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Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio

del Estado. A propsito de los municipios argentinos1


Csar A. Vaparsky

Resumen
La d ivisin territorial de un Estado nunca es reflejo
exacto de la distribucin real de la poblacin sobre el
territorio; en el caso de la Repblica Argentina, es de
una extrema complejidad: en la divisin oficial se super
ponen e interfieren diversas escalas jurisdiccionales y
administrativas. Este hecho tiene influencia no slo en
los m ecanism os de ejercicio del poder, sino tambin
en los canales de acceso a la representacin popular, el
censo y las circunscripciones electorales, entre otros.
En este artculo se describen y analizan, desde una
perspectiva geogrfica pero ten ien do tam bin en
cuenta las connotaciones jurdicas y sociolgicas, las
diversas categoras y entidades jurisdiccionales y sus
relaciones con la distribucin real de la poblacin. Se
proponen, al m ism o tiem po, herramientas terminol
gicas y metodolgicas que facilitan la com prensin de
esas interrelaciones.
Palabras clave: divisin territorial, censo, m unicipio,
Argentina.

Propsito de este ensayo es poner de manifiesto la


naturaleza de las relaciones entre, por un lado, la
configuracin fsica del asentamiento humano en
aglomeraciones y campo abierto y, por el otro, la
divisin del territorio estatal en porciones estable
cidas oficialmente. Se har hincapi en las re
laciones entre la entidad de facto aglomeracin
y la entidad de jure municipio. Servir de per
manente referencia un Estado federal, la Argen
tina. No tiene parangn en el mundo. Slo en

algunos aspectos los Estados Unidos podran


comparrsele: tan recnditas son en la Argentina,
adems de intrincadas, esas relaciones.
Abundarn en el ensayo las referencias a la geo
grafa poltica de la Argentina.

La mal llamada base territorial del


municipio
Hay en Francia unas 36.000 communes. Hay en
Espaa unos 8.000 municipios. En la Argentina,
la maraa de denominaciones oficiales de sus
equivalentes es tal que slo puede asegurarse que
hay entre 1.500 y 2.500. Cumplir con el propsito

Csar Vaparsky, falleci

en
marzo de 2003, pero nos ha legado
una im-portantsima obra que recorre
diversos aspectos tericos, metodol
gicos y operacionales de la produccin
y aplicacin del conocimiento cient
fico a los procesos de asentamiento y
distribucin territorial de las pobla
ciones, en particular de la Argentina.
Como muchos estudiosos del tema no
han tenido oportunidad de acceder a
sus mltiples publicaciones -ms de
noventa-, pensamos que una forma
de introducir su ltimo artculo y, al
mismo tiempo, de contribuir al conoci
miento de su obra, era escribir estos
comentarios acerca de los aportes que
se desprenden de algunos de sus tra
bajos, los que, en nuestra opinin, bri
llan por encima de un conjunto de
alto nivel cientfico y tcnico.
En su tesis para la obtencin del
Master o f Arts en Sociologa de la
Universidad de Cornell (1966), que
luego dara origen a varios artculos
(entre otros, Vaparsky, 1969 y 1975)
Csar Vaparsky introdujo en la litera
tura especializada una categora o tipo
de distribucin por tamao de las ciu
dades de un sistema urbano, que l
denom in inmmature, y que se
agreg a otros que se utilizaban
entonces como primate o rank-size.
La discusin y el anlisis comparativo
de distintas estructuras urbanas que
efectuara Carol Smith (1990), un ver
dadero estado del arte sobre el tema,
brinda la oportunidad de comprender y
valorar la importancia de aquella ori
ginal contribucin que Vaparsky
hiciera hace casi cuatro dcadas.

La crtica al concepto censal de centro


urbano y a la forma no sistemtica
como se aplic en el censo nacional
de poblacin de 1960 (Vaparsky,
1968) constituye el antecedente de su
lnea ms productiva y en la cual
lograra, en la dcada siguiente, sus
aportes mayores. Una lnea centrada
en la revisin crtica de mtodos y
resultados censales y, por sobre todo,
en la formulacin de propuestas para el
mejoramiento de la definicin censal de
localidad. En otras palabras, Vaparsky
pasa as del anlisis de las estructuras
urbanas, inmmature en el caso del sis
tema urbano argentino, al anlisis de
los elementos que las componen: los
puntos de concentracin de pobla
cin, segn la clsica definicin de
urbanizacin de Eldridge. En palabras
de Vaparsky: Necesitamos completar
la definicin de punto de concentra
cin de poblacin con una dimensin
espacial de la que todava carece. Toda
definicin de ciudad, pueblo, centro
poblado, rea metropolitana, etc.,
puede considerarse como un intento,
exitoso o no, de convertir la defini
cin de punto de concentracin de
poblacin en la definicin de un
rea.... Independientemente de su
tamao o importancia relativa, siempre
se tratar de una unidad territorial a
escala local, ms brevemente, una
localidad (Vaparsky, 1979 pp. 64).
Com o fellow de la Guggenheim
Memorial Foundation, Csar Vaparsky
tuvo la oportunidad de visitar, a lo
largo de 1972, direcciones nacionales
de estadstica, organismos cartogr
ficos nacionales e instituciones de

planteado obligar a enfrentar mltiples obst


culos. No es el menor el que esta maraa opone.
Osvaldo Soriano organiza la trama de su celebrada
novela N o habr ms penas ni olvido, que es
cribi hacia 1981, en derredor de un conflicto
entre el intendente municipal, con despacho en
el mayor ncleo de poblacin concentrada de cierto
partido, y su delegado municipal en un ncleo

investigacin de Amrica y Europa;


as pudo conocer directamente cmo se
trabajaban, en m uy diversos con
textos, problemas afines a los de su
inters. En los aos siguientes desa
rroll una fecunda tarea de indagacin y
sntesis terica, al tiempo que puso a
punto su propuesta para delimitar e
identificar las aglomeraciones en los
censos de poblacin.
A principios de 1977 Vaparsky con
cluye su obra Primary Communities
and Agglomerations: A Contribution
to the Development o f Methods for
the Determination o f Local Units in
Population Censuses, que present
como tesis para la obtencin del Ph.
D. en Sociologa de la Universidad de
Cornell. La revista GENUS (Vaparsky,
1978) public como artculo una sn
tesis de aquel minucioso trabajo de casi
500 pginas; desde entonces, dicho art
culo ha sido citado en innumerables
ocasiones y en los contextos ms
diversos como, precisamente, se hizo
en ocasin de la conferencia New
Forms o f Urbanization: Concep-tualizing and Measuring Human Setdement in the Twenty-first Century, rea
lizada en 2002 por el Grupo de Trabajo
sobre Urbanizacin de la IUSSP. En
efecto, a pesar de los aos transcu
rridos, aquel viejo artculo de 1978
volvi a estar presente en la discusin
(vanse, las conclusiones de Hugo y
Champion, 2004).
O tra lnea de investigacin desarro
llada por Vaparsky es la que se puede
ejemplificar con Pueblos del Norte
de la Patagonia: 1779-1957, obra que
desde su aparicin, en 1983, se con-

menor. En plticas que el presente autor sostuvo


con gente que reside en la provincia de Buenos Aires
y haba ledo la novela (o visto el filme basado en
la novela), comprob que nadie se haba percatado
de que el conflicto slo habra podido tener lugar
en sa, la provincia donde naci Soriano.
Describe someramente esta configuracin el ge
grafo francs Romain Gaignard, prominente estu-

virti en la referencia ineludible para


quienes encaran estudios histricos, geo
grficos y de poblacin de la referida
regin. El libro, declarado de inters
provincial por la legislatura de la pro
vincia de Ro Negro, fue mencin
especial en el certamen Nacional de
Arquitectura, Urbanismo y Diseo de
la Secretara de Cultura de la Nacin
(1990).
En 1990 Vaparsky (en colaboracin
con Nstor Gorojovsky) publica El
crecimiento urbano en la Argentina,
retomando, segn expresan los autores,
la investigacin de procesos antiguos
usualmente mal expuestos y pro
cesos nuevos todava desatendidos. En
relacin con estos ltimos, el trabajo
se centra en describir y analizar los
principales cambios ocurridos a lo
largo del perodo 1950-1980 en la
estructura urbana argentina. Previa
mente, la obra incursiona en la his
toria urbana argentina anterior y en la
historia urbana del territorio que an
no era argentino. Se trata de un texto
conciso, claro y redactado en un len
guaje apto para todos los interesados
en el tema que no sean especialistas.
El libro fue prem iado por el
Ministerio de Educacin y Cultura de
la N acin (obras en Geografa,
perodo 1990-1993). En dos artculos
posteriores Vaparsky (1994 y 1995)
expandi y profundiz aquellos
hallazgos, tanto en relacin con el creci
miento urbano diferencial y el posible
rol de las migraciones, como con las
transformaciones que experimentara
el sistema de asentamiento humano
argentino desde 1950.

La divisin oficial del territorio


argentino: Un rompecabezas insoluble?, publicado en 1997, es un tra
bajo m uy elaborado y, a la vez,
representativo de otra lnea de tra
bajo de Vaparsky. Esa lnea se
centr principalm ente en una inves
tigacin de tipo exploratorio que le
demand muchas horas de lectura y de
reflexin a lo largo de sus ltimos aos
de vida. De esa inquietud surgieron
varios trabajos, entre los que figura el
ltimo artculo que escribiera y que se
reproduce a continuacin en este
nmero de Poblacin de Buenos
Aires. Las mltiples y complejas interrelaciones subsistmicas (ecolgicas,
sociodemogrficas, polticas, etc.) que
estos textos logran sacar a la luz cons
tituyen enormes desafos para un
complejo campo de la investigacin
social aplicada, bastante atrasado en
nuestro medio y que se relaciona,
entre otros, con las incongruencias
legales-territoriales y las reformas
constitucionales que no las toman en
cuenta, con la desconcentracin y la
descentralizacin de las polticas
pblicas, con el desarrollo y la planifi
cacin local y regional, etctera.
En 1998 el IN D E C public la metodo
loga que se haba seguido para operacionalizar la definicin de localidad
adoptada en el Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda de 1991. Este
trabajo, una de las mayores contribu
ciones de Vaparsky, contiene adems
diez estudios de caso sobre la aplica
cin de la definicin y una exposi
cin difana de sus fundam entos
tericos y metodolgicos. Cabe des

dioso de la regin clave de la Argentina: la Pampa.


