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TEMA I. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.


1 CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
La definicin de Zanobini: el Derecho administrativo es aquella parte del Derecho pblico que tiene
por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las administraciones pblicas y
las consiguientes relaciones jurdicas entre aqullas y otros sujetos.
Las normas administrativas tienen como sujeto o destinatario a una Administracin Pblica. Las
normas del Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones y contratos afectan a todos los
sujetos jurdicos en general, sean personas fsicas o jurdicas o administraciones pblicas; otras normas
de Derecho civil presuponen que sus destinatarios sean personas fsicas. Las del Derecho mercantil,
estn destinadas a determinados sujetos en tanto que comerciantes, o con el Derecho laboral,
concebido como un Derecho por y para los trabajadores y, con el Derecho Administrativo como
derecho de las administraciones pblicas. En este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho
estatutario.
En unos casos, la norma tiene destinatario nico y preferente a la Administracin Pblica, como las
que regulan la organizacin administrativa, cuya efectividad y aplicacin no reclama la presencia de
otro sujeto.
Otro tipo de normas administrativas estn destinadas a ser cumplidas por la Administracin, pero su
aplicacin y efectividad no se concibe sin la simultnea presencia de los administrados o ciudadanos:
normas que regulan los contratos administrativos o la expropiacin forzosa, los impuestos o los
servicios pblicos.
Por ltimo, hay un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios ms directos son los
particulares o administrados. A este grupo pertenecen, entre otras, las normas de regulacin de precios,
cuyos destinatarios inmediatos son los particulares, compradores o vendedores, y que en tal sentido
son normas de Derecho privado, pero que afectan tambin a la Administracin, no como sujeto, sino
como vigilante y poder sancionador en caso de incumplimiento.
2 DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PBLICO, DERECHO GARANTIZADOR.
Hay que entender el Derecho pblico como conjunto de normas aplicables slo al Estado o a las
administraciones pblicas, y el Derecho privado como nicamente aplicable a los particulares. Normas
de Derecho privado son las que tienen por destinatario a todos, los sujetos en general, aunque algunas
de ellas slo puedan ser aplicables a las personas fsicas, y normas de Derecho pblico las que
presuponen siempre como destinatario al Estado o a las Administraciones pblicas, como sujetos de
derecho.
El Derecho administrativo es el Derecho pblico comn y general, el verdadero Derecho pblico de
cuya concepcin tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que estn por encima del
Derecho pblico y del privado, como ocurre con el Derecho legislativo, es decir, aquella parte del
ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto
valor de unas u otras normas y principios; todo lo cual constituye el contenido fundamental del
Derecho constitucional.
Deben estar tambin por encima de la clasificacin Derecho pblico-Derecho privado, las normas cuya
finalidad es garantizar el cumplimiento tanto del Derecho pblico como del privado y que integran el
Derecho penal y procesal. A diferencia de las normas de Derecho administrativo, las leyes procesales y
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penales, a las que cuadra perfectamente el calificativo de Derecho garantizador no estn destinadas al
Estado como sujeto de Derecho, sino como garante del mismo, y en garanta de todo el Derecho, tanto
del pblico como del privado; Derecho garantizador de cuya naturaleza participan en cierto modo las
normas antes referidas que regulan las funciones cuasi-judiciales, represivas y arbtrales, o de
ejecutoriedad forzosa de la Administracin.
3 EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIN A LA
TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO.
Cuestin fundamental que plantea la definicin del Derecho administrativo antes propuesta conjunto
de normas y principios destinados a regir la organizacin y el cumplimiento de las administraciones
pblicas- es precisamente la del concepto de administraciones pblicas, o de la Administracin
Pblica, como resumidamente se llama al conjunto de todas ellas.
De esta nocin de excluyen, en principio, aquellas organizaciones estatales o poderes pblicos cuya
funcin especfica es crear el Derecho (Cortes Generales, Parlamentos Autonmicos) o garantizarlo
(jueces y Tribunales). Con lo que resta del Estado se constituye el concepto de Administracin Pblica,
en la que se integran;
a) La Administracin del Estado, compuesta, bajo la dependencia del Gobierno, por los diversos
Ministerios, Secretaras de Estado, Subsecretaras, Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios,
Secciones, Negociados y su organizacin perifrica (Delegaciones del Gobierno).
b) Las dems administraciones de base territorial: los Municipios, las Provincias y las Comunidades
Autnomas.
c) Las diversas Entidades de Derecho pblico (Organismos autnomos, entidades pblicas
empresariales, administraciones independientes) que dependen de todas ellas.
d) La Administracin electoral que es independiente del Gobierno ha quedado claramente establecido,
por la Ley Electoral General, su carcter de Administracin Pblica.
e) La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 sujeta a este orden jurisdiccional el
conocimiento de los actos y disposiciones en material de personal, administracin y gestin
patrimonial sujetos al Derecho pblico adoptados por los rganos competentes del Congreso de los
Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y de las instituciones
autonmicas anlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. Asimismo, su competencia se
extiende a los actos y disposiciones del CGPJ y a la actividad administrativa de los rganos de
Gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
f) Igualmente, son administraciones pblicas las Corporaciones de Derecho pblico (colegios
profesionales, cmaras oficiales), y se extiende, tambin, a las empresas privadas concesionarios de los
servicios pblicos.
En resumen, unas por su propia naturaleza y otras adquiridas son consideradas Administracin
pblicas, y, por ello, deben estar sometidas a las Ley Contencioso-Administrativa de 1998, al Derecho
administrativo.
Mayores dificultades presenta la configuracin como Administracin Pblica de las Cortes Generales
(Congreso de los Diputados y Senado), los Parlamentos autonmicos, el Consejo General del Poder
Judicial, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. No se
rigen por el Derecho administrativo, sino por reglas del Derecho constitucional o parlamentario, o por
las normas orgnicas propias de cada uno de dichos poderes.
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Sin embargo, el Estado se manifiesta tambin a travs de esos poderes pblicos como sujeto de
Derecho cuando dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente administrativa. Toda esta
actividad instrumental se rige por el Derecho administrativo.

LA ADMINISTRACIN Y LA FUNCIN LEGISLATIVA.


La Administracin es un sujeto de Derecho, un destinatario de las normas, pero en cierto modo es
tambin un rgano creador del Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente
anlogos a los de los legisladores y los jueces.
En los orgenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la Administracin eran muy
limitados. Poco a poco, la Administracin ir adquiriendo un importante papel en el ejercicio de la
funcin legislativa. Amparada en las leyes de plenos poderes, en las tcnicas de la delegacin
legislativa, de la deslegalizacin de materias y de los decretos- leyes, o en una supuesta potestad
reglamentaria autnoma, y usando del monopolio de la iniciativa legislativa que le corresponde, el
Gobierno convertir al Parlamento en sumiso espectador de su produccin normativa.
La funcin legislativa del Estado y de los Parlamentos autonmicos es una funcin subordinada y
mediatizada por los respectivos gobiernos. Hay que denunciar el fenmeno dudosamente
constitucional de la utilizacin de los rganos legislativos, para dictar actos administrativos revestidos
de la forma de leyes y que por ello resultan inmunes al control de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa con vulneracin del art. 24 de la CE. Nos referimos a aquellos actos que los rganos
legislativos aprueban porque ellos mismos se han autoatribuido esa competencia en leyes orgnicas u
ordinarias, o bien porque, sin mediar esa autoatribucin de competencia legislativa, las Cortes o los
parlamentos regionales sustituyen con una ley lo que es el contenido normal de un acto administrativo.
LA ADMINISTRACIN Y LOS JUECES.
Pese a que la Administracin ostenta todava importantes poderes cuasi-judiciales, sus relaciones con
los Tribunales no tienen ya el aire de prepotencia con que se iniciaron en los orgenes del
constitucionalismo. Consecuencia de esta animadversin fue el clebre artculo 13 de la Ley sobre
Organizacin Judicial (Francia) de 1790, que sancion el principio de independencia de la funcin
administrativa de la judicial, impidiendo a los jueces conocer de los actos de la Administracin de
cualquier naturaleza que fuesen. Esta prohibicin se fundamentaba en la idea de que juzgar a la
Administracin es tambin administrar, por lo que atribuir esta funcin a los jueces se entenda como
una infraccin al principio constitucional de la separacin de poderes.
El status judicial privilegiado de la Administracin se configur en Espaa como un sistema de
proteccin frente a los jueces y tribunales, a los que se prohbe mezclarse directa o indirectamente en
asuntos peculiares a la Administracin del Estado, ni dictar reglas o disposiciones de carcter general
acerca de la aplicacin o interpretacin de las leyes.
El principio de separacin de funciones se sustentar tambin desde sus orgenes sobre otras tcnicas.
En primer lugar, a travs de la creacin de una Jurisdiccin o fuero especial, se recibe en Espaa en el
ao 1845 con la creacin del Consejo Real y de los Consejos Provinciales segn el modelo francs. En
segundo lugar, la separacin se asegura con una decidida proteccin de los funcionarios frente a las
acciones de responsabilidad civil o penal que contra ellos se intenten ante los Tribunales penales y
civiles por hechos relacionados con el ejercicio de sus cargos, de modo que aqullos no podrn
encausar o aceptar demanda de responsabilidad civil contra ellos sin una autorizacin administrativa
previa. En tercer lugar, la independencia de la Administracin respecto de los Tribunales se garantiza,
positivamente, haciendo que aqulla no tenga necesidad de stos para asegurar la eficacia de sus
resoluciones y mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes cuasi judiciales a los
propios rganos de la Administracin. La preponderancia absoluta de la Administracin en el
procedimiento se asegur mediante la reserva de sta de la iniciativa de plantear los conflictos,
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iniciativa que se vedaba a los jueces y Tribunales. La supremaca administrativa se garantiza
atribuyendo al Gobierno, la resolucin de los procedimientos de conflictos.
Pues bien, esta situacin comenz a variar con anterioridad incluso a la Constitucin de 1978. En
primer lugar, netamente a partir de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa de 1956: esta
jurisdiccin a dejado de ser una jurisdiccin especial, un fuero de la Administracin, para pasar a
integrarse dentro del sistema judicial como un orden jurisdiccional ms, el ContenciosoAdministrativo, a cargo de miembros de la carrera judicial. La Administracin es juzgada con
normalidad por los jueces ordinarios, si bien en un orden jurisdiccional distinto del civil.
La Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, priva a la Administracin de su posicin de superioridad
en la fase resolutoria de los conflictos, que ahora se encomienda a una Comisin mixta, presidida por
el Presidente del Tribunal Supremo. Otros vestigios de la vieja prepotencia administrativa han
desaparecido de las leyes vigentes, como la prohibicin a los jueces de conocer de los actos
administrativos de cualquier naturaleza. A pesar de todo, subsiste el privilegio de decisin ejecutoria,
potestad de clara naturaleza judicial en cuanto que permite decidir y ejecutar lo decidido. La
Constitucin de 1978 ha permitido a la Administracin legitimar su discutible poder sancionador. Las
sentencias que le afectan sustituyendo el cumplimiento especfico por el de equivalencia, es decir,
"expropiando" mediante indemnizacin al particular afectado los contenidos favorables de la
sentencia. Facultad de dejar sin efecto una sentencia penal a travs de indultos particulares que se
ejercita con arreglo a la Ley de 1870, que permite al Gobierno conceder indultos particulares con
dispensa del principio de igualdad ante la Ley, niega, sin embargo, al legislativo la posibilidad de
autorizar la concesin de indultos generales.
En definitiva, si bien es cierto que la Administracin o, si se prefiere, el conjunto de las
administraciones pblicas son sujetos de Derecho, dotadas de personalidad, como otras personas
fsicas y jurdicas, y en base a esa condicin actan sujetndose a su propio Derecho, esto es, al
Derecho Administrativo (y si les conviene, tambin con al arreglo al Derecho privado), no es menos
cierto que son tambin poderes pblicos dotados de potestades normativas y judiciales que les
posibilitarn imponer siempre su voluntad a los ciudadanos, aunque bajo la posterior vigilancia de los
Tribunales.
4 EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL DERECHO
PRIVADO. (LA HUIDA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO).
La existencia de un rgimen de Derecho administrativo no es obstculo, para que en determinado tipo
de relaciones, las administraciones pblicas se sujeten al Derecho privado y se sometan los litigios que
originen esas relaciones privadas a los Tribunales de la Jurisdiccin civil. Desde el s. XIX, la sujecin
de las administraciones pblicas al Derecho privado y a la Jurisdiccin civil se ve como una excepcin
al fuero que comporta la existencia en favor de aqullas de una Jurisdiccin especial, la Jurisdiccin
administrativa. Ya en el s. XX, la aplicacin del Derecho privado se entiende adems como una
posibilidad para la realizacin de actividades industriales y comerciales.
En la actualidad, la aplicacin del Derecho privado se lleva mucho ms lejos: como mtodo o sistema
generalizado para la gestin de funciones o servicios pblicos o la contratacin de obras pblicas,
justificando esa utilizacin en la mayor eficacia del Derecho privado respecto el Derecho pblico. As,
las administraciones pblicas, en el campo de la organizacin y de la contratacin obtuvieron la
posibilidad de crear sociedades mercantiles o entidades pblicas que sujetaban su actividad al Derecho
privado, huyendo de su propio Derecho Administrativo. Sobre esta huida del derecho administrativo
debe advertirse que es dudosamente constitucional, que muy frecuentemente, constituye un fraude al
Derecho comunitario.
Hay que entender que cuando el art. 106 CE establece que "los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los
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fines que los justifican", se est refiriendo a la norma administrativa y a los Tribunales ContenciosoAdministrativos y no al derecho privado y al orden jurisdiccional civil o laboral. Los principios de
legalidad, de prohibicin de la arbitrariedad, de objetividad, mrito y capacidad, imparcialidad,
igualdad y la actuacin a travs de los procedimientos que rigen la actividad de la Administracin de
cualquier tipo que sea y su cumplimiento se garantiza por los Tribunales ContenciosoAdministrativos. Es as como el Derecho administrativo y su Jurisdiccin, la ContenciosoAdministrativa, se convierten en nicos e imprescindibles garantas de los derechos e intereses
legtimos de los particulares y los intereses generales.
La presunta mayor eficacia de la empresa privada, rigindose por el Derecho privado, sobre las
administraciones pblicas, rigindose por el Derecho pblico, lo es porque los resultados de la gestin
de aqulla repercuten en el patrimonio del empresario. Pero la Administracin, cuando acta en
rgimen de Derecho privado no est condicionada por el riesgo empresarial, y encuentra en los
presupuestos pblicos una financiacin ilimitada. Por ello, la huida al Derecho privado de las
administraciones pblicas es la huida de todo Derecho y de toda jurisdiccin, es decir, de todo control.
Fruto de las crticas doctrinales y de la presin del Derecho comunitario ha sido una cierta correccin
de esta tendencia y el sometimiento expreso de las entidades pblicas empresariales al Derecho
administrativo cuando ejercen funciones pblicas. La tendencia privatizadora pone de manifiesto el
error de haberse centrado el Derecho administrativo ms sobre los temas de la garanta externa de los
particulares contra la Administracin que sobre los temas de la organizacin eficaz de los entes y
servicios pblicos. La preocupacin por la eficiencia ha llevado no slo a una huida hacia el Derecho
privado, sino tambin a corregir las lneas maestras del Derecho administrativo tradicional. La
descentralizacin est llevando que las Administraciones pblicas operen cada una por su lado sin la
coordinacin y la lealtad constitucional que es obligada y con un aumento considerable de sus costes.
En cuanto a las tcnicas de participacin, implican una mayor complejidad y lentitud en los
procedimientos de toma de decisiones y la oportunidad de nuevos motivos de infraccin y de causas de
invalidez de los actos administrativos.

TEMA II. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.


1 EL SISTEMA DE FUENTES.
El captulo de las fuentes del derecho, tiene en el derecho administrativo una gran importancia.
La razn est, en que la Administracin no slo es destinatario obligado por las normas jurdicas,
sino al propio tiempo un protagonista importante en su elaboracin y puesta en vigor, y sta se
manifiesta de tres formas:
LA COLABORACIN DE LA ADMINISTRACIN CON EL PODER LEGISLATIVO.
1. Por la coparticipacin de la Administracin, dirigida por el Gobierno, en la funcin legislativa
del Parlamento mediante la elaboracin de los proyectos de ley, su remisin posterior al rgano
legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
2. Por su participacin directa en la propia funcin legislativa, elaborando normas con valor de
ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos
leyes.
3. A travs, por ltimo, de la elaboracin de los reglamentos, normas de valor inferior y
subordinado a las normas con rango de ley, pero que constituyen cuantitativamente el sector
ms importante del ordenamiento jurdico.
Adems de ese protagonismo en la creacin de las fuentes escritas, debe resaltarse que las no
escritas, llamadas tambin indirectas o complementarias, que tienen un valor muy distinto en el
Derecho administrativo que el privado.
LAS FUENTES TRADICIONALES DEL ORDENAMIENTO POSITIVO ESPAOL Y SU
CRITICA.
La regulacin de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el CC aunque es materia
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constitucional. El art. 1 del Cdigo Civil dice:
1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol, son la ley, la costumbre y los Principios
generales del Derecho.
2. Carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre slo regir en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral,
el orden pblico y que resulte probada. Los usos jurdicos que no sean meramente interpretativos
de una declaracin de voluntad, tendrn la consideracin de costumbre.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio
de su carcter informador del ordenamiento jurdico.
5. Las normas jurdicas contenidas en los Tratados internacionales mediante su publicacin ntegra
en el B.O.E.
6. La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina, que de modo
reiterado establezca el Tribunal Supremo, al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho.
Esta regulacin de las fuentes del Derecho est subordinada a las normas constitucionales que
regulan el sistema de produccin normativa que es hoy mucho ms complejo que cuando se
redact el Cdigo Civil. La entrada en Espaa en las Comunidades Europeas ha significado la
aplicacin de un nuevo ordenamiento, el de la UE, conforme al cual adquieren vigencia directa e
inmediata en el Derecho espaol, incluso con valor superior al de nuestras leyes, los llamados
reglamentos comunitarios.
Por todo ello, hay que entender que la regulacin legal sobre las fuentes del Derecho que contiene
el Cdigo Civil slo valen en cuanto resulta compatible con la normativa constitucional, en la que
se establecen las siguientes previsiones:
1) Regulacin de las leyes y sus clases (ordinarias y orgnicas), los decretos-leyes, los decretoslegislativos y los tratados internacionales.
2) Divisin de la funcin legislativa entre el Estado y las CCAA, con la posibilidad de normas
autonmicas con valor de Ley.
3) Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y la regulacin procedimental sobre
las disposiciones administrativas.
4) Determinacin del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional.
5) Establecimiento de diversas reservas de ley, as como los principios de jerarqua y publicidad y de
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
LOS PRINCIPIOS ORDENADORES DE LAS FUENTES DEL DERECHO
Cuestin central es la ordenacin de fuentes que supone la existencia de unas normas sobre
las fuentes mismas, asignando a cada una su posicin o valor dentro del sistema. Segn el
principio de jerarqua que consagra el art. 9.3 CE una fuente o norma prevalece sobre otra en
funcin del rango de la autoridad o del rgano de que emanen. La ordenacin vertical de las
fuentes, segn dicho principio, supone una estricta subordinacin entre ellas, de forma tal que
la norma superior siempre deroga la norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula
cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).
El principio de competencia, implica la atribucin a un rgano o ente concreto de la potestad
de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusin de los dems,
para lo cual la Constitucin establece ordenamientos o sistemas jurdicos autnomos que se
corresponden normalmente con la atribucin de autonoma a determinadas organizaciones. El
principio de competencia entraa positivamente una proteccin singular de las normas frente a las
dems del sistema normativo, de igual o superior nivel, las cuales no pueden modificar ni
derogar aqullas, salvo si se trata de la misma norma atributiva de la competencia u otra de igual
naturaleza (por ejemplo, el Reglamento del Congreso slo puede ser alterado por una modificacin
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que el propio y solo Congreso haga al mismo o por una reforma constitucional, pero no por una
Ley) , o por los procedimientos propios del subsistema normativo; y negativamente, el principio
determina la creacin de un mbito competencial inmune, cuya vulneracin por la norma de otro
subsistema o por una norma dictada por un ente u rgano distinto al competente, determina la
nulidad de sta por falta de competencia para ello (por ejemplo, una reglamento del Estado dirigido
a modificar un reglamento de una Comunidad Autnoma es nulo, e igualmente ocurre a la inversa).
2 LA CONSTITUCIN.
La Constitucin es la primera de las fuentes, la super-ley, la norma (ordinariamente escrita)
que prevalece y se impone a todas las dems de origen legislativo y gubernamental. La caracterizacin
formal y jurdica de la Constitucin como norma no siempre ha sido aceptada. En los orgenes la
Constitucin no era otra cosa que un pacto entre la Corona y la soberana nacional para limitar los
poderes absolutos de aqulla. En el constitucionalismo americano, las normas contenidas en la
Constitucin escrita son derechos, el derecho supremo del pas. En la actualidad es una evidencia que
la Constitucin es una norma jurdica, y justamente la primera del sistema de fuentes. Las
constituciones actuales regulan los derechos y libertades bsicos y la organizacin de los poderes
supremos del Estado y adems, recogen otra serie de preceptos con los que pretenden
establecer una tabla de valores materiales conformadores de la sociedad entera y de las normas
de origen parlamentario y administrativo. La supremaca de la Constitucin puede verse, no obstante,
disminuida por el derecho europeo. Las normas constitucionales son de dos clases o se sitan en dos
niveles: unas son fundamentales en cuanto que su revisin se equipara con la revisin total de la
Constitucin y exige mayora de 2/3 de ambas cmaras, y su posterior sometimiento a referndum, y
las restantes normas constitucionales pueden considerarse jerrquicamente inferiores a las
anteriores, en cuanto que su revisin se hace a travs de un procedimiento ms simple.
En cuanto a las tcnicas para garantizar la supremaca de la Constitucin sobre las dems normas, tres
son las soluciones arbitradas:
1) La norteamericana, que consiste en el llamado control difuso, que no es otra cosa que remitir a los
Jueces ordinarios, bajo el control ltimo del Tribunal Supremo, la apreciacin de la constitucionalidad
de las leyes con motivo de su aplicacin a los casos concretos.
2) La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su publicacin y
vigencia a un anlisis sobre su constitucionalidad por un Consejo Constitucional.
3) El control concentrado, por el contrario, el comn de los jueces y Tribunales slo tiene la
posibilidad de rechazar la aplicacin de la ley en los casos en que en un primer anlisis la estimen
contraria a la Constitucin pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que han de remitir
a un rgano especficamente establecido para esa misin: Tribunal Constitucional: sistema austriaco,
inspirado en la obra de Kelsen (para quien el Tribunal Constitucional ejerce una legislacin negativa al
declarar la invalidez de las leyes), y que han seguido tanto la CE de 1931 como la CE de 1978. Segn
la propia Constitucin y la LOTC, la impugnacin indirecta, a travs de la llamada cuestin de
inconstitucionalidad, la pueden plantear exclusivamente los jueces y Tribunales cuando consideren que
la Ley aplicable al caso y de la que depende el fallo es contraria a la Constitucin. De otra parte, la
impugnacin directa de las normas presuntamente anticonstitucionales se reserva a los poderes
pblicos ms relevante (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 Diputados o Senadores y, si
les afecta, los Gobiernos o Parlamentos de las CCAA).
La irrupcin de una nueva Constitucin en la vida jurdica de un pas plantea tambin, obviamente, el
problema de la validez de la legislacin preconstitucional que pueda ser contraria a sus mandatos. As
en Alemania federal se encomend a los jueces ordinarios apreciar la contradiccin de las normas
anteriores con la Ley Fundamental de Bonn y su consiguiente derogacin, mientras que en Italia se
reserv esta misin a la Corte Constitucional, desapoderando a los jueces ordinarios. Entre una y otra
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se encuentra la solucin adoptada por el Tribunal Constitucional espaol.
3 LAS LEYES Y SUS CLASES.
Inmediatamente subordinadas a la Constitucin estn las leyes. Normalmente las normas emanan del
Parlamento. Tras las Constitucin de 1978 han aparecido otros poderes pblicos con capacidad
legislativa, como el Gobierno, las CCAA, y tambin dentro del Parlamento han aparecido dos clases de
leyes, las ordinarias y las orgnicas, as como las paccionadas y las refrendadas.
LEY ORGANICA Y LEY ORDINARIA
Segn el art. 81 CE, las Leyes Orgnicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales
y de las libertades pblicas, las que aprueban los estatutos de autonoma y el rgimen electoral general,
y las dems previstas en la CE.
La Ley Orgnica formalmente no es otra cosa, que una ley reforzada, dotada de una mayor rigidez que
la ordinaria. La inclusin en una ley orgnica de una materia ajena a la reservada no es
inconstitucional. Sin embargo, la validez de esa intil inclusin no supone que la regulacin de la
materia siga para el futuro el rgimen de las leyes orgnicas y deba ser modificada o derogada a travs
de otra ley orgnica. Se podr declarar inconstitucional una ley o norma con rango de ley cuando
modifique o derogue una ley aprobada con el carcter de orgnica "cualquiera que sea su contenido".
Pero el TC ha rechazado esta concepcin formal que hace su propia Ley Orgnica, afirmando que
dicha interpretacin podr producir en el Ordenamiento jurdico una petrificacin abusiva en beneficio
de quienes en un momento dado gozasen de la mayora parlamentaria suficiente.
Dentro de las leyes parlamentarias y adems de las leyes ordinarias que se aprueban por el
procedimiento habitual y por mayora simple, la CE de 1978 ha introducido la categora de las leyes
orgnicas. Estas leyes se refieren a materias a las que la CE otorga especial trascendencia y por ello su
aprobacin se condiciona a la existencia de un qurum especialmente reforzado en el Congreso, sin
que se exija mayora especial alguna en el trmite ante el Senado. Las materias que nuestro Derecho
reserva a la ley orgnica son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las
dems previstas en la Constitucin.
Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar la posibilidad de leyes refrendadas, es
decir, las sometidas a referndum sobre decisiones polticas de especial trascendencia. Otra forma
especial son las leyes paccionadas que da ms autoridad a determinados contratos ponindolos a
recaudo de las modificaciones unilaterales del poder ejecutivo.
Las Leyes de Bases sirven para que las Cortes Generales puedan realizar una delegacin legislativa en
el Gobierno para la formacin de textos articulados que luego sern publicados bajo el ttulo de
Decretos-Legislativos. La ley de bases constituye un texto en el que se precisa el objeto y alcance de la
delegacin as como los criterios y principios, las grandes lneas, que el Gobierno ha de seguir en el
ejercicio de la delegacin.
Las leyes autonmicas son las normas que aprueban las asambleas legislativas de las Comunidades
Autnomas dentro de las materias que estatutariamente tienen atribuidas y cuyo rango como tales leyes
reconoce la Constitucin, y que atribuye al Tribunal Constitucional el control de su constitucionalidad.
Las leyes autonmicas estn jerrquicamente subordinadas, adems de a la Constitucin, a sus
respectivos Estatutos de Autonoma. Ello significa que no lo estn a todas las leyes estatales, con las
cuales sus relaciones se explican normalmente, no a travs del principio de jerarqua sino de
competencia.
LAS LEYES AUTONOMICAS Y DE CONEXIN ENTRE LOS ORDENAMIENTOS
La Constitucin a previstos tambin un conjunto de leyes estatales de conexin con los subsistemas
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autonmicos se imponen jerrquicamente a las leyes de los Parlamentos de las CCAA y que son las
siguientes:
a) Los Estatutos de Autonoma, que son leyes estatales de carcter orgnico y cuya diferencia con las
restantes leyes radica, aparte de su objeto, en el distinto procedimiento de elaboracin y de
modificacin.
b) Las leyes-marco a travs de las cuales las Cortes Generales, en materia de competencia estatal,
podrn atribuir a todas o alguna de las CCAA, la facultad de dictar normas legislativas en el marco de
los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Tcnica de la que todava no se ha hecho
uso.
c) Las leyes de transferencia o delegacin. El Estado podr transferir o delegar en las CCAA
mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin".
d) Las leyes de armonizacin a travs de las cuales el Estado podr dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, an en el caso de
materia atribuida a las competencias de sta, cuando as lo exija el inters general.
EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO.
El procedimiento legislativo regulado, comienza con la iniciativa o presentacin de proyectos o
proposiciones de ley ante cualquiera de las dos cmaras. Admite diversas formas: la iniciativa
legislativa del Gobierno que se concreta en los proyectos de ley una vez aprobados en Consejo de
Ministros, se remiten al Congreso; la iniciativa del Congreso y del Senado, por medio de una
proposicin de ley impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 25
senadores; la iniciativa legislativa de las Asambleas legislativas de las CCAA, remitiendo a la Mesa
del Congreso de los diputados una proposicin de ley; y la iniciativa popular, se exige un mnimo de
500.000 firmas acreditadas. Tras la iniciativa tiene lugar la aprobacin por el Congreso de los
Diputados, siguiendo los trmites de toma en consideracin, publicacin, presentacin de enmiendas,
informe de una ponencia, sobre el proyecto y elaboracin de un dictamen por la comisin y, por
ltimo, debate y votacin final en el pleno.
Para que los proyectos se entiendan aprobados, basta la mayora simple, salvo que la Constitucin
exija una mayora cualificada. Aprobado el proyecto o proposicin de ley por el congreso, se produce
la intervencin del Senado, quien tiene un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto por
mayora absoluta o para introducir enmiendas al mismo, si esto ocurre, el proyecto se remitir al
congreso para su nueva consideracin. Si se trata de enmiendas, el Congreso se pronunciar sobre ellas
aceptndolas o no por mayora simple. Si el texto ha sido vetado, habr de ratificarse por mayora
absoluta o transcurridos dos meses, la mayora simple. El procedimiento se cierra con el trmite de la
sancin regia, en el plazo de 15 das las leyes aprobadas por las cortes generales y las promulgar y
ordenar su publicacin que habr de hacer en el BOE.
4 LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS- LEYES Y
DECRETOS LEGISLATIVOS.
El principio de la superioridad poltica del parlamento en el que reside la potestad legislativa, no es
bice a que sea el gobierno quien efectivamente controle de hecho la funcin legislativa a travs de su
mayora parlamentaria y del ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa, mediante la presentacin
a las cmaras de los proyectos de ley.
a) Los decretos-leyes. Emanan del Gobierno, aunque su valor formal es propio de la ley. Aparecen a
finales del s. XIX. En nuestro derecho, fueron admitidos por la Constitucin de 1931 y han sido
recogidos en la Constitucin de 1978, si bien muy restrictivamente. La primera condicin es que el
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Gobierno entiende que est ante un caso "de extraordinaria y urgente necesidad"; en segundo lugar, es
preciso que la regulacin no afecte "al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al rgimen de las CCAA ni al derecho electoral
general". Por ltimo el decreto-ley deber ser ratificado por el congreso de los diputados (sin
intervencin del Senado), en el plazo de 30 das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de
pronunciarse si convalida o deroga la Ley.
La frmula de los decretos- leyes no es, sin embargo utilizable por los gobiernos de las CCAA.
b) Los decretos legislativos: textos articulados y textos refundidos. La segunda tcnica que permite al
Gobierno aprobar normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, as denominados
por el art. 85 CE. El Parlamento o bien delega en el gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de
ley los principios contenidos en una ley de bases (textos articulados) o bien autoriza al gobierno para
refundir el contenido de otras leyes en un nico texto (textos refundidos).
La delegacin del parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su objetivo sea la
formacin de textos articulados o bien por una ley ordinaria de autorizacin, cuando se
trate de refundir varios textos en uno solo.
1. La delegacin puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen, salvo las que
deban ser reguladas por LO. Y tampoco pueden incluir la facultad de modificar la Ley de
bases, ni la de dictar normas con carcter retroactivo.
2. La delegacin debe hacerse de forma expresa y con fijacin del plazo para su ejercicio.
3. La delegacin debe hacerse de forma precisa y las bases han de delimitar con precisin el
objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios y criterios que han de seguirse.
4. La aprobacin de los decretos-legislativos debe hacerse observando las reglas
reprocedimiento establecidas por los dems reglamentos gubernativos. Adems de los trmites all
contemplados.
Los efectos fundamentales de la delegacin son, que tanto los textos articulados como los textos
refundidos tienen el valor de normas con rango de ley una vez ejercitadas las facultades conferidas
por la ley de delegacin, no cabe volver sobre ellas. La impugnacin ha de reducirse a aquellos
extremos de los decretos legislativos que sean contrarios o vulneren la ley de delegacin o de
autorizacin. Est reconociendo la posibilidad de impugnar a travs del recurso contenciosoadministrativo los textos articulados y los textos refundidos.
Los decretos legislativos tambin pueden ser impugnados ante el Tribunal Constitucional. En los
trminos establecidos para las dems leyes, debe mencionarse el control, a priori, que se cumple
con la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado.
5 LOS TRATADOS INTERNACIONALES.
Los acuerdos que el Estado espaol celebra con otros pases soberanos, se manifiestan en una gran
variedad de instrumentos formales (acuerdos, convenios, etc.) y son tambin fuente aunque
muy problemtica del derecho interno. Su vigencia en el mismo viene determinada en todo caso
por el dato de su publicacin como norma jurdica en el BOE. Hay un sistema de control a priori
en los siguientes trminos ( art. 93 a 96 CE):
a) La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitucin exigir la previa revisin constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cmaras
puede requerir al TC para que declare si existe o no esa contradiccin.
b) Mediante Ley Orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por lo que se atribuye a
una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitucin. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos.
c) La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
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convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales en los de carcter poltico o
militar, los que afecten a la integridad territorial o a los derechos y deberes fundamentales,
los que impliquen obligaciones para la hacienda pblica, los que exijan la modificacin o
derogacin de una ley, etc.
d) El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la conclusin de los
restantes tratados o convenios. Los tratados modifican las leyes que les sean contrarias
pero no son modificables por leyes posteriores.
6 EL SISTEMA DE DERECHO COMUNITARIO.
Como caractersticas fundamentales del sistema de relaciones entre los derechos interno y
comunitario se sealan las siguientes:
1) El ordenamiento comunitario es, como tal, autnomo e independiente de los ordenamientos de los
Estados miembros de la Comunidad.
2) Dicho ordenamiento tiene fuentes propias de produccin del Derecho.
3) El Derecho comunitario se integra en el derecho interno, a travs de una relacin vertical.
4) Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el
ordenamiento interno de los Estados miembros.
EL DERECHO ORIGINARIO Y DERECHO DERIVADO (clases de normas derivadas)
En el Derecho comunitario como en todos los ordenamientos, existe un nivel bsico de fuentes
primarias, que hacen el papel de constitucin y que aqu son los tratados y dems actos. Se
incluyen: Los tratados constitutivos de las tres Comunidades Europeas (es decir; CECA, CEE y
CEEA), as como el Tratado de la UE, mediante la creacin de una UE de vnculos econmicos y
polticos. Se integran tambin normas posteriores como el Estatuto del Tribunal de Justicia de la
Comunidad o el Estatuto de la Banca Europea. Dos tipos de normas: que reconocen derechos a los
particulares y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre las Administraciones de los
Estados miembros o de stas con las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia de las
comunidades ha ido definiendo condiciones y requisitos que permiten delimitar qu disposiciones
de los Tratados tienen ese efecto normativo directo y cules son las que carecen de l y agotan su
eficacia en las relaciones entre las instituciones de los Estados y de la Comunidad.
En cuanto a las fuentes derivadas precisando que las decisiones sern obligatorias en todos sus
elementos, las recomendaciones slo en cuanto a los objetivos que persiguen y los dictmenes
no sern vinculantes. Clasificacin:
El Reglamento constituye la ms importante norma jurdica del Derecho comunitario, que
se corresponde con
las normas con rango de ley. Obliga directamente tanto a las
instituciones comunitarias y sus organismos como a los Estados miembros y sus Administraciones
y a las personas fsicas y jurdicas de stos.
La Directiva: Es una norma que no obliga directamente pero que vincula a los Estados miembros
a tomar las disposiciones necesarias para incorporar al derecho interno el alcance de sus
objetivos. La mayor parte de las directivas tratan de obligar a los Estados a dictar normas con vistas
a los programas generales de armonizacin de los Derechos nacionales.
La Decisin es un acto singular de la comunidad que tiene por objeto situaciones singulares
referibles a una o ms personas determinadas, aunque en ocasiones, pueda contemplar una
pluralidad de personas. Las de mayor importancia son aprobadas por el Consejo, correspondiendo
a la Comisin las que se refieren a la gestin ordinaria de los intereses comunitarios.
Las recomendaciones y los dictmenes: no tienen en ningn caso carcter normativo.
En cuanto a la formacin, entrada en vigor y eficacia, se exige la adecuada motivacin con
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referencia expresa a las propuestas y pareceres requeridos en ejecucin del Tratado y que se
siga el procedimiento de elaboracin establecido. En el caso de los reglamentos es necesario
adems para su entrada en vigor, su publicacin en el "Diario Oficial de la Comunidad" y que las
directivas y las decisiones se dirijan a sujetos determinados, aplicndose la tcnica de la
notificacin propia de los actos administrativos que adquieren as eficacia ( art. 191.2).
Tras la reciente aprobacin de la Constitucin de la UE de 2004, el sistema normativo que se
establece est integrado por las siguientes fuentes:
a) Leyes constitucionales que modifican o completan la Constitucin.
b) Leyes orgnicas que regulan la composicin, cometidos o actividades de los rganos de
la Unin.
c) Leyes ordinarias que aprueba el Parlamento por mayora de los votos emitidos y el Consejo
por mayora simple.
Las instituciones de la Unin pueden adoptar reglamentos de ejecucin y decisiones
individuales. Tanto las leyes como los reglamentos son obligatorios en todos sus elementos en
todo el territorio de la Unin. Las decisiones individuales slo lo sern para sus destinatarios. Las
leyes podrn ser leyes marco cuando slo establezcan principios generales en una materia, fijen
una obligacin de resultado para los Estados miembros y las dems autoridades, y encomienden su
ejecucin a las autoridades nacionales y a las de la Unin.
7 OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
LA COSTUMBRE
La admisin de la costumbre secundum legem (=la costumbre convalidada por la ley) incluyendo en
este trmino todas las normas escritas y el rechazo de la costumbre contra legem (= contra de la ley), es
algo que est fuera de duda a la vista del art. 1.3 del Cdigo Civil, que cita la costumbre despus de la
Ley y antes que los principios generales del derecho: la costumbre slo regir en defecto de la ley
aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden pblico y que resulte probada. Los usos
jurdicos que no sean meramente interpretativos de una declaracin de voluntad tendrn la
consideracin de costumbre.
Su aceptacin como fuente del derecho administrativo est avalada, por la circunstancia de que la
propia legislacin administrativa invoca la costumbre para regular determinadas materias como: el
rgimen municipal de Concejo abierto, cuyo rgano fundamental, la llamada Asamblea vecinal se
regir en su funcionamiento por los usos, costumbres y tradiciones locales; el rgimen de
determinados tipos de caza o los criterios para determinar la propiedad de las piezas que se remiten a
los usos y costumbres locales y por ltimo, la remisin de la legislacin de aguas a normas
consuetudinarias en lo referente a la organizacin y funcionamiento de los Jurados y Tribunales de
riego, como el famoso Tribunal de las Aguas de Valencia.
LOS PRECEDENTES Y PRACTICAS ADMINISTRATIVAS
En la problemtica consuetudinaria del Derecho administrativo incide la cuestin del valor de las
prcticas y precedentes administrativos.
La prctica supone una reiteracin en la aplicacin de un determinado criterio en casos anteriores,
mientras que el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvi con anterioridad un
nico asunto, anlogo a otro pendiente de resolucin.
En todo caso, las prcticas y los precedentes se distinguen de la costumbre en que: a) se trata de
reglas deducidas del comportamiento de la Administracin sin intervencin de los administrados, cuya
conducta es aqu irrelevante; b) la prctica o el precedente no tienen porqu estar avalados como la
costumbre por un cierto grado de reiteracin o antigedad, bastando un slo comportamiento en el
caso del precedente.
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Se deduce que la Administracin puede desvincularse de su prctica o precedente al resolver un nuevo
y anlogo asunto con slo cumplir la carga de la motivacin, carga que implica la exposicin de
razones objetivas que expliquen y justifiquen el cambio de conducta; de lo contrario, la
Administraciones estar vinculada por su anterior comportamiento so pena de incurrir en una
discriminacin atentatoria a la seguridad jurdica y al principio de igualdad de los administrados.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ESPAOL
Para algunos, los Principios Generales del Derecho se identificaran, con los principios del Derecho
natural; otros quizs entendiesen como ahora es moda, que no fueran ms que los principios
informadores del Derecho positivo. Ni la doctrina ni la jurisprudencia de nuestro pas han ofrecido una
explicacin coherente sobre la naturaleza y contenido de los principios generales del derecho.
A ellos se refiere el Cdigo Civil, en el Art. 1.4 "Los principios generales del derecho se aplicarn en
defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico".
Adems el derecho administrativo espaol cuenta con un reconocimiento ya clsico de esta fuente en
la Exposicin de Motivos de la LJCA de 1956. La diferencia est en que mientras en Inglaterra y
Francia esos principios han sido formulados por la jurisprudencia, en Espaa ha sido el legislador el
que los ha dado vida positivizndolos, hasta el punto que, incorporados en su mayor parte al Derecho
escrito, puede dudarse que exista posibilidad para el intrprete de realizar formulaciones diversas de
algn inters.
Las cosas han ocurrido as porque nuestro Derecho administrativo nada debe en su creacin y
desarrollo a la labor del Consejo de Estado o de los Tribunales Contencioso- Administrativos. Lo ha
hecho el legislador, animado por una doctrina cientfica muy pendiente del Derecho comparado. Esa
importacin masiva de principios generales comienza con la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954 que
incorpora el principio de responsabilidad de las Administraciones Pblicas. Despus vendr la LJCA
de 1956 y en los dos aos siguientes las de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado y de
Procedimiento Administrativo. La regla anglosajona del ultra vires, puede entenderse recogida en la
regla de la adecuacin de las potestades administrativas a los fines pblicos por los que han sido
atribuidas, cuya inobservancia se sanciona con la aceptacin de la desviacin de poder como uno de
los vicios que anulan el acto administrativo. Las dos reglas de la natural justice, relativas al principio
de audiencia y neutralidad de los titulares de los rganos de decisin, estn incorporadas a nuestro
Derecho positivo en la regulacin general de la audiencia del interesado y las causas de abstencin y
recusacin.
La Constitucin tampoco ha dejado de mencionar ninguno de los que se entienden por principios
generales del derecho en otros sistemas, como la regulacin de derechos fundamentales y libertades
pblicas en el Titulo I, o el principio de irretroactividad (Art. 9).
LA JURISPRUDENCIA.
Nuestro Cdigo Civil tampoco inclua en su redaccin originaria, a la Jurisprudencia en la
enumeracin de fuentes. Asimismo la LOPJ de 1870 prevena tambin a los Jueces contra la
tentacin de considerarse legisladores. Esta prohibicin se expresa hoy en el Art. 12,3 de la LOPJ
de 1985. As en la aplicacin del Derecho privado y, en base a la regulacin del recurso de
casacin ante el Tribunal Supremo que permita su interposicin en caso de quebrantamiento de
doctrina legal, es decir, de los criterios reiterados del propio Tribunal Supremo en anteriores
decisiones, la jurisprudencia se constituy de hecho y de derecho en una fuente de mayor
eficacia que la costumbre y los principios generales.
Los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos sentados por los
rganos judiciales superiores por razn de coherencia o para evitar la revocacin de sus fallos. De
alguna forma la observancia del precedente judicial, es adems, una conducta jurdicamente exigible
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en virtud del principio constitucional de igualdad (art. 14 CE). En la reforma del Cdigo Civil de
1973-74 se menciona a la misma para, aun sin reconocerla directamente el valor de fuente del
Derecho, decir al menos de ella que "complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que,
de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y
los principios generales del derecho" (art. 1.6). Dicho precepto hay que entenderlo ahora en el
contexto de la Constitucin de 1978 que ofrece la realidad de una Justicia Constitucional por
encima del propio Tribunal Supremo. Existen adems otras dos fuentes de doctrina
jurisprudencial que son fruto de nuestra integracin europea: la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y de otro lado, son vinculantes tambin para los Tribunales y
Autoridades espaolas las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
TEMA III. EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1 CONCEPTO Y POSICIN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO.
Reglamento es toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una Administracin
Pblica. Los reglamentos son normas de segunda clase, de rango inferior a ley, principio que
asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la produccin normativa.
Esto significa que el reglamento no puede derogar la ley, pero la ley tiene fuerza derogatoria sobre
el reglamento. Dos manifestaciones:
La reserva material, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales la
CE exige su regulacin por norma con rango de ley.
La llamada reserva formal opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y
significa que cualquier materia, cuando es objeto de regulacin por ley, ya no puede ser
regulada por un reglamento.
Delimitacin de figuras afines: los actos administrativos generales que coinciden con el
reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos.
El reglamento es una norma y como tal no se agota por una sola aplicacin ni por otras muchas;
por el contrario, el acto administrativo general es flor de un da, pues no tiene ninguna vocacin
de permanencia. La distincin tiene importancia: diversidad de procedimiento para su
aprobacin; publicacin en Boletines oficiales de los reglamentos frente a la notificacin de
los actos administrativos; periodo de vacatio legis del reglamento frente a la eficacia inmediata del
acto, etc.
Los reglamentos no deben confundirse con las instrucciones y rdenes del servicio, normas
dictadas por los rganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores, sealndoles los
criterios uniformes que deben seguir en la aplicacin de las normas, y que slo vinculan a stos.
En principio, estas normas se comunican directamente a los rganos obligados a su
cumplimiento. Al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de servicio no pueden
ser objeto de recurso judicial, pero s pod rn serlo cuando afecten los derechos de los
funcionarios.
Tambin es necesario diferenciar los reglamentos de las circulares, trmino que se aplicaba tanto
a simples instrucciones de servicio, como a verdaderos reglamentos. En justificacin de la
potestad reglamentaria se ha aducido que su inicial atribucin al Monarca como cabeza del Poder
Ejecutivo y responsable de la ejecucin tanto voluntaria como contenciosa de las leyes,
presupona la necesidad del dictado de normas ms particularizadas y concretas que las previstas en
las leyes. Las justificaciones que importan son las formales y sas estn ahora en las
Constituciones, como la espaola de 1978, que atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria
y establece los trmites esenciales del procedimiento para la aprobacin de las disposiciones
administrativas generales (art. 105)
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2 CLASES DE REGLAMENTOS.
POR SU RELACIN CON LA LEY.
Los reglamentos independientes de la ley son aquellos que regulan materias en las que no se ha
producido una previa regulacin por ley y que, no estn protegidas por la reserva material de ley, que
veda toda intromisin de la potestad reglamentaria en la propiedad y libertad de los ciudadanos. Tras
ese descarte slo queda la posibilidad de reglamentos independientes para, en ausencia de regulacin
legal, reglamentar la organizacin administrativa y de los servicios pblicos, incluyendo las relaciones
con los usuarios.
Reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley porque la ley misma lo ha
previsto. Por ser una norma subordinada y de colaboracin con la Ley, el reglamento ejecutivo ni
puede contradecir la ley que desarrolla, ni puede regular aspectos esenciales de la materia. Los
reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administracin para hacer frente a riesgos
extraordinarios, como pudieran ser los de epidemias, catstrofes naturales, etc. Tras la Constitucin de
1978 se han previsto reglamentos de necesidad mediante clusulas generales de habilitacin para
supuestos de emergencia. Los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de
elaboracin, y no derogan las normas legales que contradicen, sino que suspenden su vigencia mientras
dura la situacin de emergencia. Caducan por s mismas.

