PA
INTRODUO
A degradao dos recursos hdricos um dos temas mais caros ao debate ambiental
contemporneo. A problemtica relacionada gua compreende um vasto campo de tenses e conflitos, que envolve mltiplos atores e interesses setoriais pelo uso desse recurso
natural. No Brasil, as polticas pblicas voltadas aos recursos hdricos tm sido formuladas
de modo a promover uma gesto compartilhada das guas, sendo a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos o principal marco jurdico-institucional nesse campo. Nas grandes
cidades, onde o processo de urbanizao resultou na total degradao dos rios e crregos,
a integrao dos objetivos e diretrizes estabelecidos por essa poltica com o planejamento
urbano municipal (planos diretores, legislao de ordenamento de uso e ocupao do solo,
gesto participativa da cidade) essencial para promover a sustentabilidade ambiental dos
recursos hdricos.
Como uma das diretrizes de seu plano diretor, o municpio de So Paulo formulou
uma poltica inovadora de recuperao de seus rios e crregos urbanos, com potencial de
inaugurar um novo paradigma na gesto dos recursos hdricos na cidade em ressonncia
com o que tem se verificado em outros pases. Entretanto, aps quase uma dcada de sua
formulao, essa poltica ainda parece mais avanada do que a capacidade do poder pblico para implement-la. Sua efetividade como poltica pblica urbana e ambiental, visando
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construo de uma cidade mais sustentvel, depende de um intenso esforo de articulao de aes, desde a promoo e garantia de um debate democrtico com os diferentes
atores sociais envolvidos, at a implementao de programas intersetoriais, impondo um
enorme desafio ao poder pblico local.
Este artigo pretende discutir como processos polticos atuantes na cidade de So
Paulo criam obstculos implantao de polticas de recuperao de rios e crregos urbanos, conferindo especial ateno ao programa de parques lineares. A anlise do contexto
institucional e poltico no qual esse processo se desenvolve permite compreender como
esses obstculos incidem na capacidade do municpio responder ao desafio de implementar
uma poltica efetiva de gesto da gua urbana. Foge ao escopo deste artigo uma anlise dos
parmetros urbansticos relacionados a cada parque linear em particular. O percurso da
pesquisa compreendeu o estudo da implantao de alguns projetos de parques lineares em
diferentes locais da cidade, a verificao do arcabouo jurdico-institucional e dos canais de
participao pblica relativos a essa temtica, alm de entrevistas com tcnicos municipais.
A pesquisa permitiu identificar dificuldades, obstculos e situaes facilitadoras que
interagem no processo de implementao de projetos de recuperao de rios e crregos
urbanos na cidade de So Paulo. Se um por um lado, essa poltica abre a possibilidade
de firmar um novo paradigma no trato dos recursos hdricos no meio urbano, por outro,
expe a incapacidade do poder pblico local para regular e efetivar uma poltica cuja natureza intrinsecamente intersetorial e de longo prazo.
Este artigo est dividido em quatro partes. A primeira parte aborda a questo da
recuperao de rios urbanos no cenrio internacional, destacando algumas inciativas e
experincias em diferentes pases e escalas de interveno. Discute-se nesta parte alguns
princpios norteadores das aes de recuperao de rios em meio urbano. A segunda parte
do artigo dedicada a discutir o tema no contexto da cidade de So Paulo, mostrando
como apenas tardiamente o municpio adotou uma poltica nesse campo. Na terceira
parte, discutem-se os principais problemas e desafios encontrados no desenvolvimento
do programa de recuperao ambiental de crregos na cidade. Finalmente, a quarta parte analisa alguns dos principais elementos da dinmica poltica do governo municipal,
buscando compreender como isto incide sobre a capacidade do poder pblico local para
implementar de forma efetiva uma poltica de recuperao da gua urbana.
