1

ORGANISASI PEMERINTAH
DAN AKUNTANSI DANA

Bab ini berisi deskripsi tentang organisasi pemerintah dan akuntansi dana yang
digunakan oleh organisasi tersebut untuk pencatatan dan pelaporan keuangannya.
Pembahasan dalam bab ini diorganisasikan ke dalam lima bagian, yaitu: organisasi
pemerintah sebagai organisasi nirlaba, karakteristik organisasi pemerintah, lingkungan
organisasi pemerintah, pelaporan keuangan organisasi pemerintah, dan karakteristik
akuntansi pemerintahan.

ORGANISASI PEMERINTAH SEBAGAI ORGANISASI NIRLABA

Organisasi nirlaba (nonprofit organization) adalah organisasi yang orientasi utamanya

bukan untuk mencari laba. Organisasi pemerintah (government organization), yang
orientasi utamanya bukan untuk mencari laba, merupakan salah satu jenis organisasi
nirlaba. Jenis-jenis organisasi nirlaba meliputi:
• Pemerintah: pusat, propinsi, kabupaten, dan kota, kecamatan, dan desa.
• Pendidikan: universitas, institut, sekolah tinggi, akademi, sekolah menengah, dan
sekolah dasar.
• Kesehatan: rumah sakit, rumah bersalin, puskesmas, dan posyandu.
• Keagamaan: masjid, gereja, pura, dan wihara.

Umumnya, organisasi pemerintah bergerak di bidang jasa dan layanan umum. Tujuan
utama organisasi ini adalah untuk meningkatkan jasa dan layanan kepada masyarakat
umum. Organisasi pemerintah harus dikelola dengan baik agar organisasi ini dapat
meningkatkan jasa dan layanan kepada masyarakat umum. Seperti dalam organisasi
komersial (commercial organization), para pengambil keputusan dalam organisasi
pemerintahpun membutuhkan informasi untuk mengelola organisasinya. Selain sebagai
dasar pengambilan keputusan, informasi juga dapat digunakan sebagai alat komunikasi dan
pertanggungjawaban pengelolaan organisasi terhadap pihak lain.
Laporan keuangan, yang merupakan hasil akhir dari proses akuntansi, adalah salah
satu sumber informasi yang dapat digunakan oleh organisai pemerintah. Mengingat betapa
 2 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

penting dan luasnya ruang lingkup aktivitas organisasi pemerintah, maka perlu dibentuk
akuntansi tersendiri sebagai aktivitas layanan yang berfungsi untuk menyediakan informasi
dalam rangka pengelolaan keuangan negara yang dilakukan oleh pemerintah. Prinsip-
prinsip akuntansi pemerintahan (governmental accounting) perlu diformulasikan tersendiri
karena tiga alasan berikut ini:
• Karakteristik organisasi pemerintah berbeda dengan karakteristik organisasi
komersial.
• Lingkungan organisasi pemerintah berbeda dengan lingkungan organisasi komersial.
• Pelaporan keuangan organisasi pemerintah berbeda dengan pelaporan keuangan
organisasi komersial.

KARAKTERISTIK ORGANISASI PEMERINTAH

Organisasi pemerintah memiliki karakteristik unik dibandingkan dengan organisasi lain

karena organisasi pemerintah:
• Tidak menentukan laba sebagai orientasi utama.
• Dimiliki secara kolektif oleh masyarakat dan bukti kepemilikan tidak dalam bentuk
saham yang dapat diperjualbelikan.
• Tidak secara langsung memberikan jasa kepada warga negara sesuai dengan sumber
keuangan yang diberikan oleh warga negara tersebut kepada pemerintah.

ORIENTASI UTAMA

Umumnya, organisasi pemerintah dibentuk untuk menjalankan aktivitas layanan

kepada masyarakat luas. Tujuan yang ingin dicapai biasanya bersifat kualitatif, bukan laba
yang dapat diukur dalam rupiah. Orientasi utama organisasi pemerintah dapat berupa
peningkatan keamanan, peningkatan mutu pendidikan, atau peningkatan mutu kesehatan.
Aktivitas organisasi pemerintah dilakukan semata-mata untuk menyediakan layanan dan
meningkatkan layanan tersebut di masa yang akan datang. Karena orientasi utama adalah
peningkatan mutu layanan, dipandang dari segi bawaannya dengan pengecualian tertentu,
laba bukan merupakan orientasi utama yang ingin dicapai oleh organisasi pemerintah. Hal
ini sangat berbeda dengan organisasi komersial karena tingkat keberhasilan organisasi ini
diukur dari laba yang diperolehnya. Karena laba bukan merupakan orientasi utama,
organisasi pemerintah tidak mengadakan penghitungan dan pelaporan laba. Sebagai
akibatnya, sulit untuk mengukur prestasi pengelola organisasi pemerintah karena tidak
terdapat pengukuran laba.

BUKTI KEPEMILIKAN

Organisasi pemerintah tidak dimiliki secara pribadi oleh pengelolanya atau oleh pihak
lain. Organisasi pemerintah biasanya dimiliki secara kolektif oleh masyarakat. Bukti
 Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 3

kepemilikan terhadap organisasi pemerintah tidak ditentukan dalam bentuk saham yang
dapat diperjualbelikan. Karenanya, catatan yang bersifat pribadi tidak ditemui dalam
organisasi pemerintah. Lain halnya dari organisasi pemerintah, organisasi komersial dapat
dimiliki perseorangan dan dibuktikan dalam bentuk saham. Selain itu, ada catatan pribadi
dalam organisasi komersial.

HUBUNGAN JASA DENGAN SUMBER KEUANGAN

Pajak, iuran, dan pungutan lain dari warga negara merupakan sumber keuangan utama
organisasi pemerintah. Kontribusi keuangan yang diberikan oleh warga negara kepada
pemerintah tidak berhubungan secara langsung dengan jasa yang diterima oleh warga
negara dari pemerintah. Misalnya, apabila warga negara membayar pajak kepada
pemerintah, warga negara tersebut tidak secara langsung menerima jasa dari pemerintah
sebesar pajak yang telah dibayarkan. Sedangkan apabila seseorang membayar sejumlah
uang tertentu kepada organisasi komersial, maka ia akan mendapatkan jasa atau barang
senilai uang yang ia bayarkan tersebut dari organisasi komersial yang bersangkutan.

