CRECIMIENTO PRO-POBRE EN EL PERU

Pedro Francke
Javier Iguiz

Lima, 27 de febrero de 2006

Los autores agradecen especialmente a Nikita Cspedes, Juan Manuel Garca, Edgardo Cruzado y
Gonzalo Talavera por su colaboracin.

CONTENIDO
CONTENIDO ................................................................................................................2
GLOSARIO DE SIGLAS ..............................................................................................5
introduccion ...................................................................................................................7
I. CRECIMIENTO PRO-POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL
PER ...........................................................................................................................11
I.1 Medidas vigentes en la literatura ........................................................................11
I.2 Qu definicin y medida de CPP es relevante para el Per? ............................12
II. HISTORIA SOCIOECONMICA Y TENDENCIAS DE LA POBREZA ...........15
II.1 Contexto histrico: economa, poltica y sociedad............................................15
II.2 Perfil de la Pobreza ...........................................................................................16
II.3 Evolucin de la pobreza ....................................................................................20
(A)
Distribucin del ingreso ...........................................................................22
(B)
Un balance de lo que est pasando, a nivel agregado, con la pobreza y la
distribucin ..........................................................................................................24
III. CRECIMIENTO Y POLTICAS PRO-POBRE....................................................27
III.1 El crecimiento y su impacto sobre el empleo y la pobreza..............................27
(A)
Crecimiento y empleo ..............................................................................27
(B)
Crecimiento futuro y pobreza ..................................................................28
III.2. Estrategias y polticas para promover oportunidades econmicas para los
pobres .......................................................................................................................30
(A)
El diagnstico y la propuesta general ......................................................30
(B)
La experiencia del crecimiento en el Per ...............................................32
(C)
Recomendaciones ....................................................................................34
IV. ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA PROPUESTA ................41
IV.1 Consideraciones generales...............................................................................41
(A)
Poltica y polticas pblicas .....................................................................41
(B)
Poder poltico, competencia econmica y politizacin............................42
(C)
Los grandes procesos e institucionalidad polticos..................................43
IV.2 Viabilidad poltica de las orientaciones especficas ........................................44
(A)
De la exportacin a la capitalizacin y aumento de productividad de los
productores en pequea escala.............................................................................44
(B)
Tributacin y capital humano ..................................................................48
(C)
Remuneraciones y mercado interno.........................................................51
V. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS...........................................................55
(A)
El punto de partida ...................................................................................56
(B)
Las vigas polticas de una poltica pro-pobre ..........................................57
(C)
Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego ....59
(D)
Estrategia de implementacin ..................................................................61
VI. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A LOS
PEQUEOS PRODUCTORES RURALES................................................................66
VI.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural ............................66
(A)
La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la
competencia .........................................................................................................67
(B)
La institucionalidad de la participacin en las decisiones pblicas .........73
VI.2. Viabilidad de alternativas de poltica pro-pequeo productor rural ...............76
(A)
Polticas para aumentar la demanda, principalmente interna...................76

(B)
Polticas para promover una oferta ms competitiva ...............................85
(C)
Polticas regionales ..................................................................................92
VII.3 Estrategia poltica para promover polticas pro-pequeos productores rurales
..................................................................................................................................98
VII. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN LAS REGIONES SELECCIONADAS ....101
VII.1
Cajamarca ..............................................................................................101
(A)
Presentacin general .............................................................................101
(B)
Configuracin y diferenciacin territorial .............................................102
(C)
Perfil econmico-productivo .................................................................104
(D)
Principales indicadores sociales y pobreza ............................................106
(E)
Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre...........................107
(F)
Polticas de Crecimiento Pro Pobre definidas........................................108
VII.2
Cusco......................................................................................................113
(A)
Presentacin general ..............................................................................113
(B)
Configuracin y diferenciacin territorial: ............................................113
(C)
Perfil econmico-productivo .................................................................116
(D)
Principales indicadores sociales y pobreza: ...........................................118
(E)
Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre...........................120
(F)
Polticas de crecimiento pro-pobre definidas para Cusco......................121
VII.3
Lambayeque ...........................................................................................126
(A)
Presentacin general ..............................................................................126
(B)
Configuracin y diferenciacin territorial .............................................127
(C)
Perfil econmico productivo..................................................................128
(D)
Principales indicadores sociales y pobreza ............................................131
(E)
Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre...........................132
(F)
Polticas de Crecimiento Pro Pobre definidas para Lambayeque ..........134
BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................138
ANEXOS ...................................................................................................................143
ANEXO 1: Caractersticas de los pobres, pobreza dinmica y vulnerabilidad .........143
Dinmica de la pobreza y vulnerabilidad...............................................................144
ANEXO 2: Problemtica de la utilizacin de las encuestas de hogares en la medicin
del consumo privado, la pobreza, los ingresos y los gastos.......................................148
Medicin del consumo privado..............................................................................148
Definicin de consumo privado .........................................................................148
Diferencias entre el Consumo privado de Cuentas Nacionales y el de Encuestas
de Hogares .........................................................................................................148
Recomendaciones para la medicin del consumo de los hogares......................151
Debilidades de la serie de pobreza de la ENAHO .................................................153
Informacin de ingresos y gastos agregados de Cuentas Nacionales y Encuestas de
Hogares ..................................................................................................................154
ANEXO 3: Estimaciones de crecimiento pro-pobre, descomposiciones del cambio en
pobreza y estimaciones de la elasticidad Pobreza- Crecimiento del consumo. .........155
Estimaciones de crecimiento pro-pobre y descomposiciones del cambio en pobreza
................................................................................................................................155
Comparacin de estimaciones de crecimiento Pro-Pobre y descomposicin de
cambios en la pobreza utilizando gastos a precios corrientes y gastos a soles de
Lima Metropolitana ...............................................................................................161
Estimaciones de la Elasticidad Pobreza-Crecimiento del Consumo segn Kakwani
................................................................................................................................163
ANEXO 4: Crecimiento del PBI, PNB e Ingreso Nacional.......................................171

Fuentes del crecimiento .........................................................................................172

ANEXO 5: PYME, microcrdito y servicios de desarrollo empresarial ...................174
Importancia de las PYMES....................................................................................174
Situacin del Microcrdito.....................................................................................175
Los servicios de desarrollo empresarial .................................................................176
ANEXO 6: Institucionalidad, ingresos, geografa y desigualdad ..............................178

GLOSARIO DE SIGLAS

AFP
AN
BCRP
BID
BM
BM
CAN
CCL
CCP
CCR
CEDAL
CEPAL
CGTP
CIPCA
CNA
CNE
CNT
COFIDE
COMEX
CONADES
CONASEV
CONCYTEC
CONFIEP
CONVEAGRO
CPP
CTS
CUT
EDPYME
ENAHO
ENDES
ENNIV
FIDA
FITEL
FMI
FONCODES
FondoEmpleo
GN
GR
IGV
INADE
INEI
ISC
ITF

Administradora de Fondos de Pensiones

Acuerdo Nacional
Banco Central de Reserva del Per
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Banco Mundial
Comunidad Andina de Naciones
Consejo de Coordinacin Local
Confederacin Campesina del Per
Consejo de Coordinacin Regional
Centro de Asesora Laboral
Comisin Econmica Para Amrica Latina y el Caribe
Confederacin General de Trabajadores Peruanos
Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado
Confederacin Nacional Agraria
Consejo Nacional de Educacin
Consejo Nacional del Trabajo
Corporacin Financiera de Desarrollo
Sociedad de Comercio Exterior del Per
Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social
Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica
Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales
Privadas
Convencin Nacional del Agro Peruano
Crecimiento pro pobre
Compensacin por Tiempo de Servicios
Central Unitaria de Trabajadores del Per
Entidad de Desarrollo para las Pequeas y Microempresas
Encuesta Nacional de Hogares
Encuesta demogrfica y de salud familiar
Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida
Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola
Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
Fondo Monetario Internacional
Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
Fondo Nacional de Capacitacin Laboral y Promocin del
Empleo
Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Impuesto General a las Ventas
Instituto Nacional de Desarrollo
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Impuesto Selectivo al Consumo
Impuesto a las Transacciones Financieras

MARENASS
MCLCLP
MEF
MERCOSUR
MIMDES
MINAG
MINCETUR
MINEDU
MINSA
MTC
MTPE
ODM
OIT
OMC
PACFO
PEA
PNUD
PNUMA
PRONAA
PRONAMACHS
PYME
SDE
SIS
SNI
TLC

Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur

Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza
Ministerio de Economa y Finanzas
Mercado Comn del Sur
Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
Ministerio de Educacin
Ministerio de Salud
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
Objetivos del Milenio
Organizacin Internacional del Trabajo
Organizacin Mundial del Comercio
Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en
Mayor Riesgo
Poblacin econmicamente activa
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos
Pequea y micro empresa
Servicios de desarrollo empresarial
Seguro Integral de Salud
Sociedad Nacional de Industrias
Tratado de Libre Comercio

INTRODUCCION
El presente trabajo responde a un encargo que recibieron los autores, miembros del
departamento de economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per, tras ganar
un concurso convocado por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social en
base a un proyecto financiado por COSUDE, la agencia de cooperacin suiza para el
desarrollo.
El objetivo del estudio era desarrollar una propuesta de polticas para el crecimiento
pro-pobre en el Per. Este tema sin duda ha sido uno de los ms importantes en el
debate sobre economa y polticas econmicas en el Per en los ltimos aos,
expresado mediticamente en el trmino chorreo y la discusin sin en estos ltimos
aos el crecimiento ha o no chorreado hacia los pobres. A su vez, el tema del
crecimiento pro-pobre ha sido materia de anlisis a nivel internacional en los ltimos
aos, en parte en relacin a las estrategias de reduccin de la pobreza (Poverty
Reduction Strategies) que han sido establecidas en muchos pases de bajos ingresos.
Una iniciativa internacional al respecto ha venido siendo desarrollada por el Banco
Mundial y otras agencias del desarrollo; sin embargo, si bien esta iniciativa ha
arrojado luces importantes sobre la conceptualizacin y las condiciones para un
crecimiento pro-pobre, ha tenido muchas dificultades en convertirse en orientaciones
prcticas de poltica en el terreno. De ah que parte del encargo recibido fuera no
solamente realizar algunos de los anlisis estndares considerado en la literatura
internacional sobre el tema como el de las elasticidades pobreza-crecimiento- sino
adems buscar proponer polticas y realizar un anlisis de viabilidad poltica y sugerir
estrategias para lograr esa viabilidad.
En la aplicacin del estudio, se encontr que el rango de orientaciones y medidas para
una poltica de crecimiento pro-pobre era muy amplio, y abarcaba casi todos lo0s
sectores econmicos y mbitos de la poltica econmica. En ese sentido, tras la
definicin general de una estrategia de crecimiento pro-pobre, se decidi de comn
acuerdo entre los investigadores, el CIES y COSUDE especificar el anlisis de
viabilidad poltica y la estrategia de aplicacin a un mbito ms delimitado, el de las
polticas para reducir la pobreza entre los pequeos productores rurales.
Adicionalmente, se plante tambin la necesidad de buscar una concrecin de las
estrategias propuestas de crecimiento pro-pobre, en tres regiones seleccionadas:
Cusco, Cajamarca y Lambayeque.
Esperamos que el presente estudio sea una contribucin a este debate central en la
economa y la poltica peruana, promoviendo que puedan aplicarse estrategias que
lleven a una mayor inclusin de los pobres en los frutos del crecimiento econmico.

RESUMEN EJECUTIVO
El estudio responde a una definicin de crecimiento pro-pobre que implica que los
sectores pobres crezcan ms rpidamente que el resto de la sociedad y que su
crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza
extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015.
El anlisis de los modelos de crecimiento aplicados en el Per desde mediados del
siglo pasado y su relacin con la reduccin de pobreza ha permitido constatar su dbil
efecto en ese sentido. Ni el modelo de industrializacin por sustitucin de
importaciones (ISI), ni el modelo primario exportador de los cincuenta (replicado con
algunos cambios a partir de los noventa) han podido impedir que en la actualidad el
Per tenga a la mitad de su poblacin afectada por la pobreza.
Para especificar nuestra propuesta de desarrollo se caracteriz a la economa peruana
en funcin de la productividad observada en tres sectores de la economa. El
primero (compuesto principal, pero no nicamente por la actividad minera) es
altamente productivo y se caracteriza por pagar altos salarios, sin embargo la cantidad
de gente empleada en l es baja. El segundo sector, aunque paga remuneraciones ms
bajas que el primero, ocupa a una proporcin mayor de la PEA y est representado
bsicamente por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportacin. El tercer
tipo de actividad empresarial es el que emplea a la mayora de la poblacin, e incluye
a las PYME y las pequeas unidades productivas del campo y la ciudad. En este
sector las remuneraciones son bajsimas, y la productividad es tambin muy baja.
La estrategia de crecimiento pro-pobre tiene dos caminos principales: (i) reducir la
pobreza mediante el incremento de la productividad del tercer sector, y (ii) aumentar
el empleo (salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la
agroexportacin. Para lograr estos objetivos se propone utilizar las divisas generadas
en el sector de alta productividad en la inversin en maquinaria y equipo,
principalmente en el sector en que la productividad es ms baja; reorganizar la
tributacin y orientar el uso de estos recursos a la inversin en capital humano; y
finalmente, desarrollar el mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de
las PYME y como generador de empleo formal.
La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementacin. Si bien tiene un
componente claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las
exportaciones y que, de ese modo, enfrenta el clsico problema de la restriccin
externa, tambin tiene un fuerte componente distributivo que resulta polticamente
ms difcil de implementar con las actuales correlaciones de fuerzas econmicas. De
ah el acento en lo poltico como condicin indispensable para la aumentar las
posibilidades de poner la propuesta en marcha.
El punto de partida de una reorientacin de la economa es el reconocimiento de su
estructura econmica. El perfil de las productividades explicita que el crecimiento
actual del Per se basa en una gran concentracin de las actividades productivas ms
competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minera y uno
bastante menor de agroindustria y pesca. La dimensin cultural indgena de la
problemtica poltica en los pases andinos no es accidental y tampoco un rezago

nostlgico slo en el plano de las ideas; pues tiene relacin con estas bases
productivas de los pases.
Las bases para una reorientacin del crecimiento tienen un fuerte componente
poltico. En la medida en que las demandas sociales no puedan ser satisfechas de
manera importante por medio de la expansin de la iniciativa privada en pequea
escala, ser el escenario poltico el que servir de mbito para su expresin. En una
estructura econmica tan desigual en productividades como la peruana, la lucha
contra la pobreza se tiene que basar en la afirmacin de derechos econmicos y
sociales que no pueden obtenerse de manera completa desde la propia actividad
productiva.
La politizacin que proponemos para hacer viable la reorientacin de la economa con
el fin de hacer el crecimiento ms pro-pobre tiene, como sealamos, dos
componentes: la democratizacin de la sociedad y la descentralizacin. En la medida
en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser
centralistas), es sta la que constituye el eje de las propuestas polticas.
Por el lado de la estrategia propiamente econmica, hemos escogido tres maneras de
vincular la parte ms competitiva de la estructura econmica y la menos competitiva
con el fin de convertir a sta en un factor importante en la reduccin de la pobreza.
Uno de los retos es cmo hacer que las divisas generadas se aprovechen para el
crecimiento econmico del pas y, especialmente, de los sectores que hemos
privilegiado en nuestra propuesta. La asociacin de pequeos productores, su
fortalecimiento poltico y gremial es una tarea prioritaria y que el impulso del
mercado interno tambin. Otro de los retos es el relativo a la tributacin y el gasto
social. El debate actual coloca en la agenda dos opciones gruesas: la de elevar las
tasas o la de ampliar la base tributaria. En lo inmediato, sin embargo, el problema a
enfrentar prioritariamente es el de la evasin y elusin tributaria. Para ello, se requiere
quiz una mayor autonomizacin de la SUNAT y tomar en serio la Poltica de Estado
del Acuerdo Nacional consistente en elevar la recaudacin a no menos del 18% del
PIB. La exigencia ciudadana a favor de una mayor calidad de la educacin, de los
servicios de salud y de la seguridad interior puede ser el acicate poltico para impulsar
polticas pblicas en esa direccin. Nuevamente, la democratizacin de la sociedad
que hemos propuesto es crucial.
Finalmente, uno de los retos fundamentales a nuestro entender es el que se refiere al
efecto del crecimiento econmico sobre el dinamismo de la demanda interna.
Consideramos que un crecimiento econmico con alta desigualdad reduce la
velocidad a la que crece el mercado interno y dificulta nuestra estrategia de
crecimiento en un punto medular: el de los incentivos para que los productores en
pequea y mediana escala inviertan en sus empresas y especialmente en todo lo que
contribuya a elevar la productividad y competitividad. El dinamismo de esa demanda
interna depende en buena medida del de las remuneraciones salariales. Tres vas no
contrapuestas se abren para que impulsar su mejora: liderazgo poltico
distribucionista, la prolongacin del ciclo expansivo y un acuerdo concertado en el
Acuerdo Nacional del tipo Pacto por la Inversin y Empleo Digno. Nuestra propuesta
apunta a una implementacin efectiva de dicho pacto. La prolongacin del

crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y tambin a la emergencia de

liderazgos polticos que busquen darle una orientacin ms distributiva al crecimiento.
Siendo la estrategia propuesta una estrategia comprehensiva, y que por lo tanto
implica una diversidad de medidas y acciones en diversos frentes, es razonable
preguntarse cules podran ser algunas reas o sectores en los cuales se podra poner
ms nfasis en una primera etapa. Hay dos respuestas a esta pregunta. La primera,
desde un enfoque de las grandes lneas de accin sugeridas en la propuesta, es
comenzar directamente por acciones que eleven la productividad y los ingresos de los
pequeos productores rurales. La eleccin de los sectores rurales se debe a que en
estos la prevalencia de pobreza y pobreza extrema es mucho mayor, a que existe un
potencial importante para mejorar su situacin econmica y social, y a que puede
haber polticas que, simultneamente, tengan impacto directamente en su situacin
econmica y a su vez aumenten la viabilidad poltica de la propuesta. Este es el caso
en particular de las medidas orientadas a promover la asociatividad de los pequeos
productores rurales, asociatividad que puede tener al mismo tiempo un objetivo
econmico facilitar el acceso al crdito, la asistencia tcnica, la informacin y la
conexin a los mercados y un objetivo poltico articular sus demandas, desarrollar
alianzas con otos sectores y ampliar su voz frente al estado, lo que permitira
promover polticas pro-pobres. Esta prioridad est desarrollada en el captulo VI.
La segunda respuesta viene desde los espacios poltico-econmicos. En efecto, como
se ha planteado, la descentralizacin es una de las grandes estrategias polticas para
dar viabilidad a un crecimiento pro-pobre, y esta orientacin ha venido avanzando en
los ltimos aos con la instalacin de gobiernos regionales y la transferencia de
algunos proyectos y recursos a ellos. Es por esto que otra gran prioridad, que combina
impacto con viabilidad poltica, para un crecimiento pro-pobre, es el de promover
iniciativas regionales en este sentido. Es decir, empezar desde las regiones.
Nuevamente, esta estrategia tiene la ventaja de tener impacto, ya que en las regiones
el grado de pobreza es mayor (aunque debe buscarse regiones donde haya tambin
potencialidades y recursos), y nuevamente el fortalecimiento de las economas
regionales y polticas pro-pobre regionales, puede ir fortaleciendo actores y perfilando
qu polticas deben aplicarse a nivel nacional para apoyar este proceso regional. Esta
entrada se desarrolla en el captulo VII para tres regiones seleccionadas.

10

I. CRECIMIENTO PRO-POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE

EL PER
I.1 Medidas vigentes en la literatura
Dos medidas del denominado crecimiento pro-pobre (en adelante CPP) han sido
propuestas en la literatura. La propuesta de Ravallion y Chen (2003) establece que el
crecimiento pro-pobre es todo aquel en el que los ingresos de los pobres se
incrementan, y por lo tanto la pobreza se reduce. La propuesta de Kakwani y Pernia
(2000), por su parte, define un crecimiento pro-pobre como aquel en el que los pobres
tienen un crecimiento de ingresos superior al promedio.
La primera definicin puede llamarse absoluta, y pone el nfasis sobre la pobreza sin
importar lo que suceda con el resto de la distribucin del ingreso (enfoque que
podramos llamar Rawlsiano). La segunda es una definicin relativa, que pone el
nfasis en la distribucin, ya que si los ingresos de los pobres aumentan ms que el
promedio, se presume que la distribucin debe mejorar1.
De alguna manera, estas dos definiciones replican el viejo dilema de crecer o
redistribuir?. Bajo la primera, lo importante es que haya crecimiento y no
distribucin, aunque aade como requisito que ese crecimiento mejore la situacin de
los pobres; es decir, que no sea un crecimiento empobrecedor como el discutido por
Bhagwati (1988). En este enfoque, el crecimiento es pro-pobre si los pobres se
benefician de l, an cuando la desigualdad pueda aumentar y los ms beneficiados
sean los ricos.
La segunda definicin pone claramente el nfasis en la distribucin, pero tambin en
este caso la medida propuesta exige algo ms que una mejora distributiva. Podramos
decir que, segn esta definicin, un crecimiento pro-pobre requiere tanto
redistribucin como crecimiento, o si se quiere, un crecimiento con redistribucin
positiva 2.
As, si bien ambas definiciones no son equivalentes, s desechan en comunin un par
de extremos: el de crecimiento empobrecedor y el de redistribucin positiva con
recesin3. La diferencia est en el nfasis o exigencia puesta en el cambio distributivo.
Un elemento que, desde nuestro punto de vista, es necesario aadir a estas
definiciones, es la velocidad del crecimiento del ingreso de los pobres, para lo cual
pueden tomarse en cuenta los Objetivos del Milenio (ODM). En efecto, si para
1

Esta presuncin es vlida en la mayora de casos, pero no se desprende de manera automtica. Dado
que las medidas de distribucin incluyen a todos los individuos de una sociedad, puede suceder que
aumenten los ingresos de los ms pobres ms que el promedio pero se reduzcan los ingresos de la clase
media, llevando a que las medidas de distribucin cambien hacia una mayor desigualdad.
2
Asumiendo que el crecimiento pro-pobre debe ser crecimiento y no recesin, no solamente es
necesario que el aumento de ingresos de los pobres sea mayor que el de los no pobres, sino adems, que
sea mayor que cero. Kakwani y Pernia plantean cmo su medida se aplicara a una recesin propobre.
3
Aunque en sentido estricto, siguiendo a Kakwani y Pernia (KyP) un PPG podra ser el caso en que los
pobres aumentan sus ingresos, el resto los disminuye, y el crecimiento de los ingresos agregado es
negativo. Sin embargo, ese caso tambin sera considerado como PPG por Ravallion y Chen (RyCh).

11

considerar un CPP segn RyCh esa velocidad debe ser simplemente mayor que cero,
y en KyP mayor que el promedio de la sociedad, un requisito importante, a nuestro
juicio, sera que ese crecimiento del ingreso de los pobres permita cumplir con la
Meta del Milenio de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad para 20154.
I.2 Qu definicin y medida de CPP es relevante para el Per?
En los ltimos aos, el debate sobre el denominado popularmente chorreo del
crecimiento de la economa peruana, y que puede asimilarse a la idea de cmo ha
mejorado la situacin econmica de los pobres con el crecimiento del PBI, ha
involucrado tanto a los economistas como a los analistas polticos. Este debate tiene
su punto clave en el hecho de que, a pesar de que ha habido un crecimiento
econmico relativamente importante entre 1992 y 1997, y nuevamente entre 2001 y
2004, la mayora de la poblacin en situacin de pobreza no siente una mejora
econmica significativa5.
Esta situacin, incluyendo el posible incremento en la desigualdad de los ltimos
aos6, debe analizarse a la luz de tres hechos que parecen centrales al momento de
entender la realidad peruana. El primero es el alto nivel de desigualdad histricamente
existente en el Per (Webb y Figueroa 1975), vinculado a una situacin de exclusin
de grupos importantes de la poblacin (Figueroa, Altamirano y Sulmont 1996) que
tiene sus races en nuestro origen colonial, la estructura econmica existente y las
relaciones entre grupos sociales y tnicos. El segundo es la tendencia al incremento de
la desigualdad en estrategias basadas en la exportacin de recursos naturales (Webb y
Figueroa 1975, Gavin y Hausmann 2000). El tercero es el importante rol que, segn
diversos estudiosos de la realidad nacional, ha jugado esta desigualdad en el
desarrollo. As, hay interpretaciones que, siguiendo una lnea desarrollada con mucha
fuerza en los estudios econmicos internacionales en los ltimos aos (Shorrocks y
van der Hoeven 2005), adjudican a este elevado grado de desigualdad, la explicacin
central de los problemas de crecimiento (Figueroa 1993, 2003).
La desigualdad tambin jugara un rol central en los problemas de la democracia
(Lpez 1997, BM 2005). En efecto, el Per, entre 18 pases latinoamericanos,
presenta la mayor proporcin de personas que sostienen que el pas est gobernado
por unos cuantos intereses poderosos en su propio beneficio (Grfico 1).
La situacin reciente se relaciona tambin con el bajo porcentaje de personas que
manifiestan una firme oposicin a apoyar un eventual gobierno militar. En este
aspecto, el Per se ubica, despus de Paraguay, y al lado de Honduras, como el
segundo pas con menor porcentaje de personas que bajo ninguna circunstancia
apoyaran un gobierno militar (47%)7. En este trabajo nos interesa reforzar el aprecio
por la democracia, y una manera de hacerlo es favoreciendo una descentralizacin
poltica y econmica del pas. La historia muestra que la democracia y la
descentralizacin caminan juntas, cosa que no ocurre con las dictaduras.
4

Si se calcula la variacin anual del porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza (de 55.3% a 52%)
y pobreza extrema (de 24.2% a 20.7%) entre 1991 y 2004, la reduccin la pobreza extrema a la mitad
ocurrira en ms de 40 aos. Para cumplir la meta de pobreza habra que esperar hasta el ao 2138.
5
Ver Schuldt 2004.
6
Ver seccin II.3.B.
7
Latinobarmetro, 2004.

12

Grfico 1: Porcentaje de personas que manifiesta que el pas est gobernado

por unos cuantos intereses poderosos en su propio beneficio.
85%

Per
Rep. Dominicana

85%

Uruguay

78%

Paraguay

78%

Ecuador

77%

Bolivia

76%

Mxico

75%

Nicaragua

74%

Argentina

71%

Chile

70%

Costa Rica

68%

Panam

67%

Honduras

66%

Brasil

65%

Guatemala

64%

El Salvador

63%

Colombia

59%

Venezuela
20%

51%
30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Fuente: Latinobarmetro, 2004.

Desde este punto de vista, un crecimiento desigualador con lento aumento de

ingresos en los pobres, como el que parece haber atravesado el Per en los ltimos
aos8, podra tener graves consecuencias sobre el crecimiento futuro y por lo tanto
sobre un CPP tipo RyCh- as como sobre la democracia. En este sentido, el
crecimiento desigualador peruano sera muy distinto del crecimiento desigualador
de China, que, al menos en la dcada de los 809, tuvo un acelerado crecimiento
acompaado de una mayor desigualdad en la distribucin de los ingresos; sin
embargo, China es un pas donde la distribucin del ingreso era muy igualitaria y
donde los problemas de conformacin del Estado Nacional no tienen la larga historia
de colonialismo y exclusin tnica de mayoras que existe en el Per.
Un punto adicional para favorecer la adopcin de una visin de CPP tipo KyP (que
considera importante la distribucin del ingreso entre los pobres y el resto) es la alta
correlacin existente entre los pobres por ingresos y los grupos excluidos poltica y
socialmente en razn de vivir en el campo o fuera de Lima, y de tener caractersticas
tnicas vinculadas a los grupos originarios. Esta correlacin es importante
considerando que algunos estudios han marcado los problemas que una fragmentacin
social y/o tnica trae sobre la institucionalidad, la estabilidad macro y el desarrollo
(Rodrik 1999, Easterly y Levine 1997). Ambas dimensiones estaran coincidiendo en
una sola en el Per.
8
9

Ver detalles al respecto en el captulo II.

Ver Stewart 2000.

13

Adicionalmente, dada la justicia de la demanda social y la impaciencia de los

marginados, habra que considerar la velocidad del crecimiento del ingreso de los
pobres (CPP) o de la reduccin de la pobreza. En este caso, la idea es que los pobres
no solamente desean una mejora de su situacin, sino que esa mejora tiene que
guardar cierta relacin con sus expectativas (Schuldt 2004, Layard 2005). Cuando
esas expectativas no se cumplen, aun en caso de que haya mejora pero esta sea muy
lenta, los problemas de ingobernabilidad pueden producirse ms fcilmente. Los
ODM son una propuesta de ritmo de reduccin de la pobreza aprobada
internacionalmente, y por eso pueden considerarse como el mnimo requerido para
cumplir con las expectativas ciudadanas. Las polticas redistributivas que proponemos
para un crecimiento ms basado en el aporte de las empresas pequeas y
descentralizadas, as como de base rural, apuntan a aumentar la eficiencia reductora
de la pobreza y a enraizar las expectativas en el propio esfuerzo.
En sntesis, la gente quiere los dos tipos de crecimiento. En la vida cotidiana, le pide a
la economa los medios para cubrir necesidades absolutas familiares, y cuando trata de
explicar su situacin, los aspectos relativos son importantes.
En la definicin relevante de CPP para Per debe estar presente el principal motivo de
preocupacin o inters. En el Per, como en todos los pases que tienen una alta
proporcin de pobres econmicos absolutos es necesario definir el problema de la
pobreza en trminos absolutos. Una proporcin importante de la poblacin sufre
carencias absolutas (hambre, desnutricin, analfabetismo, etc.) que deben ser resueltas
con urgencia porque es un derecho de las personas y porque su resolucin es un factor
importante para desencadenar procesos de reduccin continua de la pobreza. El
aspecto relativo de la pobreza es importante en s mismo, pero en pases pobres su
enfrentamiento es principalmente instrumental en la medida que las desigualdades son
muy grandes y dificultan la lucha de los propios pobres contra su pobreza absoluta y
relativa. Por eso el crecimiento pro-pobre debe incluir las dos dimensiones y, adems,
debido a la urgencia de los problemas de pobreza absoluta debe incluir la debida
consideracin por la velocidad en la obtencin de resultados.

14

II. HISTORIA SOCIOECONMICA Y TENDENCIAS DE LA POBREZA

II.1 Contexto histrico: economa, poltica y sociedad
El Per es un pas que lleva su origen colonial de forma muy marcada. Habiendo sido
la sede del virreinato espaol durante 300 aos debido a su ubicacin geogrfica y a la
importancia de la civilizacin incaica, fue el ltimo pas del continente en lograr su
independencia. Derrotado el levantamiento andino de Tpac Amaru II en 1780, la
independencia se consigui gracias a la intervencin de ejrcitos venidos del sur y del
norte, mientras se mantena la fractura entre los grupos criollos y las mayoras
autctonas andinas. Desde entonces, la escasa articulacin de fuerzas sociales
nacionales ha llevado a que la configuracin del Estado-nacin sea incompleta y
dbil: No existe realmente un concepto de nacin articulador de los diversos grupos
de la poblacin, el Estado no responde a las mayoras ms importantes y por lo tanto,
la gente no se siente reconocida por l.
Una segunda caracterstica fundamental para entender al Per es su geografa.
Atravesado por Los Andes en tres cordilleras, la civilizacin andina se asent
fundamentalmente sobre el dominio de una geografa accidentada y difcil, con muy
pocos asentamientos humanos en la amazona. Esta geografa permite una enorme
biodiversidad basada en la presencia de 84 zonas ecolgicas o microclimas de los 104
existentes en el mundo, pero al mismo tiempo hace muy difcil la explotacin
agropecuaria a gran escala que ha caracterizado el desarrollo agropecuario en el
primer mundo. Por su parte, las dificultades que estas caractersticas geogrficas han
trado a la conexin del territorio nacional mediante vas de comunicacin con varias
carreteras de penetracin hacia zonas de la sierra y selva construidas en los ltimos 20
aos, y cientos de pueblos rurales andinos sin conexin vial- han sido determinantes
en el escaso grado de vinculacin mercantil que muchas de estas economas han
tenido, y tienen hasta hoy, con el resto del Per y del mundo10.
Desde la colonia, la vinculacin del Per con el exterior, basada en la extraccin de
recursos naturales, y en particular en la minera, ha sido fundamental para su
economa y poltica. Las minas han sido econmicamente muy importantes pero se
han desarrollado en unos pocos sitios del pas, han generado poco empleo sin articular
al conjunto de la economa, y han generado un sector extractivo que concentra
importante poder poltico.
La economa, la geografa y la poltica han llevado a que se mantenga la exclusin de
un amplio sector de origen indgena, que vive bsicamente en la sierra y selva, y ms
especficamente en el sector rural de estos espacios, sector que est conformado por
centros poblados pequeos y dispersos. El cambio principal que en los ltimos 50
aos ha trado el desarrollo capitalista ha sido que, junto a la explosin demogrfica se
desarroll un proceso de migracin de la sierra a la costa y se dio un crecimiento
explosivo de las grandes ciudades, particularmente Lima Metropolitana. De este
modo, los sectores de origen migrante se han introducido capilarmente, de a pocos e

10 An hoy, trasladar la madera de Pucallpa al Callao es ms caro que llevarla de ah hasta Tailandia,
aunque la distancia en kilmetros sea diez veces mayor. Vase Escobal y Torero (2000, 2003).

15

individualmente, en el sistema social y econmico, en lo que se ha llamado el

desborde popular (Matos Mar 1988).
La historia ms reciente muestra que entre 1950 y 1975 el pas tuvo un crecimiento
econmico importante, primero bajo un rgimen primario-exportador (aos 50) y
luego con una estrategia de sustitucin de importaciones (1960-75). Desde 1975
hasta 1991, el pas atraves por sucesivas crisis en un contexto externo sumamente
difcil producto de la crisis de la deuda externa, que afect a toda la regin en la
dcada de los 80. Este panorama se complic, adems, por el desarrollo de un
conflicto armado interno que enfrent a Sendero Luminoso y el MRTA contra el
Estado Peruano y que provoc 69 mil muertos en un proceso de violencia poltica sin
precedentes (CVR 2003). El PBI per cpita en ese periodo se redujo
considerablemente, llegando al final del perodo con una hiperinflacin y virtual
quiebra del Estado (cuyo nivel de presin tributaria lleg a ser solo 4% del PBI).
Desde 1990, el electo gobierno de Fujimori aplic un paquete de ajuste y reformas
neoliberales muy profundas11. La poltica macroeconmica consisti en un severo
ajuste fiscal y monetario, y el establecimiento de un rgimen cambiario de flotacin
sucia. Las reformas estructurales incluyeron una agresiva apertura externa comercial y
de capitales, desregulacin interna, reforma tributaria con facilidades a la inversin
externa (particularmente minera), flexibilizacin laboral e importantes
privatizaciones. La situacin internacional favorable, el control del conflicto interno y
las reformas permitieron una entrada masiva de capitales externos, el control de la
inflacin, y un crecimiento econmico del 1,4% anual del PBI per cpita entre 19902000. Sin embargo, con el flujo de capitales se gener un enorme dficit en cuenta
corriente externa, que lleg al 8,6% del PBI. Cuando los capitales de corto plazo
salieron abruptamente del pas debido a la crisis asitica, brasilea y rusa de 1997-98,
se gener una recesin que llev a una reduccin del PBI per capita de 3% entre 1997
y 1999.
II.2 Perfil de la Pobreza12
Actualmente, la pobreza en el Per afecta a ms de la mitad de sus habitantes
(alrededor de 52%), mientras que la pobreza extrema alcanza a cerca del 20% de la
poblacin. La pobreza es ms aguda en las zonas rurales, donde ms de dos terceras
partes de la poblacin es pobre y cerca de la mitad es pobre extrema, y es an ms
generalizada en la sierra rural (Cuadro 1).

11

Segn el ndice de reformas del BID, el Per fue el 2do pas de la regin con mayor aplicacin de
estas reformas (BID 1997, citado en Sheahan 2005).
12
En el Anexo 1 se pueden encontrar ms detalles al respecto.

16

Cuadro 1: Incidencia de la Pobreza Total y Extrema (2003).

Pobreza
Pobreza extrema
Intervalo de
Intervalo de
Tasa de pobreza confianza al Tasa de pobreza confianza al
(%)
95%
(%)
95%
Nacional

54,7

51,9

57,5

21,6

19,3

24,0

Dominios
Costa*
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
selva rural
Lima metropolitana.

45,9
51,4
82,9
63,8
63,7
36,5

39,7
44,7
78,7
56,8
54,8
30,1

52,1
58,1
87,0
70,8
72,7
42,9

10,9
12,7
58,6
30,6
25,4
1,8

6,1
8,9
53,0
20,3
17,8
0,3

15,7
16,5
64,1
40,8
33,0
3,4

30,1
59,2
72,0
44,3

42,9
64,8
80,0
52,6

1,8
29,6
45,7
14,0

0,3
26,5
40,6
10,5

3,4
32,7
50,8
17,4

Capital y provincias
Capital
36,5
Provincias
62,0
rea rural
76,0
rea urbana
48,5
*Excluye Lima Metropolitana
Fuente: ENAHO 2003-IV Trimestre.
Elaboracin: Herrera (2004).

Frente a la dificultad de encontrar empleo, los pobres optan por el trabajo informal y/o
por generar una actividad propia (empleo independiente o autoempleo), opciones que
son bastante ms comunes entre los pobres que entre los no pobres. Asimismo, el ser
obrero tambin es ms comn entre los pobres urbanos. En cuanto a los sectores
econmicos, los pobres estn ocupados principalmente en actividades primarias
(agricultura en particular) y en la construccin en las ciudades (Cuadro 2).
En este trabajo vamos a considerar que los econmicamente pobres son
principalmente trabajadores y trabajadoras que laboran en actividades en las que
reciben muy bajo ingreso salarial o como independientes. Son, principalmente, y en
un sentido amplio del trmino, subempleados por ingresos.
Hay que distinguir entre el nmero de pobres y la profundidad de la pobreza para
establecer su ubicacin geogrfica. Los ms pobres tienden a ser provincianos,
indgenas, quechuahablantes. La mayor cantidad de pobres est en las ciudades, la
actividad agropecuaria es la que ms extremos pobres concentra y el comercio y los
servicios son los que ms pobres concentran13.

13

Ver al respecto el Anexo 1.

17

Cuadro 2: Caractersticas del empleo de los pobres segn reas (2003).

(En porcentajes)
Urbano
(sin incluir Lima)
NoTotal Pobre Pobre

Lima Metropolitana

Rural

Total

NoPobre

Pobre

Total

NoPobre

Pobre

Situacin de empleo del jefe

de hogar
Empleado
Desempleado
Fuera de la fuerza laboral

94,2
5,6
13,5

94,0
5,9
15,9

94,4
5,6
9,2

93,1
6,8
20,2

93,3
6,6
23,2

92,7
7,2
12,0

99,4
0,5
4,1

99,3
0,6
6,6

99,5
0,4
2,8

Empleo informal del jefe de

hogar

71,5

63,8

84,1

60,7

53,7

77,9

93,3

86,3

96,9

Categora laboral del jefe

de hogar
Patrn o empleador
Empleado
Obrero
Auto-empleado
Otros

10,0
20,0
22,0
43,6
4,4

12,2
27,4
17,9
37,8
4,7

6,5
7,9
28,7
53,2
3,8

9,49
27,8
23,3
35,6
3,8

11,0
34,6
18,8
31,9
3,8

5,9
11,12
34,6
44,7
3,7

11,0
3,7
12,4
71,4
1,6

16,3
8,2
15,6
57,5
2,4

8,3
1,3
10,7
78,6
1,1

Sector econmico al que

pertenece el jefe de hogar
Actividad primaria
26,6
Sector pblico
5,7
Construccin
5,9
Manufacturas
10,6
Servicios/ Empresas pblicas
51,3
Fuente: ENAHO 2003.
Elaboracin: Banco Mundial (2005).

19,5
7,0
4,2
10,6
58,8

38,3
3,6
8,6
10,6
39,0

2,2
4,8
10,8
17,5
64,7

1,9
5,5
8,9
17,0
66,6

3,0
2,9
15,3
18,7
60,1

85,3
1,7
1,8
2,3
9,0

75,4
2,9
2,0
2,8
17,0

90,5
1,0
1,6
2,0
4,9

Es importante, adems, considerar el tamao de las empresas en las que la gente est
ocupada. Los datos se muestran en el cuadro 3.
Cuadro 3: Empleo y establecimientos por estrato empresarial.
Estrato empresarial
Establecimientos
Microempresa
95.7%
Pequea y mediana
4.0%
Gran empresa
0.3%
Total
100.0%
Fuente y elaboracin: Villarn (2000).

Empleo
45.8%
27.0%
27.7%
100.0%

Producto estimado
20%
20%
60%
100%

Villarn (2000) muestra, en el grfico 2, cmo el sector privado peruano (similar al de

muchos pases latinoamericanos), sufre de una desproporcin entre los distintos
tamaos de empresa. Lo ptimo es que el sector privado est constituido por una
estructura empresarial definida ms o menos por la lnea punteada en el grfico (que
representa la estructura de pases desarrollados). Si se observa la curva que representa
al sector privado peruano, se puede notar que est caracterizado principalmente por
una dbil presencia de empresas pequeas y medianas y por una gran cantidad de
microempresas. Una estructura de este tipo dificulta la vinculacin entre los diferentes
tamaos de empresa, especialmente por la falta de un sector intermedio importante.
18

Adicionalmente, la gran masa de microempresas es preocupante en la medida que

mucho del empleo en este grupo proviene de actividades de supervivencia y de
microempresas inviables.
Grfico 2: Empleo y tamao empresarial.

Tomado de Villarn (2000).

Una nota especial merece hacerse en relacin al tema tnico. Entre las familias
indgenas (identificadas como aquellas cuyo lenguaje materno no es el castellano), la
pobreza es 63,8%, frente a 42% para las no indgenas; y la pobreza extrema 35,3%
frente a 16,6%, respectivamente (BM 2005). Aunque buena parte de las diferencias se
debe a las menores dotaciones de capital humano y fsico que poseen, incluso
controlando estas variables, una familia indgena tiene 11% ms probabilidades de ser
pobre que una no indgena.14
Es tambin importante anotar la relevancia que tiene la vulnerabilidad de los hogares
peruanos en la generacin y transmisin de la pobreza. En efecto, muchos hogares
logran salir de la pobreza porque encuentran alguna forma de hacer crecer sus
ingresos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, vuelven a caer en ella por diversos
tipos de shocks (como la prdida del empleo de algn miembro del hogar,
enfermedades o accidentes graves, y desastres naturales)15. As, si bien la tasa de
pobreza en los ltimos aos ha tendido a ubicarse alrededor del 50%, en un periodo de
cuatro aos, alrededor de las dos terceras partes de la poblacin (68%) fue afectada
por la pobreza (Chacaltana 2004). En la misma lnea, una visin dinmica de la
14

Sobre el impacto de los componentes raciales en este proceso ver opo et al. 2002.
La falta de redes de proteccin social y la dbil accin del Estado al respecto, agravan el problema de
la pobreza. Ver al respecto el Anexo 1.
15

19

pobreza muestra que dos de cada tres pobres estn cambiando permanentemente su
situacin. Esto es bastante importante, en especial si, como sostienen Herrera y
Robaud (2002), el hecho de haber cado en la pobreza en algn momento, aumenta la
probabilidad de permanecer en ella.

II.3 Evolucin de la pobreza

El cuadro 4, tomado de Sheahan (2005)16, muestra la evolucin de la pobreza en los
ltimos 30 aos. Como se puede ver, hay una reduccin de la pobreza en los 70
durante el periodo de crecimiento econmico; luego, entre 1979 y 1991, la pobreza
experimenta un aumento importante al ser una sta poca de crisis y deterioro
econmico y estatal. Durante el crecimiento de 1991-1997, la pobreza vuelve a
declinar y, finalmente, tiene un nuevo aumento con la crisis de fines de los 90.
Adems de estas subidas y bajadas relacionadas con el ciclo econmico17, y como
resultado de las mismas, resalta tambin el hecho de que el nivel de pobreza en el
2003/04 era similar o incluso superior al de 1970, aunque el de la pobreza extrema era
casi 20% menor.
Cuadro 4: Estimaciones de pobreza 1970-2003/4.
(% de personas bajo la lnea de pobreza)
PBI
Pobreza
Extrema pobreza
INEI2
CEPAL
CUANTO
INEI1
INEI2
per cpita CEPAL CUANTO INEI1
1970
4 872
50
25
1979
4 969
46
21
1986
5 124
52
41.6
25
18.4
1991
3 776
55.3
24.2
1994
4 209
53.4
19
1997
4 749
50.7
42.7
14.7
18.2
2000
4 660
54.1
48.4
14.8
15
2001
4 596
54.8
24.4
2002
4 751
54.3
23.9
2003/04
5 026
52.0
20.7
En nuevos soles, ao base: 1994.
Las diferencias entre INEI1 e INEI2 se refieren a un cambio en la metodologa de clculo que se explica
ms adelante.
Fuente: CEPAL, CUANTO, INEI, BCRP.
Elaboracin propia y Sheahan (2005: 7)
Ao

El propio Sheahan calcula las relaciones entre crecimiento y pobreza (lo que
podramos llamar elasticidad pobreza-crecimiento arco, o efectiva entre dos
momentos del tiempo), y muestra que hay diferencias muy importantes entre los dos
periodos largos de crecimiento en este lapso. As, entre 1970 y 1979 esa relacin fue
de 1 para la pobreza y de 1,9 para la pobreza extrema; mientras que para 1991-1997
fue solamente 0,3 para la pobreza y 1,5 para la extrema pobreza. Cabe resaltar dos
elementos importantes en estos datos. El primero es que tras las reformas neoliberales
16

Traduccin propia. Hemos omitido los datos de Sheahan para el 2001 pues disponemos de datos en
una serie mayor con mejoras metodolgicas.
17
Es interesante anotar que otros indicadores sociales como la tasa de mortalidad infantil, en salud y la
asistencia al colegio, en educacin, mejoran continuamente incluso en la dcada perdida de los 80.

20

de los 90, los efectos del crecimiento sobre la pobreza son mucho menores (para la
pobreza extrema, algo menores). El segundo, que los efectos del crecimiento son en
todos los periodos mucho mayores para la pobreza extrema que para la pobreza.
Para explicar el hecho de que la pobreza extrema se reduzca ms rpidamente que la
pobreza, Sheahan plantea la hiptesis de que La extrema pobreza (frente a la pobreza
absoluta) podra estar ms relacionada a factores no econmicos como educacin,
salud, aislamiento geogrfico y discriminacin. Tambin responde al crecimiento
econmico pero al igual que la pobreza absoluta- recibi poca ayuda de esta fuente
en las ltimas tres dcadas. El hecho de que la pobreza extrema se haya reducido
considerablemente apunta a la posibilidad real de mejoras a travs de programas
sociales y la reduccin gradual de al menos algunos obstculos estructurales18. Con
algunas similitudes, Yamada y Ruiz (1996) explican la reduccin de la pobreza en el
perodo 1991-1994 por la mejora en el retorno al capital (tanto humano como fsico),
el incremento del gasto social, la disminucin de la inflacin y la reduccin de los
actos terroristas.
La historia ms reciente la podemos presentar con los datos de las ENAHO desde
1997 publicados por el INEI (cuadro 5).
Cuadro 5: Evolucin de los niveles de pobreza y pobreza extrema Per 19972004.
(% de personas bajo la lnea de pobreza)
rea
Tasa de Pobreza
Nacional
Rural
Urbana

1997IV

1998IV

1999IV

2000IV

2001IV

2002IV

2003
-IV

2003/04*

42.7
66.3
29.7

42.4
65.9
29.7

47.5
71.8
34.7

48.4
70.0
36.9

54.8
78.4
42.0

54.3
77.1
42.1

54.7
76.0
43.2

52.0
73.6
40.3

Pobreza extrema
Nacional
18.2
17.4
18.4
15.0
24.4
23.9
21.6
Rural
41.5
40.0
44.4
35.6
51.3
50.3
45.7
Urbana
5.3
5.2
4.7
4.1
9.9
9.7
8.6
Fuente: ENAHO IV trimestre 1997-2002, ENAHO anual 2003/04 (mayo 2003-abril 2004)
Elaboracin: Herrera (2001,2004)

20.7
42.5
8.9

Esta serie, lamentablemente, tiene un cambio metodolgico importante entre 2000 y

2001 (marco muestral, valorizacin de lneas de pobreza y canastas regionales), lo que
hace que las cifras entre 1997-2000 y 2001-2004 no sean comparables19. El cuadro
muestra nuevamente un aumento de la pobreza durante la crisis 1998-2000, aunque
sorprendentemente la pobreza extrema sigue reducindose en este periodo (tal vez a
causa de un mayor gasto social debido a la proximidad de un proceso electoral). Se
observa tambin una reduccin de la pobreza y sobretodo de la pobreza extrema una
vez que se retoma el crecimiento. La ruptura metodolgica del 2000, sin embargo,
complica sobremanera la interpretacin de los datos, ya que el cambio entre el 2000 y
el 2001 implica un fuerte aumento de la pobreza (6,4 puntos porcentuales) y la
18
19

Sheahan (2005: 7), traduccin propia.

Ver el Anexo 2 para mayores detalles sobre las discrepancias metodolgicas de las ENAHO.

21

pobreza extrema (casi 10 puntos porcentuales). En este ltimo caso, nos encontramos
con la paradoja de que, al analizar el periodo 1994-2004, aunque en todos los
subperiodos analizados la pobreza extrema cae, al final del periodo sta es an
superior al nivel de 1994.
Ms all de estas dificultades con las cifras, la imagen de largo lazo prevaleciente es
que tras las reformas estructurales de los 90 el crecimiento econmico ha tenido un
efecto reducido sobre la pobreza.
Otro dato interesante de resaltar es el fuerte crecimiento de los ingresos de los pobres
rurales en los ltimos aos, que llega hasta el 18% entre los pobres extremos. Esto se
aprecia muy bien en la curva de incidencia del crecimiento para el periodo 2001200320.
Un mayor detalle de la evolucin de la pobreza por reas en los ltimos aos, bsico
para entender estos cambios, puede verse en el siguiente cuadro. Los aspectos a
resaltar son la fuerte reduccin de la pobreza extrema en la sierra rural y la selva
mientras se mantiene inalterada, o incluso aumenta, en la costa, a contrapelo del
desarrollo agro-exportador costeo de los ltimos aos; y muestra tambin un
incremento en Lima Metropolitana.
Cuadro 6: Pobreza por regiones 2001-2004.
(% de personas bajo la lnea de pobreza)
Lima
Costa
Costa
Sierra
Sierra
Selva
Selva
Met.
urbana*
rural
urbana
rural
urbana
rural
Tasa de 2001-IV
31.9
44.6
62.7
51.6
83.4
62.4
74
Pobreza 2003-IV
36.5
n.d
n.d
51.4
82.9
63.8
63.7
Pobreza 2001-IV
2.3
5.8
10.3
18.3
60.8
34.9
43.7
extrema 2003-IV
1.8
n.d
n.d
12.7
58.6
30.6
25.4
* No incluye Lima Metropolitana.
n.d.: El dato obtenido no es representativo, tiene problemas de confiabilidad o no est disponible.
Fuente: ENAHO IV trimestre 2001 y 2003.
Elaboracin: Herrera (2001,2004).
Ao

(A)

Distribucin del ingreso

Sin embargo, es necesario hacer una nueva alerta de precaucin en relacin a los datos
de las encuestas debido a las importantes diferencias que han aparecido en los ltimos
8 aos entre la evolucin del consumo privado segn las cuentas nacionales y segn
las encuestas de hogares. En efecto, entre 1997 y 2001, mientras el PBI per cpita y el
consumo privado per cpita cayeron en 3,3%21, el gasto de consumo promedio por
persona medido por las ENAHO cay 14,6%. Por otro lado, entre 2001 y 2004,
mientras el PBI per cpita creca 10.2% y el consumo per cpita lo haca en 7,2%, el
gasto de consumo medido por las ENAHO caa en 2% (ver Anexo 2).
Este problema no anula, sin embargo, el importante crecimiento del consumo que han
tenido los ms pobres, en particular en las zonas rurales. Hay que considerar que en
20
21

Las curvas de incidencia del crecimiento se presentan en el Anexo 3.

Utilizando informacin del cuarto trimestre de cada ao para fines comparativos.

22

este clculo de crecimiento pro-pobre, el ingreso promedio de los pobres extremos

aumenta entre 2001 y 2003 en 9% por encima del PBI y consumo per cpita de
cuentas nacionales. En todo caso, el problema de subreporte en los datos s complica
fuertemente el anlisis de qu est pasando con la distribucin.
No obstante, la evolucin de los indicadores de empleo, salarios y utilidades puede
abonar a favor de la hiptesis de que, a la par de esta evolucin registrada por las
ENAHO, hay un sector de altos ingresos que ve mejorar su situacin y que no es
registrado por estas encuestas. En efecto, se han observado cambios importantes en la
distribucin del valor agregado producido en la economa en relacin al pago a
factores de produccin. El excedente de explotacin, conformado por las rentas, las
utilidades, los intereses y parte de los ingresos de los independientes que llevan
adelante actividades por cuenta propia, ha incrementado su participacin en el PBI,
mientras que el ingreso por trabajo dependiente ha disminuido (Cuadro 7). Si
suponemos que la propensin media a consumir es mayor en el caso de las
remuneraciones que en el de las utilidades, subsumidas en la categora excedente de
explotacin, le reduccin de la importancia de los sueldos y salarios significa un
freno a la expansin del mercado interno y a la demanda por bienes y servicios
ofertados por los pobres. Los incentivos a la divisin del trabajo e innovacin en
general en estas unidades productivas son menores que si este componente se elevara.

Cuadro 7: Distribucin funcional del PIB 1991-2002.

(Estructura porcentual a precios corrientes)
Ao

PIB

Remuneraciones Impuestos

1991
100
1992
100
1993
100
1994
100
1995
100
1996
100
1997
100
1998
100
1999
100
2000
100
2001
100
2002
100
2003
100
Fuente: Schuldt (2004).

30.1
26.4
25.0
25.1
25.2
24.9
24.2
24.6
24.8
24.3
24.5
24.0
23.7

9.9
10.7
10.3
10.9
11.0
10.7
10.4
10.3
9.7
9.5
9.1
8.8
9.2

Consumo de
capital fijo
7.3
6.5
6.3
5.9
6.3
6.5
6.6
6.9
6.9
7.1
7.1
6.9
7.2

Excedentes de
explotacin
52.7
56.4
58.4
58.1
57.5
57.9
58.8
58.2
58.6
59.1
59.3
60.3
59.9

Por otro lado, aunque en el mbito urbano el empleo en la actividad privada ha

crecido en empresas de 10 o ms trabajadores, recin desde mediados del 2004 (y por
eso no es registrado en la encuesta de hogares) lo hace a tasas superiores al 2% anual,
sabiendo que la PEA crece a ritmos del orden del 3% anual. Por su parte, los sueldos y
salarios reales en empresas urbanas de ms de 10 trabajadores han aumentado entre
junio 2001 y junio 2004 en 7,7% y 4,3% en trminos reales, aunque en Lima entre
2002 y 2004 no han aumentado sino 1% y 2%.