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tivas que abrangem desde grandes e ambiciosos projetos como a revitalizao do crrego
Cheong Gye Cheon, localizado em pleno centro histrico de Seul, ou o parque linear ao
longo do rio Manzanares, na rea central de Madri, at a recuperao de crregos que demarcam bairros perifricos de centros urbanos de mdio porte, como na cidade de Perth,
costa oeste da Austrlia.
Em Seul, a requalificao do crrego Cheong Gye Cheon envolveu, alm da demolio
de uma importante via expressa, a implantao de um complexo sistema de tratamento
das guas e a promoo de um amplo processo de consulta pblica com mais de quatro
mil reunies comunitrias realizadas entre 2003 e 2005 (Seoul Metropolitan Government,
2006). Em Perth, na Austrlia, uma organizao no governamental chamada South East
Regional Centre for Urban Landcare trabalha com moradores voluntrios para promover a
restaurao de rios urbanos e conservao de reas midas, visando melhoria da qualidade ambiental na cidade. Um dos primeiros projetos, Living Streams I, implantado por
iniciativa conjunta da comunidade e prefeitura local, consistiu em substituir um canal de
concreto que conduzia gua poluda diretamente para o rio Canning, por uma forma mais
natural, com vegetao ciliar, novos hbitats para diversas espcies de aves, maior controle
do fluxo de gua e um sistema capaz de remover nutrientes e outros poluentes, criando
um ambiente mais natural em meio rea residencial.1
Outras iniciativas de requalificao de rios urbanos resultaram na constituio de
verdadeiras redes de cooperao como a River Revitalization Foundation,2 criada nos
Estados Unidos no final dos anos de 1980. Essa rede agrega organizaes da sociedade
civil, cidados e governos locais com o principal objetivo de revitalizar o ambiente urbano tendo o crrego como elemento central. A importncia do tema fomentou a criao
de uma base de dados com mais de trinta mil projetos de recuperao de rios e crregos
nos Estados Unidos, reunidas no National River Restoration Science Synthesis (NRRSS)
(Bernhardt et al., 2005). Essa ampla base de dados contempla projetos de diferentes
escalas e inclui informaes sobre recursos investidos, mtodos adotados, e mesmo
projetos e aes que no lograram sucesso, mas que podem servir de aprendizagem para
aes futuras. Apesar de ainda apresentar falhas na coleta e registro de informaes,
como assinalam os autores, essa base de dados pode ser um importante instrumento de
gesto pblica.
Na Europa, ainda no final dos anos 1990, foi criado o European Centre for River Restoration-ECRR,3 com o objetivo de formar uma rede internacional voltada recuperao
de rios, inclusive rios urbanos, congregando rgos e instituies pblicas e organizaes
no governamentais. O principal objetivo do ECRR compartilhar conhecimento, metodologias, procedimentos e tcnicas sobre a recuperao de rios. Nesse mbito foi formulado o projeto denominado Urbem-Urban River Basin Enhancement Methods tambm com
o objetivo de divulgar ferramentas, tcnicas, custos, procedimentos e prticas inovadoras
com base em experincias de desenvolvimento de projetos de recuperao de rios urbanos
em diferentes pases. Pretende-se com essa iniciativa facilitar o cumprimento das metas
da poltica de recursos hdricos definidas na Diretiva Quadro da gua (Water Framework
Directive) da Unio Europeia. A diretiva europeia estabelece que at 2015 seja alcanado
um bom estado de qualidade das massas de gua de superfcie, com a adoo de medidas
de conservao e reabilitao das redes hidrogrficas e zonas ribeirinhas.4 O conjunto de
documentos, estudos de casos, anlises e pesquisas desenvolvidas no mbito do projeto
Urbem constitui um acervo valioso para planejadores, urbanistas, governos municipais e
estudiosos sobre o tema.
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1 Cf. http://sercul.org.au/
living_streams.html. ltimo
acesso em 21 de outubro
de 2009.
2 Cf. http://www.rivernetwork.org. ltimo acesso em
15 de outubro de 2011.
4 EU Framework Directive
on Water (Dir. 2000/60/EC).
