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P O N E N C I A

Ante la Comisin de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro


del Servicio Pblico, de la Cmara De Representantes de Puerto Rico

En relacin al P. de la C. 1935
para incluir la medicin de seguridad alimentaria en las encuestas que realiza el
Negociado de Estadsticas del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos.

uenos das. Comparece ante esta comisin de Asuntos Laborales y Sistemas de


Retiro del Servicio Pblico, Luis A. Avils, Catedrtico de la Escuela de Salud

Pblica del Recinto de Ciencias Mdicas de la Universidad de Puerto Rico. Esta comisin
legislativa tiene ante s la consideracin del proyecto de la cmara 1935, "Para enmendar
el artculo 10 de la Ley Nm. 15 del 14 de abril de 1931, enmendada, a los efectos de
incluir la medicin de seguridad alimentaria en las encuestas que realiza el Negociado de
Estadsticas; y a otros fines relacionados. Como estudioso de la poltica pblica y de las
estadsticas sociales, me interesa enmarcar este proyecto de ley en un contexto diferente
al que presenta su exposicin de motivos. Analizar este proyecto desde la perspectiva
de lo que debera ser nuestra poltica nacional de estadsticas.


Luis A. Avils
PhD, MS, MPH

Catedrtico,
Programa Doctoral en
Determinantes Sociales de la
Salud. Escuela Graduada
de Salud Pblica
Recinto de Ciencias Mdicas
Universidad de Puerto Rico

correo electrnico
luis.aviles3@upr.edu

17 de septiembre de 2014

No es mi inters hacer sugerencias para cambiar la exposicin de motivos del proyecto.


Este proyecto debe aprobarse, tal como est, porque es meritorio, necesario y sobre todo,
urgente. Sin embargo, quiero hacerle saber a esta Comisin Legislativa que existen
razones adicionales por las cuales se hace imperativo convertir este proyecto en ley. En
esta ponencia presento cuatro elementos fundamentales que no aparecen en el texto del
proyecto y que los miembros de esta Comisin tendrn que considerar y sopesar al
momento de evaluar la medida y de enfrentar la oposicin a la misma: (1) la medicin de
pobreza en Puerto Rico se fundamenta en un mtodo que contiene muchas deficiencias;

Luis A. Avils posee una


Maestra en Salud Pblica de la
Universidad de Puerto Rico,
una Maestria en Bioestadstica
de la Universidad de
California, Los ngeles y un
Doctorado en Poltica Pblica
de Salud de la Universidad
Johns Hopkins.

(2) la medicin de seguridad alimentaria a nivel de los hogares constituye un mtodo


directo de medicin de pobreza; (3) este proyecto representa un paso hacia la
institucionalizacin del uso de la Encuesta del Grupo Trabajador del Departamento del
Trabajo para fines diversos; y (4) el costo marginal de esta iniciativa es tan escaso, que no
puede utilizarse como un obstculo para rechazar este proyecto de ley.

pgina 1

eficiencias en la medicin de la pobreza en Puerto Rico.

Hasta el ao 2000

nuestra medicin de pobreza se realiz como resultado de las actividades del

censo decenal de EEUU en Puerto Rico. A partir del 2005 se comenz a realizar el Puerto
Rico Community Survey,1 una encuesta del gobierno federal de EEUU que tiene como fin
el estudio continuo de la poblacin, la cual ofrece estimados anuales de la poblacin que
vive bajo el nivel de pobreza. Tanto el censo decenal como el Puerto Rico Community
Survey utilizan el mtodo de lnea de pobreza. Como explicar a continuacin, este mtodo
tiene serias deficiencias, por lo cual la informacin de seguridad alimentaria sirve como
una estrategia ms rigurosa para medir la pobreza en Puerto Rico.

1. U.S. Census Bureau. (March


2009). A Compass for the
Understanding and Using
American Community Survey
Data: What Puerto Rico
Community Survey Data Users
Need to Know. Washington,
D.C., U.S. Government
Printing Office.

2. Julio Boltvinik. 2003.
Conceptos y medicin de
pobreza: La necesidad de
ampliar la mirada. Papeles de
Poblacin. Vol 38, Pp:9-25.