23

Estos datos indican que a nivel nacional el porcentaje de poblacin con empleos
formales no ha crecido como proporcin del total, y que sus ingresos han aumentado
algo fuera de Lima y muy poco en esta ciudad. Este panorama resulta consistente con
la lenta reduccin de la pobreza en las ciudades del interior y su incremento en la
capital. A nivel nacional, por su parte, esta dbil dinmica de empleo formal y salarios
es consistente con el hecho de que los deciles medios-altos (del 5 al 9) no han
mejorado sus ingresos, ya que como se sabe el grupo de trabajadores formales se
encuentra mayormente en este nivel de la distribucin.
Simultneamente, a los datos de distribucin funcional de ingresos indicados, se
puede aadir la evolucin de las utilidades de las empresas que cotizan en la Bolsa de
Valores de Lima, que ha pasado de 680 millones a 6,300 millones de soles entre 2001
y 2004.
Grafico 2: Utilidades de las principales empresas que cotizan en bolsa
(En miles de soles)
7,000

6,316

6,000
5,000
4,000
3,000

2,547

2,465

2,904

2,000
680

1,000
0
2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: CONASEV.
Elaboracin propia.

An cuando estos datos de utilidades son bastante bajos (los 6 mil millones de soles
representan apenas un 3% del PBI nacional), principalmente por las pocas empresas
inscritas en Bolsa, la tendencia es indicativa de un fuerte aumento de las ganancias de
los grupos empresariales ms importantes. Es importante notar que parte de este
resultado es producto del aumento de los precios internacionales de las materias
primas en los ltimos aos, que han representado un valor de 3 mil millones de
dlares adicionales.
(B)
Un balance de lo que est pasando, a nivel agregado, con la pobreza y la
distribucin
La revisin de los datos y sus posibles sesgos nos muestra que la imagen ms
probable de lo que est pasando en los ltimos aos es que: (1) hay un fuerte
crecimiento de la parte superior de la pirmide de ingresos mediante utilidades no
registradas en las encuestas de hogares, (2) hay un estancamiento en los ingresos de
los trabajadores formales, fundamentalmente ubicados en los deciles 5 al 9 (no
pobres); (3) hay un aumento en los ingresos de quienes se ubican en la parte inferior

24

de la pirmide, fundamentalmente campesinos de la sierra y selva, aunque este

aumento podra estar sobreestimado al no considerarse los nuevos hogares en las
encuestas.22
Los hechos estilizados (1) y (2) (aumento de utilidades y estancamiento de salarios sin
generacin de empleo suficiente), se explicaran en virtud del funcionamiento de lo
que podemos llamar la economa moderna: Un aumento de las exportaciones y una
modernizacin tecnolgica han llevado a un crecimiento econmico importante pero
poco generador de empleo23, al mismo tiempo que las reglas de juego en el mercado
laboral (enorme exceso de oferta junto con casi inexistencia de sindicalizacin y
negociacin colectiva) han impedido un aumento salarial.
Los principales efectos positivos del crecimiento sobre el empleo y la pobreza se
habran generado en sectores de la costa fuera de Lima, donde la agroexportacin se
desarrolla creando empleo, tal como lo indican los datos de empleo formal por
ciudades24. En Lima, por el contrario, la modernizacin tecnolgica implica ms bien
el reemplazo de tcnicas antiguas por nuevas, reduciendo as el empleo total. Algunos
casos emblemticos son: las cadenas de supermercados y grandes centros comerciales
como Plaza Norte (que desplazan a miles de pequeos comercios) y el sector de las
confecciones (en el que coexisten grandes empresas con tecnologa moderna
dedicadas a la exportacin, que se encuentran en auge, y PYME orientadas al mercado
interno, que estn en crisis por las importaciones asiticas).
Cmo explicar el hecho estilizado (3), es decir, el aumento de ingresos de los
campesinos pobres de la sierra y la selva? Por el comportamiento que ha tenido, la
evolucin del sector moderno no puede explicar un aumento de ingresos del sector
campesino: no hay ampliacin del mercado interno para alimentos ni ms empleo
urbano que absorba el exceso de mano de obra en el campo. La explicacin podra
radicar en efectos de largo plazo de las modificaciones estructurales de los ltimos 40
aos (Sheahan 2005), junto al efecto del fin del conflicto armado interno y la inflacin
(Yamada y Ruiz 1996). Esta explicacin sugiere que la ampliacin de la educacin a
zonas rurales bsicamente completada entre los aos 1960 y 1990-, el desarrollo de
vas de comunicacin, las migraciones y la ampliacin de derechos ciudadanos, han
permitido una mayor integracin de estos sectores a los circuitos econmicos
mercantiles. Los pobres del campo no estaran siendo absorbidos adecuadamente por
un mercado de trabajo formal en expansin, pero s tienen ms oportunidades de
adoptar nuevas tecnologas (por la educacin) y de vender mejor en los mercados
urbanos (por el transporte y la educacin) tanto sus productos como su fuerza de
trabajo. Hay que recordar tambin, que la hiperinflacin y el conflicto armado interno,
presente sobretodo en las zonas rurales, llevaron no slo a un grave deterioro de las
condiciones de vida, sino a que, adems, estos beneficios de largo plazo de la
educacin y las vas de comunicacin no pudieran ser aprovechados debido a la
desconexin de los mercados que impuso. La pacificacin permiti aprovechar estas
22

Ver Anexo 2.
La mayor parte de las exportaciones la realizan empresas grandes formales y consisten en bienes de
exportacin tradicionales, como lo ha destacado Garca (2004).
24
De acuerdo con datos del MTPE (Encuesta de Variacin Mensual del Empleo), se presentan casos
con tasas de crecimiento superiores a dos dgitos en el periodo mayo 2001-mayo 2005, pues el empleo
en Trujillo crece 28%, mientras Ica y Piura crecen ms de 15%, y Huancayo un 14.6%. Asimismo,
Chincha crece 18% entre mayo del 2002 y mayo del 2004.
23

25

oportunidades, e incluso el desplazamiento forzoso termina teniendo algunos efectos

positivos dado que los campesinos regresan con un bagaje de conocimientos y
relaciones forjado durante su obligada y penosa estada en la ciudad. Adicionalmente,
las mujeres rurales han reducido sustancialmente su nmero de hijos (de ms de 6.3
en 1986 a 3.6 en 200425) por el mayor conocimiento y acceso a mtodos
anticonceptivos, de modo que las familias tienen una menor carga que mantener.
En resumen, en los ltimos lustros, la medicin de la desigualdad no se ha realizado a
cabalidad en el sentido de que dicha medicin se ha basado en encuestas de hogares
que no detectan ciertos aspectos del problema, particularmente, los ingresos de las
familias con mayores ingresos y las utilidades de las empresas. An as, la
desigualdad es alta para cualquier estndar internacional y, lo ms importante, para
este estudio, es suficientemente alta como para que el aspecto distributivo del
crecimiento pro-pobre sea digno de consideracin.
En relacin con la equidad de gnero, las barreras estructurales son en primer lugar de
ndole cultural familiar y se expresan principalmente en el plano regional. La
discriminacin en la educacin contra la mujer rural es el primer escollo a cruzar por
medio de la poltica educativa. En el mundo urbano, capitalino y provinciano, la
escolaridad bsica y superior de la mujer es similar a la del varn. Las diferencias en
tasas de remuneracin por la misma calificacin sigue siendo un problema pendiente.

25

ENDES 2004.

26

III. CRECIMIENTO Y POLTICAS PRO-POBRE

III.1 El crecimiento y su impacto sobre el empleo y la pobreza
El cuadro 8 resume el crecimiento por sectores seleccionados desde 1991. Queda
claro que la minera experimenta un crecimiento acelerado (muy superior al total en
todos los perodos), la produccin agropecuaria se incrementa hasta 2001 (aunque se
reduce posteriormente, posiblemente debido a un fenmeno de corto plazo), y que, al
mismo tiempo, la industria manufacturera crece pero ms lentamente que el promedio.
Esta evolucin es compatible con los hechos estilizados esbozados en el captulo II:
un aumento del PBI poco generador de empleo en el sector moderno y un aumento de
los ingresos de los ms pobres.
Cuadro 8: Crecimiento porcentual del PBI en ramas seleccionadas de actividad
econmica (1991-2004).

Ao

Agropecuario

1991-1997
36,4
1997-2001
18,6
2001-2004
7,9
1991-2004
74,6
Fuente: BCRP.
Elaboracin propia.

Minera
metlica
65,4
41,6
30,0
204,4

Industria
procesadora Industria no
Construccin
de recursos
primaria
primarios
25,2
33,3
116,2
10,6
-0,6
-21,3
7,4
16,9
18,8
48,7
54,9
102,1

PBI
38,9
3,3
14,3
64,0

Un tema adicional importante de destacar es el lento crecimiento de la industria

procesadora de recursos primarios en comparacin no solamente al promedio sino al
ritmo de crecimiento de la minera (la pesca tambin crece encima del promedio), lo
que estara indicando que cada vez exportamos productos menos elaborados.
(A)

Crecimiento y empleo

El principal efecto del crecimiento sobre la pobreza se da a travs del empleo. En el

siguiente cuadro esto se puede apreciar bastante bien. La minera es un sector que ha
crecido fuertemente, pero que representa una muy pequea proporcin del empleo
nacional (menos del 1%), aunque otorga buenos salarios, por lo que los mineros estn
mayoritariamente fuera de la pobreza. Adems, el crecimiento del PBI minero casi no
genera nuevos empleos: por cada 1% de crecimiento, el empleo en el sector aumenta
apenas 0,04%. Los servicios de punta (electricidad, agua) son parecidos. El agro, en
cambio, emplea a casi un tercio de la fuerza laboral nacional con los ingresos ms
bajos, y tiene una elasticidad PBI-empleo muy cercana a 1 (lo que reflejara muy poco
aumento de productividad). Un tercer sector importante por su significado es la
industria: slo representa 10% de la fuerza laboral, pero paga salarios relativamente
altos y tiene una alta elasticidad-empleo (Cuadro 9).

27

Cuadro 9: Crecimiento y empleo.

Crecimiento
anual PBI (%)

% Fuerza
laboral

Minera
7.0
Electricidad y agua
4.1
Agro
4.2
Pesca
1.9
Manufactura
1.0
Servicios
1.5
Comercio
0.9
Construccin
-2.2
Fuente y elaboracin: Banco Mundial (2005b).

0.7
0.3
31.2
0.7
9.6
32.7
20.7
4.3

Elasticidad Crecimiento
PBI- Empleo
anual del
empleo
0.04
2.2
-1.68
-2.3
0.96
4.8
0.98
2.8
2.18
2.9
1.54
3.6
0.02
2.1
0.35
0.0

Salario
medio
6.5
7.9
2.2
5.7
5.1
6.0
9.1
5.7

La ineficiencia del Estado Peruano en la reduccin de la pobreza se hace patente a la

luz del hecho de que en una comparacin entre pases del mundo, el Per necesita
crecer ms que el promedio para reducir la pobreza en la misma magnitud que el
resto. Ms an, slo para evitar que la pobreza aumente, el Per requiere de niveles
positivos de crecimiento, mientras que el promedio mundial muestra reducciones de
pobreza incluso con crecimiento cero del PBI per cpita.26
Grfico 3: PBI per cpita, salarios reales y pobreza.
110

75%

Ao 2000=100

108
70%

106
104

65%

102
60%

100
98

55%

96
94

50%
2000

2001

PBI per cpita

2002

2003

Salarios reales (Lima met.)

2004
Pobreza

Fuente: BCRP 2004, ENAHO 2001-IV 2003-IV.

Elaboracin propia.

(B)

Crecimiento futuro y pobreza

El cuadro 10 presenta las elasticidades crecimiento-pobreza, calculadas de la manera

estndar en la literatura, para algunas medidas de pobreza27. Esta metodologa supone
que el crecimiento equivale a que todos los hogares del sector o rea aumenten sus
26

Banco Mundial 2005b: 33-34.

En el Anexo 3 pueden consultarse cuadros estadsticos para elasticidades calculadas usando otras
medidas de pobreza.
27

28

ingresos en la misma proporcin del crecimiento, y que ste no se traduzca en ms

personas en el sector o rea sino slo en ms ingresos para las personas que ya estn
en el sector.
Cuadro 10: Elasticidades pobreza-crecimiento.
Datos bsicos

Elasticidades Crecimiento Efecto en puntos

porcentuales de
pobreza nacional
FGT1
% pobres
1/

% de la
poblacin

% de
pobreza

Por Sectores
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

35
2
8
5
11
24
2
13

79
43
60
42
41
37
37
36

-1.4
-2.6
-2.4
-2.2
-2.7
-2.1
-2.1
-2.6

-0.7
-1.5
-0.8
-2.5
-2.1
-2.0
-1.4
-1.7

-2.0%
-0.1%
-0.4%
-0.5%
-0.9%
-1.8%
-0.1%
-0.8%

Por Dominios
Lima Metropolitana
Costa Urbana
Costa Rural
Sierra Urbana
Sierra Rural
Selva Urbana
Selva Rural

29
17
5
13
23
6
7

36
41
63
51
83
64
64

-2.9
-2.3
-2.3
-2.0
-1.2
-1.7
-2.3

-1.8
-1.6
-1.1
-1.2
-0.6
-0.9
-1.3

-1.9%
-1.2%
-0.4%
-0.8%
-1.1%
-0.3%
-0.6%

Por rea
rea Urbana
rea Rural

65
35

43
76

-2.3
-1.4

-1.5
-0.8

-4.1%
-2.1%

100%
55
TOTAL PAIS
1/ Para un crecimiento del sector o rea del 10%.
Elaboracin propia y Cspedes (2004).

-1.8

-1.1

-6.2

Los datos muestran cmo, en el caso de la agricultura, an cuando la elasticidad

pobreza-crecimiento es baja (-0,7), dada la alta proporcin de la poblacin que vive de
este sector y el alto nivel de pobreza, un crecimiento de 10% de este sector llevara
una reduccin en 2 puntos porcentuales de la pobreza nacional. Por otro lado, en la
minera, an cuando la elasticidad crecimiento-pobreza es alta (-1,5), como es muy
poca la poblacin involucrada en el sector y su pobreza no es muy alta, ello slo
reducira la pobreza nacional en 0,1%.
Recordemos nuevamente las limitaciones de las medidas. En primer lugar, suponen un
crecimiento uniforme entre todos los que obtienen ingresos del sector o grupo social,
incluyendo asalariados y empresarios. La experiencia de los ltimos aos en el Per
indica que no ha habido tal crecimiento uniforme, sino que ms bien hay efectos
distributivos importantes, algunos capturados por las encuestas y otros no. En segundo
lugar, todo el crecimiento se va a ingresos y no a empleo; sin embargo, como hemos
visto, s existe una elasticidad empleo-crecimiento importante en la industria. Esta

29

hara que un crecimiento sectorial lleve a que ms trabajadores y hogares estn en ese
sector, y si ese sector tiene una tasa de pobreza menor, la pobreza se reducira.
Las estadsticas presentadas en el captulo anterior muestran que el crecimiento de las
ltimas dcadas no ha sido pro-pobre28. Los niveles de pobreza y pobreza extrema se
han mantenido relativamente estables a lo largo de los ltimos aos incluso durante
algunos periodos de crecimiento econmico, y al mismo tiempo, ocurre un incremento
en las utilidades de las empresas y un estancamiento en los salarios.
La primera parte del captulo III, resalta el hecho de que algunos de los sectores son
ms importantes para el crecimiento pro-pobre que otros. Especficamente, queda
claro que la minera, si bien es til para la generacin de divisas y contribuye a los
ingresos fiscales, no genera empleo ni tiene un efecto directo importante en la
reduccin de la pobreza. Por otro lado, sectores como los servicios y el agro tienen un
mayor impacto en este sentido, lo que indica la importancia de las unidades
productivas de menor tamao tanto urbanas como rurales.
La propuesta planteada a continuacin debe considerar los puntos recin mencionados
a fin de proponer una estrategia de crecimiento pro-pobre coherente y que responda a
la estructura econmica peruana.
III.2. Estrategias y polticas para promover oportunidades econmicas para los
pobres
Dentro de la relacin entre crecimiento econmico y pobreza, partimos de considerar
en este caso la pobreza definida econmicamente, y las polticas a recomendar son
tambin econmicas. Dejamos de lado, salvo expresin explcita al respecto, el rea
comnmente denominada social.
(A)

El diagnstico y la propuesta general

Hemos caracterizado a la economa peruana como compuesta por tres grandes tipos
de actividad empresarial de acuerdo con la productividad registrada. El primer tipo
est caracterizado por su alto valor agregado por trabajador, ubicado principal aunque
no exclusivamente en el sector minero, las telecomunicaciones y la electricidad, y
generalmente orientado hacia el mercado externo y con poca absorcin directa de
mano de obra. En el grfico 4 se sita a la izquierda y lo hemos denominado Sector I.
El segundo est dominado por la industria manufacturera, el turismo y la
agroexportacin, y se caracteriza, para efectos del presente trabajo, por lograr un valor
agregado menor que el anterior, ocupar ms mano de obra y situarse principalmente
en Lima y en menor medida en otras ciudades importantes. En el grfico indicado se
sita a continuacin del anterior hacia la derecha (Sector II).
El tercer tipo est constituido por una suma de pequeas unidades productivas del
campo y la ciudad, principalmente en el sector agropecuario, comercio al por menor y
servicios personales, que caracterizamos como de baja productividad y alta
ocupacin. En el grfico, constituye la larga cola a la derecha (Sector III).
28

En el sentido definido en el captulo I, es decir, que el ingreso de los pobres aumente ms que el
promedio para reducir la desigualdad, y que la velocidad de ese crecimiento sea suficiente para cumplir
los Objetivos del Milenio en relacin a la pobreza.

30

Grfico 4: Estructura de productividad.

II

III

Elaboracin propia.

En realidad, esa heterogeneidad de productividades es una visin general de muchas

otras en mercados especficos. Como ha sido mostrado, en muchos mercados las
diferencias de productividad son muy grandes (Vega Centeno 1988) y ello tiene gran
importancia para diagnosticar el problema de la pobreza econmica. Si, como ha sido
estudiado desde hace un cuarto de siglo (Figueroa 1989, Gonzles de Olarte 1988),
hasta los campesinos de las regiones ms alejadas de las carreteras estn vinculados al
mercado de bienes y servicios, es natural que su nivel de ingreso econmico dependa
de la competitividad con la que ejercen sus actividades productivas. Una baja
productividad relativa
a la de otros productores de otras regiones o (ahora con la
II
globalizacin) pases, se traducir naturalmente en un nivel muy bajo de ingresos o en
el abandono de la actividad y la migracin, y en ambos casos, en un cambio de
actividades, y por lo tanto, de mercados en los cuales participa. En la medida en que el
trabajador se site en el extremo menos productivo de cada uno de esos mercados, la
continuidad de su participacin como productorIII estar signada por la pobreza. La
reduccin de la pobreza en este marco supone, pues, no slo elevar la productividad
en las actividades en las que operan los pobres, sino hacerlo en mayor medida que sus
competidores ms inmediatos dentro y fuera del pas.
Caracterizada la economa peruana de esta manera, postulamos que la reduccin de la
pobreza (especialmente de la extrema pobreza) con la mayor velocidad posible,
necesariamente supone una combinacin de polticas que eleven la productividad del
tercer tipo de unidades productivas. A ese fin deben contribuir los otros dos tipos de
actividad antes mencionados. Un crecimiento pro-pobre en el Per es el que aporta
con mayor eficacia a ese objetivo. El ensanchamiento del segundo tipo de unidades

31

productivas (sector II) es tambin un medio para reducir la pobreza, directamente a

travs de la creacin de empleos, pero como veremos sobre todo por sus efectos
indirectos sobre el sector III.
Pero tal postulacin supone algo ms que una fotografa de la estructura econmica
del pas. Necesitamos establecer las conexiones entre esos tipos de actividad que son
conducentes a nuestro objetivo. Una de esas conexiones es terica y ha sido resumida
en un prrafo anterior, es la que destaca el rasgo principal de la actividad mercantil: la
competencia y la destruccin creadora que es propia de ella. Si bien la cooperacin
entre unidades productivas de distinto nivel de productividad puede ocurrir, la
difusin del conocimiento tecnolgico entre productores en las mismas comunidades
no es sencilla pues tiene pre-requisitos, entre otros la educacin, que no se resuelven
rpidamente (Cotlear 1989). Tambin hemos destacado la consecuencia de poltica
contra la pobreza que resulta de esa caracterizacin: la centralidad de una elevacin de
productividad y, desde esa base, de la competitividad de los productores pobres del
campo y la ciudad.
Otra de las lecciones proviene de la historia contempornea. Las recomendaciones de
poltica para un crecimiento pro-pobre tienen que basarse tambin en una
caracterizacin de las dificultades encontradas en el pasado as como de las lecciones
que sacamos de las estrategias experimentadas. Un sumarsimo resumen puede bastar
para sacar las conclusiones ms generales.
(B)

La experiencia del crecimiento en el Per

La experiencia histrica peruana incluye por lo menos dos tipos de crecimiento que
corresponden a estrategias ms o menos explcitamente diseadas. El estudio ms
importante del periodo ms exitoso de crecimiento basado en la exportacin primaria,
entre 1950 y mediados de los 60, muestra que en ese periodo el crecimiento ocurri
con un aumento de la desigualdad en la distribucin del ingreso que desfavoreci al
mundo campesino (Webb y Figueroa 1975). Por lo tanto, una repeticin de esa
experiencia no resulta adecuada, al menos, por insuficiente. Adems, puede ser vista
como una estrategia de crecimiento que favoreci, junto a otros factores y en medida
que se puede discutir, la conflictividad y la inestabilidad poltica que sign al Per
desde la dcada de los 60 en adelante. La relacin entre desigualdad e inestabilidad
est siendo crecientemente estudiada y comprobada en los ltimos lustros y debemos
tomar en cuenta esa asociacin.
El segundo tipo de crecimiento fue a la vez contestatario y dependiente del primero.
La industrializacin por sustitucin de importaciones pretenda ampliar el efecto
social de la mayor interaccin internacional registrada con el boom exportador. A la
vez, en la medida en que no era una estrategia que diera el paso hacia la sustitucin de
exportaciones, dependa mucho de las divisas generadas desde el sector primario
exportador. Mucha discusin se ha realizado sobre este tema y no pretendemos
resumirla. Desde nuestra preocupacin por la pobreza nos interesa destacar algunos
rasgos de esa experiencia de crecimiento que se yuxtapone y prolonga hasta fines de
los aos 70. En primer lugar, esa experiencia favoreci la migracin a la ciudad, y en
esa medida contribuy a la reduccin de la pobreza extrema. En segundo lugar, no
arrastr al sector agrario de modo que le permitiera aumentar la productividad y
competir con las importaciones, por lo que stas ltimas aumentaron y la produccin

32

agraria se vio sometida a una competencia muy difcil. En tercer lugar, este tipo de
crecimiento fue centralista en el sentido de concentrado en el mercado principal:
Lima, destino principal de las importaciones y lugar en que se instal la mayor parte
de la industria sustituidora y de abastecimiento del creciente mercado urbano. Los
escasos intentos de descentralizar la industria fracasaron, y los intentos de integracin
industrial subregional andina no contrarrestaron estas tendencias.
En resumen, si bien la pobreza en el pas disminuy como consecuencia de la
migracin y de la elevacin de remuneraciones salariales, la poblacin del mundo
rural, con una importante proporcin de la poblacin peruana, qued en buena medida
fuera de la reparticin de beneficios. A su vez, buena parte de los migrantes a las
ciudades se quedaron estancados en actividades de autoempleo de baja productividad,
que apenas sirven para la subsistencia sin permitir una acumulacin en el tiempo. Se
pueden discutir las causas de la discontinuidad de ese proceso. En cualquier caso, la
crisis de la deuda externa, que en el Per es anterior a la de comienzos de los 80,
arras con particular facilidad una industrializacin tan dependiente de la provisin de
divisas como la que haba ocurrido en el Per. Comprensiblemente, una estrategia que
dej de lado las exportaciones de manera tan radical, era especialmente dbil para
resistir una crisis en la provisin de financiamiento externo, a lo que luego se sum
una gran reduccin de los precios de las materias primas. As, factores internos y
externos se coaligaron para limitar ese tipo de crecimiento. Luego, en los 80, la
poltica de estabilizacin antinflacionaria contrajo los mercados internos para reducir
los excesos de demanda, contribuyendo de ese modo a un deterioro hasta llegar a
los ms bajos niveles del siglo XX en la inversin ms expresiva del aumento de la
productividad y competitividad industriales: la inversin en maquinaria y equipo.
La estrategia de desarrollo econmico reciente (desde los 90) se acerca ms a la
primario-exportadora de los aos 50 dado su nfasis en la actividad primarioexportadora (Schydlowski 1995) y el repliegue de la accin orientadora y reguladora
del Estado en la economa para privilegiar el funcionamiento del mercado, mientras
que. El escaso impacto de la minera sobre el empleo, la baja accin redistributiva del
estado mediante impuestos y presupuesto pblico, y las polticas de contencin
salarial por medio de la flexibilizacin en la legislacin laboral, han tenido como
resultado la persistencia de la pobreza. En ese contexto, las polticas focalizadas
contra la pobreza (de bajo presupuesto) han tenido poco xito en reducir la pobreza de
ndole econmica, esto es, en aumentar el poder adquisitivo de los pobres. Sin
embargo, transformaciones de dcadas previas, como la ampliacin educativa, la
reforma agraria y la urbanizacin y migracin, parecen haber llevado a que los ms
pobres y excluidos estn mejorando sus oportunidades econmicas.
Obviamente, el crecimiento negativo de los 80 no ha sido pro-pobre en su sentido ms
importante, el absoluto. El crecimiento positivo de los 90 no ha servido para reducir la
proporcin de pobres en el pas, lo que implica que la cantidad de pobres ha
aumentado. Las diferencias en las tasas de la pobreza son secundarias ante la
masividad del proceso de empobrecimiento. Las diferencias ms importantes son las
que distinguen entre utilidades de empresas y remuneraciones al trabajo, dependiente
o independiente.
La principal leccin que deja la experiencia de crecimiento en el Per es que ste
debe proseguir y aumentar su ritmo y que, a la vez, debe ser de tal tipo que

33

incluya un componente distributivo en el mundo de las empresas ms

productivas y que aumente la productividad de las pequeas empresas rurales y
urbanas en todo el territorio nacional. La mejor calidad del trabajo, sea ste salarial
o independiente, requiere de ambos elementos. De particular relevancia en este
proceso es la restriccin externa29, de ah la importancia primordial de las
exportaciones y de sacarle a esas divisas el mayor provecho, en trminos de
crecimiento en general y de crecimiento del ingreso de los pobres en especfico.
Finalmente, para los efectos de nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre nos parece
que debemos aadir a las anteriores dos conclusiones: el relativo poco arrastre de la
agricultura por la industrializacin sustitutiva de importaciones y la fragilidad de sta
ante crisis internacionales. Una alternativa debe revertir estos dos rasgos.
(C)

Recomendaciones

Los principales sectores econmicos, desde el punto de vista de su importancia en la

ocupacin de pobres, estn sometidos a crecientes dificultades para mejorar la calidad
de esa ocupacin y as reducir la pobreza. Nuestra propuesta de crecimiento propobre pretende hacer que los sectores con mayor potencial de reduccin de
pobreza cumplan con su labor en toda la medida posible. El crecimiento pro
pobre consiste en promover la reconversin del crecimiento hacia una mayor
absorcin de fuerza laboral con mejores condiciones remunerativas, y orientar el
proceso de modo que se incorpore al crecimiento a la mayor cantidad posible de
pequeos empresarios y agricultores.
El crecimiento de la productividad y competitividad agrcola tradicional (papa, maz,
arroz, etc.) es muy importante para la reduccin de la pobreza, debido a la masiva
participacin de pobres en esa actividad. Sin embargo, la apertura radical de los
mercados en los que compiten, en un contexto de mercados internacionales
fuertemente afectados por los subsidios de los pases desarrollados, conspira contra el
aporte que podra tener esa agricultura en un proceso de persistente reduccin de la
pobreza.
La consecuente elevacin de la migracin a las ciudades dificultar que el sector
servicios y comercio en pequea escala cumplan su papel reductor de pobreza, al
aumentar la cantidad de ofertantes de bienes y servicios,. Si a ello le aadimos la
concentracin de una parte de la demanda de servicios comerciales hacia grandes
empresas, el papel del comercio en pequea escala en la reduccin de la pobreza se
ver disminuido.
En ese contexto, la industria manufacturera deviene particularmente importante como
generadora de empleo, cambio tcnico y articulacin entre sectores. Su papel se ve sin
embargo disminuido si es que la reconversin no es a la vez, acelerada y respetuosa
del ritmo al que pueden reconvertirse las empresas.

29

Aunque esta restriccin puede parecer menos relevante en este periodo, debido a una
excepcionalmente favorable coyuntura internacional, la historia nacional muestra la vulnerabilidad de
nuestra economa ante situaciones internacionales cambiantes y la enorme importancia de las divisas en
explicar el crecimiento de mediano y largo plazo.

34

Tras esa diversa experiencia, el potencial de crecimiento pro-pobre se basa en las

exportaciones y la retencin y transferencia de sus beneficios en el Per para orientar
su uso a la elevacin de la productividad de las PYMES urbanas y rurales en todas las
regiones del pas. Ningn sector puede por s solo lograr la reduccin de la pobreza.
Unos porque ocupan poca mano de obra, otros porque no pueden generar las divisas y
los excedentes necesarios para renovarse. La articulacin entre sectores es la clave:
directamente, transformando los recursos naturales la mayor cantidad de veces posible
antes de exportarlos; indirectamente, por medio de las divisas generadas y los
impuestos pagados a los distintos niveles del Estado.
En lo que sigue, resumimos las recomendaciones yendo de lo ms general a un nivel
algo ms especfico. De ese modo, ms adelante podremos asociarlas a las fuerzas de
mercado y polticas en juego en el Per de hoy y discutir su viabilidad.
1.- Generales
La estrategia pro-pobre que proponemos (Grfico 5) tiene como condicin de xito
elevar la productividad de los pequeos productores del campo y la ciudad, esto es,
aumentar la altura de lo que hemos presentado como una larga lnea casi horizontal y
que hemos denominado sector III. Para ese fin consideramos imprescindible: (a)
apoyar el proceso con recursos generados en las partes ms desarrolladas de la
economa (Sector I), (b) incentivar el propio esfuerzo e inversin de los pobres, que
son a fin de cuentas los principales actores de la lucha contra la pobreza (sector III), y
(c) la ampliacin y aumento de la productividad del sector II como un proceso
complementario pero indispensable, al absorber parte de quienes estn en el sector III
viviendo en pobreza.
Grfico 5: Estrategias de cambio estructural

Cooperacin
internacional
I

Divisas

Impuestos

II
Remuneraciones

Productividad

III

35

Elaboracin propia.

El grfico muestra los tres sectores descritos, las principales conexiones consideradas
entre ellos -divisas, impuestos, remuneraciones- que deben ser promovidas por el
estado y los dems actores, y el cambio esperado. La cooperacin internacional opera
como un flujo adicional de recursos, que viene de fuera, y que debiera apoyar el
proceso pro-pobre con ms recursos (divisas) orientadas directamente al sector III de
baja productividad e ingresos.
La viabilidad de la propuesta aumenta en contextos democrticos y tambin en medio
de procesos de descentralizacin. Como muestra la historia nacional, los
autoritarismos concentran el poder y desconfan de estos procesos.
Las recomendaciones que proponemos para aumentar la eficiencia del crecimiento en
la lucha contra la pobreza se derivan parcialmente del diagnstico anterior e
incorporan nuevos elementos. Esas recomendaciones buscan tres cosas
principalmente30: (i) aportar recursos para facilitar la elevacin de la productividad de
los pobres del campo y la ciudad, (ii) orientar su actividad productiva hacia rubros
competitivamente ms viables y, (iii) incentivar la inversin en dicha actividad.
Recursos entregados a la inversin y produccin urbanas y rurales en pequea escala
sin que sean dirigidos adecuadamente suelen ser muy ineficientemente utilizados; e
incentivos sin recursos y sin orientacin se aprovechan muy lentamente. Creemos que
la lentitud de la reduccin de la pobreza econmica se debe en gran medida a las
carencias en alguno de esos tres aspectos del problema. Especifiquemos ms las
recomendaciones.
2.- Especficas
Los principales recursos que tenemos en mente son bienes de capital y servicios de
apoyo a la produccin, y educacin y salud31. Su provisin depende principalmente de
la mejor utilizacin del ingreso nacional y de las divisas, y de un mayor y mejor gasto
pblico.
Siguiendo la antigua mxima de Adam Smith, el principal incentivo para el aumento
de productividad a nivel microeconmico es la expansin del mercado, en primer
lugar interno, que es al que puede tener acceso la inmensa mayora de pequeos
productores del pas.
Finalmente, y considerando lo anterior, las orientaciones bsicas para hacer lo ms
competitiva posible a la actividad productiva, ah donde la proporcin de pobres es
mayor, responden a las condiciones geogrficas y potencialidades especficas de las
regiones. Vayamos en ese orden.
(a)

Exportaciones y distribucin de activos:

30

La formalizacin del negocio y/o la propiedad puede ayudar al proceso, pero la relacin principal no
es formalizacin => aumento de productividad, sino la inversa: aumento de productividad =>
formalizacin.
31
Es conocido el efecto de la mejor educacin y salud sobre la productividad y, adems, la cobertura de
los gastos de salud y educacin facilita la inversin de los propios pobres en sus pequeas empresas.

36

La disponibilidad de recursos para la inversin en maquinaria y equipo depende del

ahorro nacional (aquel que se queda en el Per), y ms especficamente, de la
disponibilidad de divisas. La insercin internacional ser favorable si se establecen las
medidas para: i) aumentar las exportaciones e incentivarlas con creciente mayor valor
agregado con el fin de evitar la restriccin externa al crecimiento y poder expandir el
mercado interno sin inflacin, as como aumentar el empleo; ii) retener para beneficio
del pas una proporcin creciente del PBI y de las divisas generadas, limitando en la
medida de lo posible y conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda
externa y las importaciones improductivas; iii) promover la inversin de las PYME
urbanas y rurales en nueva tecnologa32 y su asociacin en conglomerados productivos
en todas las regiones del pas.
(b)

Tributacin y capital humano:

La capacidad humana de absorber conocimientos del exterior y combinarlos con los

propios requiere medidas para: i) Elevar la recaudacin tributaria haciendo ms
progresiva la distribucin de la carga impositiva; ii) aumentar la proporcin del
ingreso familiar y del presupuesto pblico asignado a la educacin, salud, y nutricin
infantil33; iii) reducir la precariedad del ingreso familiar con el fin de facilitar la
inversin en muy pequea escala y la inversin que ample el capital humano de las
familias.

32

Vase la deplorable evolucin de las importaciones de maquinaria y equipo agrcola en Iguiz

(2005)
33
El presupuesto pblico tambin es importante para facilitar crdito, asistencia tcnica y otros
programas de apoyo a las pymes urbanas y rurales.

37

(c)

Remuneraciones y mercado interno:

El principal incentivo para la inversin en nueva tecnologa, especialmente en

pequea escala y descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno competitivo
y en expansin, que se puede lograr ms rpidamente si se toman medidas para: i)
permitir una mejor distribucin entre clases (propietarias de los factores de
produccin) de los beneficios del crecimiento privado y una mayor seguridad en los
ingresos recibidos por parte de los trabajadores, promoviendo un pacto social y/o
convenios entre trabajadores asalariados y empresarios que incentiven el cambio
tecnolgico y la estabilidad en las relaciones laborales (Garca 2004); ii) impulsar una
poltica de compras estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y
rurales puedan insertarse cada vez ms en nuevos mercados, iii) establecer polticas de
proteccin temporal del mercado interno frente a la competencia extranjera,
particularmente aquella desleal (dumping, subsidios a la exportacin) para los
principales productos producidos por estas PYMEs urbanas y rurales34.
(d)

Generacin de empresas descentralizadas:

El aporte de la parte ms productiva y competitiva de la economa nacional al

desarrollo de la produccin en pequea escala no sustituye el esfuerzo de inversin e
innovacin propio de las empresas urbanas y rurales que operan en dicho nivel. En el
Per, adems, esas empresas estn ubicadas en todo el territorio nacional y la
propuesta que planteamos tiene un acento claramente descentralista. En la medida en
que es en las regiones fuera de la capital, y ms precisamente en el mundo rural, que
se encuentra la ms profunda pobreza econmica, debemos aadir a lo sealado
lineamientos de poltica que hagan ms fcil la generacin y desarrollo de empresas
en todo el territorio, pero especialmente en aquellas regiones en las que parece ser
ms difcil de lograr, en las zonas altoandinas y amaznicas del territorio nacional que
se encuentran ms lejos de los principales mercados.
Vamos a proponer cuatro orientaciones que hagan ms factible la creacin o
desarrollo de empresas en un contexto de competencia en el mercado y de
caractersticas propias de la geografa del Per:35
1.Un condicionante importante de la viabilidad empresarial en regiones
altoandinas y amaznicas del pas es la distancia geogrfica y el accidentado
perfil del territorio nacional. Los altos costos de transporte colocan a muchas
actividades en inferioridad de condiciones respecto de los productores de
zonas ms cercanas a los mercados principales, incluyendo a aquellos de otros
pases.
Para remontar esta desventaja es necesario mejorar las vas de comunicacin y
los medios de transporte, pero eso no es suficiente. El paso decisivo se sita en
las caractersticas econmicas y fsicas del producto que es necesario
transportar. Revertir la dificultad proveniente de la distancia supone
transportar productos de alto valor econmico por unidad de peso o, en
34

Debido a que estos sectores producen sobretodo para el consumo, el efecto de una mayor proteccin
al mismo sobre la competitividad de la produccin nacional en mercados externos ser reducida.
35
Hemos desarrollado ms ampliamente estas orientaciones en: Iguiz (2002).

38

general, de costo de transporte. La viabilidad de un crecimiento empresarial en

zonas del pas donde la pobreza sigue siendo muy generalizada supone: o
elegir productos que por su naturaleza valen mucho (oro, petrleo) o
transformar los productos agregando valor y reduciendo su peso de modo tal
que el costo de transporte sea una parte intrascendente del valor final del
producto.
Esa orientacin tiene consecuencias importantes en muchos aspectos de la
poltica de desarrollo nacional. Por ejemplo, el tipo de tecnologa a proveer y a
recrear tiene que impulsar ese tipo de transformacin de productos de la
naturaleza. Tambin, el tipo de capacitacin tiene que adecuarse a ese tipo de
tecnologa y poner mucha ms atencin que en el presente a las caractersticas
aprovechables econmicamente de cada regin del pas.
2.Una segunda caracterstica es la referida a la realidad medioambiental
del pas, y consiste en la enorme diversidad de climas y altitudes, en general,
de condiciones naturales. Una importante consecuencia econmica de esa
realidad es que la actividad productiva tiene que operar de manera tal que
valorice la diferenciacin de productos. Es especialmente difcil en el territorio
peruano lograr condiciones naturales de produccin que permitan una
homogeneidad muy grande de productos. La orientacin de la iniciativa
empresarial debe dirigirse a producir poco de muchas cosas y no pocos
productos homogneos y en gran escala como por ejemplo, puede ser el caso
de las pampas argentinas y zonas similares del mundo.
Por otro lado, una iniciativa especial resulta necesaria para conectar a los
pequeos productores de zonas no contiguas pero con similares condiciones
ecolgicas, de tal manera que puedan aprender unas de otras, al estar cada una
informada de los cambios tecnolgicos y productivos que se estn generando
en zonas similares.
Recogiendo las dos orientaciones anteriores tenemos que es necesario
transformar la produccin en la mayor medida posible antes de transportarla,
de modo que se eleve el valor del producto y se haga ms competitivo. Por
otro lado, es necesario operar en pequea escala sobre la base de la
diferenciacin de productos de alta calidad y especificidad local. La pregunta
siguiente es sobre las posibilidades de acometer esa tarea por parte de la
poblacin de las regiones.
3.El tercer aspecto a tomar en cuenta para un crecimiento en las regiones
es el de la educacin y calificacin. En el corto plazo, la tarea es bsicamente
de capacitacin de quienes ya estn en el mercado de trabajo y en actividades
productivas. Adecuar esa capacitacin a las condiciones naturales de cada
mbito de vida, a la tecnologa sugerida lneas arriba, a los requerimientos de
sostenibilidad ambiental y al componente comercial de la actividad
empresarial, supone promover un cambio generacional en la labor productiva
del campo y de la ciudad, pero supone a la vez, la transmisin de la cultura
existente sobre las propiedades de la naturaleza local que sean aprovechables
econmicamente, cosa que requiere un dilogo intergeneracional que ahora se
desdea ante la perspectiva de la migracin.

39

La posibilidad de ese recambio generacional se basa en la enorme extensin

del sistema educativo en todos sus niveles. La proporcin de estudiantes
universitarios de disciplinas tcnicas y de administracin que no laboran en
aquello que estudiaron es muy alta en el Per. La mejora en la calidad de esa
educacin es crucial para el futuro pero sostenemos que hoy existen
potencialidades ya adquiridas que estn desperdicindose y que deben ponerse
en actividad.
4.Finalmente, el problema hoy no es enviar potenciales empresarios a las
regiones alejadas de los mayores mercados sino aprovechar los que ya hay
retenindolos en sus regiones de origen. Para ello, una cuarta orientacin es
mejorar la calidad de vida en las ciudades de todas las regiones del pas con el
fin de que los actuales o potenciales empresarios emprendan nuevas
experiencias productivas en su propia tierra, inclusive retornando a ella si es
que han migrado. Las ciudades deben facilitar la actividad econmica pero
tambin, y sobre todo, deben ser lugares en los que quienes generan empresas
sientan que ellos y sus descendientes no se perjudican respecto de otros con
los cuales tienen que competir en el futuro. Un ambiente seguro y limpio, en el
que la calidad del sistema educativo sea elevada, son algunas de las
caractersticas a lograr. El centralismo urbano en el Per atenta contra esta
evolucin, pero hay cada vez ms ciudades con la escala necesaria para
convertirse en mbitos cosmopolitas y de fcil comunicacin area con el
exterior.
Consideramos que un crecimiento ms pro-pobre, en el sentido que le hemos dado a
esa expresin, puede lograrse en base a las orientaciones esbozadas ms arriba u otras
similares, as como a otras ms especficas por elaborar. Al mismo tiempo, resulta
necesario establecer los agentes econmicos y polticos considerados, ms o menos
implcitamente, en lo ya sealado.36

36

La experiencia en el Acuerdo Nacional, donde los empresarios, los sindicatos y los partidos as como
otros miembros de la sociedad civil han aprobado 31 Polticas de Estado de manera consensual, es una
de las fuentes que puede servir de base para establecer, hasta donde se pueda, la compatibilidad de las
recomendaciones planteadas con los intereses de los distintos miembros de la sociedad y la poltica
nacionales.

40

IV. ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA PROPUESTA

Cualquier propuesta de polticas pblicas de crecimiento pro-pobre requiere no
solamente viabilidad econmica, sino tambin viabilidad poltica. Este aspecto, sin
embargo, ha sido muy poco analizado en el Per, por lo que estas reflexiones son
iniciales y buscan ir abriendo el camino en este terreno. Dada la poca discusin al
respecto, en la primera parte vamos a presentar algunas consideraciones generales
sobre la relacin entre polticas pblicas y poltica. En segundo lugar, presentaremos
un conjunto de polticas, procesos institucionales y fuerzas en juego que guardan
relacin con la propuesta econmica presentada en el captulo anterior. Este anlisis,
que en este captulo se presenta de manera bastante general, es especificado con ms
detalle en el captulo VI para los pequeos productores rurales y campesinos.
IV.1 Consideraciones generales
El planteamiento sobre el crecimiento pro-pobre que hemos presentado en el
captulo anterior tiene como trasfondo ciertos supuestos sobre los aspectos polticogremiales que son a la vez condiciones necesarias para hacer viable la propuesta
econmica; debemos, por lo tanto, explicitarlos y establecer su influencia en el
momento actual del pas.
(A)

Poltica y polticas pblicas

En este trabajo nos situamos en un enfoque a la vez econmico y poltico. Las

posibilidades de sesgos en una u otra direccin no son pocas. Como ha sealado
Lahera (2004: 11): Un modo populista y conciliador de hacer poltica privilegia la
viabilidad poltica por sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario,
han privilegiado la eficacia econmica por sobre la viabilidad poltica y por eso
muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Especifiquemos ms la
ubicacin metodolgica de nuestras propuestas.
Para el mismo autor, Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con
el poder social, pero mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en
general, las polticas pblicas corresponden a soluciones especficas de cmo manejar
los asuntos pblicos.37 En la medida en que no pretendemos elaborar un plan de
gobierno, en este captulo nos situamos en un nivel intermedio de concrecin: un nivel
ms especfico que los anlisis economtricos agregados del debate sobre crecimiento
pro-pobre (por ejemplo, efecto crecimiento y efecto redistribucin), pero menos que
los tpicos de polticas sobre algn aspecto muy particular (por ejemplo, agricultura,
seguridad social o tarifas pblicas). Si las polticas pblicas incluyen los siguientes
pasos: orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsin de resultados38, este trabajo se
37

Lahera 2004: 7.
Lahera 2004: 8. Los instrumentos o mecanismos que esbozamos tienen por finalidad dar una idea de
verosimilitud a las orientaciones y a la previsin de resultados, ms que establecer maneras nicas de
operar. Puesto que para cada orientacin se pueden aplicar diversos mecanismos y modificaciones
institucionales, queda al debate poltico democrtico especificar segn ideologas, disponibilidad de
cuadros tcnicos, sensibilidades sociales, etc. tales mecanismos y cambios institucionales.
38

41

concentra en los dos primeros aspectos. Operamos, pues, ms como ensambladores

que como artesanos elaboradores de las piezas individuales.39
(B)

Poder poltico, competencia econmica y politizacin

La propuesta que hemos presentado pretende combinar crecimiento con distribucin y

redistribucin de ingresos tomando en cuenta la dimensin territorial.40 La relacin
entre crecimiento y distribucin ha sido vista muy a menudo como contrapuesta y esa
manera de verla sigue muy vigente y es poderosa en el escenario poltico-gremial.41 El
debate acadmico al respecto es amplio y todava inconcluso42, aunque muchos
estudios recientes en la literatura internacional muestran que pases con una
distribucin del ingreso ms igualitaria, crecen ms (Banco Mundial 2005). Lo que no
est en duda, independientemente de lo que pueda descubrirse con el anlisis
emprico, es que quien debe ceder a otros parte de lo que el mercado le atribuye y
considera como suyo se resistir a hacerlo, o que los distintos grupos buscan reglas de
juego que les permitan mejores condiciones en la distribucin y en la redistribucin.
Volviendo a Lahera: ...la poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer
o bloquear polticas pblicas sobre determinados temas, o influir en ellas.43 Por eso
estas consideraciones generales apuntan a desbrozar algunas caractersticas generales
de la dificultad que tal resistencia supone.
Las principales fuerzas concentradoras del ingreso, geogrfica y socialmente, en
cierto sentido subyacen a las fuerzas propiamente polticas (Krugman 1995). El poder
se expresa en primer lugar en el terreno de la competencia econmica. Los sectores
pobres, en cuanto son productores de bienes y servicios idnticos o sustitutos cercanos
de otros, compiten en los mismos mercados con sectores empresariales ms
competitivos, y la tendencia espontnea del mercado es a sacarlos del mercado o a
obligarlos a una mayor pobreza para subsistir. Este es un problema de poder
econmico. Es para atenuar o revertir esa tendencia y sus efectos, que hemos
elaborado la propuesta econmica anterior. El asunto del poder es, pues, en primer
lugar, econmico y se ejerce dentro de las reglas establecidas para el funcionamiento
del mercado en un contexto nacional o internacional. A ello debe aadrsele el poder
poltico y gremial sobre el que trataremos a continuacin.
Consideramos que los ms pobres pueden esperar un proceso econmico que les
favorezca si es que se hacen presentes no slo ni principalmente como consumidores
o trabajadores, sino como ciudadanos. Los pobres, justamente por serlo, tienen que
39

Despus de todo, Los temas econmicos y sociales son tan dinmicos y relacionados, y las
actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisin en la
interpretacin de los desarrollos o en la prediccin de resultados de cualquier nueva intervencin
parece dudosa. (Lahera 2004: 10).
40
Con distribucin nos referimos a la primaria, esto es, la que surge principalmente del
funcionamiento regular del sector privado a travs del mercado, y con la redistribucin a la
modificacin que sobre esta distribucin primaria lleva a cabo el Estado a travs de la recaudacin y
del gasto pblico, sobre todo en educacin, salud y seguridad pblicas.
41
Expresa la resistencia de quienes tienen ms, a compartir con quienes tienen menos. Obviamente, esa
argumentacin que contrapone una mayor equidad con un mayor crecimiento es siempre materia de
suspicacia. No hay mejor argumento contra un planteamiento que no nos es favorable que mostrar que
no conviene a nadie. Vase Hirschmann 1991.
42
Vase, para una revisin de literatura al respecto: Shorrocks et al. (2005).
43
Lahera 2004: 5.

42

recurrir a ms escenarios que el econmico para revertir las diferencias econmicas

desde la sociedad y el Estado. De ah que la poltica sea fundamental para impulsar un
crecimiento pro-pobre en el sentido que le hemos dado al trmino44. La demanda
social por igualdad en todos los frentes (sociales, polticos, culturales, econmicos) y
dimensiones (condicin socioeconmica, gnero, raza, generacin) es condicin de
avance hacia una menor desigualdad econmica. De ah que, fuera de razones
oportunistas, la politizacin de la lucha social o la incorporacin de dimensiones
tnicas, regionales, ecolgicas, patriticas, etc., en medio de la lucha socio-econmica
sea tan comn. Pero no podemos suponer que todas esas dimensiones son utilizadas
como meros instrumentos al servicio de la lucha contra la pobreza econmica, tienen
tambin un sentido propio. Ms al fondo, es el conjunto de dimensiones el que mejor
expresa una compleja reivindicacin que tiene que ver con el reconocimiento de
dignidad humana.
(C)

Los grandes procesos e institucionalidad polticos

La propuesta de poltica de crecimiento pro-pobre que hemos delineado tiene como

trasfondo un conjunto de reformas institucionales en curso, con mayor o menor
fuerza, pero que consideramos importantes para dar mayor viabilidad poltica al
crecimiento pro-pobre. En el marco que hemos elaborado nuestras propuestas, los
principales procesos polticos que en el Per pueden favorecer la puesta en marcha de
la estrategia econmica son los de la profundizacin de la democracia y de la
descentralizacin.
En el campo de la democracia el asunto central es el referido a la real dependencia de
los gobernantes respecto de la ciudadana. La experiencia en el Per, pero tambin en
otros pases, es que la poltica econmica se hace muchas veces al margen y con
desconocimiento de la ciudadana, cuando no en contra de aquello por lo que esta
vot. La viabilidad poltica de nuestra propuesta nos parece que depende de la
maduracin de la democracia en el sentido de que en ella la ciudadana,
mayoritariamente pobre, tenga ms influencia en las decisiones pblicas que en el
presente. Como sabemos, hay resistencias claras a los esfuerzos en esa direccin por
parte de tecncratas y polticos que no saben operar en contextos que exigen dilogo
con la sociedad, transparencia en la gestin y decisiones concertadas. Sigue en el
ambiente ideolgico cierta aoranza del autoritarismo de Fujimori, ms o menos
abierta admiracin por la experiencia chilena bajo Pinochet y envidia del sistema
poltico chino45.
Adems, esa dbil presencia ciudadana se refuerza con una tambin dbil presencia
gremial. Durante la largusima crisis econmica peruana y con las reformas
neoliberales de los 90s, se han alterado las relaciones de poder gremial en el pas. El
sindicalismo se ha debilitado enormemente, las organizaciones campesinas tambin, y
las de agricultores modernos, principalmente costeos, se fragmentaron. No es
sorprendente que se postergue la atencin a sus reivindicaciones. En el campo urbano,
44

En un resumen de los planteamientos que propone en un libro reciente, Ricardo Lagos, Presidente de
Chile, recuerda a su manera la importancia de lo poltico: el mercado es el espacio natural de los
consumidores, pero no el espacio natural de los ciudadanos. Los consumidores valen por la cantidad de
sus recursos; los ciudadanos valen por el voto que emiten. (En Reportajes, La Tercera, Santiago de
Chile 9 de octubre de 2005: 19).
45
No hay que olvidar que en China la desigualdad ha aumentado en algunas dimensiones sociales.

43

la organizacin unitaria de los propietarios de las PYME no se ha logrado, y la

dispersin contribuye a una representacin secundaria en los gremios empresariales
ms importantes, que, por el contrario, se han fortalecido. El correlato poltico de
nuestra propuesta econmica incluye el fortalecimiento de los gremios de pequeos y
medianos propietarios, as como de asalariados, buscando que cultiven una creciente
opcin concertadora.
La introduccin de estos elementos en el anlisis no es meramente descriptiva, y
supone que hay un dficit de demanda de igualdad en la sociedad peruana en el
sentido de que esa demanda tiene muy poca fuerza efectiva. Por eso postulamos que la
condicin para un crecimiento pro-pobre es una mayor fuerza poltico-gremial de los
pobres y las provincias sobre la economa. El argumento es obviamente materia de
muy fuerte, aunque muchas veces implcito debate, pues es muy poderoso el
argumento de que ms bien hay un exceso de demanda distributiva en el pas. El
conocido epteto de populista, con todo el sentido despreciativo que ha venido a
tener, tiene como uno de sus aspectos justamente la preocupacin por las demandas
sociales de los sectores pobres ms organizados, especialmente los asalariados.
En cuanto a la descentralizacin, la opcin que consideramos ms conducente al
crecimiento de ancha base regional y social es la que abre ms espacio a que los
pobres ejerzan influencia sobre las decisiones pblicas, mediante: (a) la ampliacin de
recursos y competencias otorgados a los gobiernos regionales y locales, (b) la
ampliacin de la convocatoria a ms sectores de la sociedad civil, y la labor
permanente de los CCR y CCL que, a su vez, reforzar (c) la transparencia en la
gestin pblica y el control de la corrupcin. Lo anterior tiene que venir acompaado
de, e impulsar, la prioridad de la educacin y de la salud pblicas con el fin de elevar
la calidad de la conciencia ciudadana y de la participacin social46.
Un proceso en esa direccin no est asegurado. La resistencia del gobierno central a
transferir competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, y la resistencia
de muchos lderes regionales a caminar hacia una mayor participacin ciudadana
revela un recelo que se ha mostrado en la paulatina reduccin del contenido
participativo conforme las leyes de descentralizacin hacia la formacin de regiones
se hacan ms especficas.
IV.2 Viabilidad poltica de las orientaciones especficas
(A)
De la exportacin a la capitalizacin y aumento de productividad de los
productores en pequea escala
Retomamos lo sealado anteriormente:
La disponibilidad de recursos para la inversin en maquinaria y equipo depende
del ahorro nacional (aquel que se queda en el Per), y ms especficamente, de
la disponibilidad de divisas. La insercin internacional ser favorable si se
46

Estos objetivos, junto a los de derechos humanos, equidad de gnero y cuidado medioambiental son
impulsados ms por sectores de la sociedad civil (ONG, Iglesias, organizaciones sociales de base),
mientras que ciertas burocracias favorecen grandes obras de infraestructura cuya rentabilidad
econmica y social es muy discutible y que dan lugar a pozos sin fondo en lo que a requerimiento de
recursos se refiere.