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Mesmo quando as questes ambientais j haviam passado a integrar a agenda poltica internacional, a municipalidade adotava solues pautadas na canalizao de crregos
ou em alternativas tecnocrticas, como a construo de reservatrios popularmente
conhecidos como piscines. Entre as dcadas de 1980 e 1990, o programa denominado
Canalizao de Crregos, Implantao de Vias e Recuperao Ambiental e Social dos
Fundos de Vale-PROCAV canalizou mais de sessenta quilmetros de crregos na cidade
de So Paulo, com o reassentamento de mais de seis mil famlias e a construo de mais
de sessenta quilmetros de avenidas de fundo de vale (Brocaneli e Stuerner, 2008).
Ainda hoje, frequentemente as demandas e reivindicaes da populao expressam
o desejo de esconder as guas ftidas que correm a cu aberto e a manuteno de crregos nessa condio ainda pode representar um problema. Jacobi e Giorgetti (2009), ao
analisarem a relao entre o rio Pirajuara, localizado no sudoeste do municpio de So
Paulo, e a populao residente na regio, verificaram que o rio, na percepo dos moradores, apenas causador de problemas. No se atribui ao crrego atributos positivos;
muitos moradores ainda consideram que a melhor interveno seria sua canalizao e resistem em conferir credibilidade a uma nova forma de tratar a gua urbana.5 A existncia
de crregos ocultos, annimos e desaparecidos sob o cho das cidades, apenas refora
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8 Sampaio, P. Condomnio
de luxo esconde o rio Pinheiros. Folha de S. Paulo, 10 de
maro de 2008, p. C-6.
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a associao dos rios com aspectos negativos como esgoto, lixo, inundaes (Bartalini,
2006). Ainda assim a proteo e recuperao dos crregos e rios urbanos constituem
preocupao de uma parcela significativa da populao paulistana. Em uma pesquisa
de opinio conduzida pela prefeitura de So Paulo em 2011,6 20% dos entrevistados
associaram a recuperao da qualidade ambiental da cidade proteo e recuperao
de rios e crregos.7
H uma tendncia a considerar a proximidade de crregos como um indicador de
urbanizao precria. Estudos indicam que os domiclios localizados prximos a cursos
dgua em geral so residncias de famlias mais pobres e com piores nveis de renda e
educao, configurando uma situao de alta vulnerabilidade socioambiental (Alves
e Torres, 2006). Evidentemente, muitos crregos que escaparam de se tornar avenidas,
tiveram suas margens ocupadas por favelas, configurando reas de risco que representam
um dos maiores desafios do poder pblico atualmente.
Uma declarao recolhida de um texto jornalstico acerca de um dos maiores e mais
caros empreendimentos imobilirios de So Paulo da ltima dcada, localizado s margens
do rio Pinheiros, no vetor sudoeste de crescimento da metrpole, fornece a exata ideia de
como a cidade tem tratado seus cursos dgua: Esquea o Pinheiros! [...] os paisagistas
planejaram uma faixa de jardim aromatizado, que atravessa a frente das torres e vai neutralizar o odor (do rio) [...] s ver o rio quem olhar para baixo8.Seguindo a tendncia
de estratificao socioespacial da cidade (Risek, 2011), esse empreendimento conjuga um
condomnio residencial destinado s camadas de altssima renda e um centro comercial
de alto luxo. Poderia se configurar como um water front de So Paulo, no fosse uma
caricatura deselegante desse tipo de interveno urbana.
A possibilidade de superar o padro urbanstico prevalecente e o quadro de degradao da gua urbana, estabelecendo uma efetiva gesto dos recursos hdricos na cidade,
se associa requalificao de seus rios e crregos. O prprio Plano Nacional de Recursos
Hdricos reconhece a importncia da efetiva insero dos municpios na gesto dos recursos hdricos, particularmente em razo dos impactos sobre as guas derivados do uso
e ocupao do solo (MMA, 2006). No caso do municpio de So Paulo, talvez um dos
instrumentos urbansticos mais inovadores e audaciosos propostos pelo Plano Diretor
Estratgico, e depois abraado pelos planos regionais estratgicos das vrias subprefeituras, seja o Programa de Recuperao Ambiental de Cursos Dgua e Fundos de Vale,
que estabeleceu uma srie de aes e intervenes urbanas com o objetivo de recuperar
os crregos da cidade. O sistema de rios e crregos foi concebido no plano diretor como
um dos elementos de estruturao do territrio, para o qual se estabeleceram medidas de
recuperao urbano-ambiental (So Paulo, 2004).