LINGKUNGAN ORGANISASI PEMERINTAH

Lingkungan beroperasi organisasi pemerintah secara umum berbeda dengan

lingkungan beroperasi organisasi komersial. Perbedaan penting antara lingkungan
organisasi pemerintah, khususnya bagi organisasi pemerintah yang melaksanakan aktivitas
layanan umum, dengan lingkungan organisasi komersial terletak pada:
• Bidang yang dikelola.
• Tujuan organisasi.
• Sumber keuangan.
• Pengaturan dan pengendalian.
• Evaluasi prestasi.

BIDANG YANG DIKELOLA

Bidang yang dikelola oleh organisasi pemerintah umumnya adalah kegiatan yang
berkaitan dengan penyediaan barang atau jasa vital bagi masyarakat luas atau kegiatan
yang secara komersial tidak ekonomis apabila dikelola oleh organisasi komersial. Secara
umum, aktivitas pemerintah berkaitan dengan layanan kepada masyarakat umum,
karenanya disebut istilah “pemerintah umum” (general government). Di lain pihak,
organisasi komersial hanya bersedia menjalankan aktivitas yang menguntungkan baginya.

TUJUAN ORGANISASI

Salah satu faktor yang membedakan organisasi pemerintah dengan organisasi

4 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

komersial adalah terletak pada orientasinya terhadap laba. Dalam organisasi pemerintah,
khususnya pemerintah umum, laba bukanlah orientasi utama yang hendak dicapai,
melainkan peningkatan layanan. Organisasi pemerintah berusaha untuk menyediakan
barang atau jasa kepada masyarakat sebanyak-banyaknya sesuai dengan kemampuan
sumber keuangan yang dimiliki. Harga barang atau jasa yang ditentukan kadang kala tidak
cukup menutupi biaya yang dikeluarkan untuk menyediakan barang atau jasa tersebut.
Karena laba bukan merupakan orientasi utama, maka manajemen keuangannya berfokus
pada pemerolehan dan penggunaan sumber keuangan sesuai dengan anggaran dan aturan
lainnya.
Di lain pihak, laba merupakan alat untuk memotivasi investor menanamkan modalnya
dalam organisasi komersial. Dengan kata lain, laba adalah tujuan utama perusahaan.
Apabila organisasi komersial tidak mampu memperoleh laba, itu berarti organisasi tersebut
tidak akan lama dapat bertahan di pasar. Dalam organisasi komersial, terdapat hubungan
langsung antara produsen (organisasi) dengan konsumennya yang ditunjukkan dalam laba
yang diperoleh. Karena laba merupakan orientasi utama, maka manajemen keuangannya
tidak hanya berfokus pada pemerolehan dan penggunaan sumber keuangan, melainkan juga
berfokus pada pemerolehan laba yang optimum.

SUMBER KEUANGAN

Sumber keuangan organisasi pemerintah berbeda dengan sumber keuangan organisasi

komersial. Sumber keuangan organisasi pemerintah umum berasal dari pajak, pengeluaran
obligasi, subsidi, donasi, bantuan, pinjaman, dan transfer antarunit pemerintah. Selain
sumber keuangan yang berasal dari pajak, serta bantuan, pinjaman, dan transfer antarunit
pemerintah, sumber keuangan organisasi pemerintah tidak berbeda dengan sumber
keuangan organisasi komersial. Organisasi komersial biasanya memperoleh sumber
keuangan dari investor sebagai pemilik, kreditor yang memberikan pinjaman, hasil
penjualan barang dan jasa, donasi, dan sebagainya. Organisasi nirlaba lain, seperti lembaga
keagamaan memperoleh sumber keuangan dari donasi, perguruan tinggi memperoleh
sumber keuangan dari yayasan, donasi, atau sumbangan pengembangan pendidikan dari
mahasiswa.
Selain perbedaan di atas, sumber keuangan organisasi pemerintah berbeda dengan
organisasi komersial karena:
• Barang atau jasa yang dihasilkan organisasi pemerintah bersifat monopolistik.
• Harga yang dibebankan kepada warga negara atas barang atau jasa yang dihasilkan
organisasi pemerintah ditentukan berdasarkan besarnya biaya untuk menyediakan
barang atau jasa tersebut daripada hubungan antara permintaan dan penawaran.
• Harga yang dibebankan kepada warga negara atas barang atau jasa yang dihasilkan
organisasi pemerintah umumnya hanya sebagian dari biaya penyediaan barang atau
jasa yang bersangkutan.

PENGATURAN DAN PENGENDALIAN

Laba bukan merupakan alat uji atau pengatur (profit test or regulating device) bagi
organisasi pemerintah karena organisasi tersebut dapat mencapai tujuannya walaupun tidak
Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 5

ditunjukkan dalam laba yang diperoleh. Organisasi pemerintah menyediakan barang atau
jasa tanpa adanya pengukuran pasar terbuka yang memungkinkan adanya profit test
berdasarkan kepuasan yang diterima oleh konsumen. Konsumen organisasi pemerintah
tidak memiliki kemampuan untuk melakukan profit test berdasarkan kepuasan konsumen
karena (1) barang atau jasa yang dihasilkan oleh pemerintah umum sangat berbeda dengan
barang atau jasa yang dihasilkan organisasi kemersial, dan (2) barang atau jasa yang
dihasilkan oleh pemerintah umum diberikan kepada konsumen tanpa harus membayar, atau
membayar tetapi lebih kecil dari biaya penyediaan barang atau jasa tersebut.
Organisasi komersial berusaha menyediakan barang atau jasa sebaik mungkin sesuai
dengan keinginan konsumen. Dengan demikian, ada hubungan langsung antara produsen
dan konsumen. Apabila produsen tidak mampu menyediakan barang atau jasa sesuai
dengan keinginan konsumen, maka organisasi tersebut tidak akan mampu bertahan di
pasar. Karena itu, laba merupakan alat pengatur otomatis (automatic regulating device)
bagi organisasi komersial. Laba disebutkan sebagai alat pengukur otomatis karena apabila
suatu organisasi komersial memperoleh laba, itu berarti organisasi tersebut mampu
menyediakan barang atau jasa sesuai dengan keinginan dan kemampuan konsumennya.
Sedangkan apabila organisasi komersial tidak memperoleh laba, itu berarti organisasi
tersebut tidak mampu menyediakan barang atau jasa sesuai dengan keinginan dan
kemampuan konsumennya. Kemampuan menyediakan barang atau jasa sesuai dengan
keinginan dan kemampuan konsumen ditunjukkan dalam laba yang diperoleh.
Pengendalian aktivitas organisasi pemerintah dilakukan melalui undang-undang dan
peraturan, baik dari pemerintah maupun dari pihak lain, daripada pengendalian intern pada
organisasi komersial. Bentuk-bentuk pengendalian aktivitas pemerintah meliputi undang-
undang, peraturan pemerintah pusat dan daerah, perjanjian pemberian bantuan (grant
agreement), perjanjian pemberian sumber keuangan dari donor kepada pemerintah untuk
dikelola (trust agreement), perjanjian pengeluaran obligasi (bond agreement), dan
pengendalian administrasi keuangan berupa anggaran. Pemerintah lebih menekankan untuk
mematuhi segala perundangan dan peraturan dalam menjalankan aktivitas dari pada
mencari laba.