44

establecen las medidas para: i) aumentar las exportaciones e incentivarlas con

creciente mayor valor agregado con el fin de evitar la restriccin externa al
crecimiento y poder expandir el mercado interno sin inflacin, as como
aumentar el empleo; ii) retener para beneficio del pas una proporcin creciente
del PBI y de las divisas generadas, limitando en la medida de lo posible y
conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda externa y las
importaciones improductivas; iii) promover la inversin de las PYME urbanas y
rurales en nueva tecnologa47 y su asociacin en conglomerados productivos en
todas las regiones del pas.
Principales polticas especficas
Podemos clasificar las orientaciones planteadas en funcin de los sectores de nuestro
grfico en 3 partes. En primer lugar, incrementar las divisas y recursos generados por
el sector I de alta productividad que se destinan a la economa peruana, lo que implica
aumentar las exportaciones, aadirles valor agregado y retener una mayor parte de ese
valor en el Per. La negociacin con las empresas que se ubican en este sector para
que sigan invirtiendo, y al mismo tiempo lo hagan con mayor valor agregado
nacional, transformando las materias primas, con mayores eslabonamientos48
productivos internos o clusters, y con mayor contribucin al erario nacional llmense
impuestos o regalas- sera la orientacin bsica. Las frmulas para reducir el pago de
la deuda externa tienen este mismo sentido49. En segundo lugar, se propone aumentar
las exportaciones y produccin del sector II (industria, turismo y agroexportacin) con
el fin de aumentar el empleo adecuado (con un efecto directo sobre pobreza) y al
mismo tiempo generar divisas. Finalmente, se plantea promover el sector III con las
divisas y recursos fiscales generados en los dos primeros sectores, principalmente
mediante medidas crediticias, de informacin y de capacitacin.
Anlisis institucional
Las reglas para la inversin y retencin de valor en el Per han sido muchas veces
materia de agudos conflictos entre empresas, poblacin y Estado, en particular en
relacin a las empresas mineras y de hidrocarburos. En los ltimos aos, las
experiencias ms prometedoras pero a la vez las tareas ms exigentes son las relativas
a la generacin de espacios de dilogo y concertacin entre las partes involucradas.
Las instancias de relacin entre el Estado, las empresas y la sociedad civil son todava
dbiles en el Per, pero se han expandido bastante. La demanda de tales instancias
proviene principalmente de los gobiernos regionales y locales que quieren negociar
los beneficios que puedan obtener, de la propia poblacin cercana a los yacimientos o
vas de transporte, y de instituciones de la sociedad civil que expresan
reivindicaciones ecolgicas, de derechos humanos, de equidad de gnero, de respeto
cultural u otras. Consideramos que la propuesta de crecimiento pro-pobre que hemos
presentado se beneficia con la participacin de estos actores en el escenario de las
relaciones con los inversionistas en mucho mayor medida que los perjuicios que
pueda causar tal participacin en la actividad econmica.
47

Vase la deplorable evolucin de las importaciones de maquinaria y equipo agrcola en Iguiz

(2005)
48
Schuldt 2005.
49
Asimismo, en esta orientacin est el reducir el uso improductivo de divisas, tema que trataremos en
la orientacin 2 referida al desarrollo del mercado interno.

45

Por otro lado, el sector II tiene una organizacin gremial an dbil, y su articulacin
con el Estado para la definicin y gestin de poltica de promocin es insuficiente.
Buscar nuevas frmulas que permitan esa articulacin y que al mismo tiempo lo
hagan con transparencia y resguardando el inters pblico, es fundamental (ver
Rodrik 2004).
En cuanto a los instrumentos para la promocin de las PYME urbanas y rurales
(sector III), el sistema financiero es una pieza crucial en el proceso de traslado de
recursos de inversin hacia ellas. Recientemente han emergido, creciendo
rpidamente aunque desde una base pequea, instituciones como las Cajas, que
obligan a la banca mltiple a dedicar su atencin al mundo de la pequea empresa.
An as, la orientacin del crdito es sobre todo hacia la actividad comercial urbana
descentralizada, lo que hace que sea necesario dar un paso ms hacia lo rural y lo
productivo, que requiere plazos ms largos y nuevos instrumentos. Otros
instrumentos, como los de capacitacin, informacin y servicios de desarrollo
empresarial (SDE), han crecido mucho menos; aunque existen diversas experiencias
estas tienen todava muy poca cobertura50.
Problema central en este sector es la gran dispersin, con poca organizacin y
fragmentacin entre las organizaciones existentes. Esto lleva a que no haya actores
gremiales importantes de las PYME urbanas y rurales a nivel nacional, por lo que
tienen poca influencia poltica y los canales de dilogo para la definicin y gestin de
polticas de promocin funcionan con gran debilidad.
Anlisis poltico de fuerzas
En trminos generales, los agentes poltico-gremiales ms presentes en la actividad
exportadora del sector I de alta productividad y en su mbito social y geogrfico ms
relevante son:

las empresas o gremios de productores,

el gobierno nacional, que establece las reglas y negocia los contratos de
explotacin de recursos naturales;
el o los gobiernos regionales, que influyen en el mbito ms amplio de la
actividad econmica dado que inciden en la creacin y conservacin de vas
de comunicacin, y en general en la actividad comercial que rodea a la
produccin;
los gobiernos locales correspondientes a las zonas en donde se sita la
actividad productiva misma;
las diversas instituciones de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de
base y gremios diversos.

Entre estos sectores hay diversas modalidades de relacin, que combinan la

confrontacin con la negociacin.
La propuesta planteada exige un uso adecuado de los recursos generados en el sector
moderno de la economa, orientndolos a la adquisicin de equipos y maquinaria, y
50

Ver al respecto el anexo 5.

46

la capacitacin y mejora tecnolgica). Ese uso supone impulsar un proceso en marcha

pero que ocurre con grandes ambigedades. Actores de ese proceso son: el Gobierno
Nacional (GN) y los Gobiernos Regionales (GR), as como las organizaciones de
pequeos y medianos empresarios urbanos y rurales cuya presencia es fundamental
para contrarrestar los intereses de, por ejemplo, empresas constructoras nacionales y
extranjeras que demasiadas veces propician obras de infraestructura elefantisicas
del estilo que predomin en el caso de INADE.
Por ello, el correlato poltico de la propuesta que planteamos es el desarrollo de
instancias de concertacin entre el Estado Regional y Local y la sociedad civil,
incluyendo las organizaciones gremiales de productores del campo y la ciudad. Los
actuales CCR y CCL no estn a la altura de la ambicin de la propuesta. Las
instancias de concertacin de los GR y GL deben ampliar su convocatoria, darle
regularidad y continuidad a sus deliberaciones, decantar propuestas de desarrollo
econmico a largo plazo para su mbito de accin y participar en la elaboracin de
presupuestos anuales para as estar en condiciones de controlar la calidad y cantidad
del gasto pblico.
En las partes anteriores hemos mirado a la economa y los intereses en juego desde el
lado de la oferta de recursos para la inversin. Un aspecto decisivo en la propuesta
esbozada es el relativo a los incentivos para que las PYME y unidades agropecuarias
deseen solicitar crdito destinado a mejorar organizacin, calificacin y maquinaria y
equipos.51 Algunos de los principales incentivos son los siguientes:

Un mercado interno en expansin es una condicin necesaria para impulsar la
inversin que eleve la productividad de manera permanente.52 Esa expansin
depende en buena parte de la evolucin de las remuneraciones.53

Siempre por el lado de la demanda, las compras estatales y las exigencias de
calidad puestas a los productores deben cumplir un papel importante en el
estmulo a la inversin. Este asunto ha sido materia de insistente presin en el
Acuerdo Nacional de gremios como la Sociedad Nacional de Industrias.

El ordenamiento y la expansin y continuidad de la asesora tcnicoproductiva, organizativa, financiera, comercial y de calificacin laboral es
tambin condicin de viabilidad. La organizacin gremial de los propietarios
de las PYME es todava dbil y fragmentada pero una priorizacin del empleo
en las polticas del Estado les dara ms fuerza negociadora y ms inters en
fortalecerse gremialmente.

Desde el lado de la oferta, la expansin y mejora de la infraestructura de
transporte y comunicaciones es importante. Esta se hace polticamente posible
en el pas en parte por los intereses empresariales nacionales y extranjeros
interesados en su construccin y/o usufructo. Por ejemplo, las polticas de
desarrollo de infraestructura han estado muy presentes en el diseo de las
polticas de Estado aprobadas en el Acuerdo Nacional.
51

Vamos a suponer que en las regiones, y por ello, en el pas, hay una educacin suficiente como para
iniciar ese proceso de expansin de pequeas empresas.
52
Como indic Adam Smith, el continuo aumento de productividad requiere de la expansin del
mercado y el mercado ms accesible para la inmensa mayora de los productores en pequea escala en
el Per es el interno. En l se puede aprender para aventurarse en mercados internacionales pero llegar
a ese punto requiere continuidad en el esfuerzo.
53
En un pas en el que la fuerza laboral se utiliza durante largas jornadas de trabajo, la ampliacin del
poder de compra depende de la evolucin de las remuneraciones a la fuerza laboral asalariada formal e
informal. Sobre esto se tratar en el tercer acpite del presente captulo.

47

(B)

Tributacin y capital humano

La capacidad humana de absorber conocimientos del exterior y combinarlos
con los propios requiere medidas para: i) Elevar la recaudacin tributaria
haciendo ms progresiva la distribucin de la carga impositiva; ii) aumentar
la proporcin del ingreso familiar y del presupuesto pblico asignado a la
educacin, salud, y nutricin infantil; iii) reducir la precariedad del ingreso
familiar con el fin de facilitar la inversin en muy pequea escala y la
inversin que ample el capital humano de las familias.
Principales polticas especficas

Esta orientacin recae principalmente sobre el presupuesto pblico y la accin directa

del Estado para proveer servicios bsicos de acumulacin de capital humano, as
como de proteccin social, que faciliten la acumulacin privada de los pobres.
En ese sentido, esta orientacin plantea un enfoque sobre la poltica fiscal,
considerando tanto la poltica tributaria como la de gastos, de tal manera de mantener
el necesario equilibrio fiscal54. Por el lado de los impuestos, se ha indicado que la
orientacin es: (1) aumentar la recaudacin y (2) hacerla ms progresiva. Las polticas
ms especficas al respecto se refieren principalmente a dos reas: (1) el cambio de
algunas reglas tributarias para ajustar la carga sobre los sectores de altos ingresos, (2)
la reduccin de la evasin y elusin mediante la mejora de la administracin y
medidas complementarias.
En relacin al cambio de reglas tributarias, la orientacin general debe ser incrementar
los impuestos directos, dado que los mismos a la fecha tienen una recaudacin
bastante reducida. Algunas de las medidas sugeridas al respecto son: (i) eliminar la
exoneracin del impuesto a la renta a las ganancias de capital y de intereses ganados;
(ii) eliminar las exoneraciones o reducciones al impuesto a la renta para actividades
agropecuarias y algunas regiones55; (iii) establecer regalas efectivas a la explotacin
minera, incluyendo a las empresas con convenios de estabilidad que segn el Tribunal
Constitucional no estn exentas de este tributo.
Otras posibilidades en este mismo sentido son (i) aumentar impuestos selectivos a
bienes de consumo suntuario, como carros de lujo u otros56; (ii) mejorar el impuesto
predial y/o instituir un impuesto al patrimonio. El ITF, Impuesto a las Transacciones
Financieras, tambin es progresivo, ya que los servicios bancarios son ms utilizados
por quienes tienen y mueven ms recursos lquidos, por lo que al no haberse
constatado efectos de ineficiencia debiera mantenerse57. Si estas medidas son

54

Equilibrio fiscal no quiere decir dficit pblico cero, sino un dficit manejable, que no lleve a un
crecimiento explosivo de la deuda pblica y que permita un manejo contracclico de la poltica fiscal.
55
Varios autores coinciden en la necesidad de eliminar estas y otras exoneraciones (Mostajo 2004,
Lledo et al. 2004). Para un anlisis sobre las exoneraciones y otros incentivos tributarios en el Per
vase MEF (2003).
56
Vase al respecto: Mostajo (2004).
57
Consideraciones acerca de impuestos como el predial o el ITF se pueden consultar en Lledo et al.
(2004).

48

efectivas en aumentar la recaudacin, se podr empezar a reducir impuestos indirectos

como el IGV o el ISC a los combustibles.
En cuanto a la reduccin de la elusin y evasin, algunas polticas incluyen: (i) revisar
los convenios de estabilidad tributaria para grandes empresas en lo referente a la
depreciacin acelerada, as como cerrar otras perforaciones que reducen la
recaudacin efectiva; (ii) mantener una base mnima del impuesto a la renta, con base
en el patrimonio o en los activos58. Por otro lado, hay polticas referidas a la
administracin tributaria, por ejemplo, el cruce de la informacin del ITF, las
detracciones y retenciones, la unificacin de la fiscalizacin de impuestos con la de
contribuciones (como seguridad social, AFP, CTS), entre otras.
El otro lado de la moneda de esta poltica tiene que ser la accin pblica orientada a la
acumulacin de capital humano (educacin, salud y nutricin) y a la proteccin social
(asistencia social para grupos vulnerables, empleo temporal, pensiones y tambin
salud y nutricin,), a fin de permitir que las familias pobres tengan mayores activos y
mayor seguridad para poder aprovechar las oportunidades econmicas que se generen.
La orientacin principal al respecto debe ser la de mayor gasto para lograr mayor
eficiencia y orientacin pro-pobre. Ms gasto sin mejorar eficiencia y orientacin
pro-pobre tiene poco efecto; mejorar eficiencia y orientacin pro-pobre con los
bajsimos niveles de presupuesto destinados a estos fines es ms difcil59.
En cuanto a la orientacin pro-pobre, hay que superar el dilema focalizacin vs.
universalidad: lo que hay que hacer es, precisamente, ampliar la cobertura y mejorar
la calidad de la educacin, la salud, los programas nutricionales y la asistencia social
hacia los ms pobres, que se concentran en las zonas rurales. Una iniciativa de este
tipo es al mismo tiempo pro-pobre (al concentrar el gasto en los ms pobres) y
universalizadora (al hacer que estos servicios logren llegar a todos). La mejora de la
eficiencia, por su parte, requiere que se descentralicen los servicios, se empodere a las
comunidades y familias estableciendo mecanismos de participacin y transparencia, y
se introduzcan incentivos al buen desempeo.
Anlisis institucional
La relacin entre el Estado y la sociedad, y la configuracin del Estado Peruano, son
fundamentales en esta estrategia. El Estado Peruano ha sido caracterizado como
patrimonialista, por la forma como es capturado por grupos / personajes que lo
utilizan ms en su propio beneficio que en el de la sociedad. Esta concepcin
patrimonialista atraviesa todos los niveles del Estado, desde los ms altos hasta los
funcionarios medios y los servidores de ventanilla. Esto marca la relacin de la
sociedad con el Estado: segn Latinobarmetro 2004, el 85% de los peruanos cree que
el Estado acta en beneficio de grupos poderosos y no en beneficio del inters
pblico, porcentaje que representa el nivel ms alto entre los pases latinoamericanos.
Esto genera dos problemas centrales a esta estrategia. En primer lugar, hay una
resistencia muy grande al pago de impuestos. Como la poblacin (de todos los
58

Sobre los impuestos a los activos ver Lledo et al. (2004).

El gasto en salud en el Per es de 4.7% del PBI, mientras que el promedio latinoamericano es de
7.5%.
59

49

estratos sociales) considera que pagar impuestos es pura prdida y que no recibe nada
a cambio, la resistencia es muy grande. Por otro lado, los afectados por cualquier
medida tributaria buscan frmulas para resistirse a los mismos, lo que cuando se trata
de pequeos grupos econmicamente poderosos, encuentra su canal a travs del
vnculo con este Estado patrimonialista que puede ser fcilmente influenciado de
manera poco transparente.
Al mismo tiempo, sin embargo, esta resistencia al pago de impuestos ha sido vencida
mediante impuestos indirectos (los que no se sienten), por lo que la poblacin
percibe que no puede reclamarle derechos bsicos (servicios de educacin y salud de
calidad) a un Estado al que no aporta. La contraparte es la percepcin de que hay
riquezas naturales que son de la nacin de todos- que son injustamente repartidas,
y eso justifica el reclamo de fondos para su provincia, sector o demanda especfica.
En el terreno del gasto social, una dificultad en mejorar su orientacin pro-pobre es la
presin de grupos urbanos medios, que tienen mayor fuerza poltica; en particular
grupos como los profesores, mdicos y profesionales de la salud. Esta es tambin la
principal barrera a la mejora de la eficiencia, dado que los cambios requeridos
implican menor seguridad y peores condiciones de negociacin de los afectados.
Anlisis poltico de fuerzas
Las medidas tributarias tienen como opositores a quienes deben pagarlas. En las
propuestas presentadas, un grupo grande de estas recaen sobre una minora de la
poblacin, sin embargo, esa minora tiene mucha fuerza poltica para oponerse, a
travs de sus relaciones con medios de comunicacin masiva y dirigentes polticos
(ambos necesitados de sus fondos). En todos los casos, siempre habr argumentos
para resistirse a esas medidas, presentndolas como anti-tcnicas. Las medidas de
mejora de la administracin tributaria y la fiscalizacin, por su parte, son ms difciles
de resistir, ya que la evasin y elusin implica una resistencia a la legalidad de una u
otra manera. Sin embargo, estas medidas requieren una mayor capacidad profesional
del Estado, que se ve debilitado por el patrimonialismo.
Por otro lado, las medidas orientadas a mejorar la educacin, salud o proteccin social
tienen una amplia aceptacin por parte de la poblacin.
La reciente discusin y aprobacin de las regalas mineras ha mostrado una forma de
vencer las resistencias a la mayor tributacin: juntar la mejora de la recaudacin con
beneficios efectivos para una gama amplia de actores sociales y polticos (gobiernos
regionales, municipalidades, universidades). En este caso, adems, los afectados eran
muy pocos y no podra decirse que hubiera la posibilidad de afectar otros sectores. Sin
embargo, al mismo tiempo ello muestra una debilidad del enfoque: el resultado es una
distribucin de fondos pblicos que beneficia mucho a determinadas regiones y
provincias, y muy poco a otras, lo que ha resultado en algunos casos en una nueva
discusin sobre cmo deben repartirse esos recursos60.

60

Este es el caso del gas de Camisea, cuyo canon va a Cusco, tambin una parte a Ayacucho (pues el
gas debe pasar por all), y ya se est exigiendo una parte para Ucayali.

50

En el caso de educacin y salud, otro problema es cmo asegurar que los aumentos de
presupuesto vayan a mejorar la calidad y cobertura de los servicios, y no solamente
las remuneraciones de profesores y mdicos. Esto demanda un pacto social entre el
Estado, la sociedad y estos grupos, de tal manera que las mejoras en remuneraciones
vayan acompaadas de cambios que permitan incentivar el desempeo y empoderar a
las comunidades. En otras palabras, hay que juntar en un solo acto, el aumento del
presupuesto y de remuneraciones con el cambio de reglas institucionales.
(C)

Remuneraciones y mercado interno

El principal incentivo para la inversin en nueva tecnologa, especialmente en
pequea escala y descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno
competitivo y en expansin, que se puede lograr ms rpidamente si se toman
medidas para: i) permitir una mejor distribucin entre clases (propietarias de
los factores de produccin) de los beneficios del crecimiento privado y una
mayor seguridad en los ingresos recibidos por parte de los trabajadores,
promoviendo un pacto social y/o convenios entre trabajadores asalariados y
empresarios que incentiven el cambio tecnolgico y la estabilidad en las
relaciones laborales (Garca 2005); ii) impulsar una poltica de compras
estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y rurales
puedan insertarse cada vez ms en nuevos mercados, iii) establecer polticas
de proteccin temporal del mercado interno frente a la competencia
extranjera, particularmente aquella desleal (dumping, subsidios a la
exportacin) para los principales productos producidos por estas PYMEs
urbanas y rurales61.

Esta orientacin general considera las reglas mediante las cuales deben relacionarse
los trabajadores y empresarios para promover un aumento salarial, as como
orientaciones dedicadas a ampliar el mercado de las compras estatales a las PYME.
La lgica fundamental de esta orientacin, es que estas mayores remuneraciones y
compras del Estado, que se busca dirigir ms hacia los productores nacionales,
representan el mercado interno al cual le venden los cientos de miles de PYME y
productores agropecuarios donde se concentran los pobres. De tal manera que si se
ampla el mercado al que estos pequeos productores venden, tambin se amplan sus
oportunidades econmicas y sus ingresos, favorecindose as su progreso tecnolgico
y aumento de productividad.
Principales polticas especficas
En lo laboral, el objetivo es lograr un aumento salarial que vaya de la mano y
promueva el aumento de la productividad, a su vez, los aumentos salariales deben ser
un incentivo a los avances tecnolgicos por parte de las empresas, ya que estas deben
ganar en competitividad no por pagar menores suelos sino por mejorar su
productividad. De esta manera, el aumento salarial es sostenible y no genera
desequilibrios macroeconmicos porque: (i) acompaa a un aumento de productividad
haciendo que los costos laborales unitarios (costos laborales por unidad de producto)
no se incrementen, y (ii) orientan hacia una competitividad basada en el progreso
61

Debido a que estos sectores producen sobretodo para el consumo, el efecto de una mayor proteccin
al mismo sobre la competitividad de la produccin nacional en mercados externos ser reducida.

51

tecnolgico y no en reducciones o contenciones salariales de efecto slo temporal

(Garca 2004).
Al respecto, algunas medidas posibles son: i) instituir una poltica para la capacitacin
laboral, estableciendo contribuciones especiales o descuentos tributarios con este fin y
aplicando los recursos por acuerdo entre empresas y trabajadores, ii) mejorar la
distribucin de las utilidades a los trabajadores y la confiabilidad de la misma, de
manera tal que se afirme el incentivo que stas deben representan para los
trabajadores; iii) promover la negociacin colectiva con clusulas que vinculen
aumentos salariales al aumento de la productividad y iv) promover la vigencia
efectiva de los derechos laborales individuales (incluyendo el pago de horas extras),
aumentando la voz de los trabajadores y sus organizaciones al respecto.62
En relacin a las compras estatales a las PYME, adems de mantener las
bonificaciones existentes en tal sentido, debe facilitarse el acceso de las PYME a
informacin relevante al respecto. Este proceso debe ir acompaado de medidas
propias de promocin de este sector que incluyan, entre otros factores, el
financiamiento, la asociatividad, capacitacin y servicios de desarrollo empresarial).
Finalmente, en lo que se refiere a la proteccin del mercado interno, la orientacin
general es que en la definicin de polticas arancelarias y de comercio exterior, as
como en la negociacin de tratados que involucren el comercio internacional, se debe
tener particular cuidado al considerar los bienes que son producidos por las PYME y
pequeos productores agropecuarios. Para ello, i) debe identificarse qu productos son
los ms sensibles al respecto, incluyendo aquellos afectados indirectamente por
sustitucin de consumo (caso del efecto del trigo sobre la papa); ii) debe tenerse
particular cuidado en la reduccin de la proteccin arancelaria a estos sectores, pues
los efectos sobre la pobreza pueden ser considerables, de tal manera que si se hacen
tales reducciones arancelarias estas sean graduales y vayan acompaadas de
programas de reconversin de los agricultores y/o pymes; iii) deben considerarse estos
productos prioritarios al momento de aplicar las medidas de salvaguardias admitidas
por la OMC.
Anlisis Institucional
La relacin entre dueos y directivos de las empresas y los trabajadores ha sido
histricamente difcil. Como parte de la herencia colonial, la tradicin prevaleciente
en las relaciones sociales en la produccin ha sido la de relaciones tipo hacienda, en
las que la clase propietaria posea una amplia dominacin sobre los campesinos
(incluyendo el uso de servicio personal, etc.). Trasladado a la industria y las ciudades,
en un contexto que mantiene un grave problema de escasez de puestos de trabajo y
altos niveles de pobreza, esto marca una relacin en la que los dueos y directivos de
las empresas que muchas veces son los mismos, dada la prevalencia de empresas
familiares- mantienen un amplio dominio sobre sus trabajadores. El trabajo de horas
extras impagas, el acoso sexual que no recibe efectiva proteccin legal, la
consideracin de las normas laborales como algo opcional que se aplica solamente

62

El Acuerdo Nacional ha aprobado la poltica de asociar los cambios en remuneracin al aumento de

la productividad.

52

si se puede y se quiere, y el maltrato en la relacin personal (que llega al insulto

racista), son algunas de las prcticas comunes en la sociedad peruana.
Por otro lado, en las dcadas de los 60 y 70 se desarroll un cierto sindicalismo
clasista, que exager las contradicciones de clase como arma de lucha. La mezcla
de violencia poltica, lucha antiterrorista antidictatorial y flexibilizacin laboral,
prcticamente acab con la organizacin sindical de los trabajadores. As, se ha
instalado una situacin en la que, mayoritariamente, los trabajadores no tienen forma
alguna de hacer or su voz en la empresa, incluyendo la posibilidad de una
negociacin colectiva (la respuesta empresarial ante una reclamacin colectiva
consiste en, apenas sea posible, despedir a los dirigentes).
Este amplio dominio de las empresas sobre los trabajadores, aunado a una
flexibilizacin amplia que ha acelerado la rotacin laboral, ha llevado a una situacin
en la que la motivacin de los trabajadores por la productividad es producto del miedo
antes que del deseo de colaboracin63. Hay desconfianza entre empresas y
trabajadores, y este miedo, si bien permite la productividad en un nivel bsico de
esfuerzo, la limita en el nivel de resolver problemas de gestin, buscar capacitaciones
y promover mejoras tecnolgicas, que son acciones fundamentales para aumentar la
productividad en el mundo moderno.
Adicionalmente, en muchas partes del mundo la fuerza sindical para establecer
condiciones de negociacin adecuadas, se basa en su fuerza poltica y su capacidad de
ejercer presin sobre los gobiernos. La influencia de la AFL-CIO en las elecciones de
los Estados Unidos, de la CUT en el PT brasileo o de las CGT argentinas en el
peronismo, son ejemplos de ello. El sindicalismo peruano recorri este camino, en
particular con la CGTP y su vinculacin con el Partido Comunista, pero la debacle de
este partido junto con la izquierda peruana ha dejado a los sindicatos con este canal de
promocin del cambio social muy deteriorado.
Anlisis Poltico de Fuerzas
La debilidad en la organizacin sindical es la principal traba para medidas de
redistribucin entre ganancias y salarios. Durante el actual gobierno, la presin
principal para este tipo de medidas ha estado en el Congreso a travs de
parlamentarios que han sido dirigentes sindicales, pero no ha tenido mucho xito. El
Consejo Nacional del Trabajo, rgano tripartito, no ha logrado llegar a consensos en
cuanto a la Ley General de Trabajo, que se espera aborde algunos de estos asuntos.
Una forma de resolver esta limitacin vendra dada por una clara alianza entre
trabajadores formales y el resto de pequeos productores, dado que, como hemos
dicho, el salario de los primeros es en buena parte el mercado interno de los segundos.
Sin embargo, esto no est interiorizado por estos grupos.
De ah que la propuesta tiene que poner nfasis en sugerencias que lleven a una
ganancia para ambos grupos: trabajadores y capitalistas. El vnculo entre salario,
relaciones laborales y productividad es aqu la clave. Por ejemplo, la promocin de la

63

Garca (2004b)

53

capacitacin es algo que puede favorecer a ambos grupos, pero que imperfecciones
del mercado impiden aprovechar.
En otros casos, la bsqueda puede ser de alianzas entre trabajadores y Estado: es el
caso de promover una contabilidad ms transparente, que permita tanto captar ms
impuesto a la renta como distribucin de utilidades. Esta es una respuesta ante el
hecho de que los trabajadores no consideren que esta frmula sea un incentivo a la
colaboracin con la empresa, pues sienten que el clculo de utilidades es simplemente
algo arreglado64.
En el caso de la negociacin colectiva, las frmulas propuestas para promoverla
incluyen dos temas fundamentales: Primero, su vinculacin con el aumento de la
productividad, de tal manera de buscar incentivos adecuados y as, una situacin winwin. Segundo, es importante considerar la importancia de la negociacin por rama, de
tal manera que no se altere la competencia entre empresas, y sea posible, ms bien,
vincular mejoras por rama con polticas de promocin y proteccin sectorial.

64

Se estn planteando iniciativas similares respecto de la distribucin de renta minera y petrolera, y en

relacin al canon y las regalas mineras por parte del Grupo Propuesta Ciudadana.

54

V. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
La estrategia de crecimiento planteada lneas arriba responde a una definicin de
crecimiento pro-pobre que implica que los sectores pobres crezcan ms rpidamente
que el resto de la sociedad, pero que ms an, su crecimiento sea tal que permita
encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de
los niveles de 1990 en 2015 y preparar al pas para un continuo proceso de desarrollo
inclusivo.
El anlisis de los modelos de crecimiento aplicados en el Per desde mediados del
siglo pasado y su relacin con la reduccin de pobreza ha permitido constatar su dbil
efecto en ese sentido. Ni el modelo de industrializacin por sustitucin de
importaciones (ISI), ni el modelo primario exportador de los cincuenta (replicado con
algunos cambios a partir de los noventa) han podido impedir que en la actualidad el
Per tenga a la mitad de su poblacin afectada por la pobreza.
El primer periodo primario exportador dej rezagado al mundo campesino, y aument
en gran medida la desigualdad en el pas. Por otro lado, el modelo de ISI sigui
dependiendo de las divisas generadas en la exportacin primaria, fall en arrastrar
de forma generalizada al sector agrario y aument la concentracin geogrfica de la
actividad econmica y el centralismo del pas. Esto es as debido a que el crecimiento
de sectores como la minera, la pesca, electricidad y agua no genera reducciones de
los niveles de pobreza. Las PYME, por otro lado, que emplean a una proporcin
bastante alta de la poblacin, y especialmente de la poblacin pobre no han tenido el
protagonismo necesario en el proceso de generacin de empleos adecuados.
Finalmente, la industria nacional, el turismo y la agroexportacin son importantes en
la medida que su crecimiento tiene un efecto importante en el empleo formal y en las
remuneraciones y que por ello son un vehculo clave para reducir la pobreza. La
propuesta planteada sugiere un ajuste de las relaciones entre estos grupos con el
problema de la calidad del trabajo en mente.
Para especificar nuestra propuesta de desarrollo se caracteriz a la economa peruana
en funcin de la productividad observada en tres sectores de la economa. El
primero (compuesto principal, pero no nicamente por la actividad minera) es
altamente productivo y se caracteriza por pagar altos salarios, sin embargo la cantidad
de gente empleada en l es baja. El segundo sector, aunque paga remuneraciones ms
bajas que el primero, ocupa a una proporcin mayor de la PEA y est representado
bsicamente por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportacin. El tercer
tipo de actividad empresarial es el que emplea a la mayora de la poblacin, e incluye
a las PYME y las pequeas unidades productivas del campo y la ciudad. En este
sector las remuneraciones son bajsimas, y la productividad es tambin muy baja
pobre
La estrategia de crecimiento pro-pobre est protagonizada por los tres sectores recin
mencionados en funcin de dos objetivos principales: (i) reducir la pobreza mediante
el incremento de la productividad del tercer sector, y (ii) aumentar el empleo
(salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la agroexportacin.
Para lograr estos objetivos se propone: utilizar las divisas generadas en el sector de

55

alta productividad en la inversin en maquinaria y equipo, principalmente en el sector

en que la productividad es ms baja; reorganizar la tributacin y orientar el uso de
estos recursos a la inversin en capital humano; y finalmente, desarrollar el mercado
interno como espacio inmediato de crecimiento de las PYME y como generador de
empleo formal.
La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementacin. Si bien tiene un
componente claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las
exportaciones y que, de ese modo, enfrenta el clsico problema de la restriccin
externa, tambin tiene un fuerte componente distributivo que resulta polticamente
ms difcil de implementar con las actuales correlaciones de fuerzas econmicas entre
actores pblicos diversos y tambin privados de diferentes caractersticas. De ah,
como acabamos de indicar, el acento en lo poltico como condicin indispensable para
la aumentar las posibilidades de poner la propuesta en marcha.
Nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre tiene un correlato poltico general que es
parcialmente distinto de otros como los que postularan estrategias basadas en la
continuidad de la experiencia pro exportadora actual, o de otras que pusieran el acento
en la agregacin de valor a las exportaciones y en mayores concatenaciones
intersectoriales,65 o incluso de otras que pusieran el acento casi exclusivamente en las
posibilidades econmicas del desarrollo local.
La importancia del aspecto distributivo est demostrada por quienes han elaborado
clculos sobre el aporte del crecimiento y la distribucin en el acercamiento del pas a
las Metas del Milenio.66 Tambin es reconocida por lderes empresariales e
intelectuales y organismos internacionales de desarrollo y cooperacin.
(A)

El punto de partida

El punto de partida de una reorientacin de la economa es el reconocimiento de su

estructura econmica, que es lo que hemos hecho desde un inicio. El perfil de las
productividades explicita que el crecimiento actual del Per no est basado en una
estructura productiva que incluye, por ejemplo, amplios sectores de productores
medianos rurales y urbanos de niveles medios de productividad. Ms bien, se trata de
una tpica estructura con gran concentracin de las actividades productivas ms
competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minera y uno
bastante menor de agroindustria y pesca. En los anlisis de la poltica en el desarrollo,
el Per es un tpico pas sudamericano en contraposicin, por ejemplo, a los Estados
Unidos de Norteamrica67. A pesar de los grandes cambios ocurridos, hoy es comn

65

Vase, por ejemplo, Schuldt, Jrgen (2005).

Por ejemplo, Universidad del Pacfico (2004: 95), donde se seala que: si la economa se sita en
una senda de crecimiento ms optimista de 5% al ano, la transferencia de recursos necesaria para la
consecucin de las metas sera cercana al 1.4% del PBI anual.
67
Refirindose a siglos pasados, Stern, Dethier y Rogers recuerdan algo clsico sobre el contraste entre
Amrica del Norte y del Sur: En Amrica del Sur, por el contrario, los rasgos del escenario poltico,
econmico y fsico dieron lugar a una mucho mayor desigualdad. Mayor densidad poblacional hizo que
las estrategias predatorias (en oposicin a la colonizacin) fueran ms beneficiosas, y grandes
volmenes de recursos naturales promovieron el robo de activos en propiedad de los indgenas por los
primeros colonizadores y estimul las actividades extractivas y las correspondientes instituciones. Esto
dio lugar a poderosos intereses particulares que fueron capaces de apropiarse de terrenos y restringir la
66

56

referirse a la actual estructura productiva como similar a la de la poca colonial. Por

ejemplo, la dimensin cultural indgena de la problemtica poltica en los pases
andinos no es accidental y tampoco un rezago nostlgico slo en el plano de las ideas;
pues tiene relacin con las actuales bases productivas de los pases.
Hemos indicado antes que las bases para una reorientacin del crecimiento tienen un
fuerte componente poltico. En la medida en que las demandas sociales no puedan ser
satisfechas de manera importante por medio de la expansin de la iniciativa privada
en pequea escala, ser el escenario poltico el que servir de mbito para su
expresin. En una estructura econmica tan desigual en productividades como la
peruana, la lucha contra la pobreza se tiene que basar en la afirmacin de derechos
econmicos y sociales que no pueden obtenerse de manera completa desde la propia
actividad productiva. Nuestra propuesta es, justamente, una manera de despolitizar las
demandas sociales, propiciando la extensin de pequeas empresas competitivamente
viables. Pero el camino hacia esa reduccin del peso de la poltica lo concebimos
como muy poltico y demorado.
(B)

Las vigas polticas de una poltica pro-pobre

La politizacin que proponemos para hacer viable la reorientacin de la economa con

el fin de hacer el crecimiento ms pro-pobre tiene, como sealamos, dos
componentes: la democratizacin de la sociedad y la descentralizacin. En la medida
en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser
centralistas), es sta la que constituye el eje de las propuestas polticas que siguen a
continuacin.
1. Democratizacin
La democratizacin de la sociedad peruana debe avanzar en el plano de la democracia
representativa y participativa. A nuestro juicio, las dos formas tienen que caminar
acompandose, porque la primera es la principal base de legitimidad en el ejercicio
de la autoridad y la segunda tiene que reforzarla, pero a la vez, dndole direccin
precisa y exigencia de resultados y rendicin de cuentas, cosa que aboga a favor de
una mayor legitimidad. El tema de la relacin entre ambos aspectos de la democracia
es, por supuesto, complejo y no podemos explorarlo ms que a propsito de medidas
concretas de reforma.
Para que la participacin ciudadana, prioridad de nuestra propuesta poltica, apunte en
la direccin pro-pobre que buscamos, tiene que tener varios componentes.
a) El electoral, ya que el poder del voto contrarresta en cierta medida la debilidad
de los pobres como consumidores para influir en la economa. La calidad del
sistema electoral es fundamental a este respecto y ella debe expresar lo ms
fielmente posible la voluntad ciudadana de los pobres, todava mayoritarios en
el Per.

competencia y la innovacin, impidiendo el desarrollo. (2005: 269). Acemoglu et al. (2003) plantan
una tesis algo distinta, vase al respecto el anexo 6.

57

b) El propio de los marcos institucionalizados de concertacin entre Estado y

Sociedad Civil actualmente emergiendo. Nuestra propuesta poltica apunta
prioritariamente a fortalecer esos espacios que permiten dialogar sobre los
asuntos importantes en un contexto ms institucionalizado, con anticipacin,
involucrando a los principales actores y de manera abierta. El reto hacia
delante es el de ampliar la presencia directa o indirecta de los pobres en esos
foros, como por ejemplo, en el Acuerdo Nacional (AN), en la Mesa de
Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), en el Consejo
Nacional de Educacin (CNE) o en el Consejo Nacional de Trabajo (CNT).
Las maneras precisas, por supuesto, son diversas segn el caso.
c) El fortalecimiento, ampliacin de funciones y amplitud de actores en los
Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y Local (CCL), temas detallados
ms adelante.
d) La presencia de pequeos empresarios y empresarias en las instancias de
concertacin. Esta es todava muy dbil y resulta prioritario favorecer con
incentivos selectivos su agremiacin y unificacin para facilitarla.
Junto con los cambios para reforzar los espacios de concertacin y ampliar la
presencia de los pobres, debe afirmarse que estos espacios traten la agenda social y
econmica de los pequeos productores y de los pobres. La presencia de la sociedad
civil ha venido introduciendo los temas sociales que corresponden a la redistribucin
por el lado de la tributacin (educacin, salud, etc.), aunque todava debe ser
reforzada frente a la presencia de empresarios y burocracias interesados en favorecer
grandes obras a menudo no rentables ni social ni econmicamente. Por otro lado, los
temas econmico-productivos para el desarrollo de este gran sector de pequea
produccin y de baja productividad todava se introducen muy dbilmente en la
agenda, y es necesario incorporarlos.
Obviamente no se trata de forzar a que todas las deliberaciones se realicen en un
marco de concertacin institucionalizada o que las instancias democrticamente
elegidas de los distintos niveles de gobierno no puedan procesar directamente las
demandas sociales, pero s de generar un mbito de dilogo y concertacin que
prepare orientaciones de largo plazo para el desarrollo nacional, regional y local, y
que sirva tambin para procesar por mtodos pacficos algunas de las reivindicaciones
de quienes participan en dicho mbito. Una condicin para que los distintos actores
del desarrollo cooperen entre s en la mayor medida posible es que se hayan puesto de
acuerdo sobre la direccin que dicho desarrollo debe tener. Ello es posible, como lo
han empezado a mostrar los Planes Regionales y Locales de Desarrollo Concertado,
cuando hay un trabajo permanente y coordinado de los agentes del desarrollo que van
afinando la gama de proyectos ms conveniente para la poblacin de las regiones o
localidades. En el Per, es prioritario sostener y enriquecer esos espacios de
concertacin con el fin de asegurar en toda la medida de lo posible la continuidad en
la gestin pblica y en las obras para el desarrollo local y regional.
Lo anterior no quiere decir que no hay posibles avances polticamente
democratizadores que pueden ser impulsados desde la esfera econmica y social. A
manera de ejemplo, la poltica de compras estatales permite no slo la tecnificacin y

58

progreso de las empresas abastecedoras sino que las convierte en interlocutores de

ndole poltica ante el Estado.
2. Descentralizacin
La propuesta econmica requiere poner en una alta prioridad a la descentralizacin
poltica del pas. Es conocido que la pobreza mas profunda, desde bastantes
indicadores, se encuentra en provincias y distritos alejados de los principales
mercados del pas. Cualquier descentralizacin no es igual para los efectos de la
reduccin de la pobreza desde nuestra estrategia de crecimiento econmico. Algunos
rasgos de dicha descentralizacin son:
a) La unificacin de varios departamentos con el fin de convertir a las
autoridades polticas regionales y a sus ciudadanas en interlocutores ms
tomados en cuenta por el gobierno nacional pero tambin por las ms grandes
empresas en sus territorios.
b) La participacin de la sociedad en el gobierno regional y local merece un
acpite aunque sea del mismo tipo que la que acabamos de mencionar.
Mejorar y ampliar la representacin directa o indirecta de los pobres en los
Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y los Consejos de Coordinacin
Local (CCL) es una tarea prioritaria para orientar la inversin pblica en esos
mbitos de la manera ms til a los pobres.
(C)

Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego

Hemos escogido tres maneras de vincular la parte ms competitiva de la estructura

econmica y la menos competitiva con el fin de convertir a sta en un factor
importante en la reduccin de la pobreza. La diferencia de poder econmico entre
ellas es evidente. De ah nuestro acento en la poltica y, especficamente, en el
contexto poltico necesario para hacer ms viable la reorientacin de la economa de
acuerdo a lo sealado arriba. En esta parte vamos a proponer una visin de los
potenciales obstculos especficos as como las posibilidades para reducirlos.
La literatura internacional sobre la poltica necesaria para progresar en las reformas
econmicas tiene en mente reformas liberalizadoras de los mercados y no reformas
con importante componente redistributivo.68 El principal obstculo aparente para
poner en marcha la propuesta esbozada es, en realidad, clsico. Se trata de la tensin
entre crecimiento y distribucin. Esta tensin tiene varias facetas:
a) Uno de los retos es cmo hacer que las divisas generadas se aprovechen para
el crecimiento econmico del pas y, especialmente, de los sectores que hemos
privilegiado en nuestra propuesta. Ya hemos indicado, y reiteramos ac que la
asociacin de pequeos productores, su fortalecimiento poltico y gremial es
una tarea prioritaria y que el impulso del mercado interno tambin.
El crecimiento del mercado interno es la principal fuente de demanda
domstica de divisas y tambin el incentivo para utilizarlas de la manera ms
conducente a elevar la productividad. Lamentablemente, los gremios
68

Vase el importante libro de Stern, Dethier y Halsey Rogers (2005).

59

empresariales que ms necesidad tienen de ese mercado tienen relativamente

poca fuerza en el mundo poltico-gremial.
Desde el lado de la disponibilidad de divisas, la renegociacin de la deuda
externa resulta capital.
b) Otra de las tensiones es la relativa a la tributacin. Esa tensin afecta a los
sectores exportadores pero tambin a amplios sectores de la poblacin.69 El
debate actual coloca en la agenda dos opciones gruesas: la de elevar las tasas o
la de ampliar la base tributaria. En lo inmediato, sin embargo, el problema a
enfrentar prioritariamente es el de la evasin y elusin tributaria. Para ello, se
requiere quiz una mayor autonomizacin de la SUNAT y tomar en serio la
Poltica de Estado del Acuerdo Nacional consistente en elevar la recaudacin a
no menos del 18% del PIB70. La exigencia ciudadana a favor de una mayor
calidad de la educacin, de los servicios de salud y de la seguridad interior
puede ser el acicate poltico para impulsar polticas pblicas en esa direccin.
Nuevamente, la democratizacin de la sociedad que hemos propuesto es
crucial.
Al mismo tiempo, a largo plazo, la poltica tributaria tiene que ampliar la base
e incluir a todos los ciudadanos en el pago de impuestos directos aunque el
costo de recaudarlos supere su beneficio. Ese sera el costo de crear una
cultura ciudadana en la que el haber aportado directamente constituya un
incentivo para exigir mejores servicios y menor evasin.
c) Finalmente, una de las tensiones cruciales a nuestro entender es la que se
refiere al efecto del crecimiento econmico sobre el dinamismo de la demanda
interna. Consideramos que un crecimiento econmico con alta desigualdad
reduce la velocidad a la que crece el mercado interno y dificulta nuestra
estrategia de crecimiento en un punto medular: el de los incentivos para que
los productores en pequea y mediana escala inviertan en sus empresas y
especialmente en todo lo que contribuya a elevar la productividad y
competitividad. El dinamismo de esa demanda interna depende en buena
medida del de las remuneraciones salariales. En un contexto de alta
precariedad laboral, de desproteccin contra el desempleo, de servicios de
salud pblica de baja calidad y, que adems, implican costos para las familias,
de baja calidad de la educacin pblica la tasa de remuneraciones se hace ms
importante que cuando tales servicios o protecciones existen.
La tensin en el Per actual no es poca pero est lejos de ser similar a la que hay en
pases con mayor fuerza sindical. La CGTP y otras centrales estn muy debilitadas y
los gremios empresariales como la CONFIEP y la SNI operan en un contexto legal
general y laboral excepcionalmente favorable para ellos, resultado del debilitamiento
sindical durante las prolongadas y profundas crisis econmicas de los 70 y 80 y de las
69

El problema es tambin de poltica internacional. Los parasos fiscales son un poderoso medio para
evadir el pago de impuestos. Vase, por ejemplo, Tax if you can. The trade store of a global failure.
Londres: Tax Justice Network.
70
Birdsall (2005) remarca que la baja recaudacin es un problema central de Latinoamrica porque en
la regin la presin tributaria llega a apenas 18% del PBI. El Per est todava debajo de esa cifra y la
meta mnima es alcanzar el promedio latinoamericano.

60

normas dictaminadas al comienzo del gobierno de Fujimori. Es ese contexto el que

parece influir ms en el estancamiento de las remuneraciones. En este asunto no hay
discrepancias apreciables entre los gremios de empresarios exportadores y los
dedicados a abastecer el mercado interno. Tres vas no contrapuestas se abren para
que cambie esa situacin: liderazgo poltico distribucionista, la prolongacin del ciclo
expansivo y un acuerdo concertado en el Acuerdo Nacional del tipo Pacto por la
Inversin y Empleo Digno.
Nuestra propuesta apunta a una implementacin efectiva de dicho pacto. La
prolongacin del crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y tambin a
la emergencia de liderazgos polticos que busquen darle una orientacin ms
distributiva al crecimiento.
(D)

Estrategia de implementacin
1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre

El requisito bsico para lograr cambios de polticas para promover una estrategia de
crecimiento pro-pobre es lograr una coalicin suficientemente amplia a favor de las
ideas de crecimiento pro-pobre que logre vencer la resistencia natural de quienes
pueden ver afectados sus intereses por los componentes distribucionistas de la
propuesta. En ese sentido, es fundamental construir un discurso poltico que remarque
la necesidad pblica de una propuesta de este tipo, e incluso la conveniencia de la
misma para quienes pueden perder algo con ella en el corto plazo. Para ello, debe
llamarse la atencin sobre los problemas que trae la persistencia de la pobreza durante
un largo periodo como consecuencia del actual estilo de crecimiento para la
gobernabilidad del pas y la competitividad de nuestras empresas. En el caso de la
gobernabilidad, la continuacin de la pobreza junto con una desigualdad acentuada en
el marco de un pas con un Estado poco legitimado ante la poblacin y fuertes
fracturas tnicas, configura un contexto en el cual puede profundizarse la actual
inestabilidad poltica y social. La debilidad institucional que ello supone no
contribuye a la generacin de un buen clima social para el inversionista ni una
institucionalidad pblica confiable. Nuestra propuesta de orden y fortalecimiento
institucional es decididamente democrtica y rechaza todo atajo dictatorial. Por otro
lado, sabemos que la competitividad requiere de una fuerza laboral educada y sana, y
relaciones y redes de cooperacin amplias entre empresarios, trabajadores y el medio
social en que se desarrollan. En este caso, nuestro planteamiento busca que se ponga
en marcha de una vez por todas la reforma educativa y de salud que han sido
planteadas desde la Ley de Educacin y otros dispositivos legales y desde amplsimos
foros como Foro Salud, Foro Educativo, Consejo Nacional de Educacin y otros.
Ambos argumentos deben ser difundidos para sustentar que la propuesta de
crecimiento pro-pobre no es solamente de inters de los pobres sino de toda la
sociedad.
2. Avances necesarios en el conocimiento
Existe en el Per una opinin mayoritaria de que el crecimiento econmico actual no
ha reducido la pobreza en la magnitud suficiente. No chorrea es casi un sentido
comn. Sin embargo, por otro lado hay un cierto escepticismo sobre la posibilidad de
alternativas, y sobretodo un desconocimiento de las mismas.

61

En ese sentido, tarea primordial no es llamar la atencin sobre la necesidad de un

estilo alternativo de crecimiento que tenga la caracterstica de pro-pobre, sino
convencer de la existencia y viabilidad de una alternativa. El lograr el consenso y la
coalicin amplia a su favor de la que se trat en el acpite anterior es un primer paso
fundamental en ese sentido, ya que mostrara su viabilidad poltica. Adicionalmente,
es necesario: i) el desarrollo de alternativas ms precisas y especficas de poltica, las
que deben irse elaborando en funcin de aquellos puntos que cobran mayor
importancia en la agenda poltica nacional; ii) la sistematizacin y difusin de
proyectos y experiencias exitosas de desarrollo econmico de los ms pobres, las
PYME y los productores agropecuarios y regionales, de tal manera de, por un lado,
vencer el escepticismo y, por otro, de permitir que actores similares en otras regiones
puedan replicar las mismas.
Punto clave en esta estrategia es lograr que los conocimientos adicionales que se
desarrollen lleguen a la opinin pblica y a los actores claves en la definicin de
polticas, tanto aquellos oficiales (MEF, etc.) como actores gremiales (CONFIEP,
CGTP y otros, especialmente de PYMES y agricultores) y espacios de encuentro (AN,
MCLCP y otros).
3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales
Un balance grueso de los actores de la sociedad (no partidos) en los cuales esta
propuesta puede tener incidencia, indica que una propuesta de crecimiento con
distribucin se ubica en medio de un conjunto de actores:
a) En la medida en que la pobreza, sobre todo la extrema, tiene un fuerte peso en
las regiones, provincias y distritos del pas los actores ms favorables y activos
para una redistribucin a favor de los pobres estn los Gobiernos Regionales y
Locales. Consideramos que estos gobiernos deben avanzar en su capacidad de
convocatoria de la sociedad civil y en la ampliacin de la representatividad y
continuidad del trabajo de los CCR y CCL para que los pobres del campo y la
ciudad estn cada vez ms directamente y mejor representados.
b) Debido a que esa pobreza extrema se sita sectorialmente en la agricultura, la
asociacin de diversos gremios, ONG especializadas y otros sectores sociales
interesados en el agro configuran una fuerza que debe seguir potencindose
para que se constituya en un interlocutor cada vez ms tenido en cuenta.
Aunque los ms pobres no estn suficientemente representados, foros como
CONVEAGRO constituyen un paso adelante en la potenciacin de los
planteamientos del mundo rural. La Carta Verde es una expresin de esa
comn preocupacin y constituye una buena plataforma para futuras
negociaciones.
c) En el mundo urbano, la propuesta de crecimiento exige un mayor
protagonismo y la unificacin de las organizaciones de pequeos y medianos
empresarios. Hasta ahora, la mayor presencia pblica de los dispersos
liderazgos existentes ha ocurrido por la exigencia de defenderse de la
competencia externa. Ciertos nombres visibilizan muy parcialmente a estos
actores y sus organizaciones (Gamarra, Villa el Salvador con su APEMIVES,

62

Zona Franca, etc.)71 Su fuerza poltica emerge de maneras diversas, como

cuando una parte de ese mundo empresarial apoy a Fujimori.
d) Junto a esas agremiaciones, pero con iniciativas propias de promocin de
pequeas y microempresas, diversas y dispersas instituciones activan grupos
interesados en este mundo empresarial en todo el pas. Su bsqueda de
eficacia los obliga a buscar cierta incidencia poltica y se componen de un
universo de instituciones que trabajan con recursos de la cooperacin
internacional y que es bastante heterogneo. ONG como Critas, ADRA,
CARE, Swisscontact, IDESI y muchas otras estn entre ellas. Tambin actan
muchas ONG72 con concentracin de actividades en regiones o localidades
particulares. Una instancia de segundo piso en la que muchas de ellas
coordinan ciertas actividades es COPEME. Este conjunto de actores tiene una
apreciable incidencia en la poltica nacional y regional y constituye un bastin
de las polticas de reduccin de la pobreza.
e) Los gremios ms clsicamente distribucionistas (CGTP, CCP, SUTEP) estn
presentes en la escena poltica pero en una situacin de debilidad tras las
grandes crisis y el cambio en la legislacin laboral en los aos 90. La
ampliacin de su agenda econmica es necesaria para ampliar convocatoria y
fuerza poltica.
f) Las redes de sociedad civil, ONG e Iglesias particularmente vinculadas a
educacin, salud, niez, derechos humanos, ecologa, equidad de gnero y
lucha contra la pobreza (como ANC, CONADES, ForoEducativo, ForoSalud y
muchas otras) tienen un rol importante en la demanda por mayor atencin a
esta agenda e inciden en la opinin pblica promoviendo la redistribucin.
g) Las agrupaciones empresariales que por sus intereses particulares tienden a
resistir planteamientos distributivos son muy poderosas. Bastantes de ellas,
acogen sectores que se benefician ampliamente de la renta diferencial propia
de la explotacin de recursos naturales. En otros casos, operan en mercados en
buena medida cautivos o monopolios naturales. An as, diversos lderes de
estas agrupaciones y empresas manifiestan preocupacin por el destino del
pas a largo plazo e incluyen los problemas de la pobreza as como la
necesidad de polticas distributivas en sus expresiones pblicas.
h) Las organizaciones de empresarios cuya actividad se concentra en el mercado
interno pero que compiten con el exterior como la Sociedad Nacional de
Industrias tienen intereses comunes a corto plazo con otros grupos
empresariales en asuntos como los laborales pero requieren con mayor
urgencia mercados internos en expansin. Una propuesta distributiva que
ample esos mercados puede ser de su inters.
4. Incidencia sobre los partidos polticos y los medios de comunicacin

71

Desde octubre del 2002, en el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, RENAMYPE tiene
registradas 56 agremiaciones. De ellas 33 son de Lima Metropolitana y el resto de otras regiones.
72
No nos atrevemos ni siquiera a iniciar un listado por la frondosidad de este mundo.