Entre essas aes destaca-se a implantao dos parques lineares, definidos, na letra
da lei, como intervenes urbansticas que visam recuperar para os cidados a conscincia
do stio natural em que vivem, ampliando progressivamente as reas verdes. O conceito
de parques lineares, entretanto, muito mais amplo do que aquele definido no texto
legal e o alcance desse programa, se adequadamente implementado, pode significar uma
verdadeira transformao da paisagem urbana, promovendo a requalificao de espaos
pblicos, a recuperao da qualidade da gua e integrando novamente os crregos cidade como sistemas socioambientais prestadores de importantes servios ecossistmicos.
Integrados a outras aes e intervenes de carter estrutural, nas reas de transporte e de
ordenamento do uso e ocupao do solo, os parques lineares podem at mesmo contribuir
para a adaptao aos impactos das mudanas climticas (So Paulo, 2008). Estes parques
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constituem ainda um poderoso instrumento de planejamento e gesto do territrio, possibilitando um uso sustentvel dos fundos de vale nas reas urbanas (Friedrich, 2007).
Apesar do carter inovador, o que representa virtualmente uma mudana do paradigma dominante quanto gesto da gua urbana, os resultados contabilizados em uma
dcada, contada a partir de sua formulao como poltica pblica, no so animadores.
Travassos (2010), ao analisar o conjunto de polticas pblicas direcionadas s reas de fundo de vale, entre os quais o plano diretor estratgico, planos de drenagem e saneamento
e o plano municipal de habitao, verificou que para alm das inovaes tcnicas e novas
formas de abordagem adotadas, quase sempre convergentes, predomina o carter setorial
das aes do poder pblico. Segundo Travassos, os planos no estabelecem aes institucionais integradas, no resolvendo um dos principais desafios integrao das polticas
pblicas, que de gesto (p.99).
Entretanto, o exame desse tema incita uma anlise que no se restringe s dificuldades institucionais e aos constrangimentos burocrticos evidentes, antes requer uma reflexo com enfoque nas dinmicas internas ao governo local e uma compreenso que relacione a questo poltica em geral com a implementao dessa poltica pblica em particular.
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9 Os recursos destinados
implantao de parques
lineares so provenientes
de trs fontes principais:
oramento municipal, Fundo
de Desenvolvimento Urbano-Fundurb e Termos de Compensao Ambiental-TCAs,
originados de licenciamentos
ou pedidos de supresso de
vegetao.
10 Cf.: Burgarelli, R. e Brunelli, C. (2012)- Um ano depois, parques inaugurados
por Kassab tm favela, lixo e
escurido. Estado de S. Paulo; http://www.estadao.com.
br/noticias/impresso,um-ano-depois-parques-inaugurados-por-kassab-tem-favela-lixo-e-escuridao,853287,0.
htm
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urbano, ainda permanece um carter setorial das intervenes, conjugado falta de aes
coordenadas e de um efetivo processo de participao pblica.
A multiplicidade de atores envolvidos no processo de implantao de parques lineares, desde diferentes instituies do poder pblico, com culturas, procedimentos e
legislao nem sempre congruentes, organizaes da sociedade civil, a populao moradora no entorno, at representantes do mercado imobilirio constitui, de fato, um desafio
ao poder pblico. A conflituosidade subjacente implantao dessa poltica decorre, em
grande parte, dessa multiplicidade de interesses e perspectivas. As interaes sociais e os
diferentes papis exercidos por esses atores tornam esse processo um espao de negociao
poltica, que pode envolver um amplo aprendizado social (Mostert et al., 2007; Petts,
2006; Jacobi, 2011).