EVALUASI PRESTASI

Dibandingkan dengan organisasi komersial, evaluasi prestasi dan hasil operasi

organisasi pemerintah relatif sulit dilakukan karena faktor-faktor berikut ini:
• Tidak ada pasar terbuka antara permintaan dan penawaran untuk menentukan harga
barang atau jasa yang dihasilkan.
• Hubungan antara pemberi sumber keuangan dan penerima barang atau jasa tidak
secara langsung.
• Organisasi pemerintah tidak diorientasikan untuk memperoleh laba.
• Laba bukan merupakan indikator prestasi dan bukan alat pengukur otomatis.
• Pemerintah dapat memaksa pemerolehan sumber keuangan seperti penetapan pajak.

Perlu diketahui bahwa tidak semua aktivitas yang dilakukan oleh pemerintah tidak
berorientasi laba. Misalnya aktivitas penyediaan listrik yang dilakukan Perusahaan Listrik
Negara termasuk organisasi yang berorientasi laba. Untuk itu, perlu dibedakan antara
 6 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

aktivitas pemerintah yang bertujuan layanan dan aktivitas yang berorientasi laba.
Sebenarnya, aktivitas pemerintah yang berorientasi laba, seperti Perusahaan Listrik Negara,
dapat dikategorikan sebagai aktivitas komersial yang berbeda dengan aktivitas umum
pemerintah, seperti layanan bagi masyarakat luas. Semua aktivitas umum yang dilakukan
pemerintah, seperti perijinan, perpustakaan, penerangan, kepolisian, pendidikan, sanitasi,
dan kesehatan, berorientasi pada perbaikan layanan. Aktivitas layanan tersebutlah yang
secara pokok dilakukan oleh pemerintah, sedangkan aktivitas lain yang berorientasi laba
dikategorikan sebagai aktivitas komersial tersendiri, di luar aktivitas umum.
Selain perbedaan di atas, dalam beberapa hal organisasi pemerintah memiliki
persamaan dengan organisasi komersial seperti:
• Kedua jenis organisasi merupakan bagian integral dari sistem ekonomi yang
menggunakan sumber daya yang sama untuk mencapai tujuannya.
• Kedua jenis organisasi memperoleh dan menggunakan sumber daya yang langka
untuk menghasilkan barang atau jasa.
• Proses manajemen kedua jenis organisasi pada dasarnya sama yaitu perencanaan,
pengarahan, pengendalian, dan evaluasi penggunaan sumber-sumber yang dikelola.
• Kedua jenis organisasi melakukan analisis biaya, pengendalian, dan evaluasi aktivitas
untuk menjamin bahwa sumber keuangan dikelola secara ekonomis, efektif, dan
efisien.
• Dalam beberapa hal, kedua jenis organisasi menghasilkan produk yang sama.

PELAPORAN KEUANGAN ORGANISASI PEMERINTAH

Laporan keuangan yang dihasilkan bukanlah tujuan akhir, melainkan sebagai media
penyampaian informasi keuangan kepada pemakai laporan. Informasi yang bermanfaat
harus dibuat sesuai dengan undang-undang, peraturan, anggaran, dan prinsip akuntansi.
Karakteristik dan lingkungan organisasi pemerintah yang berbeda dengan karakteristik dan
lingkungan organisasi komersial mengakibatkan terdapat perbedaan tujuan, siklus, dan
pemakai laporan keuangan.

TUJUAN PELAPORAN KEUANGAN

Tujuan pelaporan keuangan organisasi komersial adalah untuk menunjukkan kondisi

keuangan, hasil operasi, dan perubahan kondisi keuangan organisasi tersebut. Berbeda
dengan akuntansi komersial, Governmental Accounting Standards Board (GASB)
menetapkan bahwa tujuan pelaporan keuangan akuntansi pemerintahan (dana) adalah untuk
menunjukkan:
• Kondisi keuangan organisasi.
• Hasil operasi organisasi.
• Perubahan kondisi keuangan organisasi.
• Kesesuaian pelaksanaan aktivitas dengan undang-undang dan peraturan lainnya.

SIKLUS AKUNTANSI
Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 7

Siklus akuntansi komersial meliputi identifikasi transaksi, pencatatan transaksi,

membuat jurnal penutup, dan menyiapkan laporan keuangan. Laporan keuangan yang
disusun meliputi laporan rugi laba, neraca, dan laporan arus kas. Di sisi lain, siklus
akuntansi pemerintahan adalah:
• Mencatat anggaran dalam catatan akuntansi.
• Mencatat transaksi yang terjadi selama periode tertentu.
• Membuat jurnal penutup.
• Menyiapkan laporan keuangan yang meliputi: (1) laporan pendapatan, belanja, dan
perubahan saldo dana, (2) neraca, (3) laporan arus kas (hanya untuk dana kepemilikan
dan sejenisnya), dan (4) laporan perbandingan antara anggaran dengan realisasinya
(untuk jenis dana pemerintahan tertentu).