63

Nos referimos en este acpite a dos actores centrales: los partidos polticos y los
medios de comunicacin. En el caso de los partidos, la escena poltica actual parece
dominada por partidos y coaliciones polticas que, o bien propugnan la continuacin
del estilo de desarrollo actual, o bien carecen de una estrategia de desarrollo
econmico clara y tienden por lo tanto a ser absorbidos por este continuismo. El peso
de los intereses econmicos en juego, que como hemos sealado tiene fuertes
conexiones con el sistema poltico en un contexto en el que el financiamiento de los
partidos es an muy poco transparente a pesar de los cambios legales avanzados
explica en parte esta situacin. Por otro lado, sin embargo, el periodo electoral exige
de los partidos y candidatos, por un lado, la presentacin de propuestas que recojan
las preocupaciones y demandas de la poblacin, y como hemos sealado la percepcin
de que no chorrea es generalizada. Adems, las elecciones son un periodo en el cual
los partidos deben diferenciarse. Es por ello un momento propicio para presentar ante
los partidos y promover en la opinin pblica alternativas de desarrollo distintas a las
que han prevalecido hasta el momento, con la esperanza de que en este clima alguna o
varias de las fuerzas principales recojan elementos de algunas de las propuestas
planteadas.
En cuanto a los medios de comunicacin, nuevamente sus conexiones econmicas
va avisaje, propiedad o nexos familiares- con los sectores que ganan ms de la actual
situacin de distribucin hace que predominen las ideas de continuar con el estilo de
crecimiento actual. Ciertos medios organizan su informacin en base a una fuerte
carga ideolgica que dificulta el dilogo. Sin embargo, la preocupacin por la
democracia, los derechos humanos, la descentralizacin est presente y ello posibilita
una apertura a propuestas como la que hemos elaborado. Incluso en el campo
econmico, algunas propuestas, como por ejemplo, la necesidad de una reforma
tributaria para aumentar el gasto social y mejorar la calidad de la educacin y la salud
son reconocidas, y la idea general de que hay que hacer algo para que se distribuyan
mejor los beneficios del crecimiento est presente tambin en ciertos medios. En ese
sentido, existen posibilidades de dialogo con los medios de comunicacin para que
promuevan ante la opinin pblica la inquietud que motiva nuestra propuesta lo que
evidentemente demanda un esfuerzo especial de vinculacin y explicacin a
directivos y periodistas.
5. Priorizando: por donde empezar los cambios de poltica?
Siendo la estrategia propuesta una estrategia comprehensiva, y que por lo tanto
implica una diversidad de medidas y acciones en diversos frentes, es razonable
preguntarse cules podran ser algunas reas o sectores en los cuales se podra poner
ms nfasis en una primera etapa. Esta definicin es tambin importante debido a que
la amplitud de la propuesta hace difcil y demandante el detallar las medidas de
poltica a realizar en cada campo y el anlisis poltico de fuerzas en relacin a cada
medida especfica, as como organizar esa informacin en paquetes de polticas y/o
rutas de accin que maximicen su impacto y viabilidad poltica.
Hay dos respuestas a esta pregunta. La primera, desde un enfoque de las grandes
lneas de accin sugeridas en la propuesta, es comenzar directamente por acciones que
eleven la productividad y los ingresos de los pequeos productores rurales. La
eleccin de los sectores rurales se debe a que en estos la prevalencia de pobreza y
pobreza extrema es mucho mayor, a que existe un potencial importante para mejorar

64

su situacin econmica y social, y a que puede haber polticas que, simultneamente,

tengan impacto directamente en su situacin econmica y a su vez aumenten la
viabilidad poltica de la propuesta. Este es el caso en particular de las medidas
orientadas a promover la asociatividad de los pequeos productores rurales,
asociatividad que puede tener al mismo tiempo un objetivo econmico facilitar el
acceso al crdito, la asistencia tcnica, la informacin y la conexin a los mercados
y un objetivo poltico articular sus demandas, desarrollar alianzas con otos sectores
y ampliar su voz frente al estado, lo que permitira promover polticas pro-pobres.
Esta prioridad est desarrollada en el captulo VI. Hemos explcitamente dejado de
lado en esta oportunidad a las PYMES urbanas, por la necesidad de enfocar la
investigacin en un objeto de estudio adecuadamente delimitado y no excesivamente
disperso o heterogneo, y considerando la mayor pobreza prevaleciente en el rea
rural.
La segunda respuesta viene desde los espacios poltico-econmicos. En efecto, como
se ha planteado, la descentralizacin es una de las grandes estrategias polticas para
dar viabilidad a un crecimiento pro-pobre, y esta orientacin ha venido avanzando en
los ltimos aos con la instalacin de gobiernos regionales y la transferencia de
algunos proyectos y recursos a ellos. Es por esto que otra gran prioridad, que combina
impacto con viabilidad poltica, para un crecimiento pro-pobre, es el de promover
iniciativas regionales en este sentido. Es decir, empezar desde las regiones.
Nuevamente, esta estrategia tiene la ventaja de tener impacto, ya que en las regiones
el grado de pobreza es mayor (aunque debe buscarse regiones donde haya tambin
potencialidades y recursos), y nuevamente el fortalecimiento de las economas
regionales y polticas pro-pobre regionales, puede ir fortaleciendo actores y perfilando
qu polticas deben aplicarse a nivel nacional para apoyar este proceso regional. Esta
entrada se desarrolla en el captulo VII para tres regiones seleccionadas.

65

VI. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A

LOS PEQUEOS PRODUCTORES RURALES
Como hemos visto, la estrategia general presentada tiene como elemento central el
aumento de la productividad del sector III de pequeos productores y autoempleados
del campo y la ciudad, incluyendo los flujos de recursos y relaciones que deben
desarrollarse desde los sectores I y II. En este captulo precisamos esas propuestas en
relacin a un grupo social especfico que es parte de este sector III, el de las polticas
directamente orientadas a los campesinos y pequeos productores rurales, y
asumiendo que existen los flujos de recursos y relaciones provenientes de los otros
sectores. Debe recordarse, adems que los grandes y medianos productores
rurales, fundamentalmente dirigidos a la exportacin, estn en nuestro esquema en el
sector II, por lo que no se ven incluidos en el presente anlisis.
Por otro lado, cabe resaltar una vez ms que este trabajo se enfoca exclusivamente en
una estrategia econmica, de crecimiento econmico pro-pobre y que se orienta
exclusivamente a la dimensin monetaria y de ingresos de la pobreza. Los temas
tpicamente sociales, como educacin, salud y proteccin social no son considerados
mas que dentro de esta visin general.
VI.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural
En trminos generales, podemos decir que la poltica de crecimiento pro-pobre a favor
de los campesinos y pequeos productores rurales consiste en ampliar las opciones
que tienen stos de sobrevivir como productores y progresar en los mercados en los
que participan. Esas opciones dependen de diversos factores que van desde reglas de
participacin de los campesinos y pequeos productores rurales en los mercados hasta
la existencia de discriminaciones tnicas, pasando por consideraciones geogrficas
como la distancia a los mercados.
Cabe advertir que hay una gran diversidad de situaciones especficas, producto de la
variedad en estos factores, entre familias y localidades. Cualquier estrategia general
deber tener como una caracterstica central la necesidad de adaptarse a las
condiciones especficas, para lo cual una de las posibilidades es considerar algunas de
las polticas propuestas y establecer una combinacin adecuada y una estrategia de
implementacin adaptada a la realidad local. Adicionalmente, debe considerarse que
la estrategia econmica es solamente una de las posibles para buscar facilitar el
progreso de estas familias, y que alternativas de capital humano y proteccin social
pueden ser el camino ms viable para comunidades rurales muy alejadas de los
mercados y con muy pocas posibilidades de participar ventajosamente en ellos
(Iguiz 2001).
En lo que sigue, tomaremos en cuenta unos pocos de los factores que determinan estas
posibilidades de sobrevivencia y progreso en el terreno de las estrategias de
crecimiento econmico pro-pobre.
Por un lado tenemos el marco institucional en el que operan los competidores y que es
resultado de leyes y polticas pblicas, y que a su vez es bsico para definir las
posibilidades de influencia que diversos grupos sociales pueden ejercer en la

66

definicin de polticas econmicas, sociales o sectoriales. Por otro, nos interesa

especialmente la fuerza competitiva del productor respecto de otros competidores que
operan en los mismos mercados y bajo las mismas leyes.
En efecto, las polticas pblicas y la poltica econmica en particular benefician a los
pobres en distinta medida dependiendo del lugar que ellos ocupan en la formulacin
de dicha poltica. Ese lugar depende de su grado de participacin en los distintos
niveles del Estado, sea desde dentro de l como representantes de sus conciudadanos
(alcaldes, regidores), o sea desde la sociedad civil, concertadamente (participantes de
los Comits de Coordinacin Local o en espacios como la Mesa de Concertacin para
la Lucha Contra la Pobreza) o como grupo de presin desde el exterior del Estado
(asociaciones de productores, gremios). Por eso vamos a empezar esta parte
refirindonos a la participacin del pobre rural en la toma de decisiones que definen la
institucionalidad. De otro lado, toda institucionalidad influye en los incentivos para
generar riqueza, algo que, a su vez, depende de la manera cmo se distribuyen los
beneficios de la actividad econmica. Esta distribucin en el caso de los campesinos
depende en buena medida de las caractersticas de los mercados en los que participan.
Veamos a continuacin lo relativo a la participacin en las decisiones pblicas y a la
estructura de los mercados.
(A)
La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la
competencia
Hemos sealado repetidas veces la necesidad de promover la ampliacin de las
oportunidades comerciales de los campesinos, sobre todo de aquellos en zonas con
relativamente poca comunicacin terrestre y de otros tipos. La renovacin
institucional en el mundo rural debe incluir por lo tanto el cambio en la estructura de
los mercados en los que participa el productor.
Las instituciones responsables de implementar la reforma se pueden separar en tres
grandes grupos: El Estado, los empresarios privados y campesinos asociados
vinculados a cadenas productivas, y los productores independientes sin asociatividad
(aquellos que negocian con acopiadores e intermediarios).
1.- Redisear los mercados en los que participan los productores
pobres del campo
La presencia ciudadana debe revertir o contrarrestar la debilidad competitiva de la
mayor parte de los pobres. Una propuesta de reduccin de la exclusin social y
econmica de la poblacin, en cuanto ciudadana, tiene que apuntar a transformaciones
en las reglas de la economa y no slo a corregir los efectos negativos de su
funcionamiento. Para ello hemos insistido en la parte anterior en la participacin de la
poblacin del campo en las instancias de decisin pblica locales y regionales. Pero,
como indicamos en la introduccin a este tema, tambin es necesario transformar el
funcionamiento del propio mercado, de su funcionamiento cotidiano. Sobre ello
tratamos as continuacin. El grado de la transformacin necesaria es difcil de
predecir pues depende del tipo de productos, productores, organizacin social, etc. en
cada lugar, pero se pueden tener en mente diversos planos de accin. En primer lugar,
haremos una introduccin a la naturaleza y estructura de los mercados en general.
Luego iremos aterrizando en el tema econmico propiamente rural y finalmente, de

67

manera alusiva y slo para dejar constancia de la importancia de otras fuentes de

poder econmico que aaden a la asimetra en el mercado, trataremos el tema de las
discriminaciones culturales, de gnero, de edad.
(a)

Toda competencia: siempre entre desiguales

En primer lugar, tenemos el plano de las reglas de la competencia en el

mercado en general y en los diversos mercados. El diseo de mercados se
realiza en el mundo de la poltica y tiene un carcter en gran medida
legislativo. Los mercados perfectamente competitivos operan con reglas
entre las que se incluye la expulsin de los perdedores de la participacin en el
mercado en el que compiten. Para muchos, el valor de la competencia es,
justamente, que expulsa del mercado a los menos productivos. No interesa si
el expulsado del mercado es pobre o no; obviamente, si lo es mientras
compite, aumentar su pobreza tras la expulsin. La competencia siempre se
caracteriza por la heterogeneidad de los competidores y sta ocurre an sin
intervenciones pblicas, sin los llamados abusos privados de poder de mercado
y sin discriminaciones de ningn tipo. La destruccin creadora opera en
procesos de competencia en los que los mercados de productos e insumos
estn presentes. En otros trminos, la exclusin y el aumento de la pobreza
pueden ser resultado de mercados que ni son imperfectos ni son incompletos.
Esta exclusin ocurre por expulsin en el caso de estar previamente dentro del
mercado, o por dificultades para entrar en l (capitales mnimos, crdito, etc.)
si es que se est fuera. En ausencia de trabas institucionales, la cantidad
mnima de capital necesaria para superar las barreras a la entrada puede, como
de hecho ocurre, impedir la participacin de muchos empresarios en muchos
mercados. Las fuerzas centrfugas y de especializacin, esto es, expulsoras de
fuerza laboral, dominan en los mrgenes de cada mercado y las centrpetas o
aglomerantes de actividad y diversificacin dominan en las ciudades de mayor
tamao. La concentracin geogrfica de la actividad econmica es resultado
de la competencia en el mercado.73 Esta exclusin es, pues, resultado de las
propias reglas de la competencia, incluida la denominada perfecta o sin
abuso de poder de mercado. Por ello, para evitar la exclusin forzada y
prematura de la actividad productora de los campesinos, la intervencin
del Estado tiene que operar en buena medida en contra, por lo menos
parcialmente, de la lgica excluyente del mercado hasta que la
competitividad de la mayor proporcin posible de productores les permita
sobrevivir decorosamente y progresar participando en esas economas
locales.
(b)
Inclusin y exclusin de mercados de productos y de mercados
derivados
En segundo lugar, debemos partir del reconocimiento de que la inclusin de
los pobres en diversos mercados (el de productos y el laboral) es antigua y
bastante completa; todo lo completa que su competitividad lo permite de
acuerdo con las reglas vigentes en los mercados. Gracias a mltiples y
minuciosas investigaciones del campo altoandino, desde los aos 70 sabemos
73

Krugman (1995).

68

que en el Per la mitad o ms del ingreso de los campesinos ms aislados y

pobres proviene de su participacin en mercados de productos y laborales.74
La poltica contra la pobreza debe enfrentar el problema de que los pobres
estn inconvenientemente incluidos, esto es, en los mrgenes menos
competitivos de los mercados, es decir, con (i) mayores costos unitarios de
produccin y transporte, o (ii) ms sometidos a monopolios y monopsonios
que aprovechan su poder. La fuerza centrfuga, expulsora, que sufren quienes
estn as ubicados en los mercados en los que participan, es la misma que lleva
a la inexistencia de otros mercados como el crediticio o de seguros o laboral
en el mbito local.
Adems, buena parte del problema del riesgo en la actividad agropecuaria,
proviene de esta ubicacin marginal y especialmente subordinada en los
mercados. Ante ello, la estrategia de diversificacin productiva del campesino
es una respuesta que busca reducir el riesgo proveniente de factores naturales
y de la distribucin de riesgos que resulta de las asimetras de poder en el
mercado. Al mismo tiempo, sin embargo, esto muchas veces significa un
repliegue en el autoconsumo y dificulta la innovacin tecnolgica.
En muchos lugares existen proveedores, acopiadores, transportistas,
prestamistas y comerciantes que cumplen funciones importantes para los
campesinos. Tambin en muchos casos, la relacin entre estos intermediarios
y el productor tiene un carcter muy asimtrico que es aprovechado para que
el campesino retenga la menor proporcin posible del valor final del producto.
Este es un poderoso factor de desincentivo para la innovacin tecnolgica, la
inversin en activos de la localidad y, finalmente, la retencin de los
miembros de la familia en el lugar. Esa asimetra se refuerza cuando, como es
muy comn, varias de esas funciones de intermediacin se concentran en una
empresa o hay acuerdos entre los varios proveedores. Esta estructura de poder
de mercado (interlocking power) resulta en una reforzada asimetra que es
necesario romper si es que se pretende que el campesino tenga inters en
innovar en calidad de productos y en procesos. Simplemente, no hay
incentivos para hacerlo si es que los beneficios de innovar no revierten en
medida apreciable al propio productor. La demanda por seguros o crdito, as
como la laboral son demandas derivadas de la demanda por los productos
finalmente ofrecidos al mercado por el campesino. La exclusin de ciertos
mercados complementarios (crdito, seguros, laboral) que, de existir,
facilitaran la competitividad en el mercado de productos (que es el
imprescindible y principal para el bienestar del campesino), es por lo tanto,
principalmente endgena. La poltica econmica debe por lo tanto impulsar el
mercado de productos agrcolas al que ms acceso tienen los pobres. Se trata
de incentivar a la produccin rural para facilitar la innovacin e inversin, y
para facilitar las estrategias familiares en la bsqueda de la mejor combinacin
de migracin y retencin de sus miembros en la propia tierra. Es decir, se trata
de reducir la migracin por expulsin, que es el caso de situaciones de extrema
pobreza y falta de perspectivas en la propia localidad. Por todo lo anterior, la

74

Figueroa, Adolfo (1989), Gonzles de Olarte y Bruno Kervyin (1987). Ver una revisin de literatura
al respecto en Iguiz (1994).

69

reforma institucional del mercado en apoyo del campesino debe incluir los
siguientes aspectos:
(i)
La creacin de alternativas de demanda pblica y privada por los
productos agropecuarios que aumenten la probabilidad de subsistir en
esas localidades o de progresar en el caso de los campesinos mejor
dotados de recursos productivos o, finalmente, de poner en marcha una
estrategia ms racional de migracin temporal o definitiva en el caso de
las familias que paulatinamente estn abandonando la actividad y los
lugares. Ya hemos indicado arriba las opciones a crear: compras estatales
directas o indirectas (concesionadas); cadenas productivas privadas
independientes; con fines de lucro (empresas privadas) o sin fines de lucro
(ONG). Esa propuesta institucional no impide la continua participacin
de intermediarios sin articulacin institucionalizada (mayoristas
convencionales), pero constituye una especie de regulacin indirecta tanto
de esas relaciones tradicionales como de las nuevas cadenas en formacin,
ampliando opciones al campesino y reduciendo por ello el poder
monoplico y monopsnico de mercado.
(ii)
Esa demanda alternativa debe contribuir a cierta garanta de
adquisicin de productos a precios razonables al campesino. Sobre esta
base pueden operar y ampliarse otros mercados de bienes y servicios
intermedios, como son los de de insumos, crdito, seguros y laborales. La
diversidad de opciones de demanda de productos y oferta de servicios
productivos debe permitir el debilitamiento de la articulacin de
proveedores de insumos y la configuracin de monopolios y monopsonios
en el medio rural con el consiguiente aprovechamiento extremo del poder
de mercado e inmiseracin a la antigua o ms moderna del campesino.
(iii)
En ese nuevo contexto, se puede ampliar sustantivamente a nivel
regional la transformacin in situ de los productos locales previa a la
venta final y para ello la relacin con universidades y con instituciones
crediticias especializadas en crdito a mediano y largo plazo resulta
importante. Los gobiernos regionales deben coordinar esfuerzos de
transformacin de productos en las principales ciudades de su
circunscripcin, regular las prcticas monopsnicas y monoplicas de los
intermediarios econmicos citadinos proveyendo informacin adecuada e
instancias de concertacin entre productores e intermediarios, y adquirir
productos en mayores escalas para su uso ms eficiente en programas
sociales y proyectos de industrializacin.
(c)

Cadenas productivas: modernas y tradicionales

Las relaciones entre productores y comercializadores nunca han sido sencillas.

Ambos se necesitan y, a la vez, se encuentran en relaciones asimtricas que
producen muy diferentes beneficios. Como en otras relaciones econmicas, si
se miran las cosas a corto plazo, el beneficio de unos se amplia en la medida
en que los otros acepten bajas remuneraciones o ingresos por su labor o
productos. Hay, pues, una relacin de cooperacin conflictiva que hay que
saber ordenar para el mutuo beneficio de las partes. La ampliacin sugerida de
los tipos de demanda permite avanzar en esa direccin. Una de ellas es

70

modernizar las relaciones de ese tipo por medio de cadenas orientadas a

innovar en la produccin y comercializacin de bienes agropecuarios.
Indirectamente, el crecimiento de la economa nacional y la existencia de ms
demanda de trabajo y de mejores remuneraciones tambin resulta un factor
equilibrador de relaciones en el campo al facilitar la migracin.
Las cadenas de articulacin vertical estn siendo efectivamente promovidas
con diverso xito y parecen una ruta promisoria. De hecho, aportan
conocimiento y relacin con mercados ms amplios y exigentes. Sin embargo,
es necesario prevenir casos como el de los pastores alpaqueros, que por
dcadas ha vivido en situaciones de miseria extrema.
La experiencia de las cadenas basadas en productos nuevos y con mnimos de
exigencia de calidad es reciente y debe ser impulsada por medio de incentivos
que favorezcan a todos los miembros de la cadena. Se requiere un estudio
especfico que evale el funcionamiento de cadenas para discriminar entre: (i)
las que aportan conocimiento nuevo y posibilidades de progreso; y posibilitan
de ese modo la salida de la pobreza de quienes cooperan en esas asociaciones
entre productores y comercializadores con acceso a mercados exigentes de
calidad; y (ii) aquellas que aprovechan situaciones de aislamiento para
reproducir un orden social estancado y con gran miseria. La tendencia va a
favor de los sectores ms progresistas en esta actividad articuladora de
productores del campo, procesadores de bienes agropecuarios y
comercializadores. La escolaridad rural aumenta, la migracin es una
posibilidad abierta a cada vez ms personas, la exigencia de calidad obliga a
un trato ms adecuado que en el pasado, y la economa nacional est
ofreciendo ms y ms diversas oportunidades. El asunto es, pues, de transicin
hacia situaciones en las que quedarse en el campo no sea sinnimo de pobreza
y falta de oportunidades econmicas.
Se sabe que cuanto ms pobre y menos comunicada es una zona del pas, ms
fuerte ser el poder de los intermediarios comerciales y financieros diversos
sobre los productores, y mayor la arbitrariedad que manifiestan en la atencin
a los campesinos, as como el margen de ganancia retenido por los primeros.
Como hemos sealado, los intermediarios de insumos diversos y los que
compran los productos finales, operan muchas veces en coordinacin o son en
muchos casos por el mismo agente econmico, lo que refuerza el poder
monopsnico y monoplico sobre los productores, casi siempre
desorganizados o dominados por jerarquas de tipo comunal.75 Una gran
parte de la diferencia entre los precios en chacra y los finales es retenida
por estos intermediarios. Ante ello, insistimos, hay que redisear

75

El tema no es de informacin o poca calificacin. En una entrevista reciente, El actual presidente de

la CONFIEP, Jos Miguel Morales, responda as a una pregunta sobre la intermediacin: Antes vena
un mayorista de La Parada y nos ofreca dos nuevos soles por kilo de uva. Por all apareca un
productor con apuros de dinero y lo venda por 1.50. Y otro que estaba an ms arrancado, lo
remataba por un sol. Agronoticias, Ao XXVII, Nm. 307, Lima: 30/12/2005 al 28/01/2006, p. 33.

71

mercados especficos eliminando el actual desequilibrio de poder que

suponen sus estructuras vigentes.76
(d)
Las discriminaciones no econmicas se sobreponen a las de la
competencia
Las discriminaciones sociales y culturales estn generalmente asociadas a la
acentuacin de la pobreza, mientras que el lado de los discriminadores se
asocia con la concentracin de riqueza o poder en el mercado. La relacin
entre competencia econmica y discriminacin social es compleja. A veces las
discriminaciones pueden dar lugar a grados de cohesin semi-institucional
entre discriminados que facilita la formacin de empresas o cadenas formales
e informales que tienen una larga trayectoria intra-cultural antes de abrirse a la
impersonalidad propia del mercado.
La pobreza est asociada a diversas discriminaciones porque hay una
concentracin de personas con ciertas caractersticas adscritas o adquiridas en
debilidad competitiva. A las fuerzas centrfugas de la competencia econmica
en mbitos dominados por productores marginales, se aaden muchas veces
exclusiones provenientes de discriminaciones basadas en los atributos de las
personas o grupos humanos. Esas discriminaciones generalmente refuerzan las
dificultades normales para competir en la competencia en el mercado. Si, por
ejemplo, debido a la desconfianza, la discriminacin obliga a mayores
capitales mnimos o mayores colaterales para entrar a un mercado, se refuerza
la exclusin. Las sociedades multiculturales con desigualdades que coinciden
con rasgos culturales tienen mayor probabilidades de que la desconfianza
impida la expansin de relaciones de confianza mnimas como para que el
sistema legal opere con economa de costos de transaccin. Al reforzarse de
esta manera la exclusin econmica y no econmica es ms fcil que se
reproduzcan en el tiempo y que sea ms difcil revertirla. La suma de las
dificultades econmicas y de las discriminaciones impulsa a la migracin del
campo a la ciudad donde la impersonalidad de las relaciones humanas facilita
la liberacin de ciertas opresiones. Esos atributos pueden ser adscritos (raza,
gnero, origen) o adquiridos (relaciones de endeudamiento) y tienen distinta
importancia en el campo o la ciudad. La discriminacin racial, de gnero, etc.
son, pues, un factor de exclusin que se aade a la que puede existir en razn
de la fuerza competitiva que se tiene en cada mercado en el que se compite.
La eliminacin de discriminaciones no econmicas es parte de la lucha
contra la pobreza econmica. Las ONG, iglesias y ciudadanos diversos
son ms sensibles en el caso de algunas discriminaciones que de otras, por
decir lo menos, y contribuyen de ese modo a abrir oportunidades a
personas o grupos que de otro modo no las tendran. Las relaciones
internacionales y los avances en civilidad propios de los pases ricos
contribuyen a ese proceso de liberacin de discriminaciones. El recelo de
importantes grupos de poder econmico transnacional ante la labor de
esas instituciones revela el temor a empoderar a personas y grupos que
76

El mismo entrevistado continuaba su respuesta con el cambio en esa estructura que impusieron al
mayorista: Ahora no: el comprador de La Parada o de un supermercado limeo viene a Fruchincha y
negocia con el gerente de la empresa. Op.cit.,p. 33.

72

elevan la conciencia de la propia dignidad y derivan en exigencias de

mejores condiciones econmicas. Toda poltica de renovacin institucional
tiene que proteger esas instituciones que contribuyen a una
interculturalidad constructiva desde sus particulares y no siempre
coincidentes o convergentes perspectivas.
Cuando ocurre que la discriminacin da lugar a una asociatividad mayor entre
discriminados, puede coincidir con el rpido aumento de la riqueza. Esto ha
ocurrido con migrantes en pases que, por lo menos inicialmente, fueron
mirados con desconfianza y discriminados. Ese tipo de asociatividad genera
reglas propias y costos de transaccin menores al interior de los grupos,
favoreciendo la competencia en el mercado. Muchas veces, sin embargo, ello
se aade a prcticas laborales altamente explotadoras, voluntarias o forzadas,
que reducen costos de produccin y potencian la competitividad. Se puede
llegar, pues, a situaciones en las que la discriminacin social se convierte en
incentivo para organizarse de tal manera que se propicie la generacin de
empresas y mecanismos de proteccin de riesgos que impulsen a los
discriminados fuera de la pobreza. Cuando esta situacin refuerza poderes
econmicos importantes y contribuye a la discriminacin de grupos menos
cohesionados o simplemente fragmentados, la solucin particular se convierte
en problema y la impersonalidad de la competencia deviene en un factor de
apertura de oportunidades. Las prcticas de colusin, por ejemplo, son ms
difciles de desentraar cuando se basan en cdigos cerrados a otros grupos o
culturas. En un extremo, podemos estar ante mafias. La actividad agropecuaria
a veces est inmersa en este tipo de relaciones. Un extremo es, por supuesto, el
mundo del narcotrfico en el que la transnacionalidad penetra y disuelve la
existencia de grupos internos con reglas propias.
(e)

Historia y acumulacin originaria

Esa reproduccin est muchas veces asociada a una discriminacin original y a

la consecuente exclusin de la participacin en la propiedad de las mejores
tierras u otros recursos productivos. Las condiciones iniciales cuentan en la
reproduccin de la exclusin de la economa y prolongan situaciones de
pobreza y desigualdad.77 De ah la importancia de reivindicaciones territoriales
de etnias dominadas por la pobreza, y de ah la presencia de lderes
nacionalistas que expresan la naturaleza secular, histrica y prolongada, de
diversas opresiones. La distribucin de activos locales con valor de
mercado por su calidad y potencial uso en la competencia sigue siendo
una poltica pro-pobre que no puede desdearse.

(B)

La institucionalidad de la participacin en las decisiones pblicas

1.- El productor agrario en pequea escala participa desde mltiples
instituciones. Sealemos algunas de las ms importantes y los cambios que
requieren:

77

This suggests that the market system lacks a self-correcting device for large initial inequalities
(Stern et al. 2005: 275).

73

(a) La comunidad campesina, donde la familia tiene un lugar

determinado y reglas especficas, es una institucin que tiene incidencia en
diversos aspectos de la actividad productiva, por ejemplo, en la construccin
y mantenimiento de infraestructura colectiva. La comunidad debe ser
fortalecida como interlocutora de otras instancias, sean del Estado o sean de
la sociedad civil. Uno de los aspectos en la reforma comunera que ms se
menciona es la mayor apertura de los cargos de autoridad a los jvenes.
(b) Las asociaciones de productores son una fuente de transmisin de
conocimiento y buenas prcticas, as como de poder en el mercado frente a
intermediarios mayoristas. Adems, presionan a los ministerios
correspondientes para la dacin de leyes y polticas de promocin. La
promocin y fortalecimiento de asociaciones de productores son tareas
prioritarias para aumentar los incentivos para la produccin y para facilitar la
innovacin.
(c) Los municipios, algunas veces dirigidos por campesinos (en especial
los distritales rurales), ocupan un lugar crecientemente importante, y el
dilogo municipio-comunidad es importante para hacer un uso eficiente de
los recursos pblicos de inversin econmica y social.
(d) Los gremios campesinos (CCP, CNA, entre otros) se encuentran en
situacin de gran debilidad, debido a la propia pobreza y dispersin de los
campesinos, y en parte como consecuencia de la escasa importancia asignada
por sus dirigentes a las reivindicaciones propiamente agrarias y a temas
productivos. Su potenciacin permitira reforzar la presencia ciudadana de
los campesinos en instancias polticas ms all de sus propias regiones.
2.- La presencia del Estado es muy importante en las zonas
alejadas del mundo rural.
Un problema con la presencia del Estado en el mundo de los campesinos pobres es su
debilidad, o incluso ausencia; y que cuando est presente acta de manera
descoordinada e ineficiente. De ese modo, se dificulta la participacin ciudadana en
las decisiones pblicas, y se desperdician y no se potencian los recursos locales
existentes al no trabajar conjuntamente los diversos sectores pblicos. Vinculado a lo
anterior est el problema de la discontinuidad de las obras, el escaso esfuerzo de
mantenimiento y la dependencia de esas tareas de la variable voluntad del gobierno
de turno. Tambin asociado a lo anterior est el poder de muchos de los tcnicos
gubernamentales, basado en los recursos que la comunidad aspira a retener, pero que
pueden comportarse arbitrariamente hasta el punto de condicionar el tipo de obras que
se consideran prioritarias.
(a) El campesino comunero se relaciona colectiva e individualmente con el
Estado. La relacin ms cotidiana es con el gobierno distrital, del que recibe
algunos servicios pblicos o de intermediacin en el momento de hacer
ciertas gestiones, y al que aporta sus miembros para las elecciones de
autoridades y la gestin pblica. Las relaciones comunidad-municipio son
complejas, generalmente de colaboracin pero no exentas de conflictos. Los
gobiernos distritales tienen una mayor inclinacin a enfrentar problemas de
la zona ms urbana de los distritos. Al respecto es conveniente analizar ms

74

minuciosamente mltiples experiencias de gobiernos locales participativos,

como las de Limatambo (provincia de Anta, Cusco) y otras.
(b) Los ministerios productivos (MINAG, MTC, entre otros) deben
coordinar con los sociales, con los gobiernos subnacionales y con la sociedad
civil para juntar recursos humanos y econmicos, as como para asegurar la
continuidad de las inversiones tras los cambios de gobierno. Desde el punto
de vista de la inversin pblica, una relacin directa e importante es la que se
realiza con ministerios sociales a propsito de obras de infraestructura con el
Estado
Nacional
(PRONAMACHCS,
FONCODES,
PRONAA,
CONCYTEC, etc.) La renovacin institucional en este campo debe
contribuir a nuestra propuesta de ampliar las posibilidades de los
campesinos en el lado de la demanda por sus productos. Nos referimos al
aporte por medio de las compras estatales, sean directas o indirectas
(concesiones), del acondicionamiento de la tierra y el agua para su
mayor uso productivo y de las obras de infraestructura que contribuyen
al desarrollo productivo y humano, as como de la asesora tecnolgica
necesaria para mejorar calidad de productos, cambiar a otros con
mayor rentabilidad y transformar cada vez ms dichos productos para
agregarles valor en la regin.
(c) Un tercer tipo de relacin es el que ocurre entre los sectores del Estado
Nacional y los de nivel regional. El MINEDU es quiz una de las instancias
de mayor presencia permanente en las comunidades y distritos. Aunque con
menos cobertura, la relacin con el MINSA es tambin muy importante. La
escuela es probablemente el centro con mayor capacidad de aglutinacin
de actividades sociales multisectoriales y esa ubicacin de pvot en la
relacin pblica-privada local debe ser impulsada. Instancias como la
MCLCP han incluido en bastantes cientos de distritos la presencia
estatal sectorial junto a alcaldes y miembros de la sociedad civil. Los
CCL apuntan en ese mismo sentido pero su representatividad es mucho
menor aunque tenga un lugar oficial en el gobierno municipal. Ampliar
la representabilidad del CCL para orientar mejor y coordinar la
inversin pblica y privada es una tarea importante en el diseo
institucional de la democracia local. La experiencia de las MCLCP
puede ser til en ese sentido.
En trminos generales, varias acciones en el campo de la reforma institucional son
importantes: (i) La organizacin ms territorial que sectorial de la accin pblica en
los niveles subnacionales; (ii) la participacin del Estado en instancias de
concertacin con la sociedad civil asentada en el territorio; y (iii) la adecuacin de la
inversin pblica a los planes de desarrollo concertados y a los presupuestos
participativos como vas de cambio de la desigual relacin de poder que se establece
entre sectores del Estado y la ciudadana. Un actor crucial en este proceso de
empoderamiento social es un gobierno local que opere cada vez ms con criterios
como la transparencia y la eficiencia en la gestin pblica, as como en coordinacin
con la comunidad campesina y con los niveles sectoriales y nacionales del Estado. La
relacin con los tcnicos del sector pblico debe guiarse de acuerdo con lo acordado
en los planes y presupuestos y mantener una continuidad con pautas organizacin del
dilogo basadas en los ritmos de actividad de los beneficiarios. Ello obliga a evitar
improvisaciones y posteriores apuros que obligan a tomar decisiones con el mnimo
nivel de consulta.

75

3.- Las organizaciones de la sociedad civil, comedores, etc.

La participacin ciudadana como herramienta privilegiada para impulsar las reformas
econmicas adquiere en el Per una connotacin democrtica a la que ya hemos
aludido en el punto anterior, pero tiene tambin una connotacin descentralista. El
proceso actual ha empezado con la redistribucin de responsabilidades administrativas
y polticas, y aunque no se hayan configurado las regiones propiamente dichas y se
contine con la divisin departamental, el actual proceso sigue un curso de afirmacin
ciudadana de la poblacin de las regiones. Las reformas econmicas que proponemos
en este estudio suponen la existencia de una creciente presencia poltica de la
ciudadana de las provincias y distritos que estn ms alejados de la capital. Ello es as
porque es en esas zonas del pas se concentran, a la vez, la pobreza ms extrema y
difcil de erradicar por razones econmicas y no econmicas, pero tambin se registra
la existencia de recursos que permiten cultivos de una mayor rentabilidad y la
creacin de microempresas de transformacin.78
Un actor importante al respecto son los centenares de ONG laicas y religiosas
distribuidas en todas las zonas rurales del pas. All donde se encuentran son actores
importantes, muchas veces sustituyen al Estado en la promocin del desarrollo
econmico y humano. Un defecto importante de la participacin de estas entidades es
su falta de coordinacin y la dispersin consecuente. Deben coordinarse las
actividades de las ONG en cada territorio y relacionar esos trabajos con los
Planes de Desarrollo Concertado, locales y regionales, as como con los
Presupuestos Participativos de los gobiernos locales y regionales. Tambin
pueden contribuir, como lo hacen en muchos casos, a aumentar las
oportunidades de comercio de los productores campesinos e incluso llegar a
contribuir a la venta de productos en el extranjero. Esa participacin en el
procesamiento y comercio de productos puede hacerse tambin contribuyendo a
la poltica del Estado en las compras estatales o a la de empresas privadas en las
cadenas de produccin y comercio. De esa manera se relaciona a la sociedad civil
con el Estado y las prioridades de los pobres tienen ms posibilidad de contrastarse
con las de funcionarios y planificadores.
VI.2. Viabilidad de alternativas de poltica pro-pequeo productor rural
(A)

Polticas para aumentar la demanda, principalmente interna

Como hemos indicado, el aumento de la demanda es un incentivo fundamental para el

crecimiento econmico, el cambio tecnolgico de la produccin nacional y en
particular de los pequeos productores rurales. La pequea escala de produccin,
aunada a la baja productividad y problemas de calidad, dificulta su insercin en
mercados internacionales, por lo que puede esperarse que durante un largo periodo el
espacio de demanda que este grupo puede aprovechar con mucha ms facilidad es el
de la demanda interna (apenas 3% de las tierras y 7% del PBI agrcola se orientan a la
exportacin). El aumento de la demanda interna permitir que los precios de sus
productos no transables aumenten, lo que no solamente tiene un efecto inmediato
sobre la pobreza, sino que adems rentabiliza la produccin y da incentivos a la
78

Ver PNUD (2002).

76

inversin. Por otro lado, el tamao del mercado resulta fundamental para que avancen
especializaciones y cambios tecnolgicos que eleven la productividad, generando as
un crculo virtuoso entre demanda y oferta. A continuacin describimos las
principales polticas que puedan desarrollarse con este objetivo.
1.- Compras estatales
Las compras del Estado para los programas alimentarios son una forma de elevar la
demanda para los productores rurales si se dirige preferencialmente a stos. Tal
poltica enfrenta dos problemas fundamentales : (1) su impugnacin en el TLC con los
EEUU, ya que este Tratado incluye la disposicin de que en las compras estatales los
productos estadounidenses tendrn trato nacional por compras a partir de
determinado monto; (2) el posible trade-off entre cantidad y calidad de alimentos por
un lado, y el hecho de que la preferencia por productos nacionales implique un mayor
precio o menor calidad (por ejemplo, en el caso de productos con contenidos
nutricionales muy especficos, se dificulta la participacin de productores nacionales o
regionales). Por otro lado, esta poltica puede no solamente servir como una poltica
general de aumento de la demanda por estos productos, sino tambin como un
estabilizador de precios en casos de sobre-produccin.
En ese sentido, algunas de las caractersticas de una poltica de compras estatales de
productos agropecuarios debiera ser: (1) ampliar las compras estatales, dada la
insuficiencia de los actuales programas alimentario-nutricionales del Estado Peruano
(por ejemplo, 1/3 de escolares no recibe desayuno, y el PACFO- complemento
nutricional para menores de 3 aos- solo se reparte en 8 departamentos del pas); (2)
definir productos a comprar que correspondan a las posibilidades de produccin
regionales y locales; (3) vincular programas de compras de productos nutricionales
con programas de capacitacin y asistencia tcnica a productores locales y regionales
para que mejoren su calidad y productividad. Debe mantenerse la preferencia por
productos nacionales con lmites a los mayores precios aceptados.

77

Actores
CONVEAGRO/
CCP
Comedores
Populares,
Comits del
Vaso de Leche

ONG

MEF

MIMDESPRONAA

MINCETUR

Inters
Muy favorable, tema secundario en
su agenda.
Indefinido. Podra estar en contra
porque mayores precios tienden a
reducir cantidades. Pero la alternativa
es ms presupuesto y tienen lazos con
los productores rurales. Muy
secundario en su agenda.
Favorable, facilita que proyectos de
aumento de productividad e ingresos
sean exitosos. Secundario en su
agenda.
En contra: eleva costos de programas
sociales. Muy poca importancia en su
agenda.

Indefinido. Podra estar en contra

porque mayores precios tienden a
reducir cantidades. Pero esto tiende a
reducir la pobreza rural. Secundario
en su agenda.
En contra: reduce importaciones y
dificulta negociacin de tratados
comerciales. Secundario en su
agenda.

Posicin
El Estado debe promover al agro
para luchar contra pobreza.
Compras estatales son parte de
lucha contra la pobreza.

Fuerza
Mediana

Compras estatales son parte de

lucha contra la pobreza.

Baja

Dentro de cada programa social,

debe escogerse lo que sea ms
costo-efectivo; pagar precios
mayores reduce cobertura (no hay
ms presupuesto).
Compras preferentes a productores
nacionales son parte de estrategia
de lucha contra la pobreza y de
seguridad alimentaria.

Alta

Mediana

Baja

Alta

Alianzas
Promover
alianza
CONVEAGROCCP/
Comedores
Populares/
ONG/
MIMDES.

Estrategia poltica
Neutralizar a la
oposicin buscando
alternativas que
minimicen costos
adicionales de compras
preferenciales a
peruanos; por ejemplo,
facilitando al mismo
tiempo crdito y
asistencia tcnica, y/o
favoreciendo compras
regionales que
reduzcan costos
logsticos.
La descentralizacin de
los programas
alimentarios disgrega
las compras en
pequeos lotes, lo que
permite quedar fuera de
las reglas del TLC, y
facilitar la conexin
con productores
locales.

78

2.- Promocin de exportaciones

Promover las exportaciones de los pequeos productores rurales es una forma de
ampliar su mercado, y debemos considerar dentro de este rubro al turismo de
extranjeros. Estas exportaciones requieren muchas veces requisitos de calidad y
competitividad que requieren un largo periodo de continua mejora tecnolgica,
periodo en el que el acceso a un mercado interno es particularmente importante para
asegurar la rentabilidad, lo que refuerza la importancia de polticas en este sentido.
Tambin requieren otras medidas pro-exportadoras en un sentido general, tales como
infraestructura de comunicaciones, facilitacin de los procesos aduaneros y otros,
crdito accesible y a precio adecuado, capacitacin y educacin, etc.
Sin embargo, adems de este proceso de mejora tecnolgica y medidas proexportadoras, pueden desarrollarse algunas medidas directamente orientadas a
aumentar las exportaciones de los productos rurales, incluyendo: (i) negociaciones
con otros pases, en particular desarrollados, para que reduzcan sus barreras
arancelarias y especialmente para-arancelarias (como regulaciones fitosanitarias y
obstculos tcnicos al comercio); (ii) identificacin de potenciales mercados y entrega
de esa informacin a los productores rurales; (iii) asistencia comercial y tcnica
necesaria para que los pequeos productores rurales adapten sus productos a la
demanda y puedan hacerlos llegar a los mercados externos; (iv) articulacin de la
oferta y promocin del asociativismo. Las dificultades de calidad y gestin, sin
embargo, hacen poco probable que en un mediano y hasta largo plazo el mercado
externo sea el espacio para el desarrollo de una proporcin considerable de pequeos
productores rurales79, en especial de los ms pobres.
En relacin a las exigencias institucionales de estas polticas, el Estado Peruano ha
tenido dificultades en establecer una poltica eficiente de promocin de exportaciones,
ya que adems la articulacin de la oferta es a menudo difcil debido a la extensin
del minifundio, la debilidad de la organizacin de los productores y la desconfianza
reinante. Han sido proyectos de cooperacin internacional y ONG los que ms han
avanzado en este aspecto. El reto es como institucionalizarlos como un esfuerzo
permanente del Estado, operando a nivel nacional y sin caer en corrupcin. Una
propuesta en esta orientacin es la sugerida por Rodrik (2004), que propone que lo
central es un esquema institucional que permita una conexin adecuada entre el
Estado y los empresarios.

79

Se estima que actualmente apenas 3% de los productores agropecuarios se orienta al mercado

externo.

79

Actores
CONVEAGR
O/ agricultores

Inters
Favorable. Secundario en su
agenda.

CCP / CNA

Favorable. Muy secundario en su

agenda.
Favorable. El acceso a mercados
es central en su agenda. Dan
menos importancia a la accin del
Estado para promover
exportaciones: las empresas
pueden actuar solas.
Favorable, pero no es central en
su estrategia negociadora.

COMEX

MINCETUR

ONG
nacionales
involucradas

Favorable. Involucradas
sobretodo en facilitar informacin
y asistencia tcnica. Importante
para algunas.
ONG
Favorable. Algunas como Oxfam
internacionales tienen en comercio justo una de
sus principales actividades.
Partidos
Favorable, algunos dan ms
polticos
atencin que otros (Sierra
exportadora de Alan Garca)

Posicin
La apertura de mercados de pases
desarrollados es acto de justicia y es
necesaria para lucha contra pobreza.
Incluyen en su agenda la accin del
Estado para dar crdito y promover
exportaciones.
Igual que CONVEAGRO, pero
desconfan de todo comercio exterior.
Las exportaciones son el motor del
crecimiento; el Estado es ineficiente y
debe intervenir lo menos posible
(aunque en este caso, pueden hacerse
excepciones).
Hoy: para tener buenas relaciones con
EEUU deben aceptarse condiciones
internacionales; solo se negocia lo
posible sin presionar mucho.
Las exportaciones seran camino a
desarrollo sostenible de pobres.

El Comercio justo es fundamental

para luchar contra la pobreza.

Fuerza
Mediana

Baja
Alta

Alianzas
Fortalecer
alianza
CONVEAGRO
/ CCP, ganar a
CCP-CNA a
esta agenda,
promover
vnculos
CONVEAGRO
-CCP con
ONG que ven
el tema.

Estrategia poltica
Promover la incidencia
de CONVEAGRO y
CCP para que este
punto tenga ms
importancia en la
agenda de
negociaciones.
Ganar a ONG
nacionales a una visin
ms global del tema,
incluyendo
negociaciones
internacionales.

Alta

Baja

Baja

Apoyarse en ONG
internacionales para
influir en pases
desarrollados.
Promover que los
partidos polticos
discutan el tema y
tomen posicin,
favoreciendo el
empoderamiento
ciudadano va
elecciones.

80

3.- Polticas orientadas al aumento de los salarios

Tener polticas orientadas a un aumento de los salarios que permitan una mejor
distribucin entre clases (propietarias de los factores de produccin) de los beneficios
del crecimiento privado, es un factor fundamental para lograr este aumento de la
demanda interna. Considerando que lo que producen los pequeos productores rurales
son fundamentalmente alimentos, los trabajadores y sectores urbanos de bajos
ingresos destinan una mayor proporcin a su compra de estos bienes que los sectores
de altos ingresos. De esta manera, un aumento de ingresos de trabajadores y sectores
urbanos aumenta el mercado para los campesinos y pequeos productores rurales, y
tiende a elevar el precio relativo de sus productos (en especial si son no transables)
Adicionalmente, estos mayores salarios urbanos influyen tambin en los salarios
rurales y/o en las remuneraciones que reciben los integrantes de familias rurales que
migran temporalmente para vender su fuerza de trabajo. El hecho de que los salarios
promedio se hayan estancado en un nivel muy bajo tras el shock y ajuste estructural de
inicios de los 90, y que no haya mejorado sustancialmente entre el 2000 y el 2005, es
una causa bsica de los bajos precios y por tanto ingresos - que reciben los
campesinos de la pobreza rural.
Una poltica orientada a elevar los salarios, adems de las referidas en general al
aumento de la competitividad (inversiones, cambio tecnolgico, educacin y
capacitacin laboral, etc.) puede considerar los siguientes elementos: (i) pacto social
suscrito por gremios empresariales, gremios laborales, partidos polticos y sociedad
civil, para un incremento progresivo de los salarios reales y la productividad; (ii)
promocin de la sindicalizacin y la negociacin colectiva, estableciendo una
proteccin legal efectiva frente al despido arbitrario de dirigentes sindicales,
asegurando la transparencia de la informacin econmica de las empresas y con una
accin fiscalizadora del MTPE que asegure la negociacin de buena fe por ambas
partes; (iii) poltica concertada de salarios mnimos, posiblemente con niveles
diferenciados por rama, regin o tamao de empresa.
En el cuadro a continuacin se presenta el anlisis de actores para esta poltica.

81

Actores
CGTP, CUT,
sindicatos

Inters
Muy favorable, tema principal
en su agenda

ONG,
CONADES,
CEDAL

Favorable, secundario en su
agenda

CONFIEP,
SNI, gremios

Muy en contra, importante pero

no principal en su agenda

Partidos
polticos

OIT

Diferenciada / No explicitada.
Contradiccin entre deseos de
muchos ciudadanos (aumento)
y vnculos con gremios
empresariales.
Tema central en su agenda

FMI / BM /
BID

Tema muy secundario en su

agenda

Posicin
La poltica para aumento de salarios es
necesaria ante la injusticia social, no se
considera efecto positivo sobre pobres rurales
La poltica pro-aumento de salarios es
necesaria ante injusticia social, algunos
consideran efecto positivo sobre pobres
rurales
La poltica pro-aumento de salarios reduce la
competitividad y afecta negativamente el
empleo, no consideran conexiones con pobres
rurales
Falta de ideas y programas claros sobre el
tema de la poltica salarial.

Fuerza
Baja

Aumento de salarios necesario por equidad e

inclusin, debe ser producto de dilogo social
concertacin negociacin colectiva
Poltica pro-aumento de salarios genera
desempleo por equilibrio macroeconmico en
el mercado de trabajo

Baja

Baja

Alta

Media

Alianzas
Juntar CGTP y
sindicatos con
ONG y OIT.

Estrategia poltica
Fortalecer a los
sindicatos y gremios, en
particular en cuanto a su
incidencia en la opinin
pblica para promover
las reformas. Las ONG
y la OIT pueden jugar
un rol clave como
asesores y promotores
de este proceso.
Promover que los
partidos polticos
discutan el tema y
tomen posicin,
favoreciendo el
empoderamiento
ciudadano va
elecciones.

Media
Promover la influencia
de la OIT sobre
BM/FMI.

82

4.- Polticas de proteccin del mercado interno frente a la

competencia externa
La competencia internacional de productos agrcolas es un tema importante, pues
reduce la demanda por los productos peruanos y tiende a reducir los precios internos.
Si bien los campesinos y pequeos productores rurales son tambin consumidores, en
general su balance indica que producen (incluyendo los efectos indirectos del empleo
y los salarios rurales en fincas agropecuarias) ms de lo que consumen, de tal manera
que menores precios los empobrecen, aunque esto sin duda vara por producto y por
zona. El hecho adicional de que los precios internacionales de estos productos estn
fuertemente distorsionados por los subsidios que los EEUU, Japn y Europa otorgan a
sus productores, ha llevado a que este tema sea altamente contencioso en las
reuniones internacionales de la OMC. En el Per, tambin la competencia de
productos del MERCOSUR y la CAN, bloques regionales con los que tenemos
acuerdos comerciales, puede ser bastante perjudicial.
Hasta el momento, el Per, para proteger los productos agropecuarios80 ha descansado
sobre todo en las llamadas franjas de precios, que establecen sobretasas cuando los
precios internacionales son demasiado bajos, de tal manera que adems protegen de
las fluctuaciones del mercado internacional. Se han usado muy poco otros
instrumentos, como cuotas o barreras para-arancelarias (como las fitosanitarias).
Acuerdos como los que hay con la CAN, el MERCOSUR y el TLC con los EEUU,
tienden a eliminar o reducir significativamente esta proteccin, afectando el mercado
interno de los productores agropecuarios. Por cierto, este problema afecta no
solamente a los que producen bienes que pueden importarse de esos pases (como
carne y leche, arroz, trigo, cebada o algodn) sino tambin indirectamente a los
productores de no transables (como papa), ya que son sustitutos en el mercado
nacional. Los bienes que son sustitutos ms cercanos se vern ms afectados, como
puede ser el caso del trigo andino que, si bien no es igual que el importado (no puede
reemplazar totalmente a ste por su menor contenido de gluten), s es utilizado por las
panaderas de ciudades andinas y su precio termina siendo determinado por la
referencia del precio el trigo importado.
Debido a que en este caso los mecanismos de proteccin dependen de acuerdos
comerciales que implican negociaciones con alcance en mltiples sectores y mbitos,
no puede plantarse sino una poltica que en estos acuerdos y tratados priorice la
defensa de los pequeos productores rurales por su situacin de pobreza. Una primera
accin necesaria al respecto es la elaboracin de estudios sobre los efectos que la
reduccin de proteccin a cada producto agropecuario tiene sobre la pobreza rural. En
lo inmediato, en relacin al TLC con los EEUU y dada la conclusin de las
negociaciones, este estudio es an ms urgente, as como la discusin de las medidas
de compensacin necesarias (subsidios directos, etc.).

80

Otros productos rurales, como el turismo o la artesana son menos afectados por el comercio
internacional.

83

Actores
CONVEAGRO
agricultores

Inters
Favorable, tema central en su
agenda

CCP-CNA/
campesinos
serranos
ONG/
CONADES

Muy favorable, son grupos slo

dedicados al mercado interno.
Central en su agenda
Favorable, se ven favorecidos
por la reduccin de la pobreza.
Secundario en su agenda.
Muy en contra, incluye
importadores que pagan
aranceles mayores. Central en su
agenda.
En contra, usan insumos
importados. Dependen de cada
producto y lnea. Secundario en
su agenda.
La desproteccin le resta
ingresos tributarios. Secundario
en su agenda.
Muy en contra, el aumento del
comercio es su razn de ser.
Principal en su agenda.
Ambivalente: mayores precios
convienen a productores rurales
pero afecta a consumidores.
Secundario en su agenda.

COMEX

SNI / Molinos,
Avcolas

MEF

MINCETUR

Partidos
polticos

Posicin
Denuncia de injusticia por subsidios
internacionales no corregidos, defensa de
productores por su masividad y pobreza.
Rechazo a globalizacin, defensa de productores
pobres y de lo nacional y autctono.

Fuerza
Mediana

Promocin de seguridad alimentaria y lucha contra

la pobreza. Ecologa.

