DE
EDUCACIN
Santiago de Chile
Correspondencia dirigirla a:
Dr. Sergio Arzola Medina
Revista Pensamiento Educativo, Facultad de Educacin, Pontificia Universidad Catlica de Chile
Avda. Vicua Mackenna N 4860. Casilla 114 D, Macul. Santiago de Chile.
Fax: (56) (2) 553 0092. E.mail: sarzolauc.cl
Facultad de Educacin, Pontificia Universidad Catlica de Chile - 2007
Reproduccin Prohibida
CONTENIDO
CONTENTS
EDITORIAL
SERGIO ARZOLA MEDINA
Construyendo educacin: miradas entrecruzadas
Constructing education: contrasting views
13
31
45
65
Contenido / Contents
87
Martin Carnoy
Improving quality and equity in Latin American education: a realistic assessment
La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluacin realista
103
Merilee Grindle
Reform despite the odds: improving quality in education
Reforma a pesar de su improbabilidad: mejorando la calidad en educacin
131
JASON BEECH
La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
The internationalization of education policy in Latin America
153
175
Harald Beyer
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
A higher quality education: some thoughts
205
Manuel Riesco
La necesidad de Reconstruir el Sistema Nacional de Educacin Pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
The need to reconstruct the National Public Education System dismantled by the
dictatorship and the LOCE 243
Contenido / Contents
263
Cristin Bellei
Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile.
Evaluacin a partir de la evidencia
Expansion of private schools and educational improvement in Chile. An evidencebased evaluation 285
V. Poltica curricular
Curricular policy
Ins Picazo Verdejo
La reforma del currculo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso
necesario
The Chilean school curriculum reform: between creative tensions and necessary
consensus 313
Jacqueline Gysling Caselli
Currculum nacional: desafos mltiples
National curriculum: multiple challenges
335
Contenido / Contents
373
Editorial
Construyendo educacin:
Miradas entrecruzadas
Constructing education: contrasting views
10
11
12
Rev. Pensamiento
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007.
pp. 13-29 Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 13-29
* Doctor en Ciencias Polticas, Universidad de Pars III, La Sorbonne Nouvelle, Francia. Secretario
Ejecutivo Adjunto a.i. CEPAL, Naciones Unidas, ernesto.ottone@cepal.org
** Master en Filosofa de la Universidad Pars VIII, Francia. Oficial de Asuntos Sociales de la Divisin
de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas, martin.hopenhayn@cepal.org
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 13-29
Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
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Cuadro 1
POSICIN RELATIVA DE PASES IBEROAMERICANOS EN
ESTUDIOS INTERNACIONALES DE CALIDAD DE LA EDUCACIN
Estudio
Pases
participantes
Pases
iberoamericanos
Posicin relativa
LABORATORIO
1997
13
13
TIMSS 1996
TIMSS 1999
IALS 1998
PISA 2000
41
38
22
41
3
1
2
5
31, 37 y 40
35
19 y 22
33, 35, 36, 37 y 41
Grfico 1
Costos asociados a alumnos repitentes
0,8
% PIB
0,7
Primaria
Secundaria
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
Chile
Mxico
Bolivia
Guatemala
Colombia
Argentina
Panam
Uruguay
Per
Jamaica
Paraguay
Costa Rica
Belice
Brasil
0,1
17
60
50
49
49
45
47
38 37
33
30
20
40 41
39
40
29
26
26
17
13
16
14
10
11
TOTAL
36 37
25
27
24
17
15
5
77
MUJERES
QUINTIL 1
20
18
76
RURAL
ETNIA
15 16 14
24
35
Hon
Gua
0
Bol
Bra
Mex
Salv
Nic
Col
Fuente: Elaborado por Pablo Villatoro, en base a tabulaciones especiales de la Divisin de Desarrollo
Social de la CEPAL de las encuestas de hogares de 18 pases de la regin.
Notas: (a) Bol = Bolivia: Bra = Brasil: Mex = Mxico: Salv = El Salvador: Nic = Nicaragua: Col =
Colombia: Hon = Honduras: Gua = Guatemala y, (b) datos 2004 = Colombia, El Salvador,
Guatemala y Mxico: datos 2003 = Brasil y Honduras: datos 2002 = Bolivia y datos 2001 =
Nicaragua.
La poblacin total tambin incluye, entre otros, a minoras tnicas, pobres y rurales; por lo
que la brecha con estos grupos sera mucho mayor si ese promedio nacional no incluyera ni
a pobres, ni a minoras tnicas ni a rurales.
3. La ola de reformas
Tanto los retos planteados en el primer punto, como los rezagos mencionados en el
segundo, concurren en el diagnstico crtico que mueve a las reformas educativas a lo
largo y ancho de la regin. Las reformas inciden en decisiones pblicas sobre una serie
de mbitos, entre los que destacan: contenidos y procesos de enseanzas; el financiamiento del sistema y los mecanismos de asignacin de recursos; el papel educativo
reservado al Estado y al mercado; la reasignacin de funciones de regulacin y gestin
entre el sector estatal, el municipal y el privado; la recapacitacin de los docentes;
18
19
Grfico 3
Amrica Latina (22 pases): Evolucin del gasto pblico
en educacin como proporcin del PIB
(porcentajes)
Cuba
Jamaica
Panam
Bolivia
Colombia
Paraguay
Nicaragua
Argentina
Mxico
Costa Rica
Chile
Trinidad y Tobago
Honduras
Brasil
Per
Venezuela
Uruguay
Rep. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Ecuador
Hait
8,5
6,3
5,9
5,5
5,1
5,0
5,0
4,6
4,4
4,4
4,2
4,0
4,0
3,8
3,3
3,0
2,8
2,5
2,3
1,7
1,6
1990 a/
2000
1,1
Amrica Latina
4,1
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
20
A. El desafo de la equidad
Como se vio en el Grfico 2, los estudiantes que provienen de hogares pobres, rurales
o indgenas tienen logros por debajo del resto. As, 1 de 4 jvenes de 15 a 19 aos del
20% de los hogares ms pobres no concluy la primaria, mientras que en el 20% de los
hogares con mayores ingresos, 1 de cada 25 jvenes de esa edad no termin este nivel
(CEPAL, 2005, datos del 2002). En consecuencia, y siguiendo a Tedesco1, es necesario
considerar que si bien la educacin es un factor de equidad social, ciertos niveles bsicos
de equidad social son necesarios para que sea posible educar con posibilidades de xito
() No se trata solamente de preguntarnos cul es la contribucin de la educacin a
la equidad social sino, a la inversa, cunta equidad social es necesaria para que haya
una educacin exitosa?
Por lo mismo, y tal como concluye el propio Tedesco, la relacin entre equidad y
educacin es bicausal: La equidad es un fenmeno sistmico y, por lo tanto, sin modificaciones substanciales en los patrones de distribucin del ingreso a travs de acciones
convergentes en los campos ocupacional, demogrfico y patrimonial, por lo que ser
muy difcil avanzar en los logros educativos que permitan a la poblacin tener acceso a
niveles de educacin adecuados para su incorporacin productiva a la sociedad.
Pese a estos crculos viciosos entre desigualdad de ingresos y segmentacin en
logros educativos, existe creciente consenso que hay que nivelar al inicio de las trayectorias o ciclos educativos. Esto implica intervenir en varios niveles. En primer lugar, en
el de erradicar la desnutricin infantil, tanto global (relacin peso-edad) como crnica
(relacin talla-edad), pues est visto que la desnutricin en los primeros aos tiene efectos
perennes sobre las capacidades cognitivas de las personas. Por lo tanto, la desventaja
para un nio desnutrido (que adems por lo general es pobre) no puede revertirse.
En segundo lugar, se ha visto en las evaluaciones disponibles una diferencia en
logros en educacin primaria entre alumnos que tuvieron y que no tuvieron educacin
previa. El progreso hacia la universalizacin de la educacin preprimaria (completar
tres aos de educacin antes del ingreso a la primaria) se fundamenta en la importancia
que tiene el aprestamiento escolar en edades tempranas (CEPAL, UNICEF, SECIB,
2001). Toda la evidencia al respecto seala que los nios que han asistido a la educacin
preescolar logran mejores resultados posteriores. Controlados los dems factores que
influyen en el rendimiento, aqullos obtienen mejores puntajes en las mediciones de
aprendizaje y progresan ms rpidamente a largo de todo el ciclo escolar. Esto se traduce
en menores tasas de repeticin y de desercin, particularmente en los primeros aos de
Tedesco, Juan Carlos, Desafos de las Reformas Educativas en Amrica Latina. IIPE, Buenos
Aires, 1998.
21
22
23
24
Pero por otro lado el maestro debe ayudar a los alumnos a organizar la informacin a fin de traducirla a conocimiento til y pleno de sentido: brindarles herramientas
cognoscitivas para hacerlas provechosas o por lo menos no dainas (Savater, 1997).
Lo cierto es que si el sistema educativo no se construye tomando en cuenta esa realidad
para fortalecerse y desde all desarrollar su funcin, tender a perder significacin real
y se devaluar an ms.
25
D. El desafo de la ciudadana
Educar para la ciudadana tiene hoy una connotacin radicalmente distinta a la idea tradicional, segn la cual se reduca a unas pocas horas de educacin cvica. Actualmente,
la centralidad progresiva del conocimiento y la educacin para el desarrollo inciden
significativamente en la dinmica de un orden democrtico. Saber informarse, expresarse,
comunicarse a distancia, participar en espacios deliberativos como interlocutor vlido,
conciliar el respeto a la diferencia con la universalidad de los derechos, es parte de las
destrezas que todo ciudadano debe manejar. De all, pues, la estrecha relacin entre la
educacin y la promocin de ciudadana moderna.
Adems, la participacin ciudadana tiende cada vez ms a diversificar sus canales, ms all de los cauces convencionales que ofrecen los partidos, los gremios y los
sindicatos. Nuevas formas de agrupacin en red por filiacin territorial, sexual, tnica,
de consumo o estticas, hacen necesario que las personas puedan recrear el imaginario
poltico en funcin de la creciente riqueza y complejidad del intercambio comunicativo.
Por lo mismo, un sistema educativo que se plantee por objetivo educar para la democracia y la ciudadana moderna debe conciliar funciones instrumentales con compromisos
ticos y polticos.
Un elemento central de las nuevas democracias es el pluralismo en valores y el pleno
respeto a la diversidad cultural. Para tal fin es importante poner en prctica un enfoque
multicultural en la prctica escolar, que adems de promover el respeto a las diferencias,
26
27
28
Bibliografa
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agosto de 2006, Santiago.
Fecha de Recepcin: 11 de mayo de 2007
29
Rev. Pensamiento
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007.
pp. 31-43 Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 31-43
Educacin y ciudadana:
los problemas subyacentes
Education and citizenship: the underlying problems
Carlos Pea Gonzlez*
Resumen
En lo que sigue, examino los vnculos que median entre la escuela, por una parte, y
la ciudadana, por la otra, detenindome, en especial, en las tensiones conceptuales
o ideolgicas que, a la luz de la experiencia, se ponen de manifiesto una vez que
ese vnculo se hace explcito y se reconoce. El artculo muestra que en el sistema
escolar subyacen un conjunto de tensiones entre familia y comunidad, entre relatos
homogeneizadores y diversidad de formas de vida, entre bienes privados y bienes
pblicos cuya resolucin puede ser alcanzada cuando se concibe a la ciudadana
como una forma de identidad abstracta centrada en competencias.
Palabras clave: escuela, ciudadana, familia, comunidad, bien pblico
Abstract
I will herewith analyze the links that mediate within school, on the one hand, and citizenship, on the other; paying special attention to the conceptual or ideological tensions
that, based on experience, are manifested once these bonds are recognized and made
explicit. Conversely, this article proves that there are a series of underlying tensions
in the school system between family and community, between homogenizing stories
and diversity of life forms, between private and public goods that can be resolved if
citizenship is conceived as a form of abstract identity based on competition.
Key words: school, citizenship, family, community, public good
31
(I)
Los sistemas de educacin de masas nacieron atados a la expansin del Estado nacional.
Como consecuencia de un conjunto de factores que van desde la promocin de ideales
seculares por parte del protestantismo a la necesidad de homogeneizar la cultura para as
contar con un pblico leal a las instituciones que es propio del surgimiento del Estado
nacional en muchas partes del mundo la escuela fue inescindible de la consolidacin
del Estado moderno y de la aparicin de la ciudadana (Green, 1990, 111; cfr. Green,
1997; Craig, 1981). Como se ha sugerido, fue gracias a un conjunto de instituciones
culturales, entre las que se cuentan la prensa y la escuela, que los Estados transitaron
desde el ethnos al demos (Habermas, 1998, 623).
32
Ese trnsito requiri, sobre todo, de una concepcin de la ciudadana como pertenencia a la nacin, concebida como una comunidad de tradicin cultural y de lengua.
Ello exiga un complejo proyecto de integracin cultural capaz de romper con los
vnculos que ataban al individuo a las formas de vida estamentales o tradicionales. Ese
proyecto de integracin legitim, durante buena parte de la segunda mitad del sigloXIX,
la aparicin del sistema escolar de masas (Egaa, 2000).
Lo anterior permite explicar por qu los sistemas escolares son todava de provisin
mayoritariamente pblica (OECD, 2005, 45); por qu la profesin docente y la institucin
escolar siguen esgrimiendo como ideal legitimador su vinculacin con el Estado; y por
qu existen vnculos indisolubles entre la ciudadana y el sistema escolar.
Por supuesto, los ideales homogeneizadores que justificaron en sus inicios la
aparicin de los sistemas nacionales de educacin de masas no tienen hoy da la misma
vigencia de entonces y la concepcin de ciudadana se ha modificado. La pertenencia
a una tradicin de lengua y cultura comunes, que se acentu durante el XIX, ha dado
paso a la ciudadana entendida como la capacidad para participar en la formacin de
una voluntad comn.
As y todo, los vnculos entre la ciudadana y la educacin, entre la vida cvica y
la institucin escolar siguen siendo muy fuertes.
Y es que en las condiciones contemporneas no hay otra institucin que, como la
escuela, permita proveer a todos los nios y nias de una misma experiencia cognitiva
y desarrollar en ellos las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida
democrtica. La vida democrtica requiere de una experiencia comn que trascienda
las formas de vida en competencia o la particularidad de la familia.
La escuela es el mbito privilegiado de esa experiencia.
La esfera de la opinin pblica que alguna vez fue erigida como una experiencia
raciocinante fue desplazada por un sistema de medios organizados como industria y
ocupados, sobre todo, de satisfacer a las audiencias (Habermas, 1994, 172 y ss). El
trabajo, que fue un lugar de encuentro en la primera modernidad, tiende, cada vez
ms, a ser un lugar de trnsito, sin vnculos que trasciendan la relacin salarial o productiva (Beck, 1999, 364). La religin es hoy una experiencia reflexiva y casi electiva,
ms que fundante. Un lugar donde la diferencia, en vez de trascenderse, se constituye
(Berger, 2005, 8).
As entonces, hoy da la escuela sigue siendo, como lo fue en el XIX, el principal
lugar donde puede elaborarse ese sentido de pertenencia y esa lealtad a las reglas que,
segn Durkheim (Durkheim, 1977, 74, 95), es imprescindible para la vida democrtica.
Ya no se trata, sin embargo, como entonces, de homogeneizar la cultura sino de gestionar
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 31-43
Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
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la pluralidad. La ciudadana como pertenencia que fue propia de los Estados nacionales
del siglo XIX ha dado paso a la ciudadana como capacidad para perseguir la propia
autonoma y participar en la formacin de una voluntad comn (Kymlicka, 1994).
As concebida, la ciudadana plantea algunos obvios desafos al sistema escolar.
Se espera de la escuela que ella provea a los recin llegados a este mundo de un primera
experiencia que rompa la incondicionalidad del hogar, que favorezca la integracin
entre personas de origen distinto, que transmita un relato capaz de identificarnos como
comunidad y que ensee los conocimientos, las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida compartida (Comisin, 2004).
Hacer todo eso no es, sin embargo, fcil para un sistema escolar que, como el
chileno, se encuentra sometido a un conjunto de expectativas a veces incongruentes
entre s.
En nuestro pas, en efecto, esperamos que el sistema escolar contribuya a la cohesin social, pero a la vez sea sensible a la diversidad cultural; que ayude a que los nios
y nias se sometan a la experiencia de la ciudad, pero a la vez exprese las preferencias
de la familia; que provea de un relato incondicional que nos identifique, pero al mismo
tiempo inculque un espritu crtico; que provea bienes pblicos, pero incentive la prosecucin de bienes privados.
En lo que sigue se examinan esas expectativas y la manera en que ellas dificultan
la relacin entre el sistema escolar y la ciudadana.
(II)
1. Ante todo, cabra sealar que la escuela tiene funciones de cohesin social sin las
cuales la ciudadana, incluso en la forma reflexiva y diversa que hoy da reviste, no es
simplemente posible. Como lo seala una amplia literatura (vid. la que se muestra en
Pea, 2007), las sociedades se erigen sobre una dimensin simblica y normativa que
hace posible la confianza y el intercambio. Esa dimensin normativa permite que cada
uno de los actores individuales se trascienda a s mismo a la hora de cooperar y posea
lealtades hacia el resto de quienes forman parte de su misma comunidad. La literatura se
refiere con conceptos diversos a esta importante dimensin de la vida social as ocurre
con la conciencia moral de Durkheim, la integracin de Parsons o el capital social
de Putnam, pero toda ella conviene en el importante papel que cumple la educacin
en su mantencin y en su cultivo (Putnam, 2004, 2-9; cfr. Putnam, 2002; Durkheim,
1977). Esta funcin que cumplen los sistemas educativos es la que parece predominar
en la expansin de la escuela durante el siglo XIX y si bien hoy da debe entenderse
34
35
Si bien existe evidencia que el sistema de clases escolares fue usado por vez primera
en Francia a principios del siglo XVI y que los jesuitas emplearon, desde temprano, el
diseo de contenidos centralizado que ms tarde llamaramos currculum, es slo con
el surgimiento del Estado nacional y la irrupcin del sistema fabril cuando el sistema de
educacin de masas a cargo principalmente del Estado, separado de la familia y organizado en base a contenidos que se deliberan centralizadamente, principia a expandirse
por Europa Occidental y de ah hacia el resto del mundo. El sistema escolar, entonces,
naci ntimamente atado al surgimiento de la fbrica (a la separacin entre unidad productiva y unidad familiar, en suma); a la creacin de una unidad poltica artificial, la
nacin, a cuyos miembros se adscriban un conjunto de derechos; y a una visin hasta
cierto punto meritocrtica del orden social, fruto, por supuesto, de la influencia de la
reforma protestante (Durkheim, 1977, 285; Goodson, 1995, 53 y ss).
En contraposicin, por decirlo as, a esa inspiracin original de la escuela, hoy
da ha ganado presencia, por razones diversas, una concepcin ms bien eugensica de
la escuela (o un estado de familias, segn la denominacin de Gutman, 1987, 28).
Pensamos que la escuela debe responder a las preferencias de los padres, creemos que
ellos tienen derecho a escoger, a la luz de esas preferencias, entre una multiplicidad de
proyectos educativos que moldearn el alma de sus hijos y les concedemos, en fin, el
derecho a transferir ventajas de origen o de cuna a los nios, ventajas que nada tienen
que ver con el mrito.
Este cambio de nfasis desde la comunidad a la familia viene por supuesto exigido
por los cambios en los estilos de la modernizacin social, pero no cabe duda que se trata
de un proceso que deteriora en algn sentido la funcin cvica de la escuela. Hoy da
los padres, en especial los de mayores ingresos, escogen la escuela no para incorporar a
los hijos a la ciudad, sino para diferenciarlos, para que acceden a redes de las que slo
ellos puedan disfrutar, y para proveerlos de capital simblico y asegurarles as un lugar
expectante en la escala invisible del prestigio y del poder. Todo eso est muy bien, por
supuesto; pero no debe hacernos olvidar que las funciones cvicas de la escuela suponen
proveer a nios y a jvenes de una experiencia de igualdad, ensearlos a comunicarse
y a reconocer a los otros y ensearles que slo el desempeo determina el lugar que
deber ocupar cada uno en la distribucin de los recursos sociales.
Cmo mantener la autoridad de la familia sin deteriorar, por ello, la funcin cvica
de la escuela? es uno de los problemas que en nuestro pas tenemos entre manos y que,
hasta ahora, hemos ms bien eludido. Hoy da tenemos un sistema escolar que reproduce
casi con fidelidad el origen socioeconmico de los nios y que parece diseado para
transferir ventajas de origen, y cada da, en los hechos, esperamos de la escuela que
diferencie a nuestros nios en capacidades y en estilos de vida y hacemos esfuerzos por
36
acercar, incluso desde el punto de vista fsico, la escuela al hogar. Nada de esto resulta
del todo consistente con las funciones cvicas de la escuela y configura, como digo, una
tensin conceptual en el sistema escolar acerca de la que los profesores, los padres y el
conjunto de los ciudadanos debieran deliberar.
3. En tercer lugar, se hace necesario caer en la cuenta de que nuestro pas se ha transformado profundamente y que la educacin, a veces, no parece estar a la altura de esas
transformaciones. La vida cvica se encuentra expuesta hoy da a un conjunto de procesos
que estn, hasta cierto punto, modificando su fisonoma. La evidencia emprica indica
que los chilenos han experimentado un profundo cambio en sus condiciones materiales de existencia a las que han seguido transformaciones culturales de relevancia. Las
nuevas generaciones de chilenos viven hoy da un profundo proceso de individuacin,
de expansin del consumo y de deterioro de esos grupos de referencia y de todas esas
formaciones culturales el barrio, la familia extendida, el imaginario de la nacin que
permitan trascender la propia subjetividad y establecan lealtades recprocas (Tironi,
2005; cfr. Putnam, 1995).
Esas transformaciones modifican profundamente las bases materiales de la existencia
colectiva; pero, por sobre todo, desafan los relatos, los smbolos y las representaciones
de las que se alimenta la unidad afectiva de la nacin y que son una base indispensable
para la vida cvica y para el desenvolvimiento de una poltica democrtica (Tironi,
2005). El respaldo del grupo, un mercado interno protegido, la centralidad del Estado,
una educacin ilustrada pero excluyente y una democracia sustancial pero la mayor
parte de las veces elitista (es decir, los rasgos principales del desarrollo chileno durante
buena parte del siglo XX) estn siendo sustituidos hoy por una privatizacin del riesgo,
por una internacionalizacin creciente que aligera todas las certezas, por una ampliacin
del sistema educacional a grupos con cdigos y capitales culturales muy dismiles y por
una democracia expansiva cuyos lderes son cada da ms fieles a la cultura de masas.
Todos esos son fenmenos nuevos en la sociabilidad chilena que no logran ser
recogidos por los relatos disponibles hasta hoy da en la cultura.
Aqu hay una tarea que revela la particular ndole de la tarea educativa en las
sociedades humanas.
Como lo suger al tratar de la cohesin social, el sistema escolar es la institucin
mediante la cual la sociedad perpeta su propia existencia (cfr. Tironi, 2005; Durkheim,
1977). La educacin es la encargada de la reproduccin, de una generacin a otra, de su
conciencia moral, de esa dimensin normativa y simblica sin la que la vida social
se hace imposible. Sobre esa dimensin reposa el sentido de pertenencia que es propio
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 31-43
Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
37
de la vida en comunidad, la lealtad a las reglas que evitan la anomia y ese mbito sacro
que es indispensable para la identidad colectiva.
Esas dimensiones simblicas y normativas hoy da desafiadas por el conjunto de
transformaciones que nuestro pas ha experimentado son las que permiten que cada
miembro de la comunidad poltica pueda trascender su subjetividad hasta encontrarse en
un nosotros que favorece la comunicacin y la vida compartida, que son la base de la
vida cvica y de la experiencia ciudadana. Sin esos relatos y sin esas representaciones,
la vida colectiva deja de ser un mbito en comn, con lealtades recprocas entre sus
miembros. Por eso una sociedad democrtica vigorosa y atenta necesita desarrollar en
los ms jvenes la idea de que se trata de una empresa comn, que compromete a todos
los contemporneos, pero en la que tambin los que ya se fueron pusieron su parte y en
la que los que vendrn pondrn la suya. Ese tipo de compromiso cvico sobre el que se
soporta la democracia requiere que los miembros de la sociedad se sientan vinculados
con las dems personas que forman parte de su comunidad (Putnam, 1994). El logro de
ese compromiso requiere una experiencia escolar que no est slo guiada por la adquisicin de destrezas cognitivas y laborales o la obtencin de redes, hbitos y creencias
que diferencien, sino que tambin induzca en los nios y en los jvenes las virtudes ms
bsicas de la vida compartida y los provea, al mismo tiempo, de una identidad comn
que les permita tejer lealtades entre s y reconocerse como iguales.
4. En estrecha relacin con lo anterior, cabra todava identificar en la experiencia
escolar una tensin que se manifiesta especialmente en la educacin histrica entre
sentido crtico y sentido de pertenencia o, lo que es otra manera de decir lo mismo,
una cierta tensin entre una educacin cosmopolita y otra ms cercana a la idea de
comunidad.
La escuela, lo sabemos, cumple muchsimas funciones, pero una de ellas es la
de entrenar a los recin venidos a este mundo en los cdigos de la racionalidad y de la
crtica. Esta es una funcin que, por supuesto, contribuye a la democracia que, desde
siempre, ha estado atada a los ideales de la ilustracin y del dilogo. Pero, como lo
ensea una amplia literatura, la racionalidad crtica, cuando no va acompaada de un
sentido cvico, puede morderse la cola y acabar deteriorando a la propia comunidad de
dilogo que la hace posible.
Este es un fenmeno que se manifiesta con especial agudeza en la educacin
histrica.
Como record denantes, la escuela tiene, entre otras, la funcin de conservar y
transmitir, de generacin en generacin, un cierto sentido de pertenencia y una cierta
representacin de nuestra historia comn. Con todo, al realizar esa tarea, la escuela est,
hasta cierto punto, en medio de una paradoja: a ella le corresponde transmitir ciertas
38
formas de representacin, pero, al mismo tiempo, por su propia ndole, est llamada a
formar a los nios y jvenes en las rutinas y los mtodos de la reflexividad y de la duda.
Debe ensear ciertos contenidos y transmitir como naturales ciertas convenciones; pero
simultneamente debe proveer a nios y jvenes de una actitud crtica y reflexiva frente
a esos contenidos. La escuela contempornea posee la funcin tradicional de arraigar a
los recin llegados a este mundo; pero la ilustracin temprana, la racionalidad reflexiva
en condiciones modernas arriesga ser tambin la semilla del desarraigo.
La escuela y en particular la enseanza histrica debe tratar, hasta cierto punto,
con esa paradoja; pero cuidando no exagerar la reflexividad hasta el punto de hacer
contingentes todos los puntos de vista y relativos todos los contenidos. La educacin
histrica es clave para la educacin ciudadana ella contribuye a formar la conciencia
de comunidad y a establecer lealtades fundadas en esa misma pertenencia y ella debe
ejercerse con plena conciencia de sus funciones sociales. La escuela no deben olvidarlo
los educadores no es un jardn de dudas. Incluso para dudar se requiere contar con
algunas certezas bsicas e iniciales. Especialmente cuando se trata de la historia y de
las representaciones colectivas.
Para ello la educacin histrica ha de tener en cuenta que, de todos los aspectos
que posee la historia, el ms sorprendente es su contemporaneidad y sus vinculaciones
con la actual conciencia pblica. La historia no se refiere, en verdad, a lo que ya pas
y que hemos dejado atrs definitivamente, sino, por el contrario, la historia se refiere
a lo que est ocurriendo y que nos acompaa como si fuera una sombra. Existe una
cierta inevitable relacin entre autocomprensin poltica y conciencia histrica, la
relacin entre el modo en que nos concebimos hoy da como comunidad y el modo en
que comprendemos nuestro pasado. A fin de cuentas, lo que somos hoy da, el modo o
manera en que nos concibamos como comunidad poltica, determina, hasta cierto punto,
nuestra conciencia histrica.
Todo lo anterior se relaciona muy de cerca con la democracia. La democracia es a
fin de cuentas una comunidad histrica que se autogobierna y que por lo mismo reposa
sobre ciertos compromisos con los ms cercanos que la escuela debe cultivar.
Los procesos de creciente individuacin suelen ser presentados, sin embargo, como
una mera ampliacin de la autonoma personal y, por esa va, tienden a alentar de parte de
nios y jvenes la conciencia de que ellos pertenecen ante todo a la comunidad de seres
humanos, a una comunidad moral que trasciende su pertenencia histrica. Este tipo de
orientacin posee un valor que es digno de destacar, por supuesto. Pero tambin posee
algunos defectos. Una pertenencia cosmopolita es esencialmente abstracta y arriesga el
peligro de moverse en un plano puramente cognitivo incapaz de orientar la accin. De otra
parte, suele inducir una mirada permanentemente relativista e irnica hacia los grupos
sociales y hacia la propia historia que acenta la prdida del sentido de pertenencia. Por
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 31-43
Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
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eso, y sin perjuicio de alentar en nios y jvenes una cierta pertenencia universal, ese
intento debe ir a parejas como insistir ms adelante con una educacin que acente
las virtudes ms bsicas de la vida social y desarrolle en los nios y jvenes el sentido
de pertenencia. Es necesario ocuparse, como insistir, de ensear las lealtades ms bsicas de la vida social: no slo la capacidad de ver en el otro un igual (como lo acenta
la educacin cosmopolita), sino tambin la capacidad, ms elemental, de reconocer a
quienes comparten una misma historia y de sentir lealtades hacia ellos.
No se trata, por supuesto, de ahogar en nios y jvenes la distancia crtica
hacia su propia tradicin. Se trata, ms bien, de estar advertidos de que ninguna vida
humana puede inventarse a s misma ex nihilo y que sin estilos de vida heredados la
crtica y la reflexividad no pueden cumplir ninguna funcin. La educacin no puede
olvidar esto.
5. En quinto lugar, la escuela siempre se mueve entre la necesidad de entregar competencias generales que se encaminan hacia la educacin superior y que poseen una tasa de
retorno que se internaliza en los estudiantes y la necesidad de expandir conocimientos,
capacidades y destrezas que equivalen a bienes pblicos.
En ese sentido, es imprescindible recordar que los contenidos curriculares deben
estar atentos al hecho de que, en las condiciones contemporneas, es necesario alfabetizar,
por decirlo as, a nios y a jvenes en una multiplicidad de cdigos que son indispensables para su plena insercin ciudadana en el futuro. Esos cdigos no son disciplinarios,
sino que derivan, por decirlo as, de nuestra membresa, de nuestra comn pertenencia
a la comunidad poltica en que se desenvuelve nuestra vida.
Se hace necesario, por ejemplo, promover en la escuela una conciencia alerta
acerca de la importancia de los derechos humanos y del lugar que les corresponde
al interior de nuestra comunidad poltica. As lo demanda, sobra decirlo, la historia
reciente de nuestro pas que ha puesto de manifiesto, con dolor, cun frgiles, y a la
vez cun imprescindibles son esos derechos. En el mismo sentido, es imprescindible
mejorar los niveles de alfabetizacin poltica, econmica y jurdica de nuestros nios y
jvenes. Una comunidad poltica hace descansar su identidad sobre el respeto a ciertos
principios en cada una de esas reas, que la educacin debe esmerarse en esparcir hacia
las nuevas generaciones.
Pero, por sobre todo, la educacin ha de cultivar en nios y jvenes las virtudes
ms bsicas que son indispensables para la vida compartida.
Nada sacara la escuela con proveer a nios y jvenes de una ilustracin conceptual, incluso exhaustiva, si, al mismo tiempo, no se esmera, en el continuo de su trato
cotidiano con los alumnos, en ayudarlos a desarrollar las disposiciones del carcter y las
40
(III)
El sistema escolar chileno experimenta hoy un conjunto de fenmenos que explican
parte de las tensiones a las que se ve expuesto y que acabamos de revisar. Expandi su
acceso hasta brindar hoy una esperanza de escolaridad que est apenas por debajo de los
pases desarrollados (OECD, 2005); sirve a una sociedad que ha transformado de manera
muy radical sus condiciones materiales de existencia (Tironi, 2003); y se desenvuelve
en una comunidad cuyos relatos identitarios, desde la clase a la nacin, son cada da
menos firmes (PNUD, 2002). Los casi diez mil centros educativos del pas acogen hoy
en sus aulas a nios y nias provenientes de diversos sectores sociales, provistos de
capitales culturales y biografas muy dismiles; sirven a familias que estn dispuestas
a destinar una parte cada vez ms importante de la renta familiar a la educacin de sus
hijos; y deben transmitir una conciencia moral que, a diferencia de la de hace apenas
veinte aos, est en reelaboracin. Todo eso explica, hasta cierto punto, que, como
hemos visto, el sistema escolar deba, a la vez, orientarse hacia la cohesin social y la
diversidad; a la comunidad poltica y la familia; a los relatos colectivos asociados a la
patria y a aquellos que confieren sentido a la individuacin; a la produccin de bienes
privados y de bienes pblicos.
Ese conjunto de expectativas, hasta cierto punto inconsistentes, han de tenerse
especialmente en cuenta a la hora de examinar las relaciones entre el sistema escolar
y la ciudadana.
Mientras en el siglo XIX la educacin tuvo, ante todo, funciones polticas de homogeneidad cultural, derivadas de una concepcin de la ciudadana como pertenencia a
una comunidad poltica, la nacin, ello ya no ocurre en las sociedades contemporneas
expuestas a una mayor diversidad de las formas de vida y a una mayor individuacin
de sus miembros.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 31-43
Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007.
pp. 45-63 Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 45-63
* Obispo de Arica, Presidente del rea de Educacin de la Conferencia Episcopal de Chile, hvargas@
episcopado.cl
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 45-63
Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
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El concepto de educacin
una reflexin sobre el concepto de educacin, teniendo presente que si no es educacin y no reproduce los elementos caractersticos de sta, tampoco puede aspirar a ser
educacin catlica1. Toda educacin, en efecto, est llamada a transformarse, ante
todo, en lugar privilegiado de formacin y promocin integral, mediante la asimilacin
sistemtica y crtica de la cultura, cosa que logra mediante un encuentro vivo y vital con
el patrimonio cultural. Esto supone que tal encuentro se realice en la escuela en forma
de elaboracin, es decir, confrontando e insertando los valores perennes en el contexto
actual. En realidad, la cultura para ser educativa debe insertarse en los problemas del
tiempo en el que se desarrolla la vida del joven. De esta manera, las distintas disciplinas
han de presentar no slo un saber que adquirir, sino tambin valores que asimilar, y
verdades que descubrir (Aparecida 343).
Es decisivo que todo miembro de la comunidad educativa tenga presente tal visin
de la realidad, visin que se funda, de hecho, en una escala de valores en la que se cree
y que confiere a maestros y adultos autoridad para educar. No se puede olvidar que se
ensea para educar, o sea, para formar al hombre desde dentro, para liberarlo de los
condicionamientos que pudieran impedirle vivir plenamente como hombre.
Los Pastores de Amrica Latina reunidos en la Asamblea de Santo Domingo afirmaban, en efecto, que ningn maestro educa sin saber para qu educa, y que a su vez
siempre existe un proyecto de hombre encerrado en todo proyecto educativo; y que este
proyecto vale segn construya o destruya al educando. Este es el valor educativo2.
En consecuencia, constituye una responsabilidad estricta de la escuela, en cuanto
institucin educativa, poner de relieve la dimensin tica y religiosa de la cultura,
precisamente con el fin de activar el dinamismo espiritual del sujeto y ayudarle a
alcanzar la libertad tica que presupone y perfecciona a la psicolgica. Pero no se da
libertad tica sino en la confrontacin con los valores absolutos de los cuales depende
el sentido y el valor de la vida del hombre. Se dice esto, porque, aun en el mbito de
la educacin, se manifiesta la tendencia a asumir la actualidad como parmetro de
los valores, corriendo as el peligro de responder a aspiraciones transitorias y superficiales y perder de vista las exigencias ms profundas del mundo contemporneo.
La educacin, en definitiva, humaniza y personaliza al ser humano cuando logra que
ste desarrolle plenamente su pensamiento y su libertad, hacindolo fructificar en
1
Sagrada Congregacin para la Educacin Catlica, La Escuela Catlica, N 25. Roma, 1977. En
adelante (E.C).
2 Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo de la Asamblea General de Santo
Domingo, N 265. 1968. En adelante (S.D).
46
hbitos de comprensin y de comunin con la totalidad del orden real, por los cuales
el mismo ser humano humaniza su mundo, produce cultura, transforma la sociedad y
construye la historia3.
Lo anterior supone formar personalidades fuertes y responsables, capaces de hacer
opciones libres y justas. Formacin a travs de la cual los jvenes se capacitan para abrirse
progresivamente a la realidad y formarse una determinada concepcin de la vida.
As configurada, la educacin supone no solamente una eleccin de valores culturales,
sino tambin una eleccin de valores de vida que deben estar presentes de manera operante.
La educacin, entonces, se transforma en una actividad humana del orden de la cultura,
la cual tiene una finalidad esencialmente humanizadora. Se comprende, por lo tanto, que
el objetivo de toda educacin genuina es el de humanizar y personalizar al hombre, sin
desviarlo, antes bien, orientndolo hacia su fin ltimo que trasciende la finitud esencial
de la persona. La educacin, en consecuencia, resultar ms humanizadora en la medida
en que ms se abra a la trascendencia, es decir, a la Verdad y al Sumo Bien.
47
S.D., 265.
Juan Pablo II, Carta Apostlica Iuvenum Patris, con ocasin del centenario de la muerte de San
Juan Bosco, Roma, 1988, N 10.
7 E.C., 34.
6
48
49
De esta manera, una institucin de educacin catlica, considera las distintas ciencias humanas no slo como un saber a adquirir, sino tambin como valores a asimilar y,
en particular, como una verdad que hay que descubrir. En la medida en que las diversas
materias se cultivan y se presentan como expresin del espritu humano que, con plena
libertad y responsabilidad busca el bien, ellas son ya en cierta manera cristianas, porque
el descubrimiento y el reconocimiento de la verdad orienta al hombre a la bsqueda
de la Verdad total, que el Dios. El maestro, preparado en la propia disciplina, y dotado
adems de sabidura cristiana, trasmite al alumno el sentido profundo de lo mismo que
ensea y lo conduce, trascendiendo las palabras, al corazn de la verdad total. Este
saber, sin embargo, no es nico ni uniforme, menos an en la cultura actual, en donde
el saber aumenta a diario y se incrementa la especializacin del conocimiento. Por lo
tanto, la investigacin en la educacin catlica busca lograr la necesaria integracin de
todo el saber como una tarea permanente y siempre perfeccionable. Iluminados por la
filosofa y la teologa, los constructores del currculo de un proyecto educativo catlico
deben esforzarse constantemente en determinar el lugar que le corresponde y el sentido
de cada una de las diversas disciplinas en el marco de una visin de la persona humana y
del mundo iluminada por el Evangelio, y, consiguientemente, por la fe en Cristo-Logos
como centro de la creacin y de la historia11.