Despus de aclarar que (segn l la define) la
regin cubre partes de cinco provincias, agrega que
cualquiera de las cinco
se halla dividida en depar
tamentos (que se llaman partidos en el caso de la
de Buenos Aires), encabezados por un concejo mu
nicipal y un intendente electos. N o existe divisin
administrativa menor, y el intendente es a la vez el
alcalde de la localidad cabecera y el administrador

tacar que se necesitaron tres dcadas


para que desde aquel anlisis crtico
del concepto centro urbano y su
forma de aplicacin en el censo
nacional de poblacin de 1960, se
lograra dar en la Argentina una defini
cin de localidad (censo de 1991)
capaz de explicar los dos interrogantes
ms bsicos que, en palabras de
Vaparsky, son: uno terico: a que
clase de unidad espacial se refiere quien
dice que la poblacin de cierta loca
lidad es de tantos y tantos habitantes?
y otro, metodolgico: qu requisitos
habra que cumplir para asegurar la
comparabilidad de las cifras de pobla
cin asignadas, sea a distintas locali
dades en una misma fecha censal, sea a
una misma localidad en distintas
fechas censales?
Como se dice en la presentacin de
uno de sus dos ltimos libros, La
Aglomeracin Gran Buenos Aires:
Ex-pansin espacial y crecimiento
demogrfico entre 1869 y 1991 (rese
ado en el n - 0 de Poblacin de
Buenos Aires), el trabajo brinda una
excelente oportunidad para aprender,
en el estricto sentido de la palabra.
Otro tanto puede decirse de toda la
obra y de la trayectoria docente de
Csar Vaparsky, un investigador y
maestro como pocos.

Alfredo E. Lattes

del espacio rural y de las otras localidades del depar


tamento, si las hay. Se produce, en consecuencia, una
marcada competencia por alcanzar, o conservar, la
categora de cabecera o por constituir un nuevo
departamento en tomo de la localidad que se halla
en ascenso ... (1989, pp. 27-28; cursivas de CA.V).
La descripcin vale exclusivamente -y no del todopara Buenos Aires. Es sta la nica de las cinco

provincias donde 1) la jurisdiccin -un muni


cipio- de las autoridades mencionadas por
Gaignard abarca exactamente la porcin -departa
mento o partido- del territorio del Estado a la que
se refiere Gaignard y 2), mal que le pese a Gaignard,
pero en pleno acuerdo con Soriano, tienen su des
pacho en lugares alejados de la cabecera del partido
funcionarios a cargo de divisiones menores, las
delegaciones municipales.
Antes de redactar este trabajo, sospechaba el autor
que cuando l menos lo esperara se tornaran
perentorias las aclaraciones lxicas. Debe ya encarar
la primera. Se denominar AUTORIDAD ESPECFICA a
cualquiera cuya jurisdiccin cubre cierto trozo de
la superficie de la tierra y ese solo trozo.
Gobernador, legislatura, tribunal superior son
autoridades especficas en una provincia argentina.
Tambin directores de organismos pblicos pro
vinciales. Tambin delegados en toda esa pro
vincia, y slo en esa provincia, de organismos
pblicos federales. Por especfica entindase
especfica y permanente: hasta un radio estads
tico tiene, en oportunidad de un censo, una auto
ridad especfica transitoria.
En todas las provincias son elegidas por sufragio
las autoridades polticas especficas de cualquier
jurisdiccin cuya denominacin oficial sea muni
cipio. Con competencias que conciernen a las
mismas cuestiones que las de aquellas autoridades,
en algunas provincias son tambin elegidas por
sufragio las de una jurisdiccin de menor pobla
cin y con otra denominacin oficial, pero que
conceptualmente en nada difiere de un municipio.
Sea cual fuere su denominacin oficial, a cual
quiera se la denominar jurisdiccin de gobierno
local elegido por sufragio de los vecinos.
Engorroso giro. Se lo abreviar JURISDICCIN ALEF.
O aun JURISALEF.
En los partidos de la provincia de Buenos Aires
efectivamente hay autoridades polticas especficas:
con un partido coincide una jurisalef. Pero, y en
los departamentos de las otras cuatro provincias
que Gaignard menciona? No en los de San Luis y
La Pampa. Solamente en mapas escolares la cabe
cera tiene algo de tal: los dos crculos concntricos,

en lugar de uno solo, mediante los cuales por


rutina se la representa. Las jurisalef abarcan, en San
Luis parte de uno, en La Pampa partes de dos o
ms departamentos. Conflictos como el imagi
nado por Soriano no tienen oportunidad de ocu
rrir. Por cierto, hay autoridades polticas especficas
en los departamentos de las otras dos provincias,
Santa Fe y Crdoba.2 Pero las competencias de
estas autoridades, designadas por las de mayor
rango de la provincia entera, son ms modestas y
de carcter muy distinto que las de las autoridades
polticas especficas, elegidas por sufragio, de las
varias jurisalef que hay dentro de cada departa
mento. Conflictos como el imaginado por Soriano
tampoco tienen oportunidad de ocurrir.
Por lo visto, ni siquiera Gaignard, que conoce al
dedillo esas cinco provincias, ha echado de ver
cun propia de cada una es su divisin territorial
oficial.
En la Argentina no hay slo cinco provincias. Hay
veintitrs. En cada una son diferentes los criterios
para crear, alterar o suprimir jurisalef. Tambin los
criterios para delimitar oficialmente en el territorio
provincial porciones de muchos otros tipos.
Queda fuera de las provincias una porcin sui
generis del territorio argentino. Es la Ciudad de
Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Capital Federal o Capital de la Repblica. Los
cuatro nombres son hoy de uso corriente. Aqu, a
menudo se la llamar simplemente Ciudad.
Tienen all su asiento las autoridades mximas de
los tres poderes del ESTADO federal. Estas autori
dades pueden crear, alterar o suprimir porciones de
un crecido nmero de tipos, oficialmente deline
adas dondequiera que sea en el territorio argentino,
sin que nada las obligue a tomar en cuenta por
ciones ya delineadas por autoridades provinciales.
Quien esto escribe considera slidos sus conoci
mientos en algunas cuestiones que, en ciencias

2 Ya no en Crdoba, desde 1986. La ltim a reforma de su constitucin


provincial quit al departamento la nica funcin poltica que cumpla:
jurisdiccin de un jefe poltico designado por el gobernador.

sociales, se refieren al asentamiento humano. En


cambio, en todas las que en derecho se refieren al
mismo objeto de estudio, los considera acogedores
oasis salpicados sobre un Sahara de ignorancia.
Quizs por ello le asombr que, en el orden nor
mativo provincial de la Argentina, no se encuentre
indicio alguno de las formidables contribuciones
efectuadas desde antes de comenzar el siglo XX
-M euriot (1897), Adna F. Weber (1899)- al conoci
miento de aquel multifactico objeto de estudio
que, por lo dems, tanto se ha modificado durante
el transcurso del siglo XX. Quizs tambin por ello,
cuando se sumergi en la lectura de tratados de
derecho municipal argentino le asombr el des
cuido lxico y hasta la endeblez conceptual que sus
autores, espectables juristas, exhiben en los largos
fragmentos que dedican a la ciudad y el urba
nismo. Incluso en los que dedican al muni
cipio. As, la remanida frase hecha base territo
rial del municipio es redundante: en una de sus
acepciones, municipio es un territorio.3Aunque
veniales, pecados como ste no condicen con las
expectativas que obras de esa naturaleza despiertan.
Haberse asombrado lo indujo a olvidar sus inhibi
ciones para abordar temas jurdicos. Tambin a
persuadirse de que, para echar alguna luz sobre lo
que en derecho se expresa mediante la frase hecha
de marras, hay que recorrer un largo y tortuoso
camino. Apenas algunos tramos se enderezarn
aqu. Se dilucidarn unos pocos conceptos.
Tambin se introducirn trminos precisos aunque
parezcan esotricos: en parte no sirve, en parte sirve
pero no alcanza, y en parte sobra el lxico jurdico
sobre la materia.

Escalas institucionales y rdenes


territoriales
Entre quienes, a diferencia del presente autor,
saben derecho, hay acuerdo en distinguir dos
ESCALAS INSTITUCIONALES del Estado argentino:
federal y provincial.4
No hay acuerdo entre gente de leyes acerca de una
eventual tercera escala: la municipal. No la admite
la escuela de la Universidad del Litoral, encabezada
por Rafael Bielsa (1940): concibe a la entidad jur
dica municipalidad como meramente adminis
trativa. Pero s la escuela de la Universidad de La
Plata, encabezada por Adolfo Korn Villafae
(1941): la concibe como repblica representativa
municipal que reproduce, a su escala, la organiza
cin poltica a las escalas federal y provincial.
Reflexinese ahora sobre la posicin que ocupa un
funcionario que se desempea a alguna de aquellas
dos escalas. Est institucionalmente colocado en
una jerarqua interna a esa escala. Pero no en una
que atraviese escalas: un funcionario provincial
nunca est subordinado a un funcionario federal,
y viceversa. Por analoga, el autor tomar partido
en ese debate jurdico. Incluir la municipal entre
las escalas del Estado.
Aclarada -algo- la nocin de escala institucional,
se har lo propio con la de ORDEN TERRITORIAL.
Aclararla es ms difcil.
Considrense tres CONJUNTOS, Albinoni, Bellini y
Corelli, de porciones oficialmente delimitadas en
el territorio de un Estado mtico, Oz. Atendiendo
a lo ilustrado en la figura 1, se notar que: a) las
porciones que integran cualquiera de esos con
juntos son mutuamente excluyentes, b) el conjunto
Albinoni cubre en su totalidad el territorio de Oz
y, c) los conjuntos Bellini y Corelli, en cambio,
dejan en ese territorio un residuo.