Baja, muy
desarticulada.

La apertura comercial es buena para el

crecimiento, resaltan costos que recaen sobre los
consumidores y denuncian lobbies o intereses
particulares tras proteccin comercial.

Alta

Baja

Mediana

Hoy en contra, considera que la apertura comercial

es buena para el crecimiento.

Alta81

Hoy muy en contra, en el futuro depender de

resultados electorales

Alta

Variable segn el espectro poltico; posiciones en

contra no se manifiestan

Mediana

Alianzas
Fortalecer alianza
de CONVEAGRO
con CCP y CNA.
Buscar aliados
entre sectores de
agroindustria.
Apoyarse en ONG.

Estrategia poltica
Fortalecer
organizacin e
incidencia poltica de
CONVEAGRO/ CCP.
ONG pueden ser de
apoyo para eso.
Visibilizar costos
fiscales.
Promover que los
partidos polticos
discutan el tema y
tomen posicin,
favoreciendo el
empoderamiento
ciudadano va
elecciones.

81

El poder del MEF es muy condicionado por poderes fcticos internos y externos. An as, en la definicin de polticas su influencia es ms sustantiva cuando se trata de
montos menores e iniciativas de poca visibilidad poltica. Esto se debe no necesariamente porque le corresponda tomar decisiones de asignacin de recursos sino por la
debilidad de los distintos sectores del Estado.

84

(B)

Polticas para promover una oferta ms competitiva

1.- Acceso a crdito en condiciones favorables

Una de las dificultades importantes para el progreso econmico de los pequeos

productores rurales es la falta de acceso al crdito en condiciones favorables. Gran
parte de ellos solo accede a crdito informal (prestamistas informales, comerciantes)
con tasas mucho ms altas, o que con ese poder pagan precios ms bajos por los
productos. La falta de crdito dificulta su capitalizacin, agudiza las cadas de
ingresos cuando enfrentan desastres naturales y frenan el cambio tecnolgico. Aunque
las microfinanzas han avanzado mucho en los ltimos aos, este avance es sobre todo
en las ciudades y mucho menos en el campo.
Las polticas principales que pueden proponerse al respecto son: (i) destinar fondos
pblicos a lneas de crdito para los pequeos productores rurales (Agrobanco y
COFIDE), a otorgarse principalmente a travs de intermediarios financieros (Cajas
Rurales, EDPYME, etc.); (ii) desarrollar nuevos productos financieros, en particular
vinculando el crdito con seguros agrarios, reduciendo as el riesgo crediticio y
aumentando la sostenibilidad de los fondos e instituciones intermediarias (iii)
desarrollar proyectos piloto para vincular el crdito con asistencia tcnica y acceso a
mercados, (iv) promover nuevas tecnologas financieras mediante espacios de interaprendizaje y compartir conocimientos en microfinanzas rurales.
Estas propuestas de poltica plantean promover el crdito rural, buscando al mximo
dejar espacio para que intermediarios financieros privados (incluidos aquellos sin
fines de lucro, como pueden ser las EDPYME) sean los que asignen el crdito. Las
dificultades que ha tenido en el pasado el Estado Peruano en establecer un banco
agrario eficiente, y las que tiene ahora en relacin a la corrupcin, demandan ser
cautos al momento de considerar al Estado como un prestamista directo. En estas
propuestas, se considera ms bien que las polticas pblicas en este terreno deben
estar en el financiamiento de segundo piso, dada adems la fortaleza que ha venido
mostrando en los ltimos aos el sistema financiero peruano y las mejoras en la
supervisin bancaria, as como en la promocin de nuevas tecnologas financieras.

85

Actores
CONVEAGRO/
agricultores

Inters
Favorable. Importante en su
agenda.

CCP / CNA

Favorable.

MEF

En contra debido al costo

fiscal.

Agrobanco/
COFIDE

Favorable, incrementa su
presupuesto y fuerza
poltica. Conflicto entre
ellos por ver quien lidera el
tema.
Favorable: responde a
demandas de agricultores y
opinin pblica.
Favorable, en particular si
se limita a 2do piso.
Favorable: ampla
posibilidad de
financiamiento, en
particular si se limita a 2do
piso.
El APRA en particular ha
insistido mucho en ello.

MINAG

Banca privada
Cajas y
EDPYME

Partidos
polticos

Posicin
El crdito es necesario para
modernizar la agricultura y poder
competir.
El crdito es necesario para
aumentar la produccin y reducir
la pobreza.
Acepta limitando seriamente los
fondos otorgados. Se resiste a
buscar financiamiento con este
fin, prefiere asignacin de
mercado de fondos financieros.
El crdito es necesario para
modernizar la agricultura y poder
competir.

El crdito es necesario para

modernizar la agricultura y poder
competir.

Fuerza
Mediana

Baja

Alta

Baja

Baja

Alta
Baja

Alianzas
Alianza principal
entre
CONVEAGROCCP con
Agrobanco y
MINAG. Incluir
banca privada y
Cajas como
aliados
secundarios.

Estrategia poltica
Promover alianza
CONVEAGRO-CCP
con
MINAG/Agrobanco.
Promover
concertaciones de
esta alianza con
banca privada y
Cajas.
Buscar alternativas de
fondeo: Bonos?
Cuentas tesoro?
Promover que los
partidos polticos
discutan el tema y
tomen posicin,
favoreciendo el
empoderamiento
ciudadano va
elecciones.

Mediana

86

2.- Promocin del cambio tcnico y la conexin a mercados

Si la razn de fondo de la pobreza rural es la baja productividad de los pequeos
productores rurales, la cuestin de las tecnologas es fundamental. Muchas de las
alternativas de poltica que se han propuesto tienen como objetivo este aumento de la
productividad, en buena parte mediante cambio tcnico inducido por el
comportamiento del mercado (ampliacin del mismo, exigencias de mayor calidad) o
por facilitar insumos crticos (como el crdito o la informacin y conexin a
mercados). Sin embargo, existe tambin un espacio para una accin directa del Estado
en relacin al cambio tcnico; diversas investigaciones han mostrado que en los
Andes Rurales, entre diversas zonas hay grandes diferencias de productividad (Cotlear
1989), y que ha habido procesos de cambio tcnico importantes en los ltimos aos
(Iguiz 2002).
Las polticas fundamentales que pueden desarrollarse al respecto son: (i) establecer un
programa nacional que facilite la asistencia tcnica y comercial a los pequeos
productores y grupos campesinos, subsidiando la demanda y organizando la oferta,
recogiendo las experiencias exitosas de MARENASS y del Proyecto Corredor PunoCusco, (ii) promover cadenas productivas en lneas de produccin principales como
camlidos andinos, ganadera o forestera; (iii) reestablecer un sistema nacional de
investigacin e innovacin tecnolgica sobre la base de las universidades y centros de
investigacin, que debera estar vinculado a: (iv) un programa de informacin
tecnolgica y comercial para los pequeos productores rurales, que recoja las
experiencias exitosas y las divulgue mediante Internet y medios masivos de
comunicacin (TV, radios, etc.), (v) fortalecer la capacitacin y educacin tcnica
(institutos superiores tecnolgicos, etc.) en aspectos relacionados al agro y la
produccin rural.
Las cadenas productivas de articulacin vertical estn siendo promovidas con diverso
xito y parecen una ruta promisoria. De hecho, aportan conocimiento y relacin con
mercados ms amplios y exigentes. La estrategia de las cadenas productivas apuesta a
que los eslabones fuertes de la cadena (empresas agroindustriales y/o
comercializadoras que compran a los pequeos productores) se conviertan en las
trasmisoras del cambio tcnico hacia este sector.
Es necesario, sin embargo, vigilar el tipo de relacin establecida para no propiciar
situaciones de inmiseracin como en los casos de los pastores alpaqueros por muchas
dcadas. Cuanto ms pobre y menos comunicada es una zona del pas, ms fuerte es el
poder de los intermediarios comerciales y financieros sobre los productores, y mayor
la arbitrariedad que manifiestan en la relacin con los campesinos, as como el
margen de ganancia retenido por los primeros. Los intermediarios de insumos
diversos y crdito operan muchas veces en coordinacin con los compradores,
reforzando su poder monopsnico y monoplico. Debido a ello, una gran parte de la
diferencia entre los precios en chacra y los finales es retenida para esos
intermediarios. A su vez, esto genera una enorme desconfianza de los campesinos con
los otros eslabones de la cadena, dificultando relaciones de mediano y largo plazo

87

indispensables para promover el cambio tcnico. Ante ello, hay que redisear
mercados especficos modulando una accin estatal para reducir el desequilibrio de
poder que suponen sus estructuras y promover relaciones de largo plazo. Una opcin
es establecer mecanismos alternativos de relacin de los campesinos con los diversos
mercados (insumos, crdito, productos), lo que reduce el poder de los intermediarios.

88

Actores
CONVEAGRO/
agricultores

Inters
Favorable, secundario en
su agenda.

CCP / CNA

Favorable, importante en
su agenda.

ONG vinculadas
al tema

Favorable, central en su
agenda.

MEF

En contra, por costo

fiscal.

COFIDE

Favorable, por
vinculacin con crditos
(productos financieros
estandarizados)
Favorable, secundario en
su agenda
Favorable. Secundario
en su agenda. Le interesa
prestar sus fondos.
Favorable, central en su
agenda.

MINAG
BM

FIDA

Posicin
La difusin de tecnologas es
importante: las asociaciones de
productores tienen un rol en ello
Las tecnologas deben aprovechar
nuestros recursos y servir de
aprendizaje nacional
Nuevas tecnologas apropiadas
permiten aumento de productividad y
reduccin de pobreza
El presupuesto es escaso. Debe
demostrarse el costo-efectividad de
las intervenciones y no distorsionar
los mercados
Necesidad de un paquete de crditoasistencia tcnica para lograr
sostenibilidad.

Fuerza
Mediana

Cambio tecnolgico como va de

progreso del agro.
Asistencia tcnica como parte de
paquete de desarrollo rural.

Mediana

Asistencia tcnica como intervencin

que atiende fallas de mercado y
como parte de paquete de desarrollo
rural.

Baja

Baja

Alta

Baja

Mediana, depende
de que MEF
apruebe el crdito
Baja, depende de
que el MEF
apruebe el crdito

Alianzas
Juntar
CONVEAGROCCP como fuerzas
sociales, con
organismos con
mayor capacidad
tcnica como
ONG, COFIDE y
FIDA.

Estrategia poltica
Fortalecer
CONVEAGROCCP hacindo que
sean tambin
espacios de difusin
de tecnologas.
Generar una alianza
amplia a favor de un
programa fuerte de
cambio tcnico
rural. Introducir
cambio tcnico con
ms fuerza en la
agenda y trabajo de
incidencia de
CONVEAGROCCP y en MINAG.
Introducir incidencia
poltica como parte
de proyectos de
ONG, FIDA y BM
sobre cambio
tcnico en pequeos
productores rurales.

89

3.- Reducir el riesgo econmico de los campesinos y favorecer su

acumulacin
Una de las principales causas de la pobreza en el Per rural son los shocks negativos
(Chacaltana 2004), principalmente por causas naturales (huaicos, sequas,
inundaciones) y enfermedades. Estos shocks negativos no solamente empobrecen al
campesino en el corto plazo, tambin destruyen su stock de capital e infraestructura.
Adems, consciente de estos riesgos, el campesino opta por una estrategia de
diversificacin de riesgos que termina reforzando el minifundio, impide aprovechar
economas de escala y dificulta el cambio tcnico y la vinculacin a los mercados. De
tal manera que una poltica de proteccin social al campesino, adems de justificarse
en s misma por ser la seguridad social un derecho humano y aliviar directamente la
pobreza, ayuda tambin, a mejorar la productividad y reducir la pobreza en el largo
plazo.
Las principales polticas que pueden establecerse al respecto son: (i) Desarrollar
estrategias preventivo-promocionales en salud (que reducen riesgos) y establecer un
seguro pblico de salud, de alcance universal en el campo, que reduzca los riesgos
econmicos de la enfermedad, (ii) reorientar el programa A Trabajar Rural
dirigindolo prioritariamente a las zonas ms afectadas por riesgos climticos y/o de
precios, haciendo que funcione en la prctica en un seguro de desempleo; (iii)
establecer un seguro agrario, que asegure a los productores de los riesgos climticos y
de fluctuaciones agudas de precios, el que deber ser iniciado como proyecto piloto
subsidiado y empaquetado en una primera etapa para as facilitar su promocin.
Las condiciones institucionales para estas polticas estn avanzadas en los puntos (i) y
(ii), ya que existen estos programas y slo es cuestin de fortalecerlos y/o
reorientarlos. Por su parte, el punto (iii) s implica una innovacin completa, un
producto inexistente en el Per, y por ello demanda mayor capacidad institucional
para el diseo, piloteo y generalizacin posterior.

90

Actores

Inters

Posicin

CONVEAGRO/
CCP
ONG/
CONADES

Favorable. Secundario en
su agenda.
Favorable.

MINSA/
FONCODES
MEF

Favorable. Importante en
su agenda (i, ii)
En contra: costo fiscal.

COFIDE/
MINAG

Favorable (iii).
Secundario en su agenda.

Demandan respuesta estatal ante

emergencias.
La proteccin social es importante,
derecho humano a la seguridad
social.
Resaltan importancia de polticas
sociales en desarrollo.
Costo fiscal es un impedimento por
la falta de fondos.
El seguro agrario debe ser parte de
estrategia financiera agraria,
aumenta la sostenibilidad de
mecanismos financieros.

Fuerza
Mediana
Baja

Mediana
Alta
Baja

Alianzas
Juntar MINSA/
FONCODES con
MINAG para
estrategia general
del gobierno de
seguridad en el
agro. Alianza con
sociedad civil:
CONVEAGRO/
CCP y
CONADES.

Estrategia
poltica
Promover que los
partidos polticos
discutan el tema y
tomen posicin,
favoreciendo el
empoderamiento
ciudadano va
elecciones.
Insistir en dar
prioridad a
ampliacin a lo
rural de SIS
seguros pblicos
de salud,
juntndose a
iniciativas ms
globales.

91

(C)

Polticas regionales
1.Vinculacin de la educacin y las universidades a la
economa rural.

Si el aumento de la productividad es fundamentalmente producto del cambio tcnico,

el rol del conocimiento y la educacin es fundamental en dicho cambio. La pobreza de
las universidades regionales, la predominancia de un estilo escolstico y la escasa
produccin de conocimientos que realizan, van de la mano de su relativo aislamiento
del entorno regional. El problema es que, en un entorno geogrfico tan particular
como el de los Andes peruanos, la copia o simple adaptacin de tecnologas
extranjeras no es suficiente para lograr el progreso tcnico: es necesario un esfuerzo
mucho mayor de creacin tecnolgica, esfuerzo en el que las universidades tienen un
rol central que cumplir, al mismo tiempo como creadores de conocimiento, como
generadores de capacidades de creacin tcnica y como difusores de ideas y tcnicas.
Las medidas que pueden tomarse al respecto, en clara vinculacin con lo establecido
en el acpite 2 de la seccin (B), son: (i) aumento del presupuesto para las
universidades regionales, dirigido a la formacin e investigacin en reas con
potencialidad econmica en la regin (recursos naturales, geografa, cultura, poltica,
etc.); (ii) vinculacin de las universidades y sus centros de investigacin en una red de
innovacin tecnolgica andina; (iii) vinculacin de las universidades con los institutos
superiores tecnolgicos y los programas de transferencia de tecnologas o extensin
agropecuaria; (iv) reforzamiento de los institutos superiores tecnolgicos y otros
centros de educacin tcnica; (v) reorientacin de la educacin secundaria rural y
regional hacia competencias vinculadas a las potencialidades econmicas regionales.

92

Actores
Autoridades de
universidades
regionales
Profesores
innovadores

MEF

Gobiernos
regionales

Empresas
regionales,
Cmaras de
Comercio
Pequeos
productores
rurales

Inters
Favorable, ms presupuesto
para la universidad con las
menores condiciones posibles
Favorable, ms presupuesto
para investigacin y
enseanza de nuevas
competencias
En contra, costo fiscal

Favorable, aunque no es su
prioridad. A veces tienen
problemas de competencia
poltica con autoridades
universitarias.
Favorable, pero poco
interesados

Favorable

Posicin
La universidad es un centro
de desarrollo, defensa cerrada
de la autonoma universitaria.
La innovacin tcnica es
clave para el desarrollo.
Universidad como centro de
innovacin
El desarrollo rural viene por
fuerzas de mercado que
dependen de equilibrio fiscal
No desarrollada.

Fuerza
Baja

No desarrollada.

Medianabaja

No desarrollada.

Baja

Muy baja

Alta

Mediana

Alianzas
Primero juntar
profesores
innovadores con
empresas
interesadas y
campesinos
emprendedores.
Ampliar alianza a
autoridades
universitarias,
cmaras de
comercio y
gobiernos
regionales.

Estrategia poltica
Ganar a autoridades
universitarias pero
asegurando que no
capturen los fondos.
Promover inters de
Cmaras de Comercio,
Colegios Profesionales,
gobiernos regionales y
asociaciones de
productores.

93

2.- Promocin de clusters productivos y productos regionales.

La promocin del cambio tcnico y la conexin a los mercados y el desarrollo de
cadenas productivas, puede ser en muchos casos una iniciativa regional, en
vinculacin con otros sectores de la economa regional o a la aglomeracin y
asociacin en lneas de produccin agropecuaria y rural para facilitar su
comercializacin. La particularidad de un enfoque regional en este caso radica en la
incorporacin de actores regionales como lderes del proceso (gobiernos regionales,
universidades, etc.) as como porque puede desarrollarse alrededor de determinadas
actividades importantes en la regin, como la minera o el turismo.
Actividades principales en este caso seran, en la orientacin del punto 2.2, identificar
lneas de produccin o cadenas prioritarias regionales y establecer un programa
nacional que facilite la vinculacin entre actores y facilite la asistencia tcnica y
comercial a los pequeos productores y grupos campesinos. El canon o proyectos
como FondoEmpleo pueden ser financiamientos a utilizar con este objetivo.

94

Actores

Inters

MINAG

Favorable.

MEF

Favorable?. No es muy
costoso. Puede ayudar a
empresas mineras y otras a
ganar legitimidad.
Favorable.

Gobierno
regional
Empresas
regionales,
Cmaras de
Comercio
Pequeos
productores
rurales

Posicin

Fuerza

Los clusters pueden promover el

desarrollo agropecuario.
El desarrollo rural viene por
fuerzas de mercado, que
dependen de equilibrio fiscal

Mediana

El desarrollo regional y rural

estn vinculados.

Mediana

Alta

Favorable.

Medianabaja

Favorable. Puede ser una

forma de obtener recursos de
mineras y otras para
comunidades campesinas.

Baja

Alianzas
Lderes
nacionales en
comercializaci
n, asociaciones
de productores,
gobiernos
locales y
regionales.

Estrategia
poltica
Fortalecer las
gerencias
regionales de
desarrollo
econmico, con
el fin de
coordinar a los
distintos agentes
involucrados.

95

3.- Desarrollo de caminos y comunicaciones

La construccin y mantenimiento de caminos rurales y otras vas de comunicacin (en
particular las comunicaciones fluviales en la selva) son fundamentales para permitir la
conexin de los productores rurales a los mercados al reducir los costos de transporte.
Esta reduccin de costos de transporte, a su vez, no solamente implica que los
campesinos puedan recibir un mejor precio por sus productos, sino que significa
tambin que puede haber nuevos productores que lleguen al mercado, una
diversificacin de mecanismos de comercializacin reduciendo el poder de los
intermediarios, una facilitacin de la migracin temporal y un mayor acceso de las
familias rurales a servicios bsicos como la educacin (en particular secundaria y
superior) y la salud.
En los ltimos aos, se han venido desarrollando diversos proyectos relacionados a
este tema, en particular el Programa de Caminos Rurales y otras iniciativas como las
de FONCODES. Al respecto, es fundamental mantener y ampliar el presupuesto para
este programa, en particular cuando su financiamiento externo est por concluir,
permitiendo que se extienda a nivel nacional. En la selva, nuevas iniciativas deben
desarrollarse en relacin a facilitar el transporte fluvial, en el que el Estado casi no ha
tenido iniciativa.
Del mismo modo, otras iniciativas en el terreno de las comunicaciones han sido las
referidas a la telefona y el Internet rural, desarrolladas por FITEL (manejado por
OSIPTEL). En este caso ha habido una ampliacin importante de cobertura financiada
con subsidios cruzados por los consumidores de telefona, que debe mantenerse y
desarrollarse.

96

Actores
Programa de
Caminos
Rurales y
FITEL
Empresas
constructoras
MEF

Inters
Favorable

Gobiernos
regionales

Favorable aunque no es
su prioridad. A veces,
problemas de
competencia poltica con
autoridades
universitarias.
Favorable, pero poco
interesados

Empresas
regionales,
Cmaras de
Comercio
Pequeos
productores
rurales y
comunidades

Posicin
Las comunicaciones son
fundamentales para el desarrollo

Favorable
En contra, costo fiscal

Favorable

El desarrollo rural viene por

fuerzas de mercado que dependen
de equilibrio fiscal
No desarrollada.

Fuerza
Mediana

Baja /
Mediana
Alta

Alianzas
Comunidades,
programas de
gobierno,
gobiernos
regionales

Estrategia poltica

Mediana

No desarrollada.

Mediana baja

No desarrollada.

Mediana Baja

97

VII.3 Estrategia poltica para promover polticas pro-pequeos productores rurales

En esta ltima parte vamos a proponer una secuencia de acciones de poltica que
sugieren una ruta en la direccin que hemos propuesto a lo largo del documento en lo
referido al crecimiento pro pobre en el mbito rural. Al mismo tiempo, esta parte
pretende aumentar la viabilidad poltica del conjunto de la propuesta. Esta propuesta
se limita a las acciones directamente vinculadas al crecimiento pro-pobre dejando de
lado aquellas otras de ndole ms estrictamente poltica orientadas a empoderar a los
pobres del mundo rural, que son igualmente importantes.
Una visin general del anlisis institucional y de actores (stakeholders) sobre las
polticas para mejorar los ingresos de los pequeos productores rurales, puede hacerse
con el siguiente esquema. Por un lado, hay un bloque de polticas que podramos
llamar macroeconmicas (vg: aumento de salarios, proteccin en las negociaciones
comerciales internacionales), principalmente orientadas a aumentar la demanda. Este
bloque de polticas en general no requiere complejas organizaciones pblicas o un
gran cambio institucional (vg: la aplicacin de la franja de precios para productos
agropecuarios), pero tiene una seria dificultad en el balance poltico de fuerzas, ya que
hasta el momento tiene enemigos poderosos y apoyos dbiles (aunque ello depende
mucho del resultado electoral). Por otro lado, hay un segundo bloque de polticas,
orientadas a apoyar la oferta, consistentes en facilitar insumos o factores crticos
como el crdito, la asistencia tcnica o la informacin y conexin con mercados. Este
segundo bloque no tiene grandes enemigos y algunas polticas s concitan importante
respaldo, pero su aplicacin implica una lenta y difcil construccin de instituciones
complejas (vg: Banco Agrario o Cajas Rurales, o proyectos de promocin del cambio
tcnico, organizacin de comunidades o pequeos productores que operen como
facilitadores en la localidad), lo que hasta la fecha ha sido esquivo. Adems, algunas
de estas organizaciones pueden estar proclives a la corrupcin, al otorgar fuerte poder
discrecional a los funcionarios pblicos
Una tercera lnea de polticas vinculada a la accin en los espacios regionales y
locales, es la de compras estatales para los programas alimentarios y promocin de
cadenas productivas. Esta lnea de poltica no tiene grandes enemigos polticos
(aunque demanda financiamiento pblico) ni es organizacionalmente demasiado
compleja. Las compras estatales y las cadenas productivas pueden ser una palanca
importante para promover el cambio tcnico, asegurando la demanda y al mismo
tiempo, estableciendo estndares de calidad y procesamiento accesibles pero con
creciente exigencia de calidad y cumplimiento de compromisos.
Las compras estatales estaran concentradas en los productos con potencial de cambio
tcnico y transformacin, y que tengan las condiciones nutricionales necesarias y de
aceptacin por parte de la poblacin. Ha habido experiencias en el tema de compras
estatales, donde el impulsor del cambio fue el PRONAA, por lo que hay una base
institucional. Aunque debe tenerse cuidado en mejorar el diseo operativo para
hacerlo ms eficiente y transparente, el proceso de mejora institucional puede ser
gradual. El desarrollo de las cadenas productivas privadas o sin fines de lucro ha sido
guiado por diversas ONG, como ITDG, CIPCA, y empresarios privados que
apostaron por actividades de este tipo. No ha habido experiencias de cambio en la
estructura de la relacin entre campesinos e intermediarios.

Para implementar la reforma propuesta es necesaria la participacin de un conjunto de

actores simultneamente, estos son:

Gobiernos regionales y gobiernos locales

Ministerios sociales (PRONAA, FONCODES)

Comunidades campesinas

Empresarios de fuera de las comunidades

Lderes empresariales comuneros.

En trminos de la viabilidad poltica, esta es una iniciativa que no tiene grandes
enemigos, que puede concitar el inters de los gobiernos regionales y municipios por
su cercana a las demandas poblacionales y que podra encontrar aliados en las
organizaciones sociales de base orientadas a la seguridad alimentaria (Vaso de Leche,
Comedores Populares). En ese sentido, una poltica de compras estatales puede al
mismo tiempo (i) apoyar a los campesinos y pequeos productores con mejores
condiciones de progreso tcnico (ms cercanos al mercado, no tan pobres, mejor
educados) por el lado de las compras, y (ii) apoyar a los grupos sin conexin vial,
extremadamente pobres y poco educados mediante la entrega de esos alimentos por
trabajo orientado a pequeas obras de infraestructura. La poltica de compras tendra
en primer lugar el objetivo de estabilizar los precios y ser una garanta de mercado, en
segundo lugar sera un mecanismo de apoyo social mediante la entrega de los
alimentos, y en tercer lugar promovera una creciente transformacin y calidad de los
productos.
En trminos de secuencialidad, la estrategia propuesta entonces propone comenzar
por una poltica de compras y reforzamiento de los programas alimentarios, que ira
paulatinamente siendo ms exigente en trminos de calidad y transformacin de los
productos y que buscara siempre ir desarrollando nuevos productos al tiempo que va
dejando de apoyar aquellos que ya logran consolidar su avance tcnico. Las cadenas
productivas identificadas con mercados y agentes privados tendran el mismo sentido.
La garanta de mercado y precios de bienes agropecuarios facilitara el desarrollo de
mercados de insumos y factores, como los de crdito y asistencia tcnica, que tendran
la ventaja de operar con productores que tienen un mercado en buena medida
asegurado. La asistencia tcnica debera ir orientada a facilitar el cumplimiento de las
mayores exigencias de calidad establecidas en las compras, y las universidades e
institutos superiores podran jugar un rol en su provisin. El Estado facilitara el
acceso al crdito y la asistencia tcnica, iniciativas cuya institucionalidad se
desarrollara ms rpidamente por el apoyo que brida desde el lado de la demanda de
bienes agropecuarios asegurada.
Los gobiernos regionales y locales deberan ser los actores clave en esta iniciativa. Si
bien las compras del Vaso de Leche y los Comedores Populares transferidos corren a
cargo de los municipios, la escala mnima necesaria para el avance tcnico, los
programas de crdito y la asistencia tcnica es mayor. Adems, debido a que los
campesinos y usuarios de programas sociales son al mismo tiempo productores y
consumidores, muchas veces no desean consumir en mayor cantidad el tipo de bienes
que hay en su distrito, sino otros productos que complementan su dieta. De ah la
importancia de un rol del gobierno regional articulador de las ofertas y demandas de
programas alimentarios de distintos pisos ecolgicos, que adems tiene la ventaja de

la cercana a municipios provinciales y distritales para una buena coordinacin y

atencin a las demandas populares.
La aplicacin de estas polticas debiera servir para iniciar un camino de
transformacin institucional. Por un lado, un elemento clave es que esta poltica
requiere que los gobiernos regionales se interesen y presten ms atencin a este tema.
Por otro lado, la aplicacin de la poltica tendra que llevar a consolidar los lazos entre
gobiernos regionales y municipios, y los lazos entre estos y las asociaciones de
productores a nivel regional o de cuenca. Estas asociaciones o alianzas debieran
expresarse en una mayor capacidad y potencia de las polticas, e impulsar la
asociatividad de los productores, lo que facilita el crdito y el cambio tcnico. A su
vez, esta mayor asociatividad de los pequeos productores aumenta su voz y
capacidad de incidencia poltica., reforzando la aplicacin de polticas a su favor. A
nivel local (distrital o provincial), la relacin entre productores, clubes de madres y
municipios debera servir para evitar la captura del programa por los grupos de
mayor capacidad econmica.
Las polticas que hemos llamado macroeconmicas orientadas a la demanda nacional,
en una primera etapa dependern fundamentalmente del aprovechamiento de
oportunidades y de la evolucin poltica a nivel nacional. Las elecciones son
obviamente un momento clave para establecer posibilidades futuras. En el mediano
plazo, el fortalecimiento de la organizacin de los pequeos productores a partir de las
compras y el otorgamiento de crdito y asistencia tcnica con su respaldo, permitir
que haya un balance de fuerzas ms favorable a estas polticas, momento en el cual
podr evaluarse con mayor precisin las tcticas especficas para su aprobacin y
aplicacin.

VII. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN LAS REGIONES SELECCIONADAS

VII.1 Cajamarca82
(A)

Presentacin general

El departamento de Cajamarca es un espacio fronterizo ubicado en la sierra norte del

Per, tiene una extensin de 33,300 Km2 con una poblacin proyectada de un milln y
medio de habitantes. Sus limites por el norte son con el vecino pas de Ecuador, por el
este con los departamentos de Amazonas y San Martn, y hacia el sur y oeste con La
Libertad, Lambayeque y Piura. Administrativamente el departamento se organiza en
13 provincias y 127 distritos, con una poblacin que en aproximadamente 75% es
rural; las provincias relativamente menos rurales son Cajamarca y Jan, que a su vez
son las que concentran la mayor poblacin (34% del total de habitantes), las otras
once provincias agrupan el 66% de la poblacin y en este grupo el 83% vive en el
medio rural.
Su territorio, en la parte andina y amaznica tiene caractersticas particulares que le
otorga ser parte de las cadenas andes relativamente bajos del norte. En general todo el
territorio se encuentra por debajo de los 2,800 metros sobre el nivel de mar, lo que
representa una sierra relativamente baja, el distrito de mayor altura es Hualgayoc
ubicado a 3,500 y es parte de solo cinco distritos de ciento veintisiete que superan los
3,000 metros sobre el nivel del mar.
Esta configuracin natural del departamento, con una mayor vinculacin costa-sierraselva, ha propiciado una forma de poblamiento y articulacin que resalta, mientras
que el departamento es alargado verticalmente (de norte a sur) su red de
comunicaciones e intercambio comercial de productos, se realiza de este a oeste y
viceversa. Por el norte el departamento es atravesado por la pista que articula el
puesto de Paita en la costa y el puerto de Yurimaguas en la Selva, lo que configura el
Corredor Bioceanico, en este mismo espacio se ha desarrollado una mayor
articulacin con el vecino pas de Ecuador con la construccin del puente Nanvalle; la
segunda carretera que atraviesa el territorio desde la costa hacia el oeste es la carretera
Ciudad de Dios (en la panamericana norte) a la ciudad de Cajamarca y luego Celendn
(actualmente en construccin), y luego se tienen una serie de ramales articulados a
estas dos vas principales, y dos caminos afirmados que conectan los territorios del
occidente del departamento con la ciudad de Chiclayo.
En la siguiente parte se presenta una descripcin detallada del territorio de Cajamarca,
considerando tres zonas: norte, centro y sur, resaltando las diferencias que se
82

Para la elaboracin de esta seccin se ha consultado: Plan de Desarrollo Regional Concertado de

Cajamarca 2003-2006 (Gobierno Regional), Plan Maestro Cajamarca 2010 (MCLCP, CTAR y otros),
Plan de Promocin de las Exportaciones (MINCETUR, Gobierno Regional), Propuesta de Programa
Regional de Competitividad de Cajamarca (PRODELICA Gobierno Regional de Cajamarca).
Adems, se han recogido opiniones de personalidades locales, entre ellos Javier Bobadilla,
Coordinador Tcnico del Programa de Desarrollo La Libertad Cajamarca-PRODELICA; y se
realizaron entrevistas en torno a la elaboracin de la Propuesta de Programa Regional de
Competitividad de Cajamarca (2005).

encuentran al interior de cada uno de ellos y su perfil social, econmico y geogrfico.

La tercera parte se dedica a presentar el perfil econmico productivo en los que se
resalta la importancia del sector minero, agrarios, pecuario y de derivados lcteos y
los referidos al comercio, servicios y turismo. Luego se presenta una descripcin de
los principales indicadores sociales y de pobreza del departamento y se concluye el
documento presentando la caracterizacin que debe tener un crecimiento pro-pobre en
Cajamarca y las polticas especificas que lo pueden impulsar.
(B)

Configuracin y diferenciacin territorial

El territorio del departamento de Cajamarca se encuentra relativamente fragmentado,

como unidad administrativa pero articulado a mercados y zonas de consumo de
manera diferenciada, los tres principales centros urbanos, Jan, Chota y la ciudad de
Cajamarca, se articulan con la costa y el oriente por vas diferentes que en la practica
son el triangulo para la vinculacin regional; por ejemplo, si usted requiere vender
caf de Jan en la ciudad de Cajamarca es mejor seguir la ruta hacia Chiclayo en la
costa y luego tomar la pista hacia Cajamarca en Ciudad de Dios en lugar de atravesar
longitudinalmente el departamento. Estas formas de articulacin se hacen diferentes al
resto del pas por un importante desarrollo relativo que han tenido zonas de
Cajamarca, el norte en particular, que no han estado articulados a las dinmicas
econmicas del conjunto del departamento sino a su ubicacin estratgica respecto a
las zonas de produccin y consumo.
En el espacio de Cajamarca se diferencian en los documentos oficiales, y reconocidos
en el imaginario colectivo regional, tres zonas, una primera que es un espacio de ceja
de selva hacia el norte, una segunda es el espacio de centro y el sur dinamizado por la
ciudad de Cajamarca.
Zona Norte: constituida por dos provincias Jan y San Ignacio, esta ltima es frontera
con Ecuador, agrupa el 31% del territorio del departamento y 24% de la poblacin. Su
espacio es caracterizado por ser tropical de ceja de selva, con indicadores de
crecimiento muy importantes en los ltimos aos. La principal actividad productiva es
la agricultura y los servicios asociados con el comercio entre costa, sierra y selva. En
el sector Agrario se tiene un nivel de especializacin importante en caf (especiales,
en particular orgnicos, y convencionales), cacao y frutales; adems en su territorio se
ubica el Santuario Nacional Tabacones Namballe y actualmente existen actividades de
promocin para el aprovechamiento sostenible de los bosques maderables. Este
espacio regional es atravesado transversalmente por el Corredor Bioceanico del norte,
en la conexin entre el pacifico y Brasil; la carretera asfaltada que parte desde Paita
atraviesa los andes en el Abra de Porculla e ingresa a territorio Cajamarquino en la
Provincia de Jan hasta llegar a la ciudad de Tarapoto y luego al puerto de
Yurimaguas en el Maran (este ultimo tramo se esta asfaltando).
Zona Centro: constituida por cuatro provincias Chota, Cutervo, Hualgalloc y Santa
Cruz con 33% de la poblacin y 27% del territorio del departamento. Es un espacio
relativamente menos articulado, sus bajos ndices de vialidad tiene repercusiones
directas sobre sus posibilidades de desarrollo y la comunicacin entre la zona norte y
la ciudad principal Cajamarca. Este espacio tiene una especialidad productiva
agropecuaria, con produccin de tubrculos, menestras, cereales y leguminosas, una
presencia significativa de ganado vacuno destinado a la produccin de leche y

derivados lcteos. La actividad minera se esta desarrollando de manera acelerada los

ltimos anos, especialmente para la extraccin de oro y plata, pero con proyectos
potenciales en cobre, como el Proyecto La Granja ya en licitacin por Pro-inversin.
Zona Sur: integrada por siete provincias y setenta y un distritos, concentra el 43 % de
la poblacin y el 42% del territorio del departamento, pero es una zona menos
homognea que las anteriores, relativamente mas extensa y con una articulacin que
en general se realiza a travs de la ciudad de Cajamarca. Al este se encuentra la
provincia de Celendn articulada con la Selva Alta para la transformacin del cacao
(produccin de chocolate) y parte de la cadena productiva de leche fresca. En el sur y
oeste se encuentran las cuencas del Crisnejas y la cabecera de la cuenca del
Jequetepeque, ambas con tradicin agropecuaria. En la provincia de Cajamarca,
prximo a la ciudad de Cajamarca se encuentra la Minera Yanacocha la principal
productora de oro del Per, con una produccin actual anual de casi ochenta toneladas
finas de oro.

Cajamarca: ndice distrital de

desarrollo humano 2003

Zona Norte

Zona Centro

Zona Sur

Celendn

Jequetepeque

Crisnejas

Tomado de: PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005

Segn el ndice de Desarrollo Humano 2003, publicado por el PNUD se encuentra

que en general el departamento es una zona con bajos niveles de desarrollo, con
mejores condiciones en los espacios del norte y las provincias que tienen vinculacin
directa con los mercados de la costa, en particular Santa Cruz en la zona centro y las
provincias de la cuenta del Jequetepeque hacia el su de Cajamarca.
La provincia de Cajamarca y el espacio conformado por la cuenca del crisnejas es el
de menor desarrollo relativo, aun con la presencia de una actividad de alta
productividad, la mina de oro de Yanacocha.

(C)

Perfil econmico-productivo

Entre 1996 y el 2003 el Producto Bruto Interno Regional de Cajamarca se ha

incrementado a una tasa promedio anual de 7%, muy superior al crecimiento de la
economa nacional, incluso en la presencia del fenmeno de El Nio entre 1997 1998 la economa del departamento se mantuvo creciente, a tasas menores pero
creciendo. La principal actividad en cuanto a crecimiento y aporte al PBI es la minera,
en el 2003 este sector represento casi el 40% de la produccin del departamento y
entre 1996 y el 2003 ha mantenido una tasa de crecimiento promedio anual de 18.7%.
Grfico 6: Cajamarca: estructura del producto bruto interno por grandes
sectores de la economa del departamento 1996 y 2003
60%
50%

1996
40%

2003

30%
20%
10%
0%
Agropecuario

Minera

Servicios

Manufacturas

Construccin

Otros

Fuente: Cuanto Per en Nmeros 2004

El segundo sector en importancia en la estructura econmica de Cajamarca son el

comercio y servicios. En este rubro se encuentran las actividades de apoyo tanto del
sector minero, como los servicios urbanos, las actividades de apoyo al turismo e
incluso los servicios de transporte y almacenamiento de leche y derivados lcteos;
entre 1996 y el 2003 es un sector que no crece de manera significativa y por eso su
importancia relativa a disminuido de 55% a menos del 40%. El tercer sector en
importancia es el agropecuario, que es el que emplea la mayor parte de la poblacin
(63.2% de la PEA), ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 4.5%
representando el 14% de la produccin del departamento en el 2003.
El Sector Minero: El departamento de Cajamarca es el principal productor de oro del
pas, con un promedio de produccin de 37 toneladas anuales que representan mas del
50% de toda la produccin nacional de este metal; la produccin de oro esta asociada
con la produccin de plata (se exporta un producto denominado DORE que es una
combinacin de oro y plata). La principal empresa, y en realidad la nica gran
empresa con unidades en explotacin, Yanacocha; instalada desde inicios de los
noventa sobre yacimientos que estn en la provincia de Cajamarca, entre los distritos
de La Encaada, Baos del Inca y el propio Cajamarca, por tanto muy prxima a la
ciudad de Cajamarca. La empresa es un joint venture entre Newmont, Buenaventura y

el Banco Mundial, que utiliza un proceso de procesamiento de Lixiviacin que le

permite concentrar el metal disperso en terrenos de manera microscpica. Los costos
de produccin de la empresa bordean los 150 dlares por onza mientas que el precio
internacional no baja de 300 y actualmente supera los 400 dlares por onza.
Actualmente el sector minero esta en expansin en Cajamarca, tanto por la ampliacin
de las operaciones de minera Yanacocha (restringidos por los problemas para explotar
el Quilich) como por la instalacin de nuevas empresas (en particular en Celendn,
Hualgayoc y Chota). Sin embargo, existe un clima social en contra de su expansin
que en muchos casos incrementas los costos, hace frgil la inversin y, en la medida
que se agudice, puede representar un problema para la sostenibilidad de las
operaciones aun con los altos niveles de rentabilidad que representa.
El Sector Agrario: Los principales productos agrcolas del departamento son arroz,
caf frutales y madera en la zona norte; menestras y tubrculos en el centro; cereales,
menestras y frutales en el su; adems, a los largo de la mayor parte de su territorio se
realiza la recoleccin de yerbas aromticas, medicinales y de Taya. En trmino
superficie cosechada el caf, el maz (amarillo duro y amilceo), arroz, papa y arbeja
representan mas del 72% de toda la superficie. Le siguen en importancia los pastos
destinados a la actividad pecuaria, pero solo en el centro y sur del departamento. La
produccin de cultivos de exportacin no tradicional se concentran en los valles del
sur sobre la cuenca del Chilete pero en niveles poco representativos para el conjunto.
El Sector pecuario y derivados lcteos: Se reconoce que Cajamarca es una de las
mas importantes cuencas lecheras del pas, con una produccin lechera que supera los
400,000 mil litros diarios de los cuales mas del 50% es transportado en fresco hacia la
ciudad de Lima, principal centro de consumo, una buena parte es destinada a la
industria local de Gloria (pasteurizado y derivados lcteos), un 20% es utilizado por
las industrias locales de derivados lcteos, orientados en mas del 70% a la produccin
de queso mantecoso tanto para el consumo local como para el mercado nacional.
El sector de derivados lcteos muestra importantes avances en su articulacin
empresarial, los principales productores regionales (18) han conformado la
Asociacin de Productores de Derivados Lcteos (APDL) que esta trabajando una
marca colectiva para sus quesos e impulsando u trabajo concertado para enfrentar las
restricciones para incrementar el valor del producto, enfocado directamente a los
problemas sanitarios que se tienen en el proceso de acopio de la materias primas.
El sector comercio, servicios y turismo: Es considerado uno de los sectores de
mayor potencial, el comercio urbano ha crecido sostenidamente y mucho mas
acelerado de lo que su infraestructura de soporte lo que esta generado problemas a la
actividad. Dentro del sector servicio las actividades de mecnica automotriz han
crecido sustancialmente con la ampliacin del parque automotor.
El transporte interprovincial, el local y el areo crecen sostenidamente, en el 2003 el
arribo de pasajeros al aeropuerto de Cajamarca se incremento en 47.5%, concentrado
en la ciudad de Cajamarca. El departamento es parte del Circuito Nor-Oriental, bajo
una estrategia de productos tursticos complementarios que se espera se consolide en
el mediano plazo: La Libertad (Huachas y Trujillo), Lambayeque (Museo Tumbas
Reales de Sipn) y Amazonas (Kulap).

(D)

Principales indicadores sociales y pobreza

Cajamarca es un departamento pobre, la tasa de pobreza el 2003 era 73% y la de

pobreza extrema superior al 40%, mientras que el promedio nacional supera
ligeramente el 50% en el primer caso y el 20% en el segundo (encuesta nacional de
hogares - ENAHO 2003). En relacin al departamento de menor pobreza Cajamarca
tiene ms del doble de incidencia de la pobreza y veinte veces la pobreza extrema; sin
embargo el dato de mayor relevancia es que 4 de cada 10 cajamarquinos se
encuentran en pobreza extrema mientras que a nivel nacional solo 2 de cada 10 estn
en esta situacin.
Grfico 7: Tasa de pobreza, pobreza extrema y dficit calrico en Cajamarca,
departamento de mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional
100%

Cajamarca

Dpto May Pob

Dpto Men Pob

Peru

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
T. pobreza

T. pobreza extrema

Dficit calrico

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes

Fuente: ENAHO 2003

Las provincias con menor incidencia de pobreza son las ubicadas en la cuenca del
Jequetepeque, en la parte sur occidental del departamento; en este espacio se
encuentra la produccin agropecuaria de mayor productividad, mejores tierras y
mejores condiciones climticas para la produccin, en este se encuentra la provincia
de Santa Cruz de la Zona Centro, es la unidad administrativa mas pequea de esta
zona (11% de la poblacin de la zona) con una articulacin intensa mas hacia la
cuenca que ha el espacio centro, pero con un micro clima propicio para la produccin
de caf especial. Las otras provincias que presentan menos incidencia de pobreza en
la cuenca son las de Contumaza y San Pablo.
La mayor incidencia de pobreza se encuentra las provincias del sur oriente del
departamento, incluida la provincia de Cajamarca en la que se encuentra la ciudad
capital de departamento. Estas provincias, retirando la ciudad de Cajamarca, tienen
como principal actividad la agricultura y la actividad pecuaria, en particular la
produccin de leche fresca e insumos para derivados lcteos
Un proyecto de focalizacin de la pobreza (PROFINES) en base a los datos del Censo
de 1993 identifico 17 distritos en condiciones de extrema pobreza en Cajamarca, entre
los que se encontraban los tres sistritos en los que se encuentra minera Yanacocha

(Cajamarca, La Encaada y Baos del Inca); sobre esta base se han determinado en el
Plan Maestro de Desarrollo al 2010 cuatro lneas de accin: infraestructura social,
apoyo asistencial; infraestructura econmica y apoyo y asistencia tcnica para la
constitucin y desarrollo de pequeas y micro empresas.
Segn la encuesta de hogares al 2003 solo 8% de la poblacin vive en viviendas con
caractersticas inadecuadas frente a un promedio nacional de 10%; sin embargo, se
muestra un dficit significativo en servicios de saneamiento bsico ya que 40% de las
viviendas no cuenta con el servicio de agua potable.
Cuadro 11 Principales Indicadores Sociales Cajamarca, departamento de
mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 2003
Necesidades Vivienda inadecuada
Basicas
Vivienda sin agua
Insatisfechas Sin servicios higinicos
Educacin

Empleo

% Nios (6-12) no van a la escuela

Tasa de desempleo urbana
Tasa de empleo
% de empleo no asalariado

Cajamarca
Dpto May Pob Dpto Men Pob Peru
8%
4%
40% 10%
40%
52%
40% 28%
25%
69%
12% 21%
7%

7%

1%

3%

8%
46%
64%

6%
52%
80%

9%
45%
50%

8%
43%
55%

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes

Fuente: ENAHO 2003

La inasistencia de los menores de doce aos a la escuela en Cajamarca se encuentra

en los niveles del departamento de mayor pobreza a nivel nacional (7%), por encima
del doble del promedio nacional.
Cajamarca no es un departamento urbano, la mayor parte de su poblacin habita en
centros poblados rurales, pero la tasa de desempleo urbana esta en el promedio
nacional de 8%, mientras que en general muestra una mayor tasa de empleo en
general, en 46% frente a 43% que es la tasa a nivel nacional. Finalmente, el porcentaje
de empleos no asalariados es muy alto, como en la mayor parte de departamentos
rurales, por el 64% mientras que a nivel nacional es de 55%.
(E)

Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre

El departamento de Cajamarca muestra tasas de crecimiento superiores al promedio

nacional, desde 1996 se mantienen una tasa promedio anual superior al 7%, sin que
esto se este reflejando en una disminucin de la pobreza. De la informacin
recolectada no se puede afirmar que los pobre estn en mejor situacin con el
crecimiento de la economa regional, pero al mismo tiempo es evidente el
crecimiento, el incremento del consumo y la existencia de grupos sociales con un
mayor poder adquisitivo, en particular asociados con el sector minero, tanto los que
trabajan directamente en las empresas mineras como los que proveen servicios a estas
compaas.
En el grfico se representa de manera estilizada la estructura productiva de
Cajamarca, respeto al esquema referencial nacional, en el primer grupo actividades
con alta productividad del trabajador donde se encuentra el sector minero de

Cajamarca (en particular Minera Yanacocha, hasta que se inicien las operaciones de
las nuevas minas), se trata de un sector de altos salarios promedio para los
trabajadores pero que no concentra un numero importante de empleos respecto al total
del departamento.
Grfico 8: Estructura de productividad de Cajamarca
Valor agregado
por trabajador

CAJAMARCA

Lnea de Pobreza

N Trabajadores

Un segundo segmento se sustenta especialmente en los proveedores de bienes y

servicios para la industria minera, por lo general dependiente de esta actividad
especializada y sin niveles de acumulacin que aseguren su expansin hacia otras
actividades de alta productividad. Dentro de este segmento, casi al final de la curva y
en algunos casos con socios comerciales prximos a la lnea de pobreza, se encuentra
la industria de derivados lcteos.
El grueso de productores de derivados lcteos y una parte de la produccin agro
industrial (en particular caf del norte y Santa Cruz, y chocolate en Celendn) y frutas
en Chilete, se encuentran en un tercer sector por delante de un gran conjunto de
productores campesinos agrarios y pequeos negocios comerciales ubicados a lo largo
del departamento, tanto en las ciudades pero sobre todo en el medio rural.
(F)

Polticas de Crecimiento Pro Pobre definidas

La regin Cajamarca tiene una estructura econmica similar a la de la economa

nacional, con sus propias particularidades por su distancia de Lima y la el bajo nivel
de urbanizacin del departamento (75% es rural). En el sector I de empresas de alta
productividad se encuentra Minera Yanacocha, la principal empresa productora de oro
a nivel nacional con ventas superiores a mil millones de dlares, y un conjunto de
nuevas operaciones mineras que se actualmente estar por iniciar la etapa explotacin.
Este sector unos es relativamente nuevo para la economa de Cajamarca ya que antes
de los noventa la contribucin del sector minero al PBI regional no llegaba al 1%. En

el sector III la economa de Cajamarca mantiene su paralelo con la economa nacional

por la existencia de muchos pequeos productores agropecuarios, instalados algunos
de ellos, en particular lo mas pobres, en terrenos marginales, alejados de las redes de
articulacin vial hacia los mercados y de muy baja productividad.
Existen productores agropecuarios que se ubican en el sector II, en particular algunas
de las empresas asociadas a la produccin de derivados lcteos (como Los Alpes),
algunos productores agroindustriales de productos de exportacin, tanto de la cuenca
del Chilete al oeste de Cajamarca como de Jan en el norte. Este sector de negocios en
general se ubica prximo al sector III, por que la productividad de la mano de obra no
es muy alta y muy distante de la del sector I, pero que genera mejores condiciones a
los trabajadores de manera que se ubican sobre la lnea de pobreza.
Un sector menos relevante por la cantidad de trabajadores que representa, pero que
agrupa actividades del sector de productividad media (II) son los proveedores y las
empresas de servicios para la minera. En la ciudad de Cajamarca, que es muy
prxima a la explotacin minera se han desarrollado servicios que abarcan actividades
desde mantenimiento de vehculos, abastecimiento de alimentos y servicios de
hospedaje orientados a la empresa como a los trabajadores de estas compaas. En
Cajamarca no se encuentran grandes empresas locales asociadas como proveedores de
las compaas mineras, la mayor parte de los insumos (sobre todo maquinaria y
equipos) son producidos en el extranjero, pero la poltica de Yanacocha ha sido
triangular esta necesidad en el marco de una polticas de formacin de proveedores
(implementada por Newmont, el socio mayoritario en Yanacocha), para eso se han
constituido empresas que se han especializado en proveer de bienes importados, que
se articulan a socios extranjeros para asegurar el abastecimiento adecuado.
Por otro lado, la extraccin de recursos minerales en el caso de Cajamarca sustenta
transferencias pblicas del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales y
universidades pblicas, como forma de Canon Minero, en el 2004 los montos por este
concepto se incrementaron sustancialmente (de 66 a 182 millones de nuevos soles) y
en el 2005 ser 285 millones de soles mientras que todo el gasto publico programado
en el departamento es, segn la ley de presupuesto, es 1,121 millones de soles. Estos
recursos son asignados al gobierno regional (20%), la Universidad Nacional de
Cajamarca (5%) y las municipalidades de la regin (75%), este ultimo se asigna bajo
los ndices de distribucin del MEF (en el 2005 esto ha significado los gobiernos de la
provincia de Cajamarca reciban el 53% del total de canon y sobre canon).
Elementos centrales para una poltica de crecimiento pro-pobre regional:
1. El desarrollo minero ha estado marcado por problemas ambientales y de
escaso aporte a la economa regional y nacional. Esto ms la falta de espacios
de dilogo ha llevado a un clima de conflicto alrededor de la actividad minera
en Cajamarca que est impidiendo del desarrollo de algunos proyectos. Se
trata de un ambiente de enfrentamiento entre las comunidades locales y las
compaas extractivas, donde el Estado es el gran ausente. Se requiere generar
un clima de confianza, donde la comunidad puede asumir que el Estado
cumple su rol protector del bien comn, tanto en los temas ambientales de
manera que no se afecte el habitad y la sostenibilidad de la vida, como en la

recaudacin de las rentas que corresponden a la extraccin del capital natural.

Frente a esto se requieren al menos dos grupos de acciones:
a. Fortalecimiento de las capacidades de regulacin ambiental, en
particular las relacionadas con evaluaciones sobre efectos de las
explotaciones mineras en la calidad y cantidad de agua, regulacin
administrativa para la proteccin tanto de reas que deben ser
protegidas como del marco jurdico que protege los derechos sobre los
recursos, en particular de los agricultores y ganaderos, y formas de
presencia institucional que sin sustentar burocracias nacionales
permitan la participacin del Estado desde el propio espacio regional.
Actualmente se tiene un cronograma de transferencias a los Gobiernos
Regionales de las competencias sobre la pequea minera, pero se
mantiene de manera intacta el centralismo de todas las acciones, tanto
de promocin, supervisin y control, de la gran minera.
b. Apertura de espacios participativos para la evaluacin de los posibles
impactos por la presencia de la actividad minera en las condiciones
ambientales como productivas en las otras actividades de la regin;
pero espacios en los que se puede evaluar si estos impactos estimados
en realidad se encuentran en el marco de lo que se planific, aparecen
impactos no considerados o las dimensiones estn sobre lo planificado.
En general la poblacin percibe que luego de iniciada la explotacin
minera ya no se pueden hacer cambios y que al final de la vida til de
las operaciones se tendrn una serie de costos por afrontar que no se
consideraron mientras se extraan las riquezas.
c.