Promoviendo dicha integracin, la educacin catlica debe comprometerse, ms
especficamente, en el dilogo entre fe y razn, de modo que se pueda ver ms profundamente cmo fe y razn se encuentran en la nica verdad. Aunque conservando cada
disciplina su propia identidad y sus propios mtodos, este dilogo pone en evidencia
que la investigacin metdica en todos los campos del saber, si se realiza de una
forma autnticamente cientfica y conforme a las leyes morales, nunca ser en realidad
contraria a la fe, porque las realidades profanas y las de la fe tienen su origen en el
mismo Dios12. La vital interaccin de los dos distintos niveles de conocimiento de la
nica verdad conduce a un amor mayor de la verdad misma y contribuye a una mejor
comprensin de la vida humana y del fin de la creacin.
La teologa desempea un papel particularmente importante en la bsqueda
de esta sntesis del saber, como tambin en el dilogo entre fe y razn. Ella presta,
adems, una ayuda a todas las otras disciplinas en su bsqueda de significado, no
slo ayudndoles a examinar de qu modo sus descubrimientos influyen sobre las
personas y la sociedad, sino dndoles tambin una perspectiva y una orientacin que
no estn contenidas en sus metodologas propias. A su vez, la interaccin con estas
otras disciplinas y sus hallazgos enriquece a la teologa, proporcionndole una mejor
11
12
50
E.C.E., 41.
Concilio Vaticano II, Constitucin Apostlica Gaudium et Spes. Roma, 1963. N 36.
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
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13
E.C.E., 19.
E.C.E., 20.
15 E.C., 45.
14
51
la accin educadora, dirigido a orientar al alumno hacia una opcin consciente, vivida
con empeo y coherencia.
En este sentido, es necesario subrayar que la presentacin y anuncio de la Buena
Nueva de la salvacin no puede limitarse slo a las clases de religin, o a algunos
cursos y seminarios de teologa, o a determinadas celebraciones litrgicas, o a espordicas publicaciones sobre fe y evangelizacin, o a opcionales actividades pastorales
y de servicio. Ella ha de ser propuesta en todos los centros de formacin catlicos de
una manera explcita, orgnica y sistemtica, para evitar que se cree en el alumno un
desequilibrio entre la cultura profana y la cultura religiosa. Una enseanza tal, difiere
fundamentalmente de cualquier otra, porque, si bien respeta la libertad de conciencia
y grados de respuesta de cada uno, no se propone como fin una simple adhesin intelectual a la verdad religiosa, sino el entronque personal de todo el ser con la persona
de Cristo16.
Segn su propia naturaleza, la Universidad Catlica presta en este sentido una
importante ayuda a la Iglesia en su misin evangelizadora. Se trata de un vital testimonio de orden institucional de Cristo y su mensaje, tan necesario e importante para
las culturas impregnadas por el secularismo. As, la forma en que todas las actividades
fundamentales de una universidad catlica debern vincularse y armonizarse con la
misin evangelizadora de la Iglesia, se llevan a cabo a travs de una investigacin realizada a la luz del mensaje cristiano, que ponga los nuevos descubrimientos humanos
al servicio de las personas y de la sociedad; la formacin dada en un contexto de fe,
que prepare personas capaces de un juicio racional y crtico, y conscientes de la dignidad trascendental de la persona humana; la formacin profesional que comprenda los
valores ticos y la dimensin de servicio a las personas y a la sociedad; el dilogo con
la cultura, que favorezca una mejor comprensin de la fe; la investigacin teolgica,
que ayude a la fe a expresarse en lenguaje moderno. La Iglesia, porque es cada vez ms
consciente de su misin salvfica en este mundo, quiere sentir estos centros cercanos a
s misma, deseara tenerlos presentes y operantes en la difusin del mensaje autntico
de Cristo17.
Desde esta base evangelizadora, la escuela catlica est llamada a estructurarse
como sujeto eclesial, es decir, como lugar de autntica y especfica accin pastoral.
Ella comparte la misin evangelizadora de la Iglesia, y es lugar privilegiado en el que
se realiza la educacin cristiana. Ella es verdadero y propio sujeto eclesial en razn de
su accin escolar, en la que se funden armnicamente fe, cultura y vida. Es preciso, por
tanto, reafirmar con fuerza que la dimensin eclesial no constituye una caracterstica
16
17
52
E.C., 50.
E.C.E., 49.
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
yuxtapuesta, sino que es cualidad propia y especfica, carcter distintivo que impregna
y anima cada momento de la accin educativa, parte fundamental de su misma identidad
y punto central de su misin. La promocin de tal dimensin es el objetivo de cada uno
de los elementos que integran la comunidad educativa. En virtud, pues, de su identidad
la escuela catlica es lugar de verdadera experiencia eclesial, a condicin de que se d
en plena comunin con la pastoral orgnica de la que la comunidad cristiana del sector
es necesariamente la matriz18.
18
Sagrada Congregacin para la Educacin Catlica, La Escuela Catlica en los Umbrales del Tercer
Milenio. Roma, 1997. N 11-12.
53
19
E.C., 53.
E.C., 54.
21 Conferencia Episcopal de Chile, Orientaciones Pastorales 2000-2005, N 114.
20
54
22
E.C., 43.
E.C.E., 22.
24 L.E., 24.
23
55
humana y cristiana ms autntica; que Dios nos est esperando en los jvenes para
ofrecernos la gracia del encuentro con l y disponernos a servirle en ellos, reconociendo
su dignidad y educndolos en la plenitud de la vida. Tal ha de ser la fe que debe estar
en el origen de la vocacin de servicio de un educador cristiano y que motiva su vida
y todas sus actividades educativas25.
Puesto que los padres han dado la vida a los hijos, tienen la gravsima obligacin
de educar a la prole y, por lo tanto, hay que reconocerlos como los primeros y principales
educadores de sus hijos. Este deber de la educacin familiar es de tanta trascendencia, que
cuando falta, difcilmente podr suplirse. Es, pues, deber de los padres crear un ambiente de
familia animado por el amor, por la piedad hacia Dios y hacia los hombres, que favorezca
la educacin ntegra personal y social de los hijos. La familia es, por tanto, la primera escuela de las virtudes sociales, que todas las sociedades necesitan26. Por lo tanto, los padres
de familia no pueden quedar marginados del proceso educativo. Es urgente ayudarles a
tomar conciencia de sus derechos y deberes y facilitarles la participacin directa en las
actividades y an en sus organizaciones propias27. Es por ello que toda tarea educadora
debe capacitar a la familia a fin de permitirle ejercer esa misin28.
Congregacin Salesiana, Captulo General XXIII, La Educacin de los Jvenes en la Fe, Roma,
1990. N 95.
26 Concilio Vaticano II, Declaracin Gravissimum Educationis. Roma 1965. N 3. En adelante,
(G.E.).
27 Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Medelln,
1968. N 12. En adelante (MED).
28 P., 1036.
56
que se han dado, y se siguen dando, en el campo de la ciencia, la tecnologa, la educacin, la informtica y el mercado libre, y por los grandes centros del poder poltico y
econmico. Ocasiona cambios que afectan a todos y que llegan hasta el interior de las
personas: hasta su sentir, su pensar y sus costumbres. Lo que le pasa a una regin de la
tierra, le interesa a todas. Ya se trate de la irresponsabilidad ecolgica, el armamento
nuclear, las guerras civiles, el terrorismo, las migraciones, la produccin de droga. Todo
repercute en la globalidad. Todo afecta a todos.
Ms all de sus innegables beneficios, que colaboran a que la historia camine hacia
su real destino, debemos afirmar que se trata tambin de una globalizacin asimtrica.
sta tiende a acrecentar la desigualdad de oportunidades, la pobreza, la marginacin, la
corrupcin, la nivelacin cultural, la colonizacin econmica y valrica. La globalizacin,
manifestacin de un autntico cambio de poca, en los ltimos 20 aos ha trastocado
la organizacin econmica y el trabajo, el comercio y las fuerzas internacionales, las
relaciones sociales y los modelos de vida, los Estados y la poltica, las comunicaciones
y las culturas del planeta. El nuevo contexto est lleno de factores positivos y negativos
que podran potenciar el desarrollo humano de nuestras comunidades y pases o, por el
contrario, ser factores de mayor exclusin y empobrecimiento.
Por otra parte, la globalizacin asimtrica de antivalores est provocando una
verdadera revolucin en el mbito de la cultura, y por ende al de la educacin, ya que
tiende a alterar la identidad cultural de casi todos los pueblos. Mientras promueve el
culto al propio yo, al dinero y al placer, atenta contra la solidaridad con los marginados, contra el respeto y el valor sagrado de la vida, contra el matrimonio, la familia
y la heterosexualidad, contra la identidad y misin de la mujer, contra la diversidad
cultural, y contra la autntica concepcin de la libertad, cuya vocacin es aliarse con la
verdad, la belleza y el bien. En definitiva, como toda criatura gestada por el hombre, la
globalizacin ser aquello que nosotros hagamos de ella29.
Esto ocurre en nuestro continente, donde el mercado laboral est subevaluado
y deprimido, y donde existe una progresiva y amenazante degradacin ambiental; en
un continente que contina siendo una de las regiones menos equitativas del mundo,
la brecha entre ricos y pobres se ampla en lugar de disminuir, y los esfuerzos para
disminuir significativamente la pobreza casi siempre son insuficientes o inadecuados. Las desigualdades, fruto de la inadecuada distribucin de la educacin y de
la riqueza, hieren severamente el tejido social. En este escenario, son una escasa
excepcin los pobres que poseen las oportunidades que les son necesarias para su
desarrollo integral. La evidencia emprica permite afirmar que en Amrica Latina
29
57
se mantiene una grave injusticia social, que frena el posible desarrollo humano de
millones de habitantes.
Nuestra cosmovisin cristiana nos aproxima al fenmeno de la globalizacin desde
los criterios fundamentales de la dignidad de la persona humana, cuyo bien es el criterio
ltimo de todo progreso, y de su vocacin a la comunin , desde el destino universal de
los bienes y la opcin evanglica por los pobres, y desde la visin del universo como
creacin de Dios, confiada al ser humano para que lo contemple y lo admire segn el
querer del Creador. Nuestro deber como educadores catlicos consiste en humanizar
la globalizacin y globalizar la solidaridad.
30
58
Es por ello que el Papa Juan Pablo II exhortaba a que el servicio e influjo de los
distintos centros de la Iglesia dedicados a la enseanza llegue a todos los sectores de
la sociedad sin distinciones ni exclusivismos. Es indispensable por lo tanto continuaba diciendo que se realicen todos los esfuerzos posibles para que las instituciones
catlicas, a pesar de las dificultades econmicas, continen impartiendo educacin
cristiana a los pobres y a los marginados de la sociedad. Nunca ser posible liberar a
los indigentes de su pobreza si antes no se los libera de la miseria debida a la carencia
de una educacin digna32.
Los Pastores reunidos en Medelln, por su parte, insistan en que se aplique la
recomendacin del Concilio Vaticano II, referente a una efectiva democratizacin de
la escuela catlica, de tal manera que todos los sectores sociales, sin discriminacin
alguna, tengan acceso a ella y adquieran en la misma una autntica conciencia social
que informe su vida33. Porque la Iglesia ofrece su servicio educativo en primer lugar a
aquellos que estn desprovistos de los bienes de la fortuna, a los que se ven privados de
la ayuda y del afecto de la familia, o aquellos que estn lejos del don de la fe34.
En este sentido, solicitaban los Obispos tambin en Puebla que dentro de su misin
especfica, la misma Universidad Catlica deber vivir un continuo autoanlisis y hacer
flexible su estructura operacional para responder al desafo de su regin o pas, mediante
el ofrecimiento de carreras cortas especializadas, educacin continuada para adultos,
extensin universitaria con oferta de oportunidades y servicios para grupos marginados
y pobres (P. 1062). El llamado de los Pastores en esa Asamblea es a dar prioridad en
el campo educativo a los numerosos sectores pobres de nuestra poblacin, marginados
material y culturalmente, orientando preferentemente hacia ellos los servicios educativos de la Iglesia35.
32
Juan Pablo II, Exhortacin Apostlica Postsinodal, Ecclesia in America. Mxico 1999, N 71.
MED, 18.
34 G.E., 9.
35 P., 1043.
33
59
la familia y una sana sexualidad. De esta forma no despliegan los mejores valores de
los jvenes ni su espritu religioso; tampoco les ensean los caminos para superar la
violencia y acercarse a la felicidad, ni les ayudan a llevar una vida sobria y adquirir
aquellas actitudes, virtudes y costumbres que harn estable el hogar que funden, y que
les convertirn en constructores solidarios de la paz y del futuro de la sociedad. Falta
mucha equidad en el acceso, con igualdad de oportunidades, de todos los jvenes a
la educacin. El aumento de los embarazos adolescentes, del consumo de droga y de
alcohol, como tambin de la violencia intraescolar, es un fenmeno grave, que exige
un anlisis interdisciplinar y profundo y la superacin de sus causas36.
36
37
60
DoPa, 128.
E.C.E., 32.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 45-63
Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
Conclusin
La misin primaria de la Iglesia es anunciar el Evangelio de manera tal que garantice
la relacin entre fe y vida tanto en la persona individual como en el contexto sociocultural en que las personas viven, actan y se relacionan entre s, en modo de alcanzar y
lograr transformar mediante la fuerza del Evangelio los criterios de juicio, los valores
determinantes, los puntos de inters, las lneas de pensamiento, las fuentes inspiradoras
y los modelos de vida de la humanidad que estn en contraste con la Palabra de Dios
y el designio de salvacin39.
38
39
P. 1045-47.
Paulo VI, Exhortacin Apostlica Evangelii Nuntiandi, sobre la Evangelizacin del Mundo
Contemporneo. Roma, 1975. N 18 ss.
61
Por lo tanto, la meta que la educacin catlica se propone respecto de los jvenes es
la de colaborar en la construccin de su personalidad teniendo a Cristo como referencia
en el plano de la mentalidad y de la vida. Tal referencia, al hacerse progresivamente
explcita e interiorizada, le ayudar a ver la historia como Cristo la ve, a juzgar la vida
como l lo hace, a elegir y amar como l, a cultivar la esperanza como l nos ensea,
y a vivir en l la comunin con el Padre y el Espritu Santo. Por la fecundidad misteriosa de esta referencia, la persona se construye en unidad existencial, o sea, asume
sus responsabilidades y busca el significado ltimo de su vida. Situada en la Iglesia,
comunidad de creyentes, logra con libertad vivir intensamente la fe, anunciarla y celebrarla con alegra en la realidad de cada da. Como consecuencia, maduran y resultan
connaturales las actitudes humanas que llevan a abrirse sinceramente a la verdad, a
respetar y amar a las personas, a expresar su propia libertad en la donacin de s y en
el servicio a los dems.
Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, es necesario sealar que la validez de los
resultados educativos de las instituciones catlicas no se mide en trminos de eficacia
inmediata: en la educacin cristiana, adems de la libertad del educador y de la libertad
del educando, colocados en relacin dialogal, se debe tener en consideracin el factor
de la gracia. Libertad y gracia maduran sus frutos segn el ritmo del espritu, que no
se mide slo con categoras temporales. La gracia, al injertarse en la libertad, puede
guiarla hacia su plenitud que es la libertad del Espritu. Cuando colabora consciente y
explcitamente con esa fuerza liberadora, los centros catlicos de formacin se convierten
en levadura cristiana del mundo.
62
Bibliografa
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Fecha de Recepcin: 20 de mayo de 2007
63
Rev. Pensamiento
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007.
pp. 65-85 Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
65
66
67
conseguir determinados resultados, por lo que hay que concentrarse en los individuos
que estn en desventaja y en riesgo de no lograr un nivel adecuado de educacin1.
Es claro que la presentacin anterior es esquemtica y que ninguno de estos conceptos se encuentra en las polticas en estado puro, pero permiten marcar tendencias. As,
la tradicin conservadora o ha negado la igualdad de oportunidades o se ha ubicado en
una concepcin de igualdad de oportunidades meritocrtica. El pensamiento democrtico
se ha movido entre los tres conceptos. El pensamiento republicano ha privilegiado ya
una postura meritocrtica, ya una posicin de igualdad de tratamientos, ligada a una
concepcin civil y poltica de ciudadana2. Hay que notar que la igualdad de tratamiento
y de resultados en la escuela es una exigencia democrtica de segunda generacin; en
el origen, el universalismo de los principios republicanos se acomodaba bien con una
dosis de segregacin social (Dubet et Martucelli, 1998). Son las tendencias socialdemcratas las que avanzan hacia una igualdad ms substantiva. En palabras de Jos
Mara Maraval, Una concepcin meritocrtica de la igualdad de oportunidades es muy
restringida. La visin socialista de igualdad de oportunidades es ms amplia: se basa
en la nocin de que todos tienen un mismo derecho al desarrollo personal derivado de
una bsica igualdad humana (citado por Fernndez Mellizo-Soto, 2003).
Sin duda el autor ms representativo de esta posicin es Rawls (1971). Se suele distinguir entre
la educacin obligatoria donde la tendencia es compensar los handicaps sociales y los de talento
y la educacin postobligatoria donde lo que se compensa es slo la desventaja social.
2 Los republicanos (franceses) han postulado con claridad que hay que educar a todo el mundo,
pero tambin que progresivamente hay que ir educando mejor a los que por mrito van a ser los
dirigentes del pas.
68
Tambin ha concurrido a mostrar las ventajas de una escuela integrada y no segmentada socialmente un enfoque ms sociopedaggico que concibe las escuelas y liceos
como comunidades de aprendizaje, en las que se aprende de los docentes, pero tambin
de los compaeros y compaeras (efecto pares). Estudios empricos han mostrado que
los resultados eran mejores en clases ms heterogneas. Si se considera la posicin
de los alumnos se descubre que alumnos ms dbiles ganan con clases ms heterogneas y que los alumnos mejores pierden un poco, pero que la ganancia de los dbiles
es alrededor del doble de lo que pierden los fuertes (Ver Duru-Bellat et Mingat, 1997;
Hoxby, 2000; Vandenberghe, 2001)3.
En efecto, pese a que el debate sobre cmo mejorar la calidad de la educacin
suele ignorar o desacreditar las iniciativas que propician una mayor integracin social
de los colegios, es claro que el clima cultural del aula y de la escuela en general son
recursos importantes en la formacin de los nios, tanto para la adquisicin de aprendizajes cognitivos como para el desarrollo de habilidades sociales que pueden afectar
mucho el futuro de los estudiantes (Elacqua, 2004). Educarse en un ambiente socialmente diverso fomenta el desarrollo del pensamiento crtico y permite aprender cosas
nuevas, a interactuar con otros y a construirse redes sociales a medida que el crculo de
personas, experiencias y contextos sociales se ampla. Los ms privilegiados lograrn
con la integracin social un mejor conocimiento de su sociedad, una disminucin de
sus prejuicios y la apertura a un entorno de vida ms real y pluralista. Los ms pobres
aprovecharn del capital cultural de sus compaeros. Se beneficia, en suma, la sociedad
en su conjunto: mejora su cohesin y su sentido de equidad. Este aprendizaje recproco
se empobrece mucho cuando, producto de la estratificacin de las escuelas, crece la
homogeneidad y, por el contrario, es ms rico cuando en las escuelas se encuentran
nios y nias que provienen de grupos sociales con acumulados culturales distintos: unos
ms cercanos a la cultura letrada de las escuelas, otros aportando desde su experiencia
cotidiana ms cercana a la cultura popular y al trabajo. En este punto, Amy Guttman
extrema y clarifica el argumento subrayando la finalidad poltica de la educacin; en
general la mixtura social es un bien pedaggico y mejora los aprendizajes. Sin embargo,
aunque esto en algn caso no fuese as la primaca de la educacin poltica proporciona
un argumento de fundamento contra la separacin de alumnos por nivel acadmico,
la educacin sexista, la discriminacin racial y (de forma ms limitada) la educacin
religiosa (Guttman, 2001, 351).
Junto con afirmar la importancia de la mixtura social hay que reconocer su dificultad.
Se trata de una realidad porfiada. Cuando se supera un mecanismo de segmentacin,
surge otro. A medida que aumenta la escolaridad promedio, las desigualdades frente a
69
70
Para una visin internacional del tema puede verse Maroy (2006) y para un anlisis de la situacin
en Europa el libro reciente del mismo Ch. Maroy (2006).
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
pese a su dificultad hay razones para ser hoy ingenuamente voluntaristas. En efecto,
sin referentes sociales compartidos es la condicin humana la que se debilita y los
mismos grados de racionalidad y libertad alcanzados por los sujetos hoy nos dan la
oportunidad de asumir responsablemente nuestro destino (Tedesco, 2003).
Qu ha cambiado?
Ha cambiado profundamente el panorama cultural de la poca. Como lo mostr
Bobbio (1996), la expansin de la democracia el paso de una democracia de los propietarios (Locke) a una democracia de todos llev inexorablemente a un Estado social
que buscaba el bien de todos; hoy ese Estado est cuestionado y se ha dado un reposicionamiento del mercado. El futuro est abierto y es necesaria una nueva sntesis que
supere la visin neoliberal y el Estado benefactor, pero ese referente todava no est.
Los estados nacionales que han sido el sostn que ha permitido el crecimiento y la
fortaleza de los sistemas educativos estn hoy debilitados. Adems los sistemas educativos
estn mucho ms solos hoy en su tarea de afianzar el orden social y lo colectivo. Antes
el carcter benefactor del Estado favoreca conductas colectivas para lograr un mejor
dilogo y negociacin con las instituciones pblicas de las que dependa fuertemente el
bienestar; hoy la educacin ciudadana que formula la escuela es una voz solitaria que
apela a la sociedad como empresa de cooperacin (la expresin es de Rawls), pero
que no siempre tiene eco en el bullicio mercantil que nos llama a actuar (o consumir)
individualmente y con buen clculo para tener xito.
La clase dominante ya no usa preponderantemente el Estado, ni slo el orden
simblico para ser dirigente. El ordenamiento ideolgico (y la hegemona) se logra por
la mercantilizacin de las instituciones sociales que aseguran seguridades de mediano y
largo plazo a las personas. As, los sistemas de salud, de previsin social y de educacin
que eran los brazos fuertes del Estado benefactor y que constrean a las individualidades
a darse un ser colectivo para demandar y mejorar su nivel de proteccin social, son hoy
mbitos de transaccin y adquisicin individual en el mercado. Esta inversin que cada
quien realiza posee tambin fuerza simblica, no ya para subrayar lo social y colectivo,
sino para fortalecer las perspectivas individualistas y nublar los aspectos cooperativos de
la formacin social. En palabras de Lechner (2004), esta privatizacin no es un asunto
privado: le resta densidad al tejido social y, adems, diluye la imagen de sociedad que
se forma la gente. Lo que cuenta no es ya mi conexin con otros para mejorar nuestros
beneficios sociales colectivos, sino mi esfuerzo y negociacin personal para asegurar una
mejor vida para m y los mos. El Estado se debilita, la sociedad se hace migas.
Desde el punto de vista terico, obran discursos no igualitarios de raz liberal
en educacin, como el sistema de libertad natural, que equivale a la negacin de la
igualdad de oportunidades. Segn esta perspectiva todas las caractersticas del individuo,
incluida su riqueza natural, deben tener peso en el empeo de alcanzar un determinado
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
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nivel educativo y que, por tanto, es natural no slo que obtengan ms y mejor educacin los estudiantes ms listos sino tambin que la obtengan los ms ricos (Fernndez
Mellizo-Soto, 2003).
En este contexto terica y prcticamente se sigue postulando que la educacin
es la institucin que tiene por funcin asegurar (reproducir) y continuar (producir) la
sociedad, pero qu sociedad?
De hecho, la institucin educacional enfrenta hoy una bifurcacin de caminos.
O se hace eco de quienes postulan que la educacin, como el resto de los bienes, debe
transarse en el mercado y que su calidad vendr como para otras mercancas de la
competencia que ello introduce y, entonces, la escuela mercantilizada reforzar la ideologa mercantil no slo como discurso sino como prctica. O, por el contrario, sale de
la esfera de accin del mercado y se alza como el lugar de la constitucin no mercantil
de la sociedad, como el oferente de una posible sociedad poltica que sea el contrapeso
ciudadano del mercado y que lo regule.
Si se pretende afirmar esta ltima opcin, se est obligado a retomar prcticamente todo el camino de exigencias anteriores, pero en un contexto distinto que es difcil
no calificar de ms adverso. Se trata de apostar por la constitucin comunicativa de
sociedad en un entorno en que todos los mecanismos empujan hacia la individuacin y
el silenciamiento de lo colectivo. En consecuencia, si la escuela pretende tener alguna
efectividad en este mbito no puede dejar de jugar ninguno de sus posibles cursos de
accin, ni dejar de considerar ninguna de sus potencialidades.
Entre los mbitos que la escuela puede accionar para activar la generacin del sentido
social, del sentido de justicia, estn: el currculo, que debe esperarse en desarrollar el
concepto de justicia y ser eficaz en la educacin del ciudadano; pero adems hoy ms
que antes la escuela en cuanto organizacin debe ser un espacio de vida democrtica,
de encuentro con todos (con los diferentes) y de experiencia de justicia: la estructura
misma del sistema educativo debe ser signo visible de la igualdad ciudadana.
Es una intuicin milenaria que entre los activos de la escuela para superar los
particularismos y la segmentacin de la sociedad, est su integracin social y universalidad. Ya Aristteles postulaba que: El sistema de educacin de un Estado debe (...) ser
uno y el mismo para todos y el suministro de este servicio debe ser un asunto pblico.
No puede dejarse, como sucede en el presente, en manos de la iniciativa privada, con
cada padre ocupndose en privado de su propio hijo y proporcionndole la educacin
privada que considere ms oportuna. La formacin para lograr un fin comn tambin
debera ser comn en s misma (Aristteles, Poltica)5.
72
Es una constatacin creciente que esta escuela integrada en la que conviven cotidianamente los nios y nias de los distintos mbitos sociales los herederos y los plebeyos es
la que est en peligro en la actualidad y es de cara a su reconstitucin que debemos ser
ingenuamente voluntaristas o, para retomar un aforismo gramsciano, de cara a la cual el
pesimismo de la inteligencia no debe debilitar el optimismo de la voluntad.
73
Las medidas anteriores han dado lugar, en Chile, a diversos tipos de administracin de las escuelas y liceos, cada una de ellas asociada a reglas de financiamiento
pblico/privado y mercados sociales diferentes:
i)
ii)
iii) Particulares pagados: constituyen el segmento de elite del sistema escolar. Todos
estos colegios son de propiedad privada y son pagados completamente por las familias. Muchos de estos establecimientos pertenecen a congregaciones religiosas
y a grupos de colonia. Asiste a ellos el 6,8% de los alumnos del pas8.
Como se observa, los diferentes tipos de escuelas se asocian con distintas poblaciones socioeconmicas. Las escuelas particulares pagadas, por los altos costos asumidos
completamente por las familias, educan casi exclusivamente a alumnos del segmento
de mayores ingresos del pas. Las escuelas particulares subvencionadas, no obstante
recibir recursos pblicos, no estn obligadas a dar matrcula a todos quienes lo soliciten,
por lo que tienden a seleccionar a los alumnos9; adicionalmente, el sistema de financiamiento compartido fija un pago obligatorio mensual y, por tanto, su monto es tambin
8
74
Grupo
Socioeconmico
Bajo
Medio Bajo
Medio
Medio Alto
Alto
Total Nacional
Estudiantes
Total
N
20.769
75.321
95.138
46.420
18.392
256.040
%
8
29
37
18
7
100%
% MUN
6
24
17
2
48%
Dependencia
% PSUB
2
6
20
16
1
45%
% PPAG
6
7%
Simce, 2006.
criterios de seleccin fueron: las habilidades del nio (48%), las caractersticas de la familia (23%)
y el credo religioso (19%). Reseado en Simonsen (2007).
10 En los ltimos aos se ha dado una transferencia de alumnos desde el sector pagado al de financiamiento compartido (de 9,4% a final de los 90 a 6,8 en 2006). Esto significa que los escasos
recursos que el fisco ha liberado por el financiamiento compartido no han ido slo a financiar a
alumnos de las familias ms pobres.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
75
Tabla 2
DEcil socioeconmico establecimiento y del alumno
SIMCE 1998, 2do medio
Decil
establecimiento
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2
19.8
18.0
14.5
10.9
8.7
4.2
1.7
*
*
*
3
16.1
17.5
15.7
13.6
10.6
5.5
2.4
*
*
*
4
9.2
12.7
14.3
14.3
12.5
9.0
4.2
1.6
*
*
5
6
7
8
9
10 Total
6.5 4.3 3.0 1.9 1.1
* 100.0
10.3 6.8 6.0 3.0 1.9
* 100.0
12.9 8.8 8.9 5.3 2.5
* 100.0
14.6 11.5 12.3 7.0 3.4
* 100.0
14.5 12.1 15.9 11.1 6.4 1.7 100.0
12.7 12.2 19.1 17.7 12.8 3.5 100.0
7.2 8.6 18.5 22.9 24.6 8.7 100.0
3.1 4.2 10.9 20.6 34.4 23.1 100.0
*
* 2.2 8.9 28.9 58.0 100.0
*
*
* 1.2 8.2 89.9 100.0
Se ha visto que el sistema escolar chileno es fuertemente estratificado socialmente. Tambin hay claros indicios de que este rasgo, lejos de estar mejorando, se ha
acentuado lenta pero sistemticamente en los ltimos aos, producto de la aplicacin
permanente y a gran escala de los procesos de seleccin y de copago antes referidos,
as como de la preferencia de las familias de clase media por las escuelas particulares
subvencionadas.
Este proceso no ha afectado a todas las dependencias por igual, sino que ha
sido ms decisivo en las escuelas particulares, tal como muestra la Tabla 3. La composicin social de las escuelas municipales no cambi significativamente entre 1990
y 2000, la nica modificacin relevante fue el incremento de los ms pobres, hecho
correlativo a la prdida de alumnos de los dos quintiles de mayores ingresos, quienes
pasan de representar un 17% de su matrcula en 1990 a ser un 14% en 2000. En las
escuelas particulares subvencionadas se advierte una prdida de peso relativo de los
alumnos de los quintiles ms pobres, quienes representaban un 47% de la matrcula
de estas escuelas en 1990 y se reducen a un 41% en 2000. Las escuelas particulares
pagadas son las que muestran ms cambios: los alumnos provenientes de familias de
los dos quintiles ms pobres disminuyen drsticamente su participacin: de un 21%
en 1990 a slo un 10% del total en 2000; por su parte, los alumnos del 40% superior
de la distribucin econmica pasan en la educacin pagada de un 67% a un 76% en
el perodo.
76
Tabla 3
Distribucin de la matrcula de cada dependencia administrativa,
segn quintil de ingreso familiar, 1990-2000
Municipal
Decil I y II
Decil III
Decil IV y V
Particular subvencionado
Decil I y II
Decil III
Decil IV y V
Particular pagado
Decil I y II
Decil III
Decil IV y V
1990
2000
65%
18%
17%
100%
68%
18%
14%
100%
47%
22%
30%
100%
41%
24%
35%
100%
21%
13%
67%
100%
10%
13%
76%
100%
77
Los ingresos de dinero por financiamiento compartido han crecido en forma importante y constante entre 1993 y 2005: de 4.387 millones a 135.430 millones, lo que
es congruente con el aumento de la matrcula, pero que expresa tambin un aumento
constante del cobro mensual por alumno en el sector particular subvencionado, el que
se quintuplic, pasando en el perodo 1993-2005 de un promedio de $2.564 a $12.960,
ingreso que acrecienta fuertemente el gasto en los hijos de las familias que lo aportan,
ya que el monto total de descuentos a las subvenciones es de slo un 5,8%.
Tabla 4
Progresin de financiamiento compartido
1993
Establecimientos
Particular S.
Municipales
Total
Matrcula
Particular S.
Municipal
Total
% Matrcula:
Particular S.
Media Mun.
Cobro mensual:
Particular S.
Municipal
1995
1997
232
0
232
998
54
1.052
1.199
76
1.275
142.732
0
142.732
632.326
40.008
672.334
758.832
63.536
822.368
14%
60%
65%
2.564
0
3.182
1.054
5.090
1.284
1999
1.334
99
1.433
2001
1.541
105
1.642
2003
1.765
116
1.881
2004
1.822
115
1.937
2005
1.916
121
2.037
67%
24%
9.208
1.882
72%
24%
72%
24%
11.117
2.169
12.329
2.325
71%
24.7%
12.960
2.538
78
Sector Particular
Sector Municipal
385
223.744
23%
101
100.491
96%
496
319.191
33%
3.241
3%
317
186.836
19%
1.197
1%
179
102.584
10%
118
64.822
7%
69
34.905
4%
42
19.046
2%
30
15.113
2%
20
9.360
1%
2.930
0%
1.663
978.531
100%
110
104.929
100%
79
Tabla 6
Estratificacin entre tipos de establecimientos
de educacin bsica, 2003
Tipo
Administracin
Municipal
Part. Subv.
Con lucro
Catlica
Protestante
No lucro
Total
%
Matrcula Estudiantes
Vulnerables
1.237.324
269.772
149.441
91.475
12.140
16.716
1.507.096
39%
35%
40%
27%
36%
29%
38%
1.429
1.064
288
50
27
1.429
%
Matrcula Estudiantes
Vulnerables
649.948
436.987
178.787
21.717
12.460
649.948
9%
10%
6%
8%
5%
9%
Estas diferencias llevan a experiencias escolares muy distintas por sectores. Como
lo advierte Elacqua (2006), el sector particular subvencionado se encuentra internamente
mucho ms segregado que el sector municipal. Mientras la composicin social de las
escuelas municipales es uniforme la mayora de los colegios tienen un nmero similar
de alumnos vulnerables, en el sector particular subvencionado los alumnos vulnerables
se encuentran concentrados en unos pocos establecimientos. Ejemplo de ello es que
casi la mitad de los alumnos de colegios particulares subvencionados no tienen ningn
compaero pobre, mientras esta cifra es slo de 3% en el sector municipal.
3.Conclusiones
a) El sistema educacional chileno posee todas las limitaciones de un sistema altamente segmentado: no ofrece a los alumnos un entorno ptimo de aprendizaje
y perjudica la educacin ciudadana, ya que pierde su capacidad de ofrecer una
experiencia igualitaria de base que refuerce la igualdad de los ciudadanos y sirva
de referente a la universalidad de lo estatal. Lo anterior es una consecuencia casi
normal de la gran desigualdad social y econmica de Chile, sin embargo contra
lo esperable, el sistema educativo no estara contribuyendo suficientemente a
cambiar esa situacin de base.
Hay dos juicios crticos claros.
80
12
81
el subsidio del Estado13), con lo cual se fomenta la natural tendencia de mezclarse con
estudiantes de ms alto nivel socioeconmico (OECD, 2004, 278).
Es muy importante aclarar que no existen estudios que respalden la tesis (muchas
veces sostenida por los dueos de colegios) de que las familias que envan a sus hijos a
escuelas municipales o particulares subvencionadas posean caractersticas distintivas,
que no sean las ligadas a sus diferentes condiciones socioeconmicas. Las familias
de ambos tipos de escuelas valoran de igual modo la educacin, se sienten igual de
comprometidas con la educacin sus hijos, participan y apoyan en la misma medida
a sus escuelas, etc. (Gauri, 1994). No se puede decir lo mismo de los alumnos. Existe
fundada evidencia de que las escuelas particulares por sus procedimientos de seleccin
(pruebas de conocimientos, caractersticas de las familias, credo religioso) y por la
expulsin de alumnos (repitentes o quienes no logran niveles de rendimiento exigidos
por el colegio) se proveen de los estudiantes ms capaces entre sus pares, y evitan los
alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Carnoy y McEwan, 1998; Gauri,
1998; Contreras y otros, 2007).
Ya enunciamos las consecuencias negativas de esta situacin en prdidas de la
capacidad de enseanza-aprendizaje del sistema y en el deterioro de la educacin ciudadana. Adems, en un sistema con este tipo de ordenamiento, las escuelas totalmente
gratuitas para pobres son fcilmente estigmatizadas como escuelas con problemas. Los
profesores que en ellas ensean corren el riesgo de trabajar con muy pocas expectativas
de logro respecto a sus alumnos, lo que cierra una cadena de desesperanza que termina
en nios que no aprenden y poseen poca autoestima.
c) La superacin de la situacin exige actuar sobre los mecanismos de seleccin y
sobre el financiamiento compartido.
Como el mismo Informe de la OECD lo corroborara, la eleccin de escuela por
parte de los padres es muy valorada en Chile. No slo no parece posible cambiarla,
sino que debe ser apreciada como un aporte en trminos de oferta de diversidad cultural, religiosa y pedaggica. Sin embargo, es necesario reconocer que este sistema de
eleccin de escuelas conlleva una tendencia a la estratificacin, lo que obliga a actuar
con decisin en la desarticulacin de los otros dos mecanismos de estratificacin: la
seleccin y el financiamiento compartido.
13
82
De hecho, hay una rebaja de la subvencin cuando el pago demandado a las familias es muy alto.
Sin embargo, se puede aportar hasta un 50% del monto de la subvencin sin que sta experimente
rebaja y los descuentos en los tramos superiores son modestos: entre media y una subvencin hay
rebaja del 10% ; entre una y dos USE, la rebaja es del 20% y entre 2 y 4 USE la rebaja es del 35%.
La aplicacin es por tramos.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
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Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 87-102
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,Rev.
2007.
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1. Introduccin
Los conceptos suelen reflejar experiencias cognitivas, tanto individuales como so-
ciales. Los cambios en los conceptos, en consecuencia, tambin sugieren que estn
cambiando las experiencias que realizamos en los mbitos de desempeo aludidos por
esos conceptos. La pregunta inicial de este artculo se refiere, por lo tanto a por qu
hablamos hoy de gobernabilidad de los sistemas educativos y no seguimos discutiendo,
como lo hemos hecho durante la ltima dcada, de descentralizacin, de autonoma, de
mecanismos de evaluacin de resultados o de cualquiera de las muchas estrategias que
han modificado las tradicionales formas de gestin de nuestros sistemas educativos? No
se trata, obviamente, de un mero cambio formal de palabras. Las reformas de la ltima
dcada han modificado o han intentado modificar las modalidades institucionales con
las cuales se administra la educacin. Todos los diagnsticos nos indican, sin embargo,
que los mismos procedimientos administrativos han provocado resultados muy diferentes
segn los contextos en los cuales esos procedimientos son aplicados. No es lo mismo
descentralizar en momentos de expansin econmica que hacerlo en un momento de
crisis y recesin. No es lo mismo dar autonoma a las escuelas en un contexto donde
existe una sociedad civil, actores sociales e instituciones locales fuertes, que hacerlo como parte de un proceso de desresponsabilizacin de la administracin central.
Parecera llegado el momento en el cual, para comprender lo que pasa en la gestin de
los sistemas educativos, debemos ampliar nuestra mirada y preguntarnos no slo por los
procedimientos sino tambin por los objetivos que se persiguen y por las condiciones
institucionales y polticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este
cambio de enfoque y de mirada es el que est detrs de este giro conceptual que nos
lleva a discutir el tema de la gobernabilidad de los sistemas educativos.
Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes dimensiones. Por un lado, implica
salir de un enfoque puramente administrativo, de un enfoque basado exclusivamente en
la gerencia de los sistemas, para incorporar las disciplinas que nos permitan comprender
la lgica social, poltica y cultural, que existe en los fenmenos de cambio institucional.