Lo que se dir enseguida tendr como referente


concreto una sola porcin del conjunto Albinoni:
la porcin A. Aunque valdr tambin para cual
quier otra porcin del mismo conjunto, obsrvese
que las porciones de los conjuntos Bellini y Corelli
que quedan dentro de la porcin A la cubren sin
dejar ningn residuo. Esta circunstancia facilita la
exposicin.
Figura 1
Tres conjuntos de porciones oficialmente delimitadas
en el te rrito rio del Estado de Oz

L1

Lm ite de porcin 8 del conjunto Bellini

L2

Lm ite de porcin i del conju n to C ore lli

L3

Lm ite de porcin A del co nju n to A lbinoni

L4

Lm ite del estado de O z

. . . . . . . .

Estado de O z
Porciones que integran el co nju n to Albinoni

------------------------- Porciones que integran el co nju n to Bellini


------------------------- Porciones que integran el co nju n to C o re lli

Las porciones que en el territorio de Oz componen


el conjunto Bellini pueden distribuirse entre subconjuntos, de tal modo que todas las porciones
que integren cierto subconjunto (ejemplo: las por
ciones 1, 2, 3,
8) queden enteras dentro de una
sola (en el mismo ejemplo: la porcin A) de las
porciones que componen el conjunto Albinoni. Se
lo expresar diciendo: el conjunto Albinoni perte
nece a un orden territorial por encima del orden
al cual pertenece el conjunto Bellini. Tambin las
porciones que en el territorio de Oz componen el

conjunto Corelli pueden distribuirse entre subconjuntos, de tal modo que todas las que integren
cierto subconjunto (ejemplo: las porciones a, b, c,
d,
i) queden enteras dentro de una sola (en el
mismo ejemplo: la porcin 8) de las que com
ponen el conjunto Bellini. Se lo expresar
diciendo: el conjunto Bellini pertenece a un orden
territorial por encima del orden al cual pertenece
el conjunto Corelli. Para adaptar el territorio argen
tino al esquema precedente, asimlense las provin
cias y la Ciudad de Buenos Aires a las porciones
que en el territorio de Oz componen el conjunto
Albinoni (ejemplo: asimlese la provincia de Santa
Fe a la porcin A), los departamentos (partidos, en
la provincia de Buenos Aires) a las que componen
el conjunto Bellini (ejemplo: el departamento
Rosario, provincia de Santa Fe, a la porcin 8 de
esa porcin A), y las jurisalef a las que componen
el conjunto Corelli (ejemplo: el m unicipio
Rosario, en el departamento homnimo, a la por
cin b de esa porcin 8 de aquella porcin A). Las
provincias argentinas pertenecen a un orden terri
torial por encima del orden del departamento:
cualquier departamento queda entero dentro de
alguna provincia. Tambin pertenecen a un orden
por encima del de la jurisalef: cualquier jurisalef
queda entera dentro de alguna provincia.
Los departamentos, en cambio, no pertenecen a un
orden territorial por encima del de la jurisdiccin
alef.
La mayora de las jurisalef cubren, cada una en su
integridad, parte y slo parte de algn departa
mento: ejemplo es el municipio Rosario (ya men
cionado). No la restante minora. sta comprende,
por un lado, jurisalef que cubren el mismo trozo
de la superficie de la tierra que un departamento:
ejemplo es el municipio Crdoba, que abarca en su
integridad el departamento Capital, provincia de
Crdoba. Por otro lado, jurisalef que quedan en
parte en un departamento y en parte en otro u
otros: ejemplo es el municipio Cipolletti, que
queda a caballo entre los departamentos General
Roca y El Cuy, provincia de Ro Negro.
No hay correspondencia en la Argentina entre
escalas institucionales y rdenes territoriales

del Estado. Para fundamentar este aserto hay que


proceder en dos pasos. Lo expuesto hasta ahora
solamente autoriza a dar el primero: jurisdicciones
a una misma escala, por ejemplo la provincial,
pueden pertenecer a distintos rdenes, por
ejemplo el de la provincia y el del departamento.
Antes de dar el segundo paso, habr que decir algo
ms sobre las escalas del Estado.
La diferenciacin en escalas arraiga en la consolida
cin definitiva del Estado argentino. Catorce pro
vincias preexistentes lo constituyeron a mediados
del siglo XIX. En 1853, en el texto original de la
Constitucin Nacional, acordaron delegar ciertas
competencias hacia arriba, a la escala federal, y
retener las no delegadas, que quedaron a la escala
provincial. Pero tambin acordaron -entiende el
autor- mantener las jurisalef que ya existan, crear
otras y, habiendo constituido as la escala muni
cipal, delegar hacia abajo algunas de las competen
cias retenidas. A las catorce provincias viejas, a
partir de 1951 se les fueron agregando las nueve
provincias nuevas: las que por largo tiempo
fueron territorios nacionales. Vale tambin para
stas lo acordado por aqullas.
La escala federal estuvo presente en todo el terri
torio argentino desde mediados del siglo XIX. La
escala provincial, slo desde fines del siglo XX. En
la porcin que hoy abarca la Ciudad de Buenos
Aires, la escala provincial estuvo ausente desde que,
por cesin de la provincia homnima, en 1880 su
parte contigua al Ro de la Plata y en 1887 el resto
pasaron a la escala federal. A esta escala estuvo la
Ciudad hasta 1996: sus mximas autoridades pol
ticas especficas estaban subordinadas a las
mximas autoridades polticas federales. Habin
dose sancionado en 1994 la reforma ms reciente
de la Constitucin Nacional, en 1996 se sancion
la constitucin primigenia de la Ciudad. Desde
entonces, sta ... es mucho ms que un municipio,
pero menos que una provincia, porque es la
Capital de todos los argentinos, para decirlo en
palabras del senador Antonio Caero. La Ciudad
tiene hoy mximas autoridades polticas espec
ficas elegidas por sufragio y no subordinadas a nin
guna autoridad federal. A qu escala institucional
qued la Ciudad en 1996? No es sta una pregunta

a la cual est dispuesto el autor a aventurar una res


puesta con sus flacos conocimientos de derecho.
Llegado el caso, al solo objeto de simplificar la
exposicin asimilar la Ciudad a una provincia.
La escala provincial tambin estuvo ausente en los
ya mencionados territorios nacionales: por ley que
data de 1862, todas las tierras que quedaran fuera
de las catorce provincias fundacionales. Las m
ximas autoridades polticas especficas de un terri
torio nacional estaban designadas por, y subordi
nadas a, las de mayor rango a la escala federal del
Estado. El primero (Chaco) fue creado en 1872.
Otros dos (Patagonia y La Pampa) en 1879. Por
adicin de uno (Misiones) y seccionamiento de dos
(Chaco y Patagonia) de los tres creados con ante
rioridad, en 1884 su nmero ascendi a nueve.
Hubo idas y venidas ulteriores en nmero y lmites.
Al convertrselos en provincias prcticamente se
volvi a los lmites que se les haba fijado en 1884.
En 1959 quedaba uno. Al igual que entre 1951 y
1958 los otros ocho, fue convertido en provincia en
1990. Desde entonces no hay territorios nacionales.
Pese a tantos avatares, la Ciudad de Buenos Aires
y, entre 1872 y 1990 en cantidad fluctuante, pro
vincias y territorios nacionales han pertenecido
siempre a un mismo orden.
En cuanto a la escala municipal, todava est
ausente en una parte sustancial del territorio argen
tino: en el residuo que en buen nmero de provin
cias dejan sus jurisalef. Viene ahora una vuelta de
tuerca.
Dentro de ese residuo puede haber jurisdicciones
con mximas autoridades polticas especficas
designadas por, y subordinadas a, las de mayor
rango de la provincia. Las limitadsimas compe
tencias de estas autoridades designadas ataen
empero a los mismos asuntos que las de las autori
dades elegidas de las jurisalef. Al escribir estas
lneas, a una jurisdiccin as caracterizada se la
denom ina oficialmente: en la provincia de
Tucumn, comuna rural; en la de Santa Cruz,
comisin de fom ento; en la de Chubut,
comuna rural o villa, segn el caso. Etctera.
No existe en algunas provincias, incluida la ms

extensa y poblada, Buenos Aires. Pero, para


esquivar el caos de denominaciones oficiales que
reina en las provincias donde en efecto existe, se
necesita una denominacin genrica. Lo es juris
diccin de gobierno local designado por las
mximas autoridades polticas especficas de la pro
vincia. Giro ms que engorroso. Se lo abreviar
JURISDICCIN BET. O aun JURISBET.
Al igual que la jurisalef a la escala municipal, la
jurisbet a la escala provincial es jurisdiccin de
gobierno local. Este giro, genrico, se abreviar
JURISDICCIN LOCAL