El 2004 se ha determinado un nuevo marco legal para la actividad

minera que corrige una distorsin para la economa, referido a que las
empresas no tenan contribuciones por los recursos extrados, y por
tanto la renta diferencial (renta Ricardiana) era apropiada en su
totalidad por los accionistas de las empresas ya que estos se limitaban a
apagar sus impuestos como en cualquier negocios (impuesto a la renta
y otros). La contribucin establecida, Regalas Mineras, se ha
establecido como un porcentaje del valor de produccin, pero las
grandes empresas mineras como Yanacocha han apelado a sus
contratos de estabilidad tributaria para bloquear estas contribuciones lo
que en la practica no asegura que el Estados reciba la contribucin
adecuada por la explotacin de sus recursos naturales no renovables,
que por definicin no estarn disponibles en el futuro. Adicionalmente,
los ingresos del canon se han visto afectados por mecanismos de
depreciacin acelerada y reduccin del pago de impuestos por
reinversin en base a una ley ya derogada y contratos de estabilidad
tributaria. Este aporte debe ser ms transparente y bajo vigilancia
social.

2. En el sector de derivados lcteos que utiliza materia prima de la extensa red de

pequeos productores de leche (y de quesillo) tiene restricciones en capital
para mejorar la tecnologa de transformacin y restricciones en las condiciones
sanitarias de la cadena productiva de la leche. El principal producto en

derivados lcteos es el queso mantecoso, 70% del total producido ya que el

proceso de produccin est ms diversificado y es un producto con
reconocimiento externo, sin embargo el producto no logra cumplir los
estndares mnimos de sanidad. Se requiere una poltica pblica de promocin
de la sanidad pecuaria, en particular en los procesos organizacin de la oferta
de la materia prima, las cadenas de comercializacin de los insumos y la
estandarizacin de criterios de calidad.
3.

La produccin agropecuaria muestra tasas de crecimiento importante que

tienen efectos de crecimiento pro-pobre, pero asociada a cultivos de agroexportacin en general ubicados en espacios geogrficos especficos (los
cafetaleros de Jan, San Ignacio y Santa Cruz, los mangueros del
Jequetepeque, entre otros). La modalidad de organizacin de las cooperativas
de cafetaleros, orientados a abastecer los mercados especiales de Europa,
muestran lecciones importantes en procesos de acumulacin de activos a nivel
colectivo especialmente y un horizonte de ingresos para las familias que no
son altos pero si constantes en el tiempo. Estos modelos de produccin
asociados deben ser consolidados, mediante polticas tributarias que
reconozcan el perfil empresarial de estas unidades y mecanismos que faciliten,
jurdicamente, la capitalizacin colectiva en el sector agropecuario. Programas
de apoyo, ampliacin y rplica de estas experiencias deben ser considerados.

4.

El sector de pequea produccin campesina andina en Cajamarca tiene una

asociacin con la actividad pecuaria, particularmente vacunos para la
produccin de leche. La productividad es muy baja, explicada por
restricciones en las condiciones de produccin, mala alimentacin del ganado
(tanto en cantidad como calidad), deficiencias tcnicas en la crianza del
ganado, restricciones de capital en las unidades de produccin y restricciones
en la calidad del circuito del producto, desde el ordeado hasta el centro de
acopio y el mercado de destino. Una poltica de crecimiento en este sector
requiere la orientacin de recursos a la tecnificacin de los procesos de
produccin mediante servicios pblicos en sanidad y programas de acceso a
financiamiento para capitalizacin de las unidades de produccin, desde
activos para la gestin y alimentacin del ganado, hasta el incremento del
nmero de vientres por unidad de terreno.
En la actualidad existe un circuito comercial controlado por dos empresas,
Nestl y Gloria, que han desplegado un circuito de acopio que en la mayora
de casos ha implicado la circulacin de un camin recolector, la instalacin de
un centro de acopio y hasta el mantenimiento de los caminos. Un crecimiento
en este sector, que asegure mejores condiciones a los productores, requiere de
inversiones que eleven la productividad y la calidad del producto, aseguren
una mejor articulacin con el mercado y protejan la produccin nacional
(incluso actualmente la heladera holanda de la ciudad de Cajamarca utiliza
leche en polvo de Lima en lugar de leche fresca por los temas de
homogeneidad en la grasa).

5. Una poltica particular para Cajamarca, pero que tiene repercusiones para la
poltica fiscal nacional, es sobre la distribucin y el destino de los recursos que
se asignan como compensacin por la extraccin de los recursos naturales:

canon y sobre canon. En la actualidad estos recursos ingresan al presupuesto

de los gobiernos subnacionales como fuente para las inversiones y por tanto se
ubican en el marco del Sistema Nacional de Inversin Publica (SNIP) que por
su diseo esta restringiendo las posibilidades de destinar estos fondos a
inversiones que sustenten el crecimiento en el sector de las pequeas y
medianas empresas, como por ejemplo desarrollo del mercado de capitales o
acceso a ciencia y tecnologa. Las inversiones, en el marco del SNIP, solo se
facilitan en el rubro de construccin (cemento) que en general, a excepcin de
las inversiones en carreteras y puentes, no generan efectos de crecimiento pro
pobre (entendido como incremento de la productividad y no solo como
atencin de necesidades).
Por otro lado, la mayor parte de los recursos por concepto de canon y sobre
canon son destinados a los gobiernos locales (75%). Una poltica de
crecimiento pro pobre, como la estamos entendiendo en este documentos,
exige una definicin clara y consistentes del marco administrativo en el que se
debe definir las acciones del Estado, donde quede claramente establecido el rol
del municipio distrital, el municipio provincial, el rol de las grandes ciudades y
los gobiernos regionales.

VII.2 Cusco83
(A)

Presentacin general

El departamento de Cusco se ubica en la par sur-oriental del Per, a mil cien

kilmetros de Lima y quinientos noventa del puerto Matarani en la costa del pacifico,
entre los departamentos de Ucayali (en el norte), Madre de Dios y Puno (al este) y
Arequipa, Apurmac, Ayacucho y Junn (en el oeste). Su territorio tiene una extensin
de 72 mil kilmetros cuadrados y tiene una poblacin proyectada al 2003 de un milln
doscientos veinte mil habitantes.
Administrativamente el departamento se divide en trece provincias y ciento ocho
distritos, su poblacin esta asentada en mas de cinco mil doscientos setenta centros
poblados de lo cuales solo cientos cincuenta y cinco son urbanos. Su territorio tiene
en conjunto diferentes altitudes por lo que se pueden definir sietes de las ocho
regiones naturales definidas por Manuel Pulgar Vidal; adems, el espacio queda
definido por las cadenas central y oriental de los Andes Centrales, que tiene cadenas
locales entre las cuales resaltan las cordilleras de Vilcabamba, Vilcanota y
Paucartambo.
La ciudad de Cusco, la principal unidad urbana del departamento, fue antes de la
colonia el centro del incanato desde esos tiempos se le reconoce como uno de los
principales espacios culturales y de identidad nacional. Actualmente Cusco y la
ciudadela de Machu Picchu, son el principal destino turstico en el Per tanto de
turistas extranjeros como nacionales. Al sur del departamento se encuentra la segunda
tercera mina en produccin de obre a nivel nacional y en el norte una de las mas
importantes reservas de gas natural no asociado de Amrica Latina que inicio
operaciones a recin a mediados del 2004.
En la siguiente parte de este documento se presenta la configuracin territorial del
departamento en cuatro zonas, en el sur la conformada por las provincias altas, al
norte el espacio amaznico y en el centro la zona de valle Interandino en el que se
diferencia la provincia de Cusco con ser un espacio con sus propias particularidades.
La segunda parte esta referida al perfil productivo de la econmica departamental en
los tres principales sectores: turismo y servicios, agrario, minero e hidrocarburos. La
tercera parte se orienta a marcar las caractersticas de la pobreza y los pobre del
departamento de Cusco. Finalmente, hacia el final del documento se presenta, de
manera estilizada, la forma en que crece la economa de Cusco, las condiciones en las
que participan los sectores menos favorecidos y, por ultimo, las polticas que pueden
modificar estas condiciones a favor de los que menos poseen, pero al mismo tiempo
en un marco institucional que permita la sostenibilidad de lo que se avance.
(B)

83

Configuracin y diferenciacin territorial:

Para la elaboracin de este documento se ha consultado: Plan Estratgico de Desarrollo Regional

Concertado a Mediano Plazo al 2006 (Gobierno Regional), Plan Estratgico de Desarrollo Regional
Concertado Cusco al 2012 (MCLCP, CTAR y otros) y el Plan Regional de Competitividad de Cusco
(PRODES y Gobierno Regional).

La principal caracterstica del territorio del departamento es la presencia de la

Cordillera del Los Andes, que es tanto un obstculo natural como un articulador de
diferentes configuraciones naturales que van desde la sierra hasta la ceja de selva y la
selva. Este perfil territorial hace de Cusco una regin amaznica y andina que en su
interior se ha concentrado sobre el valle del Vilcanota- Urubamba.
Los planes de desarrollo regional recogen una configuracin territorial en tres
regiones naturales, Alto Andina, Valle Interandino y Amaznica, donde se identifican
seis unidades Neoeconmicas que desarrollamos a continuacin:
Zona Alto Andina; conformado por el 21% del territorio y 19% de la poblacin del
departamento, ubicado desde los 3,500 hasta 6,372 metros sobre el nivel del mar (pico
del Ausangate) lo que determina tres pisos ecolgicos: Suni entre los 3,500 y 4,100
(47% del territorio de la zona), Puna entre los 4,100 a 4,800 (50%) y Cordillera sobre
los 4,800 (solo 3% del territorio). Las principales actividades econmicas en la zona
son la ganadera extensiva de ovinos, vacunos y camlidos sudamericanos; una
agricultura centrada en tubrculos alto andinos (papa y en especial la variedad
amarga) y la produccin minera de cobre que esta concentrada en la mina Tintaya en
la Provincia de Espinar.

Zona Valle Interandino exterior: en su espacio, 22% del territorio del departamento,
se concentra el 37% de la poblacin, sobre el piso ecolgico quechua que va entre los
2,500 y 3,500 metros sobre el nivel del mar con un clima templado y semi seco. Se
Lambayeque: ndice distrital de desarrollo

Zona
Provincia
Cusco

Valle

Zona Alto

PNUDtrata de un espacio de valle con predominio de la actividad agrcola, alrededor de la

provincia y la ciudad del Cusco, eje central de la dinmica econmica departamental y
principal mercado de destino. En este espacio se encuentran tres unidades geoeconmicas diferenciables. En el norte los territorios de las provincias de Calca, Anta
y Urubamba que tienen un alto grado de integracin econmica, con una red vial
importante, sustentada sobre todo en la produccin de frutas, legumbres y hortalizas.
Al sur las provincias de Canchas, Acomayo y Paruro, tambin articuladas vialmente,
con una base productiva en hortalizas y produccin pecuaria (ovinos y vacunos). En
tercer lugar, las provincias orientales de Paucartambo y Quispicnachi, que tienen parte
se sus distritos en la zona amaznica, con un mayor grado de dispersin y en general
con un perfil productivo mucho mas variado.
El Mapa es del Informe sobre Desarrollo Humano 2005

Zona de Valle Interandino interior provincia Cusco: el territorio de la provincia de

Cusco abarca menos del 1% del territorio pero sobre el se concentra el 27% de la
poblacin departamental, en particular en la ciudad capital que tiene una poblacin
alrededor de los 300 mil habitantes. En esta zona la principal actividad esta asociada
con el sector terciario en particular los servicios urbanos, comercio y turismo.
Zona Amaznica; constituida por el 56% del territorio del departamento y el 18% de
la poblacin, con un perfil altitudinal que no supera los 2,500 metros sobre el nivel
del mar. Esta zona corresponde con el norte del departamento en particular la
provincia de La Convencin (30 mil kilmetros 42% del departamento) Calca y
Paucartambo. En esta zona se encuentra los pisos ecolgicos de selva baja y selva alta
con 69% y 31% del territorio respectivamente. Su principal actividad econmica
generadora de riqueza, aunque reciente es la produccin de hidrocarburos (gas natural

y lquidos de gas natural) del Proyecto Camisea en La Convencin; tradicionalmente

ha sido una regin agrcola que aprovecha la llamada frontera agrcola donde ser
produce principalmente caf, coca y cacao.
Las caractersticas naturales y econmicas de cada zona, a exaccin de la provincia de
Cusco y el amplio distrito de Echarate en la zona amaznica, no generan
diferenciaciones claras entre cada una respecto a sus indicadores de desarrollo
humano.
Segn el Censo de 1993 el 54% de la poblacin vive en centro poblados rurales, era
rural; adems de la ciudad de Cusco solo dos ciudades (Sicuani y Quillabamba) tenan
poblaciones que superaban los 20,000 habitantes.
(C)

Perfil econmico-productivo

Entre 1996 y el 2003 el Producto Bruto Interno Regional de Cusco se ha

incrementado a una tasa promedio anual de 1%, positiva pero muy por debajo del
promedio nacional. Las principales retracciones en el crecimiento han estado en los
sectores construccin y minera e hidrocarburos (-3% en promedio anual). En este
mismo periodo el sector con mayor crecimiento es el agropecuario con un promedio
anual de 4.5%, el sector de servicios que tambin es muy importante en el
departamento solo creci en 1.2% anual pero sigue representando mas del 50% de la
produccin regional.
Grfico 9: PBI y PEA por sectores

50%
40%

Producto Bruto Interno

PEA

30%
20%
10%
0%
Agropecuario

Manufacturas y
construccin

Comercio, resta.
Y hoteles

Minera e
hidrocarburos

Otros servios y
nd

Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas e Informtica

Los datos de estas estadsticas regionales oficiales, en particular por su metodologa

de construccin, no reflejan al menos dos cambios sustanciales en la estructura de
produccin de Cusco, por un lado el inicio de la extraccin de gas natural en la zona
Amaznica, desde el Lote 88 de Camisea se ha empezado la extraccin de gas natural
y lquidos de gas natural desde junio del 2004 (con las inversiones previas en

construccin de la infraestructura); en segundo lugar la modernizacin e incremento

de produccin de la Mina Tintaya en las provincias Alto Andinas de Cusco.
Respecto a la fuente de empleo, participacin de la PEA por sectores, no se
encuentran modificacin aun en por el crecimiento acelerado del sector minero ya que
este no emplea ni el 1% de la PEA, las principales fuentes de empleo son el sector
agropecuario con un poco menos del 50% de la PEA y el sector de servicios con casi
el 40% de la PEA del departamento.
El Sector Turismo y Servicios: segn CORPAC el aeropuerto del Cusco concentra
el 25% del trfico, entre pasajeros y carga, de todos los aeropuertos regionales del
Per y en el Plan Estratgico Nacional de Turismo 2005 2015 del Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo reconoce que Machu Picchu-Cusco es un producto
turstico posicionado en el mercado mundial. El departamento posee ms de 3,000
centros arqueolgicos identificados y una oferta importante en paisajes naturales,
tnicos y culturales (Plan de Desarrollo Regional Concertado). Segn la Oficina de
estadsticas de la Direccin de Turismo entre 1990 y el 2000 se duplico el arribo de
visitantes al Cusco llegando a la cifra de 579 mil turistas (38% extranjeros).
Esta actividad esta concentrada entre la ciudad de Cusco y la ciudadela de Machu
Picchu, circuito en el que se realizan un conjunto de actividades complementarias que
mantienen como equidistantes ambos atractivos centrales. En el Plan de desarrollo se
reconoce que la principal limitacin para el desarrollo de la actividad es la poca
desarrollada red vial departamental que limita incluir otras zonas geogrficas en el
circuito, la calidad de los servicios (que se han incrementado por el ingreso de nuevos
operadores que destinan su oferta al turista extranjero) y la presencia creciente de
operadores informales que no aseguran una proteccin adecuada de la calidad.
El Sector Minero y Energtico: las actividades de este sector se concentran en las
dos zonas extremas del departamento, hacia el sur en la zona alto andina (provincia de
Espinar) y en el norte la zona amaznica (Echarate en la provincia de La
Convencin). En las provincias altas esta instalada la minera Tintaya, una explotacin
de cobre a tajo abierto que inicio sus operaciones como empresa estatal y en los
noventa fue privatizada, actualmente esta mina es la tercera productora de cobre a
nivel nacional (12% de la produccin nacional) que es el principal mineral en
trminos de valor que representa a los precios actuales. Por otro lado, el departamento
de Cusco tiene en su territorio la principal fuente de hidrocarburos del Per, desde el
2000 luego de una licitacin internacional se consolido la operacin para la extraccin
de gas natural y lquidos de gas natural del lote 88 o Proyecto Camisea en la zona
amaznica; y desde junio del 2004 se ha iniciado la extraccin que el 2005 esta en un
promedio mensual de un milln de barriles de lquidos de gas natural (propano,
butano y otros) que se han comercializado a un precio aproximado al petrleo y una
produccin superior a los dos mil millones de pies cbicos de gas natural (produccin
de junio 2005). En el horizonte esta es una actividad que esta en crecimiento, con
precios internacionales muy favorables y reservas probadas significativas (600
millones de barriles de lquidos asociados y 11 trillones de pies cbicos de gas
natural).
El Sector Agrario: los principales productos, de acuerdo al rea sembrada son papa
(22% de rea departamental sembrada), maz amilceo (21%), cebada (15%) y las

habas (9%). Resultado de esta estructura es que los tubrculos son los productos de
mayor produccin, entre papa, yuca, olluco y oca se concentra el 51% del volumen de
total, siguen en importancia el maz amilceo y el maz choclo (8% y 5% de la
produccin) y el caf con el pltano en las zonas tropicales (7% y 6%). Segn el
Censo Nacional Agropecuario en Cusco existen 54 mil hectreas bajo riego.
Los principales mercados para la produccin agropecuaria estn en el mbito
departamental (mercado interno), especialmente en las ciudades de Cusco, Sicuani y
Quillabamba que concentran un tercio de la poblacin departamental. Segn el Plan
de Desarrollo Regional el flujo principal de productos agropecuarios esta representado
por el circuito comercial del maz que parte de la cuenca meda del Vilcanota.
La zona de valle interandino es la que concentra la mayor superficie disponible para la
actividad agropecuaria, con mayores niveles de productividad y con un clima
adecuado para cultivos especializados como el maz choclo con un grano de mayor
tamao y la cebada grano (20,000 toneladas que representan el 4% de la produccin
departamental). En las zonas alto andinas resalta la presencia casi exclusiva de papa y
oca, junto a pastos naturales e ichu para el ganado tanto ovino como equino. La zona
Amaznica posee una variedad de productos tropicales, desde pltano, caf, cacao,
papaya y pina que tiene dificultades para su ingreso al mercado por la falta de vas de
comunicacin para articularse.
Una de las principales caractersticas de la agricultura regional es la fragmentacin de
la tierra, el 87% de los productores conducen menos de tres hectreas y son
considerados minifundistas, con una presencia mas significativa de medianos
productores en las zonas de selva y en las provincias altas, en estas ultimas en forma
de comunidades campesinas orientadas a la crianza de ganado.
(D)

Principales indicadores sociales y pobreza:

La tasa de pobreza y pobreza extrema en el departamento de Cusco es

estadsticamente similar al promedio nacional, superior al 50% y 20%
respectivamente (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003). Respecto a
Huancavelica que es el departamento con mayor pobreza (89%) y Tumbes que es el
departamento de menor tasa de pobreza (29%) se puede afirmar que Cusco es
equidistante. Sin embargo, en lo que se refiere a los requerimientos calricos no
cubiertos el departamento se ubica en una relativa mejor situacin, con 23% frente a
una tasa promedio nacional superior al 30%; pero el 38% tiene problemas de
desnutricin y 60% de la poblacin tiene dficit de atencin de servicios de salud.

La mayor incidencia de pobreza se da en las provincias con mayor poblacin rural y

en particular de la zona alta andina, donde casi 100% de su poblacin rural tiene
necesidades bsicas insatisfechas.
Grfico 10: Pobreza y dficit calrico, comparacin con los departamento de
mayor y menor pobreza, 2003
100%

Cusco

90%

Dpto May Pob

Dpto Men Pob

Peru

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
T. pobreza

T. pobreza extrema

Dficit calrico

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes

Fuente: ENAHO 2003

En el Plan Estratgico de Desarrollo Regional Concertado de Mediano Plazo de la

Regin Cusco identifica cuatro caractersticas principales de su poblacin pobre:
bajos niveles de consumo (desnutricin crnica), elevado dficit de infraestructura
social, incapacidad de integracin al desarrollo econmico social y niveles de ingreso
insuficiente. El Plan determina dos de ocho ejes relacionados directamente con la
disminucin de la pobreza regional: mejora en las condiciones de vida y crecimiento
en el factor humano; adems plantea los ejes de articulacin e integracin regional,
incremento del valor agregado en la produccin y desarrollo econmico en los
sectores agropecuario, turstico y minero energtico.
Segn el mapa de pobreza de FONCODES (2000) en el departamento de Cusco
existen doce distritos en pobreza extrema, de los cuales ocho se encuentran ubicados
en la zona que se denomina alto andina, pertenecientes a la provincia de Chumbivilcas
(5 distritos), Canas (2 distritos) y Espinar (1 distrito).
La poblacin del departamento de Cusco, en funcin a las condiciones climticas que
enfrenta (lluvias en particular) cuenta con una baja tasa de viviendas inadecuadas,
solo 7% estn en estas condiciones mientras que la tasa nacional es 10%. En cambio
Cuadro 12: Principales Indicadores Sociales Cusco, departamento de mayor
tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 2003
Necesidades Vivienda inadecuada
Basicas
Vivienda sin agua
Insatisfechas Sin servicios higinicos
Educacin

Empleo

% Nios (6-12) no van a la escuela

Tasa de desempleo urbana
Tasa de empleo
% de empleo no asalariado

Cusco Dpto May Pob Dpto Men Pob Peru

7%
4%
40% 10%
39%
52%
40% 28%
38%
69%
12% 21%
3%

7%

10%
38%
75%

6%
52%
80%

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes

Fuente: ENAHO 2003

1%

3%

9% 8%
45% 43%
50% 55%

se tienen restricciones en los servicios bsicos, un poco menos de 40% o 4 de cada 10

viviendas no cuenta con servicios de agua potable en su casa ni con servicios
higinicos mientras que en promedio a nivel nacional 3 de cada 10 no cuenta con
servicio de agua y 2 no tienen servicios higinicos.

En educacin el indicador es similar al promedio nacional donde 3% de los nios de

entre seis y doce aos no asisten a la escuela, mientras que en el departamento de
menor pobreza la tasa es de 1% y el de mayor pobreza es 7%. La tasa de desempleo
urbana es mayor al promedio nacional, esta en 10% mientras que en el mbito
nacional es 8%; esto coincide con una baja tasa de empleo en toda la regin, de solo
38% mientras que en el departamento de menor pobreza es de 45% y en todo el Per
43%. Finalmente, segn las encuestas de hogares el 75% son empleos no remunerados
o asalariados, que puede significar la existencia de gran cantidad de micro empresas o
negocios familiares (agrcolas o no) no articulados al mercado laboral.
(E)

Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre

La economa regional de Cusco no ha crecido sustancialmente los ltimos aos, en

promedio un punto porcentual anual entre 1996 y el 2003, que se ha sustentado en un
crecimiento de la actividad agropecuaria a un promedio de 4.5% de produccin anual,
una retraccin del sector minero del 2000 al 2003 en 19.4% e incluso el sector
construccin se ha retrado los ltimos aos en el departamento. Esta informacin no
logra capturar las inversiones en los proyectos asociados con Camisea en el norte de
Cusco y la modernizacin de parte de las instalaciones de Tintaya al sur del
departamento.
La configuracin estilizada de la estructura econmica de la regin Cusco resulta
similar a la definida en la economa nacional. Se tiene un sector I de alta
productividad asociado a la presencia de la explotacin del Lote 88 en Camisea y la
recuperacin de la produccin de cobre en la Mina Tintaya en Echarate, son dos
operaciones extractivas de alta productividad, con niveles de rentabilidad muy
importantes, promedios salariales altos pero al mismo tiempo una baja absorcin de
mano de obras, muy ligeros encadenamientos con otras actividades econmicas y por
tanto una baja apropiacin regional de las utilidades generadas.
Grfico 11: Estructura de productividad del Cusco

Valor agregado
por trabajador

CUSCO

Lnea de Pobreza

N Trabajadores

El segundo sector (II) es casi inexistente en el departamento, la mayor parte esta

concentrado en Lima y los pocos negocios en este rubro, todos ubicados en la ciudad
del Cusco, estn asociados a las cadenas de hoteles, servicios de hospedaje y oficinas
descentralizadas de algunas agencias tursticas especializadas. Se tiene un sector muy
incipiente asociado a agroindustria, en general orientado a mercados especiales como
los del consumo de choclos y cereales de origen andino que en la prctica no reciben
mayor valor agregado y son de dimensiones conservadoras. Tambin, dentro de este
segmento se ubica la industria cervecera, que luego de ser vendida a la principal
abastecedora nacional de este producto ha disminuido sus actividades.
El sector III resulta en Cusco de una gran variedad, tanto en el giro de negocio en el
que participan como por su dispersin territorial. Se tiene un conjunto importante de
pequeos y medianos negocios de servicios para el turismo, algunas actividades de
transformacin, en particular artesanas, productos alimenticios. Adems, dentro de
este sector se encuentra un conjunto amplio de productores agropecuarios tanto de la
zona del valle interandino, con relativa menor restriccin de recursos (en particular
tierra y clima), aun que pobre en mayora por la baja productividad de sus cultivos y
bajos precios que reciben; los campesinos andinos de las provincias altas en el sur y
las comunidades altas de Quispicanchi que enfrentan condiciones ambientales
adversas y una productividad muy baja de sus actividades econmicas. Otro grupo de
productores de este sector son los colonos que se instalan en los espacios amaznicos,
por lo general dedicados a agricultura temporal, extraccin de madera en pequea
escala o como asalariados por migracin temporal hacia el vecino departamento de
Madre de Dios, en los lavaderos artesanales de oro y las empresas madereras.
(F)

Polticas de crecimiento pro-pobre definidas para Cusco

La estructura de la economa regional de Cusco reproduce el perfil de la economa

nacional, pero se trata de una economa que en conjunto no ha estado creciendo, hasta

el 2003. Esta tendencia se debe estar revertiendo por el reinicio de las operaciones de
la empresa Minera Tintaya y el inicio de las operaciones de extraccin del gas de
Camisea desde mediados del 2004. Con esta consolidacin del sector I de la economa
se ha iniciado una etapa de crecimiento estadsticamente muy significativa pero que
no ser un crecimiento de tipo pro-pobre. Sin embargo, estas actividades estn
generando recursos para el denario nacional que en una parte significativa regresan al
departamento como canon el presupuesto de gobiernos locales, gobierno regional y la
universidad publica del departamento (el estimado de transferencias el 2005 por
canon gasfero son 272 millones de soles y por canon minero 19 millones).
Al interior del sector II, hacia el extremos superior en el limite con el sector I, se
encuentran los servicios a turistas extranjeros de alta calidad, como son el servicios
ferroviario, el hotel de la ciudadela y otros que por mantener mercados cautivos para
servicios altamente demandados tienen altos niveles de productividad de sus negocios
y de las inversiones que se realizan. El otro conjunto de actividades de sector II estn
asociadas tambin con el turismo aprovechando los circuitos prximos de alrededores
de la ciudad; y en menor medida algunos negociaos asociados con la agroindustria de
exportacin: cacao, la coca o las lanas, o algunos productores agropecuarios de mayor
productividad en el valle de Urubamba principalmente (por ejemplo el maz choclo).
Al exterior de la ciudad de Cusco, del circuito turstico hacia la ciudadela de Machu
Picchu y del valle del Urubamba se extiende un amplio sector de productores
agrcolas y pecuarios con una productividad de sus recursos muy baja. Una poltica de
crecimiento pro pobre debe orientarse a lograr que este segmento de productores
incremente su productividad y sus ingresos ms que el promedio regional. Este sector
econmico, en su marginalidad de los grandes mercados de consumo urbano, esta
articulado a las economas locales de comunidades de otras regiones (Curahuasi en
Apurmac y la ruta hacia Madre de Dios), finalmente los limites administrativos as
como no pueden modificar las caractersticas del territorio tampoco pueden
interrumpir las dinmicas econmicas locales. En el caso del vecino departamento de
Apurmac que tienen una alta incidencia de pobreza se acaba de licitar el proyecto Las
Bambas, en el marco de las nuevas modalidades con recursos para el desarrollo local,
estos cambios pueden ser aprovechados por los espacios del departamento que en la
actualidad estn relacionados con los mercados incipientes de esta vecina regin.
Por otro lado, en cuanto al desarrollo descentralizado, debido a sus caractersticas,
Cusco es una zona donde existen tanto altos costos de transporte como una
diversificacin de productos actuales y potenciales importantes, que aprovechan la
variedad de climas y pisos ecolgicos que se encuentran en la regin. Esta
diversificacin obligada en el sector I de Cusco debe dejar de ser una limitacin y
convertirse en una ventaja para comercializar una mayor variedad de productos y con
mayor valor agregado por unidad de peso. Algunas lecciones interesantes se han
recogido de proyectos como Marenass (ejecutado especialmente en Apurmac), el
IMA (Aguas) y el Proyecto Corredor Puno-Cusco.
Tambin, en el marco de las definiciones de poltica que permitan un desarrollo
descentralizado al interior de Cusco se tiene que resaltar el inicio de la construccin
de la carretera Transocenica que conectar al Per con Brasil. Esta carretera reducira
de una manera importante los costos de transporte de varias localidades con la costa,
profundizando un fenmeno que ya empez algunos aos atrs con el asfaltado de las

carreteras Cusco-Abancay-Puquio-Nazca (terminado hace apenas un par de aos) y la

carretera Cusco-Juliaca. Posiblemente esta carretera abrira otras oportunidades para
productos agropecuarios y para el turismo en la regin en relacin al mercado
brasileo.
Los elementos centrales para una poltica pro-pobre serian:
1. Frente al incremento significativo de los recursos fiscales por la explotacin
de los recursos naturales, en particular el gas, se debe asegurar que estos se
destinen a actividades que potencien un crecimiento pro-pobre. Para esto se
deben tomar en cuenta al menos tres medidas de corto y mediano plazo:
a. Generar las capacidades locales para el uso eficiente y eficaz de los
recursos fiscales transferidos. Para el primer semestre del 2005 el
Gobierno Regional de Cusco no ha ejecutado ni el 1% de los recursos
provenientes por Canon (tres son los proyectos que espera ejecutar, la
planta de cemento, el aeropuerto y el mercado). Sin embargo, deben
potenciar acciones e inversiones que incrementen la productividad de
las actividades del sector III de la economa, va la facilitacin de
acceso a capital y tecnologa adecuada.
b. Corregir las distorsiones en la asignacin de los recursos determinados
por la Ley del Canon en su aplicacin regional, tanto por desequilibrios
entre jurisdicciones o en el tiempo por coyunturas de precios
internacionales elevados (o reducidos). Por ejemplo, la municipalidad
distrital de Echarate, con menos de 60 mil habitantes, recibe
transferencias por canon que representan este ao el 66% de todos los
fondos presupuestados para inversiones en el Gobierno Regional de
Cusco (83 millones).
c. El clima de tensin y conflicto, evidente en Tintaya pero latente en
Camisea, marca un alto nivel de riesgo para la sostenibilidad de las
actividades de estas industrias. El Gobierno debe asumir su rol de
promotor del dialogo, entre la empresa, los municipios y las
comunidades vecinas, asegurando el cuidado del medio ambiente y la
colaboracin en pro del desarrollo local.
2. Incremento racional y sostenible de la oferta del sector turismos. Este sector es
sin duda una actividad central para el Cusco, que se ha desarrollado de manera
importante en los ltimos aos y que sustenta buena parte de la economa de la
ciudad y permite su crecimiento demogrfico. El turismo en el Cusco ha
tenido algunos desarrollos positivos, que deben potenciarse, como:
a. La diversificacin parcial de destinos tursticos aunque Machu Picchu
sigue siendo la atraccin central y el referente obligado, se han
desarrollado un mayor nmero de otras atracciones arqueolgicas o
coloniales, un reducido componente de turismo de aventura
(andinismo, etc.), turismo cultural-tnico, etc.

b. La diversificacin del ambiente cultural de la ciudad, en trminos de

oferta de artesanas, gastronoma, lugares sociales y culturales, de
recreacin, sentidos de vida, etc.

c. El desarrollo de algunos momentos tursticos, como el Inti Raymi, el

Corpus Christi, el Qyllur Riti o la Fiesta de la cerveza.
Y otros componentes quedan por enfrentar:
d. El resguardo de la sostenibilidad y mejor uso de Machu Picchu como
atractivo turstico central. La disputa por las rentas que este atractivo
genera, entre entes regionales, locales y nacionales, ha llevado a un
mal ordenamiento del espacio y del servicio. Por otro lado, la propia
sostenibilidad del monumento arqueolgico y de la reserva natural est
en cuestin. Frente a esto se deben implementar polticas que aseguren,
con recursos y acciones, su sostenibilidad en el tiempo.
e. La mejora de la calidad de la atencin en localidades fuera de la ciudad
que aumenten su atractivo, con el desarrollo de nuevos productos
tursticos que permitan atraer a turistas por plazos ms largos, como
por ejemplo Choquequirao, combinando turismo arqueolgico con
cultural, tnico y de aventura.
3. Incremento de la productividad y ampliacin del mercado interno de la
produccin agropecuaria de las zonas alto andinas y de los valles interandinos.
Objetivos que deben ser propiciados desde tres pticas complementarias, que
tendrn repercusiones directas para un crecimiento del tipo pro-pobre:
a. Los productores del campo tienen restricciones para acceder a
financiamiento para la capitalizacin de las unidades productivas y el
acceso a tecnologa, ya sea porque esta no existe o porque no se ha
podido generar la experiencia que se requiere para un sistema
sostenible con esta orientacin. Una buena parte de los requerimientos
de capital en el caso de los mercados urbanos, en particular del sector
comercial, es cubierto por el sector de micro finanzas, Cajas
Municipales sobre todo, este servicios no existe (aun con las garantas
requeridas) para la produccin agropecuaria de Cusco.
b. La produccin agropecuaria, y por tanto las estrategias de inversiones,
es altamente vulnerable a los desequilibrios climticos. El incremento
de la productividad exigir una mayor inversin que debe ser
sustentada con mecanismos financieros innovadores (modalidades de
seguros) y no solo son estrategias de aversin al riego (y
diversificacin o diseminacin para disminucin del riesgo) de los
propios productores privados.
c. Promocionar el consumo de productos nativos. Se ha incrementado el
consumo de productos nativos, desde papas hasta cereales (quinua y
otros). Sin embargo, esta mayor demanda en el mercado nacional y

local no ha repercutido todava en un incremento sostenible de los

precios, que compense la relativa menor productividad de cultivos
nativos frente a semillas mejoradas y plantaciones del estilo
transgnicos. Una alternativa complementaria es asegurar nichos de
mercados para la exportacin de estos productos en fresco y la
implementacin de procesos para su transformacin en formas de
alimentos menos perecibles.

VII.3 Lambayeque84
(A)

Presentacin general

Lambayeque es un departamento costero en el norte del Per, a unos 700 kilmetros

de la ciudad de Lima. Esta conformado por tres provincias (Chiclayo, Ferreafe y
Lambayeque) y 38 distritos, con una poblacin estimada al 2004 de 1 milln 141 mil
habitantes, sobre una superficie aproximada de 14,213 km2.
Limita por el norte con el departamento de Piura, separados por una franja amplia de
desierto en el oeste (comparten el amplio desierto de Sechura) junto a la costa sobre la
que se tiene uno de los bancos marinos mas ricos de especies hidrobiolgicas
sustentado en la confluencia de las corrientes del Nio con agua caliente y la de
Humbolt; en paralelo al desierto comparte con Piura una franja amplia de bosque seco
que en el departamento vecino forman parte de Piura la Vieja. En el este de
Lambayeque se encuentra el departamento de Cajamarca, tanto en comunicacin con
su espacio norte que es netamente de ceja de selva (Jan San Ignacio) como su
espacio intermedio de sierra (chota- Cutervo y Santa Cruz). Hacia el sur el
departamento que sigue es La Libertad que sigue la llanura costera con valles
agrcolas que aprovechan el agua de los ros de la vertiente occidental de los andes.
Lambayeque, y en particular la ciudad de Chiclayo, es el principal espacio comercial
para la articulacin de la produccin del norte del Per. La produccin agropecuaria y
forestal de los departamentos amaznicos del norte, en particular Amazonas y San
Martn, se conduce a esta regin para su comercializacin en mayores escalas como
para procesos de maquila (secado, clasificado, pilado, etc.) tanto para exportacin
como para el ingreso a mercados urbanos mayores como Trujillo y, especialmente,
Lima. Chiclayo tambin es el articulador comercial de la mayor parte de productos de
Cajamarca, tanto de la sierra (derivados lcteos y pan llevar) como de la ceja de selva
en el norte (maderas, arroz, caf y cacao).
En la siguiente parte se presenta una caracterizacin territorial del departamento que
diferencia cuatro zonas o espacio, esta es una organizacin del territorio que se
encuentra en la mayor parte de los documentos oficiales sobre Lambayeque, planes,
programas y dems. Una segunda parte se dedica al perfil productivo de la regin,
marcando las caractersticas y potencialidades identificadas para cada uno de los
principales sectores as como las aproximaciones que es posible realizar respecto a la
productividad de los factores de produccin y en particular la mano de obra (PEA). La
parte sucesiva desarrolla el perfil de las condiciones sociales de la poblacin del
departamento y en particular las relacionadas a la poblacin en condiciones de
pobreza, su evolucin y las polticas que se implementan por parte de los organismos
gubernamentales. Finalmente, este documento concluye con una presentacin, a partir
84

Para la elaboracin de este documento se ha consultado: Plan de Desarrollo Regional Concertado de

Lambayeque 2010 (Gobierno Regional), Plan de Promocin de las Exportaciones (MINCETUR,
Gobierno Regional), el documento Dilogo con Lderes Empresariales Convocados por el Gobierno
Regional (Ramn Ponce consultor). Adems, se ha recogido opiniones de agentes promotores del
departamento, en particular: Gycs Gordon (responsable de la oficina de GTZ en Lambayeque),
Guillermo Sueiro (consultor de SNV para el Gobierno Regional de Lambayeque) y Leonor de La
Rocha (CICAP).

de entrevistas y revisin de los documentos oficiales del departamento, de las

caractersticas que ha tenido el crecimiento de la economa departamental y las
medidas que pueden sustentan un crecimiento pro pobre en Lambayeque.
(B)

Configuracin y diferenciacin territorial

El territorio del departamento de Lambayeque es considerablemente homogneo, en

su mayor parte y respecto a sus caractersticas naturales; se trata de parte de la llanura
de costa, con un importante espacio de desierto al norte y valles agropecuarios que se
diferencian por la fuente de agua y la forma en que se aprovecha dicho recurso.
Adems, tiene un espacio reducido de comunidades alto andinas que aprovechan una
configuracin de su espacio natural muy particular, que se extiende desde los andes
occidentales que son relativamente bajos en el norte y el bosque seco que es parte de
un corredor que se extiende hasta el departamento de Piura e incluso Ecuador.
En el Plan de Desarrollo Regional Concertado 2003 se diferencian cuatro subespacios,
que denominan unidades geo-econmicas, que han sido diferenciados por esta
determinados por caractersticas propias que, en general, requieren orientaciones de
poltica diferenciada ya que sus efectos y necesidades no son similares:
Zona Chiclayo Lambayeque; se trata de la zona mas poblada del departamento,
concentra el 79% de la poblacin. Se trata de la zona de mayor dinamismo, que se
organiza alrededor de la ciudad de Chiclayo la cual supera el medio milln de
habitantes y las ciudades de Lambayeque y Ferreafe que son las otras dos capitales
de provincia y centros urbanos de consumo y transformacin. Adems de los espacios
urbanos y centros de transformacin, con los servicios asociados como financieros,
energa, transporte areo y comercio, se encuentra la zona agraria de mayor
dinamismo, por el aprovechamiento de un sistema de riego regulado, con produccin
y transformacin de arroz y azcar en el Chancay Lambayeque (Pomalca, Tuman y
Pucal) , menestras exportables en Mochumi-Muy Fincas, frutas y maz amarillo duro
en Chongoyape y hortalizas en el Canal Taymi-Ferreafe y Reque-Monsef-Eten.
Tambin, en este espacio, se encuentra el principal circuito turstico del departamento.
Zona Motupe - Olmos concentra sobre su territorio el 13% de la poblacin. Es un
espacio netamente agropecuario que tiene su particularidad por ser el que tiene una
mayor modernizacin agroindustrial para la exportacin, en particular por la presencia
de cultivos permanente, en especial frutales como limn, mango, maracuy y
tamarindo. Es un espacio en el que se aprovecha con mayor intensidad el agua del
subsuelo y que se reconoce como parte de la zona de influencia del proyecto Olmos.
Se trata de un espacio latamente articulado, ya que es atravesado por la antigua
Panamericana Norte, hacia Piura en el norte y hacia Jan, Bagua y Tarapoto en el este,
es parte del corredor Bioceanico.
Zaa-Oyotun constituido por el valle de Zaa en la parte sur del departamento en el
limite con La Libertad, donde habita el 5.5% de la poblacin total de Lambayeque, es
un territorio netamente agropecuario con presencia importante de los cultivos de arroz
y caa de azcar, y zonas relativamente especializadas en la produccin de hortalizas.
Comparte con la zona de Chiclayo- Lambayeque la articulacin con la zona media de
Cajamarca (el caminos de penetracin a Santa Cruz, Chota y Cutervo y el camino
hacia San Miguel y la cuenca del Jequetepeque).

Zona Incahuasi-Caaris el espacio andino, particularmente concentrado en estos dos

distritos, es el de menor desarrollo relativo del departamento y en trminos de
poblacin representa solo el 2.5% del total departamental. Su actitud productiva es
escasa y en general con posibilidades para el aprovechamiento forestal (insipiente
actualmente) y actividades agropecuarias tradicionales con caa del azcar para la
produccin de alcohol y chancaca, pastos naturales y productos andinos de pan llevar.
Son las zonas menos articuladas del departamento, se encuentran alejados de las vas
transversales que son netamente de costa, enlazadas con la carretera panamericana, y
no estn dentro del espacio de influencia de las vas de penetracin hacia el
departamento de Cajamarca.
Lambayeque: ndice distrital de desarrollo

Motupe
Olmos

Chiclayo
Lambayeque

El Mapa es del Informe sobre Desarrollo Humano 2005

PNUD-

El perfil propio de cada zona, diferenciado en el mapa adjunto, tiene implicancias

directas sobre las condiciones de vida de los pobladores. La zona de menor desarrollo
(IDH BAJO, en colores en el mapa) se encuentra especialmente en la zona de mayor
pobreza que es Icahuasi-Caaris; la zona de Motupe Olmos tiene un desarrollo
medio alto. La zona de mayor dimensin poblacional que es Chiclayo Lambayeque
se encuentran zonas de Alto desarrollo pero al mismo tiempo zonas de bajo desarrollo
como el distrito rural de Morrote y parte los asentamientos urbanos alrededor de la
ciudad de Chiclayo. En la zona Zaa Oyotun, al sur, el nivel de desarrollo humano
es relativamente menor y en particular el distrito de Zaa que concentra la mayor
poblacin es el que muestra un ndice de desarrollo humano bajo.
(C)

Perfil econmico productivo

Entre 1996 y el 2003 el PBI de Lambayeque se ha incrementado a una tasa promedio

anual de 2.4%, que resulta muy importante si se considera que este es uno de los
departamentos donde mayores perjuicios genero la presencia del Fenmeno de El
Nio de 1997-1998 (la produccin en esos aos se retrajo).

El sector que muestra un mayor crecimiento relativo es el de manufactura, que tiene

para el periodo 96-2003 una crecimiento de 4.6%; sin embargo, pese a este
significativo incremento la mayor parte de la produccin departamental continua
concentrada en el sector terciario o de servicios, que representaba 68% del PBI. Segn
el ltimo Censo de Poblacin (1993) el sector de servicios concentra ms de 53% de
la Poblacin Econmicamente Activa (PEA). La produccin agropecuaria, la
actividad significativa dentro del sector primario, representa entre el 10% y 12% del
PBI pero en conjunto todo el sector primario concentraba en 1993 aproximadamente
el 30% de la (PEA)
Grfico 13: Lambayeque: participacin de los sectores primario secundario y
terciario en el PBI y la PEA
80%
70%
60%

Producto Bruto Interno

PEA

50%
40%
30%
20%
10%
0%
S. Primario

S. Secundario

S. Terciario

Fuente: Per en Numero Cuanto e Informe Desarrollo Humano 2005 PNUD

Frente a estas evidencias, el Plan de Desarrollo Regional Concertado define sus

sectores econmicos prioritarios, sobre los que determina un perfil a manera de
diagnostico y se esbozan medidas de poltica. Estos sectores son el agrcola, turismo e
industria y en documentos complementarios se cita la actividad comercial y de
servicios.
El Sector Agropecuario resalta en la economa de Lambayeque porque ha sido por
tradicin su principal actividad y es la nica significativa en el sector primario (la
pesca esta en crecimiento sobre todo con las inversiones en maricultura). El
aprovechamiento de esta actividad tiene una serie de ventajas naturales comparativas
que se sustentan en un clima tropical pero seco, terrenos adecuados y una serie de
importantes inversiones (especialmente en desde inicios del siglo XX con la
intervencin del Ingeniero Sutton) para el aprovechamiento del agua para riego.
Destacan entre sus productos agrarios la caa de azcar (20 mil Has), el producto
estrella del pasado, que tiene la necesidad de capital fresco que est asociado con
formas modernas de gestin para recuperar la crisis financiera en la que se encuentran
las principales empresas azucareras asociativas. El producto de mayor importancia,
por la cantidad de hectreas que utiliza, es el arroz (57 mil Has); un producto con alta
demanda para el mercado interno, con niveles de productividad muy buenos pero con
problemas de adecuacin agro ecolgica a los suelos de las llanuras de la costa, ya
que se deterioran por el avance de la salinidad que deja el sistema de riego por pozas.
Otras 24 mil has se dedican al maz. Destacan, asociados a estos cultivos, esfuerzos

por la sustitucin de cultivos en particular con leguminosas de exportacin

(menestras), incluso se cuenta con un programa, promovido por el Estado desde
PROMPEX que se denomina Pro menestras (frjol 1,000 has).
En paralelo a este sector de agricultura tradicional se ha desarrollado un sector
moderno con superficies importantes, y crecientes, de productos destinados a la agro
exportacin, en especial permanentes (frutales) como mango (1 mil Has), limn (4 mil
Has) y hortalizas como el pimiento piquillo, esprrago y pprika; este sector agro
exportador se ubica principalmente entre Olmos y Motupe utilizando riego tecnificado
aprovechando agua subterrnea.
El Sector Turismo en los ltimos 10 aos este sector ha crecido sostenidamente,
tanto por el impulso al sector dentro de la economa nacional como por ventajas
comparativas disponibles en el departamento los ltimos tiempos. El descubrimientos
de las tumbas preincas de Sicn y Sipn, los trabajos de puesta en valor de las
Pirmides de Tucume y la construccin del Museo Tumbas Reales del Seor de
Sipn. Se ha convertido en una actividad con un enorme potencial con el
complemento que representa ser parte del circuito Nororiental de turismo, que incluye
los atractivos de Kulap en Amazonas, la ciudad de Cajamarca, los atractivos
arqueolgicos de La Libertad y el impulso del turismo en las playas de Tumbes y
Piura. Adems, se tienen otras oportunidades importantes asociadas al turismo rural
en reservas naturales como la Reserva Ecolgica Chaparri.
El Sector Industrial se encuentra asociado directamente con la transformacin de
productos agropecuarios (agroindustria), las variaciones que implican depresiones en
la actividad agrcola le corresponden periodos de estancamiento para la industria y el
comercio y viceversa. Resaltan sobre todo la transformacin del azcar, los procesos
asociados con el pilado y maquila en el arroz (molinos) y establecimientos para
procesos que requiere la agro-exportacin (clasificadoras de caf, plantas para
clasificar mango, aceite esencial limn, envasado de menestras y hortalizas, etc.).
Tambin se cuenta con un sector de pequeas empresas, de textiles, metal mecnica y
otros para el abastecimiento de la demanda de los pobladores de los pueblos rurales de
Cajamarca y de la amazonia a lo lago del corredor Olmos Yurimaguas.
El Sector Comercial y de Servicios: la principal actividad econmica del
departamento, que representan un muy variado conjunto de negocios tanto por los
diferentes tamaos que se presenta, la variedad de modalidades y cadenas que se
forman as como el giro mismo al que corresponden (paso de mano a mano,
organizacin de la oferta, transporte, articulacin entre operadores, servicios de estiba,
etc.). Adems en muchos casos se trata de actividades que se desarrollan en el
departamento, ya sea en la ciudad de Chiclayo o a lo largo de su territorio, pero que
no estn localizadas o establecidas en un lugar especfico sino que se movilizan
rpidamente o simplemente por definicin no requiere estabilizarse. Las principales
ventajas con las que cuenta Lambayeque para esta actividad son: su articulacin
directa con la carretera de penetracin hacia la amazona (carretera Fernando
Belaunde Terry de Jan a Yurimaguas), un conjunto de caminos transversales hacia la
sierra norte, su ubicacin equidistante entre los mercados de oferta y demanda sobre
la carretera panamericana en la costa entre Piura y Trujillo- Lima, un capital humano
especializado en la actividad y un conjunto de economas de aglomeracin ya
generadas.

(D)

Principales indicadores sociales y pobreza

La tasa de pobreza de Lambayeque es 44% (encuesta nacional de hogares - ENAHO

2003) frente a una tasa nacional de 52%, muy por debajo del departamento de mayor
tasa de pobreza que es Huancavelica (89%) y ligeramente distanciado de Tumbes que
es el departamento con menor tasa de pobreza (28%). En cambio, la tasa de pobreza
extrema del departamento es 10% menos de la mitad de la tasa nacional de pobreza
extrema (21%).
Grfico 14: Pobreza y dficit calrico en Lambayeque, comparacin con los
departamentos de mayor y menor pobreza, 2003
100%

Lambayeque

90%

Dpto Mayor Pob

Dpto Menor Pob

Per

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Tasa pobreza

Tasa pobreza extrema

Dficit calrico

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes

Fuente: ENAHO 2003

El dficit calrico, entendido como el porcentaje de requerimientos calricos no

cubiertos por el gasto del hogar, medidos en una norma de acuerdo a la composicin
demogrfica, es relativamente bajo en Lambayeque (22%) e incluso menor al del
departamento de menor tasa de pobreza a nivel nacional que tiene el mismo dficit
que el promedio nacional (33%).
En el Plan Regional de Desarrollo Concertado se plantea una serie de medidas para
atacar las condiciones de pobreza, que se organizan en: generar oportunidades para
los sectores menos favorecidos (impulsando actividades intensivas en mano de obra
no calificada, conexin vial de distritos pobres, servicios de desarrollo empresarial a
micro, pequeas y medianas empresas y Programas de promocin agropecuaria e
industrial artesanal, acciones de forestacin y reforestacin, capacitacin y asistencia
tcnica), promoviendo el desarrollo social (mejorando los niveles de educacin, salud,
servicios de saneamiento) y fortaleciendo las capacidades humanas e institucionales.
En cuanto a las caractersticas geogrficas de la pobreza, siguiendo los mapas de
pobreza de FONCODES y el MEF se tiene que la zona Incahuasi Encaada es la
nica caracterizada como pobreza extrema, se trata de dos distritos de la provincia de
Ferreafe que representan el 10% del departamento y menos del 2% de la poblacin.
Distritos muy Pobres se identifican en las zonas de Chiclayo- Lambayeque y
Motupe-Olmos, en total 6 distritos (Morrote, Salas, Chochope, Tucume, Mochumi y
San Jos) donde se ubica casi el 10% de la poblacin regional.