Selain undang-undang dan peraturan lainnya, pengendalian melalui anggaran sangat

penting bagi organisasi pemerintah untuk menunjukkan kesesuaian pelaksanaan aktivitas
dengan peraturan yang telah ditetapkan. Anggaran termasuk dalam siklus akuntansi
pemerintahan dan merupakan bagian integral dari pelaporan keuangan. Karena itu, perlu
dilakukan pencatatan anggaran serta pembandingan anggaran dengan realisasinya.

PEMAKAI LAPORAN KEUANGAN

Pada dasarnya, pemakai pelaporan keuangan organisasi pemerintah sama dengan

pemakai pelaporan keuangan organisasi komersial. Namun karena lingkungan organisasi
pemerintah berbeda dengan lingkungan organisasi komersial, laporan keuangan organisasi
pemerintah ditujukan kepada lingkungan yang berbeda dengan organisasi komersial.
Pemakai laporan keuangan organisasi pemerintah adalah pihak-pihak yang terlibat dalam
lingkungan organisasi tersebut seperti:
• Badan legislatif, yaitu badan yang memberikan otorisasi kepada pemerintah untuk
mengelola keuangan negara seperti Dewan Perwakilan Rakyat.
• Badan eksekutif, yaitu badan yang menjalankan aktivitas pemerintahan seperti kepala
negara, menteri, gubernur, walikota, dan pimpinan unit pemerintahan lain.
• Badan pengawas, yaitu badan yang melakukan pengawasan aktivitas yang
dilaksanakan oleh pemerintah seperti inspektorat jenderal, Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan, dan Badan Pemeriksa Keuangan.
• Investor dan kreditor, yaitu pihak-pihak yang turut serta menyediakan sumber
keuangan kepada pemerintah seperti bank-bank luar negeri dan dalam negeri.
• Badan internasional, yaitu organisasi internasional yang turut serta memberikan
sumber keuangan bagi pemerintah seperti World Bank dan International Monetary
Fund.
• Rakyat, yaitu kelompok yang menaruh perhatian kepada aktivitas pemerintah atau
menerima produk dan jasa dari pemerintah seperti penerangan, pendidikan, kesehatan,
dan keamanan.
• Analis ekonomi, yaitu pihak-pihak yang menaruh perhatian untuk menganalisis
aktivitas yang dilakukan pemerintah seperti lembaga pendidikan, ilmuwan, peneliti,
dan lembaga lain.
 8 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

KARAKTERISTIK AKUNTANSI PEMERINTAHAN

Umumnya, organisasi pemerintah mengambil keputusan tentang sumber keuangan

dan penggunaannya dikaitkan dengan tujuan politik dan sosial. Undang-undang dan
peraturan lainnya memberikan batasan hukum aktivitas pemerintah. Batasan hukum
tersebut merupakan alat pengendalian yang paling utama untuk mencapai tujuan organisasi
pemerintah. Ada dua jenis batasan hukum dan administrasi yang ditekankan dalam proses
akuntansi dan pelaporan keuangan organisasi pemerintah yaitu:
• Penggunaan dana (fund).
• Peranan anggaran (budget).

DANA DAN AKUNTANSI DANA

Dalam akuntansi komersial, dana merupakan jumlah aktiva yang disisihkan untuk
tujuan tertentu. Misalnya dana pelunasan obligasi merupakan sejumlah aktiva yang
ditujukan untuk melunasi obligasi, dan dana pembangunan pabrik merupakan sejumlah
aktiva yang ditujukan untuk membangun pabrik.
Dana (fund) dalam akuntansi pemerintahan bukan merupakan jumlah aktiva yang
disisihkan untuk tujuan tertentu, melainkan merupakan kesatuan akuntansi dan fiskal yang
memiliki seperangkat “akun” (account) yang berimbang sendiri untuk mencatat kas dan
sumber keuangan lain, bersama-sama dengan utang dan saldo ekuitas, serta perubahan-
perubahan yang terjadi untuk mencapai tujuan tertentu sesuai dengan peraturan
perundangan dan batasan-batasan lain. [Pengertian akun (account) adalah judul suatu
catatan akuntansi yang umumnya berbentu T, yang dibagi menjadi dua bagian, sebelah kiri
disebut debit dan sebelah kanan disebut kredit, sebagai alat untuk mengklasifikasikan dan
mencatat transaksi berdasarkan prinsip tata buku berpasangan, yang sering disebut dengan
istilah rekening. Untuk pembahasan selanjutnya, istilah rekening yang biasa digunakan
diganti menjadi istilah baru yaitu akun].
Dana dibentuk untuk mengendalikan sumber keuangan yang terbatas dan tertentu
untuk menjamin dan menentukan kesesuaiannya dengan batasan hukum dan administrasi.
GASB memberikan definisi dana sebagai berikut:

A fund is a fiscal and accounting entity with a self-balancing set of accounts

recording cash and other financial resources, together with all related liabilities and
residual equities or balances, and changes therein, which are segregated for the
purpose of carrying on specific activities or attaining certain objectives in
accordance with special regulations, restrictions, or limitations.

Dana Sebagai Kesatuan Fiskal

Dalam pegertian dana di atas disebutkan bahwa dana merupakan kesatuan fiskal
(fiscal entity). Dana disebut sebagai kesatuan fiskal karena dana memiliki sumber
keuangan dan penggunaannya yang telah ditentukan dalam anggaran. Setiap dana memiliki
anggaran tersendiri yang ditetapkan.
Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 9

Dana Sebagai Kesatuan Akuntansi

Dalam pengertian dana di atas juga disebutkan bahwa dana merupakan kesatuan
akuntansi (accounting entity). Dana disebut kesatuan akuntansi karena dana memiliki
persamaan akuntansi. Kesatuan akuntansi dana merupakan kesatuan akuntansi ganda
(multiple accounting entity), sedangkan kesatuan akuntansi komersial merupakan kesatuan
akuntansi tunggal (single accounting entity).