La lnea de pobreza se refiere a un nivel de ingreso anual familiar determinado para una

Tabla 1
Lnea de Pobreza
Poverty Guidelines, 2014

familia de acuerdo a la cantidad de miembros que la componen que viven bajo el mismo
techo. Por ejemplo, para una familia de tres personas, la lnea de pobreza es $19,790 (vea

Personas
en la familia

Ingreso anual
familiar ($)

11,670

15,730

19,790

23,850

Toda medicin de pobreza contiene dos elementos, uno de ellos es estadstico (o

27,910

emprico) y otro normativo, que requiere de un juicio de valor sobre el establecimiento

31,970

Tabla 1). Las familias de tres miembros que tengan ingresos por debajo de esa cantidad se
consideran que bajo el nivel de pobreza. De acuerdo a este mtodo, en Puerto Rico la
proporcin de individuos bajo la lnea de pobreza en aos recientes, (2005-2012) se ha
mantenido estable, con muy poco fluctuacin, alrededor de 45% (vea Tabla 2).

de un mtodo que identifique quin es pobre y quin no lo

es.2

Esta distincin se hace

fundamental para entender las deficiencias del mtodo de lnea de pobreza, que acabo de

Fuente: Federal Register.


(January 22, 2014)
Vol. 79, No.14. p.3593-3594

presentar. Me limitar a presentar tres deficiencias de este mtodo. Una primera


Tabla 2
Poblacin Bajo Nivel de
Pobreza en Puerto RIco

deficiencia de la lnea de pobreza consiste en que es un mtodo de medicin indirecta de


la pobreza.3 Esto es, en lugar de fundamentarse en la observacin directa de aquellas

Fuente

Por ciento (%)

cul es el nivel de ingreso est asociado a los individuos pobres, quienes son aquellos

Censo 2000

48.2

que no pueden satisfacer algunas de sus necesidades bsicas.

PRCS 2005

44.9

PRCS 2010

45.0

Una segunda deficiencia consiste en la falta de actualizacin de este mtodo que se

PRCS 2011

45.6

desarroll a principios de la dcada del 1960 con datos de la dcada del 1950. Partiendo

PRCS 2012

44.9

necesidades bsicas no satisfechas, ste se fundamenta en la determinacin indirecta de

de la premisa de que una familia promedio de EEUU gasta 1/3 parte de su ingreso en
alimentos,4

actualmente se calcula el equivalente de ese costo para nuestros das pero se

mantiene los patrones alimentarios de la dcada de 1950, para la hipottica familia


promedio de EEUU. Esta es la razn por la cual una estudiosa del tema de medicin de

Nota:
PRCS es el
Puerto Rico
Community Survey.
Datos obtenidos del
American Fact FInder
(www.factfinder2.census.gov)

pgina 2

pobreza en EUU considera que la lnea de pobreza ofrece nmeros que no tienen
ninguna lgica.5

Ms aun, el mtodo de lnea de pobreza ignora en su clculo las

transferencias del estado, esto es, las ayudas en efectivo o en servicios que ofrece el
estado tales como las mltiples formas de asistencia social que se ofrecen en Puerto
Rico.

Estas distorsiones han sido tan marcadas que han llevado a la creacin y utilizacin de

3. Julio Boltvinik. 2004. Mtodos


de medicin de la pobreza
Una tipologa: Limitaciones de
los mtodos tradicionales y
problemas de los combinados.
En Julio Boltvinik y Areceli
Damin (Editores) La Pobreza
en Mxico y el Mundo:
Realidades y Desafos. Siglo XXI
Editores, Ciudad de Mxico.

cantidad de dinero destinado a la compra de alimentos, sino que establece lo que debe

4. Gordon M. Fisher. (1992). The


development and history of
the poverty thresholds. Social
Security Bulletin. Vol 55, No 4.

ser el dinero destinado al gasto total de una familia en los diferentes renglones de

5.

una medida suplementaria, no oficial, de lnea de pobreza que no se fundamenta en la

consumo para poder sobrevivir. Esta lnea de pobreza suplementaria no difiere mucho
de la lnea de pobreza oficial cuando se aplica a toda la poblacin. Sin embargo, cuando
se aplica a grupos de 65 aos o ms, el clculo de la proporcin de gente bajo el nivel de
pobreza puede ascender hasta en 5.7 puntos porcentuales.6, pgina 4

Las estadsticas de la pobreza en Puerto Rico ofrecen una situacin desconcertante.