Por otro lado, tambin debemos ampliar la mirada para colocar estos procesos en el
marco ms general de los problemas de gobernabilidad de la sociedad en su conjunto,
superando los enfoques exclusivamente sectoriales que han dominado muchos de los
anlisis del pasado.
Existen numerosas evidencias que justifican esta mirada ms amplia. Por un
lado, fenmenos que ocurren fuera del sector educativo pero que penetran en nuestra
esfera de accin. Cuando comprobamos que una parte importante de los profesores y maestros de nuestras escuelas han perdido la confianza en las instituciones,
han perdido el sentimiento de orgullo con respecto al patrimonio cultural que ellos
deben transmitir, o cuando las escuelas deben incorporar masivamente actividades
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La dimensin pedaggica
En cuarto lugar, es importante sealar que en la agenda actual se ha complejizado
mucho ms toda la referencia a la dimensin pedaggica de las estrategias de transformacin educativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La lgica predominante
en las reformas de los aos 90 pona el acento en el cambio institucional y supona
que instrumentos tales como la medicin de resultados, el financiamiento de la demanda, la evaluacin de desempeo de los docentes y los cambios en los contenidos
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 87-102
Gobierno y direccin de los sistemas educativos en Amrica Latina
Juan Carlos Tedesco
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curriculares (sea por la va de la definicin de prescripciones curriculares o de estndares de resultados), provocaran una dinmica por la cual los resultados de aprendizajes
tenderan a mejorar. La experiencia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron
los impactos esperados en los procesos de enseanza-aprendizaje que tienen lugar en
las salas de clases y en las escuelas y hoy estamos ante la necesidad de revisar con ms
profundidad el papel de las variables propiamente pedaggicas del cambio educativo. En
este sentido, y sin dejar de reconocer la importancia tanto de las variables del contexto
socioeconmico como las de tipo institucional, adquiere mayor relevancia la hiptesis
segn la cual para que las reformas lleguen al aula y se modifiquen las relaciones y
los resultados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus mtodos, sus actitudes
y sus representaciones. Desde este punto de vista, la nueva agenda coloca en un lugar
central las preguntas acerca de quin y cmo se ensea.
Con respecto a quin ensea, algunos estudios recientes confirman que estamos
lejos de un cuerpo homogneo desde el punto de vista de su cultura profesional. El sector
docente est compuesto por personas que difieren significativamente con respecto a su
estatus socioeconmico, valores, representaciones sociales y opiniones sobre aspectos
claves de su desempeo. Pero por encima de estas diferencias, un aspecto comn es el alto
nivel de desconfianza de los docentes hacia los responsables de las acciones educativas.
A partir de este hecho, es necesario reconocer que el restablecimiento de niveles bsicos
satisfactorios de confianza constituye un requisito necesario para cualquier paso que
se pretenda dar en la lnea de comprometer a los docentes en los procesos destinados,
tanto a promover ms igualdad, como ms unidad en las acciones educativas.
La ruptura (si alguna vez existi) de la homogeneidad cultural de los docentes
es el resultado de largos perodos de desprofesionalizacin y de acciones que, de una
u otra manera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfrentar esta situacin se
insiste mucho en el carcter integral de las polticas, donde los principales componentes
son mejorar las condiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docente que permitan
ascender sin dejar el ejercicio de la enseanza, disear mecanismos de evaluacin de
desempeo, aplicar polticas que atraigan a la docencia a jvenes talentosos y modificar
las modalidades de formacin, tanto inicial como en servicio.
Con respecto a cmo se ensea, sabemos que las prcticas no cambian por decretos ni por resoluciones. En este sentido, si bien es cierto que los resultados educativos
son mediocres en toda la regin y que por lo tanto los cambios deberan afectar al
conjunto de los docentes, no es menos cierto que el principal problema se registra en
las prcticas pedaggicas de los docentes que trabajan con alumnos de los sectores ms
desfavorecidos. En este punto, slo quisiramos aludir a la necesidad de explorar el
concepto de polticas de subjetividad, que sugiere algunas lneas de accin especficas
para romper el determinismo social de los resultados de aprendizaje desde las propias
98
El consenso y el conflicto
En quinto lugar, tambin se han producido cambios con respecto al lugar del consenso y del conflicto en los procesos de cambio educativo. La experiencia de los 90 ha
demostrado que la construccin de consensos en educacin es mucho ms difcil y
compleja de lo previsto. En el mejor de los casos, se pueden obtener acuerdos sobre
grandes objetivos, pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de
accin. En este sentido, los diagnsticos indican que la conflictividad est tanto adentro
como afuera del sistema, muy vinculada a la defensa de intereses corporativos. Al respecto, existe conciencia en reconocer que algunos de nuestros pases perdieron mucho
tiempo con falsos debates que atrasaron las posibilidades de resolver problemas.
Hoy estamos, en consecuencia, frente a la demanda de recuperar el tiempo perdido y
de acelerar los ritmos de accin, todo lo cual obliga a manejar muy cuidadosamente la
tensin entre la lentitud de los procesos de concertacin y la urgencia que requiere la
toma de decisiones.
Existe un consenso bastante general segn el cual no es posible disear nuevas
polticas educativas sin un balance de la dcada de los aos 90. No se trata, por supuesto,
de un debate acadmico o histrico, ni tampoco de reproducir las discusiones pasadas.
Se trata, ms bien, de actualizar los diagnsticos sobre los cuales se pueden apoyar
las nuevas estrategias. Esta idea de actualizar diagnsticos debe ser considerada con
particular atencin. Los diagnsticos que sirvieron de base a las reformas de los 90 ya
estn superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se conoce muy poco o
se tienen visiones muy distorsionadas. La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis
de los ltimos aos ha provocado un nuevo fenmeno de cada social, que no puede ser
conceptualizado en los mismos trminos que la pobreza clsica de la sociedad capitalista
industrial. La expansin de los procesos de modernizacin tecnolgica, los cambios
culturales y cognitivos asociados a esta expansin as como los propios resultados de
los procesos de transformacin (mayor autonoma, diversidad, uso de los instrumentos
de evaluacin, etc.) son otros tantos ejemplos de procesos sobre los cuales es necesario
profundizar en su conocimiento y explicacin.
Pero las transformaciones tambin dejaron resultados en trminos de percepciones y representaciones de aspectos especficos y muy importantes de las propias
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Gobierno y direccin de los sistemas educativos en Amrica Latina
Juan Carlos Tedesco
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reformas educativas. En este sentido, es interesante destacar que las visiones sobre
la dcada de los aos 90 se caracterizan por la significativa divergencia de opiniones
e interpretaciones. La estrategia seguida en Chile es considerada como el paradigma
del enfoque neoliberal para algunos, mientras que sus autores se consideran particularmente heterodoxos y el neoliberalismo chileno acusa a estas polticas de estatistas
y poco liberales. La reforma en Uruguay, donde no se produjo ningn tipo de descentralizacin ni de atencin a la demanda, es calificada como neoliberal por sus crticos
e igualada al resto de las polticas aplicadas en otros pases. En el caso argentino
sucede algo similar. Mientras para algunos la Ley Federal de Educacin es considerada
como una de las fuentes principales de los problemas de fragmentacin y desigualdad
de la educacin argentina, para otros, en cambio, la educacin tuvo un papel contraestructural, que permiti compensar o atenuar el impacto de las polticas econmicas y
sostienen que la desigualdad y la fragmentacin hubieran sido aun mayores si no fuera
por las polticas educativas de aumento de la cobertura, de compensacin social y de
coordinacin nacional que se implementaron en ese perodo. Esta falta de consenso
sobre la interpretacin del sentido de los cambios tambin se percibe en los actores
internos del sistema, que tienen opiniones muy divergentes sobre los mismos puntos
y/o planes de accin.
Esta divergencia de interpretaciones es un indicador ms del dficit de sentido
de los cambios. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad de asumir que frente
a los cambios profundos por los que atraviesa la sociedad y el modelo capitalista
de desarrollo, es indispensable volver a instalar el debate acerca de qu proyecto de
sociedad queremos y qu lugar ocupa la educacin en ese proyecto. En este debate,
la dcada de los 90 deja un saldo importante: el crecimiento econmico y la modernizacin productiva han estado asociadas a un significativo aumento de la desigualdad
y la exclusin social. El logro de la equidad y la cohesin social dependen fundamentalmente de la voluntad poltica, de la existencia de acuerdos, consensos, pactos
o como se los quiera llamar, que pongan direccin, sentido, al comportamiento de
las variables econmicas.
La pregunta crucial que se deriva de este planteo es cunto consenso existe en
nuestros pases acerca de este proyecto de crecimiento con equidad? Hasta dnde existe
un acuerdo que trascienda el mero reconocimiento retrico y se traduzca en acciones,
estrategias y polticas concretas? Obviamente, la respuesta a estos interrogantes forma
parte del debate poltico general y los mtodos para resolverlos son los propios de la
democracia. Pero asumimos que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vinculados a promover ms igualdad y ms cohesin forman parte de un proyecto de este
tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan slo como objetivos
puramente sectoriales.
100
Comentarios finales
Quisiera finalizar resumiendo mis observaciones en dos grandes mensajes y un interrogante para la reflexin. El primero de ellos se refiere a la necesidad de tomar conciencia
que estamos ante opciones alternativas acerca del tipo de sociedad que queremos. No
se trata de revivir el viejo debate entre capitalismo y socialismo sino de asumir que el
dilema pasa por una sociedad justa o injusta y cules son los grados de injusticia que
estamos dispuestos a tolerar. Ese eje divide las opciones y las estrategias de accin y
la ecuacin constituye un factor clave en las estrategias para lograr mayores niveles
de justicia.
El segundo mensaje se refiere a las estrategias especficas de accin. En este
punto es necesario adoptar criterios basados en diagnsticos contextualizados. No hay
frmulas de gobierno y de gestin de validez universal y todo depende del camino
que tracemos entre el punto de partida y el punto de llegada. Las mayores dificultades
siempre aparecen en los trayectos de transformacin y esto supone que los diagnsticos
no deben referirse solamente a las carencias sino tambin a los recursos disponibles, los
obstculos previsibles para los procesos de transformacin, las alianzas y los conflictos,
los tiempos y las secuencias de accin.
El interrogante se refiere a qu queremos gobernar? Michel Foucault, en sus clsicos estudios sobre el poder, describi con gran lucidez el cambio histrico producido
por la modernidad. Segn su anlisis, el cambio consisti en que en lugar de gobernar
territorios se comenz a gobernar poblaciones. Gobernar a la poblacin implic crear
instituciones de socializacin controladas por el Estado, como la escuela, y agentes de
socializacin especializados en esa tarea, como los maestros y profesores.
En las nuevas condiciones sociales postmodernas, con demandas crecientes
de reconocimiento a la diversidad y la erosin de todos los factores tradicionales de
cohesin social, estamos ante la necesidad de gobernar personas, individuos o, ms
filosficamente, Sujetos.
El gran interrogante para nuestros pases, como siempre, consiste en cmo manejar
simultneamente tiempos histricos diferentes. No hemos salido en muchos casos de
situaciones feudales donde ni siquiera gobernamos el territorio y ya enfrentamos las
demandas de reconocer al individuo. La complejidad de la tarea es enorme, tanto en
trminos tericos como polticos. Pero la complejidad no debera ser una excusa para
paralizarnos sino un motivo para el entusiasmo y la aventura.
101
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Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
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martin carnoy
The main feature of Latin American education in the past fifteen years has been a rapid
increase in the proportion of young people attending secondary school and going on to
postsecondary education. Between 1991 and 2003, for example, the net enrollment rate
in secondary education the proportion of the secondary school age cohort enrolled,
adjusted for students repeating grades increased from 30 to 68 percent, and the gross
enrollment rate in post-secondary education rose from 17 to 27 percent. In the early
2000s, both these figures were higher in Latin American than the average increase in
the East Asia and Pacific region.
However, even as Latin America made these large gains in the average schooling
attained by young people, serious questions were raised about the quality of the education being delivered to Latin American students. If average young Latin Americans
were taking more years of schooling that their counterparts in East Asia, were Latin
Americans learning as much? There was considerable evidence from international tests
such as TIMSS and PISA that compared to many countries in East Asia, the quality of
education in Latin America was much lower.
The questions about the quality of education in Latin America are part of a shift in
emphasis worldwide from just expanding access to education to increasing how much
students learn at each level of schooling. This shift is being driven largely by international
agencies, which are pushing hard for educational evaluation and educational reform
driven by performance measures and educational accountability.
Just as expanding access to more schooling was supposed to increase economic
growth for those countries investing in more schooling and simultaneously to reduce
poverty and social inequity, so now the same arguments are being made for improving
educational quality. Analysts claim, for example, that the payoff to higher test scores in
terms of higher incomes is about 12 percent (Hanushek and Kimko, 2000; EFA, 2005).
This corresponds to the claims in the 1970s and 1980s that investment in more years of
schooling would increase productivity and economic growth, and if the investment were
in primary schooling, social equity would be promoted at the same time (Psacharopoulos,
1985). Since allegedly the poorest schooling is provided to low-income students (this
applies to developed countries as well), raising the quality of education would supposedly make the greatest contribution to those at the bottom of the economic ladder.
Within this context, Latin America has undertaken a number of reforms claimed
to increase access to education for the poor and to increase educational quality, especially for the poor. The main reforms, in addition to continued expansion of secondary
and tertiary enrollment, have been direct income transfers to poor families to increase
school attendance, decentralized school management to promote greater local control,
and increased subsidies to private education to promote greater competition among
104
schools and increased efficiency of school management. Some countries have promoted
more parental involvement in monitoring teacher attendance, and almost all countries
have begun regularly testing students as a way to stimulate efforts to make schools and
entire systems more accountable for student performance.
Many of these educational reforms are intended to improve the quality of education and to make educational delivery more efficient cost-wise. They are also intended
to help equalize access to quality education for the poor. Income transfer programs
such as Progresa in Mexico and Bolsa Escolar in Brazil seem to be having a small
positive effect on school attendance, but we have no evidence that this is resulting in
achievement gains for the poor or in longer term increases in attainment. Despite their
continued promotion by international agencies, organizational reforms such as decentralization and privatization have not had significant impacts on educational quality,
although they may be redistributing the financing of education from general taxes to
user fees and distributing the control of spending from central governments to local
governments and schools.
In this paper, I am going to argue that the efforts to increase access for the poor and
improve the quality of their education (or education more generally) are well intentioned
and certainly merit attention, but that the cost of making these reforms work are much
higher than international organizations pushing them recognize. I will argue that improving the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, the quality of educational management, and the opportunity for students
to learn, and this in turn requires increasing academic subject coverage, improving the
teaching of subject matter, improving the capacity of educational managers to be instructional leaders, and distributing this improved capacity more equitably. Unfortunately,
making such improvements is not just a matter of decentralizing educational delivery
or giving incentives to poor families to send their children to school.
My main point will be that all these elements of improving education require a
tremendous effort-effort to change the training of teachers, of improving educational
management, of supervising the delivery of the curriculum, of finding the teachers who
can be trained to raise the level of student learning, and, in addition, to assure that disadvantaged children get access to the same quality of teaching resources and educational
management as advantaged children. This is a tall order.
Furthermore, expanding enrollment successfully (the percentage of an age cohort
attending a particular level of schooling) can still be considered a very important reform
of the educational system and a way to increase the average achievement levels of those
who attend school. Such expansions of enrollment usually have major implications for
what occurs in schools, forcing the system to address changing needs as new kinds of
105
martin carnoy
clientele enter schools in large numbers.1 They also have implications for teacher recruitment and teacher improvement-the sine qua non of providing a decent education to the
growing mass of children from low-income families taking higher levels of schooling.
Improving achievement through increased attainment is a valid means of increasing
achievement; at the same time, if countries want to improve the quality of each year of
attainment, they will have to do a lot more about the quality of the teaching corps than
they have in the past.
Put another way, with all the rhetoric (and in some cases, real effort) about raising
the quality of education during the 1980s and 1990s, it would seem that Latin American
countries should have witnessed major improvements in overall student academic performance in primary and secondary schools. This has apparently not been the case--at
least, there is no evidence that student achievement has improved. In countries that
have been doing student assessments over time, such as Chile, during the period when
tests were made comparable (1994-2000), results suggest minimal increases in average
test scores (Bellei, 2001). I would propose that the missing element in these reforms is
serious efforts to improve teacher knowledge, teacher pedagogy, and the capacity for
instructional leadership probably the most difficult and expensive resources to buy in
education. Where these resources have been purchased, I will argue, improvements in
student performance have taken place.
106
For example, Carnoy and Loeb (2003) show that the most important explanation for whether a
US state has implemented strong accountability measures is the percentage of minority students
in the states schools The need to implement accountability systems is therefore partly the result
of expanded proportions of minority students in secondary education Another example of this
process is Chile. As a result of its enormous expansion of secondary education since 1980, Chile
was pushed to make important curricular reforms in secondary education in the 1990s.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
The decentralization and privatization reforms of the 1980s and 1990s have not
worked to improve students educational performance but may have increased the
inequality of performance among low-income and high-income students.
Even if average educational performance (test scores) is not improving, the performance of some groups -namely disadvantaged students- may be improving. This
is important, especially if their improvement corresponds to particular reforms
that can be identified as responsible for the change.
Certain other supply side strategies also are likely to lead to eventual improvement in student performance in school, especially for low-income students. High
among these is student attendance in school. Student attendance may be a function
of parent participation in school and the perceived quality (by parents) of schooling, including teacher attendance school organization, and the quality of teaching
(Marshall, 2003).
Most analysts agree that educational systems cannot make large improvements
in average student performance without improved teaching. Improved teaching
requires a combination of measures, including improving teacher attendance in
school, recruiting better trained, more able individuals into the teaching occupation,
distributing these more able individuals more equitably among schools, creating
a level of commitment among teachers to improving student performance, and
improving teachers content knowledge and pedagogical content knowledge of
subject matter, even at the primary level. Based on current research, I will show
that we can be quite specific about the kinds of strategies to improve teaching that
work.
The evidence suggests that structural reforms have had relatively little impact on
overall educational effort in terms of investment in education or on student performance.
Argentina transferred control of primary schools entirely to provincial governments in the
late 1970s and of secondary schools in 1993. Increased control of educational resources
in the Argentine provinces put educational decision making into the individual political
contexts of each province, with very varied results. If we rank provinces by educational
necessity, as defined by their retention, drop out, educational attainment, and gross
product per capita, we find that more educationally wanting provinces increased spending per student about the same percentage as more advantaged provinces after the 1993
transfer. Neither did more educationally wanting provinces increase secondary enrollment significantly more or less than the better off provinces (Cosse, 2001). Secondary
enrollment gains in the 1980s, before the 1993 transfer, were about the same as in the
1990s (Carnoy, Cosse, Cox, and Martinez, 2001 ). So educational effort, enrollment
growth, and enrollment growth equity among provinces in Argentina did not seem to
be affected by decentralization. Average student performance in secondary education
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
107
martin carnoy
between 1993 and 1999 is more difficult to assess because the tests are not comparable,
but there is no sense in Argentina that student performance is rising (Carnoy, Carnoy,
Cosse, Cox, and Martinez, 2001). Much the same can be said about educational effort
and enrollment growth in Mexico after the decentralization of the early 1990s. The
states are not increasing their educational investment as a result of gaining control of
their schools (Paulin, 2001).
In Chile, available evidence suggests that the hoped for increases in efficiency
from increased competition among schools and from an increased role for privately
managed schools did not make schooling more effective than before the voucher reform
(McEwan and Carnoy, 2000; Hsieh and Urquiola, 2006; Bellei, 2001). The one major
effect that the reform may have had is to bring more private resources into education,
but that came mainly from making families pay a high fraction (70 percent) of the
costs of sending their children to university (Gonzalez, 2001). With new legislation in
1993, it became legal for subsidized private schools to charge tuition. Private contributions for primary and secondary schooling increased over the next eight years, but that
contribution is small compared to family investments in higher education. We should
remember that even before the 1981 reform, 20 percent of students attended private
primary schools, and 6 percent of those were in private paid schools that received no
government subsidies.
Privatization in the 1980s may not have lowered or raised overall student performance, but evidence suggests that it may have had a negative effect on low-income
students. Indeed, research shows that low-income student performance in nonreligious
subsidized private schools in Chile, which enroll 21 percent of ail basic education students in the country, is significantly lower than in public municipal schools (McEwan
and Carnoy, 2000). So structural reforms seem to have made little overall improvement
in student performance, and probably had relatively little impact on enrollment expansion in primary and secondary education, even though privatization may have made it
possible to expand university at lower public expense.
There are a number of popular educational reform strategies that may be important in developed countries but that have questionable relevance for the Latin American
context. For example, there is considerable evidence now in the United States (based
on the Tennessee class size experiment) that class size may have a significant effect on
student achievement and, more important, on student attainment (Finn and Achilles,
1999). But in the Latin American context, reducing class size is probably not a relevant
reform for increasing quality. It is too entangled with peer effects resulting from widespread school choice in urban areas, teacher and student absenteeism in rural and urban
areas, and pedagogical techniques that do not become more effective as the number of
students in the class diminishes.
108
Thus, smaller class sizes often result from a series of factors that make the schools
that have these smaller class sizes less desirable places to learn. In rural areas, for example, small classes may be due to student absence due to consistent teacher absence.
In urban areas, where families can, to some degree, choose among public schools outside their neighborhoods, so at least partially sidestep residential segregation, better
public schools those with higher levels of student performance, representing higher
value added or larger peer group effects (McEwan, 2001) and many private schools
attract more students, filling classes to maximum capacity. Less well-regarded schools
tend to have classes with fewer students because the schools operate at less than capacity. This is precisely what we would expect in a system governed by choice. If teaching
were generally organized around individual attention and small group work in Latin
America, fewer students in a class could mean higher value added in schools with smaller
classes, hence an offset to higher performance in schools with already better students
and greater peer group effects. However, most teachers in Latin America still teach
using the chalk and talk method, or frontal teaching, in which a larger or smaller class
size seems to have little effect on how much children learn.
Another popular focus of reformers is reducing repetition and drop out rates.
Whereas this goal is laudable as an object of reform, it is often confounded with the
conditions of entry at the next level of education. For example, in some poorer Latin
American countries, repetition and drop out rates in the first years of primary school
are much higher than in other countries. Does this mean that improving the quality of
primary school will reduce repetition and drop out rates? Almost certainly, the answer
is yes -if reformers could in fact improve primary school quality. But let us assume
that primary enrollment in the next ten years is universalized and secondary enrollment
sharply expanded in, say, Honduras, and repetition and drop out rates in primary school
fall substantially. Does that mean that the quality of Honduran primary education has
risen? Perhaps it has. But, more likely, lower repetition and drop out reflect the changed
function of primary education. Instead of acting in part as a sorting institution for access
to relatively limited places in secondary schools, the expansion at that next level would
allow many more entering first graders to continue into seventh grade. More rural primary school classrooms and perhaps even a number of rural secondary schools would
have been built, creating places for more pupils in the higher grades of primary school
and in basic secondary school. These places would need to be filled. Children would be
passed into higher grades when in the past they would have been held back.
Similarly, in the more developed Latin American countries, the rapid expansion of
secondary education almost automatically implies lower repetition and drop out rates in
secondary schools. How access to university is determined also affects secondary drop
out rates. For example, in Uruguay the drop out rates in the second cycle of secondary
education (preparatoria) are higher than in neighboring Argentina and Chile (Carnoy,
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
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martin carnoy
Cosse, Cox, and Martinez., 2001). Does this mean that the quality of Uruguayan secondary education is lower? Almost certainly it is as high or higher. Uruguayan preparatoria
is a very traditional Latin American upper secondary school, organized to select students
for university education. Students who graduate have automatic entrance to free public
university, and this is limited to less than one-fourth of the age cohort. Unless the function
of preparatoria changes in Uruguay, either because access becomes limited to university
education by other means, such as high fees (as in Chile), or less limited because of
an expansion of public university places (as in Argentina), drop out rates will have to
remain high, even if quality were to rise, making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
This is why care should be used in making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
In contrast to structural reforms, targeted reforms -specific programs aimed at disadvantaged groups- appear to have been much likely to succeed in improving academic
performance for the targeted groups. A famous example in Latin America is the Escuela
Nueva, in Colombia, now found in other countries under other names. The Escuela
Nueva targets low-income rural students and seems to have had a positive impact on
student performance, largely through providing a support network for rural teachers and
increasing their commitment to teaching in isolated rural schools (McEwan, 2000). The
program also focuses on improving teaching in rural schools, at least in those places
where it is implemented fully. .
Direct financial interventions by central ministries into improving outcomes for low
income students were also effective in both Argentina and Chile. The P-900 program,
begun in 1990 in Chile and extended to almost 2,500 schools by the end of the decade
raised test scores of pupils significantly in low scoring schools (Cox, 2001; McEwan
and Carnoy, 1999). Elements of the Plan Social in Argentina, directed at rural schools
and low-income students attending secondary schools, also seemed to have positive effects on student outcomes. Uruguays direct financial assistance to low-scoring schools
(based on the 1996 6th grade evaluation) probably contributed to a significant increase in
test scores among the countries lowest-income students (Filgueira and Martinez, 2001).
A targeted voucher plan in Colombia in the 1990s seemed to have a positive effect on
low-income student attainment students who received vouchers, and used them to attend
private (religious) secondary schools stayed in school into the higher grades and were
less likely to drop out (Angrist et al., 2000; Angrist et al., 2006).
110
111
martin carnoy
I have argued, such schools also tend to attract better teachers. This clustering effect
of good teachers and good students fills classrooms. Less attractive schools will have
smaller positive or even negative peer effect, less effective teachers, fewer students in
their classes, poorer attendance rates, and lower average performance.
Another reason for focusing on improving student attendance is that it is relatively
easy to measure and represents a concrete objective for educators and reformers. For
example, Bolsa Escola, the Brazilian direct payment scheme for very low-income parents, or Progreso, a similar program in Mexico, are specifically designed to subsidize
families to keep children attending school. Chiles teacher pay incentive system (SNED)
also includes attendance as one of its objectives.
In addition to student attendance, making reading materials available to students
should be an inexpensive way to improve reading. Most Latin American countries now
provide free textbooks to students. But we have observed a strange phenomenon in
three countries Peru, Costa Rica, and Panama where the government distributes free
textbooks: they are often not made available to the students. Schools fear that they will
be lost, or that they will not get another shipment the following year. In poor communities, these are the only books students will ever get to read. Achieving high levels of
literacy requires readily available reading material, and this is a relatively inexpensive
investment for governments.
Improving Teaching
Educational analysts have long stressed that improved teaching can have an important
impact on student performance. Can we identify indicators of good teaching that should
lead to eventual student academic achievement gains? Can we identify reforms that
seem to lead to improved teaching?
Before focusing on the major issue of improving teacher education, I will discuss
issues of incentives and counter incentives that may affect the level of teacher productivity
in Latin Americas schools. We know it is possible to achieve high levels of learning in
Latin America, because one country in the region, Cuba, appears to be much closer than
others to international levels of achievement in mathematics. Even if the test scores in
the 1997 OREALC thirteen country survey of Latin American third and fourth graders
overestimate the level of Cuban achievement, there is little doubt that Cuban children
are scoring much higher than children in other countries (Willms and Somers, 1999;
Carnoy and Marshall, 2005; Carnoy, Gove, and Marshall, 2007). One of the elements in
Cubas success is the higher average education of parents in Cuba, and the lower level
of abject poverty, as reflected in the low proportion of children who work outside the
home. But school factors also play a role. For one, educational expectations are high in
112
Cuba, as reflected in the curriculum and textbooks used in mathematics. Secondly, and
this is what I want to focus on here, Cuban teachers with university level education are
paid salaries much more like the salaries of other professionals, so entering teaching
as a profession has, until recently with the influence of the tourist industry, required
little financial sacrifice. Teachers also have similar social status as most other university
graduates. Thus, it appears that Cuban schools can implement more demanding curricula
in part because even primary teachers have the capacity to teach those curricula.
There are other key factors that distinguish Cubas schools from schools in other
Latin American countries. Teachers in Cuba are unlikely to take frequent absences, excused or unexcused. Cuban primary schools offer more hours of school and even more
hours of math per week than schools in most Latin American countries, although this
varies among countries (OREALC, 2001, p. 45). And the distribution of good teachers
in Cuba among rural and urban schools and among schools serving more disadvantaged
and more advantaged populations is likely to be more equal than in other Latin American
countries. Although we have no hard data on absences or teacher distribution in Cuba,
anecdotal evidence suggests that such assertions are correct (Carnoy, 1989).
These differences point to a number of factors that are likely to have major impact
on educational quality, especially in schools attended by lower-income children and therefore on which educational reformers should focus as part of the Regional Project.
The time per day and per year that teachers actually teach the academic curriculum in a classroom what is referred to as opportunity to learn is obviously a
crucial variable when the total number of hours per year is low. In Argentina, a
highly developed country in many respects, primary school students attend school
an average of four hours per day, or less than 750 hours per year. However, teacher
absences are relatively frequent in many provinces, and many days per year are
lost in teacher strikes. At the other end of the economic spectrum, Honduras loses
approximately half its already low number of official hours of primary schooling per year through teacher absences, mainly but not only in rural areas (Carnoy
and McEwan, 1997). Teacher absence is a pervasive problem throughout Latin
America, yet is rarely discussed or used as an indicator of educational quality.
Reforms to improve teacher attendance are politically difficult since they confront
either corrupt teacher employment policies (for Mexico, see Bayardo, 1992) or
the opposition of the teachers unions or both. Teacher strikes, which also account
for many lost days in some countries, might be reduced by better coordination
of reforms and educational policies with teacher organizations, but often reflect
wider conflictual politics in the country concerned. Chile has had the luxury of
very few lost days from teacher strikes over the past ten years, but this has been
mainly the result of a consensual period in Chilean politics, following on the heels
of 17 years of military rule (Cox, 2001, Nunez, 2001).
113
martin carnoy
114
Holland is an exception to this rule. The Dutch voucher plan subsidies low-income children
with a voucher 25 percent larger than the normal voucher amount.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
increments of high quality resources to produce positive effects at the low student
performance end of the spectrum, but much greater increases in resources to produce
increases in student performance among already high performing students. Chilean
estimates of cost-effectiveness comparing public schools, subsidized private schools,
and paid (high tuition) private schools suggest that students in paid private schools
achieve the highest test scores, but that the schools are by far less cost-effective than
schools serving much lower-income, lower achieving children (McEwan and Carnoy,
2000). From an efficiency standpoint, some case can therefore be made for resource
shifts, but the case is not strong.
From an equity standpoint, it is more likely that shifting better teachers to lowerincome schools should work to equalize outcomes. The question is: how to accomplish
such a shift. Incentive pay schemes, such as the SNED in Chile, that reward teachers in
schools that beat average test score gains in similar social class schools, have not been
evaluated for their effectiveness in systematically improving teaching or in shifting
good teachers to lower-performing schools. There are advantages and problems with
incentive schemes based on increasing value added in the school based on student test
scores. The main advantage is that the goal is clear and the school can organize around
that goal. This can create a positive organizational effect of aligning the school around
academic achievement (Benveniste, Carnoy, and Rothstein, 2003). The downside is that
such incentives can push schools and teachers to spend a disproportionate amount of
time teaching the test. It is also likely that small schools will have a greater variance
in performance from year to year because of the greater statistical variability of their
student body, hence will have a greater likelihood of being rewarded at least once in a
while (Kane, 2000).
The main teacher incentive schemes in Latin America the SNED in Chile and
the Carrera Magisterial in Mexico are both bad examples of incentive schemes if the
goal is to improve student academic improvement as they progress through the grades.
Although the Carrera Magisterial is supposed to reward teachers with higher pay based
in part on their students performance, once teachers accumulate the points needed for
the pay increase, they are guaranteed that increase for the rest of their career. The SNED
awards increases on the basis of gains on the 4th and 8th grade SIMCE tests, but these
are gains across cohorts, not for the same students moving from grade to grade. Thus,
teachers have little or no incentive to help fifth, sixth, and seventh graders to make gains.
Indeed, there is evidence that students in schools receiving more SNED awards make
smaller gains from 4th to 8th grade in 1996-2000 than students in schools that received
no awards (Carnoy et al., 2007).
A more profound problem for most Latin American is the average level of capacity
in their teaching force. This is not just the result of the quality of teacher pre-service
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
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martin carnoy
education, which is notably poor (Lockheed and Verspoor, 1988). Nor is it necessarily
an issue of the current level of teacher salaries, which are low relative to the pay in other
professions in some countries, but relatively high for women teachers in many countries
compared to women workers with similar levels of education (Vega, Experton, and
Pritchard, 1999; Carnoy and McEwan, 1997; Santibanez, 2001). However, the higher
relative salaries paid to teachers may be misleading. If teachers were divided by levels
of education, the higher relative salaries might obtain mainly for those with secondary
education, who either teach at the primary level or entered the labor market in the past
when lower levels of education were acceptable (Razquin, 2001). Women teachers with
postsecondary education are more likely to earn relatively less than women earn with
post-secondary education working in other professions. This is even more often the case
for men, whose opportunities outside teaching are much greater.
The lower comparative salaries for post-secondary educated teachers may create
a dilemma for educational reform strategies. Almost all Latin American countries have
gradually raised the educational requirements for teachers over the past twenty years. In
periods of recession, such as the 1980s, teacher salaries generally fall in real terms. Yet,
the relative salaries of teachers compared to workers with similar levels of education
probably rise (because public sector salaries are sticky downward compared to private
sector salaries). In periods of economic crisis, it is easier to attract individuals into teaching, even individuals with more education than required. This happened in Mexico in the
1980s, when many university graduates trained for other professions chose to go into
teaching because of the crisis in the private sector. But in periods of economic growth
and rapid expansion of secondary education--characteristic of the 1990s throughout Latin
America, recruiting teachers with post-secondary degrees is more difficult, and might
mean a decline in the quality of individuals being drawn into teaching. This could be
mitigated by an increased supply of higher educated women entering the labor market
because of changes in values concerning womens work, for example. It also could be
mitigated by the much lower cost of obtaining a teaching degree compared to other
university degrees. Finally, it could be mitigated by large increases in teachers salaries
as in Chile in the 1990s,3 which apparently had the effect of increasing the quality of
university entrants choosing teaching as a profession (OECD, 2004).
Unless teachers work is highly regarded on other grounds, countries in which
the salaries of teachers with post-secondary education remain relatively low compared
116
In real terms, actual teacher base monthly salaries in municipal (public) schools increased an
average of 8.4 percent annually from 1990-2000, but slowed to 3.9 percent annually in 19962000. The minimum salary in private subsidized (voucher) schools increased at a lower rate in
the decade as a whole, but also at about a 4 percent rate in 1996-2000 (OECD, 2004, Figure 6).
Salaries have continued to increase at the slower rate after 2000.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
to those with higher education degrees in other professions, could face a shortage of
well-qualified teachers, particularly in secondary education. Many of the most important
educational reforms in Latin America in the past ten years and in the next decade concern
secondary education. Thus, the relative salaries of post-secondary trained teachers (and
the supply of newly certified secondary school teachers) are important indicators of the
potential success of other reforms to raise student achievement and attainment.
Aside from the problem of recruiting higher quality high school students into
teacher education programs, the main policy issue for the improvement of education in
Latin America generally and especially for socio-economically disadvantaged students,
is the quality of teacher pre-service and in-service education. In two recently completed
studies in Panama and Costa Rica, we were able to measure teacher mathematical content
knowledge and pedagogical content knowledge, and to observe teachers teaching in third
and seventh grade classrooms. Although we cannot compare student performance in the
two countries because neither has published scores from any international test, Costa
Rican third grade teachers score much higher on mathematics content and pedagogical
content knowledge than Panamanian teachers and their lessons deliver a more profound
and mathematically complex content to students. Primary school student teachers in Costa
Rica also do much better on content and pedagogical content tests than do Panamanian
student teachers. Differences among seventh grade teachers in the two countries are
much smaller. We infer that teacher pre-service education for primary teachers in Costa
Rica is far better than in Panama, and that primary teachers in Costa Rica display this
better preparation in their teaching practice (Carnoy et al., 2007).
Since Costa Rica and Panama are two countries with equal per capita gross domestic product and economic growth rates, the poorer teacher preparation in Panama is
not a function of fewer available dollars. Rather, it is a function of Panamas devoting
fewer dollars to education and tending to spend its dollars on expanding higher education rather than improving primary and secondary. Panama still prepares its primary
teachers mainly with secondary education (plus a one year teaching certificate) and
provides wholly inadequate preparation in the specialized knowledge needed to teach
mathematics in primary school. Both Costa Rica and Panama also do an inadequate job
of preparing their lower secondary school teachers in mathematical pedagogy. This is
reflected in mathematics scores that decline in lower secondary school in Costa Rica
and Panama. The comparative study also provides considerable evidence that teachers
teach the way they were taught by their teachers and the way they learned to teach in
their teacher education programs. This suggests that improving teacher education can
improve classroom teaching, but it would require a radical overhaul of pre-service
teacher education to achieve such change. In essence, a whole new group of teacher
educators would have be brought into the teacher training institutions to produce new
teachers with higher levels of teaching skills.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
117
martin carnoy
One major obstacle in most Latin American countries to reforming teacher education is that autonomous universities, not the Ministry of Education, control much of
what happens in teacher education. Where teacher education is highly decentralized, it
is more difficult to change than it would be were one institution in charge of producing
teachers. Ministries can test new teachers as a condition of public employment, and if
the test were difficult enough, as it is in France or Taiwan, it might force teacher education institutions to raise standards to meet the requirements of the test, particularly if
the Ministry published results by institution.
However, raising standards in teacher education programs assumes that they have
the capacity to do so. Most, if not all, probably do not. Thus, simply showing universities
or schools that their students are not performing up to high standards usually has only
small effects on student performance in those institutions. The hard part is changing
the capacity of the institutions to respond to higher demands. There exist major supply
constraints on capacity on the knowledge base and skills available to produce better
teachers and this requires a huge effort to overcome.
Furthermore, the vast majority of teachers is already in the teaching force. Thus,
to improve the quality of teaching significantly, countries need to invest considerable
resources in changing how already employed teachers teach. Current in-service programs
are not up to this task. There are exceptions, such as Escuela Nueva, which focuses on
rural teachers and on the particular skills required in rural, mainly multi-grade schools.
A number of countries, including Panama and Costa Rica, have invested in Escuela
Nueva programs, but far short of what is needed to make a serious improvement in the
many multi-grade schools in those two countries.
It would be possible to implement in-service programs that transform, say, mathematics teaching nationwide, but programs would have to be several months long and
intense, and the cost would be high. Teachers in many countries would actually have
to take more mathematics, and would have to learn to teach mathematics in a very different way.
To summarize, key factors concerning teaching that reformers can focus on to
improve educational quality, mainly for low-income students.
118
Increasing the number of classroom hours per day and year encountered by an
average student and especially low-income students. Classroom hours have to be
estimated using required hours adjusted for three factors -teacher absenteeism,
student absenteeism, and loss of days to teacher strikes. The first two are difficult
to measure, but are (or should be) important objectives of educational reform. So
should the reduction of strike days. If real hours in the classroom are increasing, it
is likely that student performance will improve. In some countries or regions where
absenteeism or low numbers of required hours is an important issue, increasing
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 103-130
Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
Radically changing teacher in-service training. The current teaching force has
to be brought up to higher levels of content knowledge and pedagogical content
knowledge.