POR SU ORIGEN.
Los reglamentos estatales de mayor jerarqua son, los del Gobierno, con potestad reglamentaria y se
aprueban y publican bajo la forma del Real Decreto. Subordinados a stos estn los reglamentos de
los Ministros, en forma de rdenes ministeriales y los de las Autoridades inferiores en forma de
Resolucin, Instruccin o Circular.
Los reglamentos de la CCAA, se denominan de la misma forma que aqullos: Decretos, los del
Consejo de Gobierno o Gobierno de la CA; Ordenes los de los Consejeros, etc. Los reglamentos de
los Entes Locales: la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 distingue el reglamento orgnico de
cada Entidad, por el que el ente se auto-organiza, de las Ordenanzas locales, que son normas de
eficacia externa de la competencia del Pleno de la Entidad y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en
las materias de su competencia. Con subordinacin a los reglamentos de los Entes territoriales de los
que son instrumento, puede hablarse de reglamentos de los entes institucionales (organismos
autnomos estatales, autonmicos y locales) y asimismo de reglamentos de los entes corporativos
(colegios profesionales).
3 LMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LOS REGLAMENTOS.
La primera condicin o lmite para la validez de un reglamento es el que el rgano que lo dicta tenga
competencia para ello. Un segundo lmite se refiere al principio de jerarqua normativa, en funcin del
cual ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de rango superior. Un
tercer lmite es la adecuacin a los hechos o el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se
marca en el principio de interdiccin de la arbitrariedad. Esa regla se quebranta tambin cuando el
reglamento viola los principios generales del Derecho, un lmite ms al ejercicio de la potestad
reglamentaria.
La irretroactividad la impone la Constitucin para las normas sancionadoras o limitativas de derechos
individuales. La irretroactividad es tambin la regla general para los actos administrativos.
Un ltimo lmite a la potestad reglamentaria es que no cabe ejercitarlo de forma directa, sino que
precisa seguir un procedimiento. El procedimiento a seguir para la elaboracin de los reglamentos:
a)

El procedimiento debe iniciarse con la formacin de un expediente en el cual deben incluirse


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los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo que habr de someterse a la decisin del rgano
titular de la potestad reglamentaria, as como la tabla de vigencias.
b)
El proyecto debe someterse a informe de la Secretara General Tcnica del
Ministerio correspondiente, exigindose adems el dictamen del Ministerio de Administraciones
Pblicas cuando el proyecto verse sobre aspectos relativos a la organizacin, personal, etc. (art. 130
L.P.A.).
Se someter el informe de las entidades que por Ley ostentan la representacin o defensa de intereses
de carcter general o corporativo.
Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones
delegadas se remitirn con 8 das de antelacin a los dems Ministros convocados, para que formulen
las alegaciones pertinentes. Una vez aprobado inicialmente el proyecto de reglamento y ordenanza por
el Pleno de la Corporacin se somete a informacin pblica y audiencia de los interesados por plazo
mnimo de 30 das, durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias; llega despus
el trmite de aprobacin definitiva por el Pleno de la Corporacin. Una y otra aprobacin debe tener el
voto favorable de la mayora absoluta.
Para los reglamentos estatales y autonmicos slo se ha considerado como vicio determinante de la
nulidad la omisin del informe de la Secretara General Tcnica u otro rgano equivalente y, en alguna
ocasin la omisin de la audiencia de las entidades representativas de intereses cuando no est
debidamente justificada su omisin. En la aprobacin de los reglamentos locales, la omisin de
cualquiera de ellos y el de informacin, provoca la nulidad de la norma.
4 EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR.
El Cdigo Civil precisa que la entrada en vigor tendr lugar a los 20 das de la publicacin, salvo que
la norma determine otro plazo. Los reglamentos estatales se publican en el BOE y los reglamentos de
las CCAA en el BOP y no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y
haya transcurrido el plazo de 15 das desde que el mismo sea recibido por la Administracin del Estado
y de la CA respectiva.
El reglamento es eficaz a partir de su publicacin. La eficacia es de duracin ilimitada y se impone a
los administrados, los funcionarios y los jueces, salvo la excepcin de ilegalidad. El reglamento goza
de la presuncin de validez y del privilegio de ejecutoriedad, si bien sta ha de actuarse a travs de un
acto administrativo previo. El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dict, que
tambin puede proceder a su modificacin parcial, lo que no se puede hacer, es establecer excepciones
privilegiadas en favor de persona determinada. El fundamento de la inderogabilidad singular se ha
visto en el principio de legalidad y su correlato de la atribucin de potestades a la Administracin.
Segn esta tesis la Administracin, habra recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de
derogarlos con carcter general, pero no la facultad de derogarlos en casos concretos.
Cualquier obligacin que se asume frente a todos es una obligacin erga omnes.
5 CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIN.
La vulneracin de los lmites sustanciales y formales a que est sujeta la aprobacin de los reglamentos
origina su invalidez y es opinin mayoritaria que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su
grado mximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho.
Un primer planteamiento de la ilegalidad de los reglamentos puede hacerse ante la Jurisdiccin penal,
acusando a su autor o autores (si se trata de rganos colegiados) del delito. La condena del autor o
autores del reglamento ilegal implicara el reconocimiento de que su aprobacin ha sido constitutiva de
delito y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma directamente. En segundo lugar, la
ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las Jurisdicciones por va de excepcin para
pedir su inaplicacin al caso concreto que el Tribunal est enjuiciando. La privacin de eficacia del
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reglamento se justifica en que su aplicacin implicara la desobediencia a una norma de carcter
superior. Esto lo resuelven los Jueces y los Tribunales. Tambin los funcionarios deben inaplicar los
reglamentos ilegales por la misma razn de que hay que obedecer a la Ley antes que al reglamento. En
tercer lugar, los reglamentos pueden ser combatidos por las vas especficas del Derecho
administrativo, a travs de la accin de nulidad. Si la Jurisprudencia confirmase esta interpretacin se
habra dado un paso atrs en el sistema de garantas y frente al reglamento ilegal no habra otra
posibilidad en va administrativa que su derogacin. En cuarto lugar, la tcnica ms importante es la de
su impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del recurso directo, que es
aquel que ataca frontalmente al reglamento solicitando su anulacin. El recurso se ha de interponer en
el plazo de 2 meses y si es estimado se produce la anulacin de la disposicin, sin que exista la
posibilidad de un recurso administrativo previo. Las consecuencias ms importantes son la
imprescriptibilidad de la accin para recurrir contra los reglamentos ilegales y la imposibilidad de su
convalidacin. En quinto lugar, es posible reaccionar contra un reglamento invlido a travs del
recurso indirecto, que permite al interesado atacar un acto administrativo de aplicacin del reglamento
en que se apoya el acto recurrido. Esta va impugnativa puede utilizarla cualquier administrado,
individual o colectivo, que sea titular de un derecho o de un inters. El recurso indirecto no est sujeto
a plazo. La Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 atribuye al juez de anular el
reglamento, si es competente para conocer tambin del recurso directo, contra el mismo, o bien, si no
lo fuere, planteando la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal correspondiente. Es posible la anulacin
de los reglamentos ante el Tribunal Constitucional.

TEMA IV. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIN


ADMINISTRATIVA (1)
1 ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y DERECHO.
El nivel bsico o primario de Administracin lo constituyen los municipios. Sobre ellos estn las
Provincias. A su vez, la Constitucin de 1978 ha creado otros nuevos Entes territoriales, las 17
CCAA. Por encima de los Entes territoriales ejerce su supremaca la Administracin del Estado,
cuya competencia se extiende a todo el territorio, en cuyo vrtice est el Gobierno.
Cada una de estas organizaciones, pueden crear otras organizaciones especializadas, asimismo
personificadas, de carcter instrumental con arreglo al Derecho pblico o al privado
(organismos autnomos, Entidades pblicas empresariales, Fundaciones Pblicas, sociedades),
para atender a la realizacin de necesidades o servicios especficos dentro de sus competencias.
El campo de las Administraciones pblicas se cierra con los Entes corporativos (Colegios
Profesionales, Cmaras Oficiales de diversas clases, Federaciones deportivas, etc.). Se trata
de organizaciones de base asociativa, que cumplen a la vez fines privados de sus miembros y
fines pblicos en un rgimen jurdico mixto de Derecho pblico y privado.
Lo importante sobre el tema es la reflexin sobre las normas que regular la creacin del rgano o
personas jurdicas pblicas, su modificacin y extincin, la distribucin de competencias y
funciones, los principios y tcnicas para solventar los conflictos o para asegurar la supremaca, la
jerarqua o la coordinacin de unas organizaciones sobre otras.
El primer problema que suscita el estudio de este material normativo es justamente el de si son
propiamente o no normas jurdicas. La tesis tradicional es negadora del carcter jurdico de las
normas de organizacin pretende que el Derecho no es slo norma, sino norma que regula
relaciones entre sujetos, negndose por ello relevancia jurdica al ordenamiento en que la
institucin se concreta reconocindose slo al ordenamiento en cuanto refleja relaciones entre
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distintos sujetos; de aqu que no se consideran normas jurdicas las relacin entre el Estado y sus
rganos y los distintos rganos entre s.
En contra de esta posicin, SANTI ROMANO que las reglas de organizacin, al igual que las que
regulan relaciones intersubjetivas, producen indudables efectos jurdicos. As, son un presupuesto
de la existencia misma de las personas jurdicas, y por ello un prius lgico al nacimiento de la
relacin intersubjetiva; a travs de esas normas organizativas se forma y exterioriza la voluntad o
voluntades que engendran las relaciones intersubjetivas.
La infraccin de las normas de organizacin proyecta sobre los actos administrativos anlogos
efectos de invalidez que la infraccin de otras normas que regulan relaciones intersubjetivas. Por
ello es normal la invocacin en el proceso contencioso-administrativo del incumplimiento de las
normas de organizacin. Las normas de organizacin han de dictarse con los mismos requisitos
formales que las restantes normas jurdicas. Existen normas de organizacin en otras disciplinas
jurdicas no slo en Derecho administrativo.
2 LA POTESTAD ORGANIZADORA.
LOS TITULARES DE LA POTESTAD ORGANIZADORA
La potestad organizadora es el conjunto de facultades que cada Administracin tiene para
configurar su estructura, la posibilidad de autoorganizarse, creando, modificarse o extinguiendo
rganos o Entes.
Con el advenimiento del Constitucionalismo, la potestad organizadora queda dividida en varios
niveles: en cuanto al Estado, la CE, reserva al poder legislativo la creacin, modificacin y
extincin de los entes territoriales ms importantes como son las CCAA y provincia; respecto de
los Municipios, la competencia se remite ahora a la legislacin de las CCAA, la cual determinar el
rgano competente para esas operaciones.
La competencia para la creacin, modificacin y supresin de los rganos superiores de la
Administracin est atribuida al Presidente de Gobierno mediante RD puede variar el nmero,
denominacin de los Ministerios, Secretarias de Estado y aprobar las estructuras orgnicas de la
Presidencia del Gobierno, de organizacin y Funcionamiento de la Administracin del Estado (en
adelante LOFAGE). La competencia para la creacin de los rganos directivos se atribuye al
Gobierno: Subsecretarias y Secretarias Generales, Direcciones Generales mediante RD del
Consejo de Ministros.
En cuanto a las CCAA, la regla general es lo que digan las leyes sobre el gobierno y
administracin dictada en desarrollo de sus respectivos Estatutos la creacin de Departamentos o
Consejeras, as como de Organismos autnom os de la Comunidad, correspondiendo a la
regulacin de los rganos inferiores a los respectivos gobiernos autonmicos. En los Municipios
y Provincias se encuentran regulados en la Ley de Bases de Rgimen Local.
LIMITES DE LA POTESTAD ORGANIZADORA
En cuanto a los principios, condiciones o lmites de la potestad organizatoria sta debe inspirarse y
respetar el art. 103 de la CE que obliga a la Administracin a servir con objetividad los intereses
generales y a actuar de acuerdo a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin y
coordinacin, principios y tcnicas de organizacin.
EL PRINCIPIO DE PERSONALIDAD JURIDICA
El art. 97 de la CE atribuye al Gobierno de la Nacin, la direccin de la Administracin Civil y
Militar, pero tambin la funcin ejecutiva, lo que implica que el Gobierno, ocupa y gestiona
efectivamente la Administracin responsabilizndose de ella jurdica, y polticamente.
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En cuanto al principio de personalidad jurdica (al Estado y en general a los Entes pblicos)
cada una de las Administraciones Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurdica nica (art. 3.4). Es una escandalosa inexactitud; cada Administracin
Pblica, la estatal y la de cada una de las CCAA y de los Entes locales, no constituyen una persona
jurdica nica, sino una constelacin de personas jurdicas, tantas cuantas han sido ya creadas o
deseen crear las respectivas instancias de Gobierno de cada Ente territorial. A pesar de ello, y
puesto a sacar alguna ventaja de esta declaracin de personalidad nica, habra de entender que
cada Administracin territorial es responsable de la totalidad de las organizaciones personificadas
creadas por ella, de forma que se puedan dirigir contra la matriz y el patrimonio que ste controla,
las acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada Ente instrumental.
El principio de cooperacin no ha sido expresamente constitucionalizado en la CE, pero a l se
refiere el art. 3.2 de LRJPAC las Administraciones Pblicas, en sus relaciones, se rigen por los
principios de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los principios de eficacia y servicio
a los ciudadanos. Para el TC se trata de un deber general de todas las Administraciones Pblicas
para con las dems y que no necesita justificarse en preceptos constitucionales o ttulos
competenciales concretos.
3 EL RGANO ADMINISTRATIVO.
TEORIA DEL RGANO
Toda Administracin Pblica es un conjunto de elementos personales y materiales ordenados en
una serie de unidades en virtud del principio de divisin del trabajo, a las que se les asigna una
parte del total de las competencias que corresponden a la organizacin en su conjunto.
Esas unidades suelen denominarse rgano (titular o funcionario) u oficio (conjunto de medios
materiales y atribuciones que la integran). La ley de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado (LOFAGE) configura el rgano como uno de los tres
elementos (junto a la unidad administrativa y el puesto de trabajo) sobre los que se estructura la
Administracin General, del Estado.
Esta Ley determina los rganos por dos vas: desde un punto de vista formal, son rganos los
superiores (Ministros y Secretarios de Estado) y los directivos (Secretarios ), y desde el punto de
vista material, son rganos las unidades administrativas de rango inferior a las anteriores. La
Constitucin calificaba a los parlamentarios como representantes del pueblo. Pero esta tesis
llevaba a impedir el control y la responsabilidad de los actos ilegtimos de los parlamentarios y
funcionarios; la garanta de los ciudadanos, ya que las consecuencias daosas de sus actos no
podan imputarse a la Administracin. Estas limitaciones de la teora de la representacin se
superaron con la teora organicista, en la que desaparece la dualidad entre el ente persona y el
titular del rgano. El funcionario no es un representante que acta para el Estado; acta
directamente por l y lo que haga como tal es imputable a la Administracin.
LMITES DE LA IMPUTACIN AL ORGANO ADMINISTRATIVO.
No todos los actos de los funcionarios se imputan a la Administracin, y la Administracin puede
resultar vinculada por personas que no estn investidas de la condicin de funcionarios. Como
lmite a la aplicacin mecnica de la responsabilidad de la Administracin por todos los actos que
realizan los funcionarios, se ha formulado el concepto de falta personal; seran aquellas en las que
ste aparece con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias, o bien, aqullas en las que su
error o negligencia sobrepasan el funcionamiento mediocre del servicio. Los dems supuestos se
consideraran falta de servicio, que la Administracin respondera por ello ante terceros de la
actuacin ilegtima del funcionario indemnizando de los daos producidos.
La imputacin de responsabilidad de la Administracin por actos o hechos de quienes han perdido
la condicin de funcionarios, o no la han adquirido todava, o no son funcionarios, se plantea
o discute en relacin con los supuestos de anticipacin o prolongacin de funciones pblicas, en
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los casos de anulacin de nombramiento de un funcionario, o en los de asuncin de funciones
pblicas en forma espontnea por simples ciudadanos que no tienen aquella condicin, en casos de
vaco de poder o situaciones de urgencia o estados de necesidad (funcionario di fatto). En estos
casos se da validez a los actos de aqullos por razones de seguridad jurdica, que se dejaran a
salvo de los derechos e intereses de terceros de buena fe que fiaron de la apariencia funcionarial.
Un ltimo supuesto de imputacin es aquel en que el titular del rgano ha actuado a pesar de
que concurre en l alguna causa de abstencin o recusacin, sin la debida imparcialidad. La
LRJPAC no es, sin embargo, la de determinar, y por la concurrencia de esa sola circunstancia, la
nulidad de lo actuado. Cuando se trata de de miembros de las Corporaciones Locales que
participen en la deliberacin, votacin, decisin o ejecucin de asuntos en los cuales deberan
abstenerse, si esta circunstancia fuere determinante, implicar la invalidez de los actos en que hayan
intervenido (Ley de Bases del Rgimen Local)
CLASES DE RGANOS.
La clasificacin de los rganos en individuales y colegiados depende del nmero de titulares de
que se componen: en los colegiados varias personas intervienen en posicin de igualdad y
simultneamente a la formacin de voluntad y al ejercicio mismo de la funcin que el rgano tiene
atribuida. Consecuentemente con la mxima napolenica de que deliberar es funcin de varios
y ejecutar es propio de uno solo. En la actualidad, y por la necesidad de coordinar
competencias dispersas, o asegura la participacin de los administrados, se ha producido un
crecimiento exponencial de los rganos colegiados.
Los rganos complejos estn constituidos por la agrupacin de rganos simples, sean stos
individuales o colegiados. Hay otras clasificaciones: externos o internos, segn tengan o no la
posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurdica de la que
forman parte; rganos representativos o no representativos, segn que sus titulares tengan o no
a travs de la eleccin de sus titulares carcter democrtico; rganos centrales y locales,
segn que su competencia se extienda a todo o parte del territorio nacional; rganos con
competencia general o con competencia especifica, segn las competencias que tenga atribuida
sean de uno u otro carcter, como por ejemplo, El Consejo de Ministros; rganos activos,
consultivos y de control, segn desempeen funciones de gestin, de simple informacin o
consulta o de vigilancia de otros rganos, etc.
LA CREACIN DE LOS RGANOS
La creacin de Entes locales es competencia de las CCAA. A su vez, la creacin en cada
Administracin territorial de rganos y unidades administrativas es competencia de cada una de
stas. La LRJAP y del PAC condiciona la creacin de cualquier rgano administrativo al
cumplimiento de los siguientes requisitos:
Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trata y
su dependencia jerrquica.
Delimitacin de sus funciones y competencias.
Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
4 LOS RGANOS COLEGIADOS.
REGULACIN Y CLASES DE RGANOS COLEGIADOS.
Se caracteriza porque su titularidad corresponde a un conju nto de personas fsicas. La LOFAGE
define los rganos colegiados como aquellos que se creen formalmente y estn integrados por 3
o ms personas, a los que se atribuyen funciones administrativas de decisin, propuesta,
asesoramiento, seguimiento o control, y que acten integrados en la Administracin General del
Estado o alguno de sus Organismos pblicos
La regulacin legal de los rganos colegiados para el Gobierno de la Nacin es de rgimen
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contenido en la Ley 50/1997, del Gobierno. Para las CCAA habr de estar en sus respectivas
Leyes de Administracin y Gobierno, y para las Entidades Locales a la Ley de Bases de Rgimen
Local (LBRL). Para el resto de la Administraciones pblicas se regirn por LRJAP y del LPAC.
Los rganos colegiados son:
a) rganos colegiados comunes, es decir, los integrados por autoridades o funcionarios de una
misma Administracin territorial. En este caso el rgano se inserta en la estructura
jerrquica
de
dicha organizacin. El Presidente tiene voto de calidad. rganos colegiados
comunes son: el Gobierno de la Nacin, las Comisiones delegadas de ste, los rganos de
gobierno de las CCAA y de los Entes Locales.
b) rganos colegiados compuestos por representantes de distintas Administraciones. En este
caso el rgano colegiado se inserta en la organizacin de la administracin territorialmente
predominante. El Presidente no tiene voto de calidad.
c) rganos colegiados participados, adems de por los representantes de una o varias
Administraciones, por organizaciones representativas de intereses sociales (sindicato). En este
tipo de rgano se permite la abstencin de los miembros no funcionarios y el Presidente no
tiene voto de calidad.
LOS MIEMBROS. PRESIDENTE. SECRETARIO, VOCALES
El Presidente es la figura central de los rganos colegiados. La Ley no dice cmo se nombra
y cesa el Presidente. Es sustituido por el Vicepresidente en casos de vacante, ausencia,
enfermedad u otra causa legal. El Presidente tiene voto de calidad. Sus funciones son: asegurar
el cumplimiento de las leyes, la regulacin de las deliberaciones, controlar las controversias,
fijar el orden del da, moderar los debates o suspenderlos, limitar el tiempo de uso de la palabra,
representar al rgano, visar las actas y los acuerdos, suspender los debates, etc.
Los rganos colegiados tendrn un Secretario que podr ser un miembro del propio rgano o una
persona al servicio de la Administracin Pblica correspondiente, si es externo al rgano colegiado
no tiene ni voz ni voto, y si pertenece al rgano tiene voz y voto en las deliberaciones. Su
designacin y cese se realizar segn lo dispuesto en las normas especficas de cada rgano y, en su
defecto, por acuerdo del mismo. Tiene asignada las funciones de comunicacin, convocatoria
de sesiones, citaciones a sus miembros, prepara el despacho de asuntos, autoriza las actas de las
sesiones, expide certificaciones y se le encomienda la labor de documentacin.
Los Vocales. Su funcin es deliberar y votar las propuestas de acuerdo, de forma personal e
intransferible aunque la ley admite que sean sustituidos por sus suplentes. Tambin estn los
derechos de recibir el orden del da de las reuniones e informacin de los temas a tratar con
una antelacin mnima de 48 horas. Adems participan en los debates bajo la moderacin del
Presidente y ejercen el derecho de voto sobre las cuestiones de decisin externa y que puede
votar a favor, en contra. No cabe la abstencin para los miembros funcionarios, pero s para
los que no lo son. Cada miembro puede expresar el sentido de su voto y los motivos que lo
justifiquen. Votar a favor o en contra de una propuesta supone responsabilizarse de las
consecuencias de la accin u omisin que se deriva del acuerdo adoptado, pues la voluntad
del rgano colegiado es la suma de todas las voluntades de las personas que forman la
mayora necesaria para decidir. Quedan libres de responsabilidad los miembros del rgano
colegiado que votan contra la mayora que sustente el acuerdo.
Pueden formular "ruegos y preguntas", que es un trmite conclusivo de la sesin que es la
ltima oportunidad de deliberacin de asuntos no incluidos en el orden del da.
CONVOCATORIA Y SESIONES.
Para la validez, tanto de la constitucin del rgano como de las deliberaciones y toma de
acuerdos, se requera la presencia del Presidente y Secretario y de la mitad, al menos, de los
miembros, computando aquellas a efectos de la mayora. En la 2a convocatoria, la Ley se remite
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tanto a la posibilidad de su celebracin como al qurum de asistencia a lo establecido en las
normas de funcionamiento del rgano o a lo que el propio rgano colegiado determine. Una
vez constituido el rgano, se proceder a la deliberacin de los asuntos previstos en el orden del
da sin que pueda ser tratado ningn otro. El rgimen de la adopcin de acuerdos se rige por el
principio de la mayora de votos presentes, teniendo el Presidente voto dirimente en los empates.
EL ACTA.
Es el segundo documento que produce el rgano colegiado el primero es la convocatoria- y, en
el acta deben reflejarse los aspectos esenciales de lo acontecido en cada una de las sesiones
que celebre. El acta especificar necesariamente los asistentes, el orden del da de la reunin, las
circunstancias del lugar y tiempo en que se han celebrado, los puntos principales de las
deliberaciones, as como el contenido de los acuerdos adoptados. Cualquier miembro podr
solicitar la transcripcin integra de su intervencin o propuesta. La ampliacin en el acta de las
intervenciones de los miembros, puede tener lugar a travs de otra va que es la formacin del
"voto particular", pues en justificacin de ste puede reiterar el contenido de las intervenciones
orales y adems, formular en el escrito las alegaciones o justificaciones de su voto discrepante de la
mayora. Trmite inexcusable para la validez de las actas es su aprobacin por el propio rgano
colegiado.
Son impugnables las actas de las sesiones de los rganos colegiados? En opinin de PARADA
no es posible porque no son actos administrativos sino documentos en que stos se reflejan. Por
consiguiente, podr discutirse en un proceso la validez, o mejor, la veracidad de un acta, siempre
y cuando se ha impugnado el acuerdo o acuerdos que en la misma se consignen. Estos son los que
tienen, nicamente, la consideracin de acto administrativo a efectos procesales, pues el acto
administrativo implica siempre una manifestacin de voluntad, lo que no es el acta de una sesin
de un rgano colegiado, que simplemente atestiguan un proceso que culmina con unos acuerdos.

5 LAS BASES DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA


LA COMPETENCIA.
Es la capacidad jurdica de cada rgano o el conjunto de funciones y potestades que el
ordenamiento jurdico atribuye a cada rgano y que por ello est autorizado y obligado a ejercitar.
Su regulacin viene determinada por la LRJAP y PAC que dice: La competencia es irrenunciable y
se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia salvo
los casos de delegacin, sustitucin y avocacin previstos en la Ley.
Los criterios de distribucin de la competencia son tres:
La competencia jerrquica; es la medida de la distribucin de funciones y potestades, entre
los diversos grados de la jerarqua, se trata de un reparto vertical.
La competencia territorial; horizontal en razn del territorio de las funciones y potestades y
en relacin con otros rganos del mismo nivel jerrquico.
La competencia material supone una distribucin por fines, objetivos o funciones.
Pero la distribucin tiene hoy otras competencias: competencia exclusiva, es una de las formas de
atribucin de competencias a las CCAA por sus estatutos; competencia compartida sobre la
misma materia, que se distribuye en funcin de criterios materiales entre el Estado y diversos
Entes pblicos; competencias abiertas o indistintas, cuando todos los Entes territoriales
pueden ejercitarlas de forma simultnea y no excluyente; competencia alternativa, cuando la
atribucin de 2 o ms entes se hace de modo conjunto pero excluyente; competencia conjunta,
supone la intervencin forzosa y obligada de 2 entes pblicos.
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La falta de competencia origina la invalidez del acto administrativo. Pero la incompetencia
puede ser manifiesta (dando lugar a la nulidad de pleno derecho) o no manifiesta (da lugar a
la simple anulabilidad). La incompetencia puede ser absoluta, por falta de competencia material o
territorial, y relativa, por falta de competencia jerrquica.
LA DISTRIBUCION VERTICAL DE COMPETENCIAS: LA JERARQUIA
La distribucin de las competencias en una organizacin es su reparto y adecuacin al principio de
jerarqua; es decir, con arreglo a un sistema de estructuracin escalonada, y normalmente
piramidal, de los diversos rganos y en virtud del cual los del nivel superior mandan sobre los del
inferior, cuya actividad dirigen y controlan para reducir a unidad y coordinar hacia un
determinado fin la actividad del conjunto.
Dos condiciones son necesarias para que pueda hablarse de jerarqua:
1a La existencia de una pluralidad de rganos con competencia material coincidente y escalonados
y escalonados en distintos niveles en el seno de la estructura organizativa.
2a La prevalencia de la voluntad del rgano de grado superior sobre el inferior.
Facultades o poderes propios del poder jerrquico:
A) Poder de impulso y direccin de l a actividad de los rganos superiores sobre los inferiores a
travs de normas de carcter interno.
B) Poder de inspeccin, de control de los superiores sobre los inferiores.
C) Facultad de anular los actos de los inferiores, a travs de la resolucin del recurso de Alzada.
D) La facultad disciplinaria sobre los titulares de los rganos inferiores.
E) Delegar competencias en los rganos inferiores o, inversamente, la de avocar o resolver por
ellos determinados asuntos.
F) El poder de resolver los conflictos de competencias entre rganos inferiores.
El principio de jerarqua opera entre rganos que ejercen en distinto nivel la misma
competencia dentro de la lnea operativa. Una jerarqua debilitada es el poder de control que
reducira su funcin a la vigilancia externa de l a actividad de estos rganos, pero sin la posibilidad
de determinar el contenido mismo de la actividad del rgano inferior. Pero este principio viene
sufriendo un proceso de deterioro en todas las administraciones modernas, pblicas y privadas. A
nivel de tcnica jurdica el principio de jerarqua resulta de difcil operatividad cuando se juridifica
en exceso o la distribucin de competencias entre los distintos niveles de la organizacin y se
proclama su inderogabilidad.
Cuando se trata de relaciones ent re administraciones territoriales autnomas de distinto nivel, la
relacin no es de jerarqua sino de supremaca.
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN.
Centralizacin es aquella forma de organizacin Pblica en la que una sola Administracin, la
del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de inters general y,
consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. La
Centralizacin admite la existencia de colectividades locales (municipios, departamentos o
provincias), si bien es el Estado quien defiende e interpreta sus necesidades y quien
efectivamente controla su actividad y servicios.
Descentralizacin es un proceso que se inicia en Francia y en los pases de su influencia en el
ltimo tercio del s. XIX para corregir los excesos del centralismo. El movimiento descentralizador
persigue restituir el principio electivo en las Corporaciones locales, una democratizacin de sus
rganos. La descentralizacin presionar para asegurar un mbito competenci al propio y para
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evitar las dependencias funcionales que comporta el sistema de tutelas y controles; la
descentralizacin tiene una dimensin todava ms poltica que administrativa porque instaura el
federalismo en unos casos y en otros el territorial.
Organizativamente
elementos:

en

la

autonoma

que

la

descentralizacin

supone

se

dan

los

siguientes

a) El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias, no slo frente
al Estado, sino tambin frente a otros Entes territoriales superiores que se superponen en su territorio
(as, el Municipio est no slo descentralizado frente al Estado, sino tambin frente a la Provincia y a
la Comunidad Autnoma).
b) El Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurdica independiente del Estado y de
las otras colectividades territoriales ms amplias.
Los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientes de los rganos de gobierno de
las colectividades territoriales superiores.
c) El Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la actividad de los Entes
territoriales menores.
Factores negativos del proceso de descentralizacin:
a) Las dificultades financieras originadas porque el mismo individuo es, a la vez, contribuyente del
Estado, de las Regiones Autonmicas y Entidades Locales. Si los niveles de descentralizacin
aumentan se originara graves dficit de financiacin.
b) La inadaptacin de las estructuras sobre las que ha operado la descentralizacin.
c) El escaso entusiasmo que en la actualidad despierta la descentralizacin entre la poblacin,
salvo para los partidos polticos que ven aumentados exponencialmente los cargos pblicos.
LA DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL
La descentralizacin funcional o institucional (o ficticia o por servicios) otorga una mayor libertad
de gestin a los responsables de un servicio pblico o actividad administrativa. En origen se trata
de un modo de organizacin interna del Estado centralizado consistente en el reconocimiento
de la personalidad administrativa y financiera de un servicio o actividad pblica.
La descentralizacin funcional es utilizada por todas las Administraciones (estatal, autonmica y
local) creando en su mbito organizaciones especificas, revestidas formal y jurdicamente de
apariencia autnoma, dotadas de personalidad jurdica distinta del Ente territorial matriz.
Dentro de la descentralizacin funcional se aprecian diversos grados de dependencia entre el Ente
matriz territorial y el Ente personificado instrumental, como puede ser, que el personal directivo de
uno y de otro es el mismo; el personal directivo del organismo personificado es nombrado
libremente por la instancia directiva del Ente matriz, etc.
LA DESCONCENTRACIN.
La desconcentracin es sencillamente descongestionar el trabajo de los rganos superiores
trasvasando parte de sus competencias a otros inferiores, sean centrales o perifricos, dentro del
mismo Ente pblico, se provoca, obviamente, una prdida de poder y competencias de aqullos,
ya que esa cesin de competencia es definitiva. La desconcentracin puede operar en cualesquiera
Administracin siendo el nico requisito el trasvase de competencias del rgano superior al
inferior.

TEMA V. LOS PRINCIPIOS


ADMINISTRATIVA (Y 2)

GENERALES

DE

LA

ORGANIZACIN

1 TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PUBLICOS TERRITORIALES.


Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales (Administracin del Estado,
CCAA y Entes locales) se articulan en torno a tcnicas parecidas, pero no coincidentes entre los
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rganos y Entes de una misma Administracin.
LA DELEGACIN INTERSUBJETIVA.
Un primer supuesto de transferencia del ejercicio de competencias entre Entes pblicos
territoriales lo constituye la delegacin intersubjetiva, caracterizada por el acuerdo entre un Ente
territorial superior y otro inferior para el ejercicio por ste de las competencias de aqul. Un
supuesto tpico es el previsto en el art. 27 de LRBRL, delegacin de competencias estatales,
autonmicas o de otras entidades locales superiores a los Municipios y que requiere para su
efectividad "la aceptacin por el Municipio interesado" y previa consulta o informe de la
Comunidad autnoma, si se delegan servicios estatales.
La verdadera delegacin, adems del acuerdo entre delegante y delegado, se sujeta a las
siguientes reglas:
a) Que recaiga en materia que afecten a los intereses propios de la Provincia o Municipio, siempre que
con ello mejore la eficacia de la gestin pblica, y mayor participacin ciudadana.
b) Que las competencias delegadas se ejerzan con arreglo a la legislacin del Estado o de las CCAA
correspondientes o, en su caso, la reglamentacin aprobada por la Entidad Local delegante.
c) Que la Administracin delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
emanar instrucciones tcnicas de carcter general y recabar, en cualquier momento, informacin sobre
la gestin delegada.
d) Que la Administracin delegante puede revocar la delegacin o ejecutar por s misma la
competencia delegada en sustitucin del Municipio, y que los actos de ste podrn ser recurridos ante
los rganos competentes de la Administracin delegante.
LA GESTIN FORZOSA Y LA ENCOMIENDA DE GESTIN.
La gestin forzosa supone que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios
de otro superior, que, no obstante, mantiene la titularidad de la competencia. Esta figura, que
tiene en nuestro Derecho el conocido precedente de la Municipios ocupndose del
reclutamiento del servicio miliar (negociado de quintas, inexistentes hoy da) es conocida
como gestin ordinaria.
La gestin forzosa es obligatoria para el Ente inferior, pues no puede resistir su colaboracin,
que se le impone, no por un acuerdo con el superior autorizado por la ley, sino por la ley
misma. El Ente superior, Estado o Comunidad Autnoma acta, pues, de forma unilateral
utilizando la fuerza irresistible de su poder de dictar normas con fuerza de ley, y hacer posible
esa gestin forzosa o gestin ordinaria, lo que aboca a una clara relacin de subordinacin
jerrquica del Estado o de la respectiva Comunidad. Por ello, la regulacin conjunta de la
figura de la delegacin intersubjetiva y de la gestin forzosa es un error tcnico en que ha
incurrido la legislacin autonmica y local, salvo que la confusin entre una y otra haya sido
buscada de propsito para encubrir con el gato blanco de la delegacin, plenamente
constitucional, el gato negro, dudosamente constitucional, de la gestin forzosa.
En cuanto a la encomienda de gestin, la LRJAP y PAC la justifica para aquellos supuestos en
que, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su
desempeo, sea conveniente encargar a distinta Administracin la realizacin de actividades de
carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las
Entidades de Derecho pblico.
La titularidad de la competencia, ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo
responsabilidad del rgano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de
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carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la
encomienda. La encomienda de gestin puede darse tambin de una Administracin inferior a otra
superior, que actuara de gestora material del servicio. Tiene carcter voluntario cuando la
encomienda se realiza entre rganos y entidades de distintas administraciones, al exigirse la
firma del correspondiente convenio.
2 TRANSFERENCIAS INTERORGANICAS DE COMPETENCIAS
La transferencia de competencias se produce entre los rganos de un mismo Ente pblico como
un mecanismo dentro de una estructura jerarquizada, en la que la jerarqua presupone las facultades del
rgano superior de trasladar al inferior el ejercicio de las competencias que le son propias (delegacin)
o la de recabar para s las que corresponden al rgano inferior (avocacin). La LRJAP y PAC prescribe
que la delegacin y avocacin son posibles cuando se efecten en los trminos previstos en sta u
otras leyes.
DELEGACIN INTERORGNICA.
La delegacin de competencias permite a un rgano, el delegado, que ejerza por encargo las
competencias de otro, delegante, sin que por ello se altere el sistema objetivo de distribucin de
competencias.
Con la LRJAP y PAC la habilitacin legal ya no precisa de una ley especial que prevea
delegacin sino que se refiere a los trminos previstos en sta u otras leyes. Ahora es posible
delegacin sin especificar en qu circunstancias se justifica. Se permite la delegacin en Entidades
Derecho Pblico vinculadas y dependientes, lo que viene a acentuar su carcter subordinado
dependiente del Ente matriz.

la
la
de
o

El rgano inferior est obligado a aceptar la delegacin que el rgano superior le encomiende. Sin
embargo, el inferior puede rechazar la delegacin de materia que el superior ejerce, a su vez, por
delegacin o cuando el superior trate de delegar su competencia en un asunto que haya emitido con
anterioridad dictamen preceptivo. Adems, son indelegables las siguientes materias:
a) Los asuntos que se refieran a rel aciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de
la Nacin, Cortes Generales, Presidencia de los Consejos de Gobierno de las CCAA y
sus Asambleas legislativas.
b) La adopcin de disposiciones de carcter general.
c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto
de recursos.
Las formalidades requeridas para la validez de las delegaciones son varias:
a) Que la delegacin se publique en el B.O.E. o en el boletn de las CCAA o en el de la Provincia,
segn la Administracin a que pertenezca el rgano delegante, y el mbito territorial de
competencia de ste.
b) Que las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin, indiquen esta circunstancia.
c) Cuando se trata de delegacin de competencias entre rganos colegiados, la delegacin de
competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere un qurum especial, deber adoptarse
observando, en todo caso, dicho qurum.
La infraccin de las normas sobre los lmites materiales de la delegac in, y la infraccin de la
norma de publicacin provocan que el acto del delegado carezca de competencia, siendo
invlido por estas razones. Sin embargo, la mencin de que sido dictado por delegacin no
parece que pueda afectar a la validez del mismo.
En cuanto a los efectos de la delegacin, adems de que el rgano delegante no podr ejercer la
competencia delegada en tanto no la revoque, la Ley es clara y consecuente con la naturaleza de
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sta: las resoluciones administrativas que se adopten por delegac in ( ) se considerarn
dictadas por el rgano delegante.
La delegacin termina por revocacin en cualquier momento del rgano que la haya conferido,
debindose publicar en el BOE dicha revocacin.
DELEGACIN DE FIRMA, SUPLENCIA Y ENCOMIENDA DE GESTIN INTERORGNICA.
La delegacin interorgnica debe distinguirse de otras tcnicas parecidas, pero de efectos ms
limitados como son la encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia que no
suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes
de su ejercicio que en cada caso se prevn
Delegacin de suplencia: tiene lugar por razones de vacante, enfermedad, ausencia,
vacaciones, etc., todas ellas circunstancias temporales, se produce una simple sucesi n
transitoria en la titularidad del rgano, sin traslacin de competencias de un rgano a otro
(nicamente es el titular el que se desplaza). En la suplencia la competencia se ejercer por
quin designe el titular del rgano suplido, pero si no lo hace, la competencia del rgano
administrativo se ejercer por quien designe el rgano administrativo inmediato de quin
dependa.
Delegacin de firma: es necesario que entre el delegante y el delegado se d una relacin de
jerarqua o al menos de dependencia. A l a delegacin de firma le afectan los mismos lmites
materiales de la delegacin antes expuestos, y adems, no es posible la delegacin de firma para
adoptar resoluciones de carcter sancionador, tampoco la delegacin de firma puede alterar la
competencia del rgano delegante. No es necesario publicacin en el BOE. Formalmente, en las
resoluciones que se dicte con delegacin de firma se har constar la autoridad de procedencia.
La Encomienda de gestin a los rganos administrativos o Entidades de Derecho p blico
pertenecientes a la misma Administracin, como cuando se trata de distintas Administraciones,
en atribuir por razones de eficacia o cuando no se poseen los medios tcnicos idneos para su
desempeo a otro rgano de la misma Administracin la "realizacin de actividades de carcter
material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las
Entidades de Derecho Pblico". La encomienda no supone cesin de la titularidad de la
competencia. La extensin de la tcnica de la e ncomienda de gestin a las relaciones entre
rganos o Entidades de una misma Administracin es una evidente exageracin normativa, pues
es lgico pensar en la colaboracin interna de una misma Administracin, se debiera imponer con
toda naturalidad, sin necesidad de acuerdo entre los rganos o Entidades ni requisito alguno de
publicidad, pues no alteran las competencias jurdicas de los rganos.
LA AVOCACIN.
La avocacin dentro de la estructura jerarquizada de un ente consiste en la asuncin de la
competencia del rgano inferior por el superior. Segn la LRJAP y del PAC los rganos
superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin corresponda
ordinariamente o por delegacin a sus rganos administrativos inferiores, cuando circunstancias
de ndole tcnica, econmica y social, jurdica o territorial lo hagan conveniente.
Evidentemente, de esta manera se refuerzan los poderes polticos frente a la funcionarial, dada la
amplitud de la clusula habilitante para acordar la avocacin de un asunto determinado, que es la
misma que permite la delegacin. El riesgo que comporta es la desigualdad de trato entre los
administrados, porque determinados asuntos, los que en definitiva discrecionalmente se elijan por
el rgano superior, normalmente el rgano de nombramiento poltico, son resueltos por un titular o
persona distinta que los restantes procedimientos que pertenecen en la esfera ordinaria de
resolucin del rgano inferior competente por razn de jerarqua.
En cuanto a los efectos de la avocacin, ha de entenderse que el superior acta la competencia
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asumida como propia, por lo que contra la decisin en el asunto objeto de la avocacin proceden
nicamente los recursos que normalmente se admiten contra los actos del rgano avocante.
Asimismo, los efectos de la avocacin se extinguen al adoptar el rgano superior la resolucin
correspondiente en el expediente en que aqulla se hubiera producido.
LA AVOCACIN INTERSUBJETIVA, SUSTITUCIN O SUBROGACIN.
Por avocacin Intersubjetiva se entiende el desapoderamiento que en su favor hace un Ente
superior del ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto y cuya titularidad
corresponde a un Ente inferior.
Tras la CE de 1978, la avocacin entre Entes pblicos independientes o avocacin
intersubjetiva (equiparables a lo que otros llaman sustitucin o subrogacin, porque
efectivamente el Ente superior sustituye y se subroga unilateralmente en las competencias del
inferior), resulta difcilmente conciliable con la enftica proclamacin de la autonoma de las
CCAA y de las Corporaciones locales.
Por causas justificadas y con elementos de garantas formales se han recogido en la propia
Constitucin y en la Ley de Bases de Rgimen Local la avocacin intersubjetiva. El art. 155 CE
contempla, en efecto, la posibilidad de que el Estado avoque competencias de las CCAA y
convierta a sus autoridades en rganos que cumplen instrucciones estatales, as como otras
medidas que aseguran el cumplimiento forzoso de las obligaciones que la CE y otras leyes
impongan a las CCAA, o para que stas atenten al inters general.
La avocacin o sustitucin en el ejercicio de las competencias de las Corporaciones locales por
el Estado o a las CCAA puede tener lugar cuando aqullas incumplieren las obligaciones impuestas
directamente por la Ley de forma tal que el incumplimiento afecta al ejercicio de competencias de la
Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, y cuya cobertura econmica estuviere legal o
presupuestariamente garantizada. En este supuesto deber recordarse a la Corporacin Local el necesario
cumplimiento de sus obligaciones, concedindole al efecto el plazo necesario, Si transcurrido dicho plazo, nunca
inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se proceder adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento
de la obligacin a costa y en sustitucin de la Entidad Local (art. 60 de LBRL).