Dada a complexidade dos problemas a serem considerados nos projetos (habitao,
saneamento, mobilidade, segurana, entre outros), a implantao de parques lineares demanda um conjunto de aes de responsabilidade de diferentes rgos governamentais. A
necessria ao intersetorial condio para que a implementao do projeto ocorra sob
uma sinergia de aes e gesto das instituies pblicas (Saenz, 2010). No mbito do municpio, essas aes so empreendidas por diferentes secretarias, departamentos, e mesmo
outros nveis de governo, e quase sempre implicam remoo de favelas em rea de risco,
construo de moradias populares, obras de controle de eroso, a prpria despoluio do
corpo hdrico e instalao de coletor-tronco de esgoto, desenvolvimento do projeto paisagstico associado a reas de lazer, alm de trabalhos de educao ambiental. No se trata
de algo trivial planejar e executar polticas pblicas de forma articulada com um nvel de
complexidade institucional como se verifica na cidade de So Paulo.
Impem-se, portanto, um duplo desafio ao poder pblico municipal; de um lado,
garantir que a diversidade de interesses e perspectivas seja considerada no desenvolvimento
e implementao dos projetos, promovendo o debate pblico e a participao social. De
outro lado, conferir unidade s aes empreendidas, articulando diferentes instituies,
compondo investimentos com recursos oramentrios de fontes distintas. A questo como superar os inmeros constrangimentos burocrticos particulares a cada rgo, de modo que a necessria sinergia das aes pblicas ocorra tanto internamente s instituies,
que se desdobram nas relaes horizontais entre os diferentes departamentos e reparties
de uma mesma secretaria, como nas relaes verticais estabelecidas entre elas.
As dificuldades encontradas pelo poder pblico local para fazer frente a desafios como esses se revelam na anlise dos resultados efetivos da poltica municipal de recuperao
de crregos e fundos de vale. Evidentemente, as falhas e problemas identificados at o
momento no anulam a virtualidade representada por essa poltica pblica. Cumpre, com
efeito, empreender um esforo analtico na perspectiva de explorar alguns eventos sociais
e polticos que incidem na capacidade do poder pblico municipal planejar e executar
polticas com um potencial reconhecidamente inovador que possam contribuir para a
construo de uma cidade mais sustentvel.
A LGICA DA INCONCLUSO
na dinmica poltica que se instaurou no municpio de So Paulo nos ltimos
anos de governo que se pode buscar algumas pistas para explicar a baixa efetividade da
implantao de uma poltica de recuperao de rios e crregos urbanos na cidade. Os
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processos internos pelos quais o poder pblico municipal, enquanto instituio de Estado, tem desenvolvido suas polticas pblicas revela como so conduzidas as tomadas de
deciso, que determinam as prioridades polticas e as formas de regulao do territrio e
de produo da cidade.
Contudo, preciso situar essa anlise no debate mais amplo a respeito da (in)capacidade do Estado para constituir esferas possveis de planejamento e gesto, notadamente
de polticas de longo prazo, como so as polticas ambientais. A literatura a esse respeito
vasta e foge ao escopo deste artigo retom-la. Para os objetivos deste estudo, cabe destacar
um eixo importante desse debate, que se refere ao fato da crise ter servido para justificar
uma poltica deliberada de supresso do Estado e reduo do poder pblico, no contexto
do modelo neoliberal que dominava a agenda poltica. Oliveira (1999) j se referia a uma
falsa conscincia da desnecessidade do Estado, o que abre caminho para a subordinao
do pblico aos mecanismos de mercado. sob esse marco conceitual que se tentar compreender a atuao do poder pblico municipal.