119
martin carnoy
that accomplish that goal should be considered successful even if the average level of
performance of students in, say, the eighth grade, does not increase at all over the next
ten years. Put another way, assume that eighth graders in Colombia score somewhat
higher than eighth graders in Chile on an international math test, but that average education (number of years of schooling in Chile among 15-24 year olds is much higher than
in Colombia. Which fact is more important in determining the potential productivity
of the labor force or the level of other social indicators, or even of the quality of the
educational system?
To achieve major increases in completion rates at a given level of schooling, governments usually redefine the nature of a given level of schooling. They do more than
just build more buildings and supply more teachers, although that, too, is an important
accomplishment. They necessarily need to reform their education systems to accommodate the notion that a much higher fraction of students will finish a particular level
of schooling, whether this is primary schooling or university. These reforms should not
be taken lightly. At the same time, their success can be measured by increases in the
proportion of young people reaching higher levels of schooling. A few cases in Latin
America can illustrate this point.
120
school construction and supplying teachers, raising primary completion rates would
require reforms that would reduce teacher absenteeism substantially, change teaching
methods, and supply materials to improve learning conditions in classrooms -in other
words, reforms that would reconstruct Honduran primary education. Such reforms are
possible, but politically difficult, requiring not only expensive capacity building, but
new kinds of political leadership.
121
martin carnoy
or voucher plan, that gave private schools approximately the same funding per student as
public schools (see Cox, 1997). In the 1990s, however, expansion was effected mainly
through increased funding for technical and non-technical secondary education, an attempt to improve secondary education through a concerted program of new materials,
teacher training, improved curriculum, and a major investment in computers and Internet
(ENLACES). As a result, Chiles completion rate in secondary education is one of the
highest in the region. A higher percentage of Chilean young people have 10 years of
schooling, or more than in any Latin American country but Cuba. Although the increased
funding per student is a product of sustained economic growth, it also results from a
high degree of commitment to education by a series of Chilean democratically elected
governments. The focus on making secondary education universal for Chilean youth and
supporting that effort with new materials, new technology (including new curriculum)
and more training was key to achieving high rates of completion. Although enrollment
in universities was expanding rapidly in the period 1990-2005, the highly privatized
nature of the Chilean higher education system, especially universities, allowed Chile to
expand secondary school completion without placing a high public finance burden on
the government from massive growth of the university system, But it has also placed
barriers to entry for many capable secondary school graduates who could successfully
complete higher education were more public funds available. Nevertheless, it is apparent that Chile, like Mexico, has increased the average education of massive numbers
of low-income youth, mainly by reforming secondary education, and hence has raised
average achievement levels.
122
secondary school graduates; it retains its traditional charter of selecting students for
universities, and even though university places are expanding, they are limited. This
suggests that reform is a necessary part of any educational expansion and that the success of reforms can be measured by their ability to increase enrollment and completion
rates in a particular level of education. The Uruguayan government has recognized this
axiom is moving toward preparatoria reform.
123
martin carnoy
reflection of this possibility (Carnoy, Loeb, and Smith, 2003). Analysis of the TIMSS
results across countries also suggests that tracking probably reduces average test scores
because so many students (those in lower tracks) are not exposed to math and science
concepts important to developing proficiency in these two subjects. Lower standards
allow teachers to avoid teaching these concepts to students from lower socioeconomic
backgrounds.
This logic suggests that increasing educational attainment is a valid way of increasing educational achievement in the labor force. Increasing educational attainment
can also be an important way to improve educational equity. The way that education is
expanded has an important influence on this equity effect. For example, Colombia and
Bolivia have relatively high percentages of 15-24 year-olds with ten or more years of
schooling, but also relatively high percentages of the same age group with less than 5
years of schooling. Mexico has a lower percentage with ten or more years, but a very
low percentage with less than five years of schooling. It appears that Mexico may have
achieved greater equity by essentially universalizing primary education, even in rural
areas (OREALC, 2001, p. 90).
Since many countries of Latin America are at the stage of trying to universalize
secondary education, the expansion of this level necessarily is accomplished by incorporating students whose parents have much lower levels of education. It is evident in
Argentina, Chile, and Uruguay that the new enrollment in secondary education over
the past twenty years is urban working class and rural, and that the main challenge of
educational reform is to bring these lower socioeconomic class students to successful
completion of secondary schooling. Besides raising the average level of educational
achievement in the society, as I have argued above, reforms that significantly increase
average levels of educational attainment generally have to increase educational equity
because they incorporate an increasing fraction of lower socioeconomic class youth first
into primary schooling, then secondary, and eventually university.
Nevertheless, greater educational equity does not mean economic equity. Chiles
educational system can be regarded as highly equitable compared to Brazils, for example, but the income distributions in the two countries are similarly unequal. Uruguays
educational system is probably less equitable than Chiles, but its income distribution is
far more equal. One reason (not causal, just explanatory) for Chiles greater income
inequality than Uruguays even with greater educational equity in Chile, is that the payoff
to completing university is much higher in Chile than in Uruguay (Carnoy et al., 2001).
Access to university in Chile is lower than it might be because of high tuition charges.
But access to university is also restricted in Uruguay by an upper secondary system that
induces students to drop out before completing. In both countries, less than about 30
percent of the age cohort is (on net) enrolled in university. The much higher payoff in
124
Chile, however, means that those that do complete university are distant, income-wise,
from the mass of students who compete secondary education but do not continue. In
Uruguay, the incomes of those who complete university are not much higher than the
incomes of secondary school graduates. The difference may be due to higher growth
rates in Chile and a more dynamic economy, but it may also be due to past policies
that allowed those with higher incomes to gain ground on the poor and middle class. In
any case, even as secondary school education incorporated the working class in Chile,
income distribution became more unequal.
Summary
Based on what we know about how educational systems increase a societys knowledge,
I have recommended a number of ways that Latin American countries can improve
how much children particularly lower-income children learn and to make education
more equitable.
Expanding access to more years of education is still the most common way that
societies increase young peoples math and language skills. Countries in Latin
America with higher average schooling are better at complex production and have
children who are easier to teach even higher levels of academic skills in the next
generation. Increasing the number of years of education taken by students does
not have to wait until achievement rises in lower grades, and historically, it has
not. So a rising average level of schooling is an objective in and of itself and a
measure of the success of education reforms.
Policy makers should aim at raising the average number of years of schooling
attended and maintaining average test scores in the level of schooling that is raising its enrollment and completion rates rapidly. This would mean that schools are
increasing their effectiveness. That level would have, in effect, absorbed students
with less cultural capital and brought the new student body to similar levels of
achievement as past groups.
Increasing contact time for students with teachers through increasing student
and teacher attendance, longer school days, and free reading materials, either
through book giveaways or building school libraries or improving internet access
125
martin carnoy
may be the least expensive strategies for Latin American countries of improving
educational quality for lower-income students. By focusing on these simple,
easy-to-measure objectives, educational strategies have the best chance to improve
low-income student attainment, which will have the single greatest educational
impact on economic and social opportunities.
126
Beyond these increases in pupils opportunity to learn, the principal way to improve quality of education at each level of schooling is to improve the quality of
classroom teaching. This will require a major effort by Latin American countries,
since it means a radical reform of pre-service education, a radical reform of inservice education, and radically improving management capacity to monitor and
guide instruction in the educational system. None of this is cheap, either financially or politically. Nor will it be accomplished simply through testing systems
or organizational changes in educational management, such as decentralization
or privatization.
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* Edward S. Mason Professor of International Development, Harvard University, and Director of the
universitys David Rockefeller Center for Latin American Studies, merilee_grindle@ harvard.edu
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
131
merilee grindle
How can we account for policy reform initiatives that succeed even when the political
cards are stacked against them? In recent years, political opposition characterized most
efforts to improve the quality of education in Latin America. In such initiatives, diverse
interests of winners and losers and shifting burdens of responsibility and accountability
brought reformers, politicians, teachers unions, education administrators, governors,
mayors, and others into conflict over the nature and scope of policy. In these situations,
the lineup of anti-reform forces was almost always imposing; support for change was
often lukewarm; and political institutions tended regularly to be unfriendly to initiatives
to alter the status quo.
Conflicting interests and institutional biases are important factors in understanding
the destiny of efforts to change policy. But neither interests nor institutions fully account
for policy reforms that occur despite the political odds. In such cases, it matters a great
deal how policy changes are introduced, approved, and implemented and how reformers manage this process as it unfolds over time. Often, the policy process introduces
opportunities to alter the political equations and institutional constraints that constrain
change. In fact, utilizing such opportunities, education policy reformers in several Latin
American countries have worked to create more supportive conditions for introducing
new policies, even when they found political and bureaucratic environments to be rife
with opposition to change.
This article indicates that reform initiatives are dynamic political processes that
unfold over time, as complex chains of decisions subject to the interaction of reform
advocates and opponents in particular institutional contexts that are sometimes subject
to alteration. In the following pages, I use a basic framework for assessing interests,
institutions, strategies, and process to understand the political dynamics of education
policy reform. This framework poses four questions: What are the important interests
(the actors) involved in reform initiatives? What are the institutional constraints (the
rules of the game) that affect the allocation of power in decision making and implementation? What strategic actions can be taken by reformers to alter the perspectives
or power of opposing interests and the status quo orientation of institutions? How does
the policy process aid and hinder those who wish to bring about new policies?
To find responses to these questions, I investigated five cases of education reform
that unfolded in the 1990s in Latin America. These cases demonstrate how the strategic
choices of reform advocates and opponents, interacting over time, can shape the outcome
of contentious policies. Policy reform episodes in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua,
and the state of Minas Gerais in Brazil were reconstructed through extensive interviews
with a variety of participants, documentary evidence, and the scholarly record.
In each case, reformers had different motivations and the contexts in which the
reforms played out were also distinct, as were the size of the countries and the composi-
132
tion of their economies and societies. Yet the reforms were alike in that they all could
claim high level reform leadership, they all sought to improve the quality of education
provided, and they all involved significant conflict over their design, approval, and implementation. In terms of their content, each sought to increase organizational efficiency,
teacher accountability, and decentralized decision making. Four of the reforms were
successfully introduced and at least partially implemented; one failed, but for reasons
that had more to do with a more general political and economic crisis than they did with
education per se.1 Table 1 provides a brief description of the five reform initiativestheir
location, dates, lead reformers, and content.
Table 1
Five Cases of Education Reform in the 1990s
Case
Year*
Lead Reformer
Minas Gerais
1991
Minister
Mexico
1992
President
Decentralization (states)
Teacher professionalization
Curriculum/pedagogy
Nicaragua
1993
Minister
Bolivia
1994
Minister and
President
Decentralization (municipalities)
Teacher professionalization
Curriculum/pedagogy
Testing
Ecuador
1999
Minister
Decentralization
Teacher professionalization
Social protection
* Refers to the year in which the reform was approved; in many cases, many years of prior initiative
preceded this date.
I use the term success to refer to policy reforms that became part of national policy agendas,
that were designed to introduce significant change in education, that were approved by political
authorities and translated into law or administrative decree, and that were at least partially implemented. The term does not refer to the ability to produce results in terms of better educated
students, but only to its success in passing political and bureaucratic hurdles to become official
policy.
133
merilee grindle
The next section of this article indicates why quality-enhancing reforms in education
are contentious. It makes a distinction between the political attractiveness of access
reforms and the tensions created by quality reforms. Then, the following section
summarizes the findings of the case studies in terms of the interests, the institutions, the
strategies, and the process involved in efforts to change education policy. The process
that led to individual reforms is not described here in detail; rather, the article focuses
on the findings of the research. Those who wish a deeper analysis of the individual cases
should consult the authors book, published in 2004, Despite the Odds: The Contentious
Politics of Education Reform2.
134
for hiring, promoting, disciplining, and firing teachers; national ministries were to be
restructured and assigned normative rather than operational roles. New initiatives would
include efforts to reduce repetition and drop out rates by altering curricula and changing
pedagogy. More attention to teacher training and monitoring often went hand-in-hand
with proposals to tie salaries to performance and to more accountability to supervisors
or local communities. National standards were an important ingredient of reform ideas
in several countries and reform advocates supported regular examinations of students
and teachers.
These kinds of reform proposals introduced significant tensions into education
policy-making and implementation. In earlier periods, many Latin American countries
pursued policies to increase access to education and, during the 1950s, 1960s, and 1970s,
schooling was expanded to many rural areas and to poor children in mushrooming urban
squatter settlements7. At the center of access policies were efforts to increase education
budgets, train and hire more teachers, build more schools, distribute more textbooks, and
administer more programs. In general, these kinds of reforms are politically popular.
Although they cost money and require administrative capacity, access reforms provide
citizens with visible benefits and politicians with tangible resources to distribute to their
constituencies. They create more jobs for teachers, administrators, service personnel,
construction workers and firms, and textbook and school equipment manufacturers. They
increase the size and power of teachers unions and education bureaucracies. In fact,
unions are often among the principal advocates for broader access to public education.
Given these characteristics, such reforms are easy from a political economy perspective, in the sense that developing support for them is not generally problematic.
This could not be said of most of the 1990s initiatives in education. As indicated
in Table 2, quality-enhancing reforms generally involve the potential for lost jobs, and
lost control over budgets, people, and decisions. They expose students, teachers, and
supervisors to new pressures and expectations. Teachers unions often charge that they
destroy long-existing rights and career tracts. Bureaucrats charge that they give authority to those who know nothing about education. Governors and mayors frequently do
not want the new responsibilities they are to be given8. Parents may not understand the
reforms, and may defer to professionals in making judgments about educational quality. Although public opinion generally singles out education as a critically important
7
Theoretically, there is no necessary tension between access and quality reforms; many social sector
policies seek to achieve both. Nevertheless, in practice, it is easier to build new schools than to
train teachers well, more politically popular to hire more administrators than to insist that they
administer effectively.
8 Often, such officials are not eager to take on responsibility of dealing with powerful teachers
unions and may resist having to manage large, usually entrenched, bureaucracies that they cant
necessarily control.
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problem, and reform advocates are frequently eloquent in promoting new initiatives, the
politics of putting them in place and implementing them are contentious and difficult,
a far cry from the situation faced by promoters of access-type reforms.
Quality-enhancing policies also require long chains of implementation activities
and decisions. Ultimately, changes have to be adopted at the classroom level if they
are to improve the extent to which children learn critical skills and abilities; this means
that multiple layers of implementers need to buy in to the new initiatives. At any point
in a long chain of decision-making responsibilities, reform activities can fall victim to
sloth, political contention, mistaken judgement, organizational jealousies, and logistical
tangles. Moreover, these changes mean that governors, mayors, bureaucrats, teachers,
students, parents, and communities need to adopt new ways of thinking and behaving
and accept being accountable in multiple new ways. And, to add to the complexity, the
benefits of these reforms will become evident only over the long term, when students
begin to demonstrate that their lives are more productive and that they have expanded
choices about their economic and social destinies. Generating and sustaining interest
in these reforms is therefore an additional challenge.
136
Table 2
The Politics of Access and Quality Reforms:
A Comparison
Access
Reforms
Quality-Enhancing Reforms
Build infrastructure
Expand bureaucracies
Increase budgets
Hire administrators
Hire service providers
Buy equipment
Improve management
Increase efficiency
Alter rules/behavior of
personnel
Improve accountability
Improve performance
Strengthen local control
Creation of benefits:
Jobs
Construction and provisioning
contracts
Increased budgets
Increased power for ministries
and managers
Imposition of costs:
Loss of jobs
Loss of decision making
power for some
New demands, expectations,
responsibilities for others
control over personnel policy and reward systems and their hold over ministries of education would be undermined. Even their claims to represent teachers were challenged, as
reformers empowered new organizations and attacked the integrity of the old ones. In
Bolivia, reformers went so far as to propose that union membership be voluntary and that
unions no longer receive dues through automatic deductions from teacher salaries.
More broadly, the unions were marginalized from the process of designing the
reforms and often treated with scant respect in negotiations or confrontations about proposed changes. They were usually targeted as the enemy of progress and modernization
and were those most frequently criticized for what was seen as a cynical preference for
a broken status quo over the promise of change.
In response to these charges, the unions decried a hidden agenda that they believed
was about saving money, cutting jobs, and replacing public services with market-driven
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Reform despite the odds: Improving quality in education
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solutions that would only benefit the better off. Across countries, their grievances were
similarthey argued that they were paid little, that their demands were not respected,
that they did not participate in the design of new policies, and that the reformers were
attempting to undermine national political commitments to free public education for
all children. Economic interests divided reformers from the unions, but their conflicts
were also about participation in the process of reform and differences in the values they
held. The discourse between reformers and unions was often shrill, and almost always
confrontational. There was, then, an us vs. them character to the conflict over education reform in Latin America.
But the politics of union opposition to reform played out differently. Union
structures and strength do not provide much insight into why this was so. Mexico,
Nicaragua, and Ecuador had single, centralized unions, and in Mexico and Ecuador,
these organizations had long histories of defeating prior reformist initiatives. In Bolivia,
two unions represented the teachers. In Minas Gerais, while there was a single union,
there was also a competing professional association representing teachers. Although
structures differed, only in Ecuador was the union able to defeat the initiation of reform.
Moreover, the power of the unions very strong in Mexico, moderately strong in Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, and weak in Minas Gerais did not predict how reformers
would deal with them. In the cases with the strongest and weakest unions, Mexico
and Minas Gerais, the reforms were negotiated with the unions; the Bolivian reform
involved major confrontations with the unions; in Nicaragua, reformers found ways to
marginalize the union without directly confronting it, and in Ecuador, both negotiation
and confrontation characterized the interaction.
Analysis of the unions indicated that while all opposed reforms, they differed in
their relationships with governments, ministries, and political parties and this affected
the way reformers dealt with them. In Mexico, for example, the union, the government, the ministry, and the then dominant political party had long been joined at the
hip in mutually supportive alliances, despite disagreements in the 1980s. In Nicaragua,
a similar kind of relationship existed until 1990 when a new government replaced the
revolutionary Sandinista government; overnight, relations between the teachers union
and the government became hostile, and the party link became a hindrance to union
interactions with the ministry. In Bolivia and Ecuador, union and government interactions
were always hostile and confrontational because of union ties to left-wing fringe parties,
while at the same time the unions had colonized the ministries with their supporters.
In Minas Gerais, the union had a less than cordial relationship with the government and
the ministry, although its alliance with a party of the democratic left meant that it shared
some objectives with the promoters of reform. This case also differed from others in
that those who were able to use jobs in the ministry for patronage opportunities were
elected politicians, not the union leadership.
138
The major import of these relationships was to open up or close off options for
reformers seeking to undermine the power of the unions. In Mexico, for example, the
close association between the union and the dominant party regime meant that confronting or ignoring the union in the decentralization initiative was a virtual non-starter. In
Bolivia, Ecuador, and Nicaragua, intransigent opposition to government reduced opportunities for negotiating effectively with the unions. In Minas Gerais, the relationship
with the government and the ministry and its alliance with an opposition party were not
so extreme, giving reformers more options about how to deal with conflict. The unions,
as major interests in the reform process, thus set constraints on how the reformers
pursued their goals, but did not have the capacity to halt their initiatives, except in the
case of Ecuador, where broader economic and political contexts conspired with union
opposition to defeat change proposals.
As interests opposed to reform, ministry bureaucracies took a back seat to the
unions. Nevertheless, they were important as part of the political landscape that reformers
faced. In Mexico, for example, the union had colonized the ministry of education and
reform could only proceed when the minister had re-colonized its high level positions
with supporters of change. In Bolivia, the ministrys opposition and its connections to
the unions encouraged reformers to set up shop in another ministry, a factor that facilitated their early activities but that also encouraged alliances among the opposition. In
Nicaragua and Ecuador, reformers initially had to proceed largely without any support
or assistance in the ministry. Eventually, they controlled only enclaves within these
organizations. In Minas Gerais, reformers found like-minded people in the ministry
and recruited them to be part of the reform team, even while many other bureaucrats
were sidelined in the process. Most important, the obstacle of bureaucratic opposition
became a critical issue when reform initiatives were implemented.
With the exception of Mexico, international development agencies were also
important players in the reform initiatives. In Bolivia and Ecuador, reforms would not
have been designed had it not been for the funding provided by these organizations. In
Nicaragua, they were particularly important in supporting initiatives aimed as undermining Sandinista content and structures in education. In Minas Gerais, they supported
specific objectives of an autonomous school initiative. In all four cases, international
agencies influenced design teams through their ideas how to improve education and how
other countries had dealt with similar problems. The aspects of the reforms that perhaps
had the most impact on decision making about educationdecentralization and school
autonomywere an important part of the toolkit that international agencies brought to
problems of education in the 1990s.
Yet these organizations did not dominate the process of change. They were not
active in initiating reform projects, although they may have helped reformers by raisRev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 131-152
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ing the profile of education in international dialogues and disseminating data about the
importance of education and the low performance of many Latin American countries9.
The case studies indicate that these institutions were most influential when they worked
directly with design teams, providing funds and ideas as officials sought to hammer out
the content of reform proposals. At the same time, international actors were largely absent
in the approval process, except in the rhetoric of reform opponents who often demonized new initiatives as neoliberal impositions of the World Bank and the International
Monetary Fund. They reemerged as important in implementing change initiatives, largely
through funding of specific aspects of the reforms.
At times, other interests were engaged, but they tended to be marginal to the conflicts that emerged. In Bolivia, the Catholic Church became an ally of the unions and
the ministry in proposing an alternative to the reformist initiative. In Minas Gerais, the
school directors association and other organizations joined in debates about the costs
and benefits of the reform. In some cases, think tank and university-based education
experts helped in the analysis and design of the projects or were appointed to high
level positions within ministries as supporters of reform leaders. Yet, with the exception of Minas Gerais, parents organizations, business groups, or pro-education civic
alliances were conspicuously absent from these stories of reform. While it is easy to
understand why such groups might have an interest in discussions of reform, they were
absent because such interests were un-mobilized, did not consider influencing national
education policy as the best use of their resources, or were excluded from a relatively
closed decision making arena.
In some cases, new interests emerged as reforms were put into practice. Decentralization
to the state level in Mexico placed governors, state ministers of education, and union
locals in much more prominent positions. After the reform was put in place, they became
critically important players in determining the politics of education in the country. In
Nicaragua and Minas Gerais, school directors and school boards were empowered to
make decisions about education and came to play a larger role in determining education
outcomes than they had in the past. In Bolivia, because of a concomitant decentralization initiative, mayors took on new importance in education. Teachers and local school
authorities also became the front-line players in how well the reforms were implemented.
In most cases, the failure to engage teachers more effectively in the process of change
was a significant shortcoming of the reform initiatives and one that held important
implications for how much change actually happened in the classroom.
UNESCOs The Education for All initiative emerged from a global summit on education held in
Jomtien, Thailand, in 1990. This initiative was important to policy planners in many Latin American
countries for the networks it established and the information it circulated about the state of the
worlds schools.
140
The reforms left winners and losers in their wake. In general, teachers unions and
central bureaucrats believed they were less well off after new policies were approved
and implemented. Political parties and unions that had long benefited from using teaching and administrative appointments to reward their memberships also lost out where
decolonization and decentralization made significant inroads into ministries. Many
teachers also considered themselves losers, largely because the reforms were imposed
on them, their unions excoriated the changes, and they often did not understand the
purpose of the new order or their place in it. Among the winners were certainly regional
and local officials where decentralization gave them more influence, and school directors and boards where school autonomy initiatives provided them with greater capacity
to determine what was happening at the community level. Only in Minas Gerais did
parents and local communities more generally believe that they had won significant
new influence vis--vis the local school, however. Elsewhere, they did not emerge as
interests with the capacity to exert influence in the sector.
Institutional Sources of Power. To a significant degree, institutions presented
reformers with formidable obstacles at the outset of the 1990s. Weak ministries of
education meant that they had to begin their efforts in the absence of hierarchical authority, professional standards, information, or incentives that they could draw on. The
hold of clientelism on decisions about personnel and administration was extensive in
all the cases, and informal mechanisms linking ministries to political parties and unions
made it difficult to know where to begin in altering current practice. Indeed, while the
ministries were weak in the capacity to deliver education and respond to ministerial
leadership, they were strong in the ability to resist change.
Moreover, institutions that linked the center to the periphery helped entrench centralization, lack of accountability, and a wide variety of inefficiencies. Under pre-reform
conditions, even minor issues about education had to be referred to national capitals
for resolution. Decision making in parties and unions, and about resource allocation
all flowed from the top down, reinforcing centralization. The very strong presidentialist system in Mexico, for example, shaped the centralization of all other institutions in
ways that benefited the ministry, the union, and the dominant political party. In Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, centralization meant a compounding of inefficiencies in the
distribution of resources and resolution of problems. Only in Minas Gerais, where states
had traditionally held more power and where the democratization movement of the 1980s
had left greater local political activism behind, was the hold of centralization in education somewhat less stifling. Even there, however, a reformist minister was as adamant
as any national counterpart in arguing that centralization in a state of 30 million people
was a powerful impediment to efficiency, effectiveness, and responsiveness.
Institutional constraints were important, but they were far from defining the scope
of possibilities for reform. Reformers had some capacity to lessen these constraints and
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autonomy, and in Bolivia, where the design team kept the door only partially open for
policy discussions. In large measure, it was such actions that placed the opposition to
reform in a reactive and defensive mode when the new policies were announced. Once
announced, of course, opponents of reform responded with communication initiatives of
their own, charging that reformers were intent upon privatizing education and imposing
neoliberal policies on unwilling publics. Nevertheless, the capacity of the reformers to
dominate the early phases of the policy process was an indication of the malleability of
some institutional constraints. Table 3 indicates activities that reformers used to seize
the initiative.
Legislatures were less important to the education reforms than the executive, but
these institutions had some role in their destinies. In Mexico, the decision to move ahead
with negotiations with the union was on hold until after mid-term elections ensured
that the long-dominant party regained a two-thirds majority in the legislature. At that
point, given the presidentialism of the system, there was little question that party representatives would rubber stamp the initiative. In Bolivia, a governing pact between the
executive and legislature meant that the reform, although extremely contentious on the
streets, would be little discussed in congress and then passed easily. In Nicaragua, the
possibility that the reform would be rejected in the congress was great enough that the
reformist minister instead announced and implemented the reform through administrative
decree. In Ecuador, a tradition of tension and conflict characterizing executive-legislative interactions meant that reformist legislation probably had limited chances even if
there had not been major economic and political crises occurring at the same time. In
Minas Gerais, in the context of a state-wide teachers strike, legislative approval for
Table 3
Seizing the Initiative: Leadership Strategies
Strategies
Manage
timing
Appoint
supporters
Weaken
or marginalize
opponents
Set terms
of debate
Campaign
on issue
Case
Year
Principal
Protagonist
Minas Gerais
1991
Minister
Mexico
1992
President
Nicaragua
1993
Minister
Bolivia
1994
President
Ecuador
1999
Minister
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school autonomy was chancy until a supportive governor let representatives know that
he would use his considerable power over resource allocation to punish them if they
did not vote in favor of it10.
The discussion of the role of executive and legislative institutions also indicates
that party systems were intertwined with the fate of reform in each of the cases. Clearly,
clientelism based in the party systems and party relationships with unions and ministries
was seen by the reformers as a critical part of the problem of education in the first place.
Beyond that, however, the party system influenced how reforms were managed after
they were designed. Indeed, in Mexico, Bolivia, and Ecuador, legislative votes were an
outcome of executive-legislative-party relationships, and were very little concerned with
the issue of public education. The fragmented party system in Nicaragua and tensions
within the presidents electoral coalition meant that the risks of attempting to legislate
reform were considerable.
Institutions were important in the reform stories of five cases. They helped define
the problems that reformers sought to correct and they provided both opponents and
supporters of reform with resources to use in the conflicts surrounding the initiatives.
They further helped define the obstacles to reform approval and implementation. Yet it
is difficult to argue that institutional distributions of power determined outcomes. At the
outset of the reform decade, institutional biases favored the status quo. Later, institutions
provided sites and resources for use in conflicts over reform, but did not determine the
use of those resources. Through the use of such resources, reformers had significant
opportunities for restructuring institutions and altering institutional biases to be more
congruent with their objectives.
Reformers and Strategic Choices. Reformers in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua,
Bolivia, and Ecuador had diverse objectives, although all were committed to the idea
that education was instrumental in achieving some larger goal. They took on education
reform out of concern about the need to modernize their countries, increase the efficient
use of public resources, improve the degree of equity in their societies, or strengthen
important societal values. In this activity, they were not furthering the aims of existing
ministries of education or promoting the ends of powerful actors in education. If they
represented the interests of local communities, regional and local governments, or religious or economic elites, they did so in the absence of mobilized pressure or support
from these entities. Throughout much of the reform process, they worked from the top
down to promote change, and found social bases of support only after the reforms had
10
This case is also interesting because of the intervention of another institution, the supreme court,
which declared the election of school directors to be unconstitutional and subsequently left the
fate of this aspect of the reform in the hands of local communities.
144
been put in practice and were producing benefits for governors, ministers, school directors, local communities, or others.
As indicated, these reformers made a series of strategic choices during the process,
often some very effective ones. They mobilized networks to develop their visions of
change, they courted leadership support, they placed supporters in critical positions,
they sought examples from other countries to inform and shape their own ideas, they
negotiated or confronted or maneuvered around hostile unions with considerable aplomb,
they sought alliances with international funders, and they created new stakeholders to
enhance the sustainability of their policies. Their energy in seeking high level political
support helped some remain in office much longer than was characteristic of education
leaders in general. In the case studies, education reform initiatives thus played out in
a series of decisions and actions that drew reformers and anti-reformers serially into
conflict within malleable institutional contexts. In most cases, strategic choices about
how to use resources of power significantly affected the outcome of these conflicts.
At times, reformers could have made better decisions. In Mexico, for example, had
reformers paid more attention to state governors while negotiating with the union, they
might have introduced more incentives for them to manage their new responsibilities in
the interest of improved education. In Nicaragua, Bolivia, and Ecuador, if reformers had
sought allies sooner in the process, they might have put themselves in a better position
to face down union opposition and to ensure more effective implementation of their
projects. In Ecuador, if design teams in the ministry had found a way to work together
rather than to compete with each other, there was some possibilityhowever slimthat
reform could have made more headway.
Moreover, drawing teachers more fully into the process, finding additional means
to reward effective teaching, mobilizing parents around improved education for their
children, using information more effectively to demonstrate the failings of the old
system, promoting party identification with better educationthese are all activities that
might have smoothed the introduction and implementation of reform. Such actions are
certainly part of conventional wisdom about how to approach the politics of reform.
Building consensus on what needs to be done, gaining the collaboration of social actors,
developing initiatives in transparent ways, creating incentives for affected parties to tolerate or even welcome change, and investing in social marketing are frequently proposed
methodologies for promoting a wide variety of changes11.
In fact, the strategic choices made by reformers in the five case studies replicated
some frequently observed pathologies of decision-making and participation in Latin
America. A long history of top down decision-making was reflected when teachers were
11
145
merilee grindle
largely excluded, parents were not consulted, and unions treated roughly. Moreover, they
speak to a legacy of failing to take conditions faced by teachers seriously, not encouraging politicians to identify quality education as a good to be delivered to constituents, and
not using information more effectively to build constituencies of support. At the end of
a decade, these issues remained for a subsequent generation of reformers to resolve.
Time and Process in Reform Initiatives. Different actors were drawn into the
reform initiatives at distinct moments12. Through the use of their strategic resources,
reform leaders were able to seize the initiative. This gave them considerable capacity
to control the early stages of reform development. Teachers unions were present only
as part of the problem that reformers sought to resolve, not as active participants in
arenas where reforms were being initiated and designed. Through this process, reform
opponents were thrown on the defensive and their capacity to affect the design of policies was undermined. In the early phases of reform initiation, then, leadership strategies
were critically important to the survival of proposals for change.
Similarly, seizing the initiative was important in the design phase of the policy
process. Design teams play an important role in defining the contents of a reformist
initiative and, in the case of education policy reforms, such teams hammered out the
specific ingredients of new initiatives in their countries. But the cases of Bolivia, Minas
Gerais, Ecuador, and Mexico also suggest that the composition of design teams, as well
as their ability to work effectively together, and their management of the discussion of
change and who was involved in that discussion were important strategic resources that
could be used to promote the reformist agenda. The credibility of these design teams,
their interactions with more traditional bureaucrats in public sector ministries, and their
efforts to enlist domestic and international supporters were critical to the acceptance
and pursuit of reform in later phases of the policy process.
While reformers had considerable room to put education reform on national
political agendas and to manage their design, when new initiatives were announced,
reform proponents were met with considerable opposition that constrained how they
went forward with their initiatives. The unions became central actors in the reform
approval phase, and then reemerged in the implementation arena as a further constraint on the possibilities for change. Similarly, although they were excluded from
much of the process of design and approval, the ministries of education became more
important to the outcome of reform when arenas of conflict shifted to implementation
and sustainability.
12
On this point more generally, see Trostle, Somerfeld, and Simon (1997); Kwon and Reich
(2003).
146
Unions were central actors in attacking the new initiatives and, across the five
cases, there is considerable evidence that they used similar tacticsstrikes, demands for
salaries and benefits, and labeling the initiatives as inimical to the public and national
good (see Table 4). Some of the unions introduced counterproposals and some escalated
their denunciations of the reforms to impugn the entire government. In the face of this
opposition, some governments negotiated over the contents of reform while others
confronted the unions or sought ways to promote reform by maneuvering around them.
The reasons for these different approaches are complex, but among them is the role of
the alliances between particular unions and particular political parties.
Table 4
Teachers Unions Responses to Education Reform Initiatives
Minas Gerais
Mexico
Nicaragua
Bolivia
Ecuador
Strikes
Demand
better
salaries or
benefits
Claim
attack
on union
integrity/
solidarity
Claim
Claim
exclusion
privatization
from discussion of public
and
education/
design
neoliberalism
Provide
counter
proposal
Denounce
government more
generally
Negotiated settlement.
Confrontation.
The politics of implementing and sustaining new education policies indicates that
that contention over reform moved to new sites and new voices were heard in debates
over the costs and benefits of change. Prior to implementation, the most active proponents of education policy were found in capital cities, where they were deeply engaged
in convincing national executives and legislatures of the value and feasibility of reform,
managing bureaucratic resistance to change, and confronting nationally organized
unions. Similarly, international assistance agencies were actively engaged in studying,
proposing, and assisting reform program development in alliances with national reform
entrepreneurs. As soon as efforts were made to put the reforms into practice, however,
alternative sites for conflict emerged. State and local governments, schools, school
councils, and local communities became important places where much of the fate of
reform was decided. As this happened, governors, mayors, school directors, teachers,
and local union organizations became the principal protagonists of ongoing struggles
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Reform despite the odds: Improving quality in education
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among those who favored reform and those who opposed it and at times, parents and
local communities were brought into the fray.
In some cases, new groups of reformers emerged within state or municipal
education departments or at the school level and sought to increase the extent of
change. While many teachers unions continued to press for increased benefits and
to resist the reforms at national levels, they also were active in subnational arenas.
School directors often found themselves empowered by reform initiatives, but teachers frequently had a very different perception of the costs and benefits of change.
Parents at times backed reform, but at other times were suspicious of it. Together,
these political dynamics meant that reform implementation was likely to vary significantly by locationamong states in Mexico, among communities in Minas Gerais,
and among schools in Nicaragua and Bolivia. And, if implementation of change was a
patchwork, so was the outlook for sustaining the reforms over the longer term. Most
changes required ongoing support from executive leaders, and also the commitment
of teachers and parents to new ways of doing things. These were the weakest links in
implementing and sustaining the reforms.
Thus, the value of the resources controlled by reformers and the room they had
to maneuver altered during the policy process. During agenda setting and design, they
were largely in the drivers seat; during adoption and implementation, their room for
maneuver became considerably more constricted. An important conclusion that can be
drawn from the cases, then, is that room for maneuver in introducing change expanded
and contracted over time as the policy process introduced new arenas of contestation. The
choices the reformers of the 1990s made in distinct arenas during this ongoing process
mattered for the outcome of the initiatives they sponsored, sometimes enhancing the
degree of success they enjoyed, in some cases undermining it. Moreover, the politics
of education reform created a legacy of interests and institutions that would define a
political starting point for a future generation of reformers.
In other ways, as well, the politics of subsequent reform initiatives would be different. At the millennium, governments throughout Latin America were being forced
to open up more to demands for democratic accountability and responsiveness. Civil
society in most countries was becoming more organized and vocal and the perquisites
of politicians more uncertain. Most particularly, citizen demands for better government
and more effective social services had become more insistent. The politically disruptive
potential of disparities in wealth and poverty, power and powerlessness, took on new
meaning in the wake of unanticipated political changes in several countries. Strategies
that had worked in the past might be less useful in this distinct political context. In a
new era, to be successful, reformers might need to learn more about how to engage
148
citizen interest, allow for more participation, and build support coalitions in advance of
their activities. Thus, at the beginning of a new millennium, education reform remained
in process.
Conclusions
Assessments about the political fate of future reforms need to consider the numerous
ways in which the strategic choices of reform proponents can shape the process of
reform and affect tolerance for change. Current political economy models, of course,
provide insights into the incentives that motivate winners and losers and suggest how
institutions shape the political fortunes of reform initiatives. Clearly, interests and
institutions are important factors in the politics of reform. In five cases of reform that
unfolded in the 1990s, initial conditions featured strong losers and weak winners, as well
as institutions that privileged the status quo and constrained reformers. Yet predicting
results of reform despite the odds was risky in these cases. The interests and incentives
that affect winners and losers and the biases of institutions are not always enough to
understand the politics of reform.
In the case studies, reformers made a series of strategic choices that affected the
outcome of their policy change initiatives. They were able to select opportune moments
for pushing ahead with change proposals and they made strategic retreats when the
timing was inauspicious for change. Even more impressively, reformers in some cases
were able to delay reforms until they had successfully altered the political landscape
to support their initiatives. Reformers also took the lead in altering incentives in ways
that were more supportive of reform. Similarly, they sought to create networks for
promoting reform initiatives in environments that were hostile to change. Reformers
were also able to take advantage of patronage and appointment powers to salt their
organizations with supporters of change. At the same time, their strategic actions and
top-down approaches may have led them to overlook opportunities for enlisting greater
support for their initiatives.
Reform proponents had the widest scope for undermining opposition and promoting change while they were engaged in ensuring that education was an important issue
on national political agendas and while new policies were being designed. At these
moments, they were most able to seize the initiative and affect the capacity of interests
and institutions to resist change. Moreover, strategic actions at these moments in the
policy process shaped the subsequent political dynamics surrounding their proposals,
at times facilitating change and at times making it more difficult. Once new initiatives
were announced, however, reformers typically lost some capacity to manage the political
destinies of their proposals. Thus, their room for maneuver varied over time and was
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Reform despite the odds: Improving quality in education
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both a result of their own actions and a condition shaped by the power of interests and
institutions opposed to change.
At the turn of the millennium, an expert on education in Latin America summed
up what countries in the region needed to do in order to improve the life chances of children: Get them earlier, keep them longer, and teach them better13. Behind this simple
formulation, of course, are very challenging tasks of transformation, critical shortages
of resources, and extensive needs for capacity building, evaluation, and monitoring
throughout the education system14. Also behind the adage to teach longer and better is
an even more arduous taskthat of dealing with the deep social problems of poverty and
inequality that keep so many children from performing well in school. Thus, whatever
the gains and shortcomings of reforms in education systems during the 1990s, much
remained for reformers to do. At the end of a decade of reform initiatives, the promotion of high quality education systems remained subject to the vagaries of mobilized
interests, institutional biases, and reformer strategies in specific countries.