Cmo es posible de que en los aos recientes de una seria crisis econmica y fiscal,
cuando hemos experimentado por seis aos consecutivos un crecimiento econmico
negativo, nuestra proporcin de pobreza se haya mantenido inalterada en un 45% (vea
Tabla 2)? Para esos mismos aos la proporcin de personas bajo el nivel de pobreza en
EEUU aument de 11.3% en el 2000 a 15% en el

2013.6, pgina 35

It is not too strong a


statement to say that,
43 years after they
were developed, the
poverty thresholds
[lnea de pobreza] are
nonsensical numbers.
Rebecca M. Blank. (2008) How
to Improve Poverty
Measurement in the United
States. Journal of Policy
Analysis and Management, Vol.
27, No. 2, Pp. 233254

6. Thomas Gabbe. (2013) Poverty


in the U.S. 2012. Congressional
Research Service, 7-RL33069.

a medicin de seguridad alimentaria como mtodo para medir pobreza. Como


he explicado, el mtodo de lnea de pobreza es un mtodo indirecto de medicin

de pobreza pues aspira a encontrar un nivel de ingreso que sirva para identificar a los
pobres. En contraste, los mtodos de medicin directa buscan identificar si un individuo
carece de la satisfaccin de alguna de sus necesidades bsicas, como por ejemplo,
vivienda, agua, alcantarillado y acceso de nios en edad escolar a escuela elemental.3 La
medicin de seguridad alimentaria al nivel de los hogares no es otra cosa sino un
mtodo de medicin directa de la pobreza que identifica hogares que no pueden proveer
a sus miembros una alimentacin adecuada. La Encuesta Modelo de Seguridad
Alimentaria desarrollada por la profesora de la Escuela de Salud Pblica, Winna Rivera,
constituye un excelente instrumento para la medicin de pobreza, ya que su escala
construda a partir de 15 o 20 preguntas permite establecer diferentes niveles o umbrales
de pobreza, como lo hacen los mtodos ms avanzados, aquellos identificados en la

pgina 3

literatura sobre medicin de pobreza como mtodos de necesidades bsicas


insatisfechas-variante mejorada.3

La medicin de seguridad alimentaria a nivel de hogares no contiene ninguna de las


deficiencias del mtodo utilizado en Puerto Rico por las agencias del gobierno federal
pues es un mtodo directo y no indirecto, no est fundamentado en los patrones de
consumo de alimentos de una hipottica familia promedio de la dcada de 1950 en
EEUU y toma en consideracin las transferencias a los individuos, en la medida en que
estas posibilitan el acceso real a alimentos. Deseo insistir en hacerle saber a esta
Comisin que una razn adicional para apoyar este proyecto consiste en que el mismo
ofrece un excelente instrumento para medir la pobreza en nuestro pas.

nstitucionalizacin de la Encuesta del Grupo Trabajador para fines diversos. No


creo que exista en Puerto Rico una encuesta de hogares que tenga la complejidad y

excelencia del diseo de muestreo que tiene la Encuesta del Grupo Trabajador del
Departamento del Trabajo y Recursos

Humanos.7

Funcionarios del Departamento del

Trabajo, localizados en cada una de las 10 oficinas regionales a travs de la isla, realizarn
entrevistas visitando mensualmente los 3500 hogares identificados en su muestra
probabilstica. Desde el ao 2006 los entrevistadores utilizan no utilizan cuestionarios
en papel, a ser llenados a lpiz, sino que utilizan tecnologa avanzada que les permite
digitalizar la informacin recopilada en el mismo momento en que se realiza la
entrevista.

La Encuesta del Grupo Trabajador es un esfuerzo enorme del gobierno de Puerto Rico
que no ests siendo utilizado de la forma ms productiva.