Llegado ha el momento de dar el segundo de aque


llos dos pasos: jurisdicciones a distintas escalas
institucionales pueden pertenecer a un mismo or
den territorial. As, en una provincia donde hay
jurisbet, a la escala provincial, ellas pertenecen al
mismo orden territorial que las jurisalef, a la escala
municipal.
Sobre el intento de deshacer aquella maraa termi
nolgica se cierne a esta altura la amenaza de otra,
generada precisamente por el lxico que de a poco
se est introduciendo para deshacer la ya sealada.
Aunque el autor estar atento a la amenaza, no
garantiza que lograr aventarla. Viene ahora una
segunda vuelta de tuerca.
En algunas de las provincias donde existe, la juris
diccin local bet lleva la denominacin oficial de
delegacin provincial. Ahora, atencin! Dentro
de algunas jurisalef (pero de ninguna jurisbet),
existe la jurisdiccin cuya denominacin oficial es
delegacin municipal. Queda por dentro de una
jurisalef. Pertenece entonces a un orden por
debajo del de sta. En suma: no es jurisdiccin de
gobierno local. Es jurisdiccin sublocal de
gobierno. Este giro se abreviar JURISDICCIN
SUBLOCAL Como en el Estado argentino no hay
escala institucional por debajo de la municipal,
una jurisdiccin sublocal est a la escala muni
cipal. Sus mximas autoridades polticas espec
ficas estn subordinadas a las de la correspondiente
jurisdiccin local alef. En ciertas provincias, estas
autoridades subordinadas son designadas: en la de
Buenos Aires, el delegado municipal. En otras,

son elegidas: en la de Ro Negro, la junta ve


cinal. Es suficiente este segundo ejemplo para jus
tificar la propuesta denominacin genrica juris
diccin sublocal.
Quien reside en la mtica provincia argentina de
Naym suele ignorar que son peculiares a esa pro
vincia los tipos de jurisdicciones locales, la escala del
Estado a la cual est cada tipo, las competencias de
las autoridades especficas de las de cada tipo, etc.
Suele tambin ignorar que, aunque en ciertas juri
salef de Naym hay en efecto jurisdicciones sublocales, puede no haberlas en ninguna jurisalef de
otra particular provincia, o haberlas con otra deno
minacin oficial, incluso con una que en Naym
se aplica a jurisdicciones locales, alef o bet.5
Se comprende la confusin que hasta un Gaignard
padece. No se comprende que poco o nada le ha
bran permitido evitarla tratados de especialistas en
derecho municipal, como Hernndez (1997), Losa
(1998), Rosatti (1988-1991) o Zuccherino (1992).

El inapreciable concepto de rea


oficial
Ha quedado firme el doble aserto antes formulado:
1) jurisdicciones a una misma escala institucional
del Estado pueden pertenecer a distintos rdenes
territoriales, y 2) jurisdicciones a distintas escalas
pueden pertenecer a un mismo orden.
mbitos territoriales oficiales: jurisdicciones
y precintos
Sobre una misma porcin del territorio estatal
-sobre jurisdicciones idnticas-, puede ocurrir que
5 Ntense aunque slo sea las siguientes selectas diferencias de terminologa
oficial entre selectas provincias. En Catamarca, comuna es la denomina
cin de una jurisdiccin sublocal, pero en Santa Fe la de una jurisdiccin
local (alef) de menor poblacin que la denominada municipio. En La
Pampa, comisin de fomento es la denominacin de una jurisdiccin
local alef, pero en Ro Negro era hasta 1988 la de una jurisdiccin local
bet. Tambin en Ro Negro, junta vecinal es desde 1957 la denominacin
de una jurisdiccin sublocal, pero en Chubut era hasta 1994 la de las auto
ridades polticas especficas de una jurisdiccin local (bet). En esta pro
vincia la propia jurisdiccin local (bet) tena otra denominacin oficial:
segn el caso, com una rural (de residencia permanente) o villa (de resi
dencia temporaria).

diferentes autoridades especficas ejerzan sus dis


miles competencias. En la Argentina, ello a
menudo sucede si esas autoridades operan a dis
tintas escalas: pueden coincidir en un mismo
trozo del territorio argentino las jurisdicciones de
los delegados de un organismo pblico provincial
y uno federal. Ms a menudo sucede si esas auto
ridades operan a la misma escala. As, a la escala
provincial es lo normal que coincidan las jurisdic
ciones de un juez en lo civil y un juez en lo penal.

Figura 2
Posibles relaciones espaciales entre dos mbitos
territoriales, Epsilon y Omega

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A cada escala institucional de casi cualquier Estado


habr una cantidad ponderable de jurisdicciones
polticas y una grande de jurisdicciones adminis
trativas. Habr, adems, una cantidad apabullante
de otros MBITOS TERRITORIALES: catastrales (v.g.,
parcela), estadsticos (v.g., radio), electorales
(v.g., circuito). La enumeracin no pretende ser
completa. Son tambin porciones oficialmente
delineadas en el territorio estatal. No son jurisdic
ciones: carecen de autoridades especficas (y
permanentes!). Se los llamar PRECINTOS.
En casi cualquier Estado, slo una pequea
minora de los mbitos territoriales son jurisdic
ciones. La abrumadora mayora son precintos.
reas oficiales
Sean ellos jurisdicciones o precintos, distintos m
bitos territoriales oficiales pueden estar: a) apartados
entre s, b) yuxtapuestos, c) superpuestos en parte,
o d) superpuestos por completo. Vase la figura 2.
Este ltimo tem lleva de la mano al concepto
medular de REA OFICIAL Sin menoscabo de su uti
lidad para sistematizar la divisin territorial oficial
de cualquier Estado, no podra exagerarse la que
tiene para abrirse paso en la inextricable del Estado
argentino. U n rea oficial consiste en uno o ms
mbitos oficiales; si stos son ms de uno, sern
idnticos territorialmente aunque distintos institu
cionalmente.6

6 El concepto de rea oficial permite al autor avanzar sobre otros intentos


de clasificar porciones oficialmente delimitadas en el territorio del Estado:
v.g., Helin (1967), Honey (1981), Paddison (1983, pp. 28-33 et passim).

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En otras palabras, un rea oficial puede cumplir


una sola o dos o ms entre diversas FUNCIONES: las
de 1) jurisdiccin poltica, 2) jurisdiccin admi
nistrativa, 3) precinto catastral, 4) precinto esta
dstico, 5) precinto electoral. Habindosela des
provisto de funciones que alguna vez cumpli, un
rea oficial seguir sindolo si contina cumpliendo
otras. Hay una que no puede perder, so pena de
extinguirse en tanto rea oficial. Es 6) la funcin
toponmica: identificar un trozo concreto del terri
torio estatal. Aunque por obvia suele pasar inadver
tida, es la nica que en la Argentina subsiste en
gran nmero de reas oficiales. Ejemplo son los
partidos en la provincia de San Luis, donde un
mosaico de partidos compone cada departamento.
No todas las funciones que cumpla un rea oficial
necesariamente estarn a una misma escala institu
cional. Determinada rea oficial cumplir una fun
cin poltica a la escala provincial y adems di
versas funciones administrativas, algunas a la escala
provincial, otras a la escala federal. Otra rea oficial
cumplir dos funciones polticas, a una misma o a
distintas escalas: por ejemplo, jurisdiccin de un

juez de paz provincial y de un concejo municipal.


Cualquier combinacin imaginable puede darse.
En suma: pueden coincidir con (sera mejor decir
coincidir en?) una misma rea oficial dos o ms
mbitos territoriales, de uno solo o de distintos
tipos, estn a una misma o a distintas escalas insti
tucionales.
reas oficiales unifuncionales y
m ulti funcionales
Las reas oficiales pueden clasificarse de tantas
maneras como se desee. Al clasificarlas no tendra
sentido considerar la omnipresente funcin topo
nmica, inherente a la existencia misma de un rea
oficial. Una primera clasificacin posible es en UNIFUNCIONALES y MULTIFUNCIONALES. Ejemplos de
unifuncionales hay en la Argentina a granel entre
los precintos catastrales y estadsticos. Casi todos
son reas oficiales de por s: unifuncionales.
Ejemplo sobresaliente de multifuncional es el par
tido en la provincia de Buenos Aires (no se la con
funda con el rea oficial de igual denominacin en
la de San Luis). Coinciden normalmente con un
partido tres jurisdicciones polticas: de una muni
cipalidad, de un consejo escolar y de un juez de
paz. Tambin una cantidad, variable segn el par
tido, de jurisdicciones administrativas provinciales
y federales. Tambin tres precintos: uno electoral,
uno catastral y uno estadstico.
reas oficiales jurisdiccioneles y no
jurisdiccionales
Una segunda clasificacin posible es en JURISDIC
CIONALES y NO JURISDICCIONALES, segn que con
un rea oficial coincidan, respectivamente: 1) una
o ms jurisdicciones (polticas o administrativas) o
2 ) ninguna jurisdiccin (y asimismo ninguno, o
bien cualquier cantidad de precintos). Las reas ofi
ciales jurisdiccionales pueden subclasificarse en
UNIJURISDICCIONALES y MULTIJURISDICCIONALES.

Abundan en la Argentina las unijurisdiccionales.