13
Juan Carlos Navarro, remarks at a workshop on education reform, Woodrow Wilson Center for
Scholars, Washington, D.C., April 4-5, 2002.
14 By the end of the decade of the 1990s, in fact, pre-schooling and secondary schooling were receiving more attention from policy makers and important new initiatives were being discussed to
professionalize the teaching corps.
150
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Introduccin
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De esta manera, en un perodo de trece aos, varios pases de Amrica Latina establecieron nuevas leyes que regularan sus sistemas educativos. Ms an, las reformas
a las que estas leyes dieron lugar se basaron en principios similares: descentralizacin,
autonoma escolar, profesionalizacin docente, un currculum basado en competencias,
y el establecimiento de sistemas centralizados de evaluacin de rendimiento (Braslavsky
y Gvirtz, 2000; Martnez Boom, 2000).
A modo de ejemplo, en slo ocho aos, once pases latinoamericanos establecieron
sistemas centralizados de evaluacin. En 1986 se cre el Programa de Pruebas Nacionales
del Ministerio de Educacin Pblica en Costa Rica. En 1988 Chile estableci el Sistema
de Medicin de la Calidad de la Educacin. Brasil construy su Sistema Nacional de
Avaliao Bsica en 1990, y en ese mismo ao se cre un Sistema de Evaluacin Nacional
en Colombia. En 1992 se establecieron sistemas similares en Paraguay y Mxico. En la
Argentina el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad fue creado en el ao 1993.
Uruguay y Bolivia establecieron sus propios Sistemas Nacionales de Evaluacin en
1994. En Ecuador y Per, en 1995 y 1996 respectivamente, se adoptaron sistemas de
evaluacin centralizados, de caractersticas similares (Gvirtz y Larripa, 2002).
En muchos casos, estas reformas significaron profundas rupturas con las polticas
educativas previas de sus respectivos pases. Por ejemplo, la cultura enciclopedista que
haba dominado la regulacin curricular que enfatizaba aquellos contenidos relacionados con la provisin de informacin y de datos fue reemplazada por un currculum
basado en el dominio de competencias.
Asimismo, otro rasgo sobresaliente de estas reformas es su carcter de reformas
globales, en trminos de que dichas polticas no estaban orientadas a modificar slo
algunos aspectos de los sistemas educativos, sino que proponan una revisin completa
de los sistemas educativos latinoamericanos para adaptarlos al siglo XXI. Dicho carcter
comprehensivo puede ser ilustrado a partir de los casos argentino y brasileo.
En Brasil, la nueva Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) fue aprobada
en el ao 1996. Asimismo, la visin reformista que domin Brasil en aquel momento
dio lugar a una gran variedad de regulaciones, proyectos y programas: Educacin para
todos; el Plan Decenal de Educacin, los Parmetros Curriculares Nacionales y los
Lineamientos Curriculares Nacionales para la educacin bsica, la educacin superior,
la educacin preescolar y la formacin docente; el Sistema de Evaluacin Nacional
para la Educacin Bsica (SAEB), un plan denominado Examen Nacional de Cursos
que evala diferentes cursos universitarios a travs de un examen para graduados; un
Examen Nacional para graduados del Nivel Medio; la descentralizacin de la educacin primaria al nivel municipal, el Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo
de la Enseanza Primaria y el Mejoramiento de la Docencia, y la Ley de Autonoma
Universitaria (Beech, 2007)
156
De manera similar, la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos fue aprobada en Argentina en el ao 1992, y un ao ms tarde, la Ley Federal de Educacin
(LFE) lanzara la refundacin del sistema educativo argentino. Se sancion adems
una Ley de Educacin Superior; fue restituido el Consejo Federal de Educacin; se
firm el Pacto Federal Educativo; y se transform la estructura del sistema educativo
argentino en su totalidad tradicionalmente este haba estado dividido en una educacin primaria de siete aos y una educacin secundaria de cinco aos. Asimismo, se
establecieron varios programas como el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa
(SINEC), la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU),
el Pacto Social Educativo, la Red Federal de Formacin Docente Continua, as como
Contenidos Bsicos Comunes para la Educacin Preescolar, la Educacin General
Bsica, el Polimodal (educacin secundaria) y la Formacin Docente (Ibid.).
La justificacin para un cambio tan importante se bas en la supuesta necesidad
de adaptarse a presiones externas. En otras palabras, la lgica dominante era que
haba una serie de cambios que se estaban dando a nivel global (la globalizacin, la
era de la informacin, las economas del conocimiento) y que, dado que los Estados
nacionales latinoamericanos no estaban en condiciones de controlarlos, las polticas
educativas deban reformar los sistemas educativos construidos para las sociedades
de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, para adaptarlos a las nuevas condiciones sociales (Beech, 2005b).
Estos supuestos dieron lugar al conjunto de reformas mencionadas anteriormente.
La simultaneidad y la similitud de los principios que guiaron estas reformas encuentran
su explicacin al menos en parte en la influencia que ejercieron las agencias internacionales sobre las polticas educativas de la regin, a travs del modelo universal de
educacin para la era de la informacin promovido por estos organismos hacia fines
de la dcada del 80 y durante la dcada del 90.
Un estudio reciente (Beech, 2005a) ha demostrado que la UNESCO, el Banco
Mundial y la OCDE consideran que uno de sus roles principales es la difusin de
conocimiento de punta sobre educacin. Cada una de estas agencias cuenta con
propuestas diferentes para la educacin. Ms an, dichas agencias tienen visiones
encontradas respecto de algunas cuestiones educativas y hasta entran abiertamente en
conflicto sobre algunos temas (como cuando la UNESCO critica al Banco Mundial por
apuntar a los docentes como los villanos en las dificultades que enfrentan algunos
pases para reducir los costos de la educacin) (Carnoy, 1999; Mayor y Tanguiane,
1996).
Sin embargo, an cuando las propuestas de la UNESCO, el Banco Mundial y la
OCDE presentan diferencias, se basan en una serie de supuestos que toman como un
hecho ciertas predicciones sobre el futuro. Al mismo tiempo, la semejanza de estos
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La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
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Cabe aclarar que no se sugiere aqu que las propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
sean exactamente iguales. Existen varios trabajos que se ocupan de describir sus diferencias e
incluso dan cuenta de la existencia de elementos contradictorios entre s (ver, por ejemplo, Jones,
1998). No obstante, lo que se sugiere es que existe un elemento comn que anida en el nivel de los
supuestos (o del sistema general del pensamiento) de estas propuestas. Como dice Foucault: Si
se quiere intentar un anlisis arqueolgico del saber mismo, no son pues estos clebres debates
los que deben servir como hilo conductor y articular el propsito. Es necesario reconstruir el
sistema general del pensamiento, cuya red, en su positividad, hace posible un juego de opiniones
simultneas y aparentemente contradictorias. Es esta red la que define las condiciones de posibilidad de un debate o de un problema... (Foucault, 1999, p. 81).
158
Descentralizacin/Autonoma escolar
La educacin permanente
La comunicacin
La creatividad
La flexibilidad
Aprender a aprender
El trabajo en equipo
La resolucin de problemas
La profesionalizacin docente
Este modelo fue presentado como un ideal para la mayor parte de los contextos
educativos. Deba ser utilizado para juzgar la mayora de los sistemas y luego, una vez
detectadas las fallas, tomado como modelo de reforma. La similitud entre los principios
que guiaron las recientes reformas educativas implementadas en gran parte de Amrica
Latina y el modelo desarrollado ms arriba, sugiere que la influencia de las agencias
internacionales puede explicar, al menos en parte, la simultaneidad y las similitudes
que presentan las reformas educativas en la regin (y probablemente en varias regiones
del mundo).
En un contexto en que los Estado-Nacin han perdido gran parte de su legitimidad
(Carnoy y Castells, 2001), y en el que se los considera muy pequeos para los grandes
problemas de la vida y demasiado grandes para los pequeos problemas de la vida
(Bell citado en Giddens, 1990), las agencias internacionales se han convertido en una
fuente significativa de autoridad (o recursos financieros en el caso del Banco Mundial)
capaz de legitimar una agenda de polticas.
Sin embargo, las agencias internacionales no solo legitiman una agenda de polticas
preexistente. Al tiempo que las agencias internacionales promueven su modelo universal abstracto de educacin como un modelo ideal para adaptar un sistema actualmente
existente a la era de la informacin, estn definiendo y promoviendo una agenda de
poltica educativa.
La importancia creciente de las agencias internacionales como promotoras de las
reformas educativas es una de las maneras en que se da la mayor internacionalizacin de
las polticas educativas, pero sin duda no la nica. El flujo de personas e ideas a travs
de redes sociales, acadmicas y polticas, producto de la revolucin tecnolgica y del
achicamiento del espacio y del tiempo, posibilita un mayor contacto entre los acadmicos,
lderes polticos y tecncratas que definen e implementan las polticas educativas en
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La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
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los distintos pases. Esto facilita y acelera las posibilidades de transferir soluciones
de polticas de un contexto a otro, sobre todo cuando existe una sensacin generalizada
de que los procesos de globalizacin econmica y cultural enfrentan a los pases con
desafos similares. Asimismo, existen actores nuevos (o crecientemente ms poderosos)
en el escenario educativo global, como las agencias internacionales, los organismos de
desarrollo, las fundaciones y los entrepeneurs de polticas, acadmicos carismticos
que venden sus soluciones en los mercados acadmicos y polticos (Ball, 1998). En
tiempos de incertidumbre, estas soluciones mgicas globales se tornan extremadamente
atractivas para los gobiernos por su simplicidad (Ibid.)
Por lo tanto, dados estos y otros procesos, los sistemas educativos en Amrica
Latina y en muchas otras partes del mundo se estn volviendo cada vez ms similares,
al menos al nivel de la retrica oficial.
No obstante, an cuando las polticas educativas de los distintos pases aparecen cada
vez ms homogneas a nivel del discurso oficial, y las especificidades de cada contexto
parecen tener una influencia cada vez ms dbil en la definicin de los principios que
guan las reformas educativas, cabe considerar que podra existir una brecha entre los
postulados utilizados para justificar las reformas y el mismo diseo e implementacin
de las polticas. A fin de indagar en esta brecha, el apartado siguiente se ocupar de
explorar algunos de los efectos de la reforma educativa global implementada en algunos pases latinoamericanos, a travs de un anlisis de los cambios que se dieron en la
regulacin curricular en Argentina, Brasil y Chile.
160
otros, tambin han demostrado que cuando se analizan en detalle las polticas y prcticas
que se derivan de ciertas influencias externas similares es posible discernir diferencias
significativas en la manera en que estas ideas transnacionales son transformadas en
polticas y prcticas en distintos lugares.
Estas dos perspectivas, que a primera vista pueden parecer contradictorias, pueden
reconciliarse a travs del uso de la teora de Ball (1993) que define a la poltica como
un texto y como un discurso. La concepcin de las polticas como texto que plantea
Ball enfatiza las posibilidades de interpretacin que tienen los agentes que las tienen
que poner en prctica, ya que para cualquier texto una pluralidad de lectores necesariamente implica una pluralidad de lecturas (Ibid.). A medida que las polticas se mueven
desde su formulacin a la prctica se abren espacios para la accin y la respuesta. Las
polticas no se transmiten a un vaco. Existen circunstancias sociales, institucionales y
personales que afectarn la manera en que las polticas son entendidas por quienes las
deberan poner en prctica.
Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejemplo, un
documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas que estn implcitos
en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que contienen los textos de la poltica
en prcticas interactivas y sustentables. Por lo tanto, la forma en que se abordan estos
problemas es localizada: dependiendo del contexto, se ofrecern distintas soluciones al
problema que trae aparejada la implementacin de una determinada poltica (Ibid).
Inclusive Ball sugiere que cunto ms abstracta ideolgicamente sea una poltica,
cuanto ms distante est su concepcin de la prctica, menos posibilidades existen de
que se implemente en la prctica sin que exista una mediacin, ya que estas polticas
se confrontan con otras realidades, otras circunstancias, como la pobreza, la falta de
materiales, las diferencias entre los alumnos, etc. Algunas polticas cambian algunas
de las circunstancias en las que trabajamos, pero no pueden cambiar todas (Ibid).
Aunque Ball se centra en el espacio que existe entre la formulacin de una poltica
y su implementacin prctica, sus ideas pueden usarse tambin para pensar la distancia que existe entre ciertas proclamas universales, por ejemplo las que promueven las
agencias internacionales, y su efectiva transformacin en polticas en distintos pases.
En este caso, queda claro que las propuestas de las agencias internacionales necesariamente tienen que ser adaptables a contextos muy diferentes, por lo que suelen ser
significativamente abstractas y no pueden tener en cuenta las culturas e instituciones
polticas de cada pas.
Por lo tanto, la concepcin que ofrece Ball de las polticas como un texto podra
sugerir que la adopcin de ciertas ideas educativas transnacionales tendra efectos
prcticos muy diferentes en distintos contextos. Sin embargo, segn Ball, al tomar esta
postura que enfatiza las posibilidades de interpretacin corremos el riesgo de perder
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La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
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de vista que el conflicto, las luchas y las interpretaciones ocurren dentro de un terreno
preestablecido (Ibid.). Es aqu cuando Ball introduce el concepto de la poltica como
discurso.
Los discursos son un sistema de posibilidad para el conocimiento: al crear las
posibilidades para que se den ciertos significados e interpretaciones del mundo, inhiben
las posibilidades de que surjan otros (Ball, 1990). En ese sentido los discursos afectan o
mantienen las relaciones de poder a travs de la definicin de limitaciones discursivas,
demarcando el terreno dentro del cual se pueden dar las interpretaciones (Ball, 1993).
Los que deben poner en prctica las polticas solo pueden pensar en las posibilidades
de respuesta e interpretacin dentro del lenguaje, los conceptos y el vocabulario que
provee el discurso (Ibid.).
La esencia de esta doble conceptualizacin de la poltica como texto y como discurso radica en que existen verdaderas disputas acerca de la interpretacin y la puesta
en prctica de las polticas. Pero estas disputas se dan dentro de un marco discursivo
cambiante que articula e inhibe las posibilidades de la interpretacin y de la accin.
Leemos las polticas y respondemos a las polticas en circunstancias discursivas sobre
las que no pensamos o, tal vez, no podemos pensar (Ball, 1993).
Por lo tanto, la concepcin que propone Ball de las polticas como texto y como
discurso provee un recurso analtico til para entender cmo las influencias de las agencias
internacionales pueden haber definido ciertas limitaciones discursivas en los sistemas
educativos de Amrica Latina, pero al mismo tiempo, dentro de estas limitaciones,
pudo haber habido diferentes interpretaciones y formas de traducir estas propuestas en
polticas en distintos contextos de recepcin.
A continuacin describiremos las propuestas de las agencias internacionales para
la regulacin curricular, para luego analizar las reformas que se dieron en la regulacin
curricular en Argentina, Chile y Brasil en la dcada de 1990. Nuestra hiptesis es que las
propuestas de las agencias internacionales colaboraron a modificar el marco discursivo
en el que se pensaron las reformas curriculares en estos pases, pero dentro de este marco
hubo distintas interpretaciones en cada uno de los pases analizados.
Tal como se coment en la seccin anterior, UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
tuvieron en las dcadas de 1980-1990 visiones muy similares acerca de lo que implica
estar bien formado para la era de la informacin. Los estudiantes deben prepararse para
una vida laboral en la que deberan manejar tecnologas complejas y en la que deberan
demostrar creatividad, innovacin y adaptabilidad (UNESCO, 1996). Adems, dada
la velocidad a travs de la cual se genera nuevo conocimiento y el hecho de que las
tecnologas evolucionarn en forma rpida y permanente, estas organizaciones enfatizan
la necesidad de un sistema de educacin permanente (lifelong learning) (UNESCO,
1996; World Bank, 1995). Las personas debern aprender en forma continua a lo largo
162
de sus vidas, adaptndose permanentemente a los requerimientos cambiantes del mercado laboral que a su vez ser afectado por los cambios tecnolgicos (Papadopoulos
& OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Al mismo tiempo, la educacin permanente implica que es fundamental que los
nios y jvenes reciban una educacin bsica de calidad en la que puedan adquirir una
serie de habilidades fundamentales que permitan seguir aprendiendo a lo largo de toda
su vida (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996). Una vez ms, no parece
haber demasiada discrepancia entre el Banco Mundial, UNESCO y la OCDE con respecto a cules son estas habilidades fundamentales. En primer lugar, se dice que los
contenidos vocacionales o profesionales deben ser abandonados en el currculum. ste
debe concentrarse, en cambio, en la transmisin de una serie de competencias generales
bsicas que todo sistema educativo debera proveer a sus alumnos: la comunicacin,
la creatividad, la flexibilidad, aprender a aprender, el trabajo en equipo y la solucin
de problemas (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Finalmente, como los cambios veloces y permanentes que UNESCO, el Banco Mundial
y la OCDE predecan estaran liderados por el cambio tecnolgico, la ciencia y la tecnologa deban ocupar un lugar central en el currculum, junto con las matemticas, la
lectura y la escritura (Mayor, et al., 1997; OECD, 1990; World Bank, 1990).
Asimismo, en cuanto a locus de la regulacin curricular, el modelo universal de
educacin que promovieron las agencias internacionales inclua la proposicin de que
la descentralizacin era una condicin esencial para una innovacin educativa efectiva (Papadopoulos & OECD, 1994). Desde el punto de vista de estas agencias, los
sistemas centralizados son difciles de cambiar y muchos de los fracasos de las reformas
educativas se debieron a la falta de participacin de las comunidades, los docentes y las
escuelas (OECD, 1994; UNESCO, 1996)3. De la misma manera, la autonoma escolar
era considerada como un principio fundamental para que las escuelas sean ms flexibles
y adaptables a los cambios y a las condiciones locales (World Bank, 1995).
Sin embargo, el concepto de descentralizacin puede tener varias interpretaciones.
UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE promovieron un significado de este concepto en
3
Es interesante en este punto marcar las diferencias que existan en las posturas de cada una de las
agencias. Por ejemplo, el Banco Mundial destacaba que uno de los beneficios de la descentralizacin era el de debilitar a los sindicatos docentes nacionales, que eran percibidos como villanos
que al limitar las posibilidades para el cambio en educacin, defienden solamente sus intereses
sectoriales en desmedro de los intereses de la comunidad, los padres y los pobres (World Bank,
1995). En la perspectiva humanista de UNESCO, en cambio, los docentes son hroes: los agentes
ms importantes del proceso educativo. Por lo tanto, la ventaja de la descentralizacin es que se les
da una participacin significativa en el diseo de las reformas educativas (UNESCO, 1996). Sin
embargo, a pesar de que vienen desde puntos de partida opuestos, ambas organizaciones llegan a
la conclusin de que es fundamental la descentralizacin de los sistemas educativos.
163
jason beech
el cual se sugera que a las escuelas y a las comunidades educativas no se les deba dar
completa libertad de accin. Por el contrario, es fundamental que la descentralizacin
educativa se complemente con una administracin central fuerte que provea la regulacin
general y defina una serie de estndares que oriente a todos los actores involucrados
hacia ciertos objetivos de largo plazo acordados colectivamente. Asimismo, el poder
central debera establecer indicadores de performance y sistemas de evaluacin a travs
de los cuales las escuelas respondan a los padres y a la comunidad por los resultados
obtenidos (UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Si tomamos como ejemplo los casos de Argentina, Brasil y Chile podemos notar
que estos principios estuvieron presentes en los cambios en la regulacin curricular en
la dcada de 1990. En Brasil, la nueva poltica curricular establecida en la LDB le dio al
Gobierno Federal la responsabilidad de disear las guas curriculares para los distintos
niveles educativos con el objetivo de garantizar una base nacional comn para todos
los estudiantes brasileos. Los Parmetros Curriculares Nacionales (PCN) como se
los llam deban ser complementados con una parte diversificada que sera definida
por los gobiernos locales y por las propias escuelas de acuerdo con las caractersticas
regionales y locales (Brasil, 1996). La idea de tener un currculum nacional comn era
algo nuevo para Brasil, en donde tradicionalmente los contenidos curriculares se definan
en el nivel estadual. Asimismo, el Gobierno Federal es responsable por la recoleccin
de informacin sobre el sistema educativo y su anlisis, a travs de un sistema nacional
de evaluacin para los niveles bsicos, secundario y superior (Ibid.).
A las escuelas brasileas se les dio en teora mayor autonoma acadmica,
financiera y administrativa. La LDB estableci que las escuelas deben crear y ejecutar
su propia propuesta pedaggica, administrar su personal y los recursos materiales y
financieros, para lo cual deban crear su propio proyecto institucional (Brasil, 1996,
Art. 12).
Por lo tanto, aunque la descentralizacin fue parte de la educacin brasilea desde
el Ato Adicional de 1834 (Jamil Curry, 2002), las polticas implementadas en los 90
llevaron este principio un paso ms all, al delegar la provisin de los servicios educativos de los estados a los municipios (Arrretche, 2002), y a darle cierta autonoma a las
escuelas. Inclusive, puede decirse que el concepto de descentralizacin tiene un nuevo
significado en Brasil. En esta nueva perspectiva, lo que se descentraliza es la ejecucin
de las polticas, mientras que el gobierno central ha incrementado significativamente su
poder para concebir los objetivos generales de las mismas (Lins de Azevedo, 2002; Jamil
Curry, 2002), mientras retiene el poder para evaluar sus resultados. El INEP (Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), organismo a cargo de las evaluaciones
en los distintos niveles, se convirti en la agencia ms grande dentro de la estructura
del Ministerio de Educacin Federal (Abicalil, 2002).
164
165
jason beech
adecuados a los CBC o bien demoraron varios aos en armar nuevos documentos
curriculares. Los docentes de las escuelas pblicas, al recibir en sus escuelas los
CBC, los consideraron el documento al que haba que atenerse siguiendo la lgica
tradicional del sistema educativo. Finalmente, las editoriales, que no pudieron adaptarse a cada uno de los mercados provinciales, armaron una interesante diversidad de
propuestas de libros de texto, pero tomando a los CBC como el diseo curricular que
deba seguirse (Gvirtz y Beech, 2004).
En definitiva, en el nivel de la regulacin curricular, aunque en los tres pases
se siguieron principios similares, las diferentes polticas institucionales y culturales
de cada pas afectaron notoriamente los procesos de formulacin e implementacin
de las polticas resultando en polticas bastante diferentes una de otra. Cabe aclarar
que tambin en cuanto al diseo de los sistemas nacionales de evaluacin y en cuanto
al uso poltico que se hace de los resultados de estos operativos existen diferencias
significativas en cada uno de estos pases, aunque el principio general de que el
Estado central deba controlar a travs de la evaluacin de resultados fue seguido
(Ferrer, 2006).
Algo similar ocurri en la definicin de los contenidos curriculares. En los tres
pases, en los nuevos documentos curriculares (o en textos que sirvieron de base
para los mismos) se critica explcitamente el enciclopedismo y se propone pasar de
una enseanza basada en la transmisin de informacin y datos a una centrada en el
desarrollo de competencias (Berger Filho, 2001; Braslavsky, 1998; Cox, 2001; 2004).
Por ejemplo, al describir la nueva organizacin curricular en Chile, Cox (2004) enfatiza que sta apunta a formar en competencias que permitan crecer y adaptarse a las
realidades de conocimientos y sociedades cambiantes (p. 121). Tambin menciona
otras competencias como aprender a aprender, la comunicacin, el trabajo colaborativo, la resolucin de problemas, el manejo de la incertidumbre y la adaptacin al
cambio (Ibid.).
En Brasil, los PCN para la educacin media fueron organizados sobre la base
de una serie de competencias que los alumnos deben desarrollar. Entre ellas estn
la creatividad, la adaptabilidad, el aprender a aprender y la resolucin de problemas
(Ministrio da Educao, 1998; Berger Filho, 2001). Los PCN no especifican contenidos. Comienzan con una crtica a la educacin media en Brasil, sugiriendo que
Tnhamos um ensino descontextualizado, compartimentalizado e baseado no acmulo
de informaes (Ministrio da Educao, 2000a, p. 4). Esta crtica justifica una nueva
propuesta basada en el desarrollo de competencias y en el intento por relacionar el
conocimiento escolar con su contexto, por promover el trabajo interdisciplinario,
el razonamiento y la capacidad de aprender (Ibid.). Los documentos curriculares
establecen que las escuelas deben reconocer que los contenidos no son fines en s
166
mismos, sino un medio para promover competencias cognitivas y sociales que deben
priorizarse por sobre la informacin4.
Mientras tanto, en Argentina, como nota Braslavsky, al momento de definir los
principios que deban guiar el diseo de los CBC, el Consejo Federal de Cultura y
Educacin asumi que la rapidez de la evolucin de los conocimientos y de los procedimientos en las distintas disciplinas cientficas haba transformado la ilusoria pretensin
de ensear todo a todo (sic), y que la tendencia a adicionar incesantemente nuevos
contenidos era una de las razones que haba llevado a los sistemas educativos a un estilo
superficial a travs de la transmisin simplificada de parciales y descontextualizados
subproductos culturales (Braslavsky, 1998, p. 5). Por lo tanto, al aprobar los CBC para
el Polimodal (nivel medio), el Consejo decidi que se deba promover la adquisicin de
competencias y que la inclusin de informacin deba estar subordinada a los conceptos,
las normas, los valores y las actitudes que deban promoverse (Ibid.).
Por lo tanto, puede verse que en los tres pases se prioriza el desarrollo de competencias por sobre la transmisin de contenidos (lo que representa una notable ruptura con
contenidos curriculares anteriores). Adems, el tipo de competencias que se mencionan
son muy similares en los tres pases y tambin coinciden con las que promovieron las
agencias internacionales en su modelo de educacin para la era de la informacin. Otro
componente de este modelo tambin fue reflejado en las reformas de estos tres pases:
la idea de que la educacin media deba dejar de lado la formacin para el trabajo para
concentrarse en promover competencias bsicas, ya que se supone que el mundo de
cambios permanentes requiere una formacin ms general.
En el caso de Brasil, se separ la educacin profesional de la educacin media,
aunque ambas se mantuvieron bajo una misma agencia administrativa: la Secretara de
Educacin Media y Tecnologa. La educacin profesional pas a ser entendida como
un complemento de la educacin bsica que est abierta a los graduados de los niveles
bsico, medio y superior, as como tambin a los adultos y a los jvenes trabajadores
(Brasil, 1996, Art. 39). En Argentina, se eliminaron las opciones tcnicas en la escuela
media y se defini que el Polimodal poda combinarse con lo que se llam Trayectos
Tcnicos Profesionales (TTP). stos son opcionales y en teora ofrecen a los estudiantes una formacin profesional inicial que les ayudara a conseguir su primer trabajo
en un rea ocupacional especfica (Ministerio de Educacin, 1996a). Los TTP estn
abiertos a aquellos estudiantes que hubieran terminado la educacin obligatoria y a
4
Por ejemplo, los PCN que se refieren a Lenguajes, Cdigos y sus Tecnologas establecen que
los contenidos tradicionales de la enseanza de la lengua, como la gramtica y la historia de la
lengua, deben pasar a un segundo plano. La gramtica pasa a ser una estrategia para la comprensin, interpretacin y produccin de textos y la literatura se integra al rea de lectura (Ministrio
da Educao, 2000)
167
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quienes estuvieran cursando el nivel medio. La idea era que estos cursos estuvieran
estructurados en mdulos de modo que fueran combinables con la formacin profesional superior y para fomentar el aprendizaje continuo (Ibid.). En Chile, aunque no se
separ completamente a la educacin para el trabajo del nivel medio, se la redefini.
La formacin diferenciada en el caso de la modalidad tcnico-profesional simplifica
las opciones ofrecidas (de ms de 400 a 44 especialidades), y se reorganiza en torno a la
idea de familias ocupacionales, centrndose en la formacin en capacidades generales
y transferibles (Dussel, 2004, p. 395).
Sin embargo, a pesar de que Argentina, Brasil y Chile siguieron principios similares
a los propuestos por las agencias internacionales para pensar y justificar los cambios
curriculares que se dieron en la dcada de 1990, al analizar en ms detalle los contenidos
curriculares de cada pas no caben dudas de que existen muchas diferencias entre ellos.
La posibilidad de analizar estas diferencias en detalle excede a este trabajo, pero puede
usarse como ejemplo el nivel de prescripcin con el que terminaron definindose los
conocimientos que deban promoverse en las escuelas en cada uno de los pases. Entre
estos tres casos, el currculum chileno es el ms prescriptivo, ya que la reforma incluy
la redefinicin de planes y programas y no slo un marco curricular comn. En el caso de
Lengua, por ejemplo, se establece una lista de textos y lecturas obligatorias entre las cuales
los profesores pueden elegir seis por ao (Dussel, 2004). En el caso argentino, los CBC
son mucho menos prescriptivos (Ibid.), ya que enfatizan repetidamente la flexibilidad que
existe para combinar los distintos captulos, bloques y contenidos a travs de los cuales
se organizan los documentos. Adems, al definir las expectativas de logros para cada
ciclo de tres aos, stas se plantean como habilidades amplias que podran ser trabajadas
con contenidos y metodologas muy diversas. Por ejemplo, en el CBC para el Ciencias
Sociales del Polimodal se establecen como expectativas de logro las siguientes:
Comprender procesos socioeconmicos y polticos nacionales, regionales y locales
y contextualizarlos en el marco latinoamericano y mundial
Leer e interpretar mapas, cartas geogrficas, imgenes fotogrficas y satelitales
y organizar informacion social a travs de diversos procedimientos, incluyendo la
informtica. (Ministerio de Educacin, 1996b, p. 4)
En el caso de Brasil, los PCN son an menos prescriptivos que los CBC argentinos, ya que dejan en manos de las escuelas y los docentes la seleccin de contenidos y
estrategias pedaggicas para lograr una serie de objetivos que no estn definidos muy
claramente. Los PCN de la educacin media estn compuestos por 313 pginas que
presentan una serie de reflexiones acerca de problemas tericos amplios que no son
resueltos en el texto. Por ejemplo, los PCN para la Educacin Fsica dicen:
El complejo organismo humano se relaciona con el mundo a travs del movimiento.
Cuando el cuerpo se mueve, los sentidos captan informaciones El carcter dual del
168
signo posibilita que ste sea parte del mundo exterior del organismo humano, como del
interior. La constitucin del individuo en ser humano resulta de la internacionalizacin
de los signos sociales Si los movimientos del cuerpo son correctos o errados es
determinado socialmente, indicando el comportamiento adecuado. El establecimiento
de patrones culturales de movimiento ocurre como si fuera un fenmeno natural
En ese sentido, lo que se espera de un alumno de la escuela media es una amplia
comprensin y actuacin de las manifestaciones de la cultura corporal (Ministrio
da Educao, 2000b, pp. 39-40).
Es tarea de las escuelas y de los docentes encontrar y disear las mejores estrategias para resolver estos problemas. La carta a los profesores firmada por el Ministro
de Educacin que antecede a los PCN dice que estos documentos fueron realizados
para auxiliar al profesor en la ejecucin de su trabajo y que se trata de un estmulo
y apoyo a la reflexin sobre su prctica diaria. En una notable transferencia de responsabilidades, al compararla con otros sistemas educativos, la carta termina diciendo
Al entregrselos [los PCN] a usted, reafirmamos nuestra confianza en su capacidad
de actuar para transformar positivamente la educacin en nuestro pas (Ministrio da
Educao, 2000a).
En definitiva, lo que pretendemos argumentar con estos ejemplos es que las reformas curriculares en estos tres pases (y en muchos otros) se han pensado y justificado
dentro de un marco discursivo comn. Por lo tanto, tomando la teora de Ball, podemos
decir que las influencias externas (de las agencias internacionales y otras) han contribuido a modificar el marco discursivo en el cual se piensa y, por lo tanto, se practica
la educacin en algunos pases de Latinoamrica. As, conceptos como la educacin
permanente (lifelong learning), la idea de que la educacin debe adaptarse al mundo
que cambia permanentemente al ritmo de los cambios tecnolgicos (Beech, 2005b), la
descentralizacin y la formacin por competencias, entre otros, se han incorporado y
han dominado la agenda poltica en la regin.
Sin embargo, dentro de este marco discursivo cada pas ha interpretado estas ideas
de manera diferente dependiendo de circunstancias contextuales, tales como las culturas
polticas, los recursos y posibilidades con los que se contaba y las caractersticas personales y profesionales de quienes lideraron los cambios. Por lo tanto, sugerimos que
para entender las polticas educativas de nuestra regin es fundamental tener en cuenta
las influencias externas que en gran parte las definen, pero eso no implica que todas las
reformas sean iguales. Por el contrario, sugerimos que tambin es fundamental analizar
los procesos de recontextualizacin de estas ideas para poder comprender los procesos
de cambio educativo en su integridad.
169
jason beech
Conclusin
El caso de la regulacin curricular en Argentina, Brasil y Chile es slo un ejemplo de las
maneras en las cuales lo local reformula lo global. La diversidad de polticas pblicas
que resultaron de un grupo de propuestas similares en Amrica Latina en la dcada de
1990 provee evidencia acerca de la necesidad de hacer un diagnstico preciso de cada
situacin y de estudiar la relacin entre lo global y lo local en su complejidad.
Las agencias internacionales y otros actores en el campo acadmico y poltico
establecen lmites discursivos y definen temas en la agenda poltica que funcionan
generando ciertos lmites para reflexionar sobre los problemas educativos actuales. Sin
embargo, las maneras a travs de las cuales estos temas son interpretados en cada pas
y en cada regin varan significativamente.
As, pases como Chile y Nicaragua implementaron sistemas de subsidio a la demanda, mientras que los mecanismos de financiamiento en otros pases de Latinoamrica
difieren en gran medida, manteniendo el financiamiento de la oferta educativa. En relacin con el binomio centralizacin-descentralizacin, Chile implement un sistema
dual en el cual los aspectos econmico-financieros han sido descentralizados, mientras
que las decisiones de carcter pedaggico se mantienen relativamente concentradas en
el nivel nacional. Argentina ha provincializado las esferas econmicas y pedaggicas,
transfiriendo estas responsabilidades de la nacin a las provincias, pero manteniendo las
decisiones fuertemente centralizadas en el seno de cada gobierno provincial. En Per,
mientras tanto, este problema ha llegado hace poco tiempo a convertirse en una prioridad
de la agenda poltica. El caso de Colombia agrega a la complejidad de la situacin, ya
que a pesar de la intencin de descentralizar hacia los niveles subnacionales de gobierno,
solo el 10% del territorio colombiano est operando con el nuevo sistema. En Brasil,
por otro lado, las polticas varan en gran medida de estado a estado, como puede verse
en los casos de Minas Gerais y la ciudad de Porto Alegre en Ro Grande do Sul.
Lo que queda claro de estas situaciones es que los diseos institucionales de gobierno que corresponden a cada sistema educativo tienen una fuerte influencia en los
efectos que producen las influencias globales en cada lugar. Las alteraciones en polticas
locales o nacionales producidas por estas influencias derivaron en escenarios diferentes
que varan de situaciones en las cuales las polticas se han adaptado al modelo global,
a otras en las cuales se da una superposicin de polticas, e incluso a casos en los cuales
estas propuestas globales han sido cooptadas por los rasgos polticos tradicionales de
los contextos de recepcin. Ignorar la especificidad de estos procesos implica ignorar
el hecho de que la creciente internacionalizacin de las polticas educativas slo puede
ser comprendida analizando sus dos caras.
170
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2007.
pp. 175-204
Educacin en el Bicentenario:
dos agendas y calidad de la poltica
Education in the Bicentenary: two agendas and politics quality
Cristin Cox D.*
Resumen
El artculo aborda la pregunta sobre cul es la agenda de polticas educativas del
presente, luego de dcada y media de expansin de la inversin pblica y privada
en educacin y un sostenido esfuerzo de reforma. Se argumenta que existe, por
primera vez desde 1980, una agenda de polticas centrada en la redefinicin de la
institucionalidad del sistema escolar. A esta agenda institucional se agrega una
de creacin de capacidades, que tiene por foco a la formacin inicial y continua
de profesores. El trabajo examina las condiciones para elaborar y decidir polticas
en educacin en la presente fase y argumenta que sin consensos por construir en
la arena poltica, no se pueden abordar de manera efectiva los asuntos de las dos
agendas del Bicentenario.
Palabras clave: polticas educacionales, agenda, marco regulatorio, formacin
inicial, calidad de la poltica
Abstract
The article addresses the question concerning which is the agenda for current
educational policies, after fifteen years of increased public and private investment
in education, as well as a sustained reform effort. It is argued that for the first time
since 1980, there is a policy agenda focused upon a redefinition of the school system
institutionality. To the institutional agenda needs to be added a competencies enhancing agenda, aimed at initial and in service teachers training. The work analyzes
conditions to elaborate and decide on education policies in this current phase. It is
further argued that consensus to be constructed in the political arena is essential
to effectively approach issues in both agendas of the Bicentenary.
Key words: education policies, agenda, regulatory frame, initial teacher training,
politics quality
175
cristin cox d.
Introduccin
Est en curso una nueva fase de las relaciones entre poltica y sistema escolar, al plan-
176
la primera trata de una historia casi inmvil, la historia del hombre en sus relaciones con el
medio que le rodea; historia lenta en fluir y en transformarse, hecha no pocas veces de insistentes
reiteraciones y de ciclos incesantemente iniciados (...). Por encima de esta historia inmvil se alza
una historia de ritmo lento: una historia social, la historia de los grupos y de las asociaciones.
Finalmente, la historia tradicional (...) cortada no a la medida del hombre sino a la medida del
individuo, la historia de los acontecimientos: la agitacin de la superficie, las olas que levantan
las mareas en su potente movimiento. Una historia de oscilaciones breves, rpidas y nerviosas
(Braudel, 2002, p. 18).
2 Dos nociones aparentemente contradictorias sobre las escuelas han persistido lado a lado por
dcadas. Una es la idea de evolucin educativa consistente visto usualmente como progreso
(...). La segunda es el postulado de que las reformas educacionales se han sucedido en ciclos, un
proceso repetitivo de dj vu cada vez. Pueden las dos nociones ser vlidas, dependiendo de qu
se quiere decir en cada caso? Eso pensamos. Si los discursos de poltica (policy talk) han sido
cclicos y las tendencias institucionales no, entonces las dos creencias son consistentes (Tiack,
Cuban, 2002, p. 40).
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 175-204
Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
Cristin Cox D.
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cristin cox d.
La distincin anglosajona entre politics y policy no tiene correlato en espaol, que no puede recuperar el sentido del segundo trmino si no es especificando polticas sectoriales. Heidenheimer,
A. (1986).
178
Niveles
educativos
Quintil I
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
Cobertura
total
por nivel
(2003)
1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003
Preescolar
16.9
30.3
17.5
34.0
20.4
35.0
27.2
32.4
36.1
49.1
37.4
Media
73.3
87.5
76.3
91.7
80.5
94.0
87.2
96.9
94.3
98.7
93.8
Superior
4.4
14.5
7.8
21.2
12.4
32.8
21.3
46.4
40.2
73.7
37.7
El nivel educacin bsica no exhibe variaciones en cobertura ni entre grupos ni entre aos, siendo
sta universal.