3 EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS.
EVOLUCIN DEL SISTEMA DE CONFLICTOS.
Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estado,
entre las diversas Administraciones pblicas y entre rganos de stas engendran los conflictos
y cuya resolucin sirve para concretar y determinar aqullas. Los conflictos de competencias
so consecuencia de las naturales dificultades que supone la asignacin precisa de las
competencias y constituyen la traduccin jurdica de la lucha entre los poderes y las
Administracin, pugna poltica que encuentra en la regulacin del sistema de conflictos un
campo civilizado para dirimir sus tensiones.
El sistema de conflictos ha ido ganando en complejidad y extensin como consecuencia
ineludible del sistema de divisin de poderes y de la aspiracin del Estado de Derecho de
conseguir un reparto preciso y minucioso de las competencias. No obstante existente los
conflictos, y nuestra CE modific el sistema anterior de resolucin de conflictos, para en un
primer lugar, ampla los supuestos de conflictos a los que se suscitan entre los poderes u
rganos constitucionales del Estado (el Gobierno, el Congreso, el Senado y el Consejo
General del Poder Judicial). Estos conflictos tienen como rbitro al Tribunal
Constitucional.
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En segundo lugar, la tradicional regulacin de los conflictos de competencia entre la
Administracin y los Jueces. En la actualidad dichos conflictos los resuelve el Tribunal de
Conflictos de Jurisdiccin que preside el Presidente del Tribunal Supremo con voto de
calidad y del que forman parte 5 Vocales. El procedimiento para el planteamiento y
resolucin de estos conflictos ha sido objeto de regulacin LO 2/1987 de Conflictos
Jurisdiccionales. La funcin de Tribunal es decir a quin corresponde la competencia, sin
entrar en el fondo de la cuestin controvertida. Estos conflictos los pueden plantearlos a las
diversas Administracin pblicas, cualesquiera Jueces o Tribunales, y a stos los miembros
del Gobierno, sus Delegados y Subdelegados en las CCAA y en las Provincias, determinadas
autoridades militares, y los Delegados de Hacienda, en lo que hace a la Administracin del
Estado; asimismo, los Consejos de Gobierno en las CCAA y los Presidentes de los Entes
Locales. La sentencia declarar a la quin corresponde la jurisdiccin controvertida y la
notificar inmediatamente a las partes y se publicar en el BOE. No cabe otro recurso que de
ampara constitucional.
CONFLICTOS INTERSUBJETIVOS
1) Conflicto entre el Estado y una Comunidad Autnoma o varias CCAA entre s. S con
ocasin de una ley, disposicin normativa o acto del Estado o de la Comunidad Autnoma, por
entender que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitucin o en los
Estatutos de autonoma. Dichos conflictos, regulados en los arts. 60 a 72 de la Ley Orgnica del
TC, slo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de Gobierno de las CCAA y
pueden s er positivos, si los contendientes pretenden ostentar la misma competencia, o negativos,
si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto.
2) Conflictos en defensa de la autonoma local. Regulado igualmente en la LO del TC, se
refiere a aquellos conflictos que enfrentan al Estado o las CCAA con las Entidades locales con
ocasin de una norma o disposicin con rango de ley, ya sea del Estado o de una Comunidad
Autnoma, cuando se considere que lesiona la autonoma local constitucionalmente garantizada.
De esta forma se permite a las Entidades locales acudir al Tribunal Constitucional en defensa de
su autonoma.
3) Conflictos que enfrentan al Estado o Comunidades Autnomas con las Entidades locales.
Si con ocasin de disposiciones generales o actos administrativos que se considera lesionan la
autonoma local. Su resolucin corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
4) Conflictos entre diferentes Entidades locales. Se resolvern por la Comunidad Autnoma o
por la Administracin del Estado, previa audiencia de las Comunidades Autnomas afectadas,
segn se trate de Entidades pertenecientes a la misma o distinta Comunidad, sin perjuicio de la
ulterior posibilidad de impugnar la resolucin dictada ante la Jurisdiccin contenciosoadministrativa (LBRL).
CONFLICTOS INTERORGANICO
Los conflictos entre rganos administrativos que pertenecen a una misma Administracin estn
regulados en LRJAP y PAC conforme a dos reglas bsicas:
1) El rgano administrativo que se considere incompetente en la resolucin de un asunto que est
conociendo deber remitir las actuaciones al que se considere competente si pertenece a la misma
Administracin Pblica.
2) Los interesados que sean parte en el procedimiento pueden tanto dirigirse al rgano que
encuentra conociendo para que decline su competencia y remita al que considere competente,
como dirigirse al rgano que estimen competente para que requiera de inhibicin al que est
conociendo del asunto.
En la regulacin de los conflictos entre rganos de la Administracin General del Estado hay que
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distinguir entre conflictos intraministeriales, resueltos por el superior jerrquico comn o por el
Secretario o el Ministro, y conflictos interministeriales, slo podrn ser planteados por el
Ministro y los resolver el Presidente de Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado.
En cuanto a los conflictos entre rganos y entidades dependientes de una misma
Corporacin local se atribuye su resolucin al Pleno de sta cuando se trate de conflictos
que afecten a rganos colegiados, miembros de stos o Entidades locales menores, y al Alcalde
o Presidente de la Corporacin en los dems casos.
4 MECANISMOS DE CONTROL
LA ACTIVIDAD DE CONTROL
El control es la actividad que permite comprobar la adecuacin de la actuacin de la
Administracin a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurdico. En ese empeo
estn responsabilizados todos los poderes del Estado: El legislativo, el Judicial y la
Administracin.
CLASES DE CONTROL SEGN SUS OBJETIVOS O FINES
En cuanto a los objetivos o finalidades, se distingue un control de legalidad, un control de
oportunidad y controles de rentabilidad y eficacia:
a) El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administracin ajusta su actividad a
las reglas imperativas del ordenamiento jurdico. Esta forma de control es la que se ejerce a travs
de la resolucin de los recursos administrativos y que, en ltimo lugar, corresponde hacer a los
jueces en los proceso que es parte la Administracin.
b) El control de oportunidad, hace referencia a la posibilidad de valorar y enjuiciar las
diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad en virtud de un margen de
apreciacin discrecional que corresponde al rgano investido de la competencia.
c) El control de eficacia, trata de verificar el comportamiento de la Administracin desde el punto
de vista de la relacin de su actividad con los costes que generan y los logros obtenidos en funcin
de los esfuerzos desplegados para conseguirlos.
CLASES DE CONTROL SEGN SUS TECNICAS
Desde un punto de vista de las tcnicas se distinguen entre controles preventivos y sucesivos,
permanentes y espordicos.
a) El control preventivo a priori acta sobre un proyecto de decisin, que es analizado
previamente a su conversin en resolucin definitiva por un rgano diverso del que ha de llevarlo
a efecto, como es el caso del control que corresponde a los Interventores de Hacienda sobre todos
los compromisos de gastos y pagos que efectan en ejecucin de presupuestos.
b) El control sucesivo, acta a posteriori, y si tiene, por una parte, la ventaja de respetar la libertad
de accin del rgano controlado, puede resultar ineficaz cuando la actividad indeseable se ha
producido.
c) El control permanente, supone la vigilancia continua sobre un servicio.
d) Los controles provocados, se originan por denuncia, queja, recurso y obliga a la
Administracin a realizar algn tipo de investigacin para satisfacer a aqullos y obtener una
respuesta.
Es de inters destacar que la actividad de control ha sufrido un notable retroceso, en lo que se
refiere al que vena ejerciendo el Estado sobre las entidades locales, como consecuencia del
principio de autonoma y de la profunda descentralizacin llevada a cabo por la Constitucin de
1978.
5 MECANISMOS DE RELACION.
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COORDINACION Y SUS FORMULAS
Es la funcin que pretende conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad
evitando la reduplicidad de esfuerzos y las acciones divergentes e incluso, contradicciones. No es
fcil en caracterizar. Para unos la coordinacin es un principio de organizacin administrativa
autnomo, para otros, la coordinacin no sera funcin especfica de mando o jerarqua de las
organizaciones, sino uno de los objetivos de todas las organizaciones por entenderse que la
coordinacin es el presupuesto indispensable para el cumplimiento eficaz de los objetivos y,
ciertamente, as parece que ocurre.
Pero la realidad es que la coordinacin se habla no slo como tcnica o principio que deben seguir
organizaciones de diversos ramos o sectores para conseguir la unidad de la accin, sino tambin las
organizaciones jerarquizadas cuando sus dimensiones obligan a conjuntar y armonizar los esfuerzos
en orden a conseguir el mismo objetivo.
a) La coordinacin interorgnica. Tratndose de una misma organizacin debe bastar para
coordinar a los inferiores la potestad del rgano superior de dar rdenes generales u rdenes
particulares a los rganos que se pretende coordinar, ya que, al fin y al postre, quien manda
eficazmente forzosamente coordina. Adems, sin utilizar la coaccin que la superioridad
jerrquica conlleva, la coordinacin no pasara de ser una recomendacin, un simple buen deseo
de ejercicio voluntario para los rganos inferiores.
Entre las tcnicas
importantes:

orgnicas

de

coordinacin pueden

sealarse

como

las ms

1) Al Presidente del Gobierno constitucionalmente se le atribuye la facultad de coordinar a los


dems miembros del Gobierno.
2) Las Comisiones Delegadas del Gobierno su principal misin es coordinar la accin de los
Ministros interesados a la vista de los objetivos comunes y redactar programas conjuntos de
actuacin.
3) El Delegado del Gobierno, que coordina la Administracin del Estado con las CCAA,
presidido por la Comisin Territorial de Asistencia del Gobierno en la Provincias comprendidas
en el territorio.
4) Los Subdelegados del Gobierno en las Provincias, que ejercen la direccin y la coordinacin
de la proteccin civil en el mbito de la provincia.
Las tcnicas funcionales tambin son numerosas, desde la ms modesta de las reuniones
peridicas de los titulares de los rganos inferiores, hasta la operacin extrema de
planificacin econmica.
b) La coordinacin por el Estado y por las CCAA de las Entidades locales. Cuando no
existe relacin de jerarqua, que es lo que ocurre entre el Estado, las CCAA y las Entidades
Locales, la coordinacin es ms difcil de establecer porque la autonoma que constitucionalmente
protege a estos Entes los inmuniza contra la coaccin que el rgano coordinador tuviera necesidad
de ejercitar.
Como causa de legitimacin de la coordinacin se establece la de asegurar la coherencia de la
actuacin de las administraciones. Es preciso que las finalidades anteriores no puedan alcanzarse
por los procedimientos de la Cooperacin econmica o tcnica de carcter voluntario. La
Coordinacin se impone por ley estatal o autonmica, ley que deber precisar las condiciones
y lmites de la coordinacin, as como las modalidades de control que se reserven las Cortes
Generales o las Asambleas legislativas. El efecto de la Coordinacin es que las Entidades
Locales debern ejercer sus facultades de programacin, planificacin u ordenacin de los
servicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes.
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c) La coordinacin del Estado y las CCAA. El alcance de la potestad de coordinacin que
corresponde al Estado sobre las CCAA es harto confuso, aunque la CE contempla esta
coordinacin cuando alude a las funciones del Delegado del Gobierno en la Comunidad
Autnoma y al mencionar las competencias estatales sobre Planificacin econmica, enseanza
y Sanidad. Tambin puede entenderse como una forma de coordinacin la que se ejercita por el
Estado a travs del dictado de la delegacin bsica.
Sin embargo, la verdadera cuestin sobre el alcance de la coordinacin y de las tcnicas
admisibles para ejercerla se centra en los supuestos de ejecucin por la CCAA de la legislacin
estatal, que se entiende obliga a una aplicacin homognea para garantizar la igualdad de los
ciudadanos. El TC en sentencia reconoci la potestad de supervisin por los rganos estatales
de la actuacin ejecutiva de las CCAA, bien a travs del Delegado del Gobierno, bien de
rganos ad hoc como al Alta Inspeccin en materia educativa a que se refiri la Sentencia del
TC. A la vista de los resultados de la supervisin, el Estado podr formular requerimientos a la
Comunidad Autnoma, al objeto de subsanar las deficiencias observadas en la labor
supervisora. En la prctica nada de esto ha resuelto operativo.
6 LA COOPERACIN.
COOPERACIN Y SUS FORMULAS
a) El principio de lealtad constitucional. Una coordinacin voluntaria desde una posicin de
igualdad de los diversos entes pblicos sin imperatividad ni coaccin para su cumplimi ento
es lo que mejor define el principio de cooperacin.
El principio de lealtad constitucional est en la base de la cooperacin. El principio de lealtad
institucional obliga a las Administraciones Pblicas en el desarrollo de su actividad y en sus
relaciones recprocas a:
1) Respetar el ejercicio legtimo por las otras administraciones de sus competencias.
2) Considerar la totalidad de los intereses implicados y aquellos cuya gestin est encomendada a
las otras administraciones.
3) Facilitar a las otras administraciones la informacin que precisen sobre la actividad
que desarrollen.
4) Prestar la cooperacin y asistencia activas que las otras administraciones pudieran recabar.
Se impone a la Administracin General del Estado, a las de las CCAA y a las Entidades que
integran la Administracin local, el deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas
ejecuciones de sus actos que por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus
respectivos mbitos de competencia.
La Ley configura, en principio, la asistencia requerida en los anteriores supuestos como un deber
jurdico, pues slo podr negarse cunado el Ente del que se solicita no est facultado jurdicamente
para prestarla; cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a sus intereses o al cumplimiento de
sus propias funciones; o cuando no tuviera medios suficientes para ello. La negativa a prestar la
asistencia se comunicar motivadamente a la Administracin solicitante. Pero la Ley guarda silencio
sobre las consecuencias de no prestar la colaboracin para el Ente obligado a prestarla.
b) rganos de cooperacin. Las conferencias sectoriales. Son rganos colegiados que se renen con
el fin de asegurar la necesaria coherencia de la actuacin de las AAPP, y en su caso la imprescindible
cooperacin, consulta y colaboracin de composicin bilateral o multilateral, de mbito general o
sectorial en aquellas materias en que exista interrelacin competencial. La Ley 12/1983, del Proceso
Autonmico, contempl la reunin de forma regular y peridica, al menos dos veces al ao, de
Conferencias Sectoriales de los Consejeros de las distintas CCAA y del Ministro o Ministros del ramo,
con el fin de intercambiar puntos de vista y examinar en comn los problemas de cada sector y las
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acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos.
La vigente regulacin de las Conferencias Sectoriales de Cooperacin no recoge la obligatoriedad de la
convocatoria de las conferencias dos veces al ao, ni siquiera impone la atribucin de la presidencia al
Ministro representante del Estado. Las Comisiones Bilaterales de Cooperacin renen a miembros del
Gobierno en nombre de la Administracin General del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno
de las CCAA para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdo que determina los elementos
esenciales de su rgimen. La LRJAP tambin prev que puedan crearse otros rganos en mbitos
materiales especficos, en los que se renen los responsables de la materia en el Estado y en las CCAA.
Dentro de esta previsin puede encajar la llamada Administracin Mixta, que da origen a un ente
comn formado por Administraciones de distinto nivel territorial, financiado y gestionado por todas
ellas para la realizacin de tareas que interesan a todos los partcipes. Esta tcnica puede dar origen a
un consorcio dotado de personalidad jurdica o a una sociedad mercantil.
c) Convenios de colaboracin. La cooperacin por antonomasia entre dos Entes pblicos
es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato.
Estos pactos, bilaterales o multilaterales, empiezan a cobrar importancia cuando en la
organizacin del sector pblico imperan los principios de personalidad y descentralizacin. La
Ley distingue entre los convenios de colaboracin y los de Conferencia Sectorial, segn hayan
sido suscritos sin o previa la celebracin de una de stas. Su rgimen jurdico es en todo caso el
mismo y diverso de los protocolos generales que, no son jurdicamente vinculantes, limitndose a
establecer pautas de orientacin poltica sobre la actuacin de cada Administracin en una cuestin
de inters comn o a fijar un marco general o la metodologa para el desarrollo de la colaboracin
en un asunto de mutuo inters.
La Constitucin espaola ha visto tambin con recelo los acuerdos entre CCAA. La LRJ y PAC
reconoce la posibilidad legal de los convenios de colaboracin entre el Gobierno de la
Nacin y los rganos de Gobierno de las CCAA, y a cualesquiera rganos de la
Administracin del Estado y Organismos pblicos vinculados o dependientes de la misma y a
los rganos correspondientes de las CCAA en el mbito de sus respectivas competencias.
Sobre el contenido sustancial de los convenios de colaboracin no hay limites preciso, aunque
lgicamente operan los generales a todo negocio o contrato y, en primer lugar, el lmite de que no
pueden ser contrarios al orden pblico en general u ordenamiento jurdico.
El convenio ser vlido siempre que se recojan los esenciales: las partes intervinientes, objeto y
firma, al menos. La publicacin en el BOE y en un diario de la respectiva CA no es un requisito.
La competencia para resolver los litigios que se susciten en la aplicacin de los convenios se
remite, en primer lugar, al rgano mixto de vigilancia y control, que puede crearse por el
propio convenio, que resolver los problemas de interpretacin y cumplimiento que puedan
plantearse respecto de los convenios de colaboracin. Sin embargo, esta previsin del
arbitraje no impide el ulterior planteamiento de la cuestin ante la Jurisdiccin contenciosoadministrativa o constitucional.
d) Los planes y programas conjuntos. Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar planes
y programas conjuntos de actuacin, as como la puesta en marcha, el seguimiento y control del
plan o programa acordado. Contenido: los objetivos de inters comn a cumplir; las aportaciones
de medios personales; la duracin, etc. El plan o programa es vinculante para la Administracin
del Estado y las CCAA que los suscriban.
6 LA PARTICIPACIN.
El principio de participacin supone que los ciudadanos, al margen de los mecanismos propios de
la democracia parlamentaria, tienen otras vas directas, inmediatas, para gestionar los servicios
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pblicos y para influir, o incluso, decidir los asuntos de las competencias de aqullas.
Pero la participacin as configurada supone un desplazamiento mayor o menor, pero en todo caso
desplazamiento, de la clase poltica democrticamente elegida de la direccin de los servicios
pblicos. En funcin de la participacin ciudadana, la clase poltica vendra reforzada a compartir el
poder y la responsabilidad de aquella gestin, incluso a cederlo en los casos extremos a favor de un
sector ciudadano, que asume la titularidad parcial o total de los rganos administrativos
desplazando a los funcionarios de nombramiento y remocin gubernamental.
Este pleito entre una Administracin participativa, o "democrtica", y otra autocrtica o
jerarquizada al Gobierno y al Parlamento, no est bien resuelto en la Constitucin de 1978. As de
una parte, es claro que la responsabilidad de la Administracin del Estado (igual para todas las
Administraciones), su direccin, corresponde al Gobierno democrticamente elegido, por lo que le
corresponde nombrar y revocar a los directivos de los servicios pblicos sin participacin decisiva
de los afectados. Pero no es menos cierto, que la Constitucin hable de facilitar la participacin de
los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural o social, etc.
La solucin a esta vieja antimonia entre el principio constitucional de responsabilidad del Gobierno
sobre la direccin de los servicios pblicos y las imposiciones constitucionales de participacin
quizs encuentre en entender que la participacin tiene unos lmites que no pueden franquearse en
ningn caso. Este sera de una parte, establecido en el art. 105, que concreta la participacin en la
audiencia de los interesados, pero articulndola de tal forma que no sea posible desnaturalizar con
ellas la voluntad de los titulares del poder ejecutivo. Otro lmite sera entender que los directivos de
los servicios pblicos no puedan ser elegidos por los grupos de los ciudadanos directamente
afectado, sistema que contradice el principio de responsabilidad del Gobierno sobre su
funcionamiento y que entrega su gestin a quienes, por no comparecer en los procesos electorales,
son, al gin y a la postre, polticamente irresponsables y, en ltimo trmino, infiscalizable su gestin
por el Parlamento.

TEMA VI. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO.


1 CARACTERIZACIN GENERAL Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN.
La Administracin del Estado es aquella parte de la Administracin pblica, identificada con el
Poder Ejecutivo (el Estado), que tiene a su cargo la gestin en todo el territorio nacional de
aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia misma de la
comunidad nacional. Acta bajo la direccin del Gobierno y sirve con objetividad los
intereses generales.
En los orgenes modernos de la Administracin estatal espaola es manifiesta la influencia francesa,
iniciada ya en el siglo XVIII, con las reformas introducidas por Felipe V, se inicia el proceso de
centralizacin (intendencias, ministerios) que contina con el intento de la Constitucin de Bayona.
Despus la Constitucin de Cdiz de 1812 introduce un elemento clave de la Administracin estatal
perifrica, el Gobernador civil (denomina jefe poltico). Las restantes piezas irn importndose de
Francia a lo largo del siglo XIX.
En relacin con la Administracin estatal inglesa nos diferencia en: 1) la falta de aqulla de una
Administracin perifrica, pues en el Reino Unido no hay divisin regional ni provincial del Estado, 2)
Es el mayor grado de politizacin de nuestra Administracin de Estado. As en la Administracin
inglesa el nivel poltico se cierra en los Ministros, en Espaa los niveles de Subsecretarios, Directores
generales y Subdelegados del Gobiernos son cargos de designacin poltica.
La regulacin de la Administracin del Estado es ahora objeto de dos leyes, la de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado 6/1997, conocida como la LOFAGE, y la del
Gobierno 50/1997. Sobre la naturaleza y competencias de la Administracin del Estado, y a tenor de lo
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dispuesto en el art. 2 LOFAGE dice: bajo la direccin del Gobierno y con sometimiento pleno a la
Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales ( ) est constituida por rganos
jerrquicamente ordenados, que acta con personalidad jurdica nica ( ). La LOFAGE define unos
conceptos bsicos para entender y ordenar la organizacin administrativa del Estado. Pues, considera
estructura primaria las unidades administrativas, que son aquellas en las que se integran los
elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas. Las unidades administrativas
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de sus
cometidos y orgnicamente por una jefatura comn.
El rgano es para la Ley algo ms que una unidad administrativa. Le distingue de stas el estar
dotado de una especial cualidad o atributo consistente en la atribucin de funciones que tengan
efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Sobre los
rganos que componen la Administracin del Estado, es clsica la distincin entre rganos de
la Administracin central con competencia en todo el territorio nacional, y rganos de la
Administracin perifricos o territoriales, que stos pueden ser regional (regiones
militares, Delegados del Gobierno en las CCAA) o provincial (Subdelegaciones de Gobierno y
Delegaciones o Direcciones provinciales de los diversos ministerios). Otras distinciones de la
Administracin activa y rganos consultivos (Secretarias Generales Tcnicas, Consejo de
Estado)
Los de la Administracin del Estado se clasifica en rganos superiores, directivos y comunes
stos son los dems que se encuentran bajo la dependencia o direccin de un rgano superior
o directivo.
Son rganos superiores los Ministros y los Secretarios de Estado les corresponden la
organizacin situada bajo su responsabilidad. Son nombrados y separados por puros criterios
polticos.
Son rganos directivos los Subsecretarios y Secretarios generales, los Secretarios generales
tcnicos, Directores generales y Subdirectores generales. En la organizacin perifrica o territorial
son rganos directivos los Delegados del Gobierno en las CCAA, y los Subsecretarios Generales en
las provincias. En la Administracin exterior son rganos directivos los Embajadores y
representantes permanentes ante Organizacin internacionales. A stos, los directivos, le
corresponden el desarrollo y la ejecucin de lo dispuesto por los rganos superiores. Son nombrados
atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia entre funcionarios de carrera del
Estado.
Son rganos comunes el asesoramiento, el apoyo tcnico y, en su caso la gestin directa en
relacin con las funciones de planificacin, programacin y de presupuestos, etc.
2 EL GOBIERNO Y SU PRESIDENTE
LA FORMACION DEL GOBIERNO
La Ley del Gobierno de 1997 considera que el Gobierno es un conjunto de rganos
compuesto por el Presidente, el o los Vicepresidente(s), en su caso, y los Ministros, y que
acta colegiadamente tanto a travs del Consejo de Ministros como de las Comisiones
Delegadas del Gobierno. La formacin del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la
confianza parlamentaria a un determinado candidatos por el Congreso del los Diputados.
Nombrado el Presidente, ste propone el nombramiento de los restantes miembros del
Gobierno al Rey, que es quien formalmente nombra a los Ministros, aunque sin poder
decisorio o de veto. El cese del Gobierno se produce por fallecimiento, dimisin o prdida de
la confianza parlamentaria por el Presidente, aunque el Gobierno cesante continuar en
funciones con los poderes y facultades que precisa el Ley del Gobierno.
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EL GOBIERNO EN FUNCIONES
Tiene reducidos sus poderes a facilitar el normal desarrollo del proceso de formacin del nuevo
Gobierno y el traspaso de poderes al mismo. Por ello deber limitar su gestin al despacho
ordinario de los asuntos pblicos, abstenindose de adoptar, salvo casos de urgencia o por
razones de inters general cuya acreditacin expresa lo justifique. En ningn caso podr aprobar
el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley.
EL PRESIDENTE Y SUS FUNCIONES
En la figura del Presidente se concreta todo el poder del Gobierno. El proceso del
nombramiento del Presidente se inicia con la propuesta por el Rey de un candidato, previa
consulta a los grupos polticos con representacin parlamentaria. El candidato deber exponer,
ante el Congreso de los Diputados, el programa poltico del Gobierno que pretende formar y
solicitar la confianza de la Cmara. En primera votacin se exige la mayora absoluta y en la
segunda, 48 horas despus, por mayora simple. El cese del Presidente tiene lugar, por fallecimiento
o dimisin del mismo, as como en los casos de expiracin del mandato parlamentario y de
prdida de la confianza parlamentaria. sta se produce cuando el Presidente plantea ante el
Congreso un a cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin poltica general; hay
confianza parlamentaria con votos a favor de la mayora simple de Diputados, si no es as, el
Presidente presentar su dimisin al Rey. La confianza se pierde, igualmente, si prospera una mocin
de censura presentada por la dcima parte de Diputados.
Son funciones del Presidente, entre otras; dirige la accin del Gobierno, coordina las funciones
de los dems miembros del mismo; establece el programa poltico y determina las directrices de la
poltica interior y exterior, y vela por su cumplimiento; propone al Rey la disolucin del
Congreso, del Senado o de las Cortes Generales; dirige la poltica de defensa; convoca, preside y
fija el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros, etc. La responsabilidad penal del
Presidente y la de los dems miembros del Gobierno sern exigibles ante la Sala de lo Penal del
TS. Si la acusacin fuera por traicin o cualquier otro delito contra la seguridad del Estado slo
podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la
aprobacin de la mayora absoluta del mismo. En ninguno de estos supuestos ser aplicable la
prerrogativa de gracia. En materia de incompatibilidades, los miembros del Gobierno no podrn
ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
funcin pblica que no deriva de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Adems,
estn obligados a presentar una declaracin de actividades y otra de bienes y derechos,
acompaadas de copia anual des declaraciones tributarias, debindose anotar en el Registro de
Bienes y Derechos Patrimoniales de los Altos Cargos.
LOS VICEPRESIDENTES.
Del gobierno se refiere la Constitucin, que deja claro el carcter potestativo del su creacin al decir
que el Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso . Sus funciones son la
sustitucin del Presidente en los casos de fallecimiento, ausencia en el extranjero, o enfermedad. Acta
como segundos Presidentes o bien como superministros coordinadores de determinadas tareas polticas
o econmicas. Su nombramiento y separacin corresponde al Rey a propuesta del Presidente del
Gobierno.
3 FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO.
Son tres los principios que configuran el funcionamiento del Gobierno: 1) El principio de direccin
presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices
polticas que deber seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos, 2) La colegialidad y
consecuentemente la responsabilidad solidaria de sus miembros, y 3) El principio departamental, que
otorga al titular de cada Departamento una amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de su
respectiva gestin.
El Gobierno acta y se expresa a travs de dos rganos colegiados: el Consejo de Ministros y las
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Comisiones Delegadas del Gobierno, cuentan con rganos de colaboracin y apoyo son los Secretarios
de Estado, la Comisin General de Secretarios de Estados y Subsecretarios, el Secretario del Gobierno
y los Gabinetes.
EL CONSEJO DE MINISTROS.
Lo forman el Presidente y los Vicepresidentes, los Ministros y, en su caso, los Secretarios de Estado
sin son convocados.
Dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado,
ejercer la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las Leyes.
Competencias; aprobar los proyectos de ley y de Presupuestos Generales del Estado, los Real
Decretos-leyes y los Reales Decretos legislativos, nombramiento y separacin de altos cargos, etc.
Las reuniones del Consejo de Ministro son secretas. Acta como Secretario el Ministro de la
Presidencia y pueden asistir a ellas, adems del Presidente y los Ministros, los Secretarios de
Estado. En el acta de dichas reuniones, que podrn tener carcter decisorio o deliberante, figurarn
las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebracin, la relacin de asistentes, los
acuerdos adoptados y los informes presentados. El art. 108 CE establece El Gobierno responde
solidariamente de su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados.
LAS COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO.
Son como Consejos de Ministros reducidos en nmero, y se rigen por idnticas reglas, entre ellas las
del secreto y el contenido de las actas.
Corresponde a las Comisiones Delegadas examinar y resolver las cuestiones de carcter general que
tengan relacin con varios Departamentos Ministeriales que integren la Comisin, y ejercer cualquier
otra atribucin que les confiera la ley o que les delegue el Consejo de Ministros. La creacin,
modificacin y supresin de las Comisiones Delegadas del Gobierno ser acordada por el Consejo de
Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.
RGANOS DE APOYO. COMISIN GENERAL DE SECRETARIOS DE ESTADO Y
SUBSECRETARIOS, SECRETARIOS DEL GOBIERNO Y JEFES DE GABINETES.
Los Secretarios de Estado son rganos superiores de la Administracin General del Estado,
directamente responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de actividad
especfica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Actan bajo la direccin del
titular del Departamento a que pertenezcan.
La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios estar integrada por los
titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos
Ministeriales. Tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros.
El Secretario de Gobierno presta asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros, se
ocupa de la remisin de las convocatorias a los diferentes miembros de los rganos colegiados
anteriormente enumerados, del archivo, etc.
Los Gabinetes son rganos de apoyo poltico y tcnico del Presidente de Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, que realizan tareas de confianza y
asesoramiento especial. El nmero y las retribuciones de sus miembros se determinan por el
Consejo de Ministros.
4 DEPARTAMENTOS MINISTERIALES Y MINISTROS.
Bajo la autoridad del Gobierno, la Administracin Central del Estado se organiza en Ministerios,
organizaciones con responsabilidad sobre grandes reas de accin poltica y gestin
administrativa, en lo que se integran diversos rganos directivos, a su vez especializados en la
gestin administrativa sectorial, las Direcciones Generales.
Como antecedente de los actuales Ministerios suelen citarse las Secretarias de Despacho del
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Antiguo Rgimen. Es a Napolen a quien se le atribuye la paternidad de la actual estructura
departamental y especializacin ministerial. En Espaa coincide el declive de la Administracin
colegiada del Antiguo Rgimen con el diseo del sistema departamental.
En el transcurso del siglo XIX se ir afianzando la estructura departamental, que sustituir
totalmente a la administracin de los Consejos, aumentando asimismo el nmero de Ministerios.
La creacin de Ministerios es, unas veces, creacin ex novo, y otras, se origina por desdoblamiento
de anteriores ministerios.
Lo normal es que al frente de cada Ministerio est un Ministro. Sin embargo es frecuente la figura
del Ministro sin cartera, es decir, miembro del Consejo de Ministros sin departamento
ministerial propio. Es sta figura originada por la necesidad de incorporar al Consejo de Ministros
a determinadas personar que, por sus condiciones personales o por sus relaciones polticas, aseguren
al Gobierno el apoyo de determinados partidos o grupos polticos.
Conforme a la ms reciente regulacin los Departamentos ministeriales son los siguientes: (18)
Asuntos Exteriores; Justicia e Interior; Defensa; Economa y Hacienda; Interior; Fomento;
Educacin y Ciencia; Ciencia y Tecnologa; Trabajo y Seguridad Social; Industria Turismo y
Comercio; Agricultura, Pesca y Alimentacin; Presidencia; Administraciones Pblicas; Cultura;
Sanidad y Consumo; Medio ambiente, y Vivienda.
1) Preparar y presentar al Gobierno los proyectos de Ley o Decretos relativos a las
cuestiones atribuidas a su Departamento.
c) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
d) Nombrar y separar a los funcionarios del Departamento. Destinar y ascender a los mismos
cuando sea facultad discrecional del Ministro.
e) Formular el anteproyecto de presupuesto del Departamento.
f) Firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de su Departamento.
g) Y cuantas facultades les atribuyan las disposiciones en vigor.
La ley atribuye a los Ministros la competencia de administrar los crditos de su Ministerio, aprobar
y comprometer los gastos que no sean competencia del Consejo de Ministros.
5 SECRETARAS Y SECRETARIOS DE ESTADO.
Se trata de un rgano copiado de otro de igual denominacin de la Administracin francesa.
En Francia, en efecto, los Secretarios de Estado constituyen una de las tres clases,
concretamente la inferior, en que se clasifican los Ministros: Ministros de Estado, Ministros y
Secretarios de Estado. Tienen un rango inferior a los Ministros y se encuentran subordinados
a aqullos. No ostentan poderes propios, sino delegados del Ministro del que dependen.
Como aqullos, los Secretarios de Estado pueden asistir con voz pero sin voto, a las
reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas, para informar cuando sean
convocados, y se les asigna, adems, un elenco de funciones propias de los Ministros y que son
los siguientes:
a) Nombrar y separar a las autoridades subordinadas, salvo que esa facultad corresponda al
Consejo de Ministros.
b) Nombrar, separar y ascender a los funcionarios.
c) Resolver, en ltima instancia, los recursos administrativos.
d) Firmar en nombre del Estado los contratos relativos a los asuntos que le competan.
Con la figura del Secretario de Estado se ha creado un nuevo escaln poltico en la jerarqua
administrativa que ha servido para mantener congelado el nmero de Ministerios y ha permitido
unificar reas de competencias homogneas dentro de los Departamentos de competencias
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mltiples y que precisaban, bien su elevacin a rango ministerial, bien de un centro directivo
de superior jerarqua a la Direccin General. Su nombramiento es de libre designacin.
6 SUBSECRETARIOS Y SECRETARIOS GENERALES.
Al Subsecretario se les encomienda, la firma, por orden del Ministro, de todas las comunicaciones
preparatorias de la instruccin de expedientes y la notificacin a los interesados de las
resoluciones definitivas. Despus evoluciona hasta convertirse en la segunda autoridad del
Ministerio, del que depende la representacin ordinaria del Ministerio, la jefatura de personal y
disciplinaras, el asesoramiento jurdico, el control e inspeccin de lo servicios, planificacin de
la actividad del Ministerio. El nombramiento de los Subsecretarios corresponde al Consejo de
Ministros a propuesta del titular del Ministerio, debe efectuarse con arreglo a criterios de
competencia profesional y experiencia, y que sean funcionarios de carrera del Estado, de las
CCAA o de las Entidades locales, con ttulo de Doctor, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero o
equivalente.
La figura del Secretario general, que se admite con carcter excepcional si as lo provn las normas que
regulan la estructura de un Ministerio, se asemeja a la del Subsecretario en cuanto que con esta figura comparte
la asimilacin de categora y los requisitos para el nombramiento, si bien no se exige que ostente la condicin
de funcionario; y se asemeja a la del Secretario de Estado, en cuanto ejerce las competencias propias de ste
sobre un sector de actividad administrativa determinado.
7 DIRECCIONES GENERALES Y SECRETARIAS GENERALES TECNICAS
DIRECTORES Y SUBDIRECTORES GENERALES.
Los Directores Generales son los titulares de los rganos directivos encargados de la gestin de
una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio. Los Directores Generales son
nombrados y separados por Real Decreto del Consejo del Ministerio, a propuesta del titular del
Departamento entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades
locales, con ttulo de Doctor, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero o equivalente.
Los Directores Generales mandan sobre los Subdirectores generales, son nombrados y cesados
por el Ministro o el Secretario del Estado del que dependan, efectundose, asimismo, los
nombramientos entre funcionarios de carrera por la Administracin General del Estado y de otras
Administraciones pblicas con ttulo de Doctor, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero o equivalente.
LOS SECRETARIOS GENERALES TCNICOS.
Esta figura orgnica aparece en 1952 y su generalizacin a todos los Departamentos
Ministeriales tiene lugar en la LRJAE de 1957. Los Secretarios Generales Tcnicos se han
colocado ahora bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, para desarrollar las
competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada departamento de
acuerdo con las disposiciones y directrices adoptadas por los Ministerios con competencia sobre
stas. El Real Decreto de estructura de cada departamento especificar las competencias sobre
servicios comunes que se atribuyan a los Secretarios Generales Tcnicos, que en todo caso,
comprendern las relativas a produccin normativa, asistencia jurdica y publicaciones. Son
nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del
Ministerio entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales, con
ttulo de Doctor, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero o equivalente.