Suelen serlo las que cumplen: 1) a la escala federal,
la funcin de jurisdiccin administrativa de, por

ejemplo, un delegado de la Direccin Nacional de


Vialidad, 2) a la escala provincial, la de jurisdiccin
poltica de un juez de paz, 3) a la escala municipal,
la de jurisdiccin poltica alef.
Esta ltima situacin irritar a quien pretenda estu
diarla, caso del presente autor. Exasperar a quien
tenga que soportarla, caso, en la mtica jurisalef
Selene, de su ALCALDE: su mxima autoridad pol
tica especfica ejecutiva. O hasta de su AYUNTA
MIENTO: ese alcalde junto con las correspondientes
autoridades deliberativas.7
Se lo ha dicho al comienzo: no se sabe cuntas son
en la Argentina las jurisalef.8 Cabe agregar: tam
poco se sabe cuntas son las jurisbet. Sera por
ende ocioso todo intento de averiguar cuntas de
las jurisdicciones locales argentinas son, cada una,
nica jurisdiccin en un rea oficial.
Ejemplo extremo es la mencionada jurisalef Selene.
Vase la figura 3. Queda por dentro de otras cuatro
reas oficiales parcialmente superpuestas entre s,
todas unijurisdiccionales: cada una cumple slo
una funcin, administrativa, a las escalas federal o
provincial. Las mximas autoridades especficas de
estas jurisdicciones administrativas, por operar a al
guna otra escala del Estado pueden coordinar o no
sus actuaciones con el alcalde de Selene. Adems,
sus correspondientes despachos quedan fuera de
Selene, dejando por lo tanto obstaculizada hasta la
fluidez de comunicacin informal con dicho al
calde (no se diga que el e-mail obvia el problema!).
Pero el mentado alcalde, elegido por sufragio, es
una autoridad poltica. Se ve compelido a coor
dinar sus actuaciones con esas cuatro autoridades

administrativas designadas. Recae sobre l una car


ga mucho ms pesada que 1) si al menos alguna o
algunas de aquellas cuatro jurisdicciones estuviesen
a la escala, municipal, de Selene, y 2) si en torno a
Selene, las restantes jurisdicciones, las que no pueden
estar sino a las escalas provincial o federal, hubisen
sido delineadas en forma no tan deplorable.9
Figura 3
Relaciones espaciales entre la jurisdiccin local alef Selene y
cuatro jurisdicciones administrativas federales o provinciales

provincias y la Ciudad pertenecen al primer


orden. Cada una puede contener reas oficiales de
segundo orden, cada una de las cuales puede con
tener las de tercer orden, y as de seguido.
La Paz de Westfalia, de 1648, puso fin a la Guerra
de los Treinta Aos. El acontecimiento se consi
dera piedra basal del concepto de SOBERANA:
Poder fundamental del Estado, fuente legal de su
derecho exclusivo a ejercer coaccin fsica en [...] su
territorio (Taylor, 1994, p. 318). Se parte de este
concepto para entender que el territorio entero de
cualquier Estado est por encima de cualquier
orden: es el rea oficial suprema.
Orden territorial en sentido estricto
Conjetura: es posible clasificar en rdenes, dentro
del territorio de cualquier Estado, todas sus reas
oficiales. Pregunta: es verdadera la conjetura?
Asegurarse de que lo es exigi un penoso esfuerzo
al autor. En efecto, si ese territorio es el del Estado
argentino, cmo clasificar en rdenes sus reas ofi
ciales? Por suerte, para responder a esta segunda
pregunta nada se altera conceptualmente si el uni
verso a indagar se reduce a las reas oficiales juris
diccionales.
Considrense, por de pronto, las reas oficiales
(jurisdiccionales) del territorio de un Estado,
Ruritania, tan mtico como Oz:
1)
existen cuatro rdenes territoriales de reas
oficiales jurisdiccionales, todas multijurisdiccio
nales: de la provincia, del departamento, del
cuartel y del municipio;

Copertenencia de distintos conjuntos


de reas oficiales a un mismo orden
territorial
En el TERRITORIO de cualquier Estado, unitario o
federal, siempre se destacan unas pocas reas ofi
ciales, multijurisdiccionales, que componen un
mosaico sin residuo. En la Argentina: las veintitrs

9 El m unicipio Selene, u n a jurisalef mtica, es la idealizacin de un muy


real m unicipio argentino que rondaba los 80.000 habitantes en 1991:
San Carlos de Bariloche.

2) cualquiera sea el orden territorial, las reas ofi


ciales jurisdiccionales que le pertenecen abarcan de
manera mutuamente excluyente y sin residuo el
territorio del Estado; y
3)
cualquiera de las reas oficiales jurisdiccio
nales que pertenecen a cierto orden territorial
(excepto el ms bajo, como se ver) est dividida,
de manera mutuamente excluyente y sin residuo,
en reas oficiales tambin jurisdiccionales que per
tenecen al orden inmediatamente inferior.

Figura 4
Cuatro nicos ordenes territoriales de reas oficiales
jurisdiccionales en el Estado de Ruritania

1) entre las reas oficiales jurisdiccionales, adems de


multijurisdiccionales las hay unijurisdiccionales;
2) a un mismo orden territorial pueden -y suelenpertenecer, no uno solo, sino dos o ms conjuntos
de reas oficiales jurisdiccionales; y
3) cualquiera sea el orden del que se trate, en el
territorio del Estado cierto conjunto de reas ofi
ciales jurisdiccionales puede componer un
mosaico sin residuo, otro un mosaico que deja
un residuo, otro an consistir en porciones de ese
territorio apartadas entre s.
A continuacin, cinco ejemplos concretos.
Primero. Obsrvese el fondo del mapa en las figu
ras 5, 6, 7 y 8: las provincias y la Ciudad Aut-noma
de Buenos Aires son reas oficiales multijurisdic
cionales que componen un mosaico sin residuo.

Los tres rasgos pueden expresarse concisamente en


varias formas. Cualquiera sea el orden territorial,
puede optarse por decir que las reas oficiales juris
diccionales de Ruritania: 1) com ponen un
MOSAICO sin residuo, o 2) conforman una PARTI
CIN, o 3) son COLINDANTES. Hay una cuarta
forma, 4) grfica: vase la figura 4. Nada ms que
a la primera se recurrir aqu.
Lo dicho vale no slo para el territorio entero de
Ruritania. Vale para cualquiera de sus reas ofi
ciales jurisdiccionales en los tres primeros
rdenes. No en el cuarto orden. Tendra que haber
un quinto orden y (de reas oficiales jurisdiccio
nales) no lo hay en Ruritania.
La divisin oficial del territorio argentino:
orden territorial en sentido laxo
Acaba de explicitarse el SENTIDO ESTRICTO de
orden territorial (iPGH, 1971). Vlido para
Ruritania -con mdicos retoques, para Francia,
Venezuela, Mozambique, ...-, no lo es para la
Argentina. Por qu? Porque, en contraste con el
territorio ruritano, en el territorio argentino:

Segundo. Vase la figura 5: reas oficiales uniju


risdiccionales que tambin com ponen un
mosaico sin residuo.
Tercero. Vase la figura 6: reas oficiales unijuris
diccionales apartadas entre s. Fuera de estas reas
oficiales queda un residuo descomunal.
Determina como tal al conjunto la nica funcin
que estas reas oficiales cumplen: jurisdicciones
administrativas, a la escala federal, de la
Administracin de Parques Nacionales.
Cuarto. Vase la figura 7: reas oficiales unijuris
diccionales que componen un mosaico. A dife
rencia del segundo, antes comentado, este mosaico
deja un residuo. Cada zona es a su vez un
mosaico de reas oficiales multijurisdiccionales de
primer orden: de provincias enteras o de provincias
y Ciudad de Buenos Aires. (Tambin el residuo es
un mosaico de provincias: nada menos que las
doce que carecen de costas sobre el Atlntico o
algn ro navegable.)
Quinto. Vase la figura 8: reas oficiales unijurisdic
cionales que en el territorio del Estado componen,
como las de los conjuntos primero y segundo, un
mosaico sin residuo. Al igual que una zona del

Figura 7
Argentina. Zonas del Consejo Portuario Argentino (1992)

Figura 5
Argentina. D istritos judiciales federales (1993)

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Figura 6
Argentina. Parques nacionales (1994)

Figura 8
Argentina. Regiones operativas
Nacional de Vialidad (1992)

de

la Direccin

cuarto conjunto, una regin de ste, el quinto, es


a su vez un mosaico de provincias enteras (o de
provincias enteras y la Ciudad de Buenos Aires).

riamente por debajo del rea oficial suprema, el


territorio entero del Estado. Se lo llamar cero
orden (nada potica licencia, reconoce el autor).

Slo el primero de estos cinco conjuntos se adeca


al sentido estricto de orden. No los otros cuatro:
prueba palmaria de que ceirse rgidamente al sen
tido estricto impedira clasificar en rdenes la
colosal diversidad de reas oficiales -aun cuando
slo las jurisdiccionales se tomen en cuenta- que
contiene el territorio argentino. Pero orden tam
bin puede entenderse en SENTIDO LAXO. Es el sen
tido que, sin explicitarlo, con toda intencin se le
dio antes, cuando se lo introdujo, al concepto de
orden territorial.

Tambin el quinto conjunto pertenece al cero


orden: vase la figura 8.