Dana 1 Dana 2
A=U+ A=U+
SD SD

A=U+M Dana 3 Dana N

A=U+ A=U+
SD SD

Aktiva Utang
Tetap Jangka
Panjang

Peraga 1-1: Single Accounting Entity vs. Multiple Accounting Entity

Keterangan: A = Aktiva M = Modal U = Utang SD = Saldo Dana

Dana disebut sebagai multiple accounting entity sebab suatu unit pemerintah dapat
membentuk dana lebih dari satu. Setiap dana yang dibentuk berdiri sendiri satu sama
10 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

lain. Misalnya suatu unit organisasi pemerintah membentuk Dana Umum (General
Fund), Dana Pendapatan Khusus (Special Revenue Fund), Dana Proyek Modal (Capital
Project Fund), dan Dana Pelunasan Utang (Debt Service Fund). Keempat dana tersebut
dibentuk dalam satu organisasi pemerintah, tetapi terpisah satu sama lain. Pada dasarnya
ada dua jenis kesatuan akuntansi dana (fund accounting entity), yaitu:
• Dana belanja/dana pemerintahan (expendable fund/governmental fund).
• Dana nonbelanja/dana kepemilikan (nonexpendable fund/proprietary fund).

Dana belanja atau dana pemerintahan digunakan untuk mempertanggungjawabkan

aktivitas belanja yaitu aktiva lancar, utang lancar, perubahan keduanya, dan saldo dana.
Karena itu, dalam dana ini tidak terdapat aktiva tetap dan utang jangka panjang. Secara
singkat dapat dikatakan bahwa dana ini digunakan untuk akuntansi aktivitas nirlaba
(nonkomersial).
Dana nonbelanja atau dana kepemilikan digunakan untuk
mempertanggungjawabkan aktivitas nonbelanja. Karenanya, semua aktiva dan utang,
perubahan keduanya, dan saldo dana (modal) dipertanggungjawabkan dalam dana ini.
Secara singkat dapat dikatakan bahwa dana ini digunakan untuk akuntansi aktivitas
bisnis (komersial).

PERANAN ANGGARAN

Pada dasarnya, peranan anggaran dalam organisasi pemerintah sama dengan peranan
anggaran dalam organisasi komersial. Baik dalam organisasi pemerintah maupun dalam
organisasi komersial, anggaran ditujukan untuk perencanaan dan pengawasan aktivitas
yang dilakukan. Satu hal yang membedakan anggaran dalam organisasi pemerintah
dengan organisasi komersial adalah terletak pada pencatatan anggaran. Dalam organisasi
pemerintah, yang menggunakan akuntansi dana, anggaran merupakan bagian integral
yang tidak dapat dipisahkan dari siklus akuntansi. Karena anggaran merupakan bagian
integral dalam akuntansi dana, maka dilakukan pencatatan pembentukan dan realisasi
anggaran. Dibandingkan dengan organisasi komersial, anggaran dalam organisasi
pemerintah bersifat lebih formal. Karenanya, organisasi pemerintah mencatat anggaran
agar mudah dalam pengendalian dan penentuan kesesuaian segala aktivitas yang
dilakukan dengan peraturan yang tercermin dalam anggaran. Sedangkan dalam organisasi
komersial, anggaran dimaksudkan untuk tujuan perencanaan dan pengendalian, tanpa
dimaksudkan untuk tujuan pencatatan akuntansi.
Di samping mengikuti aturan yang ditetapkan dalam anggaran, organisasi
pemerintah juga harus memperhatikan prinsip akuntansi yang berterima umum. Hal
inilah yang disebut dengan dual basis sebab (1) ditentukan prinsip-prinsip akuntansi
yang harus diterapkan untuk aktiva, utang, pendapatan dan biaya yang akan dilaporkan
sedemikian rupa sehingga laporan keuangan disajikan secara wajar sesuai dengan prinsip
akuntansi yang berlaku umum, dan (2) untuk tujuan penganggaran, organisasi
pemerintah menetapkan anggaran pendapatan serta belanja yang dapat dilakukan
berdasarkan aturan tertentu selain prinsip akuntansi yang berlaku umum.

KONSEP DAN ISTILAH

Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 11

Selain penggunaan dana dan anggaran, akuntansi pemerintahan juga memiliki

konsep dan istilah yang relatif berbeda dari konsep dan istilah dalam akuntansi
komersial. Ada beberapa konsep dengan istilah yang sama baik dalam akuntansi dana
maupun dalam akuntansi komersial, namun maknanya berbeda. Dalam akuntansi
komersial, dikenal konsep-konsep seperti kesatuan akuntansi (accounting entity) konsep
penandingan pendapatan dengan biaya (matching concept), periodisasi (periodecity), dan
kelangsungan hidup (going-concern). Konsep-konsep tersebut juga dikenal dalam
akuntansi dana, namun maknanya berbeda dengan makna dalam akuntansi kemersial.

Konsep Kesatuan Akuntansi

Dalam akuntansi komersial, konsep kesatuan akuntansi bermakna bahwa setiap

perusahaan merupakan satu kesatuan akuntansi, tanpa memandang besar kecilnya
perusahaan. Dalam akuntansi dana, konsep kesatuan akuntansi bermakna bahwa setiap
dana merupakan satu kesatuan yang saling terpisah antara satu dana dengan lain. Apabila
suatu unit pemerintah membentuk lima jenis dana yang berbeda, maka kelima dana
tersebut masing-masing merupakan satu kesatuan yang saling terpisah. Setiap dana
memiliki persamaan akuntansi tersendiri, dan tidak digabungkan dalam satu set data
dengan dana lain. Dengan demikian, laporan keuangan dana bukan laporan keuangan
konsolidasi antara satu dana yang berbeda jenis dengan dana lain. Apabila suatu unit
pemerintah membentuk lebih dari satu dana yang sama, maka laporan keuangan dana-
dana tersebut dapat dikonsolidasi, namun apabila dana tersebut berbeda jenis, maka
laporan keuangannya harus terpisah satu sama lain.

Konsep Penandingan Pendapatan dengan Biaya

Dalam akuntansi komersial, konsep penandingan pendapatan dengan biaya

bermakna bahwa pendapatan (revenue) suatu periode ditandingkan dengan biaya
(expense) periode tersebut untuk menentukan laba periode. Sedang dalam akuntansi
dana, konsep ini bermakna bahwa pendapatan (revenue) suatu periode anggaran tertentu
ditandingkan dengan belanja (expenditure) periode anggaran tersebut untuk menentukan
perubahan saldo dana. Selain menandingkan pendapatan dengan belanja, konsep ini juga
berkaitan dengan penandingan anggaran dengan realisasinya untuk menentukan apakah
aktivitas dilaksanakan sesuai dengan peraturan yang tercermin dalam anggaran.