Los principales indicadores sociales del departamento muestran un dficit

significativo en los servicios bsicos, en particular acceso a servicios de agua potable
y saneamiento, un tercio (33%) de las viviendas no cuenta con agua aunque solo una
Cuadro 13: Principales Indicadores Sociales Lambayeque, departamento de
mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 2003
Necesidades
Basicas
Insatisfechas
Educacin

Empleo

Caracteristicas
Vivienda inadecuada
Vivienda sin agua
Sin servicios higinicos
% Nios (6-12) no van a la escuela
Tasa de desempleo urbana
Tasa de empleo
% de empleo no asalariado

Lambayeque Dpto Mayor Pob Dpto Menor Pob Per

4%
4%
40%
10%
33%
52%
40%
28%
18%
69%
12%
21%
1%

7%

1%

3%

5%
40%
44%

6%
52%
80%

9%
45%
50%

8%
43%
55%

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes

Fuente: ENAHO 2003

quinta parte tiene dficit de servicios higinicos en el hogar. Los indicadores de

educacin, recogidos por la encuesta de hogares son relativamente positivos ya que
solo 1% de los menores (entre 6 y 12 aos) no asiste a la escuela mientras que a nivel
nacional esta tasa es del 3%.
La tasa de desempleo urbana de Lambayeque es relativamente baja, 5% mientras que
a nivel nacional incluyendo Lima se encuentra en el 8%; comportamiento que tiene el
desempleo en general 40% de tasa frente a un 43% que es a nivel nacional y mientras
que Tumbes que es el departamento con menor tasa de pobreza tiene una tasa de
desempleo de 45%. La mayor parte de los trabajadores son asalariados (56%).
El ingreso laboral del departamento muestra una tendencia creciente, del 2001 al 2002
superior al incremento de los ingresos salariales a nivel nacional y casi en paralelo a
Lima.
(E)

Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre

Desde final de la dcada de los noventa la economa del departamento de

Lambayeque muestra indicadores de crecimiento positivos, que pueden ser
considerados como de caractersticas Pro Pobre tanto por una disminucin absoluta de
la incidencia de la pobreza como porque la estructura de la economa departamental
es diferente a la nacional, no cuenta con sectores de muy alta productividad como el
minero, sus sectores industriales y de servicios son muy importantes y el sector
agropecuario ha tenido importantes, aunque no necesariamente sostenibles,
transformaciones que incrementan su productividad. De importancia son fenmenos
naturales como El Nio, afectan a todos los sectores empresariales de Lambayeque
pero se ven retracciones ms significativas en los sectores ms pobres.
En el siguiente grafico se ha caracterizado la estructura productiva del departamento
de Lambayeque respecto al nacional en los tres grandes tipos de actividad empresarial
de acuerdo a la productividad registrada. El primer sector, caracterizado por su alto

valor agregado por trabajador y mayor productividad, en particular correspondiente a

empresas mineras, no se encuentran en Lambayeque, en el lado izquierdo del grafico.
Grfico 15: Estructura de productividad de Lambayeque
Valor agregado
por trabajador

LAMBAYEQUE

Lnea de Pobreza

N Trabajadores

El segundo sector empresarial, donde esta la industria manufacturera en particular con

una productividad menor al anterior y mayormente concentrada en la capital se
encuentran algunas empresas agroindustriales y de servicios. En Lambayeque este es
un sector importante, aunque con una menor productividad relativa por su distancia
del principal centro de consumo que es Lima; dentro de este sector los principales
representantes regionales son las empresas agroindustriales como Huancaruna,
Gandolf, Backus, Pronatur y quizs alguna de las empresas azucareras; en general, la
primera de estas con actividades diversificadas en diferentes productos de
agroindustria, tanto para la exportacin como para el mercado externo y tanto desde la
integracin vertical productiva como horizontal.
El tercer sector, que en la estructura nacional lo hemos representado como las
unidades productivas del campo y la ciudad que se caracterizan por su baja
productividad y alta intensidad en el empleo de mano de obra, tambin se encuentra
en Lambayeque aunque es relativamente menos significativo, respecto a los otros
sectores que a nivel nacional y sus niveles de productividad no son tan bajos como el
promedio nacional. Dentro de este sector esta la mayor parte de las unidades
agropecuarias andinas del departamento, los pequeos agricultores de productos
tradicionales (arroz y azcar) y una buena parte de pequeas y medianas empresas
urbanas.
En las entrevistas realizadas se ha consultado sobre las causas del crecimiento de
Lambayeque y en general ninguno de los entrevistados, y as parece en las evidencias,
reconoce en la intervencin del Estado alguna influencia; por el contrario, es el sector

privado empresarial y las caractersticas propias de la economa lambayecana las que

han marcado las tendencias y por tanto se espera que se mantenga esta tendencia con
un rol promotor del Estado para potenciar las acciones y atacar, de manera eficaz, las
restricciones de los pobres para acceder a servicios bsicos, educacin y
oportunidades de hacer negocio.
(F)

Polticas de Crecimiento Pro Pobre definidas para Lambayeque

El departamento de Lambayeque tiene una estructura econmica compuesta

bsicamente por los sectores II y III, y en la que el sector II tiene una amplitud
relativa mayor que en otras regiones. Adicionalmente, podemos indicar que el sector
II tiene algunas posibilidades de desarrollo interesantes en ramas intensivas en
empleo, como el turismo. Por otro lado, el sector azucarero que hace 30 aos se habra
ubicado en el sector I, ha tenido una larga declinacin entre 1975 y 1995, de la cual
no se ha logrado recuperar plenamente, ubicndose hoy en el sector I. El sector de
agroexportacin mangos, frijol pasa a ser el sector agropecuario ms dinmico
dentro de la regin con una productividad que la ubica en la punta del sector II, pero
es relativamente pequeo an, en relacin al conjunto. Finalmente, habra que notar
que parte de las empresas que en Lambayeque se ubican en este sector II de mediana
productividad, son agroindustrias o comercializadores de productos producidos fuera
de la regin, en particular articulando la produccin agraria de la zona norte del
departamento de Cajamarca (Jan, San Ignacio, etc.), Amazonas e incluso San Martn.
En cuanto a otros productores agropecuarios, podemos decir que estn en el lmite
entre los sectores II y III; en otras palabras en la produccin de cultivos como el arroz
o el maz, existen tanto medianos productores de productividad media, como
pequeos productores con menores ingresos (aunque menos pobres que los
campesinos de sierra y selva), siendo la diferencia principal el acceso a recursos
claves como la tierra el crdito. Algunos de estos agricultores estn migrando a la
agroexportacin, con mayor productividad, pero el trnsito es an para un pequeo
grupo, en parte son nuevos empresarios con capital proveniente de actividades no
agrarias los que logran ese trnsito.
Los ms pobres de la regin probablemente son los trabajadores agrcolas temporeros
o braceros, que trabajan muchas veces estacionalmente en las medianas explotaciones
arroceras o en faenas de temporada, y los ambulantes y pequeos comerciantes de las
ciudades y pueblos.
Una nota especial merece la vulnerabilidad de la regin ante el Fenmeno El Nio,
que ha mostrado tener un alto efecto negativo.
En base a esta caracterizacin, una primera cuestin central a afirmar es que casi
cualquier poltica de crecimiento en la regin tiene de por s un importante sesgo propobre, al no haber muchas posibilidades de crecimiento del sector I (estrategia
primario-exportadora) o de aumento de productividades sin expansin de empleo del
sector II (estrategia tipo ISI).
Otra cuestin central es que en esta regin, las polticas de transformar antes que
transportar y de poco de muchas cosas ms que mucho de pocas cosas no tiene
tanta importancia. Respecto a lo primero, esta regin tiene mucha conexin con Lima

y el extranjero. Respecto a lo segundo, ya la regin es pequea y no tiene tantas zonas

ecolgicas diferentes.
Elementos centrales para una poltica de crecimiento pro-pobre regional seran:
1. Promocin de las inversiones en sectores como turismo y agroexportacin, a
travs de la articulacin de la oferta (cadenas productivas que organicen a los
productores y la comercializacin), facilitacin del crdito, informacin sobre
nuevas tecnologas y productos, capacitacin del personal y formacin de
profesionales y tcnicos.
a. El turismo tiene importantes posibilidades en la regin basndose en
los atractivos arqueolgicos (Tcume, Sipn), pero deben combinarse
y ampliase con los naturales (Reserva Natural del Chaparr),
gastronmicos, culturales e incluso de recreacin (playas). Para ello,
hay que establecer paquetes tursticos variados, siendo necesario en
muchos casos pensar en un circuito turstico que se extienda ms all
de la regin, pudiendo combinar atractivos con la libertad (Chan-Chn,
Huaca de la Luna, etc.), Cajamarca y Chachapoyas-Kulap. Organizar
estos circuitos y paquetes tursticos, mejorar la calidad de la
infraestructura hotelera y el servicio, capacitar a empresarios y
personal, resulta fundamental.
b. La promocin de la agroexportacin probablemente en buena parte
implica el cambio en la cedula de cultivos, hacia cultivos que permiten
mayor productividad por unidad de tierra y capital invertido. En este
caso es necesario identificar con cuidado los cultivos que
efectivamente tengan posibilidades de nuevos mercados. Dado que
estos nuevos cultivos en algunos casos implican costos de inversin
sobretodo los frutales y otros -, ello requiere dar importancia al crdito
y constituir un sistema de seguros contra eventos climticos negativos,
en particular El Nio. La base productiva existente de los agricultores
de arroz y maz, la cercana a las ciudades y su propia organizacin son
elementos que facilitaran su acceso al crdito.
2. La defensa del mercado interno para los productores agropecuarios
actualmente orientados a ste es tambin importante. Un 95% de las tierras
estn dedicadas al mercado interno; su trnsito a la exportacin ser muy lento
y durante muchos aos abarcar solamente la minora de tierras y productores
de la regin. Asegurar que mantendrn su mercado productos como el arroz, el
maz u otros que son transables y cuyos precios dependen crucialmente de las
protecciones de frontera (aranceles, sobretasas u otros mecanismos
compensatorios ante los subsidios de los pases desarrollados a estos
productos) es fundamental. Slo de esta manera se permitir un trnsito parcial
y con pocos costos a nuevos cultivos, sobre la base de la rentabilidad de los
actuales cultivos y de un cambio progresivo promovido por el estado.
3. La ampliacin y defensa de la frontera agrcola es importante en este caso por
ser el sustento del sector agropecuario clave en la regin. Establecemos
ampliacin y defensa porque no se trata solamente de irrigaciones que

permitan aumentar el nmero de hectreas, sino tambin de evitar la prdida

de tierras o prdida de productividad en ellas por problemas como la
salinizacin por mal riego tan comn en la costa peruana.
Hacer que estas polticas tengan un sesgo pro-pobre demanda establecer
polticas de asignacin de las nuevas tierras que permitan el acceso de los
pobres a las mismas.
4. Lograr que esta promocin de inversiones tenga un efecto pro-pobre mayor,
demanda adicionalmente poner nfasis en desarrollar esfuerzos especiales para
que los pequeos productores pobres puedan aprovechar las oportunidades de
los mercados externo e interno, dndoles capacitacin y crdito en forma
adaptada a sus necesidades, facilitando su adaptacin a nuevos cultivos o a los
mayores requerimientos de calidad.
Un esfuerzo especial es necesario realizar en la zona de Incahuasi Caaris,
donde hay mayores niveles de pobreza, un pequeo bolsn de poblacin
quechua hablante con dificultades de integracin al mercado.
5. Para que el desarrollo de sectores como el turismo y la agroexportacin tengan
efectos importantes sobre la pobreza, es importante que se insista en asegurar
condiciones laborales bsicas. Lamentablemente, muchos de estas empresas
trabajan en la informalidad en cuanto al respecto de derechos laborales. La
regin podra poner nfasis en:
a. Mejorar el sistema de fiscalizacin laboral, en alianza con la SUNAT.
Debe recordarse que crecientemente los acuerdos comerciales
internacionales, como el TLC con EEUU, castigarn a los productos en
cuya elaboracin no se respeten las leyes laborales nacionales.
b. Promover la organizacin sindical, por empresa y organizaciones por
rama regionales.
c. Establecer normas bsicas para la contratacin de temporeros
agrcolas.
6. Chiclayo tiene tambin una importante presencia de varias Universidades,
pblicas y privadas, de importante tamao. La articulacin entre las
Universidades y las necesidades del sector privado es fundamental, y las
universidades deben convertirse en el medio parta contar con profesionales
mejor formados y para desarrollar la investigacin aplicada que resulte
necesaria.

BIBLIOGRAFIA

Acemoglu, Daron; Simon Jonson y James A. Robinson (2001). The Colonial Origins
of Comparative Development: An Empirical Investigation. En: American Economic
Review Vol. 91 No. 51. Pp: 1369-1401.
Artieda, Luis Miguel (2004). Overview on the Peruvian Micro Credit Market.
Preparado para: Formulating Basic Guideline on Microfinance for NAM Member
Countries Organizado por NAM CSSTC. Yakarta.
Banco Central de Reserva del Per (2005). Memoria anual 2004. Lima: BCRP.
Banco Mundial (2005). Opportunities for All. Peru Poverty Assessment. Report No.
29825-PE. En prensa.
Banco Mundial (2005). World Development Report 2006: Equity and Development.
The World Bank-Oxford University Press.
Bhagwati, Jagdish (1988). Poverty and Public policy, en World Development. Vol.
16. N 5.
Birdsall, Nancy y Rachel Menezes (2005). Ms all del Consenso de Washington:
nuevo contrato social en AL basado en el empleo. En: Foreign Affairs en Espaol.
Julio-setiembre 2005, vol. 5, N 3.
Cspedes, Nikita (2004). Pobreza y crecimiento econmico: una medida del efecto
goteo hacia abajo en Per. Mimeo.
Chacaltana, Juan (2004). La pobreza no es como la imaginbamos. En:
www.cedepperu.org
Comisin de la Verdad y Reconciliacin (2003). Informe Final. Lima: CVR.
Coronel-Zegarra, Alfredo (2002). Servicios de desarrollo empresarial para la micro y
pequea empresa en el Per: un mercado en desarrollo?. En Vasquez y Sulmont
eds. Modernizacin empresarial en el Per. Lima: Red para el desarrollo de las
ciencias sociales en el Per. Pp: 229-286.
Cotlear, Daniel (1989). Desarrollo campesino en los Andes: Cambio tecnolgico y
trasformacin social en las comunidades de la sierra del Per. Lima: IEP.
Easterly, William y R. Levine (1997): Africas growth tragedy: policies and ethnic
divisions, Quarterly Jorunal of Economics. Vol. 112, N 4, noviembre.
Escobal, Javier y Mximo Torero (2000). Cmo enfrentar una geografa adversa?
El rol de los activos pblicos y privados. Lima: GRADE.
Escobal, Javier y Mximo Torero (2003). Adverse Geography and Differences in
Welfare in Peru. WIDER discussion paper N 2003/73.

Escobal, Javier; J. Saavedra y M. Torero (1998). Los Activos de los pobres en el Per.
Documento de Trabajo 26. Lima: GRADE.
Figueroa, Adolfo (1989) La economa campesina de la sierra del Per. Lima: Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Cuarta edicin
Figueroa, Adolfo (1993). Crisis distributiva en el Per. Lima: Fondo Editorial de la
PUCP.
Figueroa, Adolfo (2003). La Sociedad Sigma. Lima: Fondo de Cultura Econmica.
Figueroa, Adolfo; T. Altamirano y D. Sulmont (1996). Exclusin social y desigualdad
en el Per. Lima: OIT.
Francke, Pedro y Waldo Mendoza (2001). Economic policies and pro-poor growth in
Peru: A survey. DFID working paper.
Garca, Norberto (2004). Crecimiento, competitividad y empleo en Per, 19902003. Revista de la CEPAL. N 83.
Garca, Norberto (2004b). Productividad, competitividad y empleo: Un enfoque
estragico. En: Garca et al. (2004). Polticas de empleo en Per. Lima: CIES
Gavin, Michael y Ricardo Hausmann (2000). Naturaleza, desarrollo y distribucin en
Amrica Latina: Evidencias sobre el rol de la geografa, el clima y los recursos
naturales. En: Brean y Glave eds. Recursos naturales y desarrollo. Un dilogo
canadiense-latinoamericano. Lima: CIES.
Gonzles de Olarte Efran (1982). Economas campesinas y economa regional.
Trabajo elaborado para la reunin Polticas agrarias y sobrevivencia campesina en
ecosistemas de altura. Quito: CEPAL PNUMA.
Gonzles de Olarte, Efran y Bruno Kervyn (1987). La lenta modernizacin: cambio
tcnico en comunidades campesinas. En: Alvarado, Javier; Roxana Barrantes; Efran
Gonzles De Olarte; Ral Hopkins y Bruno Kervyn. La lenta modernizacin de la
economa campesina: diversidad, cambio tcnico y crdito en la agricultura andina.
Lima: IEP.
Grobman, Alexander (2003). El desarrollo del agro peruano: situacin, posibilidades
y propuestas. Lima: Konrad Adenauer Stiftung Instituto Peruano de Economa
Social de Mercado.
Herrera, Javier (2001). Nuevas Estimaciones de la Pobreza 1997-2000. Convenio
INEI-IRD.
Herrera, Javier (2004). La Pobreza en el Per, 2003: Advertencia sobre cambios
metodolgicos. Convenio INEI-IRD.
Herrera, Javier y Franois Roubaud (2002) Dinmica de la pobreza urbana en el Per
y en Madagascar 1997-1999: un anlisis sobre datos de panel. En Bulletin de
lInstitut Franais dEtudes Andines, Vol. 31 N 3, p.495-552.

Hirschmann, A. (1991). Retricas de la intransigencia. Mxico: Fondo de Cultura

Econmica.
Iguiz, Javier (1994). Desarrollo nacional, agro campesino y ajuste en el Per. En:
Debate agrario. Num. 20. Lima: CEPES, diciembre.
Iguiz, Javier (2002) Descentralizacin, empleo y pobreza. Lima: FONCODES.
Iguiz, Javier (2005). Cambio tecnolgico en la agricultura peruana en las ltimas
decadas. Lima: SEPIA (por publicarse).
International Food Policy Research Institute (2001). Reconciling household surveys
and national accounts data using a cross entropy estimation method. January.
Kakwani, N. (1990). Poverty and Economic Growth With Applications to Cte
d`Ivore. LSMS Working Paper N 63.
Kakwani, Nanak y E. Pernia (2000): What is pro-poor growth, en Asian
Development Review 18 Pags.1-16.
Krugman, Paul (1995). Geografa y comercio. Antoni Bosch.
Lahera P, Eugenio (2004) Poltica y polticas pblicas. NN.UU.-CEPAL, Divisin de
Desarrollo Social. Serie Polticas Sociales No. 95. Santiago de Chile.
Layard, Richard (2005). Happiness: Lessons from a new science. The Penguin Press
HC.
Lledo, Victor; Aaron Schneider y Mick Moore (2004). Governance, taxes, and tax
reform in Latin America. IDS Working Paper 221.
Lpez, Sinesio (1997). Ciudadanos reales e imaginarios: concepciones, desarrollo y
mapas de la ciudadana en el Per. Lima : IDPS.
Matos Mar, Jos (1988). Desborde Popular y Crisis del Estado. El nuevo rostro del
Per en la dcada de 1980. Lima: CONCYTEC.
Medina, Andrs (1996). Pobreza, Crecimiento y Desigualdad: Per, 1991-1994. En:
Cmo Estamos? Anlisis de la Encuesta de Niveles de Vida. Lima: Instituto Cunto.
Ministerio de Economa y Finanzas (2003). Anlisis de las Exoneraciones e
Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminacin. Documento
Final, elaborado por Apoyo Consultora. Junio.
Mostajo, Rossana (2004). Perspectivas de una regorma tributaria integral con
equidad: Hacia un nuevo Pacto Fiscal en el Per. Lima: DFID-Per.
opo, Hugo; Jaime Saavedra y Mximo Torero (2002). Social Exclusion in Peru: An
Invisible Wall. A Research Program on the Relationship between Ethnicity and
Economic and Social Outcomes. Lima: GRADE.

PNUD (2002). Informe sobre el Desarrollo Humano 2002: Aprovechando

potencialidades. Lima: PNUD.
PNUD (2004). La Democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de
Ciudadanas y Ciudadanos.
Ravallion, M. y G. Datt (1992). Growth and Redistribution Components of Changes
in Poverty Measures: A Decomposition with Applications to Brazil and India in the
1980s. LSMS Working Paper, N 83, Banco Mundial.
Ravallion, Martin (2001). Measuring Aggregate Welfare in Developing countries:
How Well do National Accounts and Surveys Agree?. Banco Mundial.
Ravallion, Martin y S. Chen (2003). Measuring Pro-Poor Growth. World Bank,
Policy Research Working Paper 2666.
Rodrik, Dani (1999). The new global economy and developing countries: making
openness work. Hopkins Universitiy Press, Washington DC.
Rodrik, Dani, (2004). Industrial Policy for the Twenty-First Century John F.
Kennedy School of Government, Harvard University, mimeo.
Schmidt-Hebbel y Luis Servn (1997). Savings Across the world: Puzzles and
Policies. World Bank Discusin Paper, 354, Washington DC.
Schuldt, Jurgen (2004). Bonanza macroeconmica, malestar microeconmico:
apuntes para el estudio del caso peruano 1988-2004. Lima: CIUP.
Schuldt, Jrgen (2005) Somos pobres porque somos ricos? Recursos naturales,
tecnologa y globalizacin. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per.
Sheahan, John (2005). The persistence of poverty in Peru, en revista Economa.
Lima: PUCP. En prensa.
Shorrocks, Anthony y Ralph van der Hoeven (2005). Growth, Inequality, and
Poverty. Prospects for pro-poor economic development. Oxford University Press.
Sierra Contreras, Juan y Enrique Sato Kuroda (2004). Polticas para mejorar la
calidad del empleo en las PYME. En: Garca et al. (2004). Polticas de empleo en
Per. Serie: Diagnstico y Propuesta N 11, Tomo I. Lima: CIES.
Stern, Nicholas; Jean-Jacques Dethier, F. Halsey Rogers (2005). Growth and
Empowerment : Making Development Happen. The MIT press.
Stewart, Frances (2000). Distribucin de los ingresos y desarrollo, documento
preparado
para
la
X
UNCTAD,
disponible
en
http://www.unctad.org/sp/docs/ux_tdxrt1d1.sp.pdf.
Tanzi, Vito y Howell Zee (2001). La poltica tributaria en los pases en desarrollo.
Serie: Temas de economa, 27. Washington: Fondo Monetario Internacional.

Tesliuc, Cornelia (2005). Social protection review in the context of descentralization.

Banco Mundial. Mimeo.
Universidad del Pacfico (2004). Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Per:
alcanzando las metas. Lima: PNUD.
Vega Centeno, Mximo; Roxana Barrantes y Juan Mara Ansin (1988).Tecnologa y
desarrollo en el Per. Serie cuadernos de debate y reflexin. N. 2. Lima: CCTA.
Villarn, Fernando (2000). Las PYMEs en la estructura empresarial peruana. Lima:
SASE.
Webb, Richard y Adolfo Figueroa (1975): Distribucin del ingreso en el Per, en
Per Problema N 14. Lima: IEP.
Yamada, Gustavo y C. Casas (2005). Medicin de impacto en el nivel de vida de la
poblacin del desempeo macroeconmico para el periodo 2001-2004. Lima: CIUP.
Mimeo, disponible en http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGAES/doc001072005.pdf.
Yamada, Gustavo y Jos Luis Ruiz (1996). Pobreza y reformas estructurales: Per
1991-1994. Serie: Documentos de Trabajo, 26. Lima: CIUP-Consorcio de
Investigacin Econmica.

ANEXOS
ANEXO 1: CARACTERSTICAS DE LOS POBRES, POBREZA DINMICA
Y VULNERABILIDAD
La pobreza en el Per afecta a ms de la mitad de la poblacin, y la pobreza extrema a
ms uno de cada 5 habitantes. Al examinar las cifras por rea geogrfica, y dominios
se puede ver que la costa tiene una situacin bastante mejor que la sierra y la selva, en
los que la pobreza afecta a gran parte de la poblacin, sin embargo, estos datos siguen
ocultando aspectos clave de la distribucin de la pobreza en la poblacin, por ello, al
dividir entre mbito rural y urbano se nota claramente la alarmante proporcin de
gente afectada en las zonas rurales, especialmente de la sierra.
Incidencia de la Pobreza Total y Extrema en el 2003
(Por regiones naturales)
Pobreza
Pobreza extrema
Tasa de pobreza Intervalo de Tasa de pobreza Intervalo de
(%)
confianza 95%
(%)
confianza 95%
Nacional

54,7

51,9

57,5

21,6

19,3

24,0

rea geogrfica
Costa
Sierra
Selva

40,6
71,6
63,8

36,0
68,0
57,9

45,2
75,2
69,6

5,8
42,1
27,8

3,4
37,6
21,4

8,2
46,6
34,1

Dominios
Costa*
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
selva rural
Lima metropolitana.

45,9
51,4
82,9
63,8
63,7
36,5

39,7
44,7
78,7
56,8
54,8
30,1

52,1
58,1
87,0
70,8
72,7
42,9

10,9
12,7
58,6
30,6
25,4
1,8

6,1
8,9
53,0
20,3
17,8
0,3

15,7
16,5
64,1
40,8
33,0
3,4

30,1
59,2
72,0
44,3

42,9
64,8
80,0
52,6

1,8
29,6
45,7
14,0

0,3
26,5
40,6
10,5

3,4
32,7
50,8
17,4

Capital y provincias
Capital
36,5
Provincias
62,0
rea rural
76,0
rea urbana
48,5
*Excluye Lima Metropolitana
Fuente: ENAHO 2003-IV Trimestre.
Elaboracin: Herrera (2004).

Un breve resumen de las caractersticas demogrficas de los pobres se presenta en el

cuadro siguiente, donde se muestra que los hogares pobres tienen en promedio ms
miembros, sobre todo en zonas rurales, y mayores tasas de dependencia sobre sus
miembros que generan ingresos. Entre los pobres hay menos jefas de hogar,
presumiblemente porque las mujeres pobres no pueden permanecer sin ayuda y se ven
obligadas a refugiarse con otros familiares o a emparejarse en condiciones
desventajosas. Asimismo, los jefes de hogar pobres son mucho menos educados que

en los hogares no pobres, pero se observa tambin que, en general, los pobladores
rurales son menos educados que los urbanos, incluso en el estrato no pobre.
Caractersticas demogrficas y educativas de los pobres segn reas 2003

Ingreso total per capita

Gasto total per capita

Urbano
(sin incluir Lima)
NoPobre Pobre
Total
396
530
166
340
450
149

Lima Metropolitana

Rural

Total
818
577

NoPobre
1037
719

Pobre
237
199

Total
172
168

NoPobre
304
285

Pobre
100
104

Tamao del hogar

Tasa de dependencia

4,4
29,0

3,8
27,7

5,4
31,2

4,4
28,2

4,0
27,9

5,6
29,1

4,4
39,0

3,3
37,6

5,0
39,7

Edad del jefe de hogar

menos de 25
de 25 a 55
mas de 55

3,5
65,3
31,2

3,7
62,1
34,1

3,0
70,9
26,1

2,2
64,7
33,1

2,3
60,3
37,3

1,8
76,3
21,9

4,0
61,7
34,3

4,6
54,5
40,9

3,7
65,6
30,7

Sexo (% de jefas de Hogar)

23,4

24,6

21,5

24,4

26,4

19,2

16,0

19,2

14,2

Nivel educativo del jefe de

hogar
Sin educacin
6,2
4,6
9,0
2,3
2,0
3,2
Primaria
32,9
26,7
44,0
22,3
18,3
33,4
Secundaria
37,6
37,3
38,2
45,1
42,6
52,2
Superior
23,3
31,5
8,7
30,3
37,1
11,3
Porcentaje de miembros del hogar entre los 0 y 9, y mayores de 60 aos de edad.
Fuente: Banco Mundial (2005), usando data de la EHAHO 2003 (INEI)

16,5
57,4
22,0
4,1

12,8
50,5
28,0
8,7

18,5
61,1
18,8
1,6

Dinmica de la pobreza y vulnerabilidad

De acuerdo con datos de la muestra panel de la ENAHO (1998-2001), ms de dos
terceras partes de los hogares de la muestra (el 68%) result ser pobre al menos una
vez en el periodo de cuatro aos comprendido entre 1998 y 2001, y slo el 32%
result no pobre en el mismo perodo. Otro punto sumamente interesante es que slo
el 25% de esta muestra result ser pobre los cuatro aos seguidos, mientras que el
43% restante est cambiando de status frecuentemente (ver cuadro siguiente).
Dinmica de la pobreza y tipo de pobreza
(% de personas bajo la lnea de pobreza)
Lima
Urbano
Al menos 1 ao pobre
55
52
4 aos
8
13
3 aos
10
12
2 aos
15
11
1 ao
22
16
Ningn ao pobre
45
48
Fuente: ENAHO IV Trimestre, base panel 1998-2001.
Elaboracin: Chacaltana (2004).

Rural
86
41
17
16
12
14

Total
68
25
14
14
15
32

Al considerar los flujos de entradas y salidas de la pobreza se puede notar la

influencia del historial de pobreza de los hogares sobre la probabilidad de ser o no
pobre en el perodo siguiente. A modo de ejemplo, la probabilidad de seguir siendo
pobre en 1999 era superior en 24 puntos si se haba sido pobre en 1997 (71% vs.
47%). Anlogamente, la probabilidad de permanecer fuera de la pobreza en 1999 era
28 puntos mayor si es que uno no era pobre en 1997 (85% vs. 57%). (Herrera y
Robaud 2002).
Flujo de ingreso y salida de la pobreza entre 1997 y 1999

Fuente: Herrera y Robaud (2002).

El hecho de que no haya habido una reduccin sustancial de la pobreza a lo largo del
tiempo se debe al alto componente transitorio de la misma en el Per, que se explica a
su vez por la imposibilidad de los hogares de encontrar salidas definitivas de esta
situacin.
Del cuadro anterior se desprende, tambin, que dos de cada tres pobres se encuentran
cambiando permanentemente de situacin, es decir, que las dos terceras partes de la
pobreza es transitoria. Si a esto se suma el hecho de que entrar en situacin de
pobreza reduce las probabilidades de salir de ella, se tiene un escenario de muy alta
vulnerabilidad de gran parte de la poblacin.
Los pobres transitorios, en otras palabras, son un grupo especialmente vulnerable
dentro de la poblacin, y esta vulnerabilidad de los hogares peruanos se agrava debido
a la dbil accin del Estado a este respecto (Tesliuc 2005). El factor ms importante

para explicar dicha situacin est referido al nivel total de gasto pblico destinado a la
proteccin social en el Per.

Gasto en Proteccin Social como porcentaje del PBI

1999

2000

2001

2002

2003

Ppto. 2004

A. Pensiones (SNP + Cdula Viva)

Pensiones consideradas como gasto social (Gobierno)

3.87
2.92
1.52

3.89
3.14
1.67

3.99
3.25
1.72

4.07
3.35
1.89

3.82
3.17
1.90

3.81
3.04
1.86

B. Asistencia Social
PRONAA (2004: UE del MIMDES)
Asistencia alimentaria/Otros (2003: incluye Alimentacin Complementaria)
Proyectos de Asistencia Alimentaria
Instituto Nacional de Salud (2003: Alimentacin Complementaria. En PRONAA)
Transferencias a gobiernos locales: Comedores, alimentos por trabajo, albergues
Transferencias a gobiernos locales: Otras acciones nutircionales y de asistencia solidaria
ECONOMA Y FINANZAS
Transferencias a gobiernos locales: Vaso de leche (2003: A travs del CND / 2004: Transf. Gob. Loc.)
Apoyo social - PL 480
COOPOP (2004: UE del MIMDES)
INABIF (2004: UE del MIMDES)
MIPRE - Inversin Focalizada Reduccin Extrema Pobreza

0.41
0.14
0.12
0.01
0.05
0.19
0.17
0.02
0.02
0.01

0.40
0.14
0.12
0.01
0.05
0.19
0.17
0.01
0.02
-

0.48
0.12
0.11
0.01
0.14
0.19
0.18
0.01
0.01
0.02
0.01

0.43
0.10
0.09
0.01
0.12
0.19
0.17
0.01
0.02
-

0.39
0.19
0.19
0.00
0.18
0.17
0.01
0.02
-

0.38
0.01
0.01
0.04
0.13
0.17
0.16
0.01
0.01
0.02
-

C. Fondos Sociales
FONCODES (2004: UE del MIMDES)
Apoyo Social - Emergencia
Fortalecimiento Programas Sociales
Inversin Social / Desarrollo Productivo
AGRICULTURA - Pronamachs
Transferencias a Gobiernos Locales: Infraestructura Social y Productiva

0.54
0.43
0.13
0.02
0.28
0.11
-

0.35
0.25
0.10
0.03
0.12
0.10
-

0.21
0.14
0.01
0.02
0.11
0.08
-

0.15
0.09
0.02
0.06
0.07
-

0.15
0.10
0.03
0.07
0.06
-

0.33
0.10
0.02
0.08
0.08
0.14

0.05
0.05
0.05

0.14
0.06
0.06
0.08
0.08

0.11
0.07
0.07
0.04
0.04

0.06
0.06
0.06
-

PROTECCIN SOCIAL

D. Fuerza de trabajo
MINISTERIO DE TRABJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO
A Trabajar Urbano
FONCODES
Programa de Emergencia Social Productiva, PESP

Fuente: Tesliuc (2005)

A ello debe agregarse el hecho de que una gran proporcin del total del gasto pblico
en proteccin social es destinado al pago de pensiones, y buena parte de ellas no es
destinada a los ms pobres (en especial la proveniente de la cdula viva -Ley
20530), de manera que menos del 20% del gasto en proteccin social es destinado a
los programas de asistencia social, inversiones en infraestructura social y programas
laborales.

Total del gasto pblico

como porcentaje del PBI

Posicin fiscal y gasto social en Amrica Latina, 2000-2001

Los datos en parntesis corresponden al porcentaje del PBI asignado al gasto social
(Salud, educacin, seguridad social, asistencia social y otros gastos)
Prioridad fiscal:
Porcentaje del gasto pblico total dedicado al sector social
Menos del 40%
Entre el 40% y el 60%
Ms del 60%
Nicaragua (13.2)
Costa Rica (18.2)
Argentina
Ms del 30%
(21.6)
Colombia (13.6)
Brasil (18.8)
Panam (25.5)
Honduras (10.0)
Bolivia (17.9)
Chile (16.0)
Entre el 20%
y el 30%
Venezuela (11.3)

El Salvador (4.2)
Guatemala (6.2)
Mxico (9.8)
Rep. Dominicana (7.6)
Paraguay (8.5)
Per (7.9)
Fuente: ECLAC, Panorama Social de Amrica Latina 2002-2003, Anexo estadstico.
Elaboracin: Tesliuc 2005
Menos del 20%

ANEXO 2: PROBLEMTICA DE LA UTILIZACIN DE LAS ENCUESTAS

DE HOGARES EN LA MEDICIN DEL CONSUMO PRIVADO,
LA POBREZA, LOS INGRESOS Y LOS GASTOS
Medicin del consumo privado
Definicin de consumo privado
El Consumo Privado85 se define como el gasto de consumo final de los hogares y las
instituciones privadas sin fines de lucro que sirven a los hogares, este gasto est
destinado a satisfacer necesidades individuales. El consumo de las familias se
clasifica en bienes duraderos (electrodomsticos, automviles para uso privado, etc.),
en bienes no duraderos (alimentos, vestuarios, etc.) y compras de servicios
(transporte, educacin, etc.).
Las fuentes de informacin utilizadas para estimar el Consumo Privado son diversas:
1) La principal fuente la constituye la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO),
realizadas para los aos 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, las cuales
permiten estimar el gasto de los hogares a nivel nacional; 2) ndices de volumen fsico
por productos obtenidos a partir de la produccin de las actividades econmicas; 3)
ndice de precios al consumidor de 24 ciudades y Lima Metropolitana por variedad de
productos; 4) ndice del sector construccin; 5) Indicadores de volumen fsico del
sector industria, entre otros.
Existen diversos mtodos que permiten estimar el Consumo Privado en el marco de
las cuentas nacionales (CCNN). En teora el Consumo Privado debera estimarse a
partir de encuestas de consumo a hogares (EH) y fuentes complementarias que
permitan estimar el consumo de bienes duraderos y de las instituciones sin fines de
lucro. El Consumo Privado se calcula agregando el consumo de todos los hogares del
pas. Sin embargo, al no existir fuentes de informacin con la periodicidad necesaria
(trimestral, anual) el Consumo Privado se estima por mecanismos indirectos, es decir
ste resulta como un componente residual (como residuo) a partir de las cuentas de
produccin y otras de formas de absorcin interna 86 (exportaciones, importaciones,
inversin).
Diferencias entre el Consumo privado de Cuentas Nacionales y el de Encuestas
de Hogares
Es una prctica comn considerar indistintamente al Consumo Privado estimado a
partir de las CCNN y el consumo agregado de los hogares estimado a partir de las EH;
sin embargo, existen diferencias importantes entre estos dos conceptos. Las fuentes de
las diferencias son diversas y ocurren en diversos pases a lo largo del mundo. Por el
lado de las EH existen importantes fuentes de error relacionadas con el diseo de las
encuestas (subestimacin de los ingresos altos) y por la dificultad de conseguir
85

Agregados macroeconmicos de la oferta y demanda global 1991-1999 (2000). INEI.

Schmidt-Hebbel y Serven (1997) muestran que de 48 pases en desarrollo analizados, 19 pases
estiman el Consumo Privado como un componente residual.
86

respuestas precisas a preguntas relacionadas con variables econmicas. Por el lado de

las CCNN, existen importantes problemas de cobertura relacionados con la
estimacin de la produccin informal y la produccin agrcola, especialmente la
agricultura de subsistencia.
Ravallion (2001) muestra en un estudio que involucra 88 pases en desarrollo que
existen diferencias importantes entre estos dos trminos, y en trminos generales, en
la mayora de pases los valores estimados para estos dos conceptos discrepan
considerablemente, tanto en niveles como en variaciones reales durante un periodo de
tiempo. Para los 88 pases en desarrollo que analiza, el consumo agregado estimado a
partir de las EH representa en promedio el 83% del Consumo Privado estimado a
partir de las CCNN. Similarmente, muestra que la variacin porcentual real del
consumo agregado de los hogares a partir de las EH es la mitad de la variacin
porcentual real estimado a partir de las CCNN.
En general, las principales fuentes de discrepancias son las siguientes:

Las EH subestiman el consumo y el ingreso de los estratos de mayor ingreso.

En las CCNN el Consumo Privado se estima como un componente residual a
partir de las cuentas de produccin, por lo que se podran acumular errores no
controlados.
Los datos de consumo obtenidos a partir de las EH tienen menor cobertura,
esto debido a que las EH no incluyen el consumo de las instituciones sin fines
de lucro, mientras que los reportes de las CCNN consideran tanto el consumo
de los hogares cuanto el consumo de las instituciones sin fines de lucro.
Las encuestas de hogares no incluyen el consumo de bienes duraderos,
mientras que en las CCNN s se considera.

Se han hecho esfuerzos por compatibilizar los estimados de las dos fuentes de
informacin87. La metodologa consiste en reponderar el consumo estimado a partir de
las EH con el fin de reproducir los niveles de Consumo Privado reportado por las
CCNN; la metodologa supone, adems, que los datos provenientes de las CCNN
deberan usarse como referencia para imputar el consumo a partir de las EH. La
superioridad del Consumo Privado a partir de las CCNN se toma como supuesto.
Finalmente, las encuestas de consumo de hogares son importantes fuentes de
informacin para hacer el seguimiento del Consumo Privado, si bien a nivel
internacional en las economas en desarrollo existen diferencias entre los estimados
con ambas fuentes (EH y CCNN), estas diferencias se deben en trminos generales a
problemas de baja cobertura de las EH.
En el caso del Per las diferencias entre los estimados del Consumo Privado a partir
de las CCNN y los estimados a partir de las EH son muy importantes. El consumo
reportado por las EH no considera el consumo de bienes duraderos. De acuerdo a
algunas estimaciones en base a la encuesta ENAHO -1998 a 2000- el consumo
agregado anual de los bienes duraderos ha venido disminuyendo88. Las encuestas
recogen el gasto monetario y no monetario de los hogares a nivel nacional, pero no
87
88

Ver IFPRI (2001).

En 1999 se redujo en 8,4% respecto del ao anterior y en el 2000, disminuy un 6,9%.

recogen gastos de consumo que realizan los otros agentes econmicos privados
distintos de los hogares tales como las instituciones sin fines de lucro. Asimismo, se
observa, de manera similar a otros pases, que las encuestas de hogares no recogen
adecuadamente la informacin del consumo de los hogares de mayores ingresos89. Por
ltimo, en cuanto a la renta imputada de la vivienda que perciben los propietarios de
la vivienda en que habitan, las encuestas a hogares estiman este concepto a partir de
respuestas que dan los encuestados a alquileres y rentas presuntos (renta imputada).
En las Cuentas Nacionales se estima a partir de un stock valorizado de viviendas para
el cual se le estima un flujo de consumo a lo largo del tiempo.
El consumo a partir de las encuestas de hogares (ENAHO) se estima a nivel de 9
grupos de consumo:
Grupo 1: Alimentos, bebidas y tabaco.
Grupo 2: Vestido y calzado.
Grupo 3: Alquiler de vivienda, combustible, electricidad y conservacin de
vivienda.
Grupo 4: Muebles y enseres, mantenimiento de la vivienda.
Grupo 5: Cuidado y conservacin de la salud.
Grupo 6: Transportes y comunicaciones.
Grupo 7: Esparcimiento, diversin, servicios culturales y de enseanza.
Grupo 8: Otros bienes y servicios.
La estructura de los grupos de consumo del Consumo Privado recomendado por el
manual de las CCNN es la siguiente (System of National Accounts 1993):
Grupo 1: Alimentos, bebidas y tabaco
Grupo 2: Vestido y Calzado
Grupo 3: Alquiler de vivienda, combustible, electricidad
Grupo 4: Muebles y enseres, mantenimiento de la vivienda
Grupo 5: Cuidado y conservacin de la salud
Grupo 6: Transportes
Grupo 7: Ocio, entretenimiento y cultura
Grupo 8: Educacin
Grupo 9: Hoteles cafs y restaurantes
Grupo 10: Otros bienes y servicios (Servicios sociales, servicios financieros,
cuidado personal, comunicaciones, etc.)
En realidad, ambas fuentes de informacin deben utilizarse de forma complementaria.
El clculo de los componentes del consumo en base a las EH es til para hacer
consistentes los estimados del consumo a partir de las CCNN (calculados por
residuo). En este sentido, los estimados de consumo a partir de las EH se utilizan,
dependiendo de la rapidez con que se procese la informacin, como indicadores
directos para estimar el consumo privado o como indicadores de consistencia (ex
post).
Existen experiencias de encuestas de hogares utilizadas para hacer el seguimiento del
Consumo Privado. Espaa realiza la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares
(ECPF), la ECPF tiene periodo trimestral y ha estado publicndose desde el primer
89

En el ao 2000 (ENAHO), solamente (2) hogares gastan mensualmente un monto superior a los 3
000 dlares

trimestre de 198590. Los gastos de consumo que se registran en la ECPF se refieren al

flujo monetario que se destina al pago de bienes y servicios finales (incluyendo
autoconsumo, autosuministro, pago en especie, comidas gratuitas y alquiler imputado
de la vivienda).
Recomendaciones para la medicin del consumo de los hogares
El seguimiento del Consumo Privado de corto plazo debe realizarse a travs de las
ENAHO, tratando tal vez de reducir el cuestionario hacindolo consistente con la
estructura del consumo de las CCNN. En todo caso, no se debe excluir ningn grupo
de consumo y por el contrario se debera agregar algunos grupos de consumo
adicionales para que el seguimiento del Consumo Privado se realice con una
desagregacin similar a la propuesta por el manual de las CCNN.
Sin embargo, existen algunos problemas que se enfrentaran al reducir el cuestionario
y al agregar grupos de consumo, es decir los estimados de consumo agregado con
cuestionarios reducidos subestimaran el consumo agregado. Al respecto, Javier
Herrera (consultor en encuestas de hogares) sostiene que mientras ms desagregado es
el cuestionario (mayor nmero de productos) los niveles de consumo que reportan los
hogares son mayores, mientras que si el cuestionario es reducido, el consumo
promedio de los hogares sera menor.
Con estas consideraciones se recomienda realizar una encuesta de consumo de
hogares trimestral, con una desagregacin que se ajuste al manual de consumo de las
CCNN viendo la posibilidad de reformulacin de la ENAHO continua del INEI. De
este modo la disponibilidad de datos de consumo de hogares peridica permitira
hacer un seguimiento del Consumo Privado, adems se podra estudiar algunos
aspectos del consumo agregado de los hogares peruanos sobre los cuales se tiene poca
evidencia.
La mayor subrepresentacin de los gastos e ingresos en la ENAHO se puede deber, en
el caso de las encuestas continuas recientes, al nivel elevado de no respuesta de los
hogares a las preguntas sobre estos temas, ya que sta tiene una correlacin
importante con el nivel de gastos (los estratos ms ricos reportan menos sus ingresos,
lo cual se refleja en las correlaciones utilizando datos departamentales mostradas en el
grfico siguiente). Es especialmente preocupante el caso de la elevada tasa de norespuesta en Lima Metropolitana. Este problema debe ser subsanado a travs de la
imputacin de datos en ingresos a los hogares, o a travs de una correccin adecuada
de los factores de expansin de las observaciones a fin de reponderar a los hogares
tomando en cuenta su probabilidad de respuesta a las preguntas de gastos e ingresos.

90

Para facilitar con rapidez la informacin, la ECPF suministra un avance preliminar de los resultados.

Gasto mensual per-cpita y tasa de no respuesta

por departamento en la ENAHO
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

Fuente: ENAHO Mayo 2003-Abril 2004 INEI

Elaboracin: CIUP-Informe de Consultora.

De acuerdo con Herrera (2001), la tasa promedio de no respuesta a nivel nacional

puede ser considerada como aceptable, la desagregacin por dominios geogrficos y
deciles de gasto promedio de los conglomerados pone en evidencia un importante
sesgo de la muestra en la capital y en los estratos altos del rea urbana del resto de la
Costa y la Sierra. En este caso, debe recordarse que tasas de no respuesta del orden
de ms del 20 hacen que las estimaciones de las variables socioeconmicas no sean
robustas.
Tasa de no respuesta por deciles de la unidad
primaria de muestreo en 2003/2004

Deciles

Costa
urbana

Costa
rural

Sierra
urbana

Sierra
rural

Selva
urbana

Selva
rural

I
6.7
2.1
2.5
1.8
6.0
7.8
II
4.8
1.5
2.0
4.2
2.1
1.7
III
5.0
2.3
6.1
2.9
1.1
2.5
IV
3.7
2.3
2.6
1.2
4.4
5.0
V
5.0
2.3
3.2
1.7
4.4
2.1
VI
5.3
2.6
5.9
1.7
1.1
4.0
VII
3.3
0.8
4.7
1.6
3.3
2.6
VIII
4.0
1.4
5.8
2.5
1.2
5.8
IX
3.8
7.7
7.2
1.7
3.8
2.1
X
12.6
1.7
10.9
2.1
2.4
4.0
Total
5.4
2.5
5.1
2.1
3.0
3.8
*Las tasas de no respuesta consideran los eventos de ausente y rechazo.
Fuente: Herrera (2004).

Lima
Nacional
Metropolitana
10.0
15.2
12.0
16.5
17.8
16.7
17.9
21.4
22.5
35.5
18.5

3.1
2.6
2.8
2.6
4.0
6.1
5.5
6.8
7.4
15.6
5.7

Debilidades de la serie de pobreza de la ENAHO

Un posible problema al comparar las ENAHO en el tiempo es que la muestra se basa
en el mismo universo o marco muestral, es decir, en la misma base de urbanizaciones
y pueblos (en este caso, el pre-censo de 1999). Pero lo que sucede a lo largo del
tiempo es que se van formando ms pueblos jvenes y asentamientos humanos, y
nuevos barrios. Tpicamente, esos nuevos barrios estn conformados por hogares ms
jvenes que son ms pobres. En la medida que las ENAHO no capturan ese sector, su
comparacin temporal es sesgada.
De hecho, esto es lo que parece haber pasado durante la ltima dcada. Para el ao
2000, el dato de pobreza extrema de las ENAHO era de 15%; tras un ligero aumento
en la crisis 1998-99 se volvi a reducir entre 1999 y 2000. En total, entre 1997 y 2000
la pobreza extrema se haba reducido de 18,2% a 15%. En este punto, se modific la
muestra gracias al pre-censo, y la pobreza extrema aument de 15% a 24%
Un clculo grueso de este efecto es como sigue. Supongamos que los hogares duran
en promedio 50 aos (desde que las personas tienen 25 hasta los 75 aos). Si la
poblacin fuese siempre la misma, eso querra decir que cada ao se renuevan 2% de
los hogares. Pero a ello hay que sumar el efecto del crecimiento demogrfico, que es
del 1,5% anual, y que llevar a, por lo menos, ese mismo aumento en el nmero de
hogares (este es una estimacin subvaluada, puesto que el nmero de miembros en
cada hogar tiende a reducirse). Es decir, hay alrededor de 3% a 4% de hogares nuevos
cada ao, un 10% en 3 aos. Si estos nuevos hogares tienen una tasa de pobreza
extrema 20% mayor al promedio, el efecto sera una subestimacin de la pobreza
extrema del orden del 2% cada 3 aos.

Informacin de ingresos y gastos agregados de Cuentas Nacionales y Encuestas de

Hogares
Comparacin de Indicadores de CCNN y ENAHO (IV trimestre)
Cuentas Nacionales
Ingreso
Consumo
PBI pernacional
privado
cpita
disponible
per-cpita
per-cpita
Soles reales de 1994
1994
1.09
0.86
0.78
1995
1.11
0.88
0.82
1996
1.15
0.99
0.83
1997
1.21
1.06
0.84
1998
1.17
1.07
0.78
1999
1.19
1.14
0.81
2000
1.14
1.10
0.81
2001
1.17
1.09
0.81
2002
1.20
1.09
0.84
2003
1.22
1.08
0.85
2004
1.29
1.11
0.87
Tasas de crecimiento
1997-IV/2001-IV
-3.4
2.8
-3.3
2001-IV/2003-IV
5.3
2.0
3.4
1997-IV/2003-IV
1.4
2.3
1.2
2001-IV/2004-IV
10.2
2.5
7.2
Fuente: Elaboracin propia.

ENAHO
Ingreso de
hogares
per-cpita

0.61
0.62
0.68
0.64
0.61

Ingreso neto
de hogares
per-cpita

0.64
0.68
0.66
0.58
0.59
0.65
0.62
0.59

4.7

5.6

-0.7

-0.4

Gasto de
hogares
per-cpita

0.60
0.62
0.59
0.53
0.52
0.53
0.51
0.50
-14.6
-0.1
-14.7
-2.0

Evolucin del ingreso per capita promedio de los hogares segn fuentes
(Nuevos Soles del 2003-IV de Lima Metropolitana).
Fuente

2001

2001

Ingreso monetario por trabajo

203.4
202.1
Ingresos por pago en especie o autoconsumo
19.4
16
Ingresos por transferencias pblicas
10
21.4
Ingresos por transferencias privadas
11.7
12.1
Ingresos por rentas
10.5
5.8
Ingresos por alquiler imputado
31.7
34.9
Ingresos por transferencias corrientes del pas
28.9
25.2
Ingresos por transferencias corrientes del extranjero
9.8
10.7
Otras fuentes de ingresos
13
11.2
Total de ingresos
338.4
339.4
Fuente: ENAHO 2001-IV y 2004-IV.
Elaboracin: Yamada y Casas (2005) CIUP-Informe de Consultora.

Estructura
% 2001
60.1
5.7
3.0
3.5
3.1
9.4
8.5
2.9
3.8
100.0

Var. %
04*01
-0.6
-17.8
114.5
3.5
-44.7
10
-12.6
9.6
-13.8
0.3

Var. Abs.
04/01
-1.3
-3.5
11.4
0.4
-4.7
3.2
-3.6
0.9
-1.8
1.0

ANEXO 3: ESTIMACIONES DE CRECIMIENTO PRO-POBRE,

DESCOMPOSICIONES DEL CAMBIO EN POBREZA Y
ESTIMACIONES DE LA ELASTICIDAD POBREZACRECIMIENTO DEL CONSUMO.
Estimaciones de crecimiento pro-pobre y descomposiciones del cambio en pobreza
En primer lugar, se asume una representacin paramtrica de la Curva de Lorenz de la
distribucin del gasto entre los hogares L(p) evaluada en el punto p (percentil).
El primer enfoque consiste en estimar la curva de incidencia del crecimiento Growth
Incidence Curve (GIC), procedimiento que se realiza segn la propuesta de
Ravallion y Chen (2003). La GIC representa el crecimiento del ingreso entre dos
periodos para cada percentil de la distribucin de ingresos, y se define de la siguiente
manera:
gict ( p ) =

Lt ( p )
( + 1) 1
Lt 1 ( p )

Donde Lt(p) representa la pendiente de la Curva de Lorenz en el periodo t. es la

tasa de crecimiento del ingreso (consumo) entre los periodos considerados (t, t-1).
La GIC se estima utilizando informacin de las encuestas de hogares (ENNIV y
ENAHO), se distingue entre reas geogrficas para un mejor entendimiento de la
relacin pobreza y crecimiento econmico por zonas. Se utiliza, adems, la definicin
de Curva de Lorenz de Kakwani (1990)91.
Un enfoque complementario al anterior consiste en estimar las tasas de crecimiento
pro-pobre (PPG), indicador que se calcula mediante el mtodo establecido por
Ravallion y Chen (2003). La PPG se define como la integral (suma) debajo de la
curva GIC hasta el valor que toma la tasa de pobreza, formalmente:
1
PPGt =
H t 1

H t 1

g ( p)dp
t

Donde H(t-1) es la tasa de pobreza en el periodo inicial de la evaluacin.

Finalmente, una vez estimadas las curvas de distribucin del gasto para cada ao en el
que existen encuestas de hogares, se puede aplicar la metodologa empleada por
Ravallion y Datt (1992) para descomponer el cambio en pobreza observado en efectos
del crecimiento y efectos de cambios en la distribucin. Mediante este procedimiento,
el cambio en la situacin de pobreza entre dos periodos se puede descomponer en tres
componentes que se denominan: Efecto crecimiento, efecto distribucin y efecto
residual.
91

L( p ) = p Ap (1 p )

, con 0 < <= 1 y 0 < <= 1.