8 LA ADMINISTRACIN PERIFRICA DEL ESTADO.


CONCEPTO Y EVOLUCION JURIDICO HISTORICA
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Para que la accin poltica y administrativa llegue a todo el territorio nacional, el Estado necesita
de otros rganos de competencia limitada a una parte de aqul y jerrquicamente subordinados a
los rganos centrales, formando lo que se llama la Administracin desconcentrada o perifrica del
Estado.
El territorio nacional se divide en circunscripciones con capitalidades diversas. La ms importante
es la Provincial. Sus orgenes se remontan a la Constitucin de Cdiz de 1812. Se hace efectiva
la divisin ms conveniente del territorio por RD de 1833 que dividi Espaa en 49 provincias.
Esta divisin se complet por RD de 1927 con 2 provincias ms (Tenerife y Las Palmas)
Sobre las Provincias los rganos estatales perifricos ms importantes: el Gobernador civil y las
Delegaciones de Delegaciones de los Ministerios y tambin en ocasiones, sus Direcciones
Generales u Organismos autnomos. Se crearon para determinados servicios, diversos niveles
de Administracin perifrica supraprovincial, y tambin se radicaron rganos estatales con nivel
competencia! Inferior, como los Partidos Judiciales y de los Registros de la Propiedad.
El Estado centralista del s. XIX lleg con la presencia de la Administracin del Estado hasta el
ltimo de los Municipios. Para ello se arbitr la frmula del doble carcter del Alcalde. Pues,
el Alcalde era, por una parte, el Presidente del Ayuntamiento y Jefe de la Administracin
municipal, y de otra, representante del Estado en el Municipio.
La CE de 1978 ha introducido importantes cambios en la Administracin perifrica del Estado.
Por una parte, el nivel regional se ha visto potenciado con la figura del Delegado del Gobierno en
las CCAA; de otro lado, algunas Delegaciones Ministeriales y de otros organismos estatales han
sido traspasados en todo o en parte a las CCAA, crendose as en las Provincias una
Administracin perifrica autonmica en paralelo con la estatal. Por ltimo, un entendimiento
riguroso y radical del principio de la autonoma municipal ha llevado a entender que sta no es
conciliable con el histrico carcter de representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el
Municipio y, en ese sentido, la reciente LBRL ha omitido toda referencia a ese extremo.
DELEGACIONES DEL ESTADO EN LAS CCAA.
La previsin del art. 154 CE sobre la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA ha trado la
instauracin de un nuevo nivel de Administracin perifrica del Estado, superior al provincial, y
que tiene por misin dirigir y coordinar la Administracin del Estado en el mbito de la
Comunidad Autnoma, conforme a las directrices del gobierno.
A la cabeza de esta nueva demarcacin de la Administracin perifrica se ha puesto al Delegado
del Gobierno (LOFAGE). Los Delegados dependen de la Presidencia del Gobierno,
correspondiendo al Ministro de Administraciones Pblicas dictar las instrucciones precisas para la
coordinacin de la Administracin General del Estado en el territorio, y al Ministro del Interior,
en el mbito de las competencias del Estado, impartir las necesarias en materias de libertades
pblicas y seguridad ciudadana.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno. Tendr su sede en la localidad donde radique el Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autnoma. En casa de ausencia, enfermedad, el Delegado ser
suplido, temporalmente, por el Subdelegado del Gobierno de la provincia donde aqul tenga su
sede, salvo que el Delegado Gobierno designe a otro Subdelegado.
Las funciones del Delegado del Gobierno son: proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades, garantizar la seguridad ciudadana, velar por el cumplimiento de las competencias
atribuidas constitucionalmente al Estado y por la correcta aplicacin de su normativa,
promoviendo o interponiendo, segn corresponda, conflictos de jurisdiccin, conflictos de
atribuciones, recurso y dems acciones legalmente procedente y, en fin, ejercer las potestades
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sancionadoras, expropiatorias y cualesquiera otras que les confieran las normas o que les sean
delegadas.
El Delegado del Gobierno, en la pretendida coordinacin y cooperacin con las CCAA no tiene
mucho porvenir, pues la experiencia de estos aos ensea que los Presidentes y Consejeros
autonmicos no cuentan con el Delegado del Gobierno como interlocutor, relacionndose
directamente con los Ministros o el Presidente del Gobierno.
SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO
Sin duda la figura del Gobernado civil ha sido la pieza ms relevante de la Administracin
perifrica territorial del Estado hasta la Constitucin de 1978.
El Gobernador civil es la traslacin a nuestro pas de una institucin francesa, el Prefecto,
creacin napolenica importada en el s. XIX. La similitud con el Prefecto francs, muy prxima
en el aspecto funcional, quiebra en lo relativo al status personal del titular del cargo, ms
profesionalizado en la Administracin francesa, y ms politizado en Espaa.
La figura del Gobernador civil aparece en nuestra Administracin con el nombre de Prefecto,
durante la vigencia de la Constitucin de Bayona de 1810, y que dividi Espaa en 83 Prefecturas.
Fueron despus las Cortes de Cdiz las que recrearon la figura con el nombre de Jefe Superior,
atribuyndole el mando de las Provincias. La denominacin de Gobernador civil aparece en el RD
de 1834, que crea el Ministerio del Interior.
El Gobernador civil habra de desempear funciones predominantemente administrativas, dirigidas
al fomento de la riqueza y al bienestar social. Sin embargo, la turbulencia de la vida poltica de la
poca acarreara de inmediato una clara politizacin de los Gobernadores civiles, abocados, casi en
exclusiva, al manejo electoral, al control de las Corporaciones locales y a la jefatura de las fuerzas
de orden pblico. Del Gobernador civil pretendi hacerse, tambin un rgano unificador de
todos los organismos y dependencias de la Administracin Central en las provincias, a modo y
semejanza de las Prefacturas francesas.
La problemtica de integracin de las diversas Delegaciones y Organismos provinciales en un
mando nico perifrico la han heredado del Go bernador civil, el Delegado del Gobierno de la
Comunidad y el Subdelegado del Gobierno a nivel provincial. A este efecto se integrarn en las
Delegaciones del Gobierno todos los servicios territoriales de la Administracin General del
Estado y sus Organismos pblicos en aras de una mayor eficacia en su actuacin.
La LOFAGE pone ahora especial nfasis en la subordinacin del Subdelegado del Gobierno al
Delegado del Gobierno en la Comunidad autnoma, al precisar que en cada provincia y bajo la
inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autnoma,
existir un Subdelegado del Gobierno.
En las CCAA uniprovinciales, el Delegado del Gobierno asumir las competencias que la Ley
atribuye a los Subdelegados del Gobierno en las provincias. En las dems, a los Subdelegados le
corresponden en su nivel provincial las mismas funciones que a los Delegados en las CCAA y,
en consecuencia, dirigir los servicios integrados de la Administracin General del Estado, de
acuerdo con las instrucciones del Delegado, e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios
no integrados, desempeando las funciones de comunicacin, colaboracin y cooperacin con
las Corporaciones locales, etc.
En las provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones del Gobierno, al
Subdelegado, bajo la direccin y la supervisin del Delegado del Gobierno, le compete la
proteccin civil en el mbito de la Provincia y la proteccin de los derechos y libertades,
garantizando la seguridad ciudadana, a cuyo efecto dirige las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
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del Estado en la Provincia.
En las islas que reglamentariamente se determine existir un Director Insular de la
Administracin General del Estado, nombrado por el Delegado del Gobierno por el
procedimiento de libre designacin entre los funcionarios de carrera del Estado, CCAA o de las
Entidades locales. Los directores dependen jerrquicamente del Delegado del Gobierno en la
Comunidad autnoma o del Subdelegado del Gobierno en la Provincia cuando este cargo exista,
y ejercen en su mbito territorial, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno
en las Provincias.
9 LA ADMINISTRACIN EXTERIOR DEL ESTADO.
La LOFAGE ha regulado la Administracin exterior de Espaa que se articula mediante las
Misiones Diplomticas Permanentes que representan al Reino de Espaa ante los estados con
relaciones diplomticas (Organizacin internacional), mientras que las Misiones Diplomticas
Especiales le representan slo temporalmente (Conferencia de Estados). Las Oficinas Consulares
son rganos encargados del ejercicio de las funciones administrativas y notariales. Con
esta tradicional Administracin exterior pueden coexistir otras Instituciones y Organismos
pblicos de la Administracin General del Estado en el exterior, con la correspondiente
autorizacin. Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante Organizaciones
internacionales son las verdaderas cabezas de fila de esta Administracin. Representan a
Espaa, dirigen la Administracin General del Estado en el exterior, y coordinan la actividad de
todos los rganos y unidades administrativas. Dependen del Ministerio de Asuntos Exteriores.

TEMA VII. LA ORGANIZACIN TERRITORIAL.


1 NIVELES DE ADMINISTRACIN TERRITORIAL.
Sobre un mismo territorio pueden establecerse una o varias Administraciones Pblicas. Cabe la
posibilidad de que sobre un mismo territorio y sobre unos mismos ciudadanos acten, o tengan
jurisdiccin hasta 6 Administraciones Pblicas o territoriales que se van superponiendo de menor
a mayor mbito territorial y ms importantes competencias, cuya base son los Municipios y la
cspide la Administracin del Estado. Esta sucesiva superposicin de nuevas Administraciones
territoriales, es fruto de un acarreo histrico en el que la creacin de nuevas Administraciones no
ha sido seguida de la supresin de otras. La perspectiva histrica ayudar a comprender causas de
su crecimiento.
2 EL ORIGEN DEL MUNICIPIO Y LA GENERALIZACIN DEL MODELO
MUNICIPAL. ORGIENES REVOLUCIONARIO, CRITERIOS DEMOGRAFICOS,
MUNICIPALISMO ESPAOL Y SITUACIONES EXCEPCIONALES.
En Espaa hay hoy ms de 8.000 municipios. En los orgenes del Estado moderno se termin
por definir el municipio en funcin de un mnimo de poblacin. Los ncleos estrictamente rurales
slo dispusieron a lo ms de una organizacin informal, sin personalidad jurdica, y al servicio de
la administracin de bienes colectivos o comunales.
En la "Memoria sobre las municipales" se expresan las ideas de la Escuela fisiocrtica, que defiende
la necesidad de agrupar un mnimo de poblacin para constituir una administracin viable.
Condorcet estableci que los municipios no podan tener menos de 4000 5000 personas ni ms
de 10000 12000. Sieyes conceba la divisin territorial de Francia como bsicamente municipal y
a realizar en el interior de la divisin departamental. Fruto de estas doctrinas, es la concepcin
del gran municipio que dispona que: "cada departamento ser dividido en nuevas divisiones de 36
leguas cuadradas de superficie". Por debajo de ese gran municipio no se contempl ninguna
otra organizacin formalmente independiente pero si la creacin de una especie de
Administracin municipal desconcentrada. Estas oficinas dependan de la Asamblea Municipal y
estaran subordinadas al Alcalde y a su Teniente para la parte ejecutiva.
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Se adujo que el gran municipio implicaba el establecimiento de su sede o capital en una villa con
lo que la parte del territorio municipal ms pobre, las zonas rurales, seran subyugadas y vctimas
de la ms rica.
La Asamblea (1789) estableci un Municipio, una organizacin administrativa independiente,
sobre cualquier ncleo de poblacin por mnimo o reducido que fuese. Hoy en Francia hay ms de
36000 municipios.
Los padres del constitucionalismo espaol (Constitucin de Cdiz) no se plantearon como los
franceses, la problemtica de la estructura municipal, ya que en Espaa haba pueblos que no
tenan organizacin alguna. La frmula constitucional que se propone contra este desorden
es la generalizacin de un rgimen uniforme de organizacin municipal. Esta frmula parece
inspirada en la que aprob la Asamblea Constituyente Francesa en 1789: toda comunidad o ncleo
poblacional tiene derecho a erigirse en municipio y disponer de una organizacin administrativa,
sin referencia alguna a un mnimo poblacional o territorial. La Ley de 1835 estableci no
excederse de 50 vecinos. El Real Decreto de 1835 sobre Arreglo Provisional de los Ayuntamientos
del Reino, que reconoce el derecho a tener Ayuntamiento propio a los ncleos "siempre que su
poblacin llegue a los 100 vecinos".
La fijacin de un nmero de habitantes tan escaso, resultaba impracticable en zonas muy
densamente pobladas, constituidas por pequeos ncleos con escasas distancias entre ellos,
como ocurre en Galicia y otras regiones.
3 CENTRALISMO REVOLUCIONARIO Y LA DIVISIN PARTAMENTAL Y
PROVINCIAL.
El territorio juega un papel determinante en la configuracin del Departamento francs y la
provincia espaola que sigue fielmente los pasos de aqul.
El Departamento, en principio, es una creacin artificial ms all de los que se suponen existen
por la convivencia sobre un mismo territorio. Tampoco se hizo una pura divisin geomtrica del
territorio. El Departamento no tiene bienes propios ni ingresos, y sus gastos se sufragan con el
producto de los impuestos del Estado. Se trata de una especie de centralismo democrtico que
combinaba el principio electivo con el de colegialidad y jerarqua. La autoridad central demasiado
alejada se debilit con la potenciacin excesiva de los administradores departamentales,
amenazando la estructura sociolgica del Estado. Contra el desorden e independentismo
departamental reaccionar primero la Convencin enviando comisionados que restablezcan la
autoridad estatal. Los administradores elegidos son sustituidos por un Prefecto nombrado por el
Gobierno, que ser el nuevo responsable de la Administracin. El Departamento llevaba en sus
orgenes una cierta descentralizacin. En 1810 se le reconoce la posibilidad de tener un
patrimonio propio distinto del Estado. Despus vendr el reconocimiento de personalidad jurdica.
Las Cortes de Cdiz asumirn la divisin territorial y del esquema departamental francs, aqu
denominado provincial. Se estableci que el Gobierno poltico de stas residira en el Jefe
Superior, nombrado por el Rey y que en cada una de ellas habra una Diputacin Provincial para
promover su prosperidad. Con la divisin provincial se perseguan fines de uniformidad
organizativa y refuerzo en la unidad de la conciencia nacional espaola frente a la antigua variedad.
Cumpliendo en mandato constitucional, la divisin provincial se estableci por primera vez por
RD de 1822, que crea 42 provincias. Las crisis de la Constitucin de Cdiz provoc la
inoperancia de esta divisin, pero por Decreto (del Gobierno) se aprob en 1833, la divisin
territorial definitiva gracias a Javier de Burgos. Esta segunda divisin es ms respetuosa con los
trminos o lmites histricos, pues las Provincias ya no se relacionan alfabticamente y
desconectadas de los antiguos Reinos, sino que se parte de aqullos, dividndoles en ms o menos
Provincias, segn su extensin, adems de respetar en mayor medida los lmites inter-regionales y
se mantienen los enclaves histricos de unos Reinos en otros. Por fin, en el RD 1927 dividi la
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Provincia de Canarias en las de Tenerife y Las Palma, con lo que se totaliz el nmero de 50
Provincias.
La provincia espaola que resulta de esta divisin se presenta como una divisin interna de sus
viejos Reinos. Los servicios del Estado fueron asentando en la capital provincial sus respectivas
sedes, como los Gobiernos civiles y las ms importantes Delegaciones ministeriales, sin que
otras circunscripciones de mbito supraprovincial o infraprovincial, afectasen sustancialmente al
protagonismo provincial. La provincia fue destacndose paulatinamente sobre la base de definir
unos intereses provinciales como diversos de los municipales y estatales, materializndose en la
gestin de determinados servicios pblicos, fundamentalmente de ndole asistencial, benfica y
sanitaria y de suplencia de los municipios.
4 LAS FRUSTACIONES INFRAPROVINCIALES Y REGIONALES.
FRUSTRACIONES INFRAPROVINCIALES: PARROQUIA Y COMARCA
Un primer intento antiprovincial se dio en los inicios de La Revolucin de 1868, en la que los
partidos progresistas pretendan el restablecimiento de las divisiones histricas. Tambin se
intent la supresin de la provincia con motivo de la elaboracin del Proyecto de
Constitucin de la II Repblica.
La consolidacin de la provincia como Ente local fue aceptada y digerida por el conjunto de la
Nacin sin mayores problemas que los que suscitaban desde posiciones polticas dogmticas sin
trascendencia sobre la ordenacin jurdico- poltica. El rechazo de la provincia y de la estructura
municipal liberal se tratar de justificar en la acusacin de haber sido la causa de la ruina de otras
colectividades territoriales como la parroquia, la comarca o el reino o regin. Catalua se siente
como la regin ms agraviada por la divisin provincial que, habra arruinado a la vez la estructura
comarcal y su identidad nacional.
En el autonomismo vasco no hay una reivindicacin territorial, sino jurdico- econmica. De todas
las frustraciones que ha ocasionado la divisin territorial centralista, la menos conocida es la
reivindicacin de la parroquia gallega. En Galicia el criterio de definir el municipio en funcin de
una determinada extensin territorial llev a la creacin de municipios que englobaron
varias organizaciones parroquiales, las cuales, a su vez, se formaban de varios y diseminados
ncleos de poblacin. El Estatuto de Galicia autoriza hoy el reconocimiento por ley de
personalidad a la parroquia rural. A imitacin de este, el del Principado de Asturias ordena
reconocer personalidad jurdica a la parroquia rural como forma de asentamiento de la
poblacin asturiana.
Otro de los puntos de ataque a la divisin territorial es la reivindicacin de la comarca, que se
presenta como una alternativa de divisin y organizacin territorial que habra de sustituir a la
provincia. La comarca en Catalua surge a la luz del renacimiento cultural, sobre la base de
estudios de su historia y geografa como una necesidad funcional del nacionalismo que cree que
Catalua gobernar mejor desde Barcelona sobre la base de una divisin territorial ms peculiar y
pequea que la divisin provincial. El xito de la comarca, aunque puede resultar peligrosa o
intil como la parroquia, ha sido, tras la CE de 1978 muy superior a sta. La LBRL de 1985 ha
dispuesto, astutamente, para todas las CCAA, menos para Catalua, una muy eficaz condicin
limitadora para su establecimiento como es la imposibilidad de crear la comarca "si a ello se
oponen expresamente las 2/5 partes de los municipios que debieran agruparse en ella". Como
rganos de Gobierno de la comarca se establecen el Pleno, el Presidente y la Comisin especial de
cuentas. El final va a ser, el establecimiento de una organizacin supramunicipal e
infraprovincial, la comarca, nicamente en Catalua, con la creacin de 38 comarcas.
LA FRUSTRACIN REGIONAL.
La divisin provincial de los liberales va a originar, otra frustracin que se alimentar en parte de la
nostalgia histrica de la organizacin territorial anterior a la Guerra de Sucesin y del Decreto
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de Nueva Planta de 1714 y, de las prdicas del doctrinarismo federal. En la II Repblica la
circunstancia de que su proclamacin coincidiera de hecho con la de la Generalidad de
Catalua y que sta anticipar la disolucin de las Diputaciones Provinciales, condicion ya el
ltimo proceso antiprovincialista. La Constitucin de la Segunda Repblica de 1931 la defini
como "Un Estado integral, compatible con la autonoma de los municipios y las regiones". La
provincia constitucionalizada tras los intentos de su eliminacin, se define como una Entidad
formada por la agrupacin de municipios y destinada precisamente a ser el sujeto activo de la
creacin de las regiones. La Constitucin republicana de 1931 desde la perspectiva del texto de
1978, sorprende su resistencia frente a las ideologas nacionalistas y fueristas y su moderada
descentralizacin, como se desprende de los siguientes datos:
a) No hay ninguna alusin a las naciones o nacionalidades del Estado espaol.
b) No se dan facilidades para la constitucin de las regiones.
c) Los poderes de las regiones no son excesivos.
El modelo regional de 1931 slo se aplic, y con accidentes polticos graves, en Catalua, ya que los
Estatutos de Vascongadas y Galicia no llegaron a tener vigencia real antes del comienzo real de la
Guerra Civil.
5 LA DIVISIN AUTONMICA Y LA DESIGUALDAD DE NIVELES EN
LA ADMINISTRACIN TERRITORIAL.
La introduccin con las CCAA de un nuevo nivel de Administracin territorial se hizo por los
constituyentes de 1978 sin preocupacin por la vertiente organizativa y administrativa de la
cuestin. La Constitucin no fij criterios materiales para la nueva divisin territorial, ni estableci
un mapa regional o autonmico, ni enumer las CCAA, ni fij su nmero o dimensiones, como
hacen las Constituciones de los Estados Federales y Regionales. El nico criterio que se
evidencia para su creacin es el historicista.
Consecuencia directa del predominio del criterio historicista y la marginacin del geogrfico,
demo grfico y otros, es el actual mapa autonmico, desequilibrado desde el punto de vista de
la extensin territorial, el nmero de su poblacin y su economa. Entre las 19 CCAA que al
final han resultado, las hay que comprenden 8 provincias (Andaluca) y otras 7 de una sola
(Asturias, etc.), y toda una gama de combinaciones intermedias.
Adems de las disfunciones de todo orden que ha de originar una divisin territorial
tan descompensada desde todos los puntos de vista, es de inters dar cuenta de otra
caracterstica: la de establecer distintos niveles en la pirmide de las Administraciones
territoriales en unas y en otras CCAA. Esa desigualdad es consecuencia, en primer lugar, de la
eliminacin de la Provincia como Ente local, para las CCAA Uniprovinciales. La CE impone,
una organizacin territorial insular, con el mismo carcter forzoso u obligatorio que se
imponen las CCAA. Pero adems, tanto en los archipilagos, como en el territorio
peninsular, pueden crearse otras Administraciones territoriales sobre la base de una agrupacin
infraprovincial de los municipios, como la comarca.
6 LOS NIVELES TERRITORIALES FACULTATIVOS.
La LBRL de 1985 proceder en consecuencia y desarrollo del art. 141.3 CE al establecer
una enumeracin y clasificacin de las Entidades Locales Territoriales, distinguiendo, las de
carcter forzoso o necesario por imperativos constitucionales (municipio, provincia, isla) de
aquellas otras cuya creacin se remite, a travs de los condicionantes y procedimientos que la
propia Ley expresa, a la Legislacin autonmica y que son los siguientes:
COMARCAS U OTRAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES
Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios es posible, siempre que lo
autoricen los Estatutos de la respectiva CA y que se agrupen por intereses comunes precisados
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de una gestin propia o demanden la prestacin de servicios de dicho mbito. La iniciativa para
su creacin podr partir de los propios municipios interesados, sin que puedan crearse salvo para
Catalua, si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los municipios.
AREAS METROPOLITANAS
reas metropolitanas, -integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre
cuyos ncleos de poblacin existan vinculaciones econmicas y sociales que han necesaria la
planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras- se crean mediante Ley
de las CCAA previa audiencia de la Administracin del Estado, de los Ayuntamientos y
Diputaciones afectadas. Deber determinar su organizacin, rgimen econmico y de
funcionamiento, lo que garantizar la independencia de todos los municipios en la toma de
decisiones y una justa distribucin de las cargas entre ellos.
MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS
Mancomunidad de Municipios surge del derecho de asociarse con otros para la ejecucin
en comn de obras y servicios determinados de su competencia. Tienen personalidad y capacidad
jurdica para el cumplimiento de sus fines especficos y se rigen por sus Estatutos propios donde
se formalizar la composicin, organizacin, recursos, plazo de duracin, etc. El procedimiento
de aprobacin y modificacin o supresin de los Estatutos de Autonoma se determinar
por la Legislacin de las CCAA. y se ajustar, en todo caso, a las siguientes reglas: 1) la elaboracin
corresponder a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad,
constituidos en Asamblea, 2) La Diputacin o Diputaciones interesadas emitirn informe sobre el
proyecto de Estatutos, y, 3) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueben los Estatutos.
ENTES LOCALES INFERIORES AL MUNICIPIO
Entidades de mbito territorial inferior al municipio para la administracin descentralizada
de ncleos de poblacin separados bajo la denominacin de caseros, parroquias, aldeas,
barrios, concejos, pedanas, etc. sern leyes de las CCAA las que los regulen, respetndose las
siguientes reglas: a) La iniciativa corresponder al Ayuntamiento o a la poblacin interesada. El
Ayuntamiento debe ser odo en todo caso, b) La Entidad habr de contar con un rgano
unipersonal ejecutivo de eleccin directa y un rgano colegiado de control, cuyo nmero de
miembros no podr ser inferior a 2 ni superior a 1/3 de nmero de Concejales que integran el
respectivo Ayuntamiento, y, c) Los acuerdos sobre disposicin de bienes, operaciones de crdito
y expropiacin forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento.

TEMA VIII. LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.


1 EL ESTADO AUTONMICO (El modelo autonmico de Estado)
EL MODELO DE ESTADO EN LA CONSTITUCION DE 1978
La Constitucin de 1978 no solamente termin con la dictadura del rgimen anterior y
restableci el sistema de libertades, sino quebr con igual firmeza la arquitectura o
infraestructura organizativa del Estado liberal decimonnico. Es la autonoma territorial el
gran principio que inspira la Constitucin y crea nuevas colectividades territoriales, como las
CCAA y establece la garanta institucional de los entes locales.
LAS DIFERENCIA CON EL SISTEMA FEDERAL
Notas diferenciales del Estado de las Autonoma con los modelos de Estado federal y regional. En
este sentido, lo que singulariza al Estado autonmico respecto del federal y regional es que la
Constitucin no enumera las CCAA que la componen, ni se establece un reparto igualatorio de las
competencias, ni todas las CCAA se constituyen simultneamente. En efecto, falta en primer
lugar, en nuestra CE una enumeracin de los Estados o CCAA, el mapa poltico, presente en las
Constituciones federales o regionales. En un sistema federal o regional lo normal es que no haya
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ms que un men competencial igual para todos los Estados o regiones; en el sistema de
Constitucin de 1978 cada CA disea su propio marco competencial. En un sistema federal, el
momento del inicio de la vida de los estados es simultneo con el nacimiento de la federacin y no
es imaginable la posibilidad que consagr nuestra constitucin de distintas vas y momentos de
acceso a la autonoma.
La Constitucin de 1978 favoreci y profundiz la lnea de la autonoma por encima de los
lmites impuestos en la Constitucin republicana de 1931. La Constitucin de 1931 garantizaba
que el acceso a la autonoma y los estatutos regionales tuviesen un mayoritario y contrastado
respaldo popular. En la Constitucin de 1931 daba derecho a las provincias al retorno al rgimen
centralista comn, desapareciendo, sin embargo, en la Constitucin de 1978, pues es irreversible
que una vez una provincia se haya integrado en una CA pueda volver a la situacin que tuviere con
anterioridad. La Constitucin de 1931 quiso dar una respuesta poltica a las reivindicaciones
nacionalistas vasca, catalana y gallega, para garantizar el principio de igualdad a todas las
provincias espaolas que no traspas el grado de descentralizacin poltica del federalismo ni
repudi el sistema centralista liberal. En todo caso, la igualdad entre todas las provincias es
absoluta y en parte alguna se garantiza o respetan presuntos derechos histricos o fueros de
algunas provincias espaolas, cuestin que no aparece regulada, ni siquiera aludida, en la
Constitucin de 1931.
El estudio del Estado de las Autonomas se traduce en la exposicin de las consecuencias de esa
ideologa de la desigualdad sobre las formas de acceso y clases de CCAA, sobre la asignacin de
competencias, sobre la organizacin poltica y administrativa, y sobre las formas de asignacin de
recursos financieros. Ese estudio ha de continuarse con el de las tcnicas de correccin de esa
estructural desigualdad, a travs de los principios de solidaridad, los mecanismos de coordinacin y
el sistema de control a cargo del Estado.
EL PROCESO AUTONMICO
a) La fase preautonmica. El proceso autonmico, tom la salida sin esperar a la promulgacin de
la Constitucin a travs del restablecimiento de la Generalidad de Catalua, por Decreto-Ley de
1977. Orgnicamente el modelo preautonmico consisti en la creacin de un rgano colegiado,
denominado Junta, Consejo o Diputacin, que asuma los mximos poderes y otro unipersonal, el
Presidente nombrado por aqul y, por ltimo, otro colegiado a modo de gobierno. Los contenidos
competenciales de las preautonomas fueron modestos, atribuyndoles funciones ejecutivas
incluidas las reglamentarias.
b) Las vas de acceso y las clases de CCAA.La desigualdad que la Constitucin consagra se
traduce en aceptar dos clases de autonomas, la plena o mxima y la gradual que, dan lugar a
diversos niveles competenciales. Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso
a una u otra clase, en lo que a la autonoma plena se refiere, por lo que cabe distinguir, segn la va
prevista los siguientes supuestos.
En primer lugar est el camino previsto para las Comunidades que durante la vigencia de la
Constitucin republicana de 1931 haban plebiscitado su Estatuto de Autonoma. Para stas se
articul una va de acceso a la autonoma plena que comenzaba con el acuerdo de su rgano
preautonmico superior, la redaccin de su Estatuto por una Asamblea de sus parlamentarios,
acuerdo con la Comisin Constitucional del Congreso, referndum y ratificacin de los Plenos de
las dos Cmaras de las Cortes Generales. Este sistema fue el seguido para la aprobacin de los
Estatutos de Catalua, Pas Vasco y Galicia.
Refirindonos a la CE 1978. El proceso ms riguroso para el acceso a la autonoma plena y la
aprobacin del Estatuto es el procedimiento previsto en el art. 151 de la Constitucin y del que se
liberaron, por lo dicho, las nacionalidades histricas. Dicho precepto exiga que la iniciativa
autonmica fuera aprobada por las Diputaciones y por las 3/4 partes, o al menos mayora, de los
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Municipios de cada una de las provincias afectadas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante
referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de los electores de cada provincia, y, por
ltimo, la aprobacin por parte de las Cortes Generales. El rigor de ese referndum para la
iniciativa fue desafiado por Andaluca que logr resultados positivos en todas las provincias, menos
en Almera. Por Ley Orgnica de 1980 y por la interpretacin de art. 144 CE Andaluca lleg a la
autonoma plena.
Otra forma de acceso a la autonoma ha sido el proceso de autonoma gradual, complementado
con Ley Orgnica. Estas tendran la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos
las competencias que corresponderan de seguir el procedimiento gradual regulado en los arts. 143
y 146 de la Constitucin y sin esperar los 5 aos previstos en el art. 148.2. Este ha sido el
proceso de aprobacin de los Estatutos y creacin de las CCAA de Valencia y Canarias. Para el
acceso a la autonoma gradual los arts. 143 y 146 de la Constitucin disearon el procedimiento
ms sencillo, prescindiendo de la consulta popular. La iniciativa del proceso se condiciona
nicamente a la aprobacin de las Diputaciones interesadas o al rgano interinsular
correspondiente y de las 2/3 partes de los municipios. Slo el Estatuto de Cantabria ha ajustado
sus competencias al lmite del art. 148 CE.
De todos los procesos expuestos, se ha liberado la CA de Navarra que, incluso, ha
conseguido marginar la tcnica estatutaria, alcanzando las mximas competencias a travs de lo que
se ha designado con la arcaica denominacin de Amejoramiento del Fuero y que ha servido tambin
para esquivar, la posible incorporacin al Pas Vasco, prevista en el Estatuto de ste.
Tras este proceso autonmico, que ha culminado con la aprobacin en 1983 de los Estatutos
de Baleares, Extremadura, Castilla-Len y Madrid, se ha completado el mapa autonmico que
incluye 19 Comunidades, de las cuales, 6 son de autonoma plena (Pas Vasco, Catalua, Galicia,
Andaluca, Navarra y Valencia) y 11 de autonoma gradual. Incluida la autonoma de las ciudades
de Ceuta y Melilla cuyos estatutos fueron aprobados por LO 1 y 2/1995.
c) La reforma de los Estatutos. El ms previsible, en cuanto a la reforma de los Estatutos, era el
del aumento de competencias de las Comunidades de autonoma gradual, por su conversin al
grado superior. Este trnsito estaba previsto en el art. 148 CE: transcurridos 5 aos, y mediante la
reforma de sus Estatutos, las CCAA podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del
marco establecido en el art. 149.
La reforma de los Estatutos est regulada en el art. 147.3 CE, que se remite a lo en ellos previsto,
requirindose, la aprobacin posterior de la reforma por las Cortes Generales, mediante Ley
Orgnica. En general, los procedimientos previstos en los Estatutos de las Comunidades de
autonoma gradual son muy sencillos, sin la exigencia de la aprobacin por referndum popular.
La iniciativa corresponde al Gobierno o al Parlamento autnomo, exigindose la aprobacin de
sta antes de su sancin definitiva por las Cortes Generales.
Para las CCAA de autonoma plena, que aprobaron sus Estatutos por la va del art. 151 CE el
art. 152.2 precepta que su reforma exigir el referndum entre los electores inscritos en los
censos correspondientes, requisito constitucional que hay que sumar y que es anterior al de la
aprobacin del proyecto de reforma por Ley Orgnica de las Cortes Generales. Los restantes
trmites de reforma se establecen en los estatutos respectivos. En cualquier caso es difcil
imaginar que en este tipo de Comunidades con autonoma plena puedan producirse sin infraccin
del texto constitucional reformas trascendentes en orden a la ampliacin de sus competencias,
pues los Estatutos vigentes han apurado al lmite las posibilidades contempladas por el art. 149 de
CE.
Tampoco es previsible que se produzca un cambio de los Estatutos para alterar el mapa territorial,
mediante la agregacin o segregacin de las provincias que actualmente componen cada
Comunidad. Cualquier alteracin de los lmites territoriales requerir sendos procesos de reforma
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de los Estatutos en las Comunidades afectadas y complejos arreglos para el reparto de las
infraestructuras administrativas. En este punto, hay sin embargo, provisiones estatuarias expresas,
como es la anexin de Navarra por estar incluido en el Estatuto del Pas Vasco, del Estatuto de
Cantabria que contempla la extincin de esta comunidad por unin a otra, y la del Estatuto de
Andaluca con la hipottica incorporacin de Gibraltar. En todo caso parecen descartadas las
segregaciones de las provincias para constituirse en Comunidades uniprovinciales a la que aquella
pertenece.
El proceso autonmico se ha desarrollado, y as contina, sujeto a constantes conflictos ante el TC,
a causa de las tentativas de las CCAA de llevar a cabo interpretaciones unilaterales de los ttulos
competenciales con objeto de ampliar sus competencias. Pero, sobre todo, el proceso ha vivido en
un clima de tensin y deslegitimacin constante, propiciado desde las CCAA histricas,
gobernadas por partidos nacionalistas, con tendencias soberanistas o independentistas que hoy
claramente postulan la superacin del marco constitucional y la ruptura de la unidad de Espaa que
consagra la CE. De poco ha servido, pues, el sacrificio de liquidar en beneficio de estas
formaciones polticas separatistas, el Estado liberal centralista y afrancesad que hizo realmente
iguales a todos los espaoles: iguales en las leyes, en el acceso a cargos de todas las
administraciones, e iguales ante los servicios pblicos. Si la situacin no es dramtica es porque un
nuevo centralismo e igualdad, la europea, nos protege de un peligros cantonalismo.
2 LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.
La distribucin de competencias en los tipos de Estados compuestos es la cuestin que
encierra mayor complejidad. El error fundamental del diseo constitucional es, el no haber
resuelto desde la propia Constitucin, mediante las oportunas listas, cules son las competencias
propias del Estado, las correspondientes a las CCAA y las compartidas. Tampoco se sigui el
modelo de los Estados federales, ni el sistema de los Estados regionalistas. Se sigui el original
camino de hacer de los Estatutos, cuyo nmero se desconoca, la pieza bsica de la distribucin de
competencias dentro de la "carta competencia!" establecida por los arts. 148 y 149, y de la que se
podran servirse, ms o menos, las diversas Comunidades. Obviamente, el resultado, al menos en la
teora, habra de ser la absoluta falta de uniformidad, producindose una asignacin desigual de
competencias a las diversas CCAA, quedando el Estado con desiguales competencias en cada uno de
los 19 mbitos territoriales autonmicos; un estado ciertamente irracional e inslito en el
comparativismo de los Estados compuestos.
LAS COMPETENCIAS DEL ART. 148.
Este precepto enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a travs de sus Estatutos.
Para las Comunidades de autonoma plena estas competencias constituyen un mnimo, superable a
travs del art. 149. Para las de autonoma gradual el art. 148 supona el mximo
competencia!, mejorable por la reforma de sus Estatutos transcurridos 5 aos desde su
aprobacin.
LA LISTA DE COMPETENCIAS DEL ART. 149.
El art. 149 enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura, en principio, la competencia
exclusiva del Estado. Por ello este precepto se ha considerado como el ms fundamental, ya que
ofrece, desde la Constitucin el criterio ms firme de delimitacin que no puede ser alterado por
contrarias previsiones estatutarias. A pesar de ello hay que hacer notar que las 32 materias que
enumera no todas son atribuidas en exclusiva al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una
competencia concurrente o compartida de las CCAA.
LAS CLUSULAS COMPLEMENTARAS.
Se llaman complementaras a las tres reglas que establece el prrafo 3o del art. 149, tratando de
cerrar el sistema a fin de que no queden competencias sin su correspondiente titular. La primera
establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitucin podrn
corresponder a las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos. La segunda de las reglas
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estableca que "las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos
correspondern al Estado". Una tercera regla sobre conflictos de normas competenciales forzaba a
incluir en los Estatutos el mayor nmero de materias y a calificarlas en todo lo posible de
competencias exclusivas.
El sistema del art. 149.3, se cierra con la clusula del Derecho estatal ser, en todo caso,
supletorio del Derecho de las CCAA. La delimitacin competencial no constituye, un sistema
inalterable y definitivo, pues el art. 150 de la Constitucin establece dos posibles formas extraestatutarias de ampliacin de las competencias autonmicas: 1) La primera sobre competencias
legislativas estatales que puede ser atribuida a todas o a algunas de las CCAA, y 2) Adems el
Estado podr transferir o delegar, mediante Ley Orgnica, facultades correspondientes a materias
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegacin.
MATERIAS Y FUNCIONES.
Los preceptos constitucionales de delimitacin de competencias, arts. 148 y 149 CE hacen el
reparto atendiendo a los objetos o materias (por ejemplo; turismo, obras pblicas, agricultura, etc.),
pero sin delimitar cules de las diversas funciones pblicas (legislativas, ejecutivas o judiciales) se
han de ejercitar sobre aqullas.
Sobre la atribucin de la funcin legislativa, se ha discutido si corresponda solamente a las
CCAA de autonoma plena o si todas tenan la plenitud de esa funcin. Al margen de la
discusin terica, los Estatutos de estas Comunidades de autonoma gradual han asumido
competencias legislativas e incluido en su organizacin la correspondiente Asamblea
Legislativa. En cuanto a la posibilidad de dictar Decretos Legislativos, unos Estatutos admiten y
otros no esa posibilidad de que la Asamblea Legislativa faculte al rgano superior ejecutivo para
dictar por delegacin normas con rango de ley. Parece claro que los ejecutivos autonmicos no
pueden dictar Decretos- Leyes.
Dentro de las funciones ejecutivas no hay reserva alguna para entender comprendida en ella
la potestad reglamentaria, tanto en ejecucin de las leyes autonmicas como, al margen de estas,
en materia de organizacin. Respecto a las actividades de ejecucin, los Estatutos suelen precisar
su alcance a travs de su automtica asignacin como consecuencia de la atribucin de otras
actividades complementarias, o bien, a travs de su enumeracin especfica como tales
competencias de ejecucin. Por ltimo, que las competencias ejecutivas encuentran su delimitacin
precisa en los acuerdos de transferencias realizados por las Comisiones mixtas de representantes del
Estado y de las CCAA y que finalmente se aprueban por RD. En todo caso, si la Constitucin reserva
ntegramente al Estado la funcin legislativa, las competencias meramente ejecutivas de las CCAA no
desplazan la intervencin estatal dirigida a velar por el inters general (Sentencia TC).
3 LOS LMITES DEL MODELO AUTONOMICO Y SU CONTROL
LOS LMITES DEL MODELO AUTONOMICO
La medida real del autogobierno de las CCAA depende no slo de la amplitud de las competencias y
funciones que se le atribuyen, sino tambin de los lmites que a su ejercicio se establezcan y de la
naturaleza e intensidad de los controles a que se sujete su actividad.
Son los principios de unidad, igualdad, solidaridad y libre circulacin de personas y bienes, o
tambin las prohibiciones expresas. La mayor parte de estos lmites se recogen en el Captulo I
del Ttulo VIII de la CE
El principio de unidad (art. 2 CE) "se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin
espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles y reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas". Este
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enunciado ha sido enunciado de forma negativa en STC de 1981: la autonoma hace
referencia a un poder limitado autonoma no es soberana y dado que cada organizacin
territorial es una parte del todo, en ningn casa el principio de autonoma puede oponerse al
de unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido, como
expresa el art. 2 de CE.
Por principio de solidaridad debemos de entender, que el Estado debe garantizar un equilibrio
econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol. La solidaridad
condiciona el alcance de la autonoma financiera de las CCAA y juega como criterio justificativo de
la existencia y ulterior reparto del fondo de compensacin interterritorial.
El principio de igualdad, su formulacin, ahora como un lmite a la autonoma, se hace en dos
planos: uno con referencia a los Estatutos (las diferencias entre los Estatutos de las distintas
CCAA no podr implicar privilegios econmicos y sociales), y otra, orientada a corregir las
desigualdades que pueda comportar la nueva divisin territorial (todos los espaoles tienen los
mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional). En STC de 1981 es
obvio que tal principio de igualdad no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y
monoltica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que en igualdad de las circunstancias, en
cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones puesto que la
potestad legislativa que las CCAA gozan hacen potencialmente de nuestro ordenamiento una
estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posicin jurdica de los ciudadanos
en las distintas partes del territorio. Como frmula para salir de la cuadratura del crculo, la STC
de 1981, el impreciso criterio de la razonabilidad, sealando que seran contrarias al principio de
igualdad aquellas normas o decisiones autonmicas que implican una diferencia no justificada o
que no tienen justificacin razonable, lo que remite a un anlisis pormenorizado de cada situacin
y caso concreto.
Como una concrecin del principio de igualdad puede entenderse el de libertad de circulacin de las
personas y bienes por todo el territorio nacional.
En el catlogo de limitaciones de la autonoma hay que incluir tambin las limitaciones a la
capacidad negocia! de las CCAA por el art. 145 de la CE que comienza por prohibir su
federacin. Sobre los convenios que stas puedan celebrar entre s, el precepto distingue los
que tengan por objeto la gestin o prestacin de servicios, remitiendo a los Estatutos la
previsin de los supuestos y trminos en que puedan celebrarse as como el carcter y efectos
de la correspondiente comunicacin a las Cortes Generales. Para los restantes convenios entre
CCAA se exige la autorizacin de las Cortes Generales. Por ultimo, y por razones de inters
general, apreciado por mayora absoluta de ambas Cmaras, el Estado podr dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA,
an en el caso de materias atribuidas a la exclusiva competencia de stas.
EL CONTROL. FORMAS GENERALES DEL SISTEMA DE CONTROL SOBRE LAS
CCAA
a) Las Clases de Control. El sistema de control de las CCAA est regulado en los arts. 153, 155 y
161.2 CE.
1) Por el TC, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley, y
de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus rganos de gobierno.
2) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el ejercicio de funciones delegadas.
3) Por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, normas reglamentarias y resoluciones de la
Administracin autonmica.
4) Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario.
5) Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, en los casos ms graves de
incumplimiento o de
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riesgo para el inters general de Espaa.
Las CCAA estn tambin sujetas al control que, corresponde ejercer al Defensor del Pueblo, as
como a los controles ordinarios interiores a cargo de rganos de las propias Comunidades. En los
Estados federales (Alemania), aparte de los controles judiciales, se reconoce a la federacin
poderes de vigilancia y control en relacin con la actividad de los Estados miembros cuando
ejecutan la legislacin federal a travs de instrucciones o directivas de mayor o menor intensidad.
En el Estado regional italiano hay controles previos sobre la legislacin de las regiones. El
Tribunal Constitucional en la Sentencia de 1983, ha afirmado que la Alta Inspeccin del Estado,
cuando est expresamente admitida por la Constitucin, no es un control genrico e indeterminado,
sino que constituye slo una potestad de vigilancia, un elemento de verificacin o fiscalizacin que
puede llevar, en su caso, a instar la actuacin de los controles constitucionalmente establecidos,
pero no a sustituirlos, convirtiendo a dicha Alta Inspeccin en un mecanismo de control.
EL CONTROL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Dicho control cubre tanto las leyes autonmicas como las disposiciones de rango inferior y las
resoluciones concretas. Como estas ltimas tambin pueden impugnarse ante la Jurisdiccin
Contencioso- Administrativa resulta que estamos ante una duplicidad impugnativa, difcilmente
justificable.
EL CONTROL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS.
El art. 136 CE slo le atribuye jurisdiccin sobre el Estado y el sector pblico estatal, pero de
otra, el art. 153 se refiere explcitamente al control econmico y presupuestario que el Tribunal
de Cuentas ha de ejercer sobre las CCAA. Adems los Estatutos autonmicos han diseado
instituciones parecidas al Tribunal de Cuentas del Reino pero circunscritos al territorio y
Administracin de las Comunidades. Tiene jurisdiccin exclusiva para declarar la
responsabilidad contable de los que manejan fondos pblicos.
EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
Se configura en el art. 54 CE como un comisionado de las Cortes Generales para la defensa de
los derechos comprendidos en el Ttulo I a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la
Administracin, dando cuenta a aqullas. Habr que entender dentro del concepto de
Administracin adems de la del Estado, la de las CCAA. Los problemas que se ocasionan esta
duplicidad no slo son los mayores gastos que resultan, sino tambin, la posibilidad de que
los
resultados de las actuaciones de los defensores autonmicos del pueblo no coincidan con las
del Defensor del Pueblo del Estado. Pero en la LO. se establece que cuando el Defensor del
Pueblo tenga que supervisar la actividad de las CCAA "los rganos similares de stas
coordinarn sus funciones con las del Defensor del Pueblo y ste podr solicitarles su
cooperacin".
EL CONTROL DEL GOBIERNO-SENADO.
Previsto en el art. 155 CE para los supuestos en que una CA no cumpliere las obligaciones que
le impusiere la Constitucin u otras leyes, o actuare de forma que atente al inters general de
Espaa. El Gobierno en tales casos, previo requerimiento al Presidente de la CA y en el caso de
no ser atendido, con la aprobacin de la mayora absoluta del Senado, podr adoptar las
medidas necesarias para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de las obligaciones o para la
proteccin del mencionado inters general. Slo en ltimo lugar, y como extrema solucin, se
impondra la disolucin de los rganos de las CCAA.
EL DELEGADO DEL GOBIERNO Y EL DEBER DE INFORMACIN.
La CE no ha establecido este deber de forma especfica. Para suplir sta laguna, la Ley de
Proceso Autonmico ha establecido que el Gobierno y, en su caso, las Cortes Generales pueden
recabar la informacin que precisen sobre las actividades que desarrollen en el ejercicio de sus
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competencias. Una de las medidas utilizadas para el seguimiento de la marcha de un servicio
es la creacin de una Alta Inspeccin Tcnica, que el Tribunal Constitucional ha declarado
vlido cuando existe una autorizacin constitucional o estatutaria. La obtencin de
informacin y el deber de suministrarla ha generado la necesidad de crear o especializar
determinados rganos en esta tarea. As se ha creado una Comisin de seguimiento de las CCAA
en el Ministerio de Administracin Territorial.
4 LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
La Constitucin de 1978 ha sido muy parca en materia organizativa autonmica. La organizacin
institucional autonmica, se basa en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal; un
Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente elegido por la
Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. El sistema responde al modelo de Gobierno
parlamentario.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA O PARLAMENTO.
Segn el comn de los Estatutos, el rgimen de este organismo supremo de las CCAA sigue las
siguientes reglas:
1) Todos los Parlamentos autnomos estn constituidos por una sola Cmara, integrada por un nmero
de miembros muy variable. Son elegidos conforme a la Legislacin general electoral.
2) La circunscripcin electoral es, la provincia, salvo en las Comunidades uniprovinciales, en que lo es
el partido judicial, o los municipios que se mencionan en los Estatutos. La eleccin se celebra
mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, y con arreglo al sistema de representacin
proporcional.
3) El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 aos que tengan residencia en
cualquiera de los municipios de la Comunidad.
4) Los miembros de los Parlamentos autonmicos que no estn sujetos a mandato imperativo tienen
reconocido, en los mismos trminos que los de las Cortes Generales, la inviolabilidad por las opiniones
manifestadas en el ejercicio de su mandato y por los votos emitidos. Los parlamentarios autonmicos
slo tienen una inmunidad parcial que se concreta en que no sean detenidos ni retenidos sino en casos
de flagrante delito, etc.
5) En virtud de los poderes de autonormacin y organizacin que los Estatutos reconocen a las
Asambleas, se remite a los reglamentos internos de stas todo lo relativo al rgimen de su
funcionamiento (presupuestos, rgimen de personal).
Las Asambleas autonmicas se disuelven por expiracin del trmino de su mandato y adems por la
falta de designacin del Presidente de la Comunidad en los trminos previstos, normalmente de dos
meses. Slo el Estatuto vasco prev la posibilidad de que el Presidente del Gobierno pueda disolver la
Asamblea.
GOBIERNO EJECUTIVO AUTONOMICO
Las funciones ejecutivas de las CCAA se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los
Vicepresidentes y Consejeros. El Presidente es el mximo representante de la CA, ostenta tambin
la representacin ordinaria del Estado y es designado por la Asamblea en los trminos propios de
los sistemas parlamentarios, lo mismo sucede con su cese. Las atribuciones del Presidente son
las de designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus
actuaciones y en general, todo lo que comporta la direccin poltica y la jerarqua superior de la
Administracin Autonmica. El cargo es incompatible con cualquier otra funcin pblica o
privada y disfruta de los honores correspondientes a su posicin. En cuanto a sus derechos
adems de los emolumentos, en algunas CCAA se les reconoce, como al Lendakari vasco, una
pensin vitalicia tras el cese. El Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del
Consejo de Ministros y se le asignan las funciones propias de ste al nivel autonmico como las
de iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, direccin poltica, control de la
Administracin, etc. El nmero de consejeros es variable, y su nombramiento y cese dependen
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del presidente.