Konsep Periodisasi

Dalam akuntansi komersial, konsep periodisasi bermakna bahwa periode pelaporan

keuangan harus dipotong-potong dengan menyusun laporan keuangan setiap periode
untuk mengetahui keberhasilan (laba) periode tersebut. Periode tersebut seperti tahunan,
tengah tahunan, triwulan, dan bulanan. Dalam setiap periode pelaporan, diukur laba
periodik tanpa memandang jangka waktu pelaksanaan. Dalam akuntansi dana, konsep
periodisasi hanya relevan untuk dana yang bersifat nonbelanja (komersial), sedangkan
untuk dana belanja, konsep ini kurang relevan. Dalam dana belanja, kensep ini
 12 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

berhubungan dengan penyusunan laporan setiap periode anggaran untuk menunjukkan

realisasi aliran sumber keuangan, pemerolehan dan penggunaannya, dengan anggaran
setiap periode.

Konsep Kelangsungan Hidup

Dalam akuntansi komersial, konsep kelangsungan hidup bermakna bahwa organisasi

dianggap hidup terus-menerus dan tidak ada maksud untuk dibubarkan, kecuali terdapat
bukti sebaliknya. Dengan demikian, aktivitas yang dilakukan berlangsung terus-menerus
karena dianggap tidak ada batas akhir organisasi. Dalam akuntansi dana, konsep
kelangsungan hidup hanya relevan untuk dana yang bersifat nonbelanja (komersial),
sedangkan untuk dana belanja, konsep ini kurang relevan. Dana belanja dibentuk dan
berhenti setiap saat dikehendaki, dan setiap saat proyek sudah selesai. Dengan demikian
dana belanja ada berdasarkan proyek atau dana dibentuk dan dibubarkan setiap terdapat
peraturan yang menghendaki pembentukan dan pembubarannya.
Istilah yang lazim dalam akuntansi komersial juga digunakan dalam akuntansi dana,
namun maknanya berbeda. Istilah biaya (expense) dalam akuntansi komersial adalah kos
yang dikonsumsi dalam periode tertentu. Sebaliknya istilah biaya tidak dikenal dalam
dana belanja, melainkan istilah belanja (expenditure). Belanja meliputi seluruh sumber
keuangan yang dibelanjakan dalam periode tertentu seperti belanja pendapatan (revenue
expenditure) dan belanja modal (capital expenditure), pelunasan utang dan pembayaran
bunga. Karena dana pemerintahan bersifat belanja, maka aktiva tetap dan utang jangka
panjang dilaporkan terpisah dari dana. Aktiva tetap yang diperoleh dana pemerintahan
dilaporkan dalam Kelompok Akun Aktiva Tetap Umum (General Fixed Assets Account
Group). Sedangkan utang jangka panjang yang dikeluarkan oleh dana pemerintahan
dilaporkan dalam Kelompok Akun Utang Jangka Panjang Umum (General Long-term
Debt Account Group).

UNIT ORGANISASI PEMERINTAH PEMAKAI AKUNTANSI DANA

Akuntansi dana yang dibahas dalam buku ini adalah akuntansi dana yang diterapkan
di organisasi pemerintah di Amerika Serikat. Akuntansi dana yang diterapkan di negara
tersebut dipisahkan antara akuntansi dana untuk pemerintah federal (federal government)
dan akuntansi dana untuk negara bagian dan pemerintah lokal (state and local
government). Akuntansi dana yang dibahas dalam buku ini adalah akuntansi dana yang
diterapkan di negara bagian dan pemerintah lokal. Negara bagian (state) adalah wilayah
pemerintahan setara provinsi di Indonesia. Pimpinan eksekutif sebuah negara bagian
adalah seorang gubernur, sedangkan badan legislatifnya disebut dengan legislature.
Pemerintah lokal (local government) adalah unit pemerintah di bawah negara bagian
yang terdiri atas county, city, dan special district. Suatu negara bagian dapat memiliki
banyak county, city, dan special district. Pimpinan eksekutif sebuah county adalah
county clerk, atau county manager, atau chairman of county board. Sedangkan badan
legislatif suatu county adalah board of county commissioners atau county court. Suatu
county dapat disetarakan dengan sebuah kabupaten di Indonesia. Pimpinan eksekutif
 Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 13

suatu city adalah mayor atau city manager. Sedangkan badan legislatif suatu city adalah
board of city commissioners atau city council. Suatu city dapat disetarakan dengan kota
(dahulu disebut kotamadya) di Indonesia. Pimpinan eksekutif suatu special district
disebut dengan superintendent dan badan legislatifnya disebut dengan board of
commissioners. Special district dapat meliputi school district, park district,
transportation district, dan berbagai jenis special district lain. Unit organisasi
pemerintah seperti ini tidak ada di Indonesia.

DAFTAR ISTILAH

Accounting entity: kesatuan akuntansi

Automatic regulating device: alat pengatur otomatis
Bond agreement: perjanjian pengeluaran obligasi
Capital expenditure: belanja modal
Capital Project Fund: Dana Proyek Modal
Commercial organization: organisasi komersial
Debt Service Fund: Dana Pelunasan Utang
Expendable fund: dana belanja
Expenditure: belanja
Expense: biaya
Fiscal entity: kesatuan fiscal
Fund: dana
Fund accounting entity: kesatuan akuntansi dana
General Fixed Assets Account Group: Kelompok Akun Aktiva Tetap Umum
General Fund: Dana Umum
General Long-term Debt Account Group: Kelompok Akun Utang Jangka Panjang Umum
Going-cencern: kelangsungan hidup
Governmental fund: dana pemerintahan
Governmental accounting: akuntansi pemerintahan
Government organization: organisasi pemerintah
Grant agreement: perjanjian pemberian bantuan
Matching concept: konsep penandingan pendapatan dengan biaya (belanja)
Multiple accounting entity: kesatuan akuntansi ganda
Nonexpendable fund: dana nonbelanja
Nonprofit organization: organisasi nirlaba
Periodicity: periodisasi
Profit test: laba sebagai alat uji
Proprietary fund: dana kepemilikan
Revenue expenditure: belanja pendapatan
Single accounting entity : kesatuan akuntansi tunggal
Special Revenue Fund: Dana Pendapatan Khusus

SOAL LATIHAN
 14 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

Jawablah pertanyaan-pertanyaan berikut ini dengan singkat dan jelas.