Incluso en sentido estricto, el primer conjunto per


tenece al primer orden. Al menos en sentido laxo,
pertenece a algn orden el segundo? S: vase la
figura 5. En su mayora, las provincias quedan,
cada una entera, dentro de alguno de los doce o
trece distritos judiciales federales. En la restante
minora, cada una queda en parte en un distrito
y en parte en otro u otros. El conjunto de los dis
tritos no pertenece entonces a un orden por
encima del de las provincias y la Ciudad. Pertenece
al mismo orden: el primero.
Tambin en sentido laxo, pertenece a algn orden
el tercer conjunto? S: vase la figura 6. No todos los
parques nacionales quedan, cada uno entero,
dentro de una sola provincia. Uno -uno-, el famo
so Nahuel Huapi, queda en parte en una provincia
y en parte en otra. Esta sola excepcin es decisiva.
El conjunto no pertenece a un orden por debajo
del de provincias y Ciudad de Buenos Aires. Perte
nece al mismo orden: de nuevo, el primer orden.
Recapitulando, ora en ambos sentidos de orden,
ora en sentido laxo solamente, los conjuntos pri
mero, segundo y tercero pertenecen a un mismo
orden territorial: el primero.
No el cuarto conjunto. Cada una de sus zonas
(as como el residuo) es un mosaico de provincias
(o de provincias y Ciudad de Buenos Aires): vase
la figura 7. El conjunto pertenece entonces a un
orden: 1) por encima del primero, pero 2) necesa

Descentralizacin y desconcentracin,
institucionales y territoriales
Suele creerse erradamente que las voces eficiencia
(del latn efficientia) y eficacia (del latn efficada)
son intercambiables. No lo son. En la Argentina:
1) erradicar la evasin del impuesto legtimo -men
surable en dinero- sin agregarle un impuesto ileg
timo -mensurable en tiempo requerido para cum
plir con normas tan labernticas como voltilessera EFICIENCIA del Estado; y 2) sera EFICACIA del
Estado que el impuesto recaudado tuviera siempre
el destino que por la Ley le corresponde.
Descentralizacin territorial
Desde posiciones polticas distintas cuando no
antagnicas, en Europa primero, en Amrica
Latina despus, durante el ltimo cuarto del siglo
XX la va propuesta para incrementar la eficiencia y
la eficacia del Estado se consolid en una con
signa: descentralizacin. Esta voz tiene dos sen
tidos: institucional y territorial. Aqu se comentar
slo el segundo.
En la Argentina, DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL
sera transferir competencias polticas: 1) desde
jurisdicciones a la escala federal hasta jurisdic
ciones a la escala provincial, o 2) desde jurisdic
ciones a la escala provincial hasta jurisdicciones a
la escala municipal (Borja, 1987). Las instancias
son dos: de lo federal a lo provincial y de lo pro
vincial a lo municipal. Algo se dir sobre cada una,
en la bsqueda de una respuesta a la intrigante pre
gunta: se presta la divisin oficial del territorio
argentino a la descentralizacin territorial?
En cuanto a de lo federal a lo provincial, la
escala provincial est hoy presente en todo el terri
torio argentino, incluida la Ciudad de Buenos Aires.

(Recurdese: cuando ello contribuya a simplificar la


exposicin, la Ciudad - menos que una provincia,
pero mucho ms que un municipio- se asimi
lar a una provincia.) Sin necesidad de retenerlas a
la escala federal en parte del territorio argentino, se
pueden descentralizar competencias polticas hasta
la escala provincial. La divisin territorial oficial es
en esta instancia jurdicamente apropiada.
En cuanto a de lo provincial a lo municipal, hay
que diferenciar dos clases de provincias. En las de
una clase las jurisalef componen en el territorio
provincial un mosaico sin residuo. Tambin en
estas provincias la divisin territorial oficial es, en
esta instancia, jurdicamente apropiada. Pero en las
provincias de la otra clase las jurisalef cubren sola
mente porciones apartadas entre s del territorio
provincial. Dejan en ste un residuo, poco poblado
pero por lo comn inmenso -en algunas provin
cias, ms de 90 por ciento de la superficie total!-,
donde la escala municipal est ausente. En estas
provincias, la divisin territorial oficial es, en esta
instancia, jurdicamente inapropiada. No se pueden
descentralizar por completo cualesquiera compe
tencias polticas hasta la escala municipal (Prez,
2001). En el residuo que queda en cada provincia de
esta clase hay que retenerlas a la escala provincial.
Desconcentracin territorial
No es lo mismo descentralizacin que descon
centracin (Gonzlez y Tomic, 1983). Tambin
esta ltima voz tiene dos sentidos: institucional y
territorial. Tambin se comentar aqu solamente
el segundo.
En la Argentina, DESCONCENTRACIN TERRITORIAL
sera transferir competencias administrativas que,
a determinada escala institucional, se ejercen sobre
reas oficiales que pertenecen a cierto orden terri
torial, a reas oficiales que pertenecen a un orden
ms bajo, todo sin desplazar esas competencias a
una escala ms baja. As, sin abandonar la escala
provincial: dadas ciertas competencias de la
mxima autoridad especfica administrativa de
cierta reparticin de cierta provincia, desconcentra
cin territorial sera transferirlas a autoridades
especficas, subordinadas a aqulla, de jurisdic

ciones en un orden ms bajo que el de la provincia


entera.
Obstculos ocultos a la descentralizacin y la
desconcentracin territoriales
Sean cuales fueren la escala y el orden de los que se
trate, cuando en la Argentina las autoridades a
quienes ello compete toman la decisin, ya de
crear, modificar o suprimir jurisdicciones, ya de
dejarlas intactas, raro es que procedan con acierto.
Suele darse por sentado que, tanto en el cambio
como en la persistencia de lo que fundados argu
mentos aconsejaran cambiar, los factores que ms
pesan son poderosos intereses, espurios ms bien
que legtimos. El autor conjetura que por lo
comn no son los que ms pesan: por qu tam
bin ha de atribuirse a la malicia lo que puede
explicarse por la torpeza? Sinnmero de ejemplos
concretos reforzaran la conjetura, pero todos son
largos de exponer. Se los reemplazar con un solo
ejemplo ficticio, idealizacin de un ejemplo real.
Imagnense, en el territorio argentino, dos
mosaicos sin residuo de jurisdicciones administra
tivas a la escala federal. Componen uno las delega
ciones del organismo a cargo de la salud pblica:
fragmentos. Componen otro las del organismo a
cargo de la educacin: segmentos. A la buena
ventura, lmites de fragmentos atraviesan lmites
de segmentos, y tanto los unos como los otros atra
viesan lmites de provincias. Vale decir: 1) tanto
fragmentos como segmentos son reas oficiales
unijurisdiccionales, y 2) los mosaicos que respecti
vamente componen pertenecen, ambos, al mismo
orden, el primero. (Cabe agregar: el asiento de las
autoridades especficas de un fragmento nunca
coincide con el de las de un segmento.) Esta confi
guracin imposibilita coordinar actuaciones entre
los sectores salud y educacin, salvo desde la
capital de la Repblica. Es incompatible con la des
concentracin territorial; ms todava con la des
centralizacin territorial. Si el ejemplo friera real,
por mucho que aquellos intereses hubieran pesado
para tomar las decisiones pertinentes, se habra
arribado a esta configuracin sin la contribucin
decisiva de la torpeza?

Este sencillo ejemplo muestra cmo, a la escala


federal del Estado, la torpeza en el trazado here
dado de ciertas reas oficiales obstaculiza planear
de manera eficiente y eficaz una poltica intersec
torial. Se podran dar ejemplos que ilustren cmo
similar torpeza tambin obstaculiza planear de
manera eficiente y eficaz polticas intrasectoriales.
Mutatis mutandi, lo dicho podra repetirse con
respecto a la escala provincial. Tambin con res
pecto a la escala municipal, pero slo para una
minora de jurisdicciones Alef: las grandes. No
para la inmensa mayora: las pequeas.10Aunque
slo fuese abogar para stas por la descentraliza
cin o la desconcentracin territoriales no sera
mera torpeza. Sera garrafal despropsito.
La prudencia aconseja no extender sin ms a otros
Estados una conclusin que, en la Argentina, se
impone por s misma. Para que la descentraliza
cin y la desconcentracin territoriales sean exi
tosas, condicin prioritaria no es cambiar la com
plicadsima y sorprendentemente oculta -nunca
fue secreto de Estado- divisin oficial. Condicin
prioritaria es ponerla en evidencia. Sin ello, las
ms de las veces la torpeza llevar a que cualquier
remedio prima facie apropiado agrave la enfer
medad. Ahora, relase el final del prrafo anterior.
Y medtese: si el autor hubiese tomado como eje de
su argumentacin la centralizacin y la concentra
cin territoriales, la misma conclusin se le habra
impuesto. Optars siempre por la descentraliza
cin y la desconcentracin no es mandato divino.

Crticas a la tipologa cannica de la


base territorial del municipio en la
Argentina
Firmemente anclados en la gnesis de este trabajo
estn dos conceptos: aglomeracin y jurisdic
cin local. Despus de haber sorteado con mayor
o me-nor xito severos problemas conceptuales y
lxicos -y antes de abocarse a sortear otros-, es hora
de vincularlos.
10 Qu jurisalef integran esta mayora? Quizs no valga la pena
emprender la minuciosa investigacin que responder cumplidamente a
esta pregunta exigira. Ello no justifica dejar en el olvido la pregunta.