179
cristin cox d.
Nuevas competencias
La prioridad indiscutible de las competencias en lenguaje y matemtica que evala
el SIMCE y las mediciones internacionales en que participa el pas (TIMSS y PISA),
como el gran impacto pblico de las mismas, tienden a hacer invisible todo lo que estas
pruebas no evalan ocho de diez reas del currculo en secundaria; o las habilidades
en tecnologas de informacin y comunicaciones, o las competencias ciudadanas.
Adicionalmente, el foco en la estabilidad de los resultados y su distribucin social
invisibilizan que las evaluaciones son sobre un nuevo qu6, distinto y ms exigente que
en el pasado porque est ms acorde con los requerimientos de nuevas competencias
que la sociedad, crecientemente usuaria del conocimiento y ms globalizada, le hace
a la educacin escolar.
El siguiente cuadro ofrece una vista selectiva al nuevo qu de la educacin7, plasmado en el currculo oficialmente prescrito y que, con independencia de las reconocidas
e importantes insuficiencias de su realizacin, constituye gradual y crecientemente
5
Pases participantes en el programa World Educational Indicators (WEI): Argentina, Brasil, Chile,
China, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Jordn, Malasia, Paraguay, Per, Filipinas, Rusia, Sri
Lanka, Tailandia, Tnez, Uruguay y Zimbabwe. En los pases de la OECD tal expectativa en 2006
es de 17,4 aos (UNESCO, 2006).
6 Medido por el SIMCE y lnea de base de las comparaciones interanuales de ste desde el ao
1999.
7 Seleccin que no cubre todas las reas del currculo ni dimensiones fundamentales del mismo:
como sus objetivos respecto de valores y disposiciones.
180
un componente clave de la experiencia escolar mayoritaria, porque sobre esto giran los
programas de estudio, los textos escolares, el SIMCE, y los programas de formacin
continua de profesores, desde hace prcticamente una dcada.
Cuadro 2
Giros por disciplinas del currculo de la reforma de los Noventa:
ejemplos de ampliacin y complejizacin de habilidades
y de contenidos
Competenciashabilidades
Saber qu
Saber cmo
Saber por qu
Contenidos
DE
Lenguaje
Anlisis de frases
Anlisis de discursos
Matemtica
Algoritmos nicos
de clculo
Resolucin de problemas y
razonamiento matemtico
Historia y
Ciencias Sociales
Eventos
Contextos y tendencias
Arte
Expresin
Expresin, conocimiento,
percepcin e interpretacin
crtica
Evaluar
Juzgar
A
(o, Y)
Fuente: Elaboracin propia en base a Marco Curricular de OF CMO, Educacin Media. Mineduc,
1998, 2005.
Evaluacin y reflexividad
La sociedad chilena tiene ms informacin sobre los resultados de aprendizaje de su
sistema educativo y su distribucin social, as como sobre la calidad de sus docentes,
que nunca antes en su historia y ms que ninguna otra de Latinoamrica. Esto tiene
un impacto mayor sobre las elites y la clase poltica y gradualmente sus efectos estn
llegando al conjunto de la sociedad. Las encuestas CIDE y CEP muestran que hay
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 175-204
Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
Cristin Cox D.
181
cristin cox d.
182
3. La agenda institucional
El movimiento de los estudiantes secundarios y su secuela inmediata, el Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educacin de 2006, ponen en el ncleo de la agenda
de poltica educacional, por primera vez desde 1980, las dimensiones institucionales y
regulativas del sistema educativo. Lo que haba planteado el Informe de la OECD en
2004 como clave de resolver a nivel institucional superacin de un sistema de vnculos dbiles, organizado en tres subsistemas (privado, subvencionado y municipal) de
claras connotaciones socioeconmicas o de clases ahora es impuesto por la demanda
social al sistema poltico. El Gobierno, que desde 1990 nunca se vio impelido a actuar
en educacin por requerimientos externos, ahora es conminado a hacerlo, contra el
tiempo y respecto de pilares de la institucionalidad del sector.
Cules son los problemas fundamentales a nivel institucional, o de la organizacin y regulaciones de la educacin, al arribar al Bicentenario? Por la naturaleza
autoritaria e inconsulta del origen (en 1980-81) del arreglo institucional que tenemos,
no hay dimensin de la educacin donde las pasiones jueguen con ms fuerza y dejen
ver menos. Por lo que recurrir slo a anlisis externos de instituciones internacionales,
que invitadas a observar y evaluar el sistema educativo del pas convergen sobre los
siguientes problemas o inconsistencias de nivel institucional10.
Focos problemticos:
10
Los anlisis corresponden a OCDE (2004), Banco Mundial (2007), CEPP-Konrad Adenauer
(2007). Las conclusiones de estos tres anlisis internacionales son similares a las discutidas por
siete meses en el Consejo Asesor Presidencial (2006) como a las interpretaciones del campo
experto local, las que de acuerdo a valores y ubicacin poltica enfatizan unos aspectos ms que
otros, pero con demostrable convergencia. Ver, Beyer, Eyzaguirre B., Fontaine, 2000; Mizala y
Romaguera, 2005; Garca-Huidobro, 2005; Arellano, 2005; Eyzaguirre, N., Marcel, Rodrguez,
Tokman, 2005; Montt, Elacqua, et al. 2006; Mizala, 2007; Beyer, 2007.
183
cristin cox d.
11
Existe una comparacin deportiva poco acadmica que permite explicar de manera muy grfica la
situacin que enfrentamos los sostenedores pblicos ante el manejo del cuerpo docente en nuestras
escuelas y liceos. Es como si al presidente de un club de ftbol se le encomendara llevar a un
equipo de segunda divisin a primera, pero junto con el mandato se le establecieran las siguientes
restricciones:1) En principio UD. no puede despedir al actual entrenador. Si quisiera hacerlo debe
hacer un concurso pblico, pero si el actual entrenador llegara a perder UD. no puede ni despedirlo
ni bajarle el sueldo. Es decir, tendra a dos entrenadores (uno oficial y el otro en la banca); 2) UD.
no puede elegir qu jugadores juegan. La nmina ya est definida con anterioridad; 3) UD. no
puede despedir a ningn jugador, independiente de su desempeo y/o comportamiento; 4) puede
contratar a nuevos y mejores jugadores, pero con el mismo presupuesto (que ya es deficitario) y
por cierto sin despedir a nadie; 5) La evaluacin, los planes de entrenamiento y los sueldos se los
fijar la ANFP en una negociacin central con el sindicato de jugadores (). Para cualquier chileno
que entiende de ftbol la situacin anterior es simplemente ridcula, imposible y un sinsentido.
C. Orrego, Alcalde de Pealoln (2007, p.128-129).
184
12
185
cristin cox d.
Para una visin del debate en curso y los diferentes anlisis y posiciones, J.J. Brunner y C. Pea
(editores) (2007); F. Atria (2007).
14 En efecto, importantes funciones de evaluacin que se plantean para la Superintendencia figuran en el proyecto de Ley General de Educacin como propias del Ministerio de Educacin. Al
respecto el proyecto de ley de Superintendencia aclara que redundancias y traslapos sern
coordinados a travs de indicaciones que en su oportunidad presentar el Ejecutivo en el trmite
correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o reas difusas en la distribucin
de competencias. Proyecto de Ley Superintendencia de Educacin, 23 de mayo 2007, Mensaje
de la ley (N 216-355).
15 Es decir, disolver sus mezclas de lgicas de Estado y de mercado, sea en una u otra direccin.
186
Cuadro 3
Proyectos de ley del Gobierno para cambiar esquema
de regulacin y mejorar equidad del sistema escolar
Proyecto Ley
Subvencin
Preferencial
Proyecto
Reforma a la
Constitucin
Proyecto Ley
General de
Educacin
Proyecto
de Ley
Superintendencia
Proyecto
Alza
Subvencin
Octubre 2005
Mayo 2006
Abril 2007
Junio 2007
21 de mayo 2007
Asunto/
problema
Deficiencias
de subvencin
uniforme;
deficiencias
gestin
Limitaciones
del rol constitucional del
Estado en
resguardo del
derecho a la
educacin.
Debilidad
de marco
regulativo
establecido
por la LOCE
Debilidad de
institucionalidad pblica
de evaluacin
y fiscalizacin de la
educacin
Insuficiencia
de la subvencin y dficit
educacin
municipal
Cambio
propuesto
Subvencin
adicional por
alumno de
poblacin
vulnerable;
contratos para
mejor gestin.
Sistema
voluntario
para establecimientos.
Tres categoras de stos
de acuerdo a
resultados
autnomos,
emergentes
y en recuperacin que
origina diferentes grados
de autonoma
en uso de la
subvencin
preferencial.
Consagracin
constitucional
del deber del
Estado de
asegurar una
educacin
obligatoria de
una calidad
mnima.
Deroga
LOCE
Estado debe
velar por la
calidad de la
educacin.
Eleva
estndares del
reconocimiento oficial.
Dispone que
sostenedor
se organice
como entidad
sin fines de
lucro.
Prohbe
seleccin de
alumnos en
parvularia y
EB.
Establece
Consejo
Nacional de
Educacin.
Define
derechos y
deberes de
actores de la
educacin.
Creacin
nueva agencia
(Superintendencia)
con funciones
de:
Evaluacin
(alumnos,
sostenedores,
profesores
y establecimientos).
Fiscalizacin
(sostene
dores,
establecimientos).
Sancin
Informacin
Examen de
rendiciones
de cuentas
educativas y
financieras de
sostenedores
y establecimientos.
Aumento
general de la
subvencin en
un 15%.
Indicacin
a Proyecto
de Ley
Subvencin
Preferencial
con aumento parejo a
subvencin
de establecimientos con
ms 15%
matrcula
vulnerable.
Aumento en
10% subvencin rural.
Fondo
de apoyo
a gestin
municipal.
187
cristin cox d.
de sus consecuencias, pero tambin importante. Dice relacin con la estrategia elegida
de intervenir por partes; de elaborar sucesivamente lo que pareciera demandar una
visin de conjunto desde el inicio, que seguro variar y se ajustar en su procesamiento
poltico, pero donde la coherencia del todo es hecha pblica y se convierte desde el
inicio en un criterio de evaluacin de las partes. Nuestra institucionalidad educativa est
enferma de vnculos dbiles e incoherencias, fruto histrico de proceder por partes,
buscando el logro de equilibrios parciales. El desafo de la agenda institucional que
coincide con el Bicentenario es de otro nivel, justamente porque demanda de Gobierno
y Oposicin la capacidad de superar esta lgica de las parcialidades. Es ello posible
en la forma consecutiva en que las diferentes piezas legislativas se estn elaborando
y presentando a la discusin parlamentaria? Como pas, no hemos estado aqu antes.
Nunca se han abordado temas institucionales como los de la agenda actual al mismo
tiempo, y la pregunta apunta tanto al desafo como a la duda de que actuando de este
modo podamos, como sistema poltico, producir lo que se requiere.
Hay precedentes internacionales recientes y robustos de construccin de esquemas
institucionales de aseguramiento de la calidad y de la equidad que ofrecen criterios
evaluativos que son necesarios que satisfaga la institucionalidad a la que se arribe. Los
sistemas escolares de pases de la OECD que son exitosos en trminos de la calidad
de los aprendizajes que aseguran y la equidad de su distribucin, tienen esquemas
institucionales que cumplen con los siguientes criterios (Hopkins, 2007; Barber 2007,
Schleicher 2006):
Consistencia en principio de contraposicin de agencias, o nitidez de la divisin de responsabilidades entre las agencias claves de definicin de estndares,
fiscalizacin-evaluacin y apoyos.
Equilibrio entre exigencia y apoyo alta exigencia sin apoyos lleva a la desmoralizacin; mucho apoyo sin exigencias, a progresos lentos e irregulares y
autocomplacencia.
Financiar consistentemente y con criterios de equidad: es necesario no slo emparejar la cancha (que en nuestro sistema est estructuralmente inclinada hacia
el lado equivocado) sino financiar el mayor costo de la educacin de los ms
pobres.
188
Como se comparen las propuestas de los proyectos de ley en curso, ms los prometidos, con este conjunto de criterios, debiera ser parte esencial de lo que se delibere
pblicamente sobre los cambios en cuestin.
La agenda institucional no es lo nico a abordar. De hecho, incluso si sta fuera
resuelta a cabalidad y se llegara pronto a una institucionalidad robusta y consistente en
trminos de regulaciones orientadas a velar por la calidad y equidad de la educacin,
faltara algo esencial: el nuevo nivel de capacidades que supone el logro de los estndares a los que se aspira.
189
cristin cox d.
17
190
20
191
cristin cox d.
Los proyectos fueron presentados en una Jornada MECE-SUP, Centro Extensin UC, 24 de mayo,
2007.
192
a sus profesores sobre una base de conocimiento disciplinario de tres o cuatro aos), y
en la literatura experta no hay dudas al respecto (Shulman, 1987; Darling-Hammond,
Bransford 2005; OECD, 2005). Pero las mejoras evidentes en este estratgico punto,
y pblicamente aceptadas por todos, han chocado de hecho y en silencio con intereses
y temores duros de las Facultades de Educacin de perder poder y posiciones frente a
los que podran ensear las disciplinas a los futuros profesores (pertenecientes a otros
departamentos o facultades).
24
193
cristin cox d.
aprendan, lo que demanda del profesor entender y poder actuar sobre distintos requerimientos y estilos de aprendizaje, evaluar si fue efectivo con los mismos, y apoyar a
aquellos que se quedaron atrs.
A lo largo del siglo XX el paradigma de la enseanza descans sobre la nocin de
base de una distribucin normal de capacidades de aprendizaje, la que se manifestaba
naturalmente en una distribucin normal de resultados de la enseanza. El paradigma
siglo XXI, basado en el aprendizaje, define que todos pueden aprender y que es tarea de
la enseanza transformar la distribucin de resultados tipo campana de Gauss del siglo
pasado a otra, mucho ms pronunciada, en que el estndar mnimo y los aprendizajes
mayoritarios han sido movidos en su conjunto hacia la derecha en el eje horizontal del
grfico que sigue.
Nmero de alumnos
Grfico 1
Cambio de paradigma DE distribucin normal (siglo xx)
a aprendizaje de todos (siglo xxi)
Logro de alumnos
Fuente: David Hopkins (2006).
As, los nuevos requerimientos demandan que los profesores sean formados no
slo para poder desarrollar un tipo de aprendizaje cualitativamente distinto, sino adems
lograrlo con grupos-curso heterogneos.
Formacin continua
Hay una diversidad de mecanismos institucionales, incentivos, iniciativas y programas
que hoy en da configuran un mbito de condiciones y dinmicas de apoyo, como,
en menor grado, de exigencia para el desarrollo profesional docente: la asignacin
194
25 Que
195
cristin cox d.
De acuerdo a Michael Barber, hay cuatro caractersticas de los sistemas educativos de excelencia del mundo respecto a su base profesional: i) seleccionan a la mejor
gente para la enseanza; ii) los preparan bien desde el comienzo; iii) constantemente
fortalecen sus prcticas de aula; iv) seleccionan a lderes de primera para dirigir los
colegios, y los apoyan bien para desarrollarlos (Barber, 2007).
Qu puede impedir hacer de tales caractersticas otros tantos criterios para abordar
el ncleo de la agenda creacin de capacidades y actuar nacionalmente a la altura
del problema?
5.Calidad de la poltica27
Las dos agendas que enfrenta el pas en educacin al aproximarse el Bicentenario
demandan una alta capacidad de respuesta del sistema poltico. Esta dimensin poco
examinada de la poltica educacional es sin embargo clave. Al final, la calidad de las
nuevas regulaciones y programas que se concuerden, como la coherencia del conjunto,
depender decisivamente de la poltica, es decir, de las relaciones entre Gobierno y
Oposicin, de los partidos, y la calidad del proceso de generacin de leyes.
Permanencia de regulaciones de importantes consecuencias negativas sobre la
calidad de la educacin hablan de baja calidad de la poltica. El ejemplo palmario de
esto lo constituyen los intentos del Gobierno, por ms de una dcada, de cambiar las
reglas que hicieron los cargos de directores de establecimiento de la educacin municipal vitalicios, sin lograrlo. A pesar de dos leyes largamente negociadas y aprobadas
con tal propsito. Y si bien ningn partido ni centro acadmico ha hecho en momento
alguno una defensa pblica del argumento de que directores designados en la dcada
de los Ochenta deban seguir sindolo por vida, con efectos graves sobre los esfuerzos
de construccin de escuelas efectivas en la educacin municipal, las regulaciones del
caso, aunque modificadas, no lo han sido nunca de manera efectiva (Ver nota 11).
Regulaciones del Estatuto Docente, en especial respecto a profesores incumplidores,
constituyen el caso simtricamente equivalente. En efecto, el artefacto parriano sobre
la izquierda y la derecha unidas se cumple en este caso con exactitud. Lo que se tiene,
entonces, es empate poltico y efectiva aunque no transparente defensa de intereses
corporativos, mientras los requisitos mnimos para tener escuelas efectivas en la educacin municipal, que atiende a la mitad con menos recursos de la matrcula total, se
garantizan como imposibles de obtener.
27
196
Lo sealado es sntoma del mal principal que aqueja al tratamiento de la educacin por el sistema poltico desde 1980 en adelante: que la ha dividido en dos sistemas
sujetos a regulaciones y lgicas diferentes, con serias consecuencias sobre la calidad y
la equidad del conjunto. Las incoherencias institucionales fundamentales no se resolvern, sin pensar y actuar sobre el sistema escolar como un conjunto, y no como dos
subsistemas: uno para cada cosmovisin poltica principal, con sus correlatos sociales,
de la sociedad chilena. Mientras las cegueras relativas de cada bando, es decir, el poder
estructurante de sus ideas, intereses y temores predomine sobre una visin ms nacional
o de conjunto, que hace que la Concertacin no toque a la administracin municipal,
ni al estatuto docente, ni al Ministerio de Educacin, y la Alianza no acepte regulacin
efectiva alguna sobre la educacin particular subvencionada, ni acepte criterios reales
de equidad y el valor de una formacin comn para una cultura ciudadana que valora la
nacin y su cohesividad social y simblica, no ser posible obtener un sistema educativo
de alta calidad y equidad.
Hay alguna base para pensar que puedan quebrarse las lgicas aludidas?
La hay, fuera del sistema poltico, en la demanda o presin social por respuestas de nuevo
tipo en educacin. Tambin en desarrollos como la gradual pero consistente instalacin
de las nuevas normas sobre alta direccin pblica, que en el campo educacional puede
tener un efecto de deshielo importante en la visin de derecha sobre una institucionalidad pblica robusta en el sector. El que institucionalmente se desconecte la direccin
de agencias claves del partido gobernante, puede que haga cambiar la visin de los
riesgos de fortalecer las mismas, y se aprecie, en cambio, su potencial de exigencia y
apoyo sobre las unidades del sistema.
Pero la base principal de accin y promesa est en el sistema poltico mismo.
Aunque lo que surge como evaluacin inicial no es optimista. Incertidumbre es lo que
caracteriza el cuadro actual, en parte por fallas de coordinacin poltica en el Ejecutivo,
en parte porque el duro esfuerzo de la construccin de consensos no ha sido intentado
en serio, y en parte tambin porque la naturaleza de los problemas se ha complejizado,
lo que hace que stos no sean susceptibles de soluciones fciles.
Los dos asuntos claves desde una perspectiva de calidad de la poltica en educacin
nos parece se ordenan en dos dimensiones: consenso y coordinacin.
El consenso en poltica educacional fue un objetivo crucial y logrado de los gobiernos
del perodo 1990-2006. Su logro en cambio no fue el objetivo de la Comisin Asesora
Presidencial de 2006. El Gobierno est intentndolo ahora, al abrirse a examinar en conjunto su propio proyecto de ley de reemplazo de la LOCE, con el equivalente presentado
por la Oposicin en julio de 2007 en el Parlamento. Parece claro que la construccin de
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 175-204
Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
Cristin Cox D.
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cristin cox d.
acuerdos es ahora ms difcil que en los Noventa, de modo importante debido a que el
repertorio de respuestas polticamente fciles (porque ligadas a lgicas de expansin
de recursos ms acceso, mejor infraestructura y materiales, mejores salarios docentes,
ms tecnologa, etc.) est agotado. Y porque las polticamente difciles (que tocan
intereses y valores, sus tiempos de maduracin son largos, y sus procesos de implementacin poco visibles para el pblico)28 son naturalmente rehuidas. La construccin de
consensos demanda parsimonia y disposicin a conceder, singularmente ausentes en el
clima poltico imperante. Pero si, contra el clima imperante en el sistema poltico (pero
no en la sociedad, vida de acuerdos), el Gobierno no puede liderar la construccin de
consensos el resultado es fragmentacin, que en educacin, el mbito por excelencia
de construccin cultural de la cohesin social, se paga especialmente caro.
Los desafos de coordinacin son polticos referidos al liderazgo gubernamental, que para ser exitoso en este campo requiere consensos y relativos a la gestin del
sistema escolar. La coordinacin poltica funciona cuando existe un robusto marco
institucional o un slido entendimiento entre los actores fundamentales sobre las
necesidades de la educacin. Ninguna de estas condiciones existe en el presente. La
promocin de tres proyectos de ley por el Gobierno en forma simultnea (subvencin
diferencial, Ley General y Superintendencia), junto al anuncio de piezas faltantes importantes (administracin municipal), sin que se haga explcita su coherencia global,
o sean claras las conexiones entre las distintas dimensiones y subsistemas afectados,
habla con elocuencia de la carencia que hay que suplir.
Los asuntos que corresponden a la coordinacin para la gestin del sistema escolar son los que constituyen el corazn de la agenda institucional: deben resolverse las
inconsistencias y carencias institucionales mayores. Pero tal capacidad de resolucin
se juega en la coordinacin poltica, o los acuerdos de base necesarios para el diseo
e implementacin de polticas y programas.
Si verdaderamente se ambiciona desatar los nudos claves, no hay alternativa al
esfuerzo por ubicar a las agendas de la educacin en una categora especial: la de las
polticas en que se juega el destino de la sociedad, el de polticas, por tanto, de unidad
nacional, en que la competencia partidaria se baja de tono y se invierten energas,
procedimientos y tiempos en la construccin de una visin nacional concordada sobre
lo que est en juego y los derroteros a seguir. Hay precedentes recientes para pensar que
esto es posible: en diciembre de 1994, todos los partidos polticos concordaron respecto
28
Un reciente anlisis del BID sobre calidad de las polticas pblicas no slo en educacin establece que en este campo la distincin crucial es entre polticas de expansin del acceso (fciles)
y polticas de calidad (difciles). Ver Navarro, J.C. (2006).
198
29
Acuerdo sancionado por los partidos en el Parlamento, en torno a las propuestas del Informe de
la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin, a su vez basados en el informe Los
Desafos de la Educacin Chilena frente al Siglo XXI, del Comit Tcnico Asesor del dilogo
nacional sobre la modernizacin de la educacin chilena designado por S.E. el Presidente de la
Repblica (1995).
30 Por mucho tiempo, la reflexin sobre nuestra identidad como nacin de cara al siglo XXI no va
a encontrar mejor oportunidad para desplegarse que en un bicentenario que se acerca aceleradamente. Eugenio Tironi. El Mercurio, 19 de julio de 2007.
31 Esto estuvo en el ncleo de lo tratado por una polticamente plural Comisin de Formacin Ciudadana,
convocada en 2004 por el Ministerio de Educacin (Ministerio de Educacin, 2005).
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El argumento es que no hay respuestas fciles, del tipo s/no, a los asuntos relevados
de las dos agendas, as como a los recin sealados. Ni siquiera una institucionalidad de
aseguramiento de la calidad robusta y consistente puede disolver la incertidumbre que
nos afecta. Debiramos hacer de sta, parte de las polticas, junto a la experimentacin,
la discusin y la adaptacin flexible de instituciones y actores.
Hay lecciones de los procesos de generacin e implementacin de polticas educacionales en Chile en la ltima dcada y media que valga la pena conservar y tener
presente en la coyuntura actual de aparente asimetra entre requerimientos al sistema
poltico y sus capacidades de respuesta en educacin?
El ciclo largo de polticas que se inaugur en 1990 y que se cierra en el presente de
incertidumbre acerca de la nueva fase en gestacin, ensea cuatro criterios que consideramos
siguen vlidos para la etapa que se abre: i) responder con similar consistencia e intensidad
a los requerimientos de la cohesin social y de la competitividad; ii) dedicar energa y
atencin comparables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar
al campo adversario; y iv) luchar por lograr equilibrio de conocimientos en la visin y
equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementacin (Cox, 2006).
El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la supremaca del
valor de la inclusin en la educacin para un orden democrtico. Este no puede ser
traducido en instituciones y prcticas educativas duraderas y efectivas si no es en base
a consensos polticos, para cuya construccin el tercer criterio avanzado respeto por
el campo adversario es el de ms difcil realizacin. Se trata, sin embargo, desde
Aristteles a Hannah Arendt, de uno de los fundamentos del ideal democrtico32. El
mismo que fue avasallado al instaurarse la institucionalidad educativa que tenemos y
que se requiere sea hegemnico al momento de reformarla.
32
El respeto, no diferente de la aristotlica philia politik, es una especie de amistad sin intimidad
ni proximidad; es una consideracin hacia la persona desde la distancia que pone entre nosotros
el espacio del mundo, y esta consideracin es independiente de las cualidades que admiremos o
de los logros que estimemos grandemente (Hannah Arendt, 2003, p. 262).
200
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Cristin Cox D.
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cristin cox d.
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cristin cox d.
204
Rev.
Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 205-242
205
harald beYer
1.Introduccin
a realidad educativa del pas no es satisfactoria. No hay una nica explicacin para
este hecho y tampoco este es el espacio para volver a ellas1. Mirando hacia el futuro es
importante desarrollar instituciones que orienten los esfuerzos de todos los actores en
pos de una educacin de calidad, respetando ciertos principios bsicos que caracterizan
a nuestro sistema educativo. Este, en primer lugar, es y ha sido de provisin mixta. Es
cierto que en los ltimos aos ha crecido el sistema privado de educacin, pero ello en
gran medida es el resultado de falencias institucionales que se abordan ms adelante
y, tambin hay que reconocerlo, de un sistema de financiamiento que hasta 1980 no
garantizaba estabilidad en la asignacin de fondos al sistema particular subvencionado
de educacin, pero claro esa es un contencin artificial a la que no parece razonable
volver. En segundo lugar es un sistema que aspira a no discriminar entre proveedores
educativos. La razn de esto es relativamente fcil de entender, aunque pocas veces se
considera en el anlisis. Si se discrimina entre los sectores pblicos y privados se corre
el riesgo de discriminar entre familias ms que entre establecimientos. Por supuesto,
se puede argumentar que las exigencias, en la prctica, son distintas para cada establecimiento y ello exigira un trato distinto. Con todo, no es evidente que esas exigencias
sean realmente diferentes. En todo caso es algo que debe estudiarse.
Sostenemos que un problema central de nuestro sistema educativo es su debilidad
institucional. Por una parte, escasa capacidad para monitorear el desempeo de los
establecimientos y, por ello, paradjicamente menos autonoma de parte de estos para
llevar adelante su gestin. Un caso de un inadecuado equilibrio en la supervisin de
los establecimientos que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso puede
exacerbar antes que equilibrar correctamente. Por eso proponemos un sistema de aseguramiento de la calidad cuya labor es ms bien orientar a los establecimientos en el
logro de una educacin de calidad ms que exigir una sobredimensionada rendicin de
cuentas. Postulamos que sta debe existir, pero debe ser ms simple y estar en manos
de una oficina de subvenciones que, adems de esta tarea, tiene que buscar los mecanismos ms adecuados para canalizar los recursos a los establecimientos educativos y
estudiar peridicamente el diseo ms apropiado de la subvencin. Este fortalecimiento
institucional es imprescindible para apoyar la elaboracin de estndares educativos
que debe estar en manos de una unidad distinta, responsable, adems de articular el
currculum, los planes y programas y los materiales educativos. La actual unidad de
currculo y evaluacin nos parece totalmente subdimensionada para llevar adelante de
buena forma esta labor. Se sugieren otros fortalecimientos institucionales que permitan
una adecuada rendicin de cuentas.
El lector interesado en mi visin al respecto puede consultar Beyer (2001) y Beyer et al. (2001).
206
Tambin se abordan en este artculo propuestas para reformar el marco que regula
las condiciones laborales y salariales de los docentes, se revisa la gestin pblica de
educacin y se cuestiona el diseo del sistema de financiamiento que comienza a perfilarse a partir del proyecto de subvencin preferencial y de los anuncios del 21 de mayo
pasado. Se analiza adems negativamente la divisin entre educacin bsica y media y
entre educacin cientfico-humanista y tcnico-profesional. Se sugiere que ambas requieren una articulacin ms adecuada a los desafos educativos del pas. Las propuestas
y anlisis que aqu se plantean se inscriben en el amplio debate sobre calidad y equidad
que debe realizarse en el pas y que se ilustra en la siguiente seccin.
207
harald beYer
Red Social
200
10
20
24
28
32
36
Meses
Por supuesto, dicha experiencia se tiene que repetir en las otras etapas escolares
porque en caso contrario las desigualdades iniciales, en lugar de acotarse o reducirse,
pueden aumentar a medida que se avanza el proceso educativo. En ese sentido, es
preocupante cmo las posibilidades relativas de los estudiantes que no pueden pagar
las tarifas de los colegios particulares se diluyen a media que avanza el proceso educativo. As, por ejemplo, del 10% de mejores rendimientos en cuarto bsico, un 27%
lo conforman estudiantes de colegios particulares pagados. Esta proporcin se empina
a 44 por ciento en segundo medio y en la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU)
a, aproximadamente, un 57%. Es innegable, entonces, que en los establecimientos
Una buena revisin de programas alternativos y de las caractersticas de los mismos que marcan
la diferencia se puede encontrar en Karoly et al. (2005).
4 Destaco, a modo de ejemplo, una publicacin de noviembre de 2005 de JUNJI promoviendo un
sistema de acreditacin de la calidad. Tambin, las propuestas curriculares y de planificacin
educativa elaboradas por Fundacin Integra.
208
educativos financiados por el Estado se avanza a ritmos demasiado lentos que no slo
subestiman la capacidad de sus estudiantes, sino que constituyen un lastre significativo
para su desarrollo educativo posterior.
No es extrao, entonces, que el desempeo educativo comparado de nuestros
estudiantes como muestra el Grfico2, aun despus de controlar por nuestra desigual
distribucin de capital cultural y nuestro menor gasto por alumno, sea tan deficiente.
Grfico2
Desempeo en Prueba PISA de capacidad lectora. Segundo Medio
(Resultado de cada pas corregido por la distribucin de capital cultural)
Polonia
Indonesia
Austria
Italia
EE.UU.
Alemania
Suiza
Brasil
400
Portugal
Noruega
Grecia
Argentina
Japn
Canad
Dinamarca
450
Blgica
Francia
Inglaterra
Espaa
Hungra
Mxico
Irlanda
Suecia
500
Finlandia
Corea
Chile
Puntaje PISA
550
Australia
Rep. Checa
600
Per
350
300
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
Para la construccin de este grfico, que relaciona gasto en educacin con puntaje
en la prueba PISA, se corrige el puntaje de cada pas suponiendo que todos ellos tienen
la misma distribucin de capital cultural y social (se asume que ella es equivalente a la
observada para el promedio de los pases de la OECD). As, por ejemplo, Chile pasa de
un puntaje bruto de 410 a uno corregido de 441 puntos (su proporcin de estudiantes de
bajo capital cultural es superior al promedio de la OECD). Esta prueba, cabe recordarlo,
evala competencias lectoras para la poblacin de 15 aos5. La curva que se presenta
en el grfico refleja el mejor ajuste posible entre gasto y desempeo en PISA y revela
Esta prueba aspira a medir la capacidad de lectura de los estudiantes de 15 aos en un sentido
amplio, esto es, la capacidad para entender, usar y reflexionar sobre textos escritos que descansen
en contenidos no slo literarios sino que tambin matemticos y cientficos. Se estima que miden
209
harald beYer
que nuestro pas tiene un desempeo que est por debajo del que le correspondera si
los recursos invertidos le dieran los mismos frutos que al promedio de los pases que
participan en esta medicin.
Entender las causas de esta brecha e intentar cerrarla es fundamental para mejorar
las oportunidades educativas de nuestros nios y jvenes. Una marcada diferencia en el
desempeo de estudiantes, especialmente asociada a las distintas dotaciones de capital
sociocultural, podra explicar esta realidad. Es un argumento al que se recurre a menudo
en el debate educativo. El Grfico3 le resta soporte a esta hiptesis.
Grfico3
Rendimiento en prueba PISA y capital cultural de los hogares6
600
550
500
450
400
350
300
250
-3,5
-3
-2,5
-2
-1,5
-1
-0,5
0,5
1,5
Argentina
Hong Kong
Tailandia
Espaa
Irlanda
Rep. Checa
Alemania
Es evidente que en cada pas los resultados educativos estn influidos positivamente
por el capital cultural de los estudiantes7. En este caso, ese capital ha sido medido a travs
210
211
harald beYer
67,2
60,0
59,8
56,7
53,4
53,4
51,2
48,3
45,4
37,4
30,9
20,7
18,8
18,6
17,8
16,2
10
20
30
40
50
60
70
80
El segundo factor que abona en contra de la tesis es que ella descansa, fundamentalmente, en la idea de que existen efectos compaeros importantes al interior de las salas
de clase que pueden elevar el desempeo de algunos estudiantes, especialmente aquellos
de menos nivel socioeconmico o de menores habilidades acadmicas. Esta creencia,
fuertemente arraigada en educadores, no parece tener el respaldo que tradicionalmente
se le ha atribuido. Sin desconocer que hay evidencia que soporta la existencia de este
efecto, estudios recientes que controlan por la no aleatoriedad envuelta en la seleccin
de establecimientos, salas de clases y profesores apuntan a que este es inexistente o a lo
ms muy modesto. Son ejemplos de esta literatura los trabajos de Cullen, Jacob y Levitt
(2003), Angrist y Lang (2004), Hoxby y Weingarth (2005), Burke y Saas (2006) y Vigdor
y Nechyba (2007)12. En una direccin anloga Waldinger (2006) utilizando tres bases de
datos distintas (PIRLS, PISA y TIMSS) llega a la conclusin de que pases que separan
11
12
212
a sus estudiantes de acuerdo a habilidades logran que pese menos el capital cultural de
los padres, contribuyendo a aumentar equidad y elevando su desempeo general.
Apelar, entonces, a una falta de integracin para explicar la brecha no parece
convincente. sta puede tener otros beneficios, pero no necesariamente ellos estn en
el terreno del desempeo educativo. Dicho esto no cabe duda que la forma en que se
ha ido definiendo el financiamiento para la educacin en Chile hace que el gasto por
estudiante y su capital cultural estn positivamente correlacionados, dificultando seriamente las posibilidades de revertir las desigualdades iniciales. Sobre esto haremos un
planteamiento ms adelante. Si a ello se suma la insuficiente cobertura en educacin
preescolar y la incierta calidad de estos programas, tal como discutamos ms arriba,
se requiere redoblar an ms los esfuerzos para mejorar calidad y equidad.
En Chile tambin ha faltado reflexin sobre la organizacin de nuestro sistema
educativo. Los liceos pblicos selectivos fueron en su momento un pilar del sistema
educativo, pero salvo unas pocas excepciones localizadas en la capital, estos han perdido
presencia restndole fuerza a la educacin pblica. Los argumentos para desalentarlos
no son, a la luz de evidencia reciente para Inglaterra que en su momento los suprimi,
convincentes. Estos liceos pueden ser un vehculo importante de movilidad social y
equidad que no parece razonable descartar sin mayor anlisis. Es ms, creemos que esa
evidencia sugiere que hay buenas razones para fortalecer los liceos pblicos selectivos.
La educacin tcnica profesional tambin requiere mayor reflexin. Aunque se han
hecho esfuerzos para dotarla de una estructura coherente, reduciendo su extensin y
acotado las disciplinas, sigue siendo una modalidad que no tiene un objetivo preciso.
Su comportamiento ha sido muy errtico en el tiempo. En 1981 era un 30 por ciento y
descendi hasta un 17 por ciento de la matrcula en 1987. Hasta ese entonces el valor de
la subvencin de esta modalidad estuvo por debajo de la correspondiente a la educacin
cientfico-humanista. A partir de ese ao esta situacin cambi, fijndose la subvencin
de esta ltima modalidad por debajo de la tcnico-profesional. sta comenz nuevamente a crecer para empinarse hasta un 45 por ciento en 1998 para luego comenzar a
descender y situarse en el 38 por ciento actual13. Un camino razonable para nuestro pas,
habida cuenta de que la educacin dual no parece tener un futuro muy promisorio, es
articular mejor la educacin secundaria con la superior de carcter tcnico-profesional.
Esta ltima, de hecho, est desplazndose rpidamente al sector servicios, donde parece
concentrarse el futuro productivo de nuestro pas sin que algo similar, salvo contadas
excepciones, se observe en la media. Esta es una dimensin que requiere un anlisis en
su propio mrito que no analizaremos y que dejamos apenas enunciado.
13
Cabe hacer notar que los cambios curriculares comenzaron a ponerse en efecto el ao 1999 y ello
puede haber alterado el equilibrio entre ambas modalidades, sobre todo teniendo en consideracin
que los dos primeros aos de media pasaron a ser comunes.
213
harald beYer
14
Para una revisin sobre exigencias para profesores y sus efectos sobre rendimiento escolar puede
verse Hanushek y Rivkin (2006), Teacher Quality en Hanushek y Welch, eds., Handbook of the
Economics of Education, North Holland: Elsevier.
214
215
harald beYer
Grfico5
Rendimientos en el SIMCE 2006
A. Lenguaje
SIMCE 2006 Cuarto Bsico Lenguaje
Establecimientos Municipales Urbanos
Lenguaje
Lenguaje
Grupo Socioeconmico
Grupo Socioeconmico
B. Matemticas
SIMCE 2006 Cuarto Bsico Matemticas
Establecimientos Municipales Urbanos
Matemticas
Matemticas
Grupo Socioeconmico
Grupo Socioeconmico
posibilidad no se puede descartar del todo15. Las conclusiones de stos, sin embargo,
son indirectas y se basan, por ejemplo, en reportes de los padres sobre si sus hijos
15
Por ejemplo, de acuerdo con Parry (1997) el 15% de las escuelas municipales y el 63% de las
escuelas privadas subsidiadas en Santiago seleccionaran a sus estudiantes. Ms recientemente,
Elacqua y Fbrega (2004) sugieren que el 24% de las escuelas municipales y el 60% de las privadas
pueden estar seleccionando a sus estudiantes.
216
tuvieron que rendir exmenes o completar formularios. Esto contrasta, por ejemplo,
con la evidencia recogida por la encuesta CEP de junio-julio de 2006 en la cual un 94
por ciento de los padres declara tener sus hijos en los establecimientos originalmente
seleccionados. Este dato parece ser, adems, consistente con la evidencia de que la gran
mayora de los establecimientos tienen dificultades para llenar sus vacantes. Por otra
parte, evidencia ms dura, como la que proviene del informe PISA o la que arrojan las
brechas P75-P25 o desviacin estndar de rendimiento de los estudiantes al interior
de los distintos establecimientos, no sugiere que estemos en presencia de una marcada
seleccin por habilidades.