1. Jelaskan karakteristik unik organisasi pemerintah yang membedakannya dengan
organisasi lain, khususnya organisasi komersial.
2. Jelaskan perbedaan penting antara organisasi pemerintah dengan organisasi
komersial ditinjau dari bidang yang dikelola, tujuan, sumber keuangan, serta
pengaturan dan pengendalian organisasi, serta evaluasi kinerja.
3. Jelaskan tujuan pelaporan keuangan organisasi pemerintah (dana) dan apa
perbedaannya dengan tujuan pelaporan keuangan organisasi kemersial.
4. Jelaskan siklus akuntansi pemerintahan (dana) dan jenis-jenis laporan keuangan
yang dihasilkan.
5. Pengertian dana dalam akuntansi komersial berbeda dengan pengertian dana dalam
akuntansi pemerintahan. Jelaskan pengertian dana dalam kedua jenis akuntansi
tersebut.
6. Mengapa akuntansi pemerintahan disebut juga akuntansi dana?
7. Jelaskan konsep dan makna accounting entity, matching concept, periodicity, dan
going-concern dalam akuntansi dana dengan akuntansi komersial.
8. Jelaskan perbedaan antara biaya (expense) dengan belanja (expenditure) dalam
akuntansi dana.
9. Dana belanja memperlakukan belanja pendapatan (revenue expenditure) dan belanja
modal (capital expenditure) secara sama, yaitu mengakuinya sebagai belanja yang
mengurangi pendapatan periode. Bagaimana komentar Saudara terhadap perlakukan
tersebut?
10. Siapa sajakah yang dimaksud dengan pimpinan eksekutif dan badan legislatif suatu
state, county, city, dan special district.

SOAL PILIHAN GANDA

Pilihlah satu jawaban yang benar di antara empat alternatif jawaban yang tersedia
dengan cara melingkari huruf di muka jawaban yang Saudara anggap benar.

1. Yang tidak termasuk bentuk-bentuk organisasi nirlaba adalah:

a. Pemerintah propinsi
b. Universitas
c. Perusahaan dagang
d. Rumah sakit

2. Organisasi pemerintah memiliki karakteristik yang unik karena faktor-faktor berikut

ini selain:
a. Motif mencari laba bukan merupakan orientasi utama
b. Dimiliki secara kolektif oleh seluruh warga negara
c. Masyarakat memperoleh jasa secara langsung sehubungan dengan sumber
keuangan yang diberikan oleh masyarakat
d. Kepemilikan terhadap organisasi tidak dibuktikan dengan saham yang dapat
diperjualbelikan
Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 15

3. Tujuan yang paling utama organisasi pemerintah adalah:

a. Mencari laba
b. Meningkatkan layanan
c. Mencari laba dan meningkatkan layanan
d. Memproduksi barang dan jasa yang tidak diproduksi organisasi lain

4. Proses manajemen yang meliputi perencanaan, pengarahan, pengendalian, dan

evaluasi penggunaan sumber keuangan pada dasarnya sama antara organisasi
pemerintah dengan organisasi bisnis, namun:
a. Anggaran bersifat lebih formal dalam organisasi bisnis
b. Anggaran bersifat lebih formal dalam organisasi pemerintah
c. Anggaran fleksibel biasanya digunakan dalam organisasi pemerintah
d. Anggaran tetap biasanya digunakan dalam organisasi bisnis

5. Tujuan pelaporan keuangan akuntansi dana berbeda dengan tujuan pelaporan

keuangan akuntansi bisnis dalam hal:
a. Informasi tentang kondisi keuangan organisasi
b. Informasi tentang hasil operasi organisasi
c. Informasi tentang perubahan kondisi keuangan organisasi
d. Informasi tentang kepatuhan terhadap undang-undang dan peraturan lainnya

6. Perbedaan penting antara siklus akuntansi dana dengan siklus akuntansi komersial
terletak pada:
a. Pencatatan anggaran
b. Pencatatan transaksi
c. Pembuatan jurnal penutup
d. Penyusunan laporan keuangan

7. Sumber keuangan organisasi pemerintah berbeda dengan sumber keuangan

organisasi komersial karena:
a. Pemerintah mempunyai kekuasaan untuk menetapkan pajak
b. Pemerintah biasanya melakukan emisi obligasi
c. Pemerintah membebankan semua biaya penyediaan barang dan jasa kepada
pemakai barang dan jasa yang dihasilkan
d. Mekanisme pasar dapat berjalan dengan baik untuk menentukan harga barang
dan jasa yang dihasilkan oleh pemerintah

8. Harga barang dan jasa yang dihasilan oleh organisasi pemerintah umumnya berbeda
dengan harga barang dan jasa yang dihasilkan oleh organisasi komersial karena
bukan alasan berikut ini:
a. Barang dan jasa yang dihasilkan organisasi pemerintah bersifat monopolistik
b. Harga yang dibebankan oleh organisasi pemerintah biasanya didasarkan pada
biaya untuk menyediakan barang dan jasa tersebut dari pada berlakunya
mekanisme pasar
c. Harga yang dibebankan organisasi pemerintah biasanya disesuaikan dengan
16 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

hubungan antara permintaan dan penawaran

d. Harga yang dibebankan seringkali hanya sebagian dari biaya untuk menyediakan
barang dan jasa tersebut

9. Yang bukan alasan evaluasi prestasi dan hasil operasi organisasi pemerintah sulit
dilakukan adalah:
a. Tidak ada pasar terbuka antara permintaan dan penawaran dalam menentukan
b. Laba bukan merupakan orientasi utama, dan bukan indikator prestasi
c. Biaya penyediaan barang dan jasa seluruhnya dibebankan kepada pemakai
barang dan jasa tersebut
d. Pemerintah dapat memaksakan sumber daya keuangan melalui penetapan pajak