TEMA IX. EL
ORGANIZACION

MUNICIPIO

LA

PROVINCIA.

ESTRUCTURA

1 EL MUNICIPIO. CONCEPTO.
La LRBRL de 1985 define los municipios como "Entidades bsicas de la organizacin territorial
del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que
institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes
colectividades", atribuyndoles personalidad jurdica y plena capacidad para el cumplimiento de
sus fines.
El Estatuto municipal de Calvo Sotelo, de 1924, lo calificaba como asociacin "natural" de
personas y bienes reconocida por la Ley. Esta caracterizacin continuar en la Ley republicana de
1935 y resultar extraordinariamente potenciada en la Legislacin del rgimen de Franco. Si los
municipios son algo natural, cualquier reforma de su estructura en trminos globales se convierte
en un atentado al orden preestablecido por la propia naturaleza, de lo que forzosamente se deriva
una actitud de respeto casi sagrado a los municipios existentes y a la divisin territorial
municipal que les sirve de soporte, frenando ab initio cualquier intento de reestructuracin global
de la Administracin Local, como la llevada a efecto en otros pases. Es, pues, una concepcin
inmovilista.
La LRBRL de 1985 omite, cualquier referencia al municipio como estructura, desconcentrada de la
Administracin del Estado y al Alcalde como su representante en el trmino municipal. La Ley
seala que son elementos del municipio, el territorio, la poblacin y la organizacin.
2 ELEMENTOS DEL MUNICIPIO
EL TRMINO MUNICIPAL
El trmino municipal se define por la Ley como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus
competencias. Todo el territorio nacional, igual que el provincial y el autonmico, es una suma
de los trminos de los Municipios que cada Administracin territorial superior engloba en su
demarcacin sin que existan zonas no incluidas, debiend o necesariamente cada Municipio
pertenecer a una solo Provincia.
La nueva regulacin LBRL sigue siendo tributaria de la concepcin natural del Municipio, no
acepta hiptesis de cambios totales sino simples reformas puntuales sobre algunos municipios a
travs de la modesta y limitada tcnica de la alteracin de trminos municipales.
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Como condicin general para la alteracin de los trminos municipales, la Ley exige el respeto de
los lmites provinciales. En todo caso las alteraciones pueden tener lugar por:
1) La incorporacin de uno o ms municipios a otro u otros limtrofes. Solamente podr
acordarse cuando se den notorios motivos de necesidad o conveniencia econmica o
administrativa.
2) La fusin de municipios limtrofes a fin de constituir uno sl o podr realizarse: a) Cuando
separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mnimos exigidos por la
ley, b) Cuando se confundan sus ncleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanstico, y
c) Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia econmica o administrativa.
3) La segregacin de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir
otro independiente slo podr realizarse sobre la base de ncleos de poblacin territorialmente
diferenciados y siempre que los Municipios resultantes cuenten con recurso suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminucin en la calidad de los
servicios que venan siendo prestados. Otra condicin consiste en que las operaciones que den
origen a nuevos Municipios no supongan ruptura de un ncleo de poblacin unido por calle o
zona urbana de otro Municipio originario.
4) La segregacin de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limtrofe slo
podr realizarse cuando separadamente carezcan de los recursos suficientes para atender los
servicios mnimos, o cuando se confundan sus ncleos urbanos como consecuencia del desarrollo
urbanstico.
La regulacin de la supresin o creacin de nuevos Municipios estarn a lo que dicten las leyes
de las CCAA y se podr prescindir de la voluntad de los Municipios interesados, pues no se
otorga carcter vinculante al informe de los Ayuntamientos afectados, si bien debern respetar
cuando se trate de la creaci n de nuevos Municipios que slo se podrn realizar sobre la base de
ncleos de poblacin territorialmente diferenciados y que stos cuenten con los recursos
necesarios para el cumplimiento de las competencias municipales y no supongan una disminucin
en la calidad de los servicios. Sin embargo, en los supuestos de fusin o de incorporacin
voluntaria de Municipios es necesario que cuente con el voto favorable de las 2/3 partes del
nmero de habitantes de hecho y, en todo caso, de la mayora absoluta del n mero legal de
miembros de los respectivos Ayuntamientos (LBRL). El art. 148.1.2 CE remite a las leyes
autonmicas la regulacin del procedimiento para la alteracin de los trminos municipales. En
todo caso, dicha regulacin ha de prever la audiencia de l os Municipios interesados y dictamen
del Consejo de Estado o del rgano consultivo superior de las CCAA, as como la comunicacin a
la Administracin del Estado, y la publicacin en el BOE. A falta de legislacin autonmica ser
de aplicacin el Texto Refu ndido de 1986 y el Reglamento de Poblacin. Cuando se trate de
creacin, modificacin y supresin de Entidades de mbito territorial inferior al Municipio
habr que estar al procedimiento que determine la legislacin de las CCAA, respetando lo
previsto al respecto en la LBRL.
Fenmeno distinto a los anteriores es el asociacionismo municipal que puede dar lugar a un
nuevo ente local; la mancomunidad de municipios sirve para la ejecucin en comn de
obras y servicios determinados de su competencia. Podrn integrarse en la misma
Mancomunidad Municipios pertenecientes a distintas CCAA, siempre que lo permitan las
normativas de las CCAA afectadas. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad
jurdica para el cumplimiento de sus fines y se rigen por sus Estatutos. Los rganos de
gobierno sern los representativos de los Ayuntamientos mancomunados, y el procedimiento
de aprobacin de sus Estatutos corresponder a los Concejales de la totalidad de los
Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en asamblea, que previo informe de
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la Diputacin o Diputacin Provinciales, debern ser aprobados por los Plenos de todos los
Ayuntamiento. Procedimiento similar para la modificacin o supresin de mancomunidades.
La Comarca est formada por una agrupacin de municipios cuyas caractersticas
geogrficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisan de una gestin
propia o la prestacin de servicios de dicho mbito. Su creacin, mbito territorial, composicin y
funcionamiento, ser el que determinen las leyes de las CCAA. En cuanto al procedimiento, se
determina que la iniciativa para su creacin podr partir de los Municipios interesados, sin que
pueda crearse si a ello se opone expresamente las 2/5 partes de los Municipios que debieran
agruparse a ella, siempre que en este caso tales municipios representen al menos la mitad del
censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la Comarca deba agrupar Municipios de
ms de una Provincia, ser necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo
territorio pertenezcan tales Municipios.
y segn el art. 148 CE se remite su regulacin a las leyes autonmicas. En todo caso, la alteracin
de trminos municipales exige la audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo
de Estado o del rgano Consultivo Superior de la CA y puesta en conocimiento de la
Administracin del Estado.
Las reas Metropolitanas las define la Ley 7/1985 como Entidades Locales integradas por los
municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existen
vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesario la planificacin conjunta y la
coordinacin de determinados servicios y obras.
LA POBLACIN MUNICIPAL.
Del nmero de habitantes depende la regulacin de una serie de materias como l determinacin de
obligaciones mnimas o de prestacin de servicios; la existencia o no de ciertos rganos (Juntas
de Gobierno local o Comisiones informativas), la periodicidad de las sesiones del Pleno, etc.
La poblacin municipal est constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrn
municipal. La regulacin de la poblacin municipal parte de la obligacin de todo espaol o
extranjero que viva en territorio espaol de empadronarse en el Municipio en que resida
habitualmente y, si vive en varios, en aquel en que habite durante ms tiempo, una obligacin, sin
embargo, que no tiene ms sancin visible que privar a quien no se empadrone del ejercicio de los
derechos de sufragio activo y pasivo.
La condicin de vecino se adquiere en el momento de realizar la inscripcin en el Padrn. Al
padrn municipal pueden tambin acceder los extranjeros, pero no les atribuir ningn derecho.
El Padrn se define como un registro administrativo, con carcter de documento pblico
nicamente a las certificaciones que de los datos de aqul se expidan. Las inscripciones del
Padrn constituyen prueba de las residencia en el Municipio y de la residencia habitual en el
mismo. Los datos que obligatoriamente debern constar son: a) nombre y apellidos, b) sexo, c)
domicilio habitual, d) nacionalidad, e) lugar y fecha de nacimiento, f) n del DNI o sustitutivo
para extranjeros, g) certificado o titulo escolar o acadmico que posea, h) y cuantos otros datos
puedan ser necesarios para la elaboracin del Censo Electoral.
La formacin, actualizacin, revisin y custodia del Padrn municipal corresponde al
Ayuntamiento. Las actualizaciones del Padrn se realizaran una vez al menos cada 5 aos. Al
Instituto Nacional de Estadstica corresponde una funcin de coordinacin de los distintos
poderes municipales al tiempo que se crea un Consejo de Empadronamiento como rgano
colegiado de colaboracin entre la Administracin del Estado y los Entes Locales a estos efectos.
El Padrn de espaoles residentes en el extranjero ser confeccionado por la Administracin
del Estado en colaboracin con los Ayuntamientos y la Administracin de las CCAA.
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Ser vecino otorga unos derechos e impone unos deberes que la LBRL enumera las siguientes:
a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin electoral.
b) Participar en la gestin municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.
c) Utilizar los servicios pblicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme
a las normas aplicables.
d) Contribuir, mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas, a la realizacin
de las competencias municipales.
e) Ser informado y dirigir solicitudes a la Administracin municipal en relacin con todos los
expedientes y documentacin municipal, de acuerdo con lo previsto en el art. 105 de CE.
f) Pedir la consulta popular.
g) Exigir la prestacin y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio pblico, en el
supuesto de constituir una competencia municipal propia de carcter obligatorio.
h) Ejercer la iniciativa popular.
Los extranjeros residentes, mayor de edad, gozarn de los derechos de sufragio activo y/o pasivo
conforme a la LO de Rgimen Electoral General (LOREG).
Gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales todos los residentes extranjeros en
Espaa cuyos respectivos pases permitan el voto a los espaoles en dichas elecciones, en trminos de
una Tratado. Tambin los residentes en Espaa que, sin haber adquirido la nacionalidad espaola,
tengan la condicin de ciudadanos de la Unin Europea. Sern elegibles, sufragio pasivo, todas las
personas residentes en Espaa que, sin haber adquirido la nacionalidad espaola, tengan la condicin
de ciudadanos de la Unin Europea, o bien sean nacionales de pases que otorguen a los ciudadanos
espaoles el derecho se sufragio pasivo en sus elecciones municipales.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrn ejercer la
iniciativa popular presentado propuestas de acuerdos o proyectos de reglamentos en materias de la
competencia municipal. Dichas iniciativas debern ir suscritas al menos por un porcentaje de vecinos
del Municipio del 20 por ciento para los Municipios de >5000 habitantes, y del 10 por ciento a partir
de 20.001 habitantes. Tales iniciativas debern ser sometidas a debate y votacin en el Pleno. En todo
caso con los informes de legalidad del Secretario y informe del Interventor cuando la iniciativa afecte a
derechos y obligaciones del contenido econmico.
Otro canal de participacin son las asociaciones de vecinos para la defensa de los intereses generales o
sectoriales de los vecinos, a las que se les suministrar las ms amplia informacin y el uso de los
medios pblicos y el acceso a las ayudas econmicas para la realizacin de sus actividades. Estas
pueden ser declaradas de utilidad pblica.
GOBIERNO Y ADMINISTRACION MUNICIPAL.
Los sistemas comparados de Gobierno local ofrecen dos claras alternativas que simbolizan el
sistema francs e ingls. En el modelo ingls no existe la figura del Alcalde, su equivalente del
Alcalde espaol o francs (Mayor, Chairman) no tiene asignadas como propias las funciones
ejecutivas. En Francia y Espaa, por el contrario, y desde los orgenes mismos del municipalismo
moderno, se destaca la figura del Alcalde como rgano con funciones propias y distintas del
Consejo municipal francs o de nuestro Pleno del Ayuntamiento. La LRBRL de 1985 establece
que "el Gobierno y la Administracin municipal, sa lvo en aqullos municipios que legalmente
funcionen en rgimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde
y los Concejales. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y
secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos".
La Ley 57/2003 ha venido a establecer un diverso sistema de gobierno municipal para los Municipios
de gran poblacin. Si consideramos estas reformas no han afectado al rgimen de concejo abierto
aplicable a los Municipio de escasa poblacin, tenemos, pues, tres sistemas de gobierno local: el
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comn, el de los pequeos Municipios y el de los Municipios de gran poblacin.
a) Nueva estructura por niveles
LA PLANTA DE LOS MUNICIPIOS DE RGIMEN COMN.
Estos Municipios cuentan con los siguientes rganos:
1) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los Ayuntamientos.
2) La Junta de Gobierno Local, existe en los municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes y,
en los de menos, cuando as lo dispongan su Reglamento orgnico o lo acuerde el Pleno de su
Ayuntamiento. La Junta de Gobierno se integra por el Alcalde y un nmero de Concejales no superior
a 1/3 del nmero legal de los mismos, nombrados y separados libremente por el Alcalde, dando cuenta
al Pleno.
3) En los Municipios de ms de 5.000 habitantes, y en los de menos en que s lo disponga su
Reglamento orgnico o lo acuerde el Pleno, existirn, si su legislacin autonmica no prev en este
mbito otra forma organizativa, rganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de
ser sometidos a la decisin del Pleno, as como el seguimiento de la gestin del Alcalde, la Junta de
Gobierno Local y los Concejales que ostenten delegaciones. Todos los grupos polticos integrantes en
la Corporacin tendrn derecho a participar en dichos rganos, mediante la presencia de Concejales
pertenecientes a los mismos en proporcin al nmero de Concejales que tengan en el Pleno.
4) La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones existir cuando as lo acuerde el Pleno,
por voto favorable de la mayora absoluta, o as lo disponga su Reglamento orgnico.
5) La Comisin Especial de Cuentas, se constituir en todos los Ayuntamientos.
La Ley no impone la participacin ciudadana directa de los vecinos no electos en los rganos
ordinarios de gobierno local. No obstante, se admite en los rganos territoriales de gestin
desconcentrada, como los distritos, y con la organizacin, funciones y competencias que cada
Ayuntamiento les confiera.
PEQUEOS MUNICIPIOS.
El rgimen de concejo abierto. Entidades de mbito inferior al Municipio.
La organizacin del rgimen comn de gobierno municipal es inadecuada para los municipios de
escasa poblacin, considerndose tales los municipios con menos de 100 habitantes, una cifra de
poblacin ridcula para organizar sobre ella un municipio y que debera ampliarse. Estos
municipios se rigen por el sistema del concejo abierto en que el gobierno y administracin se
atribuyen al Alcalde y a una Asamblea Vecinal. El rgimen de concejo abierto tambin es
aplicable a los municipios en los que su localizacin geogrfica, la mejor gestin de los intereses
municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
En cuanto a las Entidades de mbito inferior al municipio en ncleos de poblacin separados,
tales como parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares anejos y otros
anlogos, etc, debern respetar las siguientes reglas como legislacin bsica:
1) La iniciativa de la creacin del rgano descentralizado corresponder o la poblacin interesada o al
Ayuntamiento correspondiente que deber en todo caso ser odo.
2) La Entidad habr de contar con un rgano unipersonal ejecutivo de eleccin directa y un rgano
colegiado de control, cuyo nmero de miembros no podr ser inferior a 2 ni superior a 1/3 del nmero
de Concejales que integran el respectivo Ayuntamiento.
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3) Los acuerdos sobre disposicin de bienes, operaciones de crditos y expropiacin forzosa debern
ser ratificados por el Ayuntamiento.
Tendrn las siguientes competencias sobre construccin, conservacin y reparacin de fuentes,
lavaderos y abrevaderos, polica de caminos rurales, montes, limpieza de calles, etc. Como rganos
de gobierno: el Alcalde pedneo elegido conform e a la Ley Electoral General, y que preside la
Junta o Asamblea Vecinal, rgano de naturaleza colegiada. Al primero le corresponden: convocar y
presidir la Junta o Asamblea, dirigir las deliberaciones y decidir los empates con su voto de calidad,
etc. A la Asamblea le corresponde la aprobacin de presupuestos y ordenanzas de exacciones,
censura de cuentas, reconocimiento de crditos, etc.
La constitucin de nuevas Entidades locales de mbito inferior al municipio requiere:
1) Peticin escrita de la mayora de vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la
Entidad, o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.
2) Informacin pblica vecinal.
3) Informe del Ayuntamiento.
4) Resolucin definitiva por el Consejo de Gobierno de la CA; fijando la norma como nico lmite la
imposibilidad de constituirse en Entidad local el ncleo territorial en que resida el Ayuntamiento.
Las Entidades Locales as constituidas gozan de personalidad jurdica independiente del
Municipio en que estn enclavadas.
LA ORGANIZACIN DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIN.
Son municipios de gran poblacin los de ms de 250.000 habitantes; los de capitales de provincia
cuya poblacin sea superior a los 175.000 habitantes; y en fin, los municipios cuya poblacin
supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o
culturales especiales y as lo decidan las Asambleas Legislativas.
1) El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales.
2) EL Alcalde y los Tenientes de Alcalde, que le sustituirn en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad.
3) La Junta de Gobierno Local, rgano que, colabora de forma colegiada en la funcin de direccin
poltica que a ste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas.
4) La Comisin de Sugerencias y Reclamaciones, subespecie de Defensor del Pueblo, pero rgano
colegiado, que podr supervisar la actividad de la Administracin municipal, y deber dar cuenta al
Pleno.
b) El Pleno del Ayuntamiento. En la Administracin municipal el Pleno es el rgano supremo
que encarna la voluntad municipal, democrticamente establecida por la eleccin popular de
todos sus miembros, el Alcalde y los Concejales.
En cuanto al sistema de eleccin, si bien en las Cortes de Cdiz se estableci ya el principio
de la eleccin de los Alcaldes por los vecinos, lo cierto es que durante todo el siglo XIX rigi
el sufragio censitario, que haca depender la condicin de elector y elegible de la posesin de
un determinado nivel econmico u otras circunstancias. El sistema censitario se mantiene,
incluso despus de la Constitucin canovista de 1876, por la Ley municipal de 1877 y en la
Dictadura de Primo de Rivera. El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, establece el
sufragio universal, que mantendr la Legislacin de la II Repblica. La Legislacin del
Rgimen Franco va a implantar la llamada democracia orgnica, consistente en la eleccin de
los Concejales a travs de 1/3 por los cabezas de familia, otro 1/3 por las organizaciones sindicales, el
1/3 restante por los Concejales de los 2/3 anteriores entre los vecinos miembros de entidades
econmicas, culturales o profesionales radicadas en la zona o, si stos no existiesen, entre vecinos de
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reconocido prestigio en la localidad.
La LRBRL de 1985 se limita a establecer la plenitud del principio democrtico remitindose en
cuanto al nmero de miembros de las Corporaciones Locales, el procedimiento para su
eleccin, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y la duracin de su mandato a la
Legislacin electoral. La Ley Orgnica del Rgimen Electoral General ha establecido el
sistema de representacin proporcional, segn el mtodo D' Hont. En cuanto al nmero de
concejales, se establece una escala que va de 5, cuando el municipio tiene menos de 250
habitantes, hasta 25, cuando es inferior a 100.000 habitantes. De 100.001 en adelante se suma 1
concejal ms por cada 100.000 habitantes. El sistema proporcional, con listas completas y
cerradas ha sido desechado en otros pases como Francia.
Nuestra LRBRL de
1985, por el contrario delimita y establece que el Pleno del
Ayuntamiento, constituido por todos los Concejales y presidido por el Alcalde, constituye el
rgano supremo del Municipio al que corresponden, en todo caso las siguientes competencias a
los Municipios de rgimen comn son:
1) Normativas, aprueba el Reglamento orgnico del Ayuntamiento, los planes de urbanismo y las
ordenanzas municipales.
2) Fiscalizadoras o de control sobre los restantes rganos municipales de carcter general y en especial
a travs de la aprobacin de los presupuestos y cuentas, la mocin de censura al Alcalde y la confianza
planteada por ste.
3) Organizativas sobre la participacin del municipio en organizaciones supramunicipales, sobre la
forma de gestin de los servicios, y aprobacin de la plantilla de personal.
4) Financieras, como la determinacin de los tributos municipales, la disposicin de los gastos y la
enajenacin y adquisicin de bienes, cuando excedan de determinada cuanta, por debajo de la cual, 10
por ciento del patrimonio municipal, es competencia del Alcalde.
5) Cuasi-jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia
administraciones y la decisin sobre el ejercicio de acciones no atribuidas al Alcalde.

otras

En cuanto al Pleno de Municipios de gran poblacin, las innovaciones ms relevantes que introduce
la Ley 57/2003 consisten en la posibilidad de que el Alcalde delegue la presidencia de ste a cualquier
Concejal, la supresin de las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno, que se concentran en los
rganos de tal naturaleza, y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones.
c) La figura del Alcalde y sus rganos de apoyo.
EVOLUCIN.
En los orgenes de nuestro constitucionalismo, el Alcalde democrticamente elegido, tena unas
atribuciones superiores a las actuales, ostentando el gobierno poltico de los pueblos y con
competencias militares y judiciales. Este formidable poder del Alcalde, va debilitndose a medida
que institucionalmente se consolidan el Ejrcito profesional y el Poder Judicial, y a medida que su
carcter de rgano estatal y la intervencin gubernativa en su designacin, justificada en la
necesidad de que el titular del cargo tuviese "la doble confianza" del vecindario y del Estado,
entra en contradiccin con las exigencias democrticas de la eleccin del Alcalde por los vecinos.
En todo caso, la exigencia de la doble confianza y la designacin gubernativa van a continuar hasta
el Estatuto municipal de Calvo Sotelo de 1924. Despus, tanto la legislacin de la Segunda
Repblica, como la de la Dictadura posterior, mantienen al Alcalde en el doble carcter de rgano
representativo del Estado y de Jefe de la Administracin municipal, si bien, esta ltima perder de
nuevo su carcter democrtico, siendo designado y cesado gubernativamente.

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NATURALEZA, ELECCIN Y CESE.
La novedad ms significativa de la regulacin de la LRBRL de 1985 es, la prdida por el Alcalde
de su condicin de representante del Estado en el Municipio.
En cuanto a su eleccin, el art. 140 CE ofrece la alternativa de que sea elegido por los
concejales o por los vecinos. La vigente Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, opta
por la primera solucin, de modo que el Alcalde es elegido por los Concejales, por mayora
absoluta entre estos mismos, pero restringidamente a aquellos Concejales que hubiese
encabezado una de las listas electorales. En caso de no obtener mayora absoluta ninguno de
los candidatos, ser proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista ms votada, y, en
caso de empate, la eleccin se resolver por sorteo.
La duracin del cargo ser de 4 aos contados desde la fecha de su eleccin.
En cuanto al cese la citada Ley Electoral introduce como novedad, inspirada en el art. 113 CE, la
mocin de censura como tcnica de destitucin del Alcalde. La mocin debe ser suscrita al
menos por 1/3 parte de los Concejales y tiene carcter constructivo, debiendo incluir el nombre de
un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de una lista. La mocin para ser
aprobada requiere la mayora absoluta del nmero de miembros de la Corporacin. Ningn
Concejal puede suscribir durante su mandato ms de una mocin de censura.
La LBRL ha incorporado al mbito local la cuestin de confianza vinculada a la aprobacin o
modificacin de cualquiera de los siguientes asuntos: a) los presupuestos anuales, b) el Reglamento
orgnico, c) las ordenanzas fiscales, d) la aprobacin que ponga fin a la tramitacin de los
instrumentos de planteamiento general de mbito municipal. Es requisito previo para la
presentacin de la cuestin de confianza que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el
Pleno y que ste no hubiera obtenido la mayora necesaria para su aprobacin. En consecuencia el
Alcalde cesar automticamente cuando, planteada al Pleno una cuestin de confianza, no
obtuviera el nmero necesario de votos favorables para la aprobacin del acuerdo, quedando en
funciones hasta la toma de posesin de quien hubiere de sucederle en el cargo. La vacante en la
Alcalda en los supuestos distintos a los anteriores se resuelve conforme al procedimiento previsto
para su eleccin, considerndose a estos efectos que encabeza la lista en que figura el Alcalde el
siguiente de la misma, a no ser que renuncie a la candidatura.
FUNCIONES Y COMPETENCIAS.
Las funciones y competencias del Alcalde fueron notablemente potenciadas, pero ahora ha dejado
de ser el representante del Estado, pero es el Jefe del Gobierno municipal, siendo el Pleno una
suerte de Parlamente que controla el ejercicio de sus notables poderes, y as:
El Alcalde es el Presidente de la Corporacin y convoca y preside las sesiones del Pleno, de la
Junta de Gobierno y decide los empates con voto de calidad, y representa al Ayuntamiento frente a
tercero y en los Tribunales.
Es el Jefe del Ejecutivo o Gobierno municipal, dirige el gobierno y la administracin
municipal. Nombra los Tenientes de Alcalde, inspecciona e impulsa los servicios y obras
municipales y ejerce una cierta potestad reglamentaria a travs de los bandos, decretos e
instrucciones.
En materia econmica le corresponde la gestin ordinaria y dispone los gastos dentro del
presupuesto y concierta operaciones de crdito y adquisiciones de bienes, siempre que su importe
no supere el 10 por ciento de sus recursos ordinarios, y dentro de la misma cuanta celebra
contratos y otorga concesiones administrativas.
En materia de personal ejerce la jefatura de los funcionarios; aprueba la oferta de empleo
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pblico; acuerda la separacin del servicio de los funcionarios y el despido del personal
laboral, etc.
En manos del Alcalde est prcticamente toda la competencia urbanstica de gestin. Le
corresponde tambin el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa
del Ayuntamiento en las materias de su competencia, y en caso de urgencia, en materias de
la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesin que
celebre para su ratificacin.
El alcalde es el rgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia a su
autoridad o por infraccin de las ordenanzas municipales.
La clusula residual de competencias en virtud de la cual le corresponde al Alcalde el ejercicio
de todas aquellas otras atribuciones que la legislacin del Estado o de las CCAA asigne al
municipio.
El Alcalde puede ejercer las anteriores funciones por delegacin en los Tenientes de Alcalde y
en la Junta de Gobierno. Pero de la delegacin se excluye convocar y presidir las sesiones del
Pleno y de la Junta de Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad, la concertacin de
operaciones de crdito, la jefatura superior de todo el personal, la separacin del servicio de los
funcionarios y el despido del personal laboral.
Los Tenientes de alcalde sustituyen al Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.
El alcalde en los municipios de gran poblacin, es responsable de su gestin poltica ante el Pleno.
EL ALCALDE Y SU GOBIERNO EN EL RGIMEN COMN.
El liderazgo del Alcalde se reforz con la Comisin de Gobierno, ahora Junta de Gobierno local.
En los municipios de rgimen comn la Junta de Gobierno local se integra por el Alcalde y un
nmero de Concejales no superior al tercio del nmero legal de los mismos. Corresponde a la
Junta de Gobierno local la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones; a diferencia de
los municipios de gran poblacin, carece de competencias propias.
EL ALCALDE Y SU GOBIERNO EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIN.
En estos municipios la Junta se nutre no slo de representantes locales, es decir de Concejales,
cuyo nmero no podr exceder de un tercio del nmero legal de miembros del Pleno, incluido el
Alcalde, sino que, adems, el Alcalde podr nombrar personas que no ostenten la condicin de
concejales, siempre que su nmero no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde. Sin
embargo, para la vlida constitucin de la Junta de Gobierno local se requiere que el nmero de
miembros que ostenta la condicin de concejales sea superior a aquellos presentes que no renen
tal condicin. Sus derechos econmicos y prestaciones sociales sern los de los miembros
electivos. Los miembros de la Junta responden polticamente ante el Pleno de su gestin de
forma solidaria. Corresponde a la Junta de Gobierno local la aprobacin de los proyectos de
ordenanzas y de los reglamentos, del proyecto de presupuesto, y la aprobacin de los proyectos
de instrumentos de ordenacin urbanstica cuya aprobacin definitiva o provisional corresponda
al Pleno. La Junta de Gobierno local aprueba los instrumentos de planeamiento de desarrollo del
planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno; nombra y cesa a los titulares de los
rganos directivos de la Administracin municipal; tiene atribuida la potestad sancionadora
municipal, etc. La Junta de Gobierno local podr delegar parte de estas competencias en los
Tenientes de Alcalde.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y OTROS RGANOS COMPLEMENTARIOS EN
LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIN.
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Los ayuntamientos debern crear distritos, como divisiones territoriales propias, dotadas de
rganos de gestin desconcentrada. La presidencia del distrito corresponder en todo caso a un
concejal.
Otro rgano es la asesora jurdica para la asistencia jurdica al Alcalde, la Junta de Gobierno
local y rganos directivos, comprensiva del asesoramiento jurdico y de la representacin y
defensa en juicio del ayuntamiento. Como rganos directivos la ley configura los coordinadores
generales de cada rea o concejala.
El nombramiento de los Coordinadores Generales y de los Directivos Generales se reserva a
los funcionarios pblicos con habilitacin de carcter nacional. El Consejo Social de la Ciudad,
est integrado por representantes de las organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de
vecinos ms representativas. A esto rgano se le asigna la emisin de informes, estudios y
propuestas en materia de desarrollo econmico local, planificacin estratgica de la ciudad y
grandes proyectos urbanos.
La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones, es una subespecie del Defensor del
Pueblo, y est formada por representantes de todos los grupos que integran el Pleno.
Existir un rgano colegiado para la resolucin de las reclamaciones econmicaadministrativas, especializado en el conocimiento y resolucin de las reclamaciones sobre actos
de gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin de tributos e ingresos de Derecho pblico
que sean de competencia municipal, el dictamen sobre proyectos de ordenanzas fiscales y la
elaboracin de estudios y propuestas en materia tributaria. La resolucin que dicte por fin a la va
administrativa, y contra ella slo cabr la interposicin del recurso contencioso-administrativo.
Formarn este rgano un nmero impar, como mnimo tres, de miembros designados por el Pleno.

3 LA PROVINCIA.
CONCEPTOS Y ELEMENTOS.
A los orgenes de la Provincia nace ligada a los procesos de modernizacin y cambio poltico
impulsados por el liberalismo revolucionario. Habr que esperar hasta 1833, para asistir a la
definitiva divisin del territorio nacional en 52 provincias mediante Decreto del Gobierno y debido
a Javier de Burgos. El art. 141 de la CE de 1978 define la Provincia como una entidad local con
personalidad jurdica propia y tambin como divisin territorial para el cumplimiento de las
actividades del Estado. Pero la Constitucin no slo reconoce a las Provincias en su doble
dimensin local y estatal, sino que las equipara a los municipios y a las CCAA.
a) Desaparicin de la Provincia por integracin en las CCAA, uniprovinciales no
insulares (Madrid, Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra), que asumen las competencias, medios y
recursos de las Diputaciones provinciales.
b) Organizacin provincial fuerte se da en todas aquellas CCAA en que las Diputaciones
asumen las competencias asignadas como propias por la legislacin local las transferidas
o delegadas por las CCAA y, adems, se hagan cargo de la gestin ordinaria de servicios propios
de la CA. A este modelo de potenciacin de la Provincia frente a un mayor desarrollo de la
Administracin Central de la CA responder la organizacin de la Comunidad Autnoma Vasca.
c) Organizacin provincial dbil para describir la situacin y tendencia de las Provincias
catalanas, condenadas a mnimos competenciales como consecuencia de un doble cerco: la
potenciacin mxima de centralismo de la Generalidad y la creacin de otro nivel territorial
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intermedio entre la Provincia y los Municipios, y competitivo con sta, la Comarca.
En cuanto al territorio y poblacin de la Provincia. Al ser la Provincia una agrupacin de
Municipios, una Corporacin de corporaciones, sus elementos territoriales y demogrficos
vienen dados por la suma del territorio y poblacin de los municipios que comprende. Para
cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales
mediante Ley Orgnica.
LA ORGANIZACIN PROVINCIAL.
El rgano tradicional de gobierno de la Provincia como Ente local ha sido la Diputacin provincial, que
ostenta el carcter de representante del Estado. La organizacin provincial responde a las siguientes
reglas:
1) El Presidente, los Vicepresidentes, la Comisin de Gobierno y el Pleno existen en todas las
Diputaciones.
2) Existir en todas las Diputaciones rganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de
los asuntos que ha de ser sometidos a la decisin del Pleno, as como el seguimiento de la gestin del
Presidente.
3) Todos los grupos polticos integrantes de la Corporacin tendrn derecho a participar, mediante la
presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en los rganos complementarios de la
Diputacin provincial.
4) El resto de rganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias Diputaciones, sin
perjuicio de que las leyes de las CCAA sobre rgimen local puedan establecer una organizacin provincial
complementaria de la prevista en la ley.
a) El pleno de la Diputacin provincial. El Pleno, rgano mximo de la Diputacin, est constituido
por el Presidente y los Diputados provinciales. El nmero de Diputados es proporcional al nmero de
residentes en la Provincia, que oscila entre 25 para las provincias de hasta 500.000 residentes, 27 (de
500.001 a 1.000.000), 31 (de 1.000.001 a 3.500.000), y 51 (de ms de 3.500.000).
Dichos Diputados han de reunir la condicin de Concejales en los Ayuntamientos de la Provincia
respectiva, su eleccin es indirecta, a travs del siguiente procedimiento:
1) La Junta Electoral Provincial distribuye el nmero total de Diputados provinciales entre los partidos
judiciales de la Provincia en proporcin al nmero de residentes en cada uno de ellos. Todo partido
judicial ha de contar cualquiera que sea su poblacin, con 1 Diputado como mnimo.
2) La Junta Electoral Provincial forma una relacin de partidos, coaliciones, etc., ordenndolos por un
orden decreciente al de los votos obtenidos por cada uno de ellos. Despus se distribuyen los
Diputados correspondientes al respectivo partido judicial, teniendo en cuenta el sistema D' Hont.
3) La Junta Electoral Provincial convoca a los Concejales elegidos por cada uno de aqullos partidos
polticos, coaliciones, etc, para que, entre ellos, elijan el Diputado o Diputados que les hayan
correspondido, ms tres suplentes.
Las competencias del Pleno de la Diputacin Provincial son anlogas a las del Pleno del Ayuntamiento
de rgimen comn, y, en este sentido, como depositario de la soberana Provincial le corresponde:
1) La titularidad de las potestades normativas bsicas (organizacin de la Diputacin, aprobacin de
las ordenanzas y de los planes de carcter provincial, y la aprobacin de Presupuestos, plantillas de
personal, relacin de puestos de trabajos, retribuciones, etc)
2) Potestades de control sobre todos los rganos provinciales (aprobacin de cuentas, control y
fiscalizacin de los rganos de gobierno), funciones decisorias sobre enajenacin de bienes y
contraccin de gastos que excedan de determinada cuanta.
3) Decisiones en materia procesal, como el ejercicio de acciones judiciales, acuerdos de lesividad y
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conflictos de competencia.
EL PRESIDENTE DE LA DIPUTACIN Y COMISIN DE GOBIERNO.
Su eleccin corresponde al Pleno que lo ha de elegir entre sus miembros, por mayora absoluta
la primera votacin o mayora simple en la segunda. La destitucin se hace por mocin
censura constructiva que se rige por las mismas reglas que las del Alcalde o por prdida de
cuestin de confianza. El paralelismo entre Alcalde y el Presidente de la Diputacin contina
lo que atae a sus funciones, y competencias.

en
de
la
en

1) Dirigir el Gobierno y la Administracin de la Provincia.


2) Representar a la Diputacin.
3) Disponer gastos, dentro de los lmites de su competencia.
4) La jefatura superior del personal de la Corporacin.
5) Ejercitar acciones judiciales y administrativas en casos de urgencia.
6) Las dems que expresamente le atribuyan las leyes.
Se integra por el Presidente y un nmero de Diputados no superior al tercio del nmero legal de
los mismos, nombrados y sepa rados libremente por el Presidente, dando cuenta al Pleno. No pasa
de ser un rgano de apoyo del Presidente. El Presidente puede delegar el ejercicio de determinadas
atribuciones en los miembros de la Junta de
Gobierno. Los Vicepresidentes, nombrados
por el Presidente, sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante,
ausencia o enfermedad, al Presidente, siendo libremente designados por ste entre los miembros de
la Junta de Gobierno.
REGMENES PROVINCIALES ESPECIALES
a) Archipilagos. Una de las especialidades del rgimen provincial lo constituye el de los
archipilagos de las Islas Canarias y de las Baleares; ambos archipilagos fueron considerados
sendas y nicas Provincias, cuyas capitalidades se establecieron, en Santa Cruz de Tenerife y Palma
de Mallorca. Esta primera organizacin se remata con el Real Decreto de 1927, que divide el
Archipilago en dos provincias, Gran Canaria, con capital en Las Palmas y Tenerife, con capital
en Santa Cruz, provincias que agrupan a otras islas menores y al frente de las cuales se instalan
sendas Mancomunidades Provinciales Interinsulares, en los que se integran los respectivos
Cabildos Insulares.
La organizacin territorial del Archipilago Balear es ms simple. Formaban hasta la
Constitucin de 1978 una sola provincia, cuya capitalidad corresponda a Palma de Mallorca. Pero
a nivel de isla se han creado ahora los Consejos Insulares, que no slo son los rganos de
gobierno sino que constituyen el armazn de la Administracin Autonmica, pues los
Diputados de esos Consejos Insulares son, a la vez, y con gran sentido de la economa
poltico- administrativa, los miembros nicos del Parlamento Balear.
b) Territorios histricos. Las peculiaridades provinciales del Pas Vasco responden a razones
histricas. Los episodios ms inmediatos de la milenaria historia foral que explican la situacin
actual se centran en las guerras carlistas, causa de que las tres Provincias vascas perdieran su
anterior organizacin poltica, y en los trminos que establecieron las Leyes de 1839 y 1876, en el
sentido que no exista por encima de ella ninguna forma de organizacin superior, salvo la Corona.
Con gran fidelidad al pasado, el Estatuto Vasco de 1979 alienta las tendencias foralistas de las
Provincias Vascas: Vizcaya, Guipzcoa y lava, territorios histricos, a las que concibe
como parte integrante de su organizacin institucional y a las que reconoce el Derecho de
"conservar, o en su caso, restablecer y actualizar su organizacin e instituciones privativas de
autogobierno".
El singular rgimen organizativo de las Diputaciones Forales est hoy regulado por las leyes
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del Parlamento Vasco y por normas aprobadas por las propias Juntas Generales como
rganos superiores de los respectivos territorios. Las Juntas Generales actan a modo de
parlamento provincial y sus miembros (llamados Apoderados en Vizcaya y Procuradores en
Guipzcoa y lava) son elegidos por sufragio directo. Las Juntas Generales ejercen la potestad
normativa, aprueban los presupuestos y planes y controlan la actividad del ejecutivo de la
Diputacin Foral. Esta es presidida y regida por el Diputado General elegido por las Juntas
Generales de entre sus miembros quien a su vez nombra y cesa libremente a los Diputados forales,
que estn al frente de los diversos Departamentos de aqulla.