Dentro del campo de las ciencias sociales, en


diversas disciplinas se recurre irreflexivamente a un
trmino, localidad, al que la vaguedad le es
intrnseca. En su sentido demogrfico-geogrfico
-por descontado, nada se dir sobre, por ejemplo,
su sentido astronmico o su sentido microbiolgico-, en la Argentina esa vaguedad por fortuna se
redujo cuanto fue posible al disearse el censo de
1991. Haciendo caso omiso de cualesquiera otros
lmites oficiales, localidad se concibi como con
centracin de edificios y calles: como AGLOMERA
CIN. Sobre esta base se elabor la definicin
censal oficial (Vaparsky, 1998). En la termino
loga aqu adoptada, aglomeracin es un mbito
territorial:
un
precinto
estadstico.
Alternativamente, es un rea oficial de por s: unifuncional. En consecuencia, cumple tambin la
funcin toponmica. En efecto, toda aglomeracin
concreta tiene un nombre oficial.
En la nmina del censo de 1991 figuran 2.871
aglomeraciones de no menos de 50 habitantes.11
Figuran otras de poblacin todava menor, pero
sostiene el autor (Vaparsky, 2001) que sin ms
deberan excluirse de la nmina. En su inmensa
mayora, esas 2.871 se desplegaban, cada una en su
integridad: a) muy pocas por fuera de cualquier
jurisdiccin local (alef o bet), b) casi todas por
dentro de una sola jurisdiccin local y hasta por
dentro del ncleo poblado original (un trazado
intencional, si lo hubo). Y la restante minora? Se
concentran en ella los problemas ms difciles que
estudiar las relaciones entre aglomeracin y juris
diccin local plantea. En 1991, esta minora abar
caba tal vez dos centenas de aglomeraciones, las
que caan dentro de un amplio espectro de magni
tudes de poblacin: todas las aglomeraciones que
estaban en alguna de las tres fases que es til distin
guir en un proceso de EXPANSIN espacial.12

Son cinco, como se ve, las situaciones tpicas. Se


las ilustra en la figura 9. Tres -esas tres fases- se
especificarn a continuacin.
Primera fase: EXPANSIN SIMPLE. La aglomeracin
de referencia se ha expandido sobre lo que antes
era campo abierto. Tal vez se ha aglutinado con lo
que antes eran una o ms aglomeraciones sepa
radas, cercanas y mucho ms pequeas. Pero no
ha excedido los lmites de la jurisdiccin local que
contiene su ncleo original.
Segunda fase: SOBREEXPANSIN. La aglomeracin de
referencia se ha expandido tambin por fuera de
aquella jurisdiccin local, pero solamente sobre lo
que antes era campo abierto.
Tercera fase: c o at.rscf .n cta . Por fuera de aquella
jurisdiccin local, no slo la aglomeracin de refe
rencia se ha expandido sobre lo que antes era
Figura 9
Cinco situaciones tpicas en la evolucin de las relaciones
entre aglomeracin y jurisdiccin local

Antes del proceso de expansin

i ;

Fases del proceso de expansin

t / J

Aglomeracin que queda fuera


de cualquier jurisdiccin local

Primera fase:
Expansin simple

V v
Aglomeracin que queda dentro de
alguna jurisdiccin local y no se ha
expandido fuera de su ncleo original

Ncleo original de la aglomeracin


Envolvente actual de la aglomeracin

Lmite de la jurisdiccin local


t

La flecha apunta al ejemplo en cuestin

( V '- / y
Segunda fase:
Sobreexpansin

i * S
-

J J

Tercera fase:
Coalescencia

campo abierto. De igual modo se han expandido


otra u otras aglomeraciones cercanas, pequeas o
grandes. Desde luego, las distancias, medidas de
borde a borde, entre cada par de aglomeraciones
afectadas inmediatamente vecinas se han ido acor
tando hasta anularse. Separadas entre s al comienzo,
todas han recorrido una misma trayectoria, deno
minada coalescencia, hasta confluir en una aglo
meracin nica, denominada CONURBACIN.13
El moderno proceso de expansin de aglomera
ciones comenz en la Inglaterra de la segunda
mitad del siglo XVIII. Al principio slo en unas
pocas aglomeraciones cuya poblacin aumentaba a
ritmo ms y ms enrgico: rpidamente pasaban de
la primera a la segunda fase y de la segunda a la ter
cera. Similar secuencia se dio luego en aglomera
ciones de otros Estados europeos y, tambin, de
Estados Unidos. Luego an, de Estados del resto
del mundo. Antes que cualquier otra aglomeracin
de Amrica Latina, Buenos Aires entr de lleno en
la fase de sobreexpansin antes de la ltima dcada
del siglo XIX, y en la de coalescencia durante la pri
mera dcada del siglo XX (Vaparsky, 2000).
Cuando algunas (o aunque sea una) aglomera
ciones de determinado Estado ingresan en la fase
de sobreexpansin, a menudo se desencadena una
MUTACIN en las relaciones espaciales entre aglome
racin y jurisdiccin local. Durante los veinte aos
inmediatamente anteriores a la Primera Guerra
Mundial, perspicaces expertos cayeron en la cuenta
de que estaban asistiendo a un rpido aumento de
casos de esa transformacin sin precedentes: de esa
mutacin. Propusieron criterios -por cierto
burdos- para compilar informacin comparable
acerca de las aglomeraciones mismas, no acerca de
las jurisdicciones cuyos lmites, que antes siempre
circundaban aglomeraciones, ahora cada vez en
mayor nmero de casos atravesaban aglomera
ciones.14

Aplicaron esos primitivos criterios solamente a


aglomeraciones incuestionablemente grandes y
complejas.15 Es de lamentarlo. Contribuyeron as
a que al problema afrontado se le estampara el
rtulo fragmentacin del gobierno metropoli
tano. El rtulo induce a descuidar que en aglome
raciones no tan grandes y complejas, y hasta deci
didamente pequeas y simples, puede haber
fragmentacin del gobierno local. Rtulo, ste,
superior.
Cualquiera de ambos rtulos conviene, en la
Argentina actual, a Gran Buenos Aires, aglomera
cin que supera con holgura los diez millones de
habitantes. O a Gran Mendoza, que tiene cientos
de miles. Ninguno conviene a Mar del Plata, que
tambin tiene cientos de miles: ejemplo impecable
de que no en toda aglomeracin grande el gobier
no local est fragmentado. Slo el segundo con
viene a La Falda-Huerta Grande-Valle HermosoVilla Giardino-Casa Grande (nombre que la
identifica en la nmina censal de 1991), una conurbacin paradigmtica que est sin embargo
lejos de alcanzar cuatro decenas de miles de habi
tantes. Desde luego, tan slo el segundo rtulo
conviene a Espartillar, en la provincia de Buenos
Aires (a ambos lados del lmite entre los munici

pios Saavedra y Adolfo Alsina), que apenas llega a


algunos cientos: ejemplo impecable de que hasta
en aglomeraciones a tal punto menudas puede
estar fragmentado el gobierno local.
Desconcierta que tan inexorable mutacin nunca
haya repercutido sobre el orden normativo en
materia de gobierno local de ninguna provincia
argentina.
Tampoco sobre la doctrina jurdica en la misma
materia. Imbuidos de ideas que estaban tambale
ando aos antes de terminar el siglo XIX, hay
juristas que ni siquiera ya en el siglo XXI parecen
haberse enterado de la mutacin. Sin desacuerdos
mayores, siguen adhiriendo a una misma sedicente
clasificacin de bases territoriales del municipio.
Se la llamar TIPOLOGA CRNICA Comprende tres
tipos: 1) municipio-ciudad o, en la terminologa
aqu adoptada, jurisalef compuesta por una aglo
meracin y slo por una aglomeracin; 2) municipio-distrito, o jurisalef compuesta por una y
slo una aglomeracin, pero tambin por el
campo abierto que la circunda; y 3) municipiopartido, o jurisalef compuesta por dos o ms aglo
meraciones -incluida la que es asiento de las
mximas autoridades polticas especficas de la
jurisalef- y el campo abierto que a todas las rodea.
Como ejemplos de cada tipo, esos juristas se
remiten a los municipios (a las jurisalef oficial
mente denominadas municipios) de las provin
cias de Crdoba, Santa Fe y Buenos Aires, respecti
vamente.
Ambicin vana sera siquiera esbozar todas las cr
ticas que a la tipologa cannica podran hacerse.
Aqu se esbozarn tres. En la tipologa: 1. Se
ignoran las jurisbet -y vaya que las hay en la
Argentina-; slo las jurisalef cuentan, y aun slo
las jurisalef que oficialmente se denominan muni
cipios. 2. Se echa mano de vocablos vagos o ambi
guos, sin estipularlos con estrictez y luego atenerse
a lo estipulado (Guibourg, Ghigliani y Guarinoni,
1985, pp. 61-63). He aqu un ejemplo. Se deno
mina municipio, a veces a cualquier jurisalef, a
veces slo a una que exhiba ese marbete como
denominacin oficial. He aqu otro. Por lo comn
se denomina ciudad a una aglomeracin en su

integridad, aunque slo sea minsculo agrupamiento de casas. Si el gobierno local est fragmen
tado, sin embargo, se suele denominar ciudad al
trozo de aglomeracin que queda en cada una de
las jurisdicciones locales cuyo mosaico incluye a la
aglomeracin entera. 3. Se le pone como encabeza
miento base territorial del municipio. La frase,
adems de inherentemente repetitiva, as usada es
engaosa: sugiere que la tipologa cannica lo es de
jurisdicciones locales. Encandilados por tan des
venturado encabezamiento, quienes adhieren a la
tipologa cannica no advierten que lo es de pro
vincias. Supngase empero que lo advirtieran.
Advertiran tambin que no lo es segn la confi
guracin de las jurisdicciones alef en cada pro
vincia. En la provincia de Buenos Aires (recur
dese: en ella no hay jurisbet), segn esa tipologa las
jurisalef responden, todas, al tipo municipio-partido. Pero en esa sola provincia hay jurisalef que
calzan mejor en alguno de los otros dos tipos, y
tambin las hay que no calzan en ninguno.
Hiplito Yrigoyen, que contiene, adems de una y
slo una aglomeracin, vasto campo abierto, res
ponde ms bien al tipo municipio-distrito.
Pinamar, que tambin contiene una sola aglomera
cin pero casi nulo campo abierto, responde ms
bien al tipo municipio-ciudad. Las jurisalef que
contienen, como Cauelas, o hasta coinciden con,
como Lans, un trozo pequeo o grande de la
aglomeracin Gran Buenos Aires, no responden a
ninguno de los tres tipos.