10. Pengertian dana (fund) dalam akuntansi dana dan akuntansi komersial berbeda
karena pengertian dana dalam akuntansi komersial merupakan:
a. Kesatuan fiskal dan akuntansi untuk mencatat aktiva, utang, dan saldo dana
untuk tujuan tertentu sesuai dengan aturan hukum
b. Merupakan sejumlah aktiva yang disisihkan untuk tujuan tertentu di masa yang
akan datang
c. Kesatuan fiskal dan akuntansi untuk mencatat semua aktiva dan utang sesuai
dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum
d. Jumlah kas yang digunakan untuk aktivitas belanja

11. Dana dalam akuntansi dana disebutkan sebagai kesatuan fiskal (fiscal entity) karena:
a. Berhubungan dengan adanya anggaran yang terpisah dari dana yang memiliki
sumber yang dapat dibelanjakan
b. Berhubungan dengan adanya laporan keuangan secara terpisah dari setiap dana
c. Berhubungan dengan persamaan akuntansi di mana aktiva lancar sama dengan
utang lancar ditambah saldo dana
d. Berhubungan dengan setiap dana memiliki akun-akun yang berimbang dengan
sendirinya (self-balancing accounts)

12. Pengertian dana (fund) dalam akuntansi dana berbeda dengan pengertian dana dalam
akuntansi komersial karena dalam akuntansi dana, dana merupakan:
a. Kesatuan fiskal dan akuntansi untuk mencatat aktiva, utang, dan saldo dana
untuk tujuan tertentu sesuai dengan aturan hukum
b. Merupakan sejumlah aktiva yang disisihkan untuk tujuan tertentu di masa yang
akan datang
c. Kesatuan fiskal dan akuntansi untuk mencatat semua aktiva dan utang sesuai
dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum
d. Jumlah kas yang digunakan untuk aktivitas belanja

13. Dana dalam akuntansi dana disebutkan sebagai kesatuan akuntansi (accounting
entity) karena:
a. Berhubungan dengan adanya anggaran yang terpisah dari dana yang memiliki
sumber yang dapat dibelanjakan
b. Berhubungan dengan adanya laporan keuangan secara terpisah dari setiap dana
c. Berhubungan dengan persamaan akuntansi di mana aktiva lancar sama dengan
Bab 1: Organisasi Pemerintah dan Akuntansi Dana 17

utang lancar ditambah saldo dana

d. Berhubungan dengan setiap dana memiliki akun-akun yang berimbang dengan
sendirinya (self-balancing accounts)

14. Kesatuan akuntansi dana merupakan kesatuan akuntansi yang multiple, karena itu:
a. Laporan keuangan antara satu dana dengan dana lain dapat dikonsolidasikan
b. Laporan keuangan dana yang sejenis tidak dapat dikonsolidasikan
c. Setiap dana memiliki laporan keuangan tersendiri yang tidak dapat
dikonsolidasikan dengan dana yang berbeda dalam sifat
d. Setiap dana memiliki laporan keuangan tersendiri yang dapat dikonsolidasikan
dengan laporan keuangan dana yang berbeda dalam sifat

15. Suatu unit pemerintah membentuk empat jenis dana yaitu Dana Umum, Dana
Pendapatan Khusus, Dana Proyek Modal, dan Dana Pelunasan Utang.
a. Pemerintah dapat menyusun laporan keuangan konsolidasi untuk keempat dana
tersebut karena termasuk dana-dana pemerintahan
b. Pemerintah harus menyusun empat jenis laporan keuangan yang berbeda sesuai
dengan jenis dana-dana tersebut.
c. Data keempat dana tersebut dapat digabungkan dalam satu set data untuk
menyusun satu laporan keuangan karena dana-dana tersebut dibentuk dalam
suatu unit pemerintah
d. Laporan keuangan gabungan dapat disusun apabila keempat dana tersebut sama-
sama berfokus pada aktivitas belanja

16. Terdapat dua jenis kesatuan akuntansi dana, yaitu dana belanja dan nonbelanja.
Dalam dana belanja:
a. Hanya mempertanggungjawabkan aktiva dan utang lancar serta selisih keduanya
b. Dipertanggungjawabkan seluruh aktiva dan utang serta selisih keduanya
c. Bergerak dalam aktivitas bisnis
d. Diperlukan pengukuran pendapatan, biaya, dan laba
17. Terdapat dua jenis kesatuan akuntansi dana, yaitu dana belanja dan nonbelanja.
Dalam dana nonbelanja:
a. Hanya mempertanggungjawabkan aktiva dan utang lancar serta selisih keduanya
b. Dipertanggungjawabkan seluruh aktiva dan utang serta selisih keduanya
c. Bergerak dalam aktivitas nonbisnis
d. Diperlukan pengukuran pendapatan, belanja, dan laba

18. Pengertian matching concept dalam akuntansi dana adalah:

a. Mempertemukan antara pendapatan dan biaya untuk menentukan laba
b. Mempertemukan antara pendapatan dan belanja untuk menentukan laba
c. Mempertemukan antara pendapatan dan biaya untuk menentukan saldo dana
d. Mempertemukan antara pendapatan dan belanja untuk menentukan saldo dana

19. Pengertian konsep going-concern berbeda dalam akuntansi komersial dengan

akuntansi dana. Dalam akuntansi dana konsep tersebut berkaitan dengan:
18 Akuntansi Pemerintahan dengan Sistem Dana

a. Setiap dana dianggap berjalan secara terus menerus

b. Setiap dana dianggap berjalan terus-menerus kecuali diperoleh bukti sebaliknya
c. Setiap dana nonbelanja dapat dibentuk dan berhenti setiap saat dikehendaki dan
setiap saat proyek sudah selesai
d. Setiap dana belanja dapat dibentuk dan berhenti setiap saat dikehendaki dan
setiap saat proyek sudah selesai

20. Anggaran dalam akuntansi dana merupakan bagian integral yang tidak dapat
dipisahkan karena:
a. Anggaran merupakan perencanaan dan alat pengendalian
b. Anggaran merupakan perencanaan dan alat pengendalian serta dilakukannya
pencatatan anggaran dan realisasinya
c. Anggaran merupakan jumlah rupiah yang menunjukkan sumber keuangan dan
total belanja yang dapat dilakukan
d. Anggaran merupakan jumlah rupiah yang menunjukkan sumber keuangan dan
total biaya yang dapat dikeluarkan