TEMA X. COMPETENCIA Y RGIMEN DE LAS CORPORACIONES


LOCALES.
1 AUTONOMA Y COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.
Puede afirmarse que el grado de autonoma de los Municipios depende de dos variables: las
competencias que tienen garantidas como propias frente al Estado u otras Corporaciones
territoriales superiores (como lo son para el Municipio, la Provincia y la CA) y la mayor o
menor independencia en su ejercicio.
La autonoma de los Entes Locales y en particular el Municipio, no puede ser total porque cada
entidad local opera en un territorio y sobre una poblacin, sobre la que tambin tienen
competencias y responsabilidades otros Entes y el Estado.
ANTECEDENTES.
Histricamente no puede hablarse en Espaa, que sigue el modelo francs ni ingles.
En Espaa el municipio del antiguo rgimen ocupaba sus energas en la administracin de los
bienes de propios y los bienes del comn, sin olvidar que el alcalde era autoridad real que ejerca
junciones judiciales, incluso penales, de primera instancia. La Constitucin de Cdiz abord la
cuestin de las competencias locales en los trminos ms ambiciosos y puso a cargo de los
Ayuntamientos la polica de salubridad y seguridad de las personas y bienes de los vecinos, la
conservacin del orden pblico, etc. Pero fuera de la Constitucin gaditana y del Proyecto de
Constitucin de la Repblica Federal Espaola de 1873, que atribuy al Municipio se parte de
soberana, incuda nada menos! que la Administracin de justicia civil y criminal, que les
compete, las restantes Constituciones espaolas pasaron de esta cuestin.
REGULACION TRAS LA CONSTITUCION DE 1978 Y REGULACION LBRL
La Constitucin reparte las competencias pblicas entre el Estado y las CCAA limitndose a
establecer que los municipios gozan de autonoma para gestin de sus intereses respectivos. Las
Competencias locales se continan definiendo en el Derecho espaol desde la legislacin estatal o
autonmica, cuya idea matriz, en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985, es la de asegurar
una cuota de participacin competencia! en las competencias atribuidas a rganos superiores.
Faltando una enumeracin de competencias municipales en la Constitucin, habr que estar a su
delimitacin en la legislacin local; una delimitacin que nunca ser cabal y suficiente, como dice
el TC, y que deber completarse con las competencias que las leyes sectoriales reserven a los
municipios, y en su caso a las provincias, al regular especficos mbitos de intervencin
administrativa cuando en ellos se reconozcan intereses locales.
La LBRL comienza por establecer la legitimacin o capacidad del Municipio para promover
toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal".
La Ley alude despus a la competencia de participacin, en los trminos de la legislacin del
Estado y de las CCAA, en las materia que enumera, y que van desde la seguridad en lugares
pblicos hasta la programacin de la enseanza. En estas materias, la Ley estatal o autonmica
determinar las competencias municipales segn el crculo de sus intereses, atribuyndoles las
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competencias que procedan en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se
trate y a la capacidad de gestin de las Entidades locales, de conformidad con los principios de
descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los ciudadanos.
Dentro de las materias enunciadas, cuya concrecin se har por ley del Estado o de las CCAA,
el art. 26 identifica una serie de funciones con el carcter de competencias obligatorias o
mnimas, a prestar por los Municipios por s o asociados con otros, y que son las siguientes: a)
En todos los Municipios; alumbrado pblico, cementerios, recogida de residuos, limpieza viarias,
abastecimiento agua potable, pavimentacin de las calles, alcantarillado, control de alimentos y
bebidas, b) En los Municipios < 5.000 habitantes, adems, parque pblico, biblioteca, mercado,
tratamiento de residuos, c) En los de < 20.000 habitantes, adems, servicios sociales, proteccin
civil, prevencin y extincin de incendios, instalaciones deportivas y matadero, y d) En los de <
50.000 habitantes, proteccin del medio ambiente, transporte pblico.
Al margen de todas estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades
complementarias propias de otras Administraciones Pblicas (educacin, cultura, sanidad,
etc.).
LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMIA DE LOS ENTES LOCALES Y
SU DEFENSA ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
La LO de 1999 modifica la LO del TC para que puedan ser objeto de impugnacin ante ste,
por parte de los Entes locales, aquellas leyes del Estado o de las CCAA que pudieran no
resultar respetuosas con la autonoma de los Municipios. Para plantear el conflicto estn
legitimados los municipios o provincias. Para plantear el recurso es necesario acuerdo del rgano
plenario de las Corporaciones locales recurrentes con el voto favorable de la mayora absoluta del
nmero legal de miembros de las mismas. Adems se precisa un informe del Consejo de Estado,
no vinculante. Planteado el conflicto y admitido a trmite, el TC en 10 das dar traslado a los
rganos correspondientes de la CA. La personacin y la formulacin de alegaciones debern
realizarse en 20 das. La sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma local
constitucionalmente garantizada. La declaracin de inconstitucionalidad de la ley requerir
nueva sentencia del TC
2 LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES. REGIMEN DE LAS COMPETENTCIAS
PROPIAS Y DE LAS DELEGADAS.
Las competencias que los municipios asuman segn las anteriores reglas, se entiende que son
competencias propias, cuyo rgimen jurdico es distinto de las competencias que se ejercen por
delegacin de una administracin superior. Esto supone que las propias se ejercen con
autonoma, es decir, sin sujecin a controles o tutelas y bajo la propia responsabilidad, pero
atendiendo siempre a la debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems
Administracin Pblicas. La autonoma no se pierde por cooperar con administraciones
superiores en instrumentos de cooperacin bilateral, convenios, etc.
Las competencias atribuidas por delegacin se ejercern a los trminos del instrumento de
delegacin que puede prever frmulas de direccin y control de oportunidad por el delegante
que habrn de respetar la potestad de autoorganizacin de los servicios de la entidad local.
Adems:
1) La efectividad de la delegacin requerir su aceptacin por el Municipio i nteresado, y en su
caso, la previa consulta e informe de la CA, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en
cuyo caso habr de ir acompaada de la dotacin o el incremento de medios econmicos
para desempearlos.
2) La Administracin delegante podr dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar
instrucciones tcnicas de carcter general y recabar informacin sobre la gestin municipal.
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En caso de incumplimiento o negativa a cualquier de estas medidas la Administracin delegante podr
revocar la delegacin o ejecutar por s misma la competencia delegada en sustitucin del Municipios.
3) Los actos del Municipio se ajustarn a la legislacin del Estado, CA o reglamentacin de la Entidad
delegante y podrn ser recurridas ante los rganos competentes de ste.
3 COMPETENCIAS PROVINCIALES.
La complejidad, de las competencias, viene de la propia evolucin de la Provincia en la que los
planos estatal y local se han entremezclado desde sus orgenes, no siendo otra cosa la Provincia y su
rgano de gobierno (la Diputacin provincial) que un nivel de organizacin de las propias
competencias del Estado y un instrumento de control de los Municipios. A mediados del s. XIX, se
van perfilando los rasgos de la provincia como Ente local a travs de otros rganos propios y
distintos de los propiamente estatales.
La presencia estatal directa en el territorio provincial obliga a encontrar a las Diputaciones
provinciales tareas propias, lo que lleva a orientar su actividad hacia el apoyo y suplencia de las
competencias de los Municipios y hacia la gestin obligada de determinadas obligaciones mnimas
"fomento y administracin de los intereses peculiares de la provincia, con subordinacin a las leyes
generales" (art. 242 LBRL).
La provincia tiene que atender a los Municipios que la integran para compensar sus debilidades,
asegurando a ste efecto la prestacin ntegra y adecuada en la totalidad del territorio de los
servicios de competencia municipal, participando en la coordinacin de la Administracin Local
con la de la CA y del Estado.
La LBRL de 1985, declara competencias de atribucin o propias las que a la Provincia asignen las
Leyes del Estado y de las CCAA sobre cualquier campo de actuacin pblica y en todo caso
ostentan competencias en las siguientes materias:
1) Cooperacin de los servicios municipales entre s.
2) Asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios.
3) Prestacin de servicios de carcter supramunicipales, y su caso, supracomarcal.
4) Cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la planificacin en el territorio
provincial.
5) En general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la Provincia.

A estos efectos la Diputacin.


1) Aprueba anualmente un plan provincial de cooperacin a las obras y servicios de competencia
municipal, en cuya elaboracin deben participar los municipios de la provincia.
2) Asegurar el acceso de la poblacin de la provincia al conjunto de los servicios mnimos de
competencia municipal y la mayor eficacia y economa en la prestacin de stos mediante
cualesquiera frmulas de asistencia y cooperacin municipal.
La provincia puede ejercer por delegacin competencias que correspondan al Estado y a las
CCAA siempre que sean de mera ejecucin. La delegacin, regulada en los mismos trminos que
para los Municipios.
Un ltimo supuesto de actividad de las Diputaciones Provinciales, la gestin ordinaria
competencias autonmicas, en los trminos previstos en los Estatutos y la legislacin
CCAA, se impone obligatoriamente y plantea numerosos problemas, comenzado por el
constitucionalidad, pues no resulta sencillo cohonestar el principio de la autonoma local
posibilidad de apropiacin forzosa de los apar atos burocrticos de las Provincias por las CCAA.

de las
de las
de su
con la

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4 EL CONTROL SOBRE LOS ENTES LOCALES .
La autonoma de los Entes locales no slo depende de las competencias que se les asignen, sin
tambin del grado de independencia con que frente al Estado o a otras co lectividades
territoriales las ejercen. Si los controles y tutela son muy fuertes la autonoma desaparece; por
el contrario, sin no hay posibilidades de control por los Entes territoriales, se corren los
riesgos propios del cantonalismo local.
Veamos, pues, cules ha sido las respuestas a esta cuestin en nuestro ms cercano pasado y
en la legislacin actual.
EL CONTROL DEL ESTADO LIBERAL SOBRE LOS ENTES LOCALES.
En el Estado liberal y centralista, segn el modelo francs importado a Espaa, y que llega hasta la
Constitucin de 1978, las relaciones de las Entidades locales con el Estado se expresan en una
efectiva subordinacin de aqullas a ste. La filosofa poltica que inspira esa solucin es: el Estado
encarna la soberana nacional y esto garantiza la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los
servicios pblicos; otra razn es la real incapacidad de la mayor parte de los Municipios para
cumplir con sus elementales obligaciones.
Los principios y tcnicas puestas para asegurar la subordinacin de los Entes locales al Estado
parten del control de ste sobre los titulares de los rganos de gobierno local. A este propsito
sirvi la doctrina de la doble condicin de Alcalde, Jefe de la Administracin municipal y al
propio tiempo representante del Estado en el trmino municipal, lo que justific que su
nombramiento se reservase al Estado, dicho nombramiento ocurra por igual en los organismos
territoriales superiores (en la Provincia, con la Presidencia de la Diputacin, y Gobernador Civil).
A su vez, el control sobre la legalidad y oportunidad a travs de la actividad de los Entes locales se
ejerca a travs de la que ha llamado la triloga de las formas de tutela: la anulacin, la aprobacin
y la sustitucin.
La tutela de anulacin, privilegiada con el previo efecto suspensivo del acto o actividad
controlada, poda ejercitarse de oficio o a travs de la resolucin de los recursos interpuestos
por particulares.
La tutela de sustitucin, permita al Estado reemplazar la actividad de los rganos ejecutivos de
las Entidades locales por la suya propia, cuando aqullos se negaban o retrasaban el cumplimiento
de obligaciones legales.
La tutela de aprobacin, en determinadas materias las Autoridades locales no podan actuar
solas, sin contar con el visto bueno de la Autoridad estatal.
LA TUTELA MUNICIAPAL POR EL TC Y LA JUDICIALIZACIN DE LAS RELACIONES
DE CONTROL Y TUTELA.
En Sentencia de 1981 el TC afirm que la autonoma local es compatible con la existencia de
un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien no se ajusta a tal
principio la previsin de los controles genricos e indeterminados que siten a las Entidades
locales en una posicin de subordinacin o dependencia cuasi-jerrquica de la Administracin
del Estado u otras entidades territoriales; en todo caso los controles de carcter puntual habrn
de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad
local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la entidad, sean del
Municipio, la Provincia, la CA o el Estado El TC en sta y posteriores sentencias, ha
concretado as sus criterios:
- Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros de
las Corporaciones locales en caso de mala conducta, as como por motivos graves de orden pblico,
dando carcter representativos de los mismos.
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- Es incompatible con la autonoma local la sustraccin de la potestad del Municipio de aprobacin de
presupuestos. Sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asuncin de obligaciones.
- Es inconstitucional la regla segn la cual en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de
los Municipios y Provincias (art. 7 LBRL) unos y otros actuaran bajo la direccin administrativa del
Ministerio del Interior, pues se otorga una potestad de direccin genrica a la Administracin del
Estado, que refleja una concepcin acerca de la posicin del Municipio y la Provincia que se opone al
concepto de autonoma.
- Es constitucional la suspensin provisional por el Subdelegado del Gobierno de las ordenanzas y
reglamentos locales incursos en infraccin legal, por tratarse de un control de legalidad de alcance
limitado, ya qua la suspensin tiene carcter provisional hasta que decida la Jurisdiccin
Contencioso-administrativa.
La Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo:
1)
Como facultad realmente extraordinaria, se admite la disolucin de los rganos de las
Corporaciones locales, procediendo a seguidas a la aplicacin de la legislacin electoral en
relacin a la convocatoria de elecciones parcelares y a la provisional administracin ordinaria de
la Corporacin. Pero esta disolucin slo podr acordarse en el caso de gestin gravemente
daosa para los intereses generales que suponga el cumplimiento de obligaciones
constitucionales. La facultad de disolucin se atribuye al Consejo de Ministros, a iniciativa
propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la CA correspondiente, o a solicitud
de sta, requirindose previamente la aprobacin del Senado. La disolucin supone
elecciones parciales para la constitucin de una nueva corporacin dentro del plazo de 3
meses. La administracin ordinaria de sus asuntos corresponder a una comisin gestora
designada por la diputacin provincial o, en su caso por la CA correspondiente, que
designar el Alcalde entre sus miembros.
La Ley para la garanta de la democracia de los Ayuntamientos y la seguridad de los
Concejales, ha calificado de decisiones gravemente daosas para los intereses generales los
acuerdos o actuaciones de los rganos de la corporaciones locales que den cobertura o apoyo,
expreso o tcito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su
ejecucin, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las vctimas o a
sus familiares.
2)
La Ley de Bases prev la sustitucin de la actividad del ente local por la
Administracin del Estado o de las CCAA. El precepto contempla el caso de una Entidad local
que "incumpliere las obligaciones impuestas por la Ley de forma que tal incumplimiento afectase
al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la CA, y cuya cobertura
econmica estuviere legal o presupuestariamente garantizada".
Fuera de estos supuestos, no hay ms controles sobre las actividades de las Entidades Locales, son
largos y poco eficaces, como los controles de legalidad ante la Jurisdiccin contenciosoadministrativa, y el los siguientes casos:
1) Que el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurdico. En este caso la
Administracin del Estado o de la CA podr requerir a aqulla para que anule dicho acto o acuerdo, de
forma motivada y expresando la normativa que se considera vulnerada; o bien puede, sin necesidad de
requerimiento impugnarlo directamente la Jurisdiccin contenciosa-administrativa.
2) Que le acto o acuerdo de la Entidad Local menoscabe las competencias del Estado o Comunidad
Autnoma, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia. En este caso cabe la
impugnacin por aqulla en el plazo de 15 das.
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3) Que el acto o acuerdo atente gravemente al inters general de Espaa. En este caso el Delegado del
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporacin y en el caso de no ser atendido en
el plazo de 5 das, podr suspender el acuerdo y adoptar las medidas pertinentes a la proteccin de
dicho inters en el plazo de 10 das.
5 EL STATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
La LBRL de 1985 pretende que los miembros de las Corporaciones locales se profesionalicen al
mximo. A este efecto se articulan dos tipos de medidas: por una parte, el acceso de los vecinos a
los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de trabajo en el sector pblico o privado;
retribuirlos, de otra:
En cuanto a reserva del puesto de trabajo, la LBRL establece que si son funcionarios de carrera
pasarn a la situacin de servicios especiales, y los que no son funcionarios pasaran, en su lugar de
trabajo si as lo desean, a la situacin de excedencia voluntaria por ostentar cargo pblico.
En materia de retribuciones, las reglas bsicas son las siguientes: a) Los miembros de las
Corporaciones locales percibirn retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los
desempeen con dedicacin exclusiva, adems, de alta en el Rgimen General de la Seguridad
Social. Las retribuciones son incompatibles con cualquier otra retribucin con cargo a cualesquiera
Entidades pblicas, b) Los miembros de las Corporaciones locales podrn percibir
indemnizaciones en la cuanta y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporacin, y c) Los
miembros de las Corporaciones sujetos al Estatuto de los Trabajadores tendrn derecho a
obtener de la empresa el tiempo indispensable para asistir a los rganos colegiados o delegaciones
de las que forme parte.
Para asegurar la tica y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las
Corporaciones locales se crea en cada Corporacin un Registro de Intereses, obligndoles a
formular declaracin de sus bienes y de las actividades privadas.
Los miembros de las Corporaciones locales deben abstenerse de participar en la deliberacin,
votacin, decisin y ejecucin de todo asunto cuando concurra alguna de las causas de
incompatibilidad a que se refiere la ley. No obstante, la participacin de un miembro incompatible
no llevar necesariamente consigo la invalidez del acto, acuerdo o contrato, que slo se producir
cuando la actuacin del miembro incompatible haya sido determinante del acuerdo adoptado.
Sobre la responsabilidad, la LBRL, tras recoger la regla general de que los miembros de los
rganos colegiados son responsables de los actos y acuerdos que hayan votado favorablemente,
reitera la reglas generales: responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los actos y
omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos y, exigible ante los Tribunales ordinarios. A
modo de responsabilidad disciplinaria, se faculta a los Presidentes de las Corporaciones locales
para sancionar con multa a sus miembros; por falta no justificada de asistencia a las sesiones o
incumplimiento reiterado de sus obligaciones en los trminos que determina la Ley de la CA y,
supletoriamente, el Estado.
6 RGIMEN DE FUNCIONAMIENTO.
SESIONES.
Las sesiones que celebran los rganos colegiados de las Entidades locales (Pleno, Junta de
Gobierno y los rganos complementarios que eventualmente puedan crearse) pueden ser de dos
clases: ordinarias, con periodicidad preestablecida, y extraordinarias, que pueden ser, a su vez,
urgentes.
La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del municipio de forma
que el Pleno, celebra sesin ordinaria como mnimo cada mes en los Ayuntamientos de
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municipios de ms de 20.000 habitantes y en las Diputaciones Provinciales; cada dos meses en las
de 5.001 y 20.000 habitantes; y cada tres meses en las de hasta 5.000. El Pleno celebra
sesin extraordinaria cuando as lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte del
nmero legal de miembros de la Corporacin. La celebracin del mismo no podr demorarse
por ms de 15 das hbiles desde que fuera solicitado por los miembros de la Corporacin. Si
el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por le nmero de concejales
indicado dentro de los 15 das, quedar automticamente convocado para el dcimo da hbil
siguiente al de finalizacin del dicho plazo, a las 12 horas, lo que ser notificado por el
Secretario de la Corporacin a todos los miembros de la misma al da siguiente de la
finalizacin del plazo. El ausencia del Presidente, o de quien legalmente haya de sustituirle, el
Pleno quedar vlidamente constituido siempre que concurra 1/3, que nunca podr ser inferior
a 3, y que deber mantenerse en toda la sesin, en cuyo caso ser presidido por el miembro de
la Corporacin de mayor edad entre los presentes.
Las sesiones se celebrarn en la Casa Consistorial. Las sesiones del Pleno sern pblicas, y
las de las Juntas de Gobierno son secretas.
La convocatoria de las sesiones debe hacerse, al menos, con 2 das hbiles de antelacin, salvo
las extraordinarias con carcter urgente. Otra regla establece el derecho de informacin de los
miembros de la Corporacin.
El orden del da de las sesiones ser fijado por el Alcalde asistido por la Secretara. En ste solo
podr incluirse aquellos asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o
sometidos a consulta de la Comisin informativa que corresponda, salvo razn de urgencia y
ratificando el Pleno tal inclusin. En el orden del da de las sesiones ordinarias se incluir siempre
el punto de "ruegos y preguntas". Sern nulos los acuerdos adoptados en sesiones extraordinarias
no comprendidos en el orden del da, as como los adoptados en sesiones ordinarias salvo especial
y previa declaracin de urgencia con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de
miembros de la Corporacin. Los debates del asunto o asuntos sern ordenados por el Alcalde,
que conceder y retirar la palabra, as como los turnos, y cerrar el debate, en castellano o lengua
cooficial de la CA respectiva.
La votacin procede cuando finaliza el debate de un asunto. El voto de los Concejales es personal
e indelegable. Las votaciones pueden ser ordinarias cuando se manifiestan por signos
convencionales de asentimiento, disentimiento o abstencin. Nominales son las que se realizan
mediante llamamiento por orden alfabtico y en el que cada miembro, responde "s", "no", "me
abstengo". La votacin secreta se realiza por papeletas y slo podr utilizarse para la eleccin y
destitucin de personas.
GRUPOS POLTICOS.
Los miembros de las corporaciones locales se constituirn en grupos polticos, en la forma y con los
derechos y las obligaciones que se establezcan. El Pleno de la corporacin podr asignar a los grupos
polticos una dotacin econmica que deber contar con un componente fijo. Los derechos econmicos
y polticos de los miembros no adscritos no podrn ser superiores a los que les hubiesen correspondido
de permanecer en el grupo de procedencia.
RGIMEN DE ACUERDOS, DE ACTOS Y DE ORDENANZAS
A los acuerdo de los rganos de las Corporaciones locales le son aplicables, como actos
administrativos que son, las reglas generales de funcionamiento de los rganos colegiados y de
procedimiento previstas en la LRJAP y LPAC, y adems, y prioritariamente, las siguientes de la LBRL
de 1985.
Constitucin: El Pleno se constituye vlidamente con la asistencia de un 1/3 del nmero legal de
miembros del mismo, que nunca podr ser inferior a 3. Es necesaria la asistencia del Presidente y del
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Secretario de la Corporacin o de quienes legalmente les sustituyan. Los acuerdos de las
corporaciones locales se adoptarn mediante votacin ordinaria, como regla general, y por mayora
simple de los miembros presentes. Existe mayora simple cuando los votos afirmativos son ms que los
negativos. En caso de votaciones con resultado de empate, se efectuar una nueva votacin, y si
persiste el empate decidir el voto de calidad del Presidente.
Se requiere el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de las
corporaciones para: a) Creacin y supresin de municipios y alteracin en trminos municipales, b)
Aprobacin de la delimitacin del trmino municipal, d) Alteracin del nombre y de la capitalidad del
Municipio, e) Adopcin o modificacin de su bandera, ensea o escudo, f) Aprobacin y modificacin
del Reglamento orgnico propio de la corporacin, g) Cesin del aprovechamiento de los bienes
comunales, h) Concesin de bienes o servicios por ms de 5 aos, siempre que su cuanta exceda del
20 por ciento de los recurso ordinarios del prepuesto, i) Alteracin de la calificacin jurdica de los
bienes demaniales o comunales, j) Cesin gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones
pblicas, y k) Las restantes determinadas por la ley.
Para los Municipios de gran poblacin, la Ley 57/2003 reduce el rgimen de la mayora absoluta del
nmero legal de miembros del Pleno a los acuerdos relativos a la aprobacin y modificacin de los
reglamentos orgnicos; delimitacin y alteracin del trmino municipal; y en fin, para los acuerdos que
corresponde adoptar al pleno.
Las actas: de cada sesin Secretario extender acta. El acta una vez aprobada por el Pleno se
transcribir en el Libro de Actas, autorizndola con la firma del Alcalde o Presidente y del Secretario.
Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican. Las ordenanzas se
publicarn en el BO de la provincia. Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y
certificaciones acreditativas de los acuerdos, as como a consultar los archivos y registros.
Las ordenanzas de los Entes locales son verdaderos reglamentos, normas jurdicas, fuentes del
derecho. Este se inicia con su aprobacin inicial por el Pleno, siguiendo la informacin pblica y
audiencia a los interesados por el plazo de 30 das para la presentacin de reclamaciones y
sugerencias, y termia con la resolucin de stas y la aprobacin definitiva por el Pleno.
En los conflictos de atribuciones, los que surjan entre rganos y Entidades dependientes de una
misma Corporacin local se resolvern por el Pleno, si se trata de conflictos entre rganos
colegiados miembros de stos o de Entidades inframunicipales, y por el Alcalde Presidente de la
Corporacin, en el resto de los supuestos. Los conflictos de co mpetencias entre diferentes
Entidades locales se resuelven por la Administracin de la CA o por la del Estado, en caso de que
pertenezcan a distintas CA, sin prejuicio de la impugnacin posterior contencioso -administrativo.
IMPUGNACIN DE ACTOS, ACUERDOS Y EJERCICIO DE ACCIONES.
La regla general y comn de las restantes Administraciones para la impugnacin de actos y
acuerdos y el ejercicio de acciones son tambin aplicables a los Entes locales.
La LBRL las completa en algunos extremos, como el relativ o a definir las resoluciones que
ponen fin a la va administrativa para ulterior impugnacin contencioso-administrativa.
Estas resoluciones son: a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidente y las Juntas de Gobierno, b)
Las de autoridades y rganos inferio res en los casos que resuelvan por delegacin del Alcalde, del
Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va administrativa, c) Las de
cualquier autoridad u rganos cuando as lo establezcan una disposicin.
De inters son tambin las previsiones sobre legitimacin procesal: a) Adems de las personas
legitimadas, podrn impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales, el Estado y las CCAA. En
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este caso gozan de privilegio de solicitar ampliacin de informacin, que debern remitirse en el plazo mximo
de 20 das con interrupcin del plazo para formular el requerimiento previo a la interposicin del recurso, b)
Adems de los terceros interesados, estn legitimados para impugnar los actos y acuerdos de la
corporacin, los miembros de sta que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos, y c) Por ltimo,
y a favor de los vecinos, se recoge la regla tradicional de la accin pblica que les permite ejercer en
nombre de la Entidad local las acciones precisas en defensa de los bienes y derechos de sta cuando, la
corporacin local no las hubieren ejercitado.

TEMA XI. LA ADMINISTRACIN INSTITUCIONAL.


2 MARCO NORMATIVO Y CLASES DE ORGANISMOS PUBLICOS
INTRODUCCIN.
Por Administracin Institucional se entiende el conjunto de las organizaciones de que se sirven los Entes
territoriales para cumplir concretas funciones de servicio pblico o intervencin administrativa. Frente a la
situacin de autonoma poltica y vocacin de competencia general que asumen los Entes territoriales
(Estado, CA, Corporaciones locales), las caractersticas bsicas de los Entes institucionales son la
especialidad de sus fines y la dependencia de un Ente territorial, lo que se hace compatible con la
atribucin de personalidad jurdica independiente de la de ste.
El extraordinario desarrollo de las Administracin especializada se ha denominado descentralizacin
funcional para distinguirla de la territorial, que se traduce en traspasos de competencias del Estado a
los Entes territoriales menores y en la mayor autonoma de stos. Una y otro descentralizacin
obedecen a razones diversas: mientras la descentralizacin territorial es un fenmeno esencialmente
poltico y constituye una forma de concebir el Estado en su conjunto, provocada por la presin de la
poblacin y su forma de asentamiento, la denominada descentralizacin funcional es un fenmeno
de distribucin interna de los rganos pblicos de los Entes territoriales que depende del arte
administrativo, y en el que los administrados no se interesan directamente.
La Legislacin local del s. XX, desde el Estatuto municipal de Calvo Sotelo de 1924, permitir el
despliegue de una amplia descentralizacin funcional dependiente los Entes locales; y, por supuesto, la
creacin de las CCAA supondr otro mbito de desarrollo de entes especializados.
La novedad de estos tiempos consiste en la proliferacin de organizaciones pblicas especializadas
disfrazadas de Entes privados, lo que potencia su desarrollo. En este sentido, las Administracin
territoriales paren sin cesar sociedades annimas o fundaciones, de capital ntegra o
mayoritariamente pblico, para atender fines de inters general. A este problemtico proceder,
conocido como huda de las Administraciones Pblicas al Derecho privado, y cuya
constitucionalidad cuestionan numerosos autores (Sala, Silva, etc.)
La Administracin especializada sirve ltimamente de cauce para la supuesta ms que real,
neutralizacin partidaria de algunas instituciones de especial trascendencia (como las que
gestionan medios de comunicacin pblicos, o controlan sectores econmicos privatizados como
la energa, las telecomunicaciones, etc.), dando origen a las llamadas "administraciones neutrales o
independientes".
REGULACION VIGENTE
Hasta la aprobacin de la Ley de Entidades Estatales Autnomas de 1958, no exista, una
regulacin general de los Entes institucionales, rigindose los establecimientos pblicos por
las respectivas normas de creacin. Esta Ley abandon el trmino de establecimiento pblico y
asign al conjunto de los Entes pblicos especializados la denominacin de Entidades Estatales
Autnomas.
El intento de ordenacin de la Ley de Entidades Estatales Autnomas no fue precisamente un
xito. La singularidad recalcitrante de las organizacin administrativas especializadas impidi, y
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sigue obstaculizando, el ajuste de todas ellas a los tipos previstos en una Ley ordinaria, quedando
fuera de su regulacin algunas de las, por entonces, ms significativas. Por esta circunstancia
fueron designadas, segn feliz expresin de GARCIA TREVIJANO, como Organismos
autnomos aptridas; es decir, organismos no sujetos a la regulacin general, sino a sus
respectivos Estatutos y a los principios y reglas del Derecho administrativo. La Ley General
Presupuestaria de 1977 abandon la clasificacin y terminologa de la Ley de Entidades Estatales
Autnomas.
Los desaciertos de la Ley Presupuestaria de 1977 los ha intentado corregir la Ley 6/1997, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) que ha
introducido un cierto realismo en la nueva tipologa de Entes, que unifica bajo la categora de los
Organismos pblicos estatales a los que define como los creados bajo la dependencia o
vinculacin de la Administracin General del Estado, para la realizacin de cualquiera de las
actividades de ejecucin o gestin, tanto administrativa, de fomento o prestacin, como de
contenido econmica, cuyas caractersticas justifiquen su organizacin y desarrollo en rgimen de
descentralizacin funcional, y se le atribuye personalidad jurdica pblica diferenciada, patrimonio
y tesorera propios, as como autonoma de gestin.
CLASES DE ORGANISMOS PUBLICOS. ESQUEMA GENERAL
Los Organismo pblicos estatales se clasifican en Organismos autnomos y Entidades
pblicas empresariales.
Una nueva ordenacin y tipologa de los Entes institucionales, como la que ha llevado a cabo la
LOFAGE, que intenta una denominacin genrica terminolgica, as pues Exposicin de
Motivos- Organismo pblicos que agrupa, todas las Entidades de Derecho pblico dependientes o
vinculadas a la Administracin General del Estado, sigue el diferenciar Los Organismos
autnomos que realizan funciones fundamentalmente administrativas y se someten
plenamente al Derecho pblico de las Entidades pblicas empresariales, que realizan
funciones de prestacin de servicios o produccin de bienes susceptibles de contraprestacin
econmica, y, aun cuando son regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el
rgimen Derecho pblico en relacin con el ejercicio de potestades pblicas y con determinados
aspectos de su funcionamiento.
A estos dos tipos de entes hay que sumar las sociedades mercantiles estatales que se regirn
por el Derecho privado, la legislacin mercantil, salvo en las materias en que les sea de aplicacin
la normativa presupuestaria. Las fundaciones pblicas reguladas en la Ley de Fundaciones de
2002.
La normativa de los Entes institucionales no es comn para los dependientes de la
Administracin de Estado y de las CCAA, cada una de ellas con leyes propias al respecto. En
cuanto a los Entes descentralizados creados por las Entidades locales, la Ley 57/2003 de Medidas
para la Modernizacin del Gobierno Local, adopta la tipologa y terminologa de los Entes
instrumentales del Estado.

3 REGIMEN GENEAL DE LOS ORGANISMOS PUBLICOS ESTATALES.


CREACION Y PERSONALIDAD JURIDICA
Comn a los Organismos autnomos y Entidades pblicas empresariales es el rgimen de su
creacin por Ley que establecer el tipo de Organismo pblico, fines generales, Ministerio u
Organismo de adscripcin, los recursos econmicos, peculiaridades de su rgimen de personal, de
contratacin, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaliza, exijan normas con
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rango de Ley.
Los estatutos se aprueban por Real Decreto a iniciativa del titular del Ministerio de adscripcin y
a propuesta conjunta de los Ministros de Administraciones Pblicas y de Economa y Hacienda. En
ellos se referirn los rganos de direccin del Organismo, funciones y competencias, potestades
administrativas, patrimonio, recursos financieros, recursos humanos, etctera,
Como consecuencia de la personalidad jurdica diferenciada, los Organismos pblicos estatales
ostentan legitimacin procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo
tipo de acciones como las restantes personas jurdicas; incluso la interposicin de recursos de
amparo en defensa de algunos de los derechos fundamentales, como el de garanta judicial
efectiva. Sin embargo, no es suficiente esa legitimacin para justificar un enfrentamiento procesal
del Organismo pblico con la propia Administracin del Ente matriz que le crea y alimenta. Por
ello no es admisible que puedan impugnar los actos del Departamento Ministerial al que est
adscrito en la Jurisdiccin contencioso-administrativo. As se estableci en Sentencia de 27 y 29
de septiembre de 1960, referidas a las Universidades. Adems, el art. 20 LJCA de 1998 dispone:
No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de la
Administracin Pblica c) Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes de o estn
vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades locales, respecto de la actividad de la
Administracin de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un
estatuto especifico de autonoma respecto de dicha Administracin.
REGIMEN DE DEPENDENCIA
Cuestin bsica es la dependencia ministerial: los Organismos autnomos dependen de un
Ministerio, o de un rgano de ste, al que corresponde la direccin estratgica, la evaluacin y
el control de los resultados de su actividad. Las Entidades pblicas empresariales pueden
depender, adems de un Ministerio, de un Organismo autnomo.
DIRECCION
El nombramiento de los rganos directivos: la Ley de Entidades Estatales Autnomas haba
previsto que los Presidentes, Directores, Consejeros, Vocales y personal directivo fuesen
designados y separados libremente de acuerdo con lo previsto en las respectivas normas
fundacionales.
REGIMEN JURIDICO DE LOS ACTOS
El rgimen jurdico de los actos ha acentuado la nota de la independencia respecto al Ministerio
de adscripcin, al prever que los actos emanados de los mximos rganos de direccin
unipersonales o colegiados de los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del
Estado ponen fin a la va administrativa, salvo que por una Ley se establezca otra cosa.
FINANCIACION Y AUTONOMIA PATRIMONIAL
La financiacin ser la que se establezca en los Estatutos de creacin, siendo una partida ms a
los Presupuestos Generales del Estado.
Una ltima caracterstica de los organismos pblicos estatales es su relativa autonoma
patrimonial: adems de su patrimonio propio, podrn tener bienes y derechos adscritos,
para su administracin del Patrimonio de la Administracin General del Estado. Los bienes
demaniales adscritos conservarn su calificacin jurdica originaria. Cuando se trate de bienes
patrimoniales, la adscripcin llevar implcita la afectacin del bien o derecho que pasarn a
integrarse en el dominio pblico. La desadscripcin proceder por incumplimiento del fin o por
innecesariedad de los bienes. Respecto de su Patrimonio propio, podrn adquirir a ttulo oneroso
o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de cualquier clase, incorporndose al Patrimonio
del Estado los bienes que resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines. Los bines y
derecho patrimoniales podrn ser enajenados a ttulo oneroso o gratuito, pero cuando se trate de
bienes inmuebles cuya cuanta supere los 20 millones de euros la competencia para enajenar de
los Presidentes o Directores de estos Organismos requerir la autorizacin del Consejo de
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Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y se realizar mediante los procedimientos de
concurso, subasta o adjudicacin directa. Los mimos titulares lo sern para la enajenacin de
bienes muebles mediante subasta pblica, enajenacin directa o cesin gratuita.
MODIFICACION
La modificacin o refundicin de los Organismos pblicos estatales deber producirse por Ley
cuando suponga la alteracin de sus fines generales, del tipo de Organismo pblico o de las
peculiaridades relativas a los recursos econmicos, al rgimen de personal, de contratacin,
patrimonial, fiscal, y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley. En los dems casos,
se har por Real Decreto.
EXTINCION
La extincin de los organismos pblicos se produce por determinacin de una Ley, mediante RD
acordado en Consejo de Ministros, por el transcurso del tiempo de existencia sealado en la
Ley de creacin, por cumplimiento de la totalidad de sus fines y objeto o cuando asumidos por
los servicios de la Administracin General del Estado o por las CCAA, de forma que no se
justifique la pervivencia del Organismo pblico. La norma de extincin establecer las
medidas a aplicables al personal del Organismo afectado, as como a la integracin en el
Patrimonio del Estado de los bienes y derechos que resulten sobrantes de la liquidacin del
Organismo.
4 LAS CLASES DE ORGANISMOS PUBLICOS Y SUS ELEMENTOS PRINCIPALES
ORGANISMOS AUTNOMOS.
La LOFAGE define los Organismos autnomos como aquellos que se rigen por el Derecho
administrativo y a los que se les encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en
ejecucin de programas especficos de la actividad de un Ministerio, la realizacin de actividades
de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos
Su rasgo esencial y distintivo frente a las Entidades Pblicas empresariales es su dependencia
econmica de los Presupuestos estatales y no de la contraprestacin recibida por sus servicios.
Funcionalmente en nada se diferencian los organismos autnomos de los rganos ordinarios de
la Administracin ministerial. Es comn con la Administracin Ministerial a la que estn
adscritos son los relavito al rgimen de nombramientos de sus rganos de Gobierno, es decir,
libre designacin para los superiores y directivos, si bien stos ltimos han de recaer en
funcionarios de carrera de nivel superior. En cuanto al rgimen de personal, ser funcionario o
laboral en los mismos trminos que los establecidos para la Administracin General del Estado
Idntico es tambin el rgimen jurdico de los actos del Organismo autnomo con los del
Ministerio al que estn adscritos, todos sometidos a la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. No obstante, en materia
de recursos se ha acentuado su independencia, de modo que tanto los recursos administrativos
interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales
son resueltas por el rgano mximo del Organismo autnomo, salvo que su Estatuto asigne la
competencia a uno de los rganos superiores del Ministerio de adscripcin, poniendo fin a la
va administrativa (LOFAGE).
El rgimen de contratacin de los Organismos autnomos se rige por las normas generales de
contratacin de las Administraciones pblicas. No obstante, el titular del Ministerio al que est
adscrito el organismo autnomo autorizar la celebracin de aquellos contratos cuya cuanta
exceda de la previamente fijada por aqul. Lo mismo cabe decir del rgimen presupuestario,
econmico-financiero, de contabilidad, intervencin y de control financiero de los Organismos
autnomos: es el establecido por la Ley General Presupuestaria para los rganos comunes de la
Administracin Central (ej.de Organimos autnomos son el Instituto de la Juventud, el BOE, el
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Centro Espaol de Meteorologa, Confederaciones hidrogrficas, etc.).
ENTIDADES PBLICAS EMPRESARIALES.
Las entidades pblicas empresariales, segn dispone LOFAGE, como organismos pblicos a
los que se encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la
produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin y que se rigen por el
Derecho privado, excepto en la formacin de la voluntad de sus rganos, en el ejercicio de las
potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en la Ley, en sus Estatutos o en
la Ley General Presupuestaria.
La Ley sita las Entidades pblicas empresariales a mitad de camino entre los Organismos
autnomos y las sociedades estatales puras y simples, y les aplica un rgimen jurdico mixto.
La diferencia con los Organismos autnomos est, primero, en que la actividad de la Entidad
pblica empresarial puede generar ingresos que costeen su actividad de forma substancial. En
segundo lugar, y como en las sociedades estatales, esta actividad empresarial se rige por el
Derecho privado. Solamente el funcionamiento de sus rganos de gobierno y la toma de decisiones
se rigen por el Derecho administrativo comn, tambin aplicable cuando ejercen las potestades
administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines.
La seleccin de personal directivo de estas Entidades, que se rige por el contrato laboral
correspondiente de alta direccin, se realizar con arreglo a criterios de competencia
profesional. El resto del personal, igualmente laboral, ser seleccionado mediante
convocatoria pblica basada en los principios de igualdad, mrito y capacidad. Para evitar la
utilizacin fraudulenta, se condiciona la determinacin y modificacin de las condiciones
retributivas del personal al informe conjunto, previo y favorable, de los Ministerios de
Administraciones Pblicas y de Economa y Hacienda.
Corresponde a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa enjuiciar los actos dictados en el
ejercicio de potestades administrativas por las entidades pblicas empresariales, previos los
recursos administrativos previsto en la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. En los dems casos, los conflictos que se
rigen por el Derecho privado se someten a los Tribunales civiles, previos a la va judicial, civil
o laboral que son resueltos por el rgano mximo del Organismo.
El rgimen presupuestario, econmico-financiero, de contabiliad y de control de las Entidades
pblicas empresariales es el establecido en la Ley General Presupuestaria. Adems, estn
sometidas a un control de eficacia que ser ejercido por el Ministerio de que dependan.
Son Entidades pblicas empresariales: AENA, la Agencia Espaola de Proteccin de Datos,
AEAT, Autoridades portuarias, RENFE, Comisin Nacional de Valores, etc.
SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES.
La tercera variedad de Organismo estatal especializad lo constituye la sociedad mercantil,
basada en ttulos representativos del capital, cuya titularidad pertenece al Estado en su totalidad
o en ms del 50 por 100. Se trata, pues, de sociedades que bien pertenecen a la Administracin
no son Administracin Pblica.
La sociedad mercantil ha tenido inicialmente un diverso alcance en la legislacin local y la
estatal. Mientras en la local se admiti para la gestin ordinaria de los servicios pblicos, en el
mbito estatal se utiliz en principio para la realizacin por el Estado de actividades industriales
en concordancia con el sector privado. No obstante, el Estado sigui el ejemplo local y utiliz
tambin la forma societaria como frmula ms gil para la gestin de actividades y servicios
pblicos (sociedades gestoras de cadenas de televisin, los aeropuertos, etc.), o de obras pblicas
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(sociedades creadas para la contratacin de las obras de la Olimpiada de Barcelona, la EXPO de
Sevilla, etc.). Casi siempre en estos casos la finalidad perseguida fue burlar la aplicacin del
Derecho administrativo, sobre todo en lo que se refiere a los procedimientos de adjudicacin de
contratos y seleccin de personal.
La LOFAGE prescribe ahora respecto de las que restan del proceso de privatizacin o las que
pudieran crearse- que se regirn ntegramente, cualquiera que sea su forma jurdica, por el
Ordenamiento jurdico privado, sin que en ningn caso puedan disponer de facultades que
impliquen el ejercicio de funciones de autoridad pblica.
Nada impide, sin embargo, a que el Estado tenga participacin minoritaria en empresa privadas
(accionariado fiscal) o que el Estado participe en stas con la finalidad de fiscalizarlas
(accionariado testigo o de presencia) o que reduzca su actividad a la fase inicial para apoyar
proyectos privados problemticos (accionariado promotor).
La Ley no prev que las sociedades mercantiles estatales deban financiarse de la misma forma
que las Entidades pblicas empresariales, es decir, mediante una actividad susceptible en todo o
en parte de contraprestacin econmica. Una omisin que permite la creacin de sociedades
annimas que viven integralmente de los Presupuestos pblicos y cuya actividad consiste en
gastar su dotacin en actividades de inters general, para lo que resulta ms adecuada la forma del
Organismo autnomo.
Las sociedades mercantiles estatales se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral,
pero no se liberan del todo del Derecho administrativo y, en particular, de las normas
administrativas sobre contratacin, torcida finalidad por la que crearon buena parte de las
sociedades estatales con fines de inters general.
La presin del Derecho comunitarios oblig a que se respetasen en la seleccin de contratistas
los principios de publicidad y concurrencia, lo que permita eludir los procedimientos formales
establecidos que garantizan precisamente esos principios. Pero la Sentencia del Tribunal de
Justicia de la Comunidades Europeas de 2003, conden a Espaa y resolvi que deban aplicarse
en su integridad los procedimientos de adjudicacin de contratos previstos en las directivas
comunitarias sobre contratacin. La razn esgrimida fue que, a efectos del Derecho comunitario,
se consideran Organismos pblicos, al margen de la forma societaria adoptada o cualesquiera
otras, aquellos creados para satisfacer necesidades de inters general que se nutren de fondos
pblicos o que son gestionados por directivos nombrados por las Administraciones Pblicas.
Cumpliendo con esa Sentencia, la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, se limit,
aunque nicamente en lo relativo a la capacidad de las empresas, publicidad, procedimientos de
licitacin y formas de adjudicacin, los contratos de obras, suministros, consultora, y asistencia y
servicios de cuanta igual o superior a 6.242.028 euros, si se trata de contratos de obras, o a
249.681 euros, si se trato de cualquier otro contrato de los mencionados. Por consiguiente, estos
contratos no pueden ser considerados contratos administrativos en cuanto al fondo, sino contratos
privados a los que se aplican normas administrativas reguladoras de capacidad y formas de
adjudicacin.
En definitiva, caben dos tipos de sociedades creadas por los Entes pblicos: las que se crean para
desarrollar actividades de inters general, y que no se liberan de las normas comunitarias sobre
adjudicacin de contratos como se pretenda hasta ahora con su creacin; y las que se crean para
operar en el mercado en las mismas condiciones que otras empresas del sector privado, a las que no
alcanzan aquellas normas.
ENTES PBLICOS ATPICOS O APATRIDAS.
Son rganos no sujetos a la regulacin general, sino a su peculiaridad de estatutos. El art. 6.5 de
la LGP, crea un cajn de sastre para incluir a todos estos entes atpicos, ya creados o que
pudieran crearse en lo sucesivo, refirindose a ellos como "el resto de Entes del sector
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pblico estatal no incluidos en este artculo ni en los anteriores". La configuracin de la Agencia
Estatal Tributaria como un Organismos apatrida obedece a la finalidad de liberar a la
administracin de Hacienda de las normas ordinarias del presupuesto de los rganos centrales
y de las normas de seleccin de contratistas.
La Seguridad Social, a cuyas Entidades gestoras y Tesorera General la LOFAGE declara de
aplicacin sus previsiones relativas a los Organismos autnomos, salvo las relativas al rgimen de
personal, econmico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, as como el relativo a la
impugnacin y revisin de sus actos y resoluciones y a la asistencia jurdica, que ser el establecido
por su legislacin especfica. Asimismo, se remite a su legislacin especfica al Consejo de Estado y
al Banco de Espaa. En cuanto a las Administraciones independientes, la LOFAGE determina
que se regirn por su normativa especfica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva
dicha independencia o autonoma. Las Administraciones independientes podrn definirse a la
vista de su estatuto como organismos autnomos, entidades empresariales o entes atpicos.
EMPRESAS DE ECONOMA MIXTA
En la frontera entre las organizaciones pblicas y las privadas se encuentran la empresa de
economa mixta, organismo en se unen, con vistas a realizar una actividad de servicio pblico, los
Entes Pblicos y los particulares aportando unos y otros una parte del capital. La idea de unid en una
empresa mercantil a la Administracin Pblica y a los particulares pareci, desde primero del XX, la
tcnica ms eficaz de conciliar la defensa del inters pblico con la eficacia de la gestin que se
presupona inherente al espritu de lucro de los titulares del capital privado.
La formula de la empresa mixta se introduce en nuestro pas debido a la experiencia Francesa. En
Espaa, la tcnica de la empresa mixta, siguiendo la estela de la francesa, se utilizo en para organizar
el Monopolio de Petrleos, CAMPSA, obra de Calvo Sotelo en 1927. Cuando nacieron empresas de
economa mixta se las contempl como una feliz combinacin de esfuerzos de capital privado y
pblico, y como una tcnica para rectificar el monopolio empresarial de gran capital sin perder la
superior eficacia de la gestin privada frente a la burocrtica. En la actualidad, ese optimismo se ha
visto rebajado ante algunas crticas que han evidenciado contradicciones intrnsecas en este maridaje
entre el sector pblico y el privado.
El rgimen jurdico establece que el nmero de miembros y votos de la Corporacin no sea inferior a
la participacin de capital, en los rganos de gobierno y administracin. El plazo mximo de la
empresa son 50 aos. El texto refundido de Rgimen local de 1986 ha establecido las siguientes reglas:
Las entidades locales podrn utilizar para la gestin indirecta de los servicios locales formas de
sociedad mercantil y cooperativos cuyo capital social slo parcialmente pertenezca a la Entidad.
En el acuerdo constitutivo podrn establecerse las especialidades internas tanto estructurales como
iniciales.
Podrn participar como socios, junto a la Entidad, cualquier persona fsica o jurdica.
La Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas de 2000, contempla ahora la sociedad de
economa mixta como una modalidad de contrato de gestin de servicios pblicos junto con la
concesin, la gestin interesada y el concierto. Y la define como aquellas en que el Estado participe
por s o por medio de un Ente pblico estatal en concurrencia con personas naturales o jurdicas, pero
sin imponer una cuota determinada del capital pblico.
En la esfera local, la LBRL de 1985 incluye la empresa de economa mixta entre los modos de gestin
indirecta. La participacin de la Entidad local podr ser mayoritaria o minoritaria, y deber determinar
si la participacin de los particulares ha de obtenerse nicamente por suscripcin de acciones,
participaciones y aportaciones a la empresa que se constituya, o previo concurso en que los
concursantes formulen propuestas respecto a la cooperacin municipal y a la particular en la futura
sociedad, fijando el modo de constituir el capital social y la participacin que se reserve la Entidad
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local en la direccin de la sociedad y en los posibles beneficios o prdidas y dems particularidades
que figuren en la convocatoria para la constitucin de la empresa. Se prev tambin que la aportacin
de la Entidad Local consista exclusivamente en la concesin u otra clase de derechos, as como
instalaciones, equipamientos, etc., siempre que tengan la condicin de bienes patrimoniales.
LAS AGRUPACIONES DE ENTES PBLICOS. MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS.
Hasta hora hemos contemplado las figuras de Entes institucionales creados por una Administracin
territorial (Estado, CA, Ente local), es decir, con una sola madre. Pero los Entes institucionales
tambin pueden se engendrados por diversas Administraciones territoriales del mismo o distinto
nivel y, en consecuencia, surgir del compromiso y la agrupacin o asociacin de diversos Entes
territoriales. Estos, una vez asociados y comprometidos en una tarea comn, crean una
organizacin especializada, un organismo ad hoc (para esto) para la gestin comn de una obra o
un servicio, organizacin en la que, eventualmente, pueden tambin tomar parte los particulares. A
esta finalidades responden las figuras de las Mancomunidades de Municipios y los Consorcios,
figura esta ltima que admite la presencia de particulares.
La mancomunidad de municipios, contemplada en LBRL como Se reconoce a los Municipios
el derecho de asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecucin en comn de obras o
servicios determinados de su competencia. Ntese que la agrupacin se da solo entre
Municipios, dando lugar a la creacin de un verdadero Ente local especializado con las
facultades propias de los de esta naturaleza pero sin presencia de los particulares. Con la
creacin de este tipo de organizaciones se pretende paliar el problema de la falta de recursos de
los Municipios para afrontar obras o prestar servicios.
La Ley reconoce a las mancomunidades personalidad jurdica y capacidad para el cumplimiento de
sus fines especficos. Su creacin exige el voto favorable de la mayora absoluta del Pleno de los
Ayuntamientos interesados, previa informacin pblica por plazo de 1 mes, cuando estn
implicados Municipios de distintas Provincias habr de darse audiencia a las Diputaciones
Provinciales respectivas.
Las mancomunidades para la prestacin de los servicios o ejecucin de las obras de su
competencia, disfrutarn de las competencias de los Entes locales territoriales que determinen sus
Estatutos. La aprobacin de los estatutos seguir el procedimiento determinado por la
legislacin de las CCAA. El mismo procedimiento se seguir para la modificacin adhesin o
separacin - o supresin de las Mancomunidades. Sus rganos de gobierno sern
representativos de los Ayuntamientos mancomunados en la forma que determinen sus respectivos
Estatutos.
A diferencia de la Mancomunidad, la figura del consorcio local supone la integracin de
particulares sin nimo de lucro. Siendo la definicin de consorcio local la que establece la LBRL
como organizacin que pueden constituir las autoridades locales con otras Administraciones
Pblicas para fines de inters comn, o con Entidades privadas sin nimo de lucro que persiguen
fines de inters pblico concurrentes con los de las Administraciones Pblicas.
El consorcio local goza de personalidad jurdica propia, se rige por el Estatuto, que determinar
las particularidades del rgimen orgnico, funcional y financiero, y deber crear una organizacin
especfica para el cumplimiento de sus fines, que pueden ser cualquiera de las organizaciones
previstas en las formas de gestin de servicios sustituyendo a los entes consorciados.
La figura del consorcio como agrupacin estricta de Entes pblicos superiores, pero sin presencia
de particulares, ha saltado a la legislacin estatal, con la finalidad de servir a la ejecucin de
acuerdos de cooperacin que en el mbito de sus respectivas competencias concierten el Estado y
las CCAA.
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TEMA XII. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES.