Hacia una tipologa apropiada de


las relaciones entre aglomeracin y
jurisdiccin local
Teniendo en la mira el propsito del presente
estudio, nada autoriza a concluir que una tipologa
de provincias argentinas salga sobrando. Pero, con
ese mismo propsito en la mira, una tipologa jur
dica de provincias tendra que tener, como fundamentum divisionis, las relaciones fijadas por la
Ley entre jurisdiccin local y departamento. Hace
mucho que en algunas provincias el rea oficial
departamento dej de cumplir cualquier fun
cin salvo la estadstica y, desde luego, la topon
mica. En todas mantiene esta ltima: sigue siendo

un rea oficial. En todas, adems, son precisa


mente los departamentos las reas oficiales que
siempre han compuesto un mosaico sin residuo.
Sea por stas u otras razones, cuando en cualquier
provincia se crean o modifican jurisdicciones lo
cales sigue tenindose presente al departamento,
aunque sea para ignorarlo deliberadamente.
A un as entendida y siempre con aquel prop
sito en la mira, en la Argentina una tipologa
jurdica de provincias se queda corta. Slo
podra desempear el papel que le cabe si a ella
le siguiera una tipologa fctica de jurisdic
ciones locales, cuyo fundamentum divisionis
fuera: las relaciones independientes de la Ley
entre jurisdiccin local y aglomeracin.
A ttulo tentativo, se bosquejarn enseguida dos
tipologas. Una, de provincias. Otra, de jurisdic
ciones locales. Se ilustra en la figura 10 la TIPO
LOGA JURDICA DE PROVINCIAS que aqu se propone.
Para construirla, el primer paso es separar las pro
vincias argentinas en dos clases. Tanto en dicha
figura como en lo que enseguida se expresar en
palabras, a ttulo de ejemplo de cada tipo se espe
cifica el nombre de una provincia. En la clase A las
jurisdicciones locales componen en el territorio pro
vincial un mosaico sin residuo. Se distinguen en la
clase tres tipos de provincias, segn que cada una
de sus jurisdicciones locales: 1) coincida con un par
tido (Buenos Aires) o departamento (Mendoza); o
2) componga, junto con otra u otras jurisdicciones
locales, un submosaico que coincide con un depar
tamento (Santa Fe); o 3) componga en el territorio
provincial, junto con las dems jurisdicciones
locales, un mosaico sin residuo de trama distinta
que la del mosaico de departamentos (La Pampa).
En la clase B las jurisdicciones locales abarcan sola
mente porciones apartadas entre s del territorio
provincial. Se distinguen en la clase dos tipos de
provincias, segn que, entre sus jurisdicciones
locales: 4) cualquiera quede dentro de un solo
departamento (Chubut); o 5) alguna o algunas
queden, cada una, en parte dentro de uno y en
parte dentro de otro u otros departamentos, pero
las dems queden, cada una, dentro de un solo
departamento (Ro Negro).

Figura 10
Clases y tipos posibles de provincias argentinas, segn
las relaciones, fijadas por la Ley, entre departamento y
jurisdiccin local

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ciones y, adems, campo abierto. En contraste con


la clase I, en esta clase se pueden distinguir cuantos
tipos se desee. Amparndose en el carcter tenta
tivo de esta tipologa, slo por parecerle conve
niente el autor decidi distinguir cinco. Adems de
campo abierto, entonces, una jurisdiccin local de
esta clase comprende: b) una sola aglomeracin
entera, o c) dos o ms aglomeraciones enteras, o d)
parte de una sola aglomeracin, o e) una aglome
racin entera y parte de otra, o f) dos o ms aglo
meraciones enteras y parte de cada una de otras
dos o ms.
Figura 11
Clases y tipos posibles de jurisdicciones locales
argentinas segn sus relaciones, independientes de
la Ley, con aglomeraciones y campo abierto.

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La tipologa vale para jurisbet tanto como para


jurisalef. Que las jurisalef estn a la escala muni
cipal del Estado y las jurisbet a la escala provincial
no la afecta.

-- CflllE-UL'.'
Ajk-iWL-jct.'i

Se ilustra en la figura 11 la TIPOLOGA FCTICA DE


que aqu se propone. Para
construirla, el primer paso es separar las jurisdic
ciones locales argentinas en tres clases.

JURISDICCIONES LOCALES

En la clase I, una jurisdiccin local comprende


campo abierto solamente. La clase se agota en un
solo tipo, puesto que una jurisdiccin local de esta
clase no puede sino comprender: a) campo abierto,
y nada ms que campo abierto.
En la clase II, una jurisdiccin local comprende
una o ms aglomeraciones o partes de aglomera-

Une j.
tpo h

-j ii I

:-ii k-:.J

En la clase III, una jurisdiccin local comprende


una aglomeracin o parte de aglomeracin, pero
no campo abierto. En esta clase se pueden distin
guir solamente dos tipos. Una jurisdiccin local de
esta clase no puede sino comprender, o bien g) una
y slo una aglomeracin entera, o bien h) parte de
una y slo una aglomeracin.

Reflexiones finales
En el territorio de cualquier Estado se puede
encontrar una insospechable variedad de rela
ciones espaciales entre aglomeraciones y jurisdic
ciones locales. Se entiende como aglomeracin a
una localidad concebida como concentracin de
edificios y calles. Se entiende como jurisdiccin
local a cualquier municipio o, tambin, cualquier
jurisdiccin que oficialmente no se denomine as
pero, por las competencias de sus autoridades pol
ticas especficas, equivale a un municipio.
A lo largo del trabajo se hace permanente refe
rencia al territorio de un particular Estado, la
Argentina, en el cual aquellas relaciones son tan
hermticas como tortuosas. Para patentizarlas
antes hay que internarse en sus vericuetos, y ello
obliga a insertarlas en la divisin territorial oficial
entera. sta, adems de aquellas jurisdicciones
abarca otras, polticas o administrativas, por com
pleto distintas. Tambin abarca porciones oficial
mente delimitadas que, por carecer de autoridades
especficas permanentes, sera impropio calificar de
jurisdicciones: circuitos electorales, fracciones cen
sales, lotes catastrales, etc. Aqu se las demomina
precintos, y se denomina mbito territorial ofi
cial, genricamente, tanto a una jurisdiccin
como a un precinto. Por fin, se denomina rea
oficial a un trozo concreto de la superficie de la
tierra con el cual coinciden uno solo o dos o ms
mbitos territoriales. Area oficial designa al con
cepto clave para analizar la divisin oficial del
territorio de cualquier Estado.
No se pretende en el estudio proponer cambios. Se
pretende sacar a la luz un problema importante y
peliagudo, agravado con el tiempo y sin embargo
todava descuidado, marginado ms bien.
Sorprende que polticos, funcionarios, y hasta pro
fesores o investigadores de disciplinas donde a cada
rato se tropieza con el problema, desconozcan
incluso lo elemental sobre la diversidad de rela
ciones espaciales que en el territorio argentino
pueden darse entre aglomeracin y jurisdiccin
local. Ms sorprende que desconozcan incluso lo
elemental sobre la divisin oficial del territorio de
cualquier Estado. Conocer aunque sea los rudi

mentos de esta divisin es condicin necesaria


-desde luego, no suficiente- para imbuir cierta
dosis de racionalidad en multitud de decisiones
polticas. En la Argentina, un Estado federal, la
ignorancia al respecto es palpable cuando con
nimo crtico se comparan entre s las reformas
constitucionales sancionadas en casi todas las pro
vincias entre 1986 y 1996. Tambin cuando se com
paran entre s las leyes orgnicas municipales
que, una en cada provincia, estn hoy en vigencia.
La divisin oficial del territorio estatal es en los
Estados Unidos an ms complicada que en la
Argentina. Pero all quien tiene que conocerla la
conoce; si por excepcin no la conoce, sabe que
tendra que conocerla y averigua adonde recurrir
para aprenderla. Explayarse en este otro asunto, sin
embargo, desbordara los severos lmites autoimpuestos a este ensayo. Es mucho ms compacto de
lo que al lector pueda parecerle.

Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio


del Estado. A propsito de los municipios argentinos1
Csar A. Vaparsky

Resumen
La d ivisin territorial de un Estado nunca es reflejo
exacto de la distribucin real de la poblacin sobre el
territorio; en el caso de la Repblica Argentina, es de
una extrema complejidad: en la divisin oficial se super
ponen e interfieren diversas escalas jurisdiccionales y
administrativas. Este hecho tiene influencia no slo en
los m ecanism os de ejercicio del poder, sino tambin
en los canales de acceso a la representacin popular, el
censo y las circunscripciones electorales, entre otros.
En este artculo se describen y analizan, desde una
perspectiva geogrfica pero ten ien do tam bin en
cuenta las connotaciones jurdicas y sociolgicas, las
diversas categoras y entidades jurisdiccionales y sus
relaciones con la distribucin real de la poblacin. Se
proponen, al m ism o tiem po, herramientas terminol
gicas y metodolgicas que facilitan la com prensin de
esas interrelaciones.
Palabras clave: divisin territorial, censo, m unicipio,
Argentina.

Propsito de este ensayo es poner de manifiesto la


naturaleza de las relaciones entre, por un lado, la
configuracin fsica del asentamiento humano en
aglomeraciones y campo abierto y, por el otro, la
divisin del territorio estatal en porciones estable
cidas oficialmente. Se har hincapi en las re
laciones entre la entidad de facto aglomeracin
y la entidad de jure municipio. Servir de per
manente referencia un Estado federal, la Argen
tina. No tiene parangn en el mundo. Slo en

algunos aspectos los Estados Unidos podran


comparrsele: tan recnditas son en la Argentina,
adems de intrincadas, esas relaciones.
Abundarn en el ensayo las referencias a la geo
grafa poltica de la Argentina.

La mal llamada base territorial del


municipio
Hay en Francia unas 36.000 communes. Hay en
Espaa unos 8.000 municipios. En la Argentina,
la maraa de denominaciones oficiales de sus
equivalentes es tal que slo puede asegurarse que
hay entre 1.500 y 2.500. Cumplir con el propsito