En este contexto cabe preguntarse si institucionalmente el pas est en condiciones de afectar la dispersin de rendimiento de establecimientos que atienden a nios y
nias parecidas. Pero antes parece til intentar dilucidar si este comportamiento tiene
alguna regularidad porque si de un ao a otro los rendimientos se modifican sustancialmente de un establecimiento a otro es difcil disear instituciones que puedan lidiar
con esa irregularidad. El Grfico6 nos ayuda a avanzar en una mejor identificacin de
la situacin.
Grfico6
SIMCE de lenguaje 4 Bsico: Regin Metropolitana
Aunque hay excepciones, parece observarse una marcada inercia en el rendimiento de los establecimientos. As, un buen predictor del rendimiento del ao 2005
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
217
harald beYer
NSE C
245
243
NSE D
267
264
Estos antecedentes preliminares sugieren aunque no necesariamente comprueban que nuestro sistema educativo no promueve con fuerza los aprendizajes y las
competencias educativos, al menos como son capturados por el SIMCE. Cambios
institucionales en esta direccin seran, entonces, bienvenidos.
16
Debe notarse que las clasificaciones socioeconmicas difieren levemente entre mediciones, pero
no creemos que ello afecte mayormente la comparacin.
218
privada o pblica de educacin. Son muchas nuestras carencias, pero es evidente que una
fundamental es la ausencia de un marco institucional que estime a los establecimientos
educativos a mejorar sus desempeos.
Hoy da descansamos fundamentalmente en la eleccin de los padres. Ello es un
apoyo importante, pero es insuficiente por diversas razones. No siempre privilegian
la calidad acadmica. Que as lo hagan es legtimo, pero hay que velar por estndares
mnimos para igualar las oportunidades de los nios. En otros casos sus posibilidades
efectivas de elegir son muy escasas. Tambin, porque la informacin sobre el desempeo
de los establecimientos a los que envan a sus hijos les llega de manera muy dispersa o
es difcil de interpretar. Una forma de respaldar a los padres y resguardar los intereses
de los nios es avanzar hacia un sistema de aseguramiento de la calidad. Una dimensin de este sistema es perfeccionar continuamente la informacin asegurndose que
los padres entiendan la verdadera situacin en la que se encuentran, desde el punto de
vista de la calidad, los establecimientos a los que envan a sus hijos.
Un objetivo complementario tanto o ms importante, al igual que en los pases
en los que existen estos sistemas, es instalar en los establecimientos, a travs de supervisiones bien pensadas, una cultura organizacional orientada a la calidad. No se trata
de que los responsables de esa supervisin se involucren en la gestin de los establecimientos, los inunden de procedimientos burocrticos o exijan detalladas cuentas por
cada peso que invierten, sino que realizar una supervisin o inspeccin que, a travs de
un juicio experto y profesional, prepare un informe pblico que evale la marcha del
establecimiento y, en particular, revise si su gestin es coherente con el logro de una
educacin de calidad.
Estos procesos de aseguramiento de la calidad descansan en una autoevaluacin
y en el principio de que no es prioritario inspeccionar a los establecimientos de buen
desempeo. Aspiran a crear una cultura en los establecimientos en la que sus prcticas
estn constantemente sujetas a evaluacin con el propsito de asegurar una educacin
de calidad. Las inspecciones buscan precisamente reforzar las habilidades de los establecimientos para autoevaluarse y facilitar los esfuerzos de mejoramiento de la calidad
de la educacin. Se trata, entonces, de apuntar a que se analice cmo la administracin
de los docentes, de las polticas y estrategias de la escuela, liceo o colegio y el uso de
los recursos estn impactando en las actividades que se desarrollan en la institucin, la
manera en que los profesores realizan sus clases y en los aprendizajes de los estudiantes. Slo as se podr comenzar a responder si el establecimiento est haciendo todo lo
posible para alcanzar una educacin de calidad.
En esta labor, como es evidente, no se lesiona la autonoma de los establecimientos
ni se cuestionan sus proyectos educativos, sino que permite que los establecimientos
tomen conciencia de cmo estn desarrollando su gestin y las falencias que ella puede
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
219
harald beYer
presentar. La evaluacin respecto del uso de los recursos se hace en este contexto general, pero no se exigen rendiciones de cuenta detalladas que desven el foco del logro
de una educacin de calidad17. No puede dejar de mencionarse que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso est muy lejos de avanzar en esta direccin. Hay
muy poco en l que recoja la experiencia comparada en aseguramiento de la calidad.
Es ms, parece desconocer totalmente esa experiencia.
En cambio, se privilegia una detallada rendicin de cuentas que desviar la atencin desde la gestin pedaggica hacia una financiera. No es que sta no deba existir
pero los estndares exigidos en esta dimensin estn totalmente sobredimensionados.
Y en el proceso de satisfacerlos no hay nada que garantice que al mismo tiempo se est
avanzando hacia una educacin de calidad. No se trata de impedir el fortalecimiento de
las capacidades del Estado para monitorear los establecimientos educativos sino slo de
dirigir de manera adecuada su foco. Hay muy poco en el proyecto, siendo generosos en
la afirmacin, que permita detonar un proceso de mejoramiento de la calidad como si
ofrece la oportunidad un modelo como el que hemos sugerido ms arriba.
Por supuesto, este ltimo es compatible con la revocacin del reconocimiento
oficial si despus de un nmero razonable de inspecciones se constata que no se logra
orientar un establecimiento hacia el logro de una educacin de calidad. La preferencia
por sistemas de aseguramiento de la calidad como el resumido antes no es arbitraria,
sino que descansa en la evidencia que surge de la literatura sobre escuelas efectivas.
sta demuestra que un buen desempeo no es casualidad, sino que el resultado de
caractersticas de los directivos, de las polticas y estrategias desarrolladas por cada
establecimiento. Son estas prcticas las que se pueden estimular a travs de estos sistemas respetando el hecho, como demuestra la literatura de escuelas efectivas, que no
existe una nica manera de llevar adelante una experiencia educativa significativa ni un
modelo nico de organizacin de las actividades pedaggicas18.
Estos sistemas de aseguramiento de la calidad tienen que ir acompaados de la
definicin de estndares de calidad que aborden los aprendizajes y las competencias que
se espera que los establecimientos desarrollen en sus estudiantes. En caso contrario, un
sistema de aseguramiento puede caer en discrecionalidades. Con todo, su puesta en marcha
tiene la ventaja de no exigir una definicin acabada de los mismos. Parece razonable
iniciar esta labor con criterios generales de logro en el SIMCE, muy en lnea con lo que
17
Una descripcin ms detallada de cmo podra funcionar un sistema de aseguramiento de la calidad se encuentra en Brunner (2007). Planteamientos que apuntan en la misma direccin hizo el
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (2006). El aporte de JUNJI (2005),
antes citado, realizado para jardines infantiles, se inscribe en esta misma lnea y con las obvias
diferencias pertenece, conceptualmente, a esta familia de iniciativas.
18 Sobre escuelas efectivas vase, por ejemplo, Belle et al. (2003).
220
establece en esta materia especfica el proyecto de ley de subvencin preferencial. Por sus
caractersticas, un sistema de aseguramiento de la calidad es naturalmente ms amplio
que los lineamientos que se pueden definir a partir de una prueba como el SIMCE, pero
si ellos no se satisfacen es muy difcil asegurar una educacin de calidad.
19
Entre estos estudios se encuentran Mizala y Romaguera (2001) y Sapelli y Vial (2002). McEwan
(2001) encuentra que esta conclusin es cierta solo para los establecimientos catlicos subvencionados, mientras que no habra diferencias entre establecimientos municipales y los particulares
subvencionados no religiosos. Una discusin y anlisis sobre la evidencia y su interpretacin puede
encontrarse en Sapelli (2003).
20 De hecho, sta es la tesis de Hsieh y Urquiola (2003) para explicar los resultados observados en
el pas. Sin embargo, este estudio no considera que la apertura de los colegios particulares subvencionados no es independiente del desempeo de los establecimientos pblicos de las zonas en
que los primeros deciden instalarse.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
221
harald beYer
222
Los resultados financieros no son los nicos afectados por la dispar gestin de
los municipios. Tambin lo son los desempeos educativos. Las diferencias entre municipios en el SIMCE son significativas aun despus de controlar por la composicin
socioeconmica del estudiantado, el gasto por alumno y las restricciones impuestas
por el estatuto docente. stas pueden alcanzar a casi dos veces la desviacin estndar
del instrumento sealado.21 Las diferencias, como hacamos notar en el Grfico5, no
son solo entre establecimientos municipales sino que entre municipios. El estatuto
docente, entonces, ayuda a explicar slo parcialmente el insuficiente desempeo de
los establecimientos. A partir de esta dispar realidad es muy difcil concluir que la
municipalizacin de la educacin ha fracasado. En algunos casos hay buenos resultados
y como sugieren Paredes y Paredes (2007) estos no dependen, como habitualmente
se argumenta, del tamao de la comuna22. Ello no significa que no se puedan abrir
espacios para concretar nuevas formas de gestin descentralizada en educacin que, sin
desconocer la responsabilidad ltima de los alcaldes en la gestin, permitan mejores
gestiones. En este sentido permitir la creacin de corporaciones pblicas de giro nico
que renan los establecimientos de una o ms comunas con un directorio integrado
por alcaldes y representantes de la comunidad que supervisa un director ejecutivo,
nombrado por un sistema como el la alta direccin pblica, es un camino que puede
explorarse. Hay que recordar, en todo caso, que cada establecimiento estara sujeto
al sistema de aseguramiento de la calidad y, por tanto, obligara al municipio a una
organizacin alternativa a rendir cuentas por su desempeo. Por supuesto, una vez que
hay apertura a una administracin distinta de los establecimientos pblicos se pueden
probar con formas alternativas a las aqu propuestas. No es necesario privilegiar una
en particular, sino que se puede experimentar con diversas opciones, de modo de
evaluar cul de ellas produce mejores resultados. Sin embargo, un aspecto es crucial.
Deben ser organizaciones suficientemente descentralizadas que permitan una adecuada
separacin entre el nivel de las polticas y control de la gestin propiamente tal. La
alternativa de corporaciones regionales en un pas unitario como el nuestro no satisface
adecuadamente esta necesaria separacin de funciones.
223
harald beYer
Es importante que sus incentivos estn orientados a lograr esos objetivos, pero tambin
tienen que estar dotados de las competencias para poder perseguirlos. Sobre este ltimo
punto se ha vuelto un lugar comn sostener que las universidades no han estado a la
altura de los desafos que supone la formacin inicial de los docentes, pero no por eso
ello est alejado de la realidad. Aunque ha habido avances, an se est lejos de tener una
formacin adecuada. La preparacin en contenidos es insuficiente, no hay formacin de
las capacidades para la enseanza de lectura en los primeros cursos y el desarrollo de
habilidades de escritura, las discusiones en los programas de pedagoga son muy tericos
sin referencia a experiencias pedaggicas concretas, falta integracin de departamentos
al interior de las facultades y no hay oportunidades de practicar y desarrollar pedagogas
apropiadas, entre otros factores23. A este listado parece conveniente agregar la falta de
preparacin para manejar clases con nios y jvenes de distintas habilidades e insuficiente capacidad para planificar clases. La acreditacin obligatoria de los programas
de pedagoga, acordada en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin
superior aprobado hace dos aos, puede contribuir a avanzar hacia una mejor formacin
inicial, pero probablemente se requieren iniciativas adicionales que garanticen que el
ingreso y la permanencia en la profesin docente satisfagan estndares mnimos para
desempearse en la sala de clases.
A las falencias en formacin inicial debe agregarse que el desarrollo profesional
continuo tampoco est orientado con claridad a la mejora de las competencias docentes
y, en particular, a remediar los vacos heredados de la primera formacin o a enfrentar
los nuevos desafos que surgen durante la vida profesional del docente. El perfeccionamiento parece formar ms bien parte de una estructura de remuneraciones, cada vez
ms compleja, donde la acreditacin de los cursos, que realiza el CPEIP, no garantiza
realmente calidad. No es tampoco su objetivo, de ah que la realizacin de estos cursos
rara vez signifique un beneficio para el nio o joven que interacta en la sala de clases
con el docente capacitado. La formacin continua tiene que responder a una necesidad
evidente de un establecimiento para satisfacer los requerimientos que le impone un sistema de aseguramiento de la calidad exigente. Por tanto, debe tener un sentido preciso
orientado a lograr una educacin de calidad.
Esta reflexin nos permite volver al inicio de esta subseccin cuando argumentbamos que el profesor tiene que tener su foco en el aprendizaje de sus estudiantes. El
marco que regula actualmente las condiciones de trabajo y salariales de los profesores
est lejos de orientar a los docentes en esa direccin. Este est muy marcado por el
estatuto docente de 1991 y en parte debe entenderse como la respuesta a un retroceso
significativo de las condiciones laborales de los profesores durante la dcada de los8024.
23
24
224
Pero en los tiempos actuales requiere modificaciones sustanciales. Hay creciente consenso que el estatuto debe ajustarse a las exigencias que enfrenta nuestra educacin,
aunque los nfasis y direcciones del ajuste estn lejos de acordarse25.
Pensamos que en su estado actual privilegia en exceso la estabilidad de los docentes por sobre los intereses de los establecimientos y, sobre todo, de los estudiantes. Por
ejemplo, el artculo 72 del estatuto docente es completamente inefectivo para remover
a los profesores que incumplen su labor profesional. En la misma direccin el orden de
prelacin establecido para terminar las relaciones laborales en caso de ajuste de la planta
a la realidad de la matrcula comunal. El acuerdo del ao pasado entre las autoridades
educativas y el Colegio de Profesores para permitir que se incorpore a los profesores
en edad de jubilar en el primer lugar de ese orden es un avance importante. Con todo,
ello no debera ser un obstculo para permitir la remocin de profesores incumplidores
porque su permanencia daa el clima en los establecimientos, la motivacin de los
buenos profesores y la gestin pedaggica, entre otros aspectos.
El estatuto, adems, es ciego a las particularidades de cada realidad educativa
con las consiguientes dificultades para la gestin. As, por ejemplo, la definicin de los
salarios, a travs de normas generales y que no pueden ser enmendadas por los equipos
directivos, no permite dar cuenta de las necesidades de los distintos planteles y la escasez
relativa de profesionales de la educacin en distintos lugares del pas o de las alternativas
profesionales que tienen algunas especialidades pedaggicas. La estructura salarial que
se observa en el cuerpo docente no parece guardar mucha relacin con la que se observa
en otras actividades profesionales. Se van, entonces, elevado las dificultades de gestionar
las escuelas, que se hacen an ms relevantes si se considera la poca injerencia que
tiene el equipo directivo del establecimiento en la evaluacin docente. Estos esquemas
labores rgidos al crear trabajadores protegidos incentivan mecanismos alternativos
de contratacin. Es lo que sucede, por ejemplo, con los profesores a contrata que no
slo carecen de las mismas condiciones laborales de los profesores que estn regidos
por el estatuto, sino que su situacin tiende a ser ms precaria que los trabajadores que
se rigen por la legislacin laboral comn.
Por supuesto, una gran mayora de pases tienen estatutos especiales para sus profesores que tienen que ver con su gran capacidad de organizacin y movilizacin, pero
afectan en mayor proporcin los salarios de los docentes y aunque hay restricciones
importantes para el despido esta posibilidad no se suprime del todo. Es particularmente
difcil en los pases que consideran al profesor como un servidor pblico de carrera,
pero son pocos los pases donde sta es la naturaleza contractual: Alemania, Austria,
25
Basta revisar el captulo sobre docentes contenido en el informe final del Consejo Asesor Presidencial
para la Calidad de la Educacin.
225
harald beYer
Espaa, Francia, Grecia, Polonia y Portugal se acercaran a esta categora, pero en los
dems pases desarrollados hay esquemas ms flexibles. Incluso en Austria, Francia
y Polonia, a pesar del estatus especial, habra posibilidades de terminar contratos si
hay demostracin de incompetencia o incumplimiento. En Alemania y Espaa estas
posibilidades no son evidentes y generan mucho debate26.
En Chile el financiamiento por estudiante hace que las normas del estatuto tengan
una rigidez adicional. En el caso europeo la planilla salarial es tpicamente financiada
directamente por el gobierno central o federal y, por tanto, las finanzas de los sostenedores
locales no son afectadas cuando se producen negociaciones centralizadas. En nuestro
caso se producen crecientes divorcios entre las demandas financieras del estatuto y el
financiamiento efectivo que el Estado otorga a los establecimientos municipales, sobre
todo porque las caractersticas del profesorado en cada uno de los municipios pueden
diferir marcadamente. La estructura salarial en el sector municipal se ha vuelto extraordinariamente compleja, producto de las diversas asignaciones que se han ido creando e
incorporando, las que, en muchos casos, no tienen mayor justificacin, recompensndose
desempeos o perfeccionamientos que no tienen un impacto cierto sobre la calidad
de la educacin ofrecida y que significan costos adicionales para los municipios que
no necesariamente tienen una contrapartida en el monto de la subvencin que intenta,
apenas aproximadamente, dar cuenta de una realidad promedio.
Parece necesario, entonces, introducir cambios al rgimen laboral de los docentes,
asegurando algn grado mayor de libertad para los sostenedores pblicos de educacin.
Dos requisitos parecen esenciales. En primer lugar, que puedan protegerse de negociaciones centralizadas. Para ello es indispensable que stas no consuman todos los
recursos de la subvencin y contemplen aspectos muy generales y bsicos. Por cierto,
como no se pueden cambiar las condiciones ya pactadas, criterios de estas caractersticas
deben definirse para aumentos salariales futuros. En un esquema de estas caractersticas
las negociaciones salariales con los profesores se realizan en el nivel local y, eventualmente, en el establecimiento en cuestin. Un temor caracterstico de un ambiente ms
desregulado es que ello distraiga los recursos hacia otras reas ms vistosas de la
educacin y ponga en riesgo los salarios de los profesores, decisiones que afectaran
el crecimiento de los salarios y la capacidad, entonces, para atraer y retener profesores
efectivos. Se argumenta, adems, que basta con que algunos pocos establecimientos
o municipios sigan este camino para producir una externalidad que afectara a todo el
sistema educativo.
En un sistema educativo en el que se monitorea el cumplimiento de una educacin
de calidad, a travs de instituciones especialmente preocupadas de este objetivo, es
26
226
difcil pensar que se creen incentivos para descuidar la situacin de los docentes. Pero
esos temores se pueden alivianar si, adems, los aumentos en recursos pblicos van
acompaados de clusulas que exigen destinar una proporcin definida de esos nuevos
recursos a aumentar remuneraciones. Por cierto, para no limitar la gestin pedaggica
las disposiciones sealadas no deberan definir la distribucin de esos recursos entre
los profesores.
Parece razonable, adems, que la evaluacin de los profesores ocurra descentralizadamente y, en especial, que el artculo 72 del actual estatuto docente se pueda expandir
para cesar a los profesores incumplidores cada vez que sea necesario. Por cierto, pueden
tomarse resguardos frente a los temores de discriminacin o despido arbitrario que expresan los profesores en estas circunstancias. La necesidad de pagar indemnizaciones
desalienta los comportamientos arbitrarios, especialmente si los establecimientos estn
sometidos a un rgimen de aseguramiento de la calidad. Pero, adems, no hay razones
para que no se puedan disear sistemas transparentes de evaluacin docente en el nivel
local como de hecho ocurre en varios pases, entre otros, Australia, Blgica o algunos
estados alemanes27. Estos sistemas locales podran ser validados por el sistema de
aseguramiento de la calidad. Adems, se puede limitar la proporcin de docentes que
se puede despedir cada ao. La necesidad de permitir mayores grados de libertad en
la terminacin de los contratos obedece a que una buena gestin, una elevada moral
de los establecimientos y una internalizacin de las responsabilidades educativas son
imposibles si los sostenedores no pueden sancionar profesionales incumplidores como
ocurre en todas las actividades humanas.
Estas transformaciones se pueden hacer gradualmente. Es muy probable, sin embargo,
que polticamente no sea posible un reemplazo completo. Es muy probable que el marco
que regula las condiciones laborales de los profesores evolucione hacia el concepto de
carrera docente. El riesgo de gatopardismo estar ciertamente presente. Un esquema
desregulado, en cambio, tiene enormes virtudes. Desde luego, es fcil de compatibilizar
con un sistema de financiamiento por estudiante como el que est presente en Chile y
que tiene importantes virtudes. Adems, en un contexto donde hay aseguramiento de la
calidad y obligacin de rendir cuentas sobre los desempeos educativos existe la posibilidad real de que se alcancen de una forma ms descentralizada los mismos objetivos
a los que aspira una carrera docente bien diseada. Esto es independiente de intereses
particulares como los de los gremios de profesores. Por supuesto, en ausencia de esas
dimensiones un sistema descentralizado de remuneraciones puede distorsionarse. Por
eso que tener las instituciones mencionadas en funcionamiento es indispensable para
avanzar hacia ese sistema descentralizado de remuneraciones.
27
227
harald beYer
El informe de Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin contiene una propuesta
al respecto cuya aplicacin es interesante de evaluar y debatir.
228
229
harald beYer
230
Un buen punto de partida para iniciar esta discusin se puede encontrar en Cox (2007).
231
harald beYer
33
De hecho, en el proyecto que crea la superintendencia la evaluacin del SIMCE se aloja en esta
nueva institucin.
34 El proyecto de Ley General de Educacin lo reemplaza por el Consejo Nacional de Educacin.
232
Una tercera unidad que es indispensable, sobre todo en presencia de una agencia
aseguradora de la calidad, es una de apoyo a los establecimientos para que puedan abordar las recomendaciones de dicha agencia. Estas pueden involucrar apoyos transitorios
de recursos para contratar, por ejemplo, asesores pedaggicos o terminar el contrato de
profesores incumplidores que signifiquen desembolsos de recursos. La asignacin de
dineros para estos propsitos a travs de fondos concursables debera ser administrada
por una institucin de esta naturaleza. Tambin debera responsabilizarse de gestionar
y apoyar la reubicacin de estudiantes cuando las autoridades polticas, siguiendo el
consejo de la instancia aseguradora de la calidad, cierren establecimientos educativos
o revoquen su reconocimiento.
Hay dos oficinas adicionales que el Ministerio de Educacin debera considerar con
detencin para definir de la mejor forma posible polticas y responsabilidades. Por una
parte, est la educacin rural. Por otra, la educacin de adultos que en el mediano y largo
plazo debera ir evolucionando hacia programas de educacin continua. Ambas tareas
estn radicadas en el Ministerio, pero estn lejos de comprender una institucionalidad
adecuada. La educacin rural ha ido perdiendo peso como resultado de la migracin
campo-ciudad, pero an nos acompaar por un buen tiempo. En muchas ocasiones la
institucionalidad diseada y las polticas aplicadas no se adaptan suficientemente bien
a la realidad rural. Esta tarea tiene que estar en manos de una oficina especializada. En
materia de educacin continua debe disearse una estrategia que aborde los desafos
que impone la rpida depreciacin que sufren los conocimientos y las destrezas que
entrega la educacin escolar. Esto supone una mejor coordinacin con los programas
de capacitacin e iniciativas como Chile Califica.
233
harald beYer
y no slo gastar ms. Respecto de esto ltimo, sin embargo, no debemos olvidar el
grficosiguiente como referencia de un insuficiente gasto.
Ahora esto tambin sugiere que la insuficiencia de gasto es acotada: los pases
promedios de la OECD gastan en promedio un 37 por ciento ms, respecto de su ingreso
per cpita, que nuestro pas. El reajuste de 15 por ciento para la subvencin anunciado el pasado 21 de mayo ayuda a reducir la brecha, pero an falta para repararla. Por
supuesto, el gasto por estudiante depende tambin de la realidad socioeconmica del
pas. La fuerte desigualdad del pas hace pensar que alcanzar un gasto por estudiante
equivalente al 26 por ciento de nuestro ingreso per cpita puede ser slo un piso mnimo.
Es una materia que requiere mayor anlisis, pero no se puede olvidar que la evidencia
disponible sugiere que los resultados educativos dependen del capital cultural y social
de los estudiantes. Por ello, el logro de una calidad educativa mnima para todos exige
un esfuerzo econmico desigual. Mientras menor el capital cultural y social del estudiante mayor es el gasto requerido. Como en nuestro pas dicho capital, al igual que
los ingresos, est muy desigualmente distribuido, es razonable pensar que la inversin
requerida debe ser mayor que los pases desarrollados que han sido histricamente
menos desiguales que Chile.
Grfico8
Gasto por estudiante en educacin secundaria
como proporcin del PIB per cpita
(Alrededor de 2004)
Francia
Dinamarca
Espaa
Suecia
Estados Unidos
OECD
Reino Unido
Mxico
Irlanda
Chile
Brasil
0
10
15
20
25
30
35
En nuestro pas se permite, adems, que los padres contribuyan con sus propios
recursos a los establecimientos particulares subvencionados. Se prohbe que lo puedan
hacer en establecimientos municipales. Esto introduce una discriminacin entre esta-
234
blecimientos, pero principalmente entre familias, al obligar a las que quieren contribuir
al establecimiento de sus hijos a optar por uno particular subvencionado antes que uno
municipal. Pero, adems, produce inequidad en el gasto por estudiante, algo que debe
corregirse35. Por supuesto, ambas afirmaciones deben, en el margen, calificarse porque
los establecimientos municipales reciben a travs del presupuesto nacional y de los
presupuestos municipales recursos adicionales a la subvencin. Claro que los segundos
tampoco se distribuyen de manera especialmente equitativa. En cualquier caso el rea
de los recursos debe ser objeto de una revisin mayor. Sobre todo, porque el financiamiento compartido est, en general, correlacionado con la situacin de ingresos de la
familia y, en particular, con su capital cultural. Se genera, entonces, un esquema en
el que, por diseo, el financiamiento por estudiante est inversamente correlacionado
con su capital cultural. Por cierto, son muchos los pases en los que esta realidad est
presente, pero cabe preguntarse si no es posible disear un sistema alternativo que por
lo menos amortige esa correlacin inversa.
La necesidad de un gasto por estudiante desigual slo se ha internalizado en los
ltimos aos. As, slo desde el segundo semestre de 2005 se discute en el Congreso
un proyecto de ley para modificar esta situacin. El proyecto contempla una subvencin preferencial adicional si se es vulnerable y, en un ltimo anuncio del 21 de mayo
pasado, recursos adicionales para el establecimiento si este supera distintos umbrales
de vulnerabilidad. Estos umbrales se aplican a establecimientos con 15, 30, 45 y 60 por
ciento de alumnos vulnerables. Se presentan, entonces, varios casos. Si un estudiante
es vulnerable recibe la subvencin preferencial y el establecimiento en el est matriculado una subvencin adicional, slo si los acompaa un nmero suficiente de alumnos
vulnerables. Si no es vulnerable, aunque supere esta condicin apenas en el margen,
recibe slo la subvencin bsica y si est en un establecimiento con suficientes alumnos
vulnerables se puede beneficiar indirectamente a travs de los recursos adicionales que
recibe el establecimiento. En caso contrario se queda slo con la subvencin regular. De
acuerdo a los valores que se discuten en el proyecto de subvencin preferencial y los
que han trascendido en la prensa corresponderan al nuevo aporte por vulnerabilidad el
nuevo diseo se describe aproximadamente como el que se presenta en el Grfico9.
35
Cabe hacer notar que habitualmente se pone ms peso en la segregacin que producira esta medida.
Sin embargo, ella no es evidente porque la decisin de cobrar financiamiento compartido y el monto
de cobro no es aleatoria, sino que depende del lugar en el que est ubicado el establecimiento. De
hecho, no hay evidencia de que la introduccin del financiamiento compartido desde 1994 haya
producido mayor segregacin que la que ya exista en ese entonces.
235
harald beYer
Grfico9
Diseo de la subvencin de aprobarse proyectos
en su estado actual
(Establecimientos urbanos)
0,93
NSE
36
236
extras por aquellos con subvencin preferencial. Muchos de estos son establecimientos
municipales con estudiantes de familias que sin ser vulnerables son de ingresos bajos
o medios bajos.
Este problema ocurre porque el retiro de la subvencin preferencial es total apenas
se supera el umbral de vulnerabilidad. El rediseo del sistema de subvenciones tiene que
ser ms preciso integrando mejor el financiamiento pblico y privado. Por ejemplo, el
Grfico10 logra ese objetivo de mejor forma que el modelo que se est creando a partir
del proyecto de ley de subvencin preferencial y los nuevos anuncios de recursos.
Grfico10
Un diseo de la subvencin por estudiante alternativo
100000
Subvencin efectiva
90000
80000
70000
60000
50000
40000
Nueva subvencin
Subvencin actual
30000
20000
10000
0
54000
52500
51000
49500
48000
46500
45000
43500
42000
40500
39000
37500
36000
34500
33000
31500
30000
28500
27000
25500
24000
22500
21000
19500
18000
16500
15000
13500
12000
10500
9000
7500
6000
4500
3000
1500
0
Financiamiento compartido
39
Este es un valor equivalente al doble de la subvencin actual. Su valor no es arbitrario, sino que
proviene de una estimacin aproximada realizada en Beyer (2007).
237
harald beYer
5.Conclusiones
Se ha hecho en este artculo una rpida revisin a temas que son centrales en el debate
sobre educacin, sobre todo teniendo en cuenta los desafos de calidad que se le presentan a nuestro sistema educacional. Se ha argumentado que ste carece de una suficiente
densidad institucional. As, por ejemplo, no hay retroalimentacin a las universidades
sobre su desempeo en la formacin inicial de docentes. Tampoco hay un sistema de
aseguramiento de la calidad que apoye a los establecimientos educativos del pas en
el logro de una educacin de calidad y exija desempeos razonables. Las iniciativas
legislativas recientes sobre esta materia son inadecuadas y dirigen su foco hacia otros
aspectos que poco tienen que ver con calidad de la educacin. Hay, por otra parte,
insuficiente anlisis respecto del diseo del sistema de financiamiento, habida cuenta
de la abrumadora evidencia que seala que el desempeo educativo de los estudiantes
est positivamente correlacionado con su capital cultural. Esto sucede, en gran medida,
porque no hay instituciones ministeriales responsables de llevar adelante este anlisis.
Se hacen ver las dificultades del sistema de financiamiento por estudiante que se est
diseando con el proyecto de ley de subvencin preferencial y los anuncios del pasado
21 de mayo. Se propone un diseo alternativo. Se argumenta tambin respecto del insuficiente financiamiento que afectara a la educacin chilena, aunque se sugiere que
se podran tener mejores desempeos aun con las finanzas actuales.
Se enfatiza, entonces, la importancia de desarrollar nuevas instituciones y reformular algunas de las existentes. Estas instituciones deberan tener responsabilidades
bien definidas y dar cuenta pblica de su labor. La informalidad institucional actual
40
238
hace que las responsabilidades estn demasiado diluidas y que no existan separaciones
claras entre el diseo de las polticas y la ejecucin de las mismas. sta tiene que estar
en manos de instituciones, oficinas u organizaciones suficientemente densas y cuyos
directivos son contratados a travs del sistema de alta direccin pblica de modo de
garantizar la separacin entre diseo y ejecucin de polticas, adems de asegurar un
estado neutral que a travs de una actuacin transparente e informada permite una deliberacin informada sobre el resultado de las polticas en aplicacin y una evaluacin
independiente de la gestin en el campo de la educacin.
Se resuelve as la tensin a la que ha estado sometido nuestro sistema educativo
que no logra separar adecuadamente diseo de polticas y ejecucin de las mismas, por
una parte, y autonoma y control de los establecimientos, por otra. Este es un proceso
que no es fcil de desarrollar, pero que slo es posible de conseguir si hay instituciones
suficientemente estructuradas con objetivos precisos y son responsabilizadas de sus
actuaciones. En la base, entonces, tenemos establecimientos que deben ser autnomos
en su gestin, pero controlados diligentemente en su desempeo por instituciones estatales altamente profesionalizadas. Por un lado, en el uso de sus recursos a travs de
procedimientos simples y que deberan estar en manos de la misma organizacin que
canaliza los recursos. Por otro lado, en la evaluacin de su desempeo, en particular en
su orientacin a una educacin de calidad. Por supuesto, stas no son las nicas instituciones estatales que juegan un rol en esta nueva estructura. El diseo del financiamiento
y su relacin con los estndares exigidos, los apoyos externos a los establecimientos
educativos, los materiales escolares, el currculum, entre otros muchos factores, deben
ser administrados por instituciones pblicas fuertes y altamente profesionalizadas.
239
harald beYer
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Fecha de Recepcin: 13 de junio de 2007
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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 243-261
243
manuel riesco
Durante los primeros meses del 2006 Chile fue estremecido por un milln de es-
244
245
manuel riesco
Aos
1925
1950
1960
1974
1981
1982
1990
2005
Total Sistema
Superior
Educacional
592.953
907.703
1.459.313
3.039.210
2.960.395
2.938.601
3.281.342
4.432.578
Media
6.307
48.684
10.793
86.680
26.016 229.347
143.966 455.517
118.669 554.749
119.462 565.745
245.408 719.819
653.119 1.029.366
Bsica
Parvularia,
Matrcula/
Poblacin
Especial,
Poblacin
Total
adultos
(%)
537.962
810.230
1.176.309
2.332.659
2.139.319
2.092.597
1.991.178
2.227.777
4.086.000
6.082.000
7.614.000
10.189.000
11.325.000
11.492.991
13.099.513
16.267.278
27.641
107.068
147.658
160.797
324.937
522.316
15%
15%
19%
30%
26%
26%
25%
27%
246
Cuadro 2
Chile, Crecimiento Matrculas, 1925-2005.
1925-50
Total
Sistema
Educacional
1,7%
1950-60
4,9%
9,2%
10,2%
3,8%
1960-74
5,4%
13,0%
5,0%
5,0%
10,2%
2,1%
1974-82
0,4%
2,3%
2,7%
1,3%
5,2%
1,5%
1982-90
1,4%
9,4%
3,1%
0,6%
9,2%
1,6%
90-2005
2,0%
6,7%
2,4%
0,8%
3,2%
1,5%
Perodos
Superior
Media
Bsica
2,2%
2,3%
1,7%
Parvularia,
Especial,
adultos
Poblacin
Total
1,6%
2,3%
247
manuel riesco
Cuadro 3
Chile, Matrcula nios y jvenes (no incluye educacin
terciaria ni adultos) por Dependencia, 1981-2005
Aos
Pblica
Particular
subvencionada
Total
1981
2.841.726
100
2.215.973
78,0
430.232
15,1
1990
2.973.752
98
1.717.928
57,8
963.212
32,4
2001
3.559.022
98
1.889.645
53,1
1.302.010
36,6
2005
3.652.227
98
1.766.116
48,4
1.577.452
43,2
Aos
Particular pagada
Corporaciones
1981
195.521
6,9
1990
235.342
7,9
57.270
1,9
2001
312.928
8,8
54.439
1,5
2005
251.803
6,9
56.856
1,6
Cuadro 4
Distribucin por dependencia nuevas matrculas nios
y jvenes, 1981-2005
Aos
Total
Pblica
Particular
subvencionada
Particular
pagada
Corporaciones
1981-90
132.026
498.045
532.980
39.821
57.270
90-2005 (#)
678.475
48.188
614.240
16.461
414
90-2005 (%)
100%
7%
91%
2%
0%
248
Cuadro 5
Remuneraciones reales (corregidas por inflacin), 1960-2005
Aos
ndice General de
Sueldos y Salarios
(1971=100)
ndice Remuneraciones
Magisterio (1971=100)
Remuneracin
Promedio Magisterio (*)
1960
44,6%
42,1%
362.923
1971
100,0%
100,0%
862.520
1972
102,7%
112,9%
973.817
1975
49,9%
28,3%
244.222
1990
74,3%
28,0%
241.516
2000
107,1%
66,6%
574.361
2005
116,2%
73,8%
636.693
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 aos serv., 65% Ed. Bs-35%
Ed.Media. $ Dic. 2005 (Riesco 2007).
Cuadro 6
Variacin remuneraciones reales, 1960-2005
Perodos
ndice General de
Sueldos y Salarios
(1971=100)
ndice
Remuneraciones
Magisterio (1971=100)
Remuneracin
Promedio Magisterio
(*)
1960-71
7,6%
8,2%
8,2%
1971-72
2,7%
12,9%
12,9%
51,4%
74,9%
74,9%
1975-90
2,7%
0,1%
0,1%
90-2000
3,7%
9,0%
9,0%
2000-05
1,6%
2,1%
2,1%
1972-75 (*)
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminucin total 1972-1975. (*) Jornada 36.9 hrs.,
20 aos serv., 65% Ed. Bs-35% Ed. Media. $ Dic 2005 (Riesco 2007).
Luego del brutal recorte efectuado por la dictadura, los gobiernos democrticos
hicieron un esfuerzo significativo por recuperar el gasto pblico en educacin, que al
2005 super los 2,3 billones de pesos, en moneda de ese ao, lo cual equivale a cuadruplicar el reducido gasto de 1990. Sin embargo, todava hoy, el gasto pblico es cerca de
la mitad de aquel que el pas lograba hace tres dcadas, expresado como proporcin del
Producto Interno Bruto (PIB). Medido por alumno, solamente en bsica ha superado
los niveles de entonces, mientras apenas los iguala en educacin media, y no alcanza a
la mitad en las universidades (Cuadros 7 a 10 siguientes).
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
249
manuel riesco
Cuadro 7
Gasto pblico en educacin, 1970-2003
Superior
Media
Bsica/Especial/
Adultos
Otros
Gasto pblico
total / PIB (%)
631.639
83.638
116.446
427.953
3.602
4,7%
960.383
129.128
167.534
655.842
7.880
6,6%
75.686
79.494
373.174
3.737
4,4%
116.147
111.278
391.130
4.005
2,7%
252.950
349.914
1.073.605
18.194
3,3%
296.226
410.752
1.320.820
30.640
3,5%
Aos
Total
1970
1972
1975
532.090
1990
622.560
2000
1.694.664
2003
2.058.439
Cuadro 8
Variacin gasto pblico en educacin, 1970-2003
Perodos
Total
Superior
Media
Bsica/Especial/
Adultos
1970-72
23,3%
24,3%
19,9%
23,8%
1972-75 (*)
44,6%
41,4%
52,6%
43,1%
1975-90
1,1%
2,9%
2,3%
0,3%
90-2003
9,6%
7,5%
10,6%
9,8%
Cuadro 9
Gasto pblico por alumno, 1970-2003
Aos
Total
Superior
Media
Bsica/Especial/Adultos
1970
253.805
1.086.505
377.923
203.440
1972
332.975
1.024.882
403.338
279.929
1975
177.167
514.696
177.082
155.013
1990
189.727
473.283
154.592
168.873
2000
417.843
580.388
425.197
383.845
2003
476.105
522.340
433.714
470.156
250
Cuadro 10
Variacin gasto pblico por alumno, 1970-2003
Perodos
Total
Superior
Media
1970-72
14,5%
2,9%
3,3%
Bsica/Especial/Adultos
17,3%
1972-75 (*)
46,8%
49,8%
56,1%
44,6%
1975-90
0,5%
0,6%
0,9%
0,6%
90-2003
7,3%
0,8%
8,3%
8,2%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminucin total 1972-1975 (Riesco 2007).