1 IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
Al lado de la Administracin institucional comn, existe, tambin, reguladas en nuestro
ordenamiento jurdico otras organizaciones, siguiendo la moda Norteamrica, se denominan
Administraciones independientes.
La temtica de las Administraciones independientes se refiere ordinariamente al Estado, pues
es donde se ha suscitado originariamente la cuestin, pero puede la misma problemtica en
relacin con las administraciones de las CCAA e, incluso, de las municipales.
La "independencia" es aqu respecto del poder ejecutivo, del Gobierno, lo que se alcanza
privndole o limitndole el poder de nombramiento o destitucin de los directivos del Ente en
cuestin. La incondicionalidad del nombramiento, sobre todo, de la destitucin es lo que hace que
dichos organismos obedezcan o no al cien por cien las directrices del Gobierno.
Las limitaciones al poder gubernamental sobre las Administraciones independientes son, a veces,
simple autolimitacin del ejecutivo a favor de los titulares de los rganos (caso del Banco de
Espaa o de la CNMV (Valores): es respetar a los nombrados por un plazo de 4 aos); pero en otros
casos la limitacin gubernamental beneficia al poder legislativo, al que se inviste de poderes de
nombramientos que pierde el ejecutivo (caso del Consejo de RTVE), o del poder judicial, porque
los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condicin de Jueces y Magistrados (caso de la
Administracin electoral) o, en fin, las favorecidas son otras Administraciones pblicas
territoriales, CA o Municipio, u otros entes, a los que se llama a participar en un organismo
fundamentalmente estatal (caso de las Autoridades Portuarias).
La independencia mayor o menor de estos organismos respecto del ejecutivo es una
independencia orgnica. Por ello no entran en esta problemtica aquellas Administraciones que
pueden tener asegurada su independencia con otras tcnicas, o de los rganos que desempean
actividades tcnicas muy cualificadas. Tampoco entran en esta temtica aquellos rganos que
tienen una funcin interna sin relacin directa con los administrados, sea de control de la
Administracin, sea de consulta, y que por desempear esas especficas competencias el
ordenamiento les otorga una especial neutralidad e independencia respecto al rgano administrativo
al que controlan, como es el caso de la Intervencin General del Estado.
Desde un perspectiva material, sin embargo, no se trata de creer ingenuamente que all donde la Ley
condiciona el poder de nombramiento o destitucin del Gobierno se opera por este dato la gracia de la
neutralidad y de la independencia respecto de aqul. Aparte de que la eleccin misma de una persona, por
muy condicionada que est, siempre es sospechosa de algn tipo de afinidades con quien le nombra. El tema
es grave, y afecta a la independencia de los Jueces, incluso de TC.
En definitiva, independencia quizs es una expresin excesiva para aplicarla a unos organismos y a sus
titulares que no pueden ir muy lejos sin el concurso del Gobierno.
Formalmente, podemos decir, que las Administraciones independientes son aquellas que
correspondiendo por naturaleza a la rbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cpulas u
rganos directivos son sus trados a la direccin del Gobierno, al que se limitan los poderes de
nombramiento, destitucin e imputacin de responsabilidades.
Es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de la independencia funcional como excusa para huir
del Derecho pblico, en especial de los procedimientos de seleccin de contratistas y del rgimen
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funcionarial, en beneficio de la contratacin laboral del personal directivo con el fin de asegurar unas
mayores retribuciones. La LOFAGE determina que los Organismos pblicos a los que se les
reconozca expresamente por una Ley la independencia funcional o una especial autonoma respecto de la
Administracin General del Estado, se regirn por su normativa especfica en los aspectos precisos para
hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonoma. La cuestin poltico-constitucional que
plantean estos organismos, cuando se sustrae al Gobierno la facultad de nombrar y remover a los titulares
de sus rganos directivos, es que no puede considerarse aqul polticamente responsable de su
funcionamiento. Por eso esa tcnica organizativa es difcilmente compatible con el art. 97 CE que
establece El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa
del estado. Visto el fenmeno de otra manera: a estos organismos no les afecta directamente la gran
fiesta y esencia de la democracia que son las elecciones: cambian el Gobierno y el nuevo pude cambiar los
titulares de todos los rganos y entes que dependen de una administracin; todos, menos los de aquellos
que estn blindados como agencias, autoridades o administraciones independientes.
2 TIPOLOGIA Y PROBLEMTICA GENERAL
En Espaa, por va de importacin, tambin pens en una descentralizacin funcional realmente
independiente, ms all de las modestas frmulas de los establecimientos pblicos. Las ideas francesas
sobre la descentralizacin fueron defendidas con radicalidad por ROYO VILLANOVA en 1914, que las
utiliza para formular una alternativa a los peligros que presagiaba en torno al autonomismo regionalista,
se preguntaba, Debe desintegrarse la Administracin Pblica constituyendo con sus despojos un
conjunto de Gobiernos locales que resuciten los reinos de Taifas, o debe llevarse a la Administracin a
la unidad necesaria para reflejar la conciencia nacional...?. La nueva descentralizacin supondra
ARIO, una alternativa a la descentralizacin del Estado que propiciaban los nacionalismos perifricos, lo
que se alcanzaba, y sobre la base de privar a la descentralizacin de sus base geogrfica (local o regional),
mediante la consideracin objetiva del servicio pblico y la relajacin de su dependencia respecto del poder
central, constituyndola con personalidad propia y con cierta autonoma de gestin.
Estas formulaciones doctrinales apenas dieron frutos. La regla general, sobre todo a partir de la
Ley de Entidades Estatales Autnomas de 1958, es que, aunque los organismos autnomos son
definidos como Entidades de Derecho pblico creadas por la Ley, con personalidad jurdica y
patrimonio propio, independientes de los del Estado, esta independencia se refiere a la
personalidad jurdica, pero no a la independencia poltica de sus rganos. En este sentido, las leyes
creadoras reservaron el poder al Gobierno el poder de nombrar y destituir con absoluta
discrecionalidad los cargos directivos. Esta descentralizacin no slo era y es una ficcin, sino tambin
una burla por la anomala que supone la ocupacin del nivel gubernamental y del Ente instrumental por
los mismos personajes, lo que se ha trasladado a la Administracin institucional de las CCAA.
Esto no significa que en la historia de nuestra Administracin institucional no se dieran casos de una
cierta independencia orgnica, como es el caso de las Cmaras Oficiales que nacen con el etiquetaje
de establecimientos pblicos.
Incluso antes podra citarse como Administraciones funcionalmente independientes las Reales
Academias integradas todas ellas en el Instituto de Espaa, cuyos titulares de sus rganos de gobierno se
eligen por cooptacin sin interferencia del Gobierno. En la Dictadura de Primo de Rivera, aparte del caso
de las Confederaciones Hidrogrficas, se crean unos organismos consorciales, reguladores de sectores
econmicos y semi-independientes del Estado. De otra parte, algunos supuestos pasados de
jurisdicciones especiales deben ahora verse como supuestos de Administraciones independientes
por estar orientados al ejercicio de funciones arbtrales o cuasi-judiciales. Singular es el caso del
Tribunal de Defensa de la Competencia de 1963, est inspirada en el modelo norteamericano. Sus
consejeros, nombrados todos ellos por el Gobierno, disfrutan de una situacin temporal de
inamovilidad.
LOS SUPUESTOS DE AUTONOMA INSTITUCIONAL CONSTITUCIONALMENTE
GARANTIZADA.
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No todos los rganos que cita la CE al margen del Poder Judicial y del Parlamento, pueden ser
catalogados como Administraciones independientes. As el Defensor del Pueblo o el Tribunal de
Cuentas, tienen una clara vocacin de dependencia del poder legislativo por expreso mandato de la CE.
Tambin el Consejo de Estado, ya que tiene el Gobierno las facultades de nombramiento tanto del
Presidente, como de los Consejeros permanentes y electivos. Respecto al Consejo Econmico y Social,
pudiera cuestionarse si es o no una Administracin independiente. Parece que el nombramiento de
los consejeros que lo compongan no puede depender mayoritariamente de la voluntad del Gobierno.
Segn la Ley de creacin del Consejo (1991), el Consejo se compone de 60 miembros y un Presidente
nombrado por el Gobierno. Un tercio de los miembros se nombra a propuesta de las organizaciones
sindicales y otro tercio a propuesta de las patronales. El mandato es de 4 aos, renovable.
Los Colegios profesionales, nos sitan ya ms cerca de las Administraciones Independientes.
En el caso de las Universidades, la Ley de reforma universitaria en cumplimiento del art. 27.10 CE
atribuye el Gobierno de cada Universidad, a diversos rganos: Claustro Universitario, Junta de Gobierno y
Rector. Todos son elegidos por los miembros de la comunidad universitaria, concepto que incluye,
adems de los profesores, al personal no docente y a los alumnos. Los miembros de los rganos
colegiados, as como el Rector, son nombrados y cesados, sin la intervencin alguna del Gobierno o del
gobierno de las CCAA de que dependan la mayora, salvo la UNED. Corresponde al Consejo de
Universidades, el ejercicio de las competencias del Gobierno y la coordinacin necesaria entre las
distintas universidades.
Otro supuesto de organizacin autogestionaria de un organismo que pudiera tener un fundamento
constitucional, aunque no tan claro como las Universidades, lo constituye el Consejo de la
Juventud. El Consejo de la Juventud de Espaa es una Entidad de derecho pblico con
personalidad jurdica y patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines,
que se concretan en una actividad de fomento del asociacionismo juvenil y en la colaboracin con
la Administracin. En los rganos rectores de este organismo, La Asamblea y la Comisin
Permanente, no existe ningn miembro designado por el Gobierno.
Otro supuesto de Administracin independiente es el Ente Pblico Radiotelevisin Espaola,
cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el art. 20.3 CE: "La Ley regular la
organizacin y el control parlamentario de los medios de comunicacin social, dependientes
del Estado o de cualquier Ente Pblico y garantizar el acceso a dichos medios de los grupos
sociales y polticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas
lenguas de Espaa". El Estatuto de Radio y Televisin de 1980, configura como rgano supremo
del Ente al Consejo de Administracin, formado por 12 miembros elegidos por el Congreso y el
Senado. La responsabilidad y presencia del Gobierno se articula a travs de su facultad de
nombrar al Director del Ente pblico, que tambin ejerce funciones directivas sobre las
sociedades gestoras.
ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES NO PREVISTAS EN LA CONSTITUCIN.
Si los diseos del Consejo de la Juventud y de RTVE responden, a nuestro juicio, a diseos
basados en interpretaciones contrarias a la CE, otras Administraciones independientes se
han constituido sin mencin alguna en CE, y sin reparar si es o no constitucionalmente lcito
que se sustraigan al Gobierno los poderes de nombramiento y remodelacin de los titulares de
sus rganos de direccin.
El Consejo de Seguridad Nuclear, con competencias en seguridad nuclear y proteccin
radiolgica, es un caso significativo de la prdida de poder y responsabilidad gubernamental que
se hace en beneficio del poder Legislativo. Entre las competencias de este organismo se incluyen
importantes funciones, como la de emitir informes con carcter preceptivo y vinculante para la
denegacin de concesiones sobre instalaciones nucleares, as como realizar toda clase de
inspecciones sobre ellas.
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Otro supuesto claro de Administracin independiente y en beneficio de la judicatura, y sin previsin
constitucional expresa, lo constituye la Administracin Electoral, organizacin sin
personalidad jurdica, cuyo cuadro orgnico resultante de la Ley de 1985 es el siguiente: Junta
Central, Provinciales, de Zona o de CA. Su misin es de asegurar la objetividad de las consultas
electorales, es la integrada en su mayora por magistrados (8 de 13), en cuyo nombramiento no
tiene influencia alguna el Gobierno, pues son nombrados mediante insaculacin (insacular =

Introducir votos secretos en una bolsa para proceder despus al escrutinio) por el CGPJ. El
restos (5 de 13) por el Gobierno a propuesta de las organizaciones polticas.
El Banco de Espaa, "Dotada de autonoma respecto a la Administracin del Estado". La
autonoma consiste en la inamovilidad del Gobernador, Subgobernador y los seis Consejeros, que
se integran en el Consejo General del Banco, durante un mandato de 6 aos. Tambin tiene
ciertas garantas de independencia funcional.
Al mismo modelo responde la organizacin de la Comisin Nacional del Mercado de
Valores, creado por Ley de 1988. A su Consejo le "corresponde el ejercicio de todas las
competencias establecidas en la Ley y las que le atribuyen el Gobierno y el Ministerio de
Economa y Hacienda". Esta integrado por los Directores Generales del Tesoro y el
Subgobernador del BE, por el Presidente, un Vicepresidente y tres Consejeros, nombrados por
el Gobierno a propuesta del Ministerio de Economa y Hacienda, entre personas de
reconocida competencia en materia relacionada con el Mercado de Valores. Su mandato es de 4
aos.
Con ms razn puede considerarse Administracin Independiente, el Tribunal de Defensa
de la Competencia. Su presidente y sus consejeros son nombrados por el Gobierno por 6
aos, renovables y slo pueden ser destituidos por causas justas y tasadas, establecidas en la
propia Ley de 1989. Aunque no es un rgano Jurisdiccional, puede imponer importantes
sanciones.
La Agencia Espaola de proteccin de Datos, fue instituida con la funcin de limitar el uso
de la informtica y otros medios de tratamiento automatizado de datos de carcter personal
para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas fsicas y el pleno
derecho de sus derechos. Su Director es inamovible, una vez nombrado por el Gobierno, con un
mandato de 4 aos, y no est sujeto a instruccin alguna.
La Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones se rige por sus normas propias, tiene
personalidad jurdica y plena capacidad pblica y privada. Est adscrita al Ministerio de
Fomento, y tiene por objeto salvaguardar las condiciones de competencia efectiva en el mercado
de las telecomunicaciones y de los servicios audiovisuales, telemticos o interactivos, velar por los
precios en el mercado y ejercer de rgano arbitral en los conflictos que surjan en el sector. El
Presidente, el Vicepresidente y los Consejeros tienen un status de inamovilidad.
Otro supuesto de administracin independiente son las Autoridades Portuarias de rgimen
econmico y de prestacin de servicios de los puertos y de inters general. La titularidad de sus
rganos est encomendada a las CCAA y a diversas representaciones sociales, y no al Estado, a
pesar de ser organismos estatales.

TEMA XIII. LA ADMINISTRACIN CORPORATIVA.


1 CARACTERIZACIN GENERAL.
CONCEPTO Y NATURALEZA JURIDICA
Las Corporaciones no territoriales o Entes pblicos asociativos pueden definirse como
asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad jurdica
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pblica para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros,
desempear funciones de inters general con carcter monopolstico, cuyo ejercicio se
controla por la Jurisdiccin Contencioso- administrativa.
La Administracin corporativa, de la que forman parte, bsicamente, en nuestro pas los
Colegios profesionales y las Cmaras Oficiales (Comercio, industria, etc.), constituye el lmite
entre los entres pblicos y los privados haciendo de frontera entre unos y otros; una frontera
poco definida porque las Corporaciones, sobre un substrato asociativo, aunque forzoso, de
carcter privado, cumplen fines pblicos de inters general, lo que se traduce en la aplicacin
de un rgimen jurdico mixto, pblico y privado. Esta dualidad de fines, de elementos y de
rgimen jurdico, pblicos y privados, se explica en virtud del substrato sociolgico de las
Corporaciones que es un grupo humano definido en funcin de una comunidad de intereses o
por el ejercicio de una determinada actividad. Sobre este substrato sociolgico interviene el
Estado, creando una persona jurdica, atribuyndole diversos fines relacionados con los
intereses pblicos. As ocurre con la regulacin de determinadas profesiones liberales (abogados,
mdicos, etc.) a los que disciplina su respectivo Colegio profesional, que se encarga asimismo de
otras funciones de inters general, evitndose la creacin de otras estructuras en la Administracin
del Estado o autonmica que asumieran estas responsabilidades.
De otra parte, la Administracin Corporativa constituye una autntica descentralizacin funcional,
ya que el Estado, que realmente crea estas organizaciones, no manda sobre ellas, ni dirige su
actividad, sino que las Corporaciones pblicas se gobiernan a travs de representantes elegidos por
sus miembros. Aparte de esta caracterstica de la autogestin, Las Corporaciones, normalmente, se
autofinancias as misma, a travs de las cuotas u otras aportaciones de sus miembros y los titulares
de sus rganos gestores no perciben por ello retribuciones.
Las Corporaciones se distinguen, a su vez, de las asociaciones privadas y de los sindicatos en: a)
Por el origen pblico de su constitucin pues es el Estado quien define su estructura y fines, del que
nace su personalidad jurdica, b) Las asociaciones y sindicatos, la Corporacin se distingue por la
obligatoriedad de integracin de sus miembros, y c) Otro dato diferenciador es el carcter
monopolstico de las organizaciones corporativas. Se trata de que no cabe ms que una sola y nica
organizacin corporativa para operar con determinas finalidades y sobre un mismo colectivo, frente
al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos.
A las Corporaciones se les dota de un rgimen jurdico mixto, en lo esencial de su actividad,
es decir, la relacionada con sus fines institucionales y la relativa al funcionamiento de su
estructura orgnica se somete al Derecho Pblico y la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, con sus privilegios y servidumbres; pero ese sometimiento al Derecho pblico
no alcanza a la actividad logstica del organismo; y de aqu que ni los empleados sean
funcionarios pblicos, ni sus contratos administrativos, ni sus bienes se consideren de
dominio pblico, ni se apliquen las reglas de la contabilidad pblica, ni los controles sean los
previstos en la legislacin presupuestaria que ejercen la Intervencin del Estado y el Tribunal
de Cuentas.
EVOLUCIN HISTRICA.
Las Corporaciones preexistentes al Estado moderno, constituyen prcticamente la nica forma
generalizada de organizacin social en el Antiguo Rgimen. Con el nacimiento del Estado liberal
sern repudiadas como contrarias a su riguroso individualismo, incluso penalmente incriminadas,
y, ya en este siglo, ensalzadas y elevadas al poder (Estados corporativos y fascistas) o bien, en
todo caso, utilizadas como instrumento de la Administracin.
La organizacin corporativa que nos toca ms de cerca es la medieval, que aparece en Francia,
Italia y Espaa, entrado el s. XII, alentadas en su nacimiento por nuevos factores econmicos y
polticos, y, en concreto, una ansia de libertad frente al feudalismo del que sustraen, los gremios de
mercaderes y artesanos. As la Corporacin y el Gremio, que inicialmente sirven a la causa de la
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libertad frente al feudalismo, constituirn en los siglos futuros la base de la disciplina econmica,
fijando la competencia entre los oficios, determinando precios, facilitando la distribucin de la
materia prima, etc. Del carcter de asociacin voluntaria se pasar a imponer la obligatoriedad de la
adscripcin para ejercer cualquier oficio o profesin, que se estructurarn en categoras
perfectamente controladas por el gremio, que reglamentar todo lo relativo al aprendizaje,
adquisicin de grados y maestras.
Las poderosas organizaciones medievales van a entrar en colisin en la Edad Moderna, primero,
con el Estado Absoluto, al que de alguna forma suplan, pero en el que el desarrollo de nuevas
formas productivas era incompatible con los rigores de los monopolios y el reglamentismo
gremial, y segundo, posteriormente, con los postulados de individualismo y libertad que
acaudillar la Revolucin francesa. La Revolucin radicalizar la opcin anticorporativa como
demuestra la falta de reconocimiento del derecho de asociacin en la Declaracin de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789 y la ley financiera de 1791, que decret la supresin de oficios,
derechos de recepcin a las maestras y todos los derechos y privilegios de las profesiones,
declarando al mismo tiempo que sera libre para todo ciudadano el ejercicio de la profesin, el
oficio que considere conveniente despus de recibir una patente y pagar un precio.
En nuestro pas floreci igualmente el gremialismo en los oficios y profesiones, siendo una de sus
manifestaciones ms impresionantes la organizacin corporativa de la ganadera. La eliminacin
de las corporaciones medievales comienza en el s. XVIII con las Reales Ordenes de 1790 y 1798,
que establecern la libertad de cualesquiera personas de trabajar en sus oficios o profesiones, sin
otro requisito que el de hacer constar su pericia, aunque les faltaren los de aprendizaje, oficiala,
domicilio y de los que prescriban las ordenanzas gremiales. En es lnea es tambin fundamental,
ya en la etapa liberal de las Cortes de Cdiz, Decreto de 1913, que proclama la libertad de
industria sin que sea necesario para su ejercicio examen, ttulo o incorporacin a gremio alguno.
Respecto a la profesiones liberales, que estaban agrupadas en Colegios, su disolucin tiene lugar
por RD 1823 los abogados, mdicos y dems profesiones aprobadas, pueden ejercer en todas las
partes de la Monarqua sin necesidad de adscribirse a ninguna Corporacin o colegio particular y
slo con la obligacin de presentar sus ttulos a la autoridad local. Los abogados y mdicos
debern desempear las cargas a que estuviesen sujetos los individuos de los colegios en los
asuntos de oficio y en las de pobres de solemnidad.
En nuestro pas se prohbe todo tipo de asociaciones. En este sentido el Decreto de las Cortes de
1820 estableci que los individuos que en adelante quieran reunirse peridicamente en algn
sitio pblico para discutir asuntos polticos y cooperar a su recproca ilustracin, podrn
hacerlo con previo conocimiento de la autoridad superior local Los individuos as reunidos
no podrn considerarse Corporacin
Pese a todas las prohibiciones la Administracin corporativa renace. Resurgirn los colegios
profesionales a lo largo del s. XIX, apareciendo los de Abogados por el Real Decreto de 1838, al
que seguirn los de Notarios, Procuradores de los Tribunales, Mdicos y otras profesiones
liberales.
Tambin resurgirn los colegios profesionales a los largo del s. XIX. En nuestro pas, y tas la
creacin por el Cdigo del Comercio de 1829 de los Colegios de Corredores de Comercio, aparecen
los de Abogados por el RD de 1838, al que seguirn lo de Notarios, Procuradores de los Tribunales,
Mdicos y otras profesiones liberales.
La organizacin corporativa conocer despus, ya en este siglo, una etapa de mxima potenciacin
bajo las formas autoritarias del Estado, que no slo la permiten sino que las imponen forzosamente y
la estatalizan como alternativa a la prohibicin de un sindicalismo libre y plural.
En Espaa la Dictadura de Primo de Rivera extender de forma extensa las corporaciones,
incluso ms all del mbito de profesiones liberales, como es el caso de colectivos de funcionarios.
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Durante el Rgimen de Franco, el corporativismo se extendi al sindicalismo obrero y patronal,
dando origen a los sindicatos verticales, es decir, Corporaciones representativas de todo un ramo o
sector de productivo, y sobre l se articul en parte, la representacin poltica a nivel municipal,
provincial y nacional.
2 EL MARCO CONSTITUCIONAL.
La crisis del autoritarismo y de su exacerbado corporativismo no ha supuesto, sin embargo, que
las modernas democracias hayan vuelto a los principios individualistas de la Revolucin Francesa
y del pasado siglo, y que ofrezcan una oposicin radical a toda suerte de Corporaciones.
Interesa precisar el marco constitucional de la Administracin corporativa. En primer lugar, es
obvio que los sindicatos obreros y patronales no pueden ser configurados como Corporaciones
pblicas, como aconteci en el Rgimen de Franco. Se opone frontalmente a esa posibilidad el
art. 7 de CE, que proclama el principio de libertad para la creacin y ejercicio de la actividad
sindical. En segundo, dentro del mbito del derecho de libertad de asociacin, surgen los problemas
relativos a si es posible la existencia de asociaciones al margen de la regulacin general prevista
en el art. 22 de CE, y caracterizadas por la obligatoriedad de la inscripcin, incluso indirecta, o
s, por el contrario, la adscripcin forzosa en cualquier forma vulnera la libertad negativa del
derecho de asociacin.
Para los tipos de organizaciones corporativas existentes al momento de aprobarse la CE de
1978, parece lgico entender que se acepta la situacin preconstitucional al referirse el art. 36 a los
Colegios Profesionales, y el art. 52 a las organizaciones Profesionales en clara referencia a las
diversas clases de Cmaras. La mencin de unas y otras organizaciones corporativas por la CE no
tendra sentido sino en funcin del mantenimiento de sus estructura tradicional, entendiendo por tal la
existencia al momento de aprobarse el Texto constitucional, estructura en la que uno de sus elementos
esenciales era, precisamente, la obligatoriedad de la adscripcin a un Colegio o a una Cmara para el
ejercicio profesional o realizar determinada actividad.
De otra parte, laa Ley del Proceso Autonmico, estableci unas reglas bsicas para la
Administracin corporativa, una especie de Estatuto mnimo, que consagr, la obligatoriedad de
la afiliacin o pertenencia obligatoria y cuya adecuacin a la CE sancion la STC de 1983 sobre
la LOAPA.
Cuestin distinta es, sin embargo, la de la compatibilidad de estas organizaciones corporativas
con la existencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo mbito personal,
problema que hay que entender resuelto en funcin del principio de libertad de asociacin y
sindical. En este sentido, pueden crearse sindicatos o asociaciones de profesionales
paralelamente a los Colegios, pero claro est, sin la virtualidad de habilitar para el ejercicio
profesional; de la misma forma que los empresarios y comerciantes que se inscriben forzosamente
en una Cmara, crean organizaciones empresariales de naturaliza sindical. Lo que no es posible es
crear, desde la libertad sindical y de asociacin, Colegios profesionales o Cmaras paralelas a los
existentes y con sus mismas funciones.
LA OBLIGACION DE AFILIACIN A LOS COLEGIOS PROFESIONALES.
La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporacin y la consiguiente compatibilidad de
esta exigencia con la libertad negativa de asociacin, ha sido reconocida para los Colegios
profesionales por el STC 89/1989, sobre colegiacin de Pilotos de Marina Mercante. Asimismo
las STC 131/1989 y la 35/1993, han establecido que la afiliacin obligatoria se extienda a algunos
profesionales funcionarios, como los mdicos de la SS no ejercientes privados de la medicina.
Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como los Abogados del
Estado, Economistas, Farmacuticos, Arquitectos, Ingenieros, etc., a los que no se exige la
colegiacin para defender o servir a la Administracin Pblica.
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LAS CORPORACIONES PUBLICAS VOLUNTARIAS Y SU REGIMEN DE
ADSCRIPCION
Para las cmaras oficiales, y a propsito de la adscripcin obligatoria de las Cmaras Agrarias, la
STC. 132/1989, sin demasiado fundamento y notoria disparidad con los Colegios Profesionales,
una doctrina diversa, flexibilizando la regla de obligatoriedad que, por no estar contemplada
expresamente en el art. 52 de CE, slo se declara admisible, "cuando venga determinada tanto la
relevancia del fin pblico que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de
obtener tal fin, sin recurrir a la adscripcin forzosa a un ente corporativo". El mismo argumento
ha servido de base al TC para declarar la inconstitucionalidad de la adscripcin obligatoria a las
Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin que impona la Ley de 1911 y RD de 1929, al
entender que ninguna de las funciones que stas tenan atribuidas, sustancialmente iguales a las
de las Cmaras agrarias, justificaba por su relevancia pblica la adscripcin forzosa de los
profesionales del sector.
Por sorpresa de muchos, el TC ha suavizado notablemente, en su aplicacin a la vigente Ley
bsica de Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin, el canon de constitucionalidad de la
Administracin corporativa que vena manteniendo en sus sentencias antes citadas, considerando
ahora, muy distinto el caso de las cmaras oficiales de comercio, industria y navegacin que la
vigente Ley 3/1993 configura como rganos consultivos y de colaboracin con las
Administraciones Pblicas art. 1.1-, que tienen como finalidad la representacin, promocin
y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegacin . En estos
trminos, contina la STC citada, llegaramos a la conclusin de que las funciones de carcter
pblico-administrativo que la Ley 3/1993 encomienda a las Cmaras, por sus atribucin legal,
concrecin, obligatoriedad, garantas de Derecho pblico y relevancia constitucional, resultaran
suficientes para justificar las adscripcin forzosa. En definitiva, concluye la sentencia, el
control que este Tribunal puede desarrollar en el terreno de la valoracin de los hechos
formulada por el legislador conduce a la conclusin de que no puede entenderse que resulte
inexistente la dificultad para que la totalidad de los fines atribuidos a las Cmaras pueda
obtenerse sin necesidad de afiliacin obligatoria.
LAS ASOCIACIONES PRIVADAS DE CONFIGURACIN LEGAL.
Pero el sorprendente resultado de la jurisprudencia del TC sobre corporaciones no es slo el haber
configurado unas corporaciones pblicas no obligatorias, sin haber declarado la compatibilidad de
la adscripcin forzosa de los particulares a Entidades asociativas que califica de voluntarias. se
es el caso de las Federaciones deportivas el TC, en Sentencia de 24 de mayo 1985, trata de
respetar de una parte, la tendencia privatista del deporte y, de otra, la tesis restrictiva, para la
Administracin Corporativa. El rgimen jurdico de la Federacin Deportiva obliga pertenecer
para participar, tanto en la actividad organizativa como para la prctica profesional del deporte en
competiciones oficiales, y a las que atribuyen "funciones pblicas de carcter Administrativo",
que son las que justifican las reglas de tutela y control por el Estado sobre su organizacin y
actividad.
Pero la Sentencia citada resuelve muy mal el problema de la libertad de no asociarse, conforme al
art. 22 de CE, pues afirma que no son asociaciones obligatorias. Con este razonamiento se podra
negar tambin la obligatoriedad de la incorporacin a un Colegio de Mdicos o de Abogados, ya
que a nadie se le obliga a ejercer esas profesiones. Para pasar al nivel profesional resulta tan
obligatoria o necesaria la incorporacin a la respectiva Federacin Deportiva, como para el
ejercicio de una profesin liberal en el correspondiente Colegio.
3 DELIMITACIN,
NATURALEZA Y RGIMEN JURDICO
DE
LAS
CORPORACIONES PBLICAS.
En Derecho francs, nuestro antecedente en materia, mientras las Cmaras de Comercio,
Industria y Navegacin fueron constituidas y calificadas como establecimientos pblicos, las
rdenes y Organizaciones Profesionales que se crearon antes de la II Guerra Mundial fueron
calificadas por el Consejo de Estado a pesar de las semejanzas con las Cmaras no como
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establecimiento pblicos, pero s como organizaciones pblicas. Esta clasificacin determina el
carcter administrativo de aqullos, de sus actos que afecten a los miembros de la profesin,
vigilancia de acceso, elaboracin de las normas deontolgicas, rgimen disciplinario,
organizacin de los servicios, eleccin y designacin de los dirigentes. El ejercicio de todas
estas competencias se sujeta al Derecho Administrativo.
En el Derecho espaol, a pesar de la consideracin tradicional de establecimientos pblicos de
las Cmaras de Comercio, Industria, Navegacin y de la Propiedad Urbana, fueron
excluidas de la aplicacin de la Ley de Entidades Estatales Autnomas. Pero en todo caso,
Cmaras y Colegios Profesionales se entendieron unidos en un destino y naturaleza comn al ser
incluidos en el trmino de Corporaciones Pblicas utilizado por el art. 1 de la LJCA para
definir a la Administracin Pblica, lo que implicaba la calificacin de sus actos como
administrativos y el reconocimiento del rgimen de privilegios que comporta dicha
calificacin. Con la Ley de loa Colegios Profesionales de 1974, el carcter pblico de los
Colegios Profesionales quedaba de nuevo asegurado al ser definidos como Corporaciones de
Derecho pblico amparados por la ley y reconocidos por el Estado.
En el Rgimen Jurdico de las Corporaciones se detecta la tensin entre los elementos pblicos
(creacin por acto de poder, encuadramiento forzoso, ejercicio de funciones pblicas de
atribucin directa o delegada por el Estado o CA) y los elementos privados (base social
privada, autogestin, sostenimiento por los asociados y ciertos fines privados), lo que da
lugar a un rgimen jurdico mixto. En materia de fuentes, es de aplicacin en primer lugar, la
norma bsica creadora del tipo de Corporacin (estatal o autnomo); en segundo lugar, se
aplicarn las propias normas de la Corporacin y; en tercer lugar los principios generales del
Derecho Administrativo.
En materia de fuentes, para su aplicacin, en primer lugar; de la norma bsica creadora del
cada tipo de Corporacin, que es una norma de origen estatal o autonmico, en segundo
lugar; se aplicarn las propias normas de la Corporacin o Derecho estatutario, origen del
propio ente por apoderamiento de las normas constitutivas, y en ltimo lugar; sern de
aplicacin los Principios Generales del Derecho Administrativo, ms que la aplicacin
directa del las Leyes administrativas.
La aplicacin del Derecho pblico, normas o principios, as como el sometimiento de
todos sus actos al enjuiciamiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (LJCA). La
actividad Corporativa se somete al Derecho pblico y sus actos son administrativos a efectos de la
exigencia de las reglas procedimentales bsicas, y de su impugnacin contenciosa, cuando las
Corporaciones actan competencias en torno a los fines que las leyes o sus estatutos les asignan
en relacin: con los miembros de la Corporacin, rgimen de admisiones o de colegiacin,
aprobacin de normas sobre tarifas de servicios u honorarios, organizacin de servicios para los
miembros previstos en las leyes o estatutos, actividad certificante y otras funciones o actos
anlogos.
Por el contrario, hay que entender que la sujecin al Derecho privado (y por consiguiente a la
Jurisdiccin Civil), comprende: en la actividad instrumental o logstica de las Corporaciones en
relacin con terceros no miembros, empleados trabajadores -excepcionalmente pueden ser
funcionarios-, as como la actividad contractual que origina contratos de Derecho civil y no
administrativos, y por ltimo, la actividad derivada de la gestin de sus bienes privados.
Otro rasgo propio del rgimen jurdico de las Corporaciones es de se legitimacin para
impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las CCAA a cuyo control o tutela puedan
estar sujetas (posibilidad inadmisible en los Entes institucionales, pues son criaturas y hechura
del Estado o de la respectiva Administracin territorial, sin que pueda haber entre ellos y quien
los crea y alimenta intereses opuestos que son la base necesaria para los conflictos jurdicos),
as como la vigencia del principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de
responsabilidad patrimonial entre el Estado o CCAA y la Corporacin, cuyas
deudas o
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responsabilidades no pueden nunca afectar a aquellos Entes Territoriales.
En cuanto a las relaciones de tutela, no p uede establecerse reglas generales y hay que atender a
las normas constitutivas de cada Corporacin para dar cuenta de los actos de las mismas sujetos a
aprobacin del Estado, los poderes de ste para intervenir por va de sustitucin en las crisis de
gobierno de los rganos corporativos y, asimismo, para saber si se dan recursos de alzada ante el
Estado o la CA con carcter previo a la impugnacin jurisdiccional.
4 LOS COLEGIOS PROFESIONALES.
Los Colegios profesionales son el ejemplo ms tpico de los Entes Corporativos, pues en ellos se
dan las notas ms significativas de este tipo de Entidades: intereses homogneos entre sus
miembros, necesidad primordial de organizar y ejercer la potestad disciplinaria sobre una
profesin y, por ltimo, mayor representatividad de la organizacin resultante.
En la base y el fundamento de stos est la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones,
debe condicionarse bien a una autorizacin y disciplina especifica, que el Estado trasfiere a las
corporaciones (modelo Francs, Italiano y Espaol), o bien, a una concesin y rgimen disciplinario
que el Estado administra directamente (modelo Alemn).
Durante la Dictadura de Primo de Rivera, se utiliz la frmula de Colegio Profesional para agrupar
a simples funcionarios como alternativa a las anteriores tendencias sindicales, lo que supondr una
desnaturalizacin de la tcnica corporativa. En el Rgimen de Franco no tuvo lugar la supresin, ni
siquiera el encuadramiento formal de los Colegios Profesionales en el sindicalismo vertical.
La regulacin general de las profesiones colegiadas y de su organizacin est en la Ley de
Colegios Profesionales de 1974. Esta Ley define los Colegios profesionales como Corporaciones
de Derecho pblico, amaradas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurdica
propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, continuando sta con las
funciones, entre otras, de colaboracin con la Administracin, de ordenacin deontolgica,
regulacin de honorarios, disciplina profesional y asistencia social a sus miembros.
Frente a la prctica de creacin de una organizacin colegial por simples disposiciones
reglamentarias, se establece ahora la necesidad de creacin por Ley a peticin de los
profesionales interesados. Dentro de cada organizacin profesional la creacin, fusin,
absorcin y disolucin de los Colegios profesionales de la misma profesin ser promovida por los
propios Colegios, de acuerdo con lo dispuesto en los respectivos Estatutos, o requerir la
aprobacin por Decreto, previa audiencia de los Colegios afectados.
La mayor autonoma que esta Ley otorga supone pasar de la anterior subordinacin de cada
Colegio a un Departamento ministerial a configurar el Ministerio como un simple rgano a travs
del cual los Colegios se relacionan con la Administracin Pblica. Consecuentemente, los actos de
los Colegios y de los Consejos Generales no son recurribles ante la Administracin del Estado,
siendo, por el contrario, una vez agotados los recursos corporativos, directamente recurribles ante
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Los Colegios profesionales se organizan en mbitos territoriales de distinta extensin, provinciales
o regionales, crendose entonces una organizacin de segundo grado: los Consejos Generales,
inexistentes cuando el Colegio tiene mbito nacional. A los Consejos Generales corresponde la
elaboracin de los Estatutos Generales de la Profesin que aprobar el Gobierno, as como
los Estatutos de los Colegios y visar su reglamento de rgimen interior. Adems resuelven los
recursos contra los actos de los Colegios, dirimen los conflictos entre stos, ejercen las funciones
disciplinarias sobre los miembros de la Juntas directivas. Los Consejos Generales tiene la misma
consideracin de Corporaciones de Derecho pblico y sus Presidentes son elegidos por los
Presidentes o Decanos de los respectivos Colegios.
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Como reglas de fondo de la organizacin profesional. La Ley establece la prohibicin de
numerus clausus: quien ostente la titulacin requerida y rena las condiciones sealadas
estatutariamente tendr derecho a ser admitido en el Colegio profesional que corresponda, y
asimismo el principio de colegiacin obligatoria: ser requisito indispensable para el ejercicio
de las profesiones colegiadas la incorporacin al Colegio en cuyo mbito territorial se pretenda
ejercer la profesin. No obstante, por RD-ley de Medidas de liberacin del suelo y los Colegios
Profesionales de 1996, establece ahora la suficiencia de la colegiacin en cualquiera de los
Colegios para poder ejercer la profesin en cualquier parte del territorio nacional
Catalua y Canarias son dos CCAA que han dictado Leyes de Colegios Profesionales a partir de
sus previsiones estatutarias.
5 LAS CAMARAS OFICIALES
EN ESPECIAL, LAS CAMARAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACION
Las Cmaras oficiales pueden ser definidas como agrupaciones forzosas creadas por el
Estado para la autogestin de intereses econmicos generales, y a la vez, sectoriales de colectivos
que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes.
La organizacin cameral moderna tiene su origen en Francia con la creacin napolenica en
1802, con 22 Cmaras de Comercio con carcter regional que agrupaban forzosamente a los
comerciantes con el fin de ejercer funciones consultivas en ese ramo.
En Espaa, la tcnica Cameral se importa en el RD de 1886. Posteriormente las Cmaras
sufrirn un proceso de publificacin a travs de los Decretos de 1901, y sobre todo, por la Ley de
Bases de 1911 y el Reglamento de 1929, que las configuran ya como asociaciones o agrupaciones
forzosa de los comerciantes, nautas e industriales, a travs de la inscripcin y pago obligatorio de
cuotas. Despus esa bases normativas fueron modificadas y adaptadas por Decreto de 1974,
reformado por RD de 1978, normativa que dio paso al actual rgimen jurdico a la Ley 3/1993,
Bsicas de la Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin. Todos los actos y acuerdos
de Cmaras de Comercio estn sujetas en su forma y procedimiento al Derecho administrativo
(LRJAP y PAC de 30/1992) y, por ello, son impugnables ante la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa.
La Ley 3/1993 define a las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin como: Corporaciones
de Derecho pblico con personalidad jurdica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento
de sus fines, que se configuran como rganos consultivos y de colaboracin con las
Administraciones Pblicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen". A las
Cmaras se les atribuye la representacin, promocin y defensa de los intereses generales del
comercio, la industria y la navegacin, y la prestacin de servicios a las empresas que ejerzan
las indicadas actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociacin empresarial y de
las actuaciones de otras organizaciones sociales.
De todas las funciones y actividades que las Cmaras pueden llevar a cabo y a las que se les
asigna el carcter de Pblicas, la Ley pretende destacar la elaboracin y ejecucin del Plan
Cameral de Proteccin de las Exportaciones, plan que se aprueba anualmente y al que se afectan
las 2/3 partes de la cuota obligatoria que han de pagar los asociados.
En las Cmaras, las relaciones de sus socios ente s o con terceros y la poltica comercial e
industrial es competencia de la Administracin y objeto de regulaciones especficas que
comprenden importantes facultades sancionadoras. Las Cmaras no tienen competencia alguna
en materia de precios.
La Ley 3/1993, Bsicas de la Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin, ha dispuesto
como recurso permanente que las Cmaras percibirn una exaccin (Accin y efecto de exigir
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impuestos, prestaciones, multas, deudas, etc.) del 2 por 100 sobre la cuota del IAE, y otra del 2
por 100 sobre IRPF o, en su caso, del 0,75 por 100 sobre la cuota lquida del Impuesto sobre
Sociedades.
La organizacin cameral establece la preceptiva existencia de una Cmara por provincia, aunque
en determinados casos, pueden crearse otras locales o comarcales. El rgano supremo de la Cmara
es el Pleno, que se forma por los vocales elegidos por sufragio, libre, igual y directo y secreto
entre todos los electores, y otros que se proveen por eleccin de los anteriores vocales entre
personas de reconocido prestigio en la vida econmica, dentro de la circunscripcin de cada
Cmara. El Pleno elegir entre sus miembros a los de su Comit Directivo y un Presidente que
representar la Corporacin.
Como organizacin de segundo grado se establece el Consejo Superior de Cmaras, cuyo Pleno
estar formado por los Presidentes de todas las Cmaras ms 8 miembros, elegidos entre
miembros de Cmaras o personas de reconocido prestigio en la vida econmica del pas.
Todo el personal de las Cmaras queda sometido en sus relaciones al derecho laboral. Sin
embargo, el Secretario General de la Cmara es elegido mediante concurso pblico,
regulndose de forma anloga a los Secretario Local (libro de actas, ejecucin de acuerdos,
asesoramiento legal y control de la Corporacin a travs de las advertencias de legalidad, etc.).
Para su destitucin se requiere la mitad ms uno de sus miembros, sin expediente
administrativo.
La tutela sobre las Cmaras comprende el ejercicio de las potestades administrativas de
aprobacin, fiscalizacin, resolucin de recursos, suspensin y disolucin. El ejercicio de la tutela
es competencia de las CCAA que tengan transferidas, reservndose el Estado en todo caso, la
funcin de tutela sobre las actividades de las Cmaras, relativas al comercio exterior, pero no
implicar por s sola las potestades de suspensin y disolucin. Se someten a autorizacin una serie
de actos (creacin y participacin en sociedades, aprobacin de presupuestos), la facultad de
suspensin de la actividad de las Cmaras y del nombramiento de una Comisin Gestora se
acordar en los casos que se produzcan trasgresiones del ordenamiento jurdico que por su gravedad
o reiteracin hagan aconsejable esta medida, debiendo entonces procederse a nuevas elecciones.
OTRAS CAMARAS OFICIALES
Las Cmaras Oficiales Mineras; Cmaras agrarias, Cmaras de Propiedad Urbana y las
Cofradas de Pescadores) pueden ser definidas como agrupaciones forzosas creadas por el
Estado para la autogestin de intereses econmicos generales, y a la vez, sectoriales de colectivos
que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes.
Las Cmaras Oficiales de la Propiedad Urbana fueron creadas como asociaciones privadas de
afiliacin voluntaria en 1907. Experimentaron despus una profunda transformacin con la
promulgacin de varios Decretos, hasta llegar al Reglamento General aprobado por RD de 1977.
Esta serie de disposiciones establecieron la inscripcin obligatoria de todo propietario de fincas
urbanas, el cual deba de cotizar una cuota que se recaudaba con la contribucin del inmueble.
Son funciones de estas Cmaras, la proteccin, defensa y representacin de la propiedad
urbana, la promocin, conservacin, estudio y difusin de la propiedad, el establecimiento de
servicios en beneficio del sector y la colaboracin con la Administracin Pblica en cuanto al
ejercicio de las funciones que afecten a la propiedad urbana.
Las normas del Reglamento sobre organizacin, Consejo Superior, sujecin a tutela (del
Ministerio de Obras Pblicas) e impugnacin de sus actos son anlogas a las de las Cmaras de
Comercio, aunque se da una mayor precisin sobre lo que constituye materia administrativa a
efectos jurisdiccionales (actos relativos a la organizacin y funcionamiento, al rgimen de
personal integrado en las plantillas aprobadas por el Ministro de Obras Pblicas, y lo referente al
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ejercicio de funciones pblicas por las Cmaras, tanto de colaboracin temporal como las
especficas encomendadas por la Administracin). La designacin del Presidente de la Cmara,
que tiene lugar por Orden del Ministerio entre los propuestos en terna por la Junta de Gobierno de
la Cmara. El rgimen de suspensin de acuerdos se atribuye al Presidente, que elevar el
expediente al Ministro para que ste confirme o revoque la suspensin en el plazo de 1 mes.
Actualmente las Cmaras de la propiedad estn en fase de extincin. Primero se suprimi la
exaccin de cuota a la Cmara, despus, se suprimi la obligatoriedad de la afiliacin, y por
ltimo, por Ley de PGE para 1990 termin por suprimir las Cmaras Oficiales de la Propiedad
Urbana. La disolucin de las Cmaras Oficiales de la Propiedad Urbana ha planteado, sin
embargo, graves problemas constitucionales, en cuanto a la forma de disolucin de la Cmaras.
Hoy da, de esta extincin y liquidacin el TC ha salvado a las Cmaras de la Propiedad de
aquellas CCAA que han asumido competencias plenas, legislativas y ejecutivas. En definitiva
subsiste este tipo de organizacin cameral en Catalua, Pas Vasco, Madrid, Baleares, etc
Responden al mismo tipo cameral las Cofradas de Pescadores reguladas por el R.D. 60/1978,
desarrollado por Orden Ministerial de 1978. En estas disposiciones nada se dice de la
obligatoriedad de la adscripcin de sus miembros. La Junta General estar formada por un
nmero igual de Trabajadores y Empresarios.
Entran tambin en este gnero las Cmaras Agrarias. La adaptacin de su rgimen jurdico
a la democracia se hizo por el RD de 1977, que las defini como Corporaciones de Derecho
pblico que se constituyen como rganos de consulta y colaboracin con al Administracin bajo
la tutela del Ministerio de Agricultura. Las funciones de las Cmaras resultan ahora restringidas a
ser rganos de consulta de la Administracin, a ejercer aquellas funciones que stas les deleguen y
a la administracin de su patrimonio. La incorporacin a las Cmaras no es obligatoria.
6 LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS.
Las circunstancias que han determinado la presencia pblica en el mbito deportivo son: la presin
internacional derivada de la organizacin olmpica, que ha forzado a los Estados a crear
organizaciones que respondan a los principios de las Olimpiadas para poder tomar parte en las
competiciones internacionales, y, de otro lado, est la importancia del espectculo deportivo, con
competiciones nacionales e internacionales que slo pueden organizarse eficazmente desde
instituciones tuteladas por el Estado y dotas de poderes pblicos.
La frmula que ha resultado ms adecuada para la intervencin del Estado es la tcnica
corporativa, que encarnan las diversas Federaciones, y en las que se integran y disciplinan los
clubes y practicantes.
En Espaa sta tcnica corporativa (rgimen jurdico) es la que resulta objetivamente aplicada en
la organizacin de los deportistas profesionales por la Ley del Deporte 10/1990, y RD 177/1981
de los Clubes y Federaciones.
El Estado interviene en el Deporte a travs del Consejo Superior de Deportes (CSD), Organismo
autnomo adscrito al Ministerio de Educacin y Ciencia. El art. 31 de la ley del Deporte, define:
"Las Federaciones Deportivas Espaolas, son entidades privadas con personalidad jurdica
propia, cuyo mbito de actuacin se extiende al conjunto del territorio del Estado, en el desarrollo
de las competiciones que les son propias, integradas por Federaciones deportivas de mbito
autonmico, clubes deportivos, deportistas, tcnicos, jueces y rbitros, ligas profesionales si las
hubiera, y otros colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del
deporte", aadiendo que "las federaciones, adems de sus propias atribuciones, ejercen, por
delegacin, funciones pblicas de carcter administrativo, actuando en este caso como agentes
colaboradores de la Administracin Pblica":
La naturaleza (el sexo: pblico o privado) de las Federaciones Deportivas, diciendo la Ley del Deporte
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que es privado un ente cuyo carcter pblico se evidencia en la contemplacin de sus ostensibles
atributos, de su rgimen jurdico. Y as, consecuentemente con esa pretendida naturaleza privada, La
Ley que regula las Federaciones como si de Entes pblicos corporativos se tratase y por ello con
arreglo a los principios de creacin legal, obligatoriedad y monopolio, impredicables de las
asociaciones privadas, incluso de aquellas declaradas de utilidad pblica.
La creacin y extincin o revocacin de las Federaciones Deportivas se producen por resolucin
motivada del CSD, que se inscribe en el correspondiente registro, publicndose los Estatutos en el
BOE.
Conforme al principio del monopolio, no puede constituirse ms que una Federacin por cada
modalidad deportiva, y a la creada se atribuye la representacin de esa rama deportiva ante la
respectiva Federacin Internacional, a la que slo acceder mediante la oportuna autorizacin del CSD.
La obligatoriedad de la pertenencia para la prctica profesional del deporte es asimismo
incuestionable, lo que implica que los deportistas profesionales deben estar en posesin de licencia
deportiva expedida por la correspondientes Federacin Espaola.
Federaciones deportivas estn sujetas a tutela del CSD que comprende facultades para imponer
inspecciones de libros y documentos oficiales, convocar a los rganos colegiados de gobierno y
suspender, motivadamente y de forma cautelar, al Presidente y dems miembros de los rganos de
gobierno.
Su rgimen patrimonial est sujeto a un control riguroso. En caso de disolucin, el patrimonio neto
de la Federacin no se reparte entre los miembros, sino que se aplicar a finalidades anlogas,
determinndose por el Consejo Superior de Deportes su destino concreto. Los empleados no son
funcionarios, sino personal laboral.
Las Federaciones tienen competencias pblicas, pues elaboran los reglamentos deportivos, regulan y
organizan las competiciones oficiales, colaboran en la formacin de sus cuadros tcnicos, velan por el
cumplimiento de las normas reglamentarias, y ejecutan la potestad disciplinaria y asignan y controlan
las subvenciones a las asociaciones y entidades deportivas adscritas a ellas.
Disciplina deportiva. Pueden sancionar a los clubes deportivos y sus deportistas, tcnicos y
directivos, y en general, a todas aquellas personas y Entidades que, estando federadas, desarrollan su
actividad deportiva en el mbito estatal. Las sanciones que se impongan por las Federaciones
Deportivas son recurribles ante el Comit Espaol de Disciplina Deportiva, agotndose la va
administrativa. Ante esta resolucin cabe recurso ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa.