A cidade de So Paulo o retrato acabado desse modelo, em que o poder pblico
sucumbe hegemonia do mercado, de tal modo que cada vez mais as intervenes na
cidade parecem prescindir de sua regulao. No seria exagero falar em uma poltica de
privatizao da cidade, como se referiu Rizek (2011) ao analisar um conjunto de intervenes urbanas recentes ocorridas em So Paulo, notadamente nos projetos de revitalizao de setores da rea central e programas voltados urbanizao de favelas. Nessas reas
como em outras, os agentes de transformao da cidade passam por cima e ao largo de
planos e leis que regulam e definem as intervenes urbanas. A liberalidade concedida
ao mercado imobilirio, aprofundada nos ltimos governos municipais, tem resultado
na desconfigurao de bairros antigos, na verticalizao exacerbada e no agravamento da
impermeabilidade do solo (Ferreira, 2011).
O corolrio desse modelo uma administrao pblica que busca nas organizaes
privadas o modelo de eficincia a ser seguido,11 ou seja, uma administrao gerencial, que
desloca o cidado para uma posio de cliente/consumidor e transforma o servidor pblico em gerente dos servios (Bevir, 2011). Como cliente/consumidor, o cidado perde o
estatuto de sujeito de direitos para ser reconhecido como usurio de servios pblicos.12
No por acaso que importantes instrumentos legais foram parcial ou totalmente
ignorados, a comear pelo prprio Plano Diretor Estratgico. Quase uma dcada aps
sua elaborao, vrios instrumentos urbansticos e programas estratgicos previstos na lei
seguem sem regulamentao, como o imposto predial e territorial progressivo. Ademais,
o governo municipal foi incapaz de fazer uma reviso do Plano Diretor, como exige a
legislao. O projeto de lei da reviso enviado Cmara Municipal de So Paulo foi alvo
de duras crticas por parte de organizaes da sociedade civil, que chegaram a mover uma
ao civil pblica contra a municipalidade. Em 2010, uma deciso da Justia determinou a suspenso do projeto de reviso, considerando que a prefeitura no assegurou os
princpios da gesto democrtica da Cidade de So Paulo e da participao popular
nesse processo.13
Do mesmo modo, todo um arcabouo legal que possibilitou a reestruturao da
administrao municipal, conferindo-lhe um padro de gesto descentralizado e participativo, foi igualmente ignorado. A lei que instaurou o modelo de administrao descentralizado,14 criando as subprefeituras, ainda no incio da dcada passada, abriu a possibilidade
de inaugurar uma nova cultura de gesto do Estado (Finatec, 2004). Essa iniciativa se
coadunava com o desfio de construir um modelo de gesto mais permevel s demandas
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Cf.
Decreto
n
45.713/2005; Decreto n
45.787/2005 (transfere as
Coordenadorias de Educao das Subprefeituras para
a Secretaria de Educao);
Decreto n 46.044/2005;
Decreto n 46.209/2005
(transfere a Coordenadorias
de Sade das Subprefeituras
para a Secretaria Municipal
da Sade).
16 Decreto n 50.365/2008
(transfere Supervises de
Assistncia Social das Subprefeituras para a Secretaria
Municipal de Assistncia e
Desenvolvimento).
17 Em 2012, dos trinta e
um subprefeitos nomeados,
apenas um no era egresso de instituies militares.
Cf.http://www.prefeitura.
sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/subprefeituras/subprefeitos/index.
php?p=21778. ltimo acesso em 11 de abril de 2012.
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P O L T I C A S
D E
R E C U P E R A O
D E
R I O S
U R B A N O S
B S T R A C T This paper discusses how political processes taking place in the city of
So Paulo become hurdles to the enforcement of public policies designed to restore urban creeks.
An innovative policy for restoring urban rivers and creeks, potentially creating a paradigm shift
in the management of water resources, originated with the citys master plan. However, one
decade later, the policy remains more advanced than the citys government implementation
capacity. Its effectiveness as an urban and environmental policy towards a more sustainable
city depends on joint efforts that represent an enormous challenge to the local political power,
requiring promoting and ensuring a democratic debate with participating social actors, as well
as the involvement of different municipal departments.
KEYWORDS
sources.
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