Pt + n Pt

[P( z / t + n ; Lt ) P( z / t ; Lt )] + [P( z / t ; L+ nt ) P( z / t ; Lt )] + Re siduo

Cambio en
pobreza

Efecto
crecimiento

Efecto
distribucin

Residuo

Lt representa la desigualdad en el periodo t y est conformado por los parmetros

estimados de la Curva de Lorenz (a travs de mtodos numricos); t representa el
ingreso promedio en el periodo t; y Pt+n Pt es el cambio en el indicador de
pobreza entre el periodo t y el periodo t+n que se pretende descomponer.
El primer componente [P( z / t + n ; Lt ) P( z / t ; Lt )] representa el efecto crecimiento
debido a que mide el cambio en el indicador de pobreza entre dos periodos (t, t+n) al
modificarse slo el ingreso promedio (t y t+n) y manteniendo constante el nivel de
distribucin del ingreso (Lt = Lt+n= Lt).
El segundo componente [P( z / t ; L+ nt ) P( z / t ; Lt )] representa el efecto distribucin
debido a que representa el cambio en el indicador de pobreza entre dos periodos (t,
t+n) al modificarse slo la distribucin del ingreso (cambio de Lt a Lt+n) y
manteniendo constante el ingreso promedio (t y t+n). El tercer componente es el
trmino residual.
Esta metodologa ha sido implementada antes por Medina (1996) y Escobal et al.
(1998), y se aplica para la incidencia y para la brecha de pobreza (FGT0 y FGT1). Los
efectos se calculan por categoras siguiendo algn criterio de desagregacin, que
podra ser por sectores econmicos, por reas geogrficas, etc.
Tasa de Crecimiento Pro-Pobre (ndice Watts)
(Variacin porcentual real)

rea Urbana
Consumo per capita
Crecimiento Pro-pobre
Pobre Extremo
Pobre Absoluto
rea Rural
Consumo per-cpita
Crecimiento Pro-pobre
Pobre Extremo
Pobre Absoluto
Total
Consumo per capita
Crecimiento Pro-pobre
Pobre Extremo
Pobre Absoluto
Fuente: Elaboracin propia

1994-1997
ENNIV

1997-2000
ENNIV

1997-2000
ENAHO

2000-2002
ENAHO

2001-2003
ENAHO

6.7

-7.1

-16.9

4.7

-1.0

28.0
9.7

-14.4
-13.0

-2.8
-2.9

-14.3
-11.1

2.6
1.7

-5.7

-7.5

-5.8

-4.3

4.9

14.3
8.1

-11.8
-10.0

8.6
5.1

-8.1
-8.1

18.3
15.1

4.1

-6.7

-14.9

3.0

-0.1

18.2
7.7

-11.6
-10.7

7.4
2.3

-9.2
-9.7

13.5
8.1

Descomposicin de impactos del cambio en el gasto de los hogares en efectos

crecimiento y efectos desigualdad
A. Descomposicin Datt-Ravallion de la tasa de pobreza
ENNIV 1994-1997
Efecto
Crecimiento Distribucin Resto

ENNIV 1997-2000
Efecto
Total Crecimiento Distribucin Resto Total

Por regin
Lima Metropolitana
Costa Urbana
Costa Rural
Sierra Urbana
Sierra Rural
Selva Urbana
Selva Rural

-10.3
8.9
-6.5
-9.0
3.4
4.4
-2.4

2.9
-3.7
-3.0
-2.4
-1.9
-6.3
-1.1

0.5
1.3
-1.0
-2.7
1.9
3.2
-1.7

-6.9
6.5
-10.5
-14.1
3.4
1.3
-5.2

6.0
-6.8
7.5
0.3
-2.1
4.0
1.1

2.0
3.5
2.1
5.2
0.2
3.1
-0.5

1.6
-2.0
2.0
1.4
-0.7
0.2
3.7

9.7
-5.2
11.6
6.8
-2.6
7.3
4.2

Por sector econmico

Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

-2.6
7.5
-1.3
1.1
-5.1
1.9
0.5
-10.6

1.3
-20.8
1.2
-4.5
0.0
0.5
1.1
8.0

0.4
1.9
-5.3
-0.6
-1.4
-0.5
-0.6
-1.8

-0.9
-11.4
-5.4
-4.0
-6.6
1.9
1.0
-4.4

4.7
-2.4
2.4
-2.2
3.8
0.6
-1.3
1.0

-1.8
13.2
2.4
6.7
2.9
3.1
-4.1
-2.9

-0.6
-2.9
2.1
-1.6
0.1
2.4
3.9
0.2

2.3
7.8
6.8
2.8
6.7
6.1
-1.4
-1.8

Por rea geogrfica

Urbano
Rural

-3.8
0.4

1.5
-2.1

-1.7
0.9

-4.0
-0.7

1.9
0.3

2.1
0.5

0.8
0.4

4.8
1.2

Por calificacin de jefe 1/

No calificado
Calificado

-0.8
-0.8

-0.4
4.3

-0.1
-2.1

-1.3
1.4

2.5
1.2

0.7
2.2

0.3
1.1

3.5
4.5

Por tamao de empresa

de jefe (pas)
Independientes
De 2 a 49 trabajadores
De 50 a ms trabajadores

-5.4
2.1
-4.5

1.3
-2.6
-0.8

-1.5
0.8
-1.8

-5.6
0.4
-7.1

9.8
-1.7
0.0

-1.6
3.9
1.8

3.7
-0.5
-1.4

12.0
1.7
0.4

4.6
0.0
-1.2
0.7

14.6
2.5
3.5
3.4

Por tamao de empresa

de jefe (rea urbana)
Independientes
-6.3
2.4
-3.0
-6.9
11.9
-1.9
De 2 a 49 trabajadores
3.6
-4.1
1.3
0.9
-3.0
5.5
De 50 a ms trabajadores
-6.2
-3.0
-1.4
-10.6
1.0
3.7
-2.7
1.1
-1.3
-2.8
1.2
1.5
Total
1/ CALIFICADO: Personas con educacin secundaria completa o grado de instruccin superior.
Fuente: Elaboracin propia

B. Descomposicin Datt-Ravallion de la brecha de pobreza

ENNIV 1994-1997
Efecto
Crecimiento Distribucin Resto

Total

ENNIV 1997-2000
Efecto
Crecimiento Distribucin Resto

Total

Por regin
Lima Metropolitana
Costa Urbana
Costa Rural
Sierra Urbana
Sierra Rural
Selva Urbana
Selva Rural

-4.2
5.3
-4.1
-4.3
2.3
2.4
-1.7

2.2
-4.6
-4.0
-1.8
-4.3
-4.5
-3.5

-0.7
0.5
-0.5
0.1
0.3
0.0
-0.1

-2.7
1.3
-8.5
-6.1
-1.7
-2.1
-5.3

2.9
-3.7
4.1
0.1
-1.3
1.9
0.6

1.6
2.7
1.2
2.5
1.0
3.5
0.5

0.0
-0.1
0.3
-0.2
0.0
0.0
0.3

4.5
-1.1
5.6
2.4
-0.3
5.4
1.4

Por sector econmico

Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

-1.8
4.2
-0.6
0.7
-2.7
0.9
0.2
-4.7

-1.5
-7.7
0.5
-5.2
-1.3
-1.2
2.1
6.0

-0.3
0.9
0.1
-0.7
-0.5
-1.4
-0.8
-1.6

-3.6
-2.6
-0.1
-5.1
-4.4
-1.7
1.6
-0.2

3.4
-0.6
1.3
-1.3
1.8
0.3
-0.7
0.6

-0.9
4.7
1.3
2.5
1.8
2.5
-4.1
-2.0

0.1
-0.3
0.0
0.1
0.1
0.0
0.6
0.7

2.6
3.8
2.6
1.3
3.7
2.7
-4.2
-0.8

Por rea geogrfica

Urbano
Rural

-1.8
0.3

-0.1
-4.2

-0.3
0.3

-2.2
-3.6

1.0
0.2

1.8
0.8

-0.2
0.0

2.6
1.1

Por calificacin de jefe 1/

No calificado
Calificado

-0.5
-0.3

-0.9
1.5

-1.2
-1.0

-2.6
0.2

1.6
0.6

0.5
1.9

0.1
-0.3

2.2
2.2

Por tamao de empresa

de jefe (pas)
Independientes
De 2 a 49 trabajadores
De 50 a ms trabajadores

-3.0
1.4
-2.0

0.3
-3.9
2.5

-1.0
-0.6
-1.6

-3.7
-3.0
-1.1

5.7
-1.0
0.0

-2.0
3.3
0.7

0.8
-0.2
0.4

4.4
2.1
1.1

Por tamao de empresa

de jefe (rea urbana)
Independientes
De 2 a 49 trabajadores
De 50 a ms trabajadores

-3.1
2.0
-2.6

0.3
-4.6
0.3

-1.1
0.4
0.3

-3.9
-2.2
-1.9

6.5
-1.5
0.4

-1.6
5.0
2.2

0.3
-0.5
-0.7

5.2
3.0
1.9

0.0

2.0

Total

-1.5
0.0
-1.1
-2.7
0.7
1.3
1/ CALIFICADO: Personas con educacin secundaria completa o grado de instruccin superior.
Fuente: Elaboracin propia

Curvas de Incidencia del Crecimiento (CIC) del gasto de los hogares

A. CIC por periodos
CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO: 1994-1997
(Var % real promedio anual. Fuente ENNIV)
0.5%

0.4%

0.3%

0.2%

0.1%

0.0%

-0.1%

Rural

Urbano

Total

-0.2%
0

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

85

90

95

90

95

CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO: 1997-2000

(Var % real promedio anual. Fuente ENAHO)
0.1%

0.1%

0.0%

-0.1%

-0.1%

-0.2%

-0.2%

-0.3%

Rural

Urbano

Total

-0.3%

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO: 2001-2003

(Var % real promedio anual. Fuente Enaho)
50.0%

40.0%

Rural

Urbano

Total

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

-10.0%

-20.0%

-30.0%
0

10

15

20

25

Elaboracin: Propia

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

B. Comparacin de CIC entre periodos

CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO:
1994-1997 y 1997-2000
(Var % real real promedio anual)
0.2%

0.2%

0.1%

0.1%

0.0%

-0.1%

-0.1%

-0.2%
0

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

80

85

90

95

CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO:

2000-2002 y 2001-2003
(Var % real promedio anual)
60%

GIC 2000-2002: Enaho 2000-2002

50%

GIC 2001-2003: Enaho 2001-2003

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

-20%
0

Elaboracin: Propia

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

Comparacin de estimaciones de crecimiento Pro-Pobre y descomposicin de

cambios en la pobreza utilizando gastos a precios corrientes y gastos a soles de Lima
Metropolitana

A. Tasa de Crecimiento Pro-Pobre

(Variacin porcentual real)
ENAHO 2001-2003
Precios
Precios de
corrientes
Lima
rea Urbana
Consumo per capita
Crecimiento Pro-pobre
Pobre Extremo
Pobre Absoluto
Area Rural
Consumo per capita
Crecimiento Pro-pobre
Pobre Extremo
Pobre Absoluto
Total
Consumo per capita
Crecimiento Pro-pobre
Pobre Extremo
Pobre Absoluto
Elaboracin Propia.

-1.0

-0.5

2.8
1.8

0.4
1.0

4.9

4.1

18.1
14.9

15.1
12.7

-0.1

0.4

8.5
5.8

9.6
6.4

B. Descomposicin de la tasa de pobreza

(En puntos porcentuales, ENAHO 2001 - 2003)
Consumo a precios corrientes 1/
Efecto
Efecto
Efecto
crecimiento distribucin Resto
Total

Consumo a precios de Lima 2/

Efecto
Efecto
Efecto
crecimiento distribucin Resto Total

Por sector econmico

Agricultura
-2.2
1.8
-1.0
-1.3
-2.8
1.3
0.2
-1.3
Minera y electricidad
9.7
-9.7
1.2
1.3
10.2
-10.4
1.6
1.3
Industria
3.6
-8.2
-0.6
-5.3
2.5
-7.0
-0.8
-5.3
Construccin
-19.2
15.4
8.1
4.3
-21.6
13.3
12.7
4.3
Comercio
3.5
-3.6
0.3
0.2
2.8
-1.8
-0.9
0.2
Servicios
3.3
-5.4
1.9
-0.3
2.6
-5.2
2.4
-0.3
Desempleados
7.9
-9.4
-1.2
-2.7
5.9
-10.0
1.5
-2.7
No PEA
-4.1
2.2
-1.2
-3.2
-4.3
1.9
-0.8
-3.2
Por rea geogrfica
rea urbana
0.9
-0.4
0.6
1.1
0.7
-0.3
0.8
1.1
rea rural
-1.4
-0.4
-0.7
-2.4
-1.8
-0.8
0.1
-2.4
Total
0.6
-1.9
1.2
-0.1
0.1
-0.5
0.3
-0.1
1/ Considera precios de cada dominio o regin.
2/ Considera precios de Lima Metropolitana. Se utiliz como deflactor de precios regionales a la razn de la lnea de
pobreza de Lima respecto a la lnea de pobreza en cada regin.

C. Descomposicin de la brecha de pobreza

(En puntos porcentuales, ENAHO 2001 - 2003)
Consumo a precios corrientes 1/
Consumo a precios de Lima
Efecto
Efecto
Efecto
Efecto
Efecto
Efecto
crecimiento distribucin Resto Total crecimiento distribucin
Resto
Total
Por sector econmico
Agricultura
-1.8
-2.4
-0.1
-4.3
-2.3
-1.9
-0.1
-4.3
Minera y electricidad
5.4
-5.8
-0.3
-0.7
5.4
-5.6
-0.6
-0.7
Industria
1.8
-5.1
0.3
-3.0
1.2
-3.9
-0.2
-3.0
Construccin
-8.4
10.0
-2.7
-1.0
-8.5
9.7
-2.2
-1.0
Comercio
1.7
-3.3
1.2
-0.4
1.3
-1.8
0.0
-0.4
Servicios
1.6
-2.9
0.6
-0.7
1.2
-2.1
0.1
-0.7
Desempleados
3.8
-4.3
-1.0
-1.5
2.9
-3.7
-0.6
-1.5
No PEA
-2.0
1.9
0.1
0.0
-2.0
1.9
0.1
0.0
Por rea geogrfica
rea urbana
0.4
-0.7
0.3
0.0
0.3
-0.4
0.1
0.0
rea rural
-1.1
-3.2
0.1
-4.2
-1.4
-2.8
0.1
-4.2
Total
0.3
-1.7
0.0
-1.5
0.0
-1.6
0.1
-1.5
1/ Considera precios de cada dominio o regin.
2/ Considera precios de Lima Metropolitana. Se utiliz como deflactor de precios regionales a la razn de la lnea de
pobreza de Lima respecto a la lnea de pobreza en cada regin.

Estimaciones de la Elasticidad Pobreza-Crecimiento del Consumo segn Kakwani

A. Elasticidad pobreza crecimiento de consumo
(Considera la tasa de pobreza absoluta FGT0)
ENAHO IV Trim. (INEI)
ENNIV (CUANTO S.A.)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994 1997
2000
Por sector econmico
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

-0,8
-2,5
-1,6
-1,3
-1,7
-2,1
-1,4
-1,5

-0,8
-1,6
-1,4
-1,8
-1,7
-2,2
-1,4
-1,4

-0,7
-2,8
-1,8
-1,2
-1,9
-1,9
-1,4
-1,2

-0,9
-2,7
-1,4
-0,9
-1,6
-2,2
-1,0
-1,6

-0,6
-1,3
-1,4
-1,3
-1,5
-1,6
-1,7
-1,4

-0,6
-1,1
-1,6
-0,9
-1,4
-1,5
-1,1
-1,5

-0,7
-1,5
-0,8
-2,5
-2,1
-2,0
-1,4
-1,7

-0,8
-1,2
-1,2
-0,8
-1,2
-1,6
-1,3
-1,3

-0,9
-2,3
-1,3
-1,1
-1,6
-1,4
-1,1
-1,2

-0,9
-1,5
-1,1
-1,1
-1,4
-1,1
-1,2
-1,3

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

-2,1
-2,2
-1,3
-1,4
-0,7
-1,3
-1,1

-2,0
-2,2
-1,5
-1,5
-0,7
-1,5
-1,4

-1,6
-1,9
-1,5
-1,5
-0,6
-1,4
-1,0

-1,7
-1,8
-1,7
-1,8
-0,8
-1,6
-0,8

-2,0
-1,4
-1,2
-1,1
-0,5
-0,9
-0,8

-1,7
-1,4
-1,1
-1,1
-0,6
-0,9
-0,8

-1,0
-1,6
-1,5
-1,0
-0,9
-0,5
-1,5

-1,6
-1,0
-0,9
-1,2
-0,9
-1,4
-0,8

-1,7
-1,1
-1,3
-1,6
-0,9
-1,5
-1,1

-1,2
-1,2
-1,0
-1,2
-0,9
-1,1
-0,9

Por rea geogrfica

rea urbana
rea rural

-1,8
-0,8

-1,8
-0,9

-1,6
-0,7

-1,7
-0,9

-1,4
-0,6

-1,4
-0,7

-0,7
-1,3

-1,3
-0,9

-1,4
-1,0

-1,2
-0,9

-1,3

-1,3

-1,2

-1,3

-1,0

-1,0

-1,1

-1,1

-1,2

-1,1

Total
Fuente: Cspedes (2004)

A. Elasticidad pobreza crecimiento de consumo

(Considera la brecha de pobreza absoluta-FGT1)
ENAHO IV Trim. (INEI)
ENNIV (CUANTO S.A.)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994 1997
2000
Por sector econmico
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

-1.4
-2.8
-2.7
-2.4
-2.7
-2.6
-2.6
-2.4

-1.4
-3.4
-2.1
-2.2
-2.9
-3.0
-2.0
-2.2

-1.5
-6.4
-2.2
-2.2
-2.3
-3.3
-2.5
-2.3

-1.6
-4.6
-3.2
-2.1
-2.9
-3.1
-2.5
-2.7

-1.2
-1.9
-2.3
-2.0
-2.5
-2.4
-2.0
-2.3

-1.2
-1.8
-2.2
-2.0
-2.3
-2.3
-2.2
-2.4

-1.4
-2.6
-2.4
-2.2
-2.7
-2.1
-2.1
-2.6

-1.4
-2.9
-2.6
-1.6
-2.0
-2.0
-2.1
-2.4

-1.7
-2.7
-2.3
-2.1
-2.5
-2.6
-1.9
-2.1

-1.5
-2.1
-2.2
-2.1
-2.1
-2.3
-2.6
-2.2

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

-3.5
-2.8
-2.1
-2.0
-1.2
-2.7
-1.7

-2.8
-2.8
-2.1
-2.1
-1.2
-2.6
-2.1

-2.9
-2.7
-2.2
-2.2
-1.3
-3.1
-1.8

-3.2
-2.5
-2.5
-2.6
-1.5
-2.6
-1.7

-3.0
-2.4
-2.2
-1.8
-1.0
-1.5
-1.5

-2.7
-2.2
-1.8
-1.7
-1.1
-1.6
-1.4

-2.9
-2.3
-2.3
-2.0
-1.2
-1.7
-2.3

-2.5
-1.9
-1.5
-1.8
-1.4
-2.0
-1.5

-2.8
-2.1
-2.1
-2.0
-1.7
-2.6
-1.8

-2.3
-1.9
-1.8
-2.0
-1.7
-1.9
-1.8

Por rea geogrfica

rea urbana
rea rural

-2.7
-1.3

-2.6
-1.4

-2.7
-1.4

-2.8
-1.6

-2.2
-1.2

-2.2
-1.2

-2.3
-1.4

-2.1
-1.4

-2.3
-1.8

-2.1
-1.7

-1.8

-1.8

-1.9

-2.1

-1.6

-1.6

-1.8

-1.8

-2.1

-1.9

Total
Fuente: ENAHO, ENNIV.
Elaboracin propia.

A3. Elasticidad pobreza crecimiento de consumo

(Considera la incidencia de pobreza absoluta-FGT2)
ENAHO IV Trim. (INEI)
ENNIV (CUANTO S.A.)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994
1997
2000
Por sector econmico
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

-1.7
-3.6
-3.0
-2.7
-3.0
-2.8
-3.1
-2.9

-1.7
-3.4
-2.5
-2.9
-3.5
-3.5
-2.6
-2.6

-1.9
-6.1
-2.8
-2.6
-2.6
-3.6
-3.0
-2.8

-2.0
-3.5
-2.9
-2.7
-3.2
-3.7
-3.1
-3.6

-1.6
-2.4
-2.7
-2.4
-2.9
-2.8
-2.5
-2.6

-1.6
-2.5
-2.7
-2.5
-2.9
-2.7
-2.7
-2.8

-1.9
-3.3
-2.8
-2.1
-3.1
-2.5
-2.3
-2.9

-1.8
-2.7
-3.0
-2.1
-2.5
-2.2
-2.3
-2.5

-2.2
-4.8
-3.0
-2.6
-3.1
-3.1
-2.1
-2.7

-1.9
-2.6
-2.8
-2.7
-2.6
-2.9
-2.9
-2.8

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

-3.8
-3.5
-2.6
-2.2
-1.6
-2.8
-2.2

-3.5
-3.4
-2.6
-2.3
-1.6
-3.1
-2.4

-3.6
-3.2
-2.6
-2.4
-1.7
-3.6
-2.3

-4.0
-2.9
-3.0
-3.2
-1.8
-2.8
-2.1

-3.5
-2.9
-2.7
-2.1
-1.4
-2.0
-1.9

-3.2
-2.7
-2.3
-2.2
-1.5
-2.1
-1.9

-3.7
-2.5
-2.8
-2.4
-1.6
-2.0
-2.8

-3.0
-2.2
-1.9
-2.0
-1.8
-2.5
-1.8

-3.5
-2.7
-2.5
-2.4
-2.2
-3.1
-2.3

-2.7
-2.5
-2.2
-2.4
-2.1
-2.4
-2.3

Por rea geogrfica

rea urbana
rea rural

-3.0
-1.7

-3.1
-1.8

-3.2
-1.9

-3.4
-2.0

-2.6
-1.6

-2.6
-1.6

-2.7
-1.8

-2.4
-1.8

-2.9
-2.3

-2.6
-2.1

-2.1

-2.1

-2.3

-2.4

-1.9

-2.0

-2.2

-2.1

-2.6

-2.4

Total
Fuente: ENAHO, ENNIV.
Elaboracin propia.

A3. Elasticidad pobreza crecimiento de consumo

(Considera la tasa de pobreza extrema FGT0)
ENAHO IV Trim. (INEI)
ENNIV (CUANTO S.A.)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994
1997
2000
Por sector econmico
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

-1.4
-3.7
-3.0
-2.9
-4.1
-4.0
-6.1
-4.0

-1.4 -1.4 -1.8

-6.0 0.0 -1.7
-3.6 -3.3 -4.1
-2.4 -2.2 -4.3
-6.4 -4.0 -4.0
-8.6 -12.6 -4.8
-5.2 -5.1 -3.7
-3.6 -3.8 -8.1

-1.2
-2.2
-2.8
-2.3
-4.3
-3.5
-2.7
-3.7

-1.3
-1.5
-2.8
-2.8
-4.6
-3.3
-3.6
-5.1

-1.7
-3.4
-2.6
-8.4
-3.8
-3.0
-2.1
-5.8

-1.6
-5.4
-3.3
-2.4
-3.7
-2.4
-2.2
-2.9

-1.9
0.0
-4.7
-3.0
-5.4
-7.6
-2.7
-4.6

-1.9
-3.8
-4.4
-3.5
-3.5
-6.2
-3.5
-5.7

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

-15.1
-7.0
-2.5
-2.7
-1.1
-3.5
-1.7

-13.1
-6.0
-2.5
-3.0
-1.2
-4.5
-2.5

-12.0
-4.6
-2.8
-4.1
-1.1
-8.8
-1.8

-30.8
-4.0
-3.7
-4.3
-1.7
-5.5
-2.0

-18.0
-5.7
-3.1
-2.3
-1.0
-1.6
-1.5

-13.9
-4.2
-2.4
-2.7
-1.1
-1.7
-1.5

-24.2
-3.5
-3.8
-3.9
-1.1
-1.9
-2.9

-5.4
-3.5
-2.0
-2.2
-1.5
-3.5
-1.6

-16.5
-6.6
-2.5
-3.2
-2.0
-5.8
-2.0

-8.2
-5.3
-2.3
-5.3
-2.0
-3.7
-2.1

Por rea geogrfica

rea urbana
rea rural

-5.7
-1.3

-7.1
-1.4

-8.4
-1.3

-6.0
-1.8

-3.5
-1.2

-3.7
-1.3

-3.8
-1.5

-3.4
-1.5

-7.8
-2.0

-6.2
-2.0

-2.2

-2.3

-2.2

-3.1

-2.0

-2.0

-2.4

-2.2

-3.3

-3.2

Total
Fuente: ENAHO, ENNIV.
Elaboracin propia.

B. Elasticidad pobreza distribucin de consumo

(Considera la tasa de pobreza absoluta FGT0)
ENAHO IV Trim. (INEI)
ENNIV (CUANTO S.A.)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994
1997
2000
Por sector econmico
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

0.0
2,3
1,5
0,4
1,5
2,3
1,1
1,6

-0,1
1,3
0,9
0,6
1,3
2,6
0,4
1,6

-0,1
3,7
1.0
0,3
1,2
2,1
1.0
1,1

-0,1
1,9
0,5
0,2
0,8
1,6
0,4
1,1

-0,1
0,9
0,5
0,2
0,6
1,1
0,6
0,9

-0,1
0,9
0,9
0.0
0,7
1.0
0,5
1,3

-0,2
0,5
0,4
0,5
0,6
0,8
1,1
1.0

-0,1
1,3
0,4
0,1
0,3
0,9
0,2
0,5

0,0
1,7
0,5
0,1
0,6
0,7
0,1
0,7

-0,1
1,2
0,4
0,2
0,5
0,6
0,2
0,7

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

2,4
1,7
0,2
0,9
-0,1
0,9
0,1

2,4
1,2
0,3
1,0
-0,1
1,0
0,1

1,6
0,9
0,2
1,0
-0,1
0,8
0,0

1,0
0,9
0,2
1,2
-0,1
0,8
-0,1

1,6
0,5
0,0
0,3
-0,2
0,1
-0,1

1,4
0,5
0,0
0,4
-0,2
0,2
-0,1

0,0
0,6
1,1
0,0
0,1
-0,1
0,4

0,7
0,3
0,0
0,3
0,0
0,6
-0,1

1,2
0,1
0,2
0,7
0,0
0,5
-0,1

0,7
0,3
0,0
0,5
0,0
0,3
-0,1

Por rea
rea urbana
rea rural

1,7
0,0

1,7
0,0

1,3
-0,1

1,0
-0,1

0,7
-0,1

0,8
-0,1

-0,1
0,7

0,5
0,0

0,7
0,0

0,5
0,0

0,7

0,7

0,5

0,5

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

Total
Fuente: Cspedes (2004)

B. Elasticidad pobreza distribucin de consumo

(Considera la brecha de pobreza absoluta FGT1)
ENAHO IV Trim. (INEI)
ENNIV (CUANTO S.A.)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1994
1997
2000
Por sector econmico
Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

0.9
4.6
4.4
2.0
4.2
4.9
3.8
4.4

0.8
4.5
3.0
2.0
3.9
5.6
1.8
4.7

0.7
11.0
2.7
1.7
3.0
5.7
3.5
3.9

0.7
4.9
2.6
1.5
2.9
4.0
2.4
3.6

0.4
3.0
2.2
1.4
2.4
3.4
2.0
3.3

0.5
3.2
2.8
1.1
2.6
3.2
2.5
4.0

0.5
2.2
2.7
1.6
2.1
2.2
3.5
3.2

0.8
5.2
2.3
1.3
1.9
2.7
1.4
2.2

0.9
3.7
2.3
1.3
2.4
2.9
1.4
2.9

0.7
3.6
2.1
1.4
2.0
2.7
1.5
2.8

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

6.0
4.0
1.5
3.0
0.7
3.6
1.3

5.5
3.1
1.7
3.0
0.7
3.5
1.2

5.1
2.7
1.4
3.1
0.5
3.3
1.0

3.5
2.8
1.4
3.4
0.6
2.9
0.7

4.1
2.1
1.1
1.8
0.4
1.1
0.6

4.1
2.2
1.0
2.0
0.4
1.4
0.7

3.8
2.2
1.0
1.7
0.3
1.2
0.9

2.6
1.9
1.1
1.7
1.0
2.3
0.8

3.6
1.3
1.4
2.3
0.9
2.2
0.8

2.7
1.7
1.1
2.3
0.9
1.8
0.8

Por rea
rea urbana
rea rural

4.5
0.9

4.2
0.9

4.0
0.7

3.2
0.7

2.7
0.5

2.9
0.5

2.7
0.5

2.2
1.0

2.5
0.9

2.3
0.9

2.0

1.9

1.8

1.7

1.2

1.4

1.3

1.5

1.6

1.6

Total
Fuente: ENAHO, ENNIV.
Elaboracin propia.

B. Elasticidad pobreza distribucin de consumo

(Considera la incidencia de pobreza absoluta FGT2)
ENAHO IV Trim. (INEI)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ENNIV (CUANTO S.A.)

1994
1997
2000

Por sector econmico

Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

1.9
7.3
6.6
3.3
6.3
7.2
6.1
7.0

1.7
6.2
4.9
3.6
6.1
8.4
3.2
7.3

1.5
12.9
4.6
3.0
4.8
8.1
5.5
6.2

1.6
5.8
3.8
2.8
4.5
6.2
4.1
5.8

1.1
5.1
3.8
2.6
3.9
5.3
3.6
5.2

1.2
5.7
4.6
2.2
4.3
5.1
4.2
6.2

1.1
3.7
4.4
2.8
3.5
3.7
5.6
5.0

1.7
7.2
3.8
2.5
3.3
4.4
2.6
3.5

1.9
7.0
4.0
2.5
4.1
4.6
2.5
4.8

1.6
5.9
3.6
2.7
3.5
4.5
2.7
4.7

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

8.5
6.4
2.7
4.8
1.5
5.4
2.4

8.5
5.1
3.0
4.8
1.5
5.6
2.3

7.8
4.4
2.6
4.9
1.2
5.1
2.0

5.6
4.5
2.6
5.5
1.4
4.5
1.5

6.3
3.6
2.2
3.1
0.9
2.2
1.4

6.4
3.8
1.9
3.4
1.0
2.7
1.5

6.1
3.7
2.0
3.1
0.9
2.3
1.8

4.3
3.3
2.1
2.9
2.0
4.0
1.6

5.8
2.5
2.6
3.9
1.8
3.7
1.7

4.5
3.0
2.1
3.9
1.9
3.1
1.7

Por rea
rea urbana
rea rural

6.7
1.8

6.6
1.8

6.2
1.6

5.1
1.6

4.4
1.2

4.7
1.2

4.3
1.2

3.7
2.0

4.2
1.9

3.9
1.9

2.9

3.0

2.8

2.7

2.0

2.3

2.1

2.7

2.8

2.9

Total
Fuente: ENAHO, ENNIV.
Elaboracin propia.

B. Elasticidad pobreza distribucin de consumo

(Considera la tasa de pobreza extrema FGT0)
ENAHO IV Trim. (INEI)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ENNIV (CUANTO S.A.)

1994
1997
2000

Por sector econmico

Agricultura
Minera y electricidad
Industria
Construccin
Comercio
Servicios
Desempleados
No PEA

0.7
9.2
7.8
3.9
10.1
11.4
14.3
10.9

0.3
3.4
5.9
2.8
8.7
7.4
7.0
13.9

0.9
17.4
5.6
2.9
6.0
5.1
2.8
5.0

1.2
0.0
9.0
3.9
10.7
16.3
3.7
10.8

1.1
11.2
8.5
5.1
6.6
14.1
5.4
14.0

Por dominios
Lima metropolitana
Costa urbana
Costa rural
Sierra urbana
Sierra rural
Selva urbana
Selva rural

46.6 42.4 37.9 71.9 50.4 41.4

16.2 11.1 8.3 7.8 8.8 7.1
2.2 2.3 2.5 3.5 2.3 1.6
5.5 6.1 8.8 9.8 3.1 3.9
0.4 0.4 0.3 0.6 0.0 0.1
6.6 8.3 15.2 9.5 1.1 1.5
1.1 1.4 1.0 0.7 0.5 0.5

10.5
5.7
1.8
3.6
0.8
6.2
0.8

42.8
10.0
1.9
6.7
1.1
9.0
0.8

20.8
8.8
1.6
11.5
1.3
5.8
1.0

Por rea
rea urbana
rea rural

14.9 18.3 21.5 13.2

0.6 0.6 0.5 0.8

6.9
0.2

7.9
0.3

6.0
0.9

16.8
1.1

13.4
1.3

3.5

2.4

2.6

2.7

4.5

4.6

Total
Fuente: ENAHO, ENNIV.
Elaboracin propia.

0.6 0.6 0.9

12.6 0.0 4.1
7.3 6.6 7.0
3.5 2.9 5.5
14.3 8.3 7.6
25.6 38.9 11.8
7.0 11.9 6.6
10.5 10.1 19.2

3.4

3.2

4.0

0.2
4.6
4.8
2.6
7.3
8.1
4.6
8.6

ANEXO 4: CRECIMIENTO DEL PBI, PNB E INGRESO NACIONAL

Una primera distincin a realizar en relacin al crecimiento econmico es respecto de
qu indicador del crecimiento es el ms relevante para ver el crecimiento pro-pobre.
En la medida que nos interesa ver en cuanto estn aumentando ingresos de la
poblacin, el PBI no es el indicador ms adecuado dado que incluye pagos a los
factores al exterior (intereses de deuda y remesas de utilidades).
Cuadro 15: Crecimiento 2002-2004 del PBI, PNB e Ingreso Nacional

PBI
PNB
I.N.Bruto
I.N.Disponible
Fuente: BCRP 2004.

2002
4,9
4,4
4,6
4,5

2003
4,0
3,0
3,4
3,6

2004
4,8
3,2
5,3
5,5

Var. % 20022004
14,3
11,0
13,9
14,2

En el cuadro 15 se puede apreciar la importante diferencia en el periodo 2002-2004

entre el PBI, que crece en 14,3%, y el PNB que crece a 11,0%, diferencia que como se
sabe responde a los pagos de factores al exterior, que han pasado de US$ 344 millones
en 2000 a US$ 2,304 millones en el 2004. Esto refleja un enorme aumento de las
remesas de utilidades de empresas extranjeras, ya que los pagos de la deuda externa
no han crecido significativamente debido a las bajas tasas de inters internacionales.
Sin embargo, es importante notar, a su vez a, la diferencia asistente entre el PNB y el
Ingreso nacional Bruto, indicador este ltimo que incluye los efectos de las
variaciones en los trminos de intercambio con el exterior. Dado que en los ltimos
aos ha habido un alza importante en los precios de las materias primas, esa alza ha
llevado a que el INB haya crecido en 13,9%, en vez del 11% del PNB. En otras
palabras, los mejores precios (coyunturales) de nuestras materias primas en el exterior
representan un ingreso adicional de casi 3% del PBI. As el cuadro nos dice que todo
el ingreso adicional por mejores precios de las materias primas, se va en remesas al
exterior.
Buscando las lecciones de poltica, la importancia de los pagos a los factores al
exterior resulta destacable. Estos suman 5% PBI en 2004, siendo el promedio de la
ltima dcada de alrededor del 3%. Debe recordarse que estos niveles hoy son altos a
pesar de que las tasas de inters internacionales son sumamente bajas, y por lo tanto el
pago de intereses de la deuda externa es reducido92, siendo su tendencia al alza en los
aos venideros. Retener una mayor proporcin de la riqueza generada en el pas es
fundamental.

92

Del pago de factores de 5% del PBI el 2004, 1,4% corresponde al sector pblico, como resultado
neto del pago de intereses por deuda pblica e intereses recibidos por RIN y otros depsitos del
sector pblico en el exterior.

Fuentes del crecimiento

El crecimiento de los ltimos aos ha estado particularmente marcado por las
exportaciones y en menor medida por la inversin, mientras el consumo ha tenido
menor importancia. Esto ha explicado que entre el 2001 y el 2004, el consumo
privado (de las cuentas nacionales) ha cado del 72,2 al 68,7% del PBI, ya que
mientras el PBI ha crecido en 14,3%, el consumo privado lo ha hecho en 11,6% (y
recurdese adems que las encuestas indican un crecimiento del consumo an menor).
El valor del consumo privado per-cpita se ha incrementado en 6.7 por ciento en
trminos reales entre 2001 y 2004, pasando de 3,310 a 3,530 nuevos soles de 199493.
Cuadro 16: Descomposicin del crecimiento econmico
Periodo

PBI

Consumo
Privado

1990-1995
100.0
65.2
1996-2000
100.0
48.7
2001-2004
100.0
58.4
Fuente: BCRP Elaboracin propia.

Consumo
Pblico
7.1
15.5
5.4

Inv. Bruta
Fija
Privada
42.1
-10.3
15.7

Inv. Bruta
Fija Publica

Exportacion
es

Importacio
nes

6.1
1.4
1.1

12.9
50.2
37.6

-34.3
-2.0
-20.9

Grfico 4: Evolucin del consumo privado y del PBI reales per-cpita 1994-2004
(Nuevos soles reales de 1994)
5.5
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
1994

1995

1996

1997

1998

1999

Consumo real per-cpita

2000

2001

2002

2003

2004

PBI per-cpita

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del BCRP y del INEI.

Si bien este crecimiento implica un menor efecto sobre la pobreza en el corto plazo,
por otro lado representa una mayor sostenibilidad del crecimiento en el mediano y
largo plazo, tanto por el incremento del capital debido a la inversin como a las
mejores perspectivas de las cuentas externas por las exportaciones.

93

Utilizando la informacin de cuentas nacionales y las proyecciones de poblacin del INEI.

Distribucin funcional del ingreso nacional, 1950-1994

Ing.
nacional
(1)

Remuneraciones
(2)

Ingresos
independientes
(3)

Independientes
agrcolas
(4)

1970 100.0
42.7
27.7
1971 100.0
43.7
27.7
1972 100.0
46.6
25.4
1973 100.0
46.7
26.6
1974 100.0
43.4
27.6
1975 100.0
43.8
27.2
1976 100.0
44.3
27.8
1977 100.0
44.2
29.4
1978 100.0
40.7
28.6
1979 100.0
36.3
28.5
1980 100.0
37.8
24.4
1981 100.0
38.1
23.8
1982 100.0
29.5
19.7
1983 100.0
41.3
27.0
1984 100.0
37.5
27.8
1985 100.0
34.7
27.5
1986 100.0
36.8
29.2
1987 100.0
38.6
26.8
1988 100.0
32.5
28.8
1989 100.0
24.6
29.2
1990 100.0
19.8
30.5
1991 100.0
18.8
31.9
1992 100.0
17.4
32.0
1993 100.0
16.6
32.1
1994 100.0
14.6
32.0
Fuente. Webb y Fernandez Baca 1995,1991

10.9
9.8
8.6
8.9
8.0
8.3
7.9
8.7
7.6
7.7
6.7
6.7
4.6
6.9
7.4
6.1
7.1
6.2
7.1
8.0
7.9
8.3
8.0
8.0
7.9

Independientes
no agrcolas
(5)

Renta
predial
(6)

Utilidad de
empresas
(7)

intereses
netos
(8)

16.9
17.9
16.7
17.7
19.6
18.8
20.0
20.7
21.0
20.8
17.7
17.1
15.1
20.1
20.4
21.4
22.1
20.6
21.7
21.3
22.6
23.6
24.0
24.1
24.0

4.5
4.4
4.3
4.2
3.7
3.3
3.1
3.0
2.8
2.9
2.3
1.9
1.4
1.7
1.2
0.8
0.6
0.6
0.6
0.7
0.8
0.8
0.9
0.8
0.7

25.5
24.6
23.2
23.6
24.3
23.3
23.1
22.5
26.1
32.0
35.7
35.4
49.2
30.0
31.2
34.7
32.1
32.7
37.0
44.3
48.3
47.9
49.2
49.8
52.2

-0.4
-0.3
0.6
-1.1
0.9
2.5
1.6
0.9
1.8
0.3
-0.2
0.7
0.2
0.1
2.3
2.3
1.3
1.3
1.1
1.1
0.5
0.6
0.6
0.6
0.6

ANEXO 5: PYME, MICROCRDITO Y SERVICIOS DE DESARROLLO

EMPRESARIAL
Importancia de las PYMES
Estimaciones de Villarn (2000)94, muestran que, en el mbito nacional, ms de las
tres cuartas partes de la PEA est ocupada en la PYME; e incluso en algunos sectores
como la agricultura y el comercio, la participacin de la PYME alcanza ms del 90%
de la PEA del sector.
Participacin
PEA en la
de la pequea
Sector
pequea
empresa
empresa
(4)
Agricultura y pesca
3,018,335
33.0
32.3
2,957,969
Minera
228,662
2.5
0.8
68,599
Manufactura
951,233
10.4
7.3
665,863
Construccin
338,419
3.7
2.6
236,894
Electricidad gas, agua
27,439
0.3
Comercio
1,472,582
16.1
15.3
1,398,953
Transporte
402,445
4.4
3.5
321,956
Servicios financieros
210,369
2.3
Servicios
2,496,987
27.3
16.4
1,498,192
Total
9,146,471
100.0
78.2
7,148,424.4
(1) Distribucin de la PEA total 1996 (9,146,471) en cada sector; se asume una distribucin
proporcional del desempleo.
(2) Participacin porcentual de la PEA en cada sector
(3) Participacin de la pequea empresa en la PEA de cada sector (Estimados del Villarn 2000)
(4) Participacin global de la pequea empresa en la PEA nacional (4=2x3).
Fuente y elaboracin: Villarn (2000).
PEA
sectorial
(1)

Participacin
sectorial
(2)

Pequea
empresa en
cada sector
(3)
98.0
30.0
70.0
70.0
95.0
80.0
60.0

Cifras algo ms recientes, pero que solo incluyen las empresas formales, muestran
claramente que la gran mayora de empresas en el pas son micro y pequeas
empresas.
Estructura empresarial peruana

Tamao
Micro 1/
Pequea 2/
Mediana y grande 3/
Total

Nmero de
empresas
467,001
35,075
7,348
509,424

1/ Ingresos anuales menores de US$ 80,000.

2/ Ingresos anuales menores de US$ 80,000 y US$ 750,000.
3/ Ingresos anuales menores de US$ 750,000.
Fuente: SUNAT 2001.

94

Incluye tanto al sector formal como al informal.

Participacin
91.7%
6.9%
1.4%
100.0%

Se ha visto la importancia que tienen las PYME en la economa del pas, sin embargo,
muchas de estas empresas son inviables o permanecen en situaciones precarias y de
relativa ineficiencia, es por ello que a pesar de la gran cantidad de PYMES en el pas,
su contribucin trminos de produccin sigue siendo baja95.
Situacin del Microcrdito
El limitado desarrollo de este grupo tiene que ver, entre otros factores, con la
informalidad, la baja productividad y uso de tecnologa, y la desvinculacin con otras
empresas. Sin embargo, el crecimiento del microcrdito en los ltimos aos y la
demanda insatisfecha del mismo, se presenta como una alternativa importante para el
desarrollo de las PYME. Algunos autores sostienen que solo el 7.2% de las PYME
peruanas tiene acceso al crdito formal, es decir, que queda un amplio sector al
margen de este servicio (Crdova 2003: 17).
Crecimiento en el portafolio de prstamos
(En millones de US$)
Crecimiento
anual
promedio
CMAC
111
111
177
229
337
469
33%
CRAC
62
52
64
68
82
99
10%
EDPYMES
12a
n/a
19
50
67
89
49%
MIBANCO
13
20
37
60
92
114
54%
Total
198
183
278
407
579
772
31%
a Valdivia, Martn y Jonathan Bauchet, "Information Sharing and Microfinance
in Peru, Lima: GRADE, 2003.
Fuente: SBS.
Elaboracin: Artieda 2004.
IMF
reguladas

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Desde la dcada de los 90, las instituciones de microfinanzas (IMF) han

experimentado un crecimiento importante. En la actualidad existen varios tipos de
IMF96, y desde 1998 su portafolio de prstamos ha presentado un crecimiento anual
promedio de 31%. Paralelamente, el nmero de clientes ha crecido anualmente a una
tasa promedio del 52% (Artieda 2004).
Nmero de clientes activos
IMF
reguladas

1998

1999

CMAC
53,665 82,014
CRAC
24,079 23,471
EDPYMES
n/a
n/a
MIBANCO 18,061 25,809
Total
95,805 131,294
Fuente: SBS.
Elaboracin: Artieda 2004.
95

2000

2001

2002

2003

155,645
23,659
n/a
35,629
214,933

372,324
40,480
39,691
78,601
531,096

444,245
57,074
52,831
100,154
654,304

514,522
64,486
80,027
114,163
773,198

Crecimiento
anual
promedio
57%
22%
42%
45%
52%

En 2002, las pequeas y micro empresas representaban el 41% del total de empresas exportadoras,
sin embargo su contribucin en el valor de las exportaciones fue solamente del 1.8%. (Artieda 2004).
96
Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (CMAC), Cajas Rurales de Ahorro y Crdito (CRAC),
Entidades de desarrollo de las PYME (EDPYME), ONG, y entidades bancarias especializadas.

El escenario anterior ha determinado un descenso importante en el monto promedio

de los prstamos en el sistema bancario nacional, lo que se explica por el mayor
nmero de prstamos de bajo valor. No obstante, las tasas de inters de las
instituciones de microfinanzas, siguen siendo bastante ms altas que las de la banca
comercial, lo cual limita el acceso de las PYME a estos servicios. Es claro, adems,
que algunos grupos, como los sectores rurales tienen ms dificultades para acceder al
crdito, es por ello que dentro de las instituciones de microfinanzas, las CRAC
muestran el menor crecimiento tanto en colocaciones como en nmero de clientes
(10% y 22%, respectivamente), sin embargo, algunas CRAC llegan a manejar crditos
y depsitos por ms de US$ 20 millones cada uno (COPEME, 2005).
Tasas de inters de las IMI por tipo de crdito
(Porcentaje anual para prstamos denominados en US$)
IMF reguladas
CMAC
CRAC
EDPYMES
MIBANCO
Banca comercial
Fuente: SBS, Febrero 2004
Elaboracin: Artieda 2004.

Crdito
comercial
23.5
20.5
26.1
31.8
6.3

Crdito a la
microempresa
29.5
26.2
32.2
35.8
29.8

Crdito de
consumo
27.3
22.7
36.0
29.4
13.4

La experiencia de las IMF empez a inicios de los ochenta con la creacin de la ONG
Accin Comunitaria y la Caja Municipal de Piura97, y desde ese momento se han
alcanzado cifras importantes como: crditos por ms de US$ 772 millones y ms de
773 000 clientes. El campo sigue siendo un sector desatendido mayoritariamente por
las IMF, por lo que las polticas en este sector deben orientarse al acceso al crdito de
estas zonas.
Los servicios de desarrollo empresarial
Aunque con un tiempo de vida bastante menor, los servicios de desarrollo empresarial
(SDE) tambin se han venido desarrollando de manera importante en los ltimos
aos. Los SDE son aquellos que tienen que ver con la provisin de servicios no
financieros por parte de terceros, y en el Per, su oferta viene dada por un conjunto
diversos de agentes (privados, estatales y ONG), cada uno con objetivos distintos y
con mbitos de accin que abarcan consultoras, capacitaciones, asesoras, entre otros.
La oferta de SDE ha venido creciendo en el tiempo, en parte gracias a la intervencin
de la cooperacin internacional, pero tambin gracias a proyectos estatales y privados
que han visto los SDE como un medio para mejorar la productividad y el empleo en
las PYME. Villarn (2000) seala que en 1999 existan 31 centros de desarrollo
empresarial (CDE), cifra que no considera el resto de instituciones dedicadas a estos
servicios (universidades, consultoras, comercializadoras, etc.). Coronel-Zegarra
(2002), por su parte, encuentra una demanda insatisfecha por SDE, pero que la oferta

97

Villarn 2000.

no ha logrado cubrir al no haberse adecuado a los requerimientos de las unidades de

pequea escala.
Una encuesta realizada por Sierra y Sato (2004) muestra que los SDE contribuyeron
al aumento de las remuneraciones en las PYME, pero la mejora no fue sustancial,
pues afect principalmente al grupo de salarios ms bajos. Adicionalmente se
encuentra que los SDE se ofrecen a precios bajos y con apoyo financiero, y son
conocidos por un nmero importante de PYME. Con respecto a los niveles de
satisfaccin de los empresarios que contrataron SDE se observa que los mejores
resultados se dieron en trminos de la gestin empresarial, el mejor uso de los
recursos y la mejora de la calidad del producto, pues el 30.78% tena la expectativa de
mejorar estos aspectos, y el 73.46% lo logr. No se puede decir lo mismo, sin
embargo, de la mejora en la productividad, los ingresos y los costos.
La tarea pendiente en el caso de los SDE pasa en primer lugar por ampliar los
recursos destinados a este fin de modo de lograr una cobertura ms importante.
Adicionalmente, se puede mejorar su impacto en las PYME, para lo cual es necesario
desarrollar un mercado competitivo de SDE mediante la coordinacin de polticas que
permitan una mejor vinculacin entre oferta y demanda de estos servicios, de manera
que el efecto en productividad, salarios, calidad del empleo y reduccin de pobreza
sea mayor.

ANEXO 6: INSTITUCIONALIDAD, INGRESOS, GEOGRAFA Y

DESIGUALDAD
La literatura sobre el desarrollo econmico de los ltimos aos ha redescubierto la
importancia de considerar factores no econmicos que determinan las diferencias en
el desarrollo de los estados. Estos trabajos ensayan explicaciones que relacionan el
crecimiento econmico con la geografa, el clima, o la calidad de las instituciones, en
lo que podra considerarse un regreso a la economa poltica.
Autores como Gavin y Hausmann (2000) cuestionan la orientacin poltica de basarse
en los recursos naturales promovida por la liberalizacin comercial, e investigan el
significado de esta orientacin desde el punto de vista de sus consecuencias en el
desarrollo y la distribucin del ingreso. Estos autores parten del anlisis de la idea de
que existe una relacin inversa entre la riqueza de recursos y el crecimiento
econmico.
El primer hallazgo de Gavin y Hausmann se relaciona con la intensidad de uso de la
tierra y los recursos naturales, y establecen una relacin negativa entre esta y el
crecimiento econmico. Especficamente, se muestra que las economas tropicales,
intensivas en tierra y que tienen abundancia de recursos naturales (principalmente
minerales y metales) suelen tener un crecimiento econmico ms lento. Para el caso
de Amrica Latina, sostienen que el crecimiento es 1.3% menor de lo que hubiera sido
si la regin tuviera la geografa y dotacin de recursos naturales de otras regiones.
En la misma lnea, encuentran efectos significativos de la geografa y la dotacin de
recursos naturales en la desigualdad del ingreso. Especialmente en trminos de la
distancia a la lnea ecuatorial, aun despus de controlar por el nivel de desarrollo y
con variables regionales. Nuevamente la intensidad del uso de la tierra y las
exportaciones de metales y minerales tienen un efecto sobre la desigualad, aunque
algo menor que la latitud.
Los autores ensayan tres hiptesis para explicar lo anterior: (i) Las condiciones
tropicales (enfermedades y problemas sociales relacionados con el clima, la calidad
del suelo y del agua) reducen la productividad del trabajo y el salario; (ii) los recursos
naturales son el hundimiento del capital, es decir, el capital destinado a este sector
puede limitar severamente la disponibilidad del mismo en sectores como la industria
manufacturera y de servicios, sin generar simultneamente una demanda significativa
de mano de obra no calificada; y (iii) la correlacin entre la volatilidad del
crecimiento y la volatilidad de los trminos del comercio y el ratio de exportaciones
primarias en el PBI conduce a bajos niveles de crecimiento y alta desigualdad; esta
volatilidad genera shocks transitorios que, como se ha visto, pueden tener efectos
permanentes en la capacidad de acumulacin de capital humano de las familias.
Desde este punto de vista el conjunto de polticas para mejorar el desarrollo y la
distribucin del ingreso en Amrica Latina debe considerar la mitigacin de las
dificultades especficas del trpico e implementar polticas compensatorias que
permitan quebrar la transmisin intergeneracional de desigualdad en capital humano y
permitan tambin incrementar la capacidad de generar mayores ingresos. Las polticas

relacionadas con la eficiencia, liberalizacin y apertura se basan en la afirmacin de

las posibilidades de crecimiento y eficiencia econmica derivadas de la apertura
comercial. En este sentido se sostiene que, especficamente:

No hay relacin entre el coeficiente Gini y la liberalizacin del comercio.

La apertura tiende a aumentar la desigualdad en las economas abundantes en
capital.

La apertura tiene el efecto de igualador en las economas de uso intensivo de
la tierra.

Amrica Latina tiene baja intensidad de capital y alta de uso de tierra, por lo
que se puede beneficiar la distribucin por la apertura.

Sin embargo la apertura puede empeorar la distribucin del ingreso en
aqullos pases que tienen grandes dotaciones de metales y minerales.
Finalmente, Gavin y Hausmann manifiestan que la apertura puede generar una mayor
eficiencia econmica y un mayor bienestar, y que la tendencia anti-exportadora de la
poltica de sustitucin de importaciones ha desalentado el desarrollo. No obstante,
estos autores consideran necesaria una poltica para reducir el impacto de las
conmociones internacionales en la economa interna. Dani Rodrik (1999) coincide
con esta ltima idea, y considera que la institucionalidad dbil para el manejo de los
conflictos derivados de la interaccin internacional es una de las causas de la
desigualdad y el crecimiento de largo plazo.
Rodrik, divide el perodo entre 1960 y 1994 en cuatro subperiodos, y analiza el
crecimiento en cada uno de ellos. Muestra que antes de 1973 se vivi una poca de un
importante crecimiento en los pases en desarrollo, y que eso trajo consigo mejoras en
las condiciones de vida de los hogares de estos pases. El autor sostiene que el modelo
de industrializacin por sustitucin de importaciones no fue, per se, daino para la
economa latinoamericana, y muestra que en el periodo en cuestin la regin tuvo una
alta productividad total de factores. De acuerdo con Rodrik, aquellos pases ms
rpidos en ajustar su poltica macroeconmica no sufrieron una crisis de deuda, lo
cual estuvo relacionado directamente con la calidad de las instituciones domsticas en
el manejo de conflictos en Amrica Latina al margen de las polticas comerciales o
industriales de ese momento. Las reformas institucionales en este aspecto requieren
mejorar la credibilidad del aparto estatal, mejorar los mecanismos de expresin de los
distintos grupos de la sociedad, y mejorar las redes de proteccin social en los pases
latinoamericanos.
El trabajo de Acemoglu et al. (2001) realiza un anlisis emprico del papel de las
instituciones en el ingreso per cpita en las antiguas colonias europeas, y se desarrolla
sobre la base de tres premisas bsicas:
(1) Existieron diferentes tipos de polticas de colonizacin que generaron
diferentes tipos de instituciones: En un extremo, los europeos establecieron
Estado extractivos, mientras que en el otro, se intent replicar las
instituciones europeas.
(2) La estrategia de colonizacin fue influenciada por la viabilidad de establecerse
en una colonia o zona determinada. En aquellos lugares en los que el ambiente
de salubridad era menos favorable para el establecimiento de los europeos, era
ms probable el establecimiento de Estados extractivos.
(3) El Estado colonial y las instituciones persistieron incluso despus de la
independencia.

(4) La hiptesis central de la investigacin es que los pases con mejores

instituciones (mejores derechos de propiedad y menores polticas
distorsionadotas) invierten ms en capital humano y fsico, y utilizaran estos
recursos ms eficientemente para alcanzar un mayor nivel de ingresos.
Para estimar el efecto de las instituciones en los ingresos se utiliza una tcnica de
variables instrumentales para la representacin de la variabilidad de las instituciones
en la actualidad. La forma de instrumentalizar las instituciones viene dada por la tasa
de mortalidad esperada por los primeros colonos europeos en cada zona, y el
razonamiento subyacente a esta hiptesis de trabajo es el siguiente: la mortalidad
esperada por los colonos determin los patrones de establecimiento de los europeos en
las colonias de acuerdo con la premisa (1). El patrn de establecimiento determin la
calidad de las instituciones en aquella poca, y esa estructura institucional inicial tuvo
una influencia importante en la calidad de las instituciones actuales.
La restriccin de exclusin planteada dice que el nico efecto de la mortalidad de los
colonos europeos sobre el PBI per cpita actual se da a travs del desarrollo de las
instituciones, condicional a los controles incluidos en la regresin.
El efecto promedio encontrado muestra que, por ejemplo, si Nigeria tuviera
instituciones del nivel de las chilenas, en el largo plazo podra aumentar su ingreso
per cpita hasta 7 veces. Cabe resaltar que en la prctica la diferencia de ingreso per
cpita entre Chile y Nigeria es de 11 veces. Por otro lado, los resultados encontrados
desestiman las versiones que sostienen que las diferencias en el ingreso per cpita
estn dadas por factores como la latitud o la geografa o la dotacin de recursos
naturales. Se obtienen estimados robustos en la medida en que no hay variaciones
significativas en los mismos al modificar las regresiones incluyendo controles para:

identidad del colonizador principal,

origen legal,

clima,

religin,

geografa,

recursos naturales,

calidad de los suelos,

fragmentacin etnolingstica y

composicin racial;
y en menor medida para el caso de las condiciones actuales de enfermedades.
A modo de conclusin, se sugiere la importancia de la reforma institucional para el
incremento de los ingresos, sin embargo no se establecen mecanismos para mejorar
las instituciones. Incluso el concepto de instituciones no es definido con claridad, y
operacionalmente se limita solamente a los derechos de propiedad y los riesgos de
expropiacin.
El Banco Mundial, en su Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2006, reconoce la
importancia de las instituciones en el desarrollo en dos sentidos. En primer lugar, se
resalta el hecho de que las instituciones (especialmente aquellas relacionadas con el
respeto de los derechos de propiedad) tienen un efecto importante en el proceso de
desarrollo de largo plazo a travs de su impacto sobre la inversin. En segundo lugar,
se seala que la igualdad poltica (controles para el abuso de poder de las lites
polticas y econmicas) puede generar instituciones econmicas adecuadas. Ambas

ideas se relacionan con lo planteado en los trabajos anteriores en el sentido de que

claramente las instituciones tienen un efecto sobre la distribucin de la riqueza en las
sociedades, y dependiendo de su estructura y calidad pueden generar condiciones
favorables para el desarrollo.