TEMA XIV. ADMINISTRACIN CONSULTIVA Y DE CONTROL.


1 PROBLEMAS GENERALES Y CLASES DE RGANOS CONSULTIVOS.
Los rganos con competencia resolutoria, rganos activos, necesitan del apoyo tcnico de otros
para preparar sus decisiones, desarrollndose la actividad consultiva a travs de tcnicas de
diversa naturaleza, en funcin de la estructura de los rganos que la cumplen (unipersonal y
colegial, estable y transitoria) y de la forma de comunicacin con el rgano activo al que asesoran
(directa o inmediata, o a travs de un procedimiento formalizado).
En la actualidad se observa que la posibilidad para los rganos activos de solicitar consultas y
asesoramiento, opiniones formales o informales (de otros rganos o de los administrados) est
originando fenmenos patolgicos cuya consecuencia ms visible es una cierta paralizacin de
la accin administrativa. Se viene observando, en efecto, que la resistencia a tomar
decisiones, las maniobras dilatorias (por ejemplo, la creacin de comisiones), la inercia y la
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lentitud son defectos indiscutibles de las Administraciones contemporneas.
Entre las tcnica consultivas clsicas destaca la colegialidad, presente en el absolutismo, fue
potenciada desde la Administracin napolenica en los pases continentales, en aplicacin del
principio de que deliberar y juzgar es funcin de muchos y ejecutar es funcin de uno solo. La
estructura consultiva colegial suele implicar, un distanciamiento entre el rgano consultado y el
asistido, que se comunican a travs de un procedimiento formalizado. La peticin de la consulta y
el dictamen se producen por escrito incorporndose el expediente o procedimiento en que se han
producido. As funciona el Consejo de Estado, de Trabajo, etc. La razn de este formalismo hay
que verla en el hecho de que estos rganos cumplen una funcin asesora y una funcin de
garanta respecto a los administrados.
Distintos son los rganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los rganos operativos
sin seguir un procedimiento formalizado y de los que son un simple instrumento sin relevancia
externa. El informe puede manifestarse oralmente o por escrito, as como la peticin de la
asistencia. Aunque se compongan de varias personas, la estructura de estos rganos no es colegial
sino jerrquica (un Jefe y varios subordinados). A este tipo responden, los Estados Mayores en la
Administracin Militar y los Gabinetes de los Ministros en la Administracin Civil y los
Gabinetes tcnicos surgidos ltimamente a nivel de Direccin General e, incluso, a niveles
orgnicos, inferiores.
Hay un tercer grupo de rganos consultivos, como ocurre con las Secretaras Generales Tcnicas y
las Asesoras Jurdicas o Abogacas del Estado, que participan de algunas caractersticas anteriores.
La Administracin consultiva no se agota en lo antes enumerado, sino que un nmero
indeterminado y creciente de rganos con las ms diversas denominaciones (consejos de
direccin, comits, comisiones, etc.), que cumple funciones consultivas en todos los niveles de la
Administracin central y perifrica. Entre ellos, y con carcter colegiado, destacan los Consejos
Departamentales, de mbito ministerial como el Consejo de Obras pblicas y Urbanismo, el
Consejo Nacional de Educacin.
2 EL CONSEJO DE ESTADO.
EL CONSEJO DE ESTADO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978.
El Consejo de Estado pudo haber sido silenciado por la Constitucin de 1978 e, incluso,
suprimido y las funciones de asesoramiento jurdico podan ser cubiertas por otra institucin como
la Direccin General de lo Contencioso del Estado y otro cuerpo de funcionarios letrados. Sin
embargo, el Consejo de Estado salv su vida y asegur su continuidad institucional porque los
constituyentes de 1978 lo citaron para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la
delegacin de materias de titularidad estatal a las CCAA y, sobre todo, porque en funcin de lo
dispuesto en el art. 107, lo configuraron como "supremo rgano consultivo del Gobierno". Su
rgimen jurdico est regulado en la LO 3/1980, modificada por LO 3/2004, junto a su
Reglamento aprobado por RD 1674/1980, y modificado por RD 449/2005 que incluye
realizar estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite y elaborar las propuestas
legislativas o de reformas constitucional que le Gobierno le encomiende. La LO del Consejo
de Estado y la LBRL de 1985 da cobertura legal para pedir informes consultivos a Estado, CCAA y
Entes locales, para las materias que stas leyes determinan ante el Consejo de Estado.
El carcter preceptivo o vinculante de sus dictmenes, permiten cuestionar sobre su naturaleza,
es decir, si es un rgano consultivo o de control. La calificacin como rgano de control parece la
ms adecuada, en trminos generales, con esos datos de la independencia funcional y de la
intervencin preceptiva, que parecen establecidos en funcin de asegurar o preservar determinadas
aplicaciones del Ordenamiento Jurdico de una intervencin e interpretacin exclusiva del
Gobierno o de la Administracin, por muy bien que pudiera estar asesorada por otros rganos. El
control que ejerce el Consejo es bsicamente jurdico pero puede extender sus opiniones a la
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oportunidad y conveniencia de los proyectos de disposiciones y resoluciones que se le
consultan. El Gobierno nombra su Presidente, los Consejeros permanentes y electivos. El
Consejo de Estado acta como rgano consultivo en los supuestos en que el rgano consultante
desee reforzar o descargar parte de la responsabilidad de su decisin en la autoritas institucional
del Consejo.
LOPJ de 1985, ha convertido al Consejo de Estado, parcialmente, en rgano constitucional
decisorio de los conflictos de competencias entre la Administracin y los Tribunales, sobre
conflictos de jurisdiccin que se imponen al Gobierno y a las Administraciones Pblicas.
COMPOSICIN.
Adems del Presidente, nombrado libremente por el Consejo de Ministros mediante RD entre
juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado, el Pleno del Consejo se
compone de los Consejeros Permanentes, Consejeros natos vitalicios, Consejeros Natos,
Consejeros Electivos y el Secretario General.
Los Consejeros Permanentes constituyen el elemento estable y profesional del Consejo y les
corresponde la Presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo y junto con el Presidente y
el Secretario General forman la Comisin Permanente. Son los titulares de cargo pblico ms
protegidos de todo el Estado, pues son nombrados por el Gobierno con carcter inamovible sin
lmite de tiempo.
Los Consejeros Electivos son nombrados tambin por el Gobierno por un perodo de 4
aos, entre personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los poderes
del Estado (Diputados, Senadores, Ministros, etc.).
Son Consejeros Natos los que ostentan determinados cargos pblicos con excepcin del
Presidente del Consejo General de la Abogaca y de los Presidentes de las Reales Academias, son
como los anteriores, de nombramiento gubernativo (Fiscal General del Estado, etc.), conservarn
su condicin en tanto ostenten el cargo.
Consejeros Natos Vitalicios, ostentan esta condicin todos los ex Presidentes del Gobierno que
decidan incorporarse al Consejo. Adems de formar parte del Pleno del Consejo de Estado,
podrn desempear las funciones y cometidos que se prevean en el Reglamento orgnico.
Junto al Pleno y la Comisin Permanente, la integran el Presidente del Consejo y los Consejeros
Permanentes, est la Comisin de Estudios, cuyo Presidente es tambin el del Consejo y est
integrada por dos Consejeros Permanentes designados por el Pleno a propuesta de su Presidente,
y el Secretario General.
El Consejo de Estado est asistido por el Cuerpo de Letrados. Entre la superior categora de
stos, los Letrados Mayores. Las unidades operativas del Consejo son las Secciones, en nmero
de 10, presididas por un Consejero Permanente.
COMPETENCIAS.
El Consejo de Estado debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta el
Gobierno o los Ministros o las CCAA a travs de sus Presidentes.
El Pleno deber ser consultado sobre materias que se refieren al ejercicio de la funcin
legislativa y reglamentaria, como sobre los proyectos de decretos legislativos, anteproyectos de
leyes que hayan de dictarse en ejecucin, cumplimiento o desarrollo de Tratados, convenios, o
acuerdos internacionales, etc. Asimismo el Pleno deber informar en materia de relaciones
internacionales sobre las dudas o discrepancias que surjan en la interpretacin o cumplimiento de
Tratados, convenios, en los que Espaa sea parte. Tambin deber informar sobre las
transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los derechos de la Hacienda Pblica, etc.
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La funcin ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a travs de las competencias de la
Comisin Permanente. Sobresalen aquellas cuestiones que tienen relacin con el control de la
potestad reglamentaria que se ejercite en ejecucin, cumplimiento y desarrollo de Tratados,
Convenios o acuerdos internacionales o en ejecucin de las Leyes, as como de sus
modificaciones.
Tambin deber informar la Comisin Permanente sobre determinados supuestos de relaciones
del Estado con las CCAA, como los anteproyectos de Ley Orgnica de transferencia o delegacin
de competencias estatales a las CCAA; control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a
las CCAA, e impugnacin de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las
CCAA ante el TC.
Tambin se asignan a la Comisin Permanente las tradicionales competencias consultivas sobre los
conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos Ministeriales; sobre nulidad,
interpretacin y resolucin de los contratos y concesiones administrativas cuando se formule
oposicin por parte del contratista; concesin de crditos extraordinarios o suplementos de crdito;
y concesin de monopolios y servicios pblicos monopolizados. Igualmente, es competencia de la
Comisin Permanente la de informar de los recursos administrativos de splica o alzada que deban
conocer en virtud de disposicin expresa de una Ley el Consejo de Ministros, las Comisiones
Delegadas del Gobierno o la Presidencia del Gobierno, recursos administrativos de revisin, as
como la revisin de oficio de las disposiciones reglamentarias y los actos administrativos en los
supuestos previstos por las Leyes, y sobre reclamacin que, en concepto de indemnizacin de
daos y perjuicios, se formulen ante la Administracin del Estado, a partir de 6.000 euros.
A la Comisin Permanente se atribuye con carcter residual todo asunto en que se diga que debe
consultarse a la Comisin Permanente o al Consejo y no se atribuya la consulta al Pleno.
La Comisin de Estudios (LO 3/2004) ordenar, dirigir, y supervisar la realizacin de los estudios,
informes o memorias encargados por el Gobierno y, una vez conclusos, emitir juicio acerca de las
suficiencia y adecuacin al encargo recibido. Elaborar, asimismo, las propuestas legislativas o de
reforma constitucional que el Gobierno encomiende al Consejo de Estado.
FUNCIONAMIENTO.
Corresponde a las Secciones preparar los asuntos en que hayan de entender el Pleno o la Comisin
Permanente y a esta ltima desempear la ponencia de todos los asuntos en que el Consejo en
Pleno haya de entender. Ante el Consejo se articula un trmite de audiencia a favor de los
interesados en los respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se conceder cuando
en la consulta est directamente interesada una CA, y as lo manifieste.
Los dictmenes no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario, aunque se establece una
limitacin y una carga formal para disentir del informe del Consejo de Estado. La limitacin
afecta a los ministros, quienes pierden la competencia en favor del Consejo de Ministros para
resolver asuntos en que siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el Ministro
consultante disienta del dictamen de aqul. La carga formal, cuya inobservancia no tiene ninguna
sancin, consiste en que en los casos de disentimiento el rgano que ha solicitado la consulta debe
hacer constar en la resolucin que sta se adopta "odo el Consejo de Estado", lo que equivale a
decir que no se ha seguido su opinin; en caso contrario, la frmula ser de acuerdo con el
Consejo de Estado.
Los asuntos que el Consejo hubiera dictaminado no podrn remitirse despus a informe de
ningn otro Cuerpo u rgano de la Admistracin del Estado y en los que hubiera dictaminado
la Comisin Permanente slo podr informar el Consejo del Estado en Pleno.
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3 LOS CONSEJOS ECONMICOS: EL CONSEJO DE PLANIFICACIN Y EL CONSEJO
ECONMICO Y SOCIAL.
Se trata de rganos de composicin muy numerosa que son a la vez rganos auxiliares del
Gobierno con amplias funciones consultivas y auxiliares del poder legislativo con iniciativa en la
elaboracin de proyectos de ley; incluso pueden ejercer funciones administrativas sobre la vida
econmica y sindical. Muy diverso de estos Consejos de Economa y del Trabajo fue el Consejo
de Economa Nacional creado en 1940. Se trata de un rgano administrativo especializado en
economa, sin carcter representativo alguno, ya que su Presidente, Secretario General y
Vocales eran nombrados directamente por el Jefe del Estado. Estaba muy influenciado por el
Cons ejo de Estado, funcionando en Pleno, Comisiones Permanentes y Secciones, dependiendo
administrativamente de la Presidencia del Gobierno.
Desaparecido este Consejo, el enganche constitucional para la Administracin consultiva
econmica est ahora en el art. 131 de CE, que contempla un consejo econmico, pero referido,
bsicamente a la funcin planificadora. Pero no ha sido, propiamente, un consejo de planificacin
econmica el que ha puesto en pie la Ley 2/1991, sino un Consejo Econmico y Social en el
sentido ms clsico e inoperante. El Consejo Econmico y Social ni tiene encomendadas
funciones planificadoras, ni las consultivas en materia econmica son relevantes. Y ello por que la
competencia ms importante que tiene asignada es, adems de la elaboracin de informes o
estudios, la emisin de dictmenes sobre "Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de
Reales Decretos Legislativos que regulen materias socioeconmicas y laborales". Estos tienen, en
principio un carcter preceptivo.
Para el ejercicio de tan parcas funciones dispone de una completa organizacin, al modo de la
prevista para el Consejo de Estado. Forman el Consejo 61 miembros; 20 representantes de las
organizaciones sindicales, 20 de las empresariales y 20 expertos nombrados por el Gobierno a
propuesta del Ministro de Hacienda y Trabajo. El Presidente es de libre designacin y cese por el
Gobierno. La organizacin logstica de este Consejo se ha configurado de forma anloga a la de
un Ente de Derecho Pblico sujeto al Derecho privado, de acuerdo con el art. 6.5 de la Ley
General Presupuestaria, lo que le permite celebrar contratos con arreglo al Derecho privado y que
su personal se sujete al Derecho laboral.
4 ASESORAMIENTO JURDICO, REPRESENTACIN Y DEFENSA EN JUICIO DE LA
ADMINISTRACIN.
El crecimiento de las tareas y de la organizacin administrativa ha hecho sentir la necesidad de crear
un servicio permanente de asesoramiento jurdico a la Administracin del Estado, ya que el
Consejo de Estado no tiene asignado el carcter de consulta jurdica. Por otra parte, la funcin del
asesoramiento jurdico del Estado, y con toda lgica, habra de vincularse orgnicamente a los
cometidos de su representacin y defensa en juicio, por lo que, normalmente, convena que una
misma organizacin y cuerpo de funcionarios asumiese todas estas misiones, como ha ocurrido entre
nosotros con el Cuerpo de Abogados del Estado.
En Espaa el asesoramiento jurdico naci tambin en el Ministerio de Hacienda y en su Direccin
General de lo Contencioso, servido por un Cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado,
con unidades orgnicas en todos los Departamentos ministeriales, en algunos Organismos autnomos y
en todas las Delegaciones Provinciales de Hacienda.
Tras la Ley 52/1997, de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas, desarrollada por el Reglamento
aprobado por RD 997/2003, los Abogados del Estado lo son exclusivamente de ste, pero no de las
Administraciones autonmicas y entes locales, que han creado sus propios cuerpos de funcionarios letrados o
se sirven de abogados libres. Dentro del Estado, tampoco asumen el asesoramiento jurdico del Ministerio de
Defensa, ni la representacin y defensa en juicio en el mbito de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes
de la Seguridad Social. Sin embargo, los Abogados del Estado podrn asumir la representacin y defensa en
juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos pblicos y rganos
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Constitucionales, cualquiera que sea su posicin procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u
omisiones relacionados con el cargo.
5 LOS RGANOS DE CONTROL INTERNO.
El control del funcionamiento de la Administracin se ejerce de forma externa por el Parlamento y
el Defensor del Pueblo, por los Tribunales de Justicia y por el Tribunal de Cuentas. Adems, la
Administracin dispone de rganos propios que ejercen un control interno, desde el propio seno
de su organizacin.
La distincin del control sobre la Administracin en externo e interno, debe ser completada con
la divisin de la actividad de control en razn de la finalidad perseguida. Esta perspectiva nos
sita ante la realidad de dos formas muy diferenciadas: a) el control que alcanza a los aspectos
contables y financieros, y b) el control de la actividad materia l del organismo con los fines
encomendados.
En todo caso, el control interno ms importante es el que se vincula y ejercita a travs del
principio de jerarqua. Los superiores controlan la actividad de los rganos inferiores.
EL MINISTERIO DE HACIENDA COMO RGANO DE CONTROL INTERNO. LA
INTERVENCIN GENERAL.
Un control muy operativo es el que se ejerce por el Ministerio de Hacienda a travs de la Intervencin
General de la Administracin del Estado y, en parecidos trminos, por las Consejeras de Economa de
las CCAA. Este control, de naturaleza preventiva e interna, acta sobre el procedimiento de todo gasto
pblico, para cuya efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos rganos:
a) La ordenacin del gasto corresponde al Ministro o Jefe del organismo competente por razn de la
materia.
b) El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crdito disponible. Es aqu
donde acta la Intervencin mediante la toma de razn o intervenido cuya funcin consiste
justamente en verificar que el gasto ordenado est dentro de las partidas presupuestarias de que puede
disponer la autoridad ordenadora del gasto.
c) Comprometido el gasto, viene la fase de pago, que es tambin competencia del Ministerio de
Hacienda, salvo los supuestos de delegacin de organismos con ordenaciones de pago propias
(Ministerio de Defensa, etc.). Tambin en esta fase acta la Intervencin.
A travs del sistema descrito se pretende, como resulta obvio, hacer ms difcil las malversaciones y
los gastos irregulares. El peligro est, sin embargo, en que, so pretexto de la fiscalizacin
presupuestaria y contable, la Intervencin bloquee la competencia ordenadora de cara organismo,
mediante la negativa o retraso del intervenido.
Los Interventores ejercen la intervencin crtica o previa de todo acto, documento o expediente que
puede implicar algn tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar a este efecto toda clase de
antecedentes, documentos o informes. En el caso de los Organismos autnomos la posicin del
Ministerio de Hacienda est reforzada porque un funcionario de este Ministerio lleva la contabilidad
material colaborando activamente con el Interventor. No obstante, la tendencia controladora del
Ministerio de Hacienda se manifiesta por otros derroteros y, en concreto, por su pretensin de control
sobre los contratos, los bienes y las retribuciones de los funcionarios de toda la Administracin del
Estado; es decir, sobre los medios logsticos de los restantes Departamentos.
El control de la actividad contractual de la Administracin del Estado lo acta el Ministerio de
Hacienda a travs de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa, y que tiene ms de rgano de
control que de consulta.
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A su vez, La Ley del Patrimonio del Estado ha convertido a la Direccin General del Patrimonio en el
gran administrador de los bienes de la Administracin, con lo que todos los Ministerios y Organismos
del Estado dependen del Ministerio de Hacienda para la afectacin de los bienes inmuebles, asimismo
como la poltica de retribuciones de los funcionarios pblicos, incide este Ministerio.
LAS INSPECCIONES DE SERVICIOS.
La funcin inspectora de la Administracin Pblica puede tener por destinatario a los
administrados o a la propia organizacin y a sus funcionarios. En el primer caso, se trata de
asegurar o corregir, el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la
Administracin por los ciudadanos. En el segundo caso, lo que se persigue es asegurar, vigilando,
un grado ptimo en el funcionamiento de la organizacin administrativa y recibe por ello el
nombre de Inspeccin de Servicios. Su tarea principal es una funcin de control sobre el propio
aparato y sus servidores.
El control de las Inspecciones de Servicios puede cubrir el mbi to de funcin del Ministerio, o
limitarse a controlar la actividad de una Direccin General u organismo inferior.
Los cargos de inspectores se proveen a travs de dos sistemas: o bien la inspeccin se vincula a
los cargos y a los funcionarios de mayor ca tegora y antigedad de cada cuerpo (Cuerpos
militares), o bien se constituye un grupo o cuerpo especial de inspectores al que se accede por
nombramiento discrecional entre determinadas categoras de personas o bien por concurso u
oposicin entre los ya pe rtenecientes a otros Cuerpos del Ministerio. En todo caso el problema
central es el de asegurar una cierta independencia respecto de los funcionarios que han de ser
controlados.
Todas la Inspecciones de Servicios de la Administracin Pblica se intenta di rigirlas y
coordinarlas en la Secretaria de Estado para la Administracin Pblica.
6 EL TRIBUNAL DE CUENTAS.
Un control externo de naturaleza contable, financiera y de carcter sucesivo, que tiene lugar sobre
una actividad administrativa ya realizada, es el que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas. En su
versin decimonnica el Tribunal comenz siendo una jurisdiccin administrativa especial. El
Tribunal al examinar las cuentas sometidas a su aprobacin, declaraba y ejecutaba la
responsabilidad por alcances y desfalcos en va administrativa de los gestores de fondos pblicos,
etc.
En la actualidad ese mismo carcter de jurisdiccin administrativa especializada, se
mantiene, para las resoluciones del Tribunal de Cuentas, cuando declaran la responsabili dad
contable de los funcionarios y de cuantos manejan fondos pblicos, susceptibles de recursos de
casacin y revisin ante el Tribunal Supremo.
Ahora bien, este carcter jurisdiccional, y pese al nfasis con que la LOTCu lo define la
Jurisdiccin contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena, es muy limitado, ya que hay
que considerar preferentes las determinaciones y fijaciones de hechos que lleven a cabo sobre los
mismos asuntos la Jurisdiccin Penal y la contencioso-administrativa cuando revisen eventuales
condenas penales, sanciones disciplinarias o resoluciones administrativas en que se declare la
responsabilidad penal, disciplinaria o civil de los funcionarios respecto de la Administracin.
Por ello, la ms importante tarea del Tribunales es la funcin pblica fiscalizadora la cual se cie
a valorar el sometimiento de la actividad econmico- financiera del sector pblico a los principios
de legalidad, eficacia y economa y se ejerce en relacin con la ejecucin de los programas de
ingresos y gastos pblicos.
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El resultado se expondr por medio de informes o memorias y de mociones o notas que se
elevarn a las Cortes Generales y publicarn en el BOE. Sin perjuicio de estas memorias
puntuales, el TCu debe remitir a las Cortes Generales e l Informe o Memoria anual, y que
comprender el anlisis de la Cuenta General del Estado y las dems del sector pblico,
fiscalizando la gestin econmica sobre los extremos siguientes:
a) Observancia de la Constitucin, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector
pblico, y en general, de las normas que afecten a la actividad econmica-financiera.
b) El cumplimiento de las previsiones y la ejecucin de los Presupuestos del Estado,
CCAA, Corporaciones Locales, y de las dems Entidades sujetas a rgimen presupuestario pblico.
c) La racionalidad en la ejecucin del gasto pblico basada en criterios de eficiencia y economa.
d) La ejecucin de los programas de actuacin, intervenciones y financiacin de las sociedades
estatales y dems planes y previsiones que rijan la actividad de las empresas pblicas, as como el
empleo o aplicacin de las subvenciones con cargo a fondos pblicos.
Se prevn, adems, unas memorias comunitarias que sern remitidas anualmente a las
Asambleas Legislativas de las CCAA para el control econmico y presupuestario de su actividad.
7 ORGANOS DE CONTROL POLITICO
COMISIONES DE INVESTIGACION PARLAMENTARIAS
Las Comisiones de Investigacin Parlamentaria estn previstas en el art. 76 de la Constitucin
como Comisiones del Congreso o del Senado o Comisiones de ambas Cmaras para investigar
sobre cualquier asunto de inters pblico. Aparte de la publicidad e impacto poltico que de sus
trabajos y conclusiones pueda producirse, la CE no declara cul es el efecto jurdico de las mismas,
ya que slo establece "que stas no sern vinculantes para los Tribunales, ni afectarn a las
resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la misma sea comunicado al
Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas".
La CE declara obligatoria la comparecencia ante las Cmaras y prev la regulacin por Ley de
sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligacin. De acuerdo con esta
previsin, La LO 5/1984, de Comparecencia ante las Comisiones de Investigacin del Congreso y
del Senado o de ambas Cmaras, establece que el requerido que dejara voluntariamente de
comparecer para informar ante una Comisin de Investigacin incurrir en un delito de
desobediencia grave.
DEFENSOR DEL PUEBLO
Mayor incidencia sobre el conjunto de la Administracin tiene el control del Defensor del
Pueblo, cargo de origen sueco, que han importado otros ordenamientos (francs o ingls) se
define en la CE como "alto comisionado de las Cortes Generales, designado por stas para la
defensa de los derechos comprendidos en el Ttulo I, y a cuyo efecto podr supervisar la actividad
de la Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales".
Se atribuye al Defensor del Pueblo los ms amplios poderes de investigacin sobre las
Administraciones Pblicas obligadas a auxiliarle con carcter preferente. El incumplimiento por las
autoridades o funcionarios de estas obligaciones podr ser objeto de un informe especial e incurrir
en delito de desobediencia. De lo que carece el Defensor del Pueblo es de poderes propios para
sancionar a los funcionarios.
El Defensor puede formular a las Autoridades o funcionarios las advertencias,
recomendaciones, recordatorios y sugerencias para la adopcin de nuevas medidas, a lo que stas
debern responder en el plazo de un mes.
En relacin con los actos administrativos el Defensor del Pueblo no tiene competencia para
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anularlos o modificarlos. Podr sugerir la modificacin de los criterios utilizados para su
produccin.
El Defensor del Pueblo est legitimado para interponer los recursos de: inconstitucionalidad y de
amparo, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin y en la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional.

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