En aos recientes se ha

utilizado esta encuesta para aadir cuestionarios a los fines de obtener informacin con
respecto a la poblacin con impedimentos8 y a los trabajadores unionados.9 Si existe
toda una excelente infraestructura para hacer encuestas representativas del pas, por
qu no aprovecharla con ms frecuencia? Me parece que este es un asunto de la falta de
cultura estadstica de la cual padecemos como pas.10 Si tuvisemos una cultura
estadstica, la informacin cuantitativa sera parte esencial de la forma esperada del
proceder gubernamental y su ausencia debera convertirse en una grave y notable
anomala, muy difcilmente justificable, que amerite una rigurosa explicacin. Este
proyecto de ley afianza la institucionalizacin del uso de la Encuesta del Grupo
Trabajador para fines diversos, a la vez que promueve una cultura estadstica.

7. Departamento del Trabajo


y Recursos Humanos.
(2013). Resumen de
Metodologa de la Encuesta
del Grupo Trabajador. San
Juan: Puerto Rico

8. Departamento del Trabajo


y Recursos Humanos.
(2012). Encuesta Especial:
Personas con Impedimento
en Puerto Rico. San Juan:
Puerto Rico

9. Departamento del Trabajo


y Recursos Humanos.
(2012). Estadsticas de
Unionados. San Juan:
Puerto Rico

10. Luis A. Avils. (2013)


Cultura Estadistica 2013.
Revista Cultural 80
Grados. Disponible en:
http://www.
80grados.net/culturaestadistica-2013/

pgina 4

ostos de la utilizacin de la Encuesta del Grupo Trabajador. Como coment al


inicio de esta ponencia, los costos asociados con el uso de la Encuesta del Grupo

Trabajador a los fines de aadir un cuestionario sobre seguridad alimentaria, cuya


administracin no consume 10 minutos, son mnimos. Usualmente, gran parte de los
costos de realizar una encuesta responden al costo de los recursos humanos utilizados
como encuestadores. Ya que los encuestadores son empleados del Departamento del
Trabajo, no habran costos que asumir en este rengln. Aunque dicha encuesta recopila
la informacin de los entrevistados a travs de un instrumento electrnico, en los
estudios especiales realizados con poblacin de personas con impedimento y con
unionados se utilizaron cuestionarios impresos a papel.

$10,000

El costo marginal
de realizar
esta encuesta
de seguridad alimentaria

Si la reproduccin del

cuestionario de la Encuesta Modelo de Seguridad Alimentaria se hiciese en una


empresa privada, esto conllevara un costo de no ms de $800, partiendo de la premisa
de que el cuestionario no tomara ms de una hoja de papel, por ambos lados, con un
costo de reproduccin de 10 centavos por copia por cada cara de papel, asumiendo que
se produciran 4,000 cuestionarios.

El adiestramiento de los entrevistadores del

Departamento del Trabajo no debe conllevar costo alguno ya que estos son empleados
gubernamentales y los profesores que ofreceran dicho adiestramiento lo haran en sus
horas laborables. El rengln que pudiera conllevar ms gastos sera el de digitalizar la
informacin de los cuestionarios. Para los estudios especiales ya mencionados, personal
del Departamento de Trabajo llev a cabo la entrada de datos.

Ahora bien, si una

empresa privada fuera a realizar esa labor, esto conllevara un costo que estimo en
alrededor de $2.00 o $2.50 por cuestionario. Con una muestra de 3,500 hogares, esto
representara un costo de $7,000 u $8,750.

Con los renglones de costos aqu

especificados, yo no vislumbro que el costo marginal de hacer esta encuesta de


seguridad alimentaria, por encima de los costos que ya incurre rutinariamente el
Departamento del Trabajo, exceda $10,000.

Exhorto a esta Comisin a que apruebe este proyecto de ley que conlleva un costo
mnimo y ofrece multiplicidad de excelentes resultados. En momentos en que vivimos
la crisis econmica y fiscal ms seria en medio siglo, pocas tareas pueden ser ms
prioritarias que asumir la responsabilidad de poder mirarnos y leernos correctamente a
nosotros mismos como pas y documentar nuestra propia pobreza con la rigurosidad
cientfica que este momento requiere.

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