Noruega
98,4%
Fuentes
Privadas
netas de
subsidios
1,6%
Blgica
94,2%
4,0%
4,9%
2,7%
1,8%
Espaa
88,6%
10,9%
10,5%
0,1%
0,5%
Mxico
81,3%
17,7%
18,5%
1,8%
1,0%
Estados Unidos
72,3%
27,7%
19,9%
7,8%
Corea
60,0%
39,1%
32,0%
6,2%
0,9%
OCDE promedio
88,0%
11,5%
9,3%
2,4%
0,5%
UE 19 promedio
92,0%
7,5%
Chile
51,4%
48,1%
Pases
seleccionados/
OCDE
Fuentes
Pblicas
Gasto
Familias
Otras
instituciones
privadas
1,6%
0,0%
Subsidios al
gasto privado
(menos)
0,5%
46,3%
1,2%
0,5%
De esta manera, si bien la suma del gasto pblico y privado alcanza en la actualidad
niveles comparables a los que representaba el gasto pblico hace tres dcadas, como
proporcin del PIB, la mitad es gasto privado que en su mayor parte se desembolsa para
pagar la educacin de los segmentos de mayores ingresos de la poblacin. Mientras tanto,
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
251
manuel riesco
Establecimientos
Matrcula
4.630
1.577.452
187.546
604.015
31%
1.939
1.111.571
187.546
425.626
44%
267
369.464
93.773
141.470
66%
5,8%
23,4%
50,0%
23,4%
Instituciones
Escuelas particulares
subvencionadas
Escuelas con financiamiento compartido
Subvenciones
(2003, millones
de pesos 2002)
Significacin
aproximada del
financiamiento
compartido (% de
subvenciones)
Fuentes: MINEDUC, CENDA. (*) Algunas instituciones tienen varias escuelas (Riesco 2007).
252
Por otra parte, los aranceles de la educacin superior que hace tres dcadas era
casi completamente gratuita alcanzan hoy a varios millones de pesos por alumno
a lo largo de su carrera. Se proporciona una menguada ayuda fiscal, sin embargo, la
misma se entrega principalmente bajo la forma de un crdito bancario avalado por
el Estado, que el beneficiario se supone que debe devolver al cabo de algunos aos
termine o no su carrera, bajo la forma de descuentos a sus salarios. Este es otro
factor que ha recargado fuertemente los presupuestos de las familias de sectores
medios quienes, por otra parte, hacen esfuerzos inmensos por lograr que sus hijos
accedan a estudios superiores.
253
manuel riesco
Cuadro 13
Matrcula pblica y privada, OCDE y Chile
Pases
seleccionados/OCDE
Pblica
Canad
Privada
Privada
(1)
Privada
(2)
N Alumnos
100%
0%
0%
0%
6.486.632
Finlandia
93%
7%
7%
0%
1.345.235
Mxico
87%
13%
0%
13%
31.250.594
Estados Unidos
84%
16%
0%
16%
73.510.310
Corea
63%
37%
11%
26%
11.595.637
Reino Unido
53%
47%
43%
4%
17.372.082
Chile (2005)
48%
52%
45%
7%
3.652.227
Blgica
43%
57%
57%
0%
2.732.428
Holanda
21%
79%
79%
0%
3.613.916
Total OECD
81%
19%
7%
11%
248.407.663
OECD, data extracted on 2006/09/21 14:50 from OECD.Stat, Mineduc (Chile, nios y jvenes).
NOTAS: (1) Privada dependiente del gobierno. (2) Privada independiente.
Actualmente, en cambio, como se ha hecho notar, por cada estudiante de educacin superior, el pas gasta la mitad que antes del golpe militar, medido en moneda
de similar valor. Por otra parte, si se comparan las proporciones por niveles del gasto
pblico educacional en Chile y en los pases de la OCDE, se aprecia que mientras
Chile destina al nivel terciario un 14% del gasto pblico educacional, el promedio de
31 pases de la OCDE, que se muestran en el cuadro siguiente, destina a este nivel un
24,6% del mismo. Como se muestra en el cuadro que sigue, los pases ms avanzados
en esta materia destinan porcentajes mayores, como, por ejemplo, Canad, EE.UU.,
Corea y Finlandia, destinan respectivamente un 40%, 38,6%, 33,4% y 28,9% del gasto
pblico educacional al nivel terciario (Cuadro 14).
El resultado general del proceso descrito puede visualizarse con claridad en una
sola estadstica: al momento del golpe militar, 30 de cada cien chilenos estaban matriculados en el sistema educacional, casi todos ellos en el sistema pblico. Al terminar
la dictadura, dicha proporcin se haba reducido a 25 de cada cien, e incluso ahora
alcanza slo 27 de cada cien habitantes, considerando tanto el sistema pblico como
el privado (Cuadro 1, supra). No deben llamar a engao, por lo tanto, las cifras que
comprueban que se ha logrado un incremento en la cobertura educacional las mismas
se repiten a cada rato como muestra del xito de la privatizacin. Ello ha sido posible
porque paralelamente ha disminuido algo la proporcin de nios y jvenes. Gracias a
ello se ha completado la cobertura en los niveles bsico y medio, y subido en el terciario.
Sin embargo, es en este ltimo nivel donde se aprecia el retroceso antes demostrado.
254
Cuadro 14
Distribucin del gasto educacional por niveles, OCDE y Chile
Pases
seleccionados/
OCDE
Terciario
Secundario,
primario y otros
niveles
Canad
40,0%
60,0%
Estados Unidos
38,6%
61,4%
29,4%
32,1%
Corea
33,4%
61,3%
34,1%
27,2%
Espaa
25,5%
74,5%
38,5%
36,0%
Secundario
Primario y
No asignados
otros niveles
5,3%
Mxico
19,6%
77,7%
29,5%
48,2%
2,7%
31 pases OCDE
24,6%
73,6%
37,6%
35,9%
1,8%
Chile
14,4%
84,1%
20,0%
64,2%
1,5%
Fuente: Data extracted on 2006/09/24 10:25 from OECD.Stat, MINEDUC. Dato OCDE: Promedio
Simple.
Las coberturas alcanzan all a poco ms de un tercio, lo que si bien es mayor que antes
sigue siendo muy insuficiente. Est muy por debajo de los vecinos Argentina y Uruguay,
y a una distancia sideral de pases como Corea, que ha logrado un 98% de cobertura en
este nivel (Draibe-Riesco 2007).
El resultado de la dictadura y la privatizacin es muy claro: la sociedad chilena en
su conjunto realiza hoy un esfuerzo educacional menor que hace treinta aos.
255
manuel riesco
256
pblica toda la educacin financiada por el Estado, lo que constituye una seria distorsin de la realidad, puesto que evidentemente no es lo mismo una escuela pblica que un
colegio privado que recibe subvencin. Al ponerlos en un mismo plano se menoscaba la
responsabilidad del Estado para con sus propios establecimientos. Tradicionalmente, la
educacin pblica estuvo identificada con el sistema nacional integrado de instituciones
educacionales del Estado y as lo entiende todava el sentido comn de la ciudadana, que
no est equivocada en ello. Difcilmente puede considerarse equilibrada una concepcin
de educacin pblica que no toma en cuenta debidamente el hecho esencial de que la
mitad de los establecimientos educacionales pertenecen al Estado.
Toda la distorsin del actual sistema educacional se deriva principalmente de estas
confusiones. Para superar la crisis, en primer lugar se deber corregir el sesgo anotado
y el Estado asumir en propiedad el sistema educacin pblico, que si bien deteriorado,
constituye todava, de lejos, la principal fortaleza con que cuenta el pas para mejorar
la educacin.
Parece conveniente asimismo restituir en forma plena al profesorado del sistema
pblico su condicin de funcionarios del servicio civil del Estado, con su estatuto
correspondiente. Se puede establecer una carrera profesional basada en un proceso
de formacin inicial a la cual se restablezcan los parmetros de calidad requeridos, y
un proceso de perfeccionamiento continuado. Establecer un cronograma que permita
recuperar en un plazo breve el valor de las remuneraciones del magisterio a sus niveles
previos al golpe de Estado, en condiciones similares a la evolucin de las remuneraciones
del resto de los trabajadores del pas.
La propuesta anterior considera, desde luego, al profesorado que trabaja en los
establecimientos de propiedad pblica, pero asimismo puede incluir aquellos que actualmente son particulares subvencionados, y que se incorporen al sistema pblico en
la modalidad mixta referida ms abajo. El Estado puede contratar directamente a buena
parte del profesorado que financia mediante subvenciones.
El principal aliado del proceso de reconstruccin del sistema nacional de educacin
pblica es precisamente el magisterio. Son equivocadas las opiniones que consideran
a este gremio como un obstculo, y buscan desmembrarlo diseminando sus cuadros en
cientos de administraciones municipales y miles de establecimientos privados. No cabe
duda que en el marco de un proceso de acelerado desarrollo del mismo, el magisterio y
los acadmicos estarn llanos a aceptar y apoyar las severas medidas de reorganizacin
que necesariamente deber acompaar un cambio tan profundo como ste.
Como norma general, el Estado puede asumir la responsabilidad de la gestin docente del conjunto de los establecimientos que financia completamente, incorporndolos
plenamente al sistema de educacin pblica y al respectivo plan nacional de reconstruccin y desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, se puede establecer un sistema
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
257
manuel riesco
258
el Estado les puede garantizar, por ejemplo, mantener un nivel de subvenciones como
el actual. Por otra parte, dichas escuelas podran incrementar su nivel de financiamiento
compartido si estiman conveniente. Ello en la medida, naturalmente, que acrediten una
alta calidad educacional, y se comprometan en algunos objetivos del plan nacional de
educacin, tales como integracin social, por ejemplo.
A nivel universitario, el modelo de las universidades particulares del Consejo
de Rectores puede asimismo extenderse a otras universidades privadas. Pareciera ser
tiempo de definir parmetros claros que ameriten el que instituciones particulares de
educacin reciban financiamiento pblico de manera estable, y abrir la posibilidad de
que postulen a dicho aporte instituciones de todos los niveles educacionales en igualdad
de condiciones.
Por estas vas, se puede continuar apoyando el aporte muy significativo de la educacin particular de calidad, sin perjuicio de la reconstruccin del sistema educacional
pblico, a todos los niveles educacionales.
El Estado puede asumir centralmente el conjunto de los costos de la educacin
pblica, de modo de garantizar su calidad, universalidad y gratuidad. Asimismo, puede
mantener un nivel de apoyo financiero considerable a la educacin particular que lo
amerite. Restablecer el financiamiento del desarrollo cientfico y tecnolgico en el nivel
adecuado a los desafos que el pas enfrenta en el siglo que se inicia parece asimismo
indispensable. Como resultado, el balance de aportes pblicos y privados a la educacin
deber superar su grave desequilibrio actual en favor de los segundos, y aproximarse a
lo que constituyen las prcticas en esta materia de los pases ms avanzados del mundo,
en el cual los portes pblicos predominan de modo abrumador.
Sin perjuicio de ello, no parece aconsejable reducir el aporte privado a la educacin,
que de alguna manera la ciudadana ya ha asumido, sino ms bien generar un aumento
mucho ms rpido del financiamiento pblico de modo de corregir el desequilibrio actual.
Corea, por ejemplo, destina cerca del 9% del PIB a educacin, alcanzando casi un 100%
de cobertura incluso en el nivel terciario, como se ha destacado, y los resultados estn a
la vista. Sin embargo, por razones histricas, siempre existi en ese pas un importante
componente privado en el gasto educacional, que refuerza sus logros generales.
Parece imperioso poner trmino al sistema de vouchers, como mecanismo de
asignacin del financiamiento al sistema pblico de la educacin bsica y media. En su
reemplazo, lo ms conveniente es establecer un criterio de asignacin presupuestaria,
diseado sobre la base de las mejores prcticas internacionales respectivas, y considerando los objetivos del plan nacional de reconstruccin y desarrollo del sistema de
educacin pblica.
259
manuel riesco
260
realizada recientemente con el Poder Judicial, y debe contar con el respaldo sostenido
de todos los sectores. Parece el camino ms directo y eficaz para solucionar la crisis
actual y encaminar el pas en la modernidad, como lo fue en el siglo pasado para superar
el subdesarrollo.
Bibliografa
Draibe, Sonia; Manuel Riesco (2007). Latin America. A New Developmental Welfare State
Model in the Making? (Chapter 1). En Riesco, Manuel (ed.). 2007. Latin America.
A New Developmental Welfare State Model in the Making? UNRISD- Palgrave
MacMillan, London.
Illanes, Mara Anglica; Manuel Riesco (2007). Developmental Welfare State and Social
Change in Chile. En Riesco, Manuel (ed.). 2007. Latin America. A New Developmental
Welfare State Model in the Making? UNRISD- Palgrave MacMillan, London.
Riesco, Manuel (2007). Derrumbe de un Mito. Chile Reforma sus Sistemas Privatizados
de Educacin y Previsin. CENDA, Santiago.
Fecha de Recepcin: 13 de mayo de 2007
261
Rev.
Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 263-284
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 263-284
El financiamiento de la educacin
en chile: una evaluacin
School finance in Chile: an assessment
Francisco Gallego*
Claudio Sapelli**
Resumen
Este trabajo evala la operacin del sistema de financiamiento a la demanda de Chile
con argumentos tanto tericos como empricos. Se sostiene que los resultados en trminos de calidad, eficiencia y segregacin de este sistema de subvencin a la demanda
dependen esencialmente del diseo del mismo y de las regulaciones que enmarcan su
operacin. Se identifica al diseo del sistema de voucher como responsable en gran
parte de que en Chile haya una educacin de calidad baja en promedio, especialmente
en grupos socioeconmicos ms bajos y con una segregacin relativamente alta. La
existencia de un subsidio ms alto y diferenciado por nivel socioeconmico de los
alumnos puede corregir estos problemas. Asegurar la calidad mnima en un contexto
en que los padres eligen colegios no slo considerando la calidad de la educacin,
sino que tambin otros atributos, en particular la distancia, es sin duda un desafo
clave. A diferencia del modelo de subsidio a la demanda tradicional, si se desea
que no haya colegios que estn bajo la calidad mnima es necesario un instrumento
adicional que garantice dichos mnimos de calidad.
Palabras clave: financiamiento de la educacin, calidad de la educacin, segregacin, eficiencia, subsidios a la demanda, diseo de un sistema de vouchers
Abstract
This paper presents a theoretical and empirical assessment of the operation of the
Chilean voucher system. We argue that the system results critically depend on its
design and regulations affecting the operation of schools. Thus, we claim that observed outcomes such as low quality, particularly for more disadvantaged students
and a relatively high segregation level, are direct consequences of how the Chilean
voucher system is designed. An increase in the average value of voucher and a differentiation by socioeconomic status can correct these negative outcomes. Ensuring
that all schools supply a minimum quality level where parents may choose on quality
grounds as well as other attributes; namely, distance, is certainly a key challenge.
Unlike the textbook version of a voucher system, this implies that another instrument
is needed in order to guarantee this minimum quality level.
Key words: vouchers, school finance, school quality, segregation, efficiency,
voucher system design
263
1.Introduccin
municipales o particulares que son financiadas (al menos parcialmente) con recursos
pblicos. El sistema por el cual estos recursos se distribuyen se conoce como sistema de
subvencin a la demanda1. En este trabajo se sostiene que los resultados de este sistema
de subvencin a la demanda dependen en forma crucial del diseo del mismo y de las
regulaciones que enmarcan su operacin. Una de las conclusiones ms importantes de
la experiencia chilena e internacional sobre el tema es que los incentivos creados por
un esquema de voucher son extraordinariamente poderosos2. Por lo tanto, si no ha funcionado en alguna dimensin, debiera ser porque no est bien diseado para lograr ese
objetivo. Como distintos sistemas de vouchers crean diferentes incentivos y, por tanto,
conducen a resultados diferentes, corresponde analizar en qu forma los resultados
obtenidos hasta el momento dependen de ese diseo para diagnosticar qu es fundamental cambiar del mismo. De esta manera podremos saber cmo puede diserselo
para apoyar el desarrollo y el mejoramiento del sistema educativo.
En la literatura esta subvencin se llama vouchers o cupones. En este trabajo usaremos los
trminos indistintamente.
2 Hasta quienes han criticado los resultados del sistema no cuestionan los principios en los que se
basa. Por ejemplo, Miguel Urquiola argumenta que "Una cosa que demuestra Chile es que los
colegios responden a los incentivos." Entrevista en La Tercera, 27 de abril de 2007.
264
que los padres eligen colegios no slo considerando la calidad de la educacin, sino
que tambin otros atributos, como la distancia o las caractersticas de otros alumnos
del colegio3. En este sentido, a diferencia del modelo de vouchers tradicional de libro
de texto, es probable que la competencia entre colegios no elimine a parte de los colegios de mala calidad, ya que estos pueden ser demandados por otras dimensiones (por
ejemplo porque estn cerca). Por lo que si se desea que no haya colegios que tengan
menos que una calidad mnima es necesario un instrumento adicional que garantice
dichos mnimos de calidad.
El resto de este trabajo se organiza del siguiente modo. La seccin 2 presenta una
breve revisin de los diferentes aspectos del sistema de cupones que es necesario definir
y en qu forma afectan su funcionamiento. Esta seccin define un marco de anlisis para
que, a su vez, en la seccin 3 se examine la evidencia emprica disponible4. Finalmente,
la seccin 4 concluye presentando algunas lneas de investigacin futura.
Cada padre recibir un cupn real o virtual, el cual puede ser utilizado para
pagar total o parcialmente la mensualidad de cualquier escuela elegible para
recibir este subsidio.
2.
Para ser elegible una escuela debe satisfacer ciertos requerimientos establecidos
por la autoridad.
La afirmacin previa no se hace en el sentido de que los padres sean irracionales, sino en el sentido
de que el producto que ellos demandan no slo incorpora la calidad de la educacin sino que otras
dimensiones. Dimensiones adicionales pueden ser: idiomas, religin, disciplina, etc.
4 En este trabajo no presentamos una descripcin detallada del sistema chileno, para ello recomendamos ver Sapelli (2003), Gallego (2006) y Gallego y Hernando (2007).
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 263-284
El financiamiento de la educacin en Chile: una evaluacin
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
265
3.
4.
Los colegios que no tienen alumnos suficientes para cubrir sus costos dejan de
operar y salen del sistema. En un esquema de subsidio a la demanda puro las
transferencias del Estado a los colegios por otros canales diferentes al subsidio a
la demanda debiesen ser mnimas o nulas porque stas pueden crear incentivos
que distorsionen los efectos que el sistema de voucher espera crear.
2.
Los esquemas de subsidio a la demanda pueden dar opciones a que los padres que
desean gastar ms en su educacin puedan hacerlo, sin tener que pagar impuestos
implcitos altos.
3.
Notar que existen dos supuestos implcitos en este argumento: (i) que las escuelas
(en particular los agentes que operan en ellas) sufren consecuencias de los presupuestos asociados a la prdida de alumnos y (ii) que los padres escogen las escuelas
considerando la calidad de las mismas. En el caso del primer supuesto, la ausencia
de consecuencias para los agentes limita seriamente los incentivos que el esquema de
voucher provee a los colegios porque restringe el mecanismo de salida automtico que
existe en el sistema. Respecto del segundo supuesto, la limitacin es que los impactos de
la eleccin en la calidad se pueden diluir si es que los padres consideran otros atributos
adems de la educacin.
4. Los esquemas de subvencin a la demanda, dependiendo del diseo, generan incentivos a que los nios asistan al colegio. Notar que este argumento es de hecho
independiente de los supuestos respecto de las preferencias de los padres. El modo
concreto en que el subsidio a la demanda importa para este efecto: por ejemplo,
si el pago al colegio es por asistencia efectiva o por matrcula.
266
Por otro lado, existe una serie de argumentos en contra de los sistemas de voucher.
A continuacin presentamos algunos de ellos.
Se argumenta que los vouchers no radican las decisiones en aquellos con mayor
capacidad para elegir correctamente. Se presume que los padres no son buenos
agentes de los hijos, preocupndose de atributos de los establecimientos que
poco tienen que ver con la calidad de la educacin que entregan. sta es una de
las crticas ms fuertes al esquema de vouchers y de ella se derivan dos crticas
adicionales, relacionadas con segregacin e inequidad:
Que los ms pobres estaran desaventajados en su uso porque no hay un
acceso igualitario a la informacin sobre alternativas ni una habilidad
homognea para ejercer la eleccin.
Que la capacidad para ejercer una eleccin relevante depende de la capacidad para transportar al menor a la escuela de su eleccin. Es posible pensar
que el atributo calidad de la educacin es un bien superior, mientras que
la distancia es un bien normal o inferior. Si es as, la importancia del costo
de transporte depende del ingreso de las personas.
Se indica que el hecho de que los mejores alumnos se vayan de las escuelas
pblicas disminuira el rendimiento de los alumnos que permanecen en ellas.
Esto se conoce como el peer effect o efecto compaero, una especie de
externalidad.
Por el lado de la oferta, se argumenta que no es claro que los colegios puedan
controlar la calidad de la educacin, ms all de lo relacionado con la composicin socioeconmica de los alumnos. En esta lnea, un esquema de voucher no
genera ninguna ganancia en trminos de mejoras de calidad.
267
268
en que esas escuelas pueden organizarse, qu libertad hay para disear el currculo, qu
libertad hay para seleccionar alumnos, qu libertad hay para las escuelas para determinar
sus matrculas, etc.
Quizs el primero que hizo una reflexin respecto a los diferentes tipos de vouchers
posibles fue el ingls Mark Blaug (1984). A su juicio haba cuatro aspectos del voucher
que eran relevantes:
Si es limitado o no. Esto es, si hay restriccin de las escuelas en que es posible
utilizar el voucher (por ejemplo, por si son o no con fines de lucro, si son o no
religiosas, etc.).
269
determinar la calidad media ofrecida por los colegios5. As un nivel de subvencin baja
va a generar una calidad media baja. Anlogamente, una subvencin que no alcanza a
cubrir los costos de educacin para algn tipo de alumnos implicar que esos alumnos no
sern atendidos (al menos no con educacin de la calidad mnima que tiene por objetivo
el sistema). El nivel del voucher tambin puede afectar el tipo de proveedores dispuestos
a entrar al mercado. Por ejemplo, un voucher que no financia los gastos totales puede
implicar que slo ingresen proveedores que sean capaces de levantar financiamiento desde
fuentes alternativas, como donaciones en dinero o especies. Por el lado de la demanda,
tambin el nivel del voucher puede afectar a los padres que participan en el esquema. Por
ejemplo, un voucher que requiere ser suplementado por los padres har probablemente
que slo participen aquellos ms motivados o con mayor nivel de ingreso.
Formalmente, suponiendo que los colegios operan en un esquema competitivo y no tienen utilidades econmicas y que los colegios operan en tramos donde existen deseconomas de escala, la
calidad ofrecida est determinada por: p=c(q), donde p es el valor de la subvencin, y c(n,q) es el
costo por alumno atendido, n el nmero de alumnos por colegio y q la calidad ofrecida. Entonces
a mayor subsidio a la demanda mayor calidad suponiendo obviamente que el costo marginal de
la calidad es creciente.
6 Respecto de los trabajos como el de Carnoy, cabe dejar constancia que la comparacin intertemporal
es cuestionable por la inexistencia de pruebas estandarizadas comparables en el tiempo entre antes
y despus de la instauracin del sistema de vouchers. La comparacin intertemporal de las pruebas
270
estandarizadas slo es posible a partir de 1998. Por otra parte, las pruebas que existan a comienzos
de los 80 no cubran a toda la poblacin de estudiantes, sino que a una muestra compuesta de
colegios sesgada a zonas urbanas y pobladas. Por ello no discutiremos estos resultados.
7 Villafuerte (2004) argumenta que luego de controlar por el nivel de desigualdad de los pases,
Chile tiene un resultado exactamente equivalente al esperable.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 263-284
El financiamiento de la educacin en Chile: una evaluacin
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
271
Aqu los trabajos han utilizado diferentes medidas: el porcentaje de la matrcula que asiste a colegios
particulares subvencionados en una comuna (Auguste y Valenzuela, 2003; Carnoy y McEwan, 1998
(CM); Gallego, 2002; Hsieh y Urquiola, 2006 (HU)), un ndice de concentracin de Herfindahl de
la matrcula de los colegios a nivel comunal (Contreras y Macas, 2002), la razn del nmero de
profesores a nmero de colegios particulares subvencionados al nmero de colegios municipales
en una comuna (Gallego, 2006) y una medida del poder de mercado de cada colegio derivada de
un modelo estructural de seleccin (Gallego y Hernando, 2007).
9 El primer trabajo en aplicar esta metodologa para Chile es Gallego (2002). En ese trabajo se utiliza
el grado de ruralidad y la poblacin de una comuna como determinantes de la entrada de colegios.
Los otros trabajos han utilizado variaciones de estas variables, agregndose dos innovaciones importantes en la literatura reciente. Auguste y Valenzuela (2003) utilizan la distancia entre comunas
y Gallego (2006) utiliza el nmero de sacerdotes por persona en 1950 como determinantes de la
entrada de colegios.
10 As, tanto Gallego (2006) como Auguste y Valenzuela encuentran que un aumento de una desviacin estndar en sus medidas de competencia tiende a producir aumentos de algo ms de 0.10
desviaciones estndar de los resultados de calidad.
272
la prueba SIMCE, que puede ser utilizada para monitorear y/o seleccionar a los
colegios. En segundo lugar, durante ese perodo se produce una recuperacin del valor
de la subvencin por alumno en trminos reales, adems de que se permite el cobro de
financiamiento compartido en un contexto tambin de un gran aumento en el ingreso de
las personas luego de cerca de 10 aos de crecimiento continuado, lo que va asociado
a entrada de nuevos colegios.
An as, como hemos argumentado previamente, en un contexto de subvencin
relativamente baja, con un grupo de oferentes (los municipales) que no tienen incentivos
claros a responder a la competencia, y con padres que tienden a ponderar no slo la
calidad sino que otras dimensiones, no es inesperado que los efectos de la competencia
sobre la calidad sean moderados en promedio.
Algunos de estos trabajos muestran adems que los incentivos que enfrentan los
distintos tipos de colegios son importantes a la hora de entender la respuesta de estos
colegios a la competencia. As Gallego (2002) presenta evidencia de que los colegios
particulares subvencionados tienden a responder ms fuertemente a la competencia que
los colegios pblicos. A su vez, Gallego (2006) presenta evidencia de que los colegios
pblicos que enfrentan restricciones presupuestarias relativamente blandas no responden
a la competencia de modo significativo, mientras que aquellos que enfrentan restricciones
relativamente ms duras s lo hacen de un modo significativo.
11
Esta argumentacin se basa solamente en haber encontrado una correlacin negativa entre SIMCE
medio de la comuna y porcentaje de matrcula en colegios particulares subvencionados. Como se
discuti previamente, esta relacin no es necesariamente causal.
273
la diferencia de resultados observada (y estimada) entre colegios particulares subvencionados y municipales al descreme. Entre ellos encontramos a McEwan y Carnoy
(2000); McEwan (2001); Somers, McEwan y Willms (2004) y Hsieh y Urquiola
(2006). Estos argumentan que el efecto principal de la introduccin del sistema de
subvencin en Chile ha sido la segregacin y que las diferencias de resultados entre
colegios particulares subvencionados y municipales se deben a la seleccin de estudiantes y/o al efecto pares.
Sin embargo, para sostener el argumento delineado en el prrafo anterior es necesario
tener evidencia emprica en dos sentidos. Primero, de que existe un efecto causal del
sistema sobre la segregacin. Segundo, para argumentar que esta mayor segregacin ha
tenido un efecto negativo en el desempeo de algunos estudiantes es necesario encontrar
una relacin tambin causal entre segregacin y resultados educativos (o sea, evidencia
de la magnitud y la forma del efecto compaero).
En este sentido la literatura existente para Chile es relativamente escasa. Auguste
y Valenzuela (2003) muestran que un aumento en la participacin de colegios particulares subvencionados en un mercado tiende a estar asociado a un movimiento
de nios de familias con mejor NSE a colegios particulares subvencionados. Los
efectos son significativos y relativamente grandes. En un ejercicio complementario,
Gallego (2006) muestra que aumentos en la competencia tienden a ir asociados con
colegios ms homogneos en trminos de educacin de las madres (pero no en la
dimensin de ingreso de los padres). Como un todo, esta evidencia implica que el
sistema de voucher parece ir asociado a ms segregacin entre sectores (municipal
y particular subvencionado) y una mayor homogeneidad al interior de cada sector.
Como argumenta Sapelli 2006, esto no es sorprendente, ya que el diseo del sistema
de subvencin hace que no sea rentable proveer educacin de calidad a nios de bajo
NSE (en particular el hecho de que el valor de la subvencin es uniforme independiente de los costos de enseanza de cada alumno). Un diseo diferente no generara
ese grado de segregacin.
Desde el punto de vista de los efectos sobre la calidad, lo relevante es analizar si
esta segregacin tiene efectos negativos sobre la calidad de la educacin que reciben
los alumnos segregados. En particular nos interesara saber cul es el efecto sobre los
alumnos que quedan en colegios municipales. Aqu es necesario modelar adecuadamente
el efecto compaero para llegar a una conclusin respecto a su signo en el agregado,
ya que es el neto de un efecto negativo sobre algunos estudiantes y uno positivo sobre
otros. Para que el efecto sea como el que se postula, es necesario, por ejemplo, que
el efecto sea lineal (un alumno mejor que un par tiene una influencia positiva sobre
el mismo independientemente de que tanto mejor sea), asimtrico (el efecto positivo
del mejor alumno sobre su peor par es ms importante que el efecto negativo del peor
274
alumno sobre su mejor par), y que el nmero de alumnos afectados negativamente sea
mayor al afectado positivamente12.
En la literatura, los trabajos de McEwan (2001) y Somers et al. (2004) controlan
por el efecto pares y llegan a resultados contradictorios. McEwan (2001) encuentra
que el concurrir a un colegio particular subvencionado no le mejora el resultado a un
alumno promedio cuando se controla por efecto pares. Somers et al. (2004), sin embargo,
analizando 10 pases de Amrica Latina, encuentran que una vez que uno controla por
las caractersticas de los alumnos y el efecto pares, el efecto tratamiento es positivo en
Chile (o sea, los colegios particulares subvencionados s proveen mayor calidad an si
se controla por el efecto pares).
Sapelli y Vial (2006) controlan tanto por las caractersticas de los estudiantes,
el presupuesto de las escuelas y el efecto pares. Encuentran que el resultado de que
hay una ganancia en calidad cuando se asiste a un colegio particular subvencionado
se mantiene. Este efecto es estadsticamente significativo y grande en magnitud. En
otras palabras, el efecto par no es un efecto de primer orden a la hora de explicar el
desempeo de las escuelas.
En trminos de implicancias de polticas, la segregacin se resuelve con un subsidio
diferenciado (subvencin preferencial) de acuerdo al nivel de ingreso de los menores
o de sus familias. Quizs se puede complementar va un instrumento adicional para
eliminar del conjunto de posibilidades las alternativas de baja calidad. Notar que esta
alternativa slo es vlida en la medida que el sistema no es capaz de eliminar proveedores de calidad bajo el mnimo.
Conviene mencionar aqu que la segregacin que surge en los sistemas educativos
surge tanto por razones de oferta y de demanda y que es muy importante entender si
predominan las razones de oferta (las escuelas seleccionan y producen segregacin)
o las de demanda (los padres son quienes seleccionan y producen segregacin). Si la
segregacin se da principalmente por razones de demanda, un sistema de libre eleccin
no necesariamente explica el surgimiento de la segregacin, aunque podra aumentarlo.
Y por lo tanto prohibir la seleccin por parte de los colegios tampoco la eliminara (e
incluso podra no tener mayores efectos sobre la misma). Es importante tomar nota que
sistemas sin libre eleccin tambin presentan alta segregacin. Ms an, un esquema
de voucher, al permitir la libre entrada de colegios, puede disminuir la segregacin (en
12
A su vez, la larga literatura sobre las diferencias de calidad (por ejemplo Contreras (2002) o Sapelli
y Vial (2002)) que encuentra que los colegios PS tienen una mejor calidad que los municipales
(y que es analizada en la seccin siguiente) controla por las caractersticas de los alumnos, por lo
cual sus resultados no pueden deberse a la segregacin. De manera que el canal que requerira ser
explorado es nuevamente el del efecto pares.
275
276
(medidas por el nivel de ingreso de los padres). A su vez, los autores encuentran que los
padres parecen valorar significativamente dos atributos: la calidad (estn dispuestos a
pagar cerca de $9.000 (17 dlares) mensuales ms por un aumento del SIMCE en una
desviacin estndar) y cercana (estn dispuestos a pagar cerca de $7.700 (14.5 dlares)
mensuales por un colegio una desviacin estndar ms cerca equivalente a algo ms
de 2 km ms cercano). Interesantemente, los resultados apuntan a que la valoracin
por la calidad (ubicacin) aumenta (disminuye) a medida que aumenta el ingreso y la
educacin de los padres. Algo similar sucede cuando se considera la expectativa que
tienen los padres respecto de la educacin que pueden obtener sus hijos: cuanta mayor
expectativa, mayor valoracin por la calidad y menos valoracin de la distancia.
Respecto del ltimo punto, conviene notar que los resultados de este trabajo implican que mucha de la segregacin observada en el caso de Chile estara relacionada
con factores de demanda y no de oferta. La evidencia emprica en este punto es que la
segregacin por el lado de la demanda (o sea, producida por los padres) es un tema de
primer orden13 14.
Un punto final respecto del tema de la segregacin por el lado de la demanda
(conocido en economa como autoseleccin) se relaciona con el efecto que podran
tener mejoras en la informacin entregada a los padres. Respecto de este punto, algunas
experiencias recientes indican que la entrega de informacin sencilla a los padres tiene
efectos de primer orden en la calidad de las elecciones de los padres en el contexto
de programas de libre eleccin del condado de Charlotte-Mecklenburg (Carolina del
Norte) en Estados Unidos. Por ejemplo, Hastings et al. (2007) indican que la entrega
de informacin simple a los padres sobre resultados del colegio elegido por ellos y las
alternativas existentes (en trminos de resultados y probabilidad de ingreso) mejora
significativamente la calidad de las elecciones de los padres, especialmente los ms
pobres.
13
277
278
279
4.Conclusiones
En relacin a la evaluacin del sistema de voucher existente en Chile, surge la pregunta de si las reglas no podran ser mejoradas en el sentido de dar ms libertad para
que aparezcan productos diferentes y de mejor calidad. Sin embargo, en la discusin
respecto a las conclusiones de poltica que pueden extraerse, muchos crticos no
se hacen esa pregunta y discuten el sistema de vouchers como si ste viniera en un
formato nico y no en una gran diversidad de formas. Es decir, la argumentacin
presupone que hay una nica forma de disear el sistema de vouchers y que, por
lo tanto, cualquier producto que se obtiene es el del sistema, y no el de un diseo
especfico del mismo.
Ambos argumentos son tambin vlidos cuando se discute otra gran crtica al
sistema de vouchers: su incapacidad de introducir equidad en el sistema educacional.
Tanto la calidad de la evidencia emprica que sustenta este juicio como el razonamiento
lgico por el cual se atribuye este resultado al sistema de vouchers, son nuevamente
cuestionables. Pero el tema ms importante es otro: dado el diseo actual del sistema
de vouchers, debiramos esperar que tuviera un efecto sobre esta rea? La respuesta
280
es no, y la razn est implcita en el hecho de que los pobres son ms caros de educar
que los no tan pobres, y, sin embargo, el valor del voucher es igual para todos15.
Aqu conviene una evaluacin a las polticas educativas recientes. La poltica
educacional en Chile tuvo un giro en la dcada de los 90. Segn sus autores, ello se
debi a que el sistema de vouchers no cumpla con los objetivos de mejorar la calidad y
la equidad del sistema. Esta nueva poltica consisti en aumentar el gasto pblico y los
insumos del sistema (por ejemplo, Gallego 2006 documenta que el colegio promedio
recibe al menos un 30% de su financiamiento de fuentes diferentes a la subvencin).
Con esta poltica, de manera implcita se le dio una menor importancia tanto a los recursos transferidos a travs del sistema de vouchers, como al peso de los incentivos de
dicho sistema dentro del sistema educacional. Esto, a pesar de que la evolucin de la
matrcula ha mostrado que el sistema privado es apto para generar el producto que los
padres demandan para sus nios.
A pesar de este aparente xito del sistema privado subvencionado, dicha estrategia
educacional incluy una evaluacin negativa de la experiencia chilena con vouchers.
O ms bien, se juzg que fue buena en aumentar la participacin y la eficiencia pero
no la calidad y equidad del sistema. Se opt para lograr esto ltimo por una poltica
que no implica desmontar el sistema vouchers pero s disminuir su influencia en la
evolucin del sistema. Es una estrategia cauta pero que en el largo plazo puede tener
un efecto sustancial sobre el sistema educacional, y no necesariamente positivo. Y esas
consecuencias ya se han visto. La estrategia de los 90 fracas. Fue una estrategia de
probarlo todo, pero no de apuntalar el sistema de subvencin sino ms bien de reducir su
importancia. La estrategia del siglo XXI parece seguir un camino similar: probarlo todo
con consecuencias an poco claras respecto a si se le dar ms fuerza a los incentivos
o a la planificacin central.
15
Gallego y Sapelli (2007) presentan una serie de implicancias de poltica derivadas del anlisis
conceptual y emprico presentado en este trabajo.
281
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Francisco Gallego y Claudio Sapelli
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284
Rev.
Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 285-311
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 285-311
285
cristin bellei
I.Introduccin
286
Figura 1
resultados simce-4 bsico matemticas
(1996-2006)
300
290
280
270
260
250
240
230
220
210
200
1996
1999
2002
2005
2006
Pblico
Privado
Figura 2
resultados simce-4 bsico lenguaje
en establecimientos subvencionados
(1996-2006)
300
290
280
270
260
250
240
230
220
210
200
1996
1999
2002
Privado
2005
2006
Pblico
287
cristin bellei
288
aprendizajes, haba una mayor brecha en resultados aprendizaje y repitencia entre las
escuelas pblicas y privadas, as como una mayor diferencia en el nivel socioeconmico
de los alumnos entre escuelas pblicas y privadas. Finalmente, a nivel comunal, ni el
nivel de matrcula privada en 1990 ni el aumento de matrcula privada entre 1982 y
1990 estaban asociados con un mejoramiento de los resultados educativos de los alumnos (medidos por los tres indicadores antes mencionados). Tanto Gauri como Hsieh
y Urquiola interpretaron estos hallazgos como evidencia de que la expansin de las
escuelas privadas ha tenido efectos negativos en las escuelas pblicas y no ha tenido
un efecto positivo en la calidad del sistema escolar como un todo. Sin embargo, en la
medida que esos estudios estn principalmente basados en datos transversales y que la
informacin previa a la introduccin de las reformas de los 80 es muy limitada, resulta
difcil afirmar que efectivamente exista dicha relacin causal.
Siguiendo esta lnea de anlisis, Gallego (2002) tambin defini cada comuna
como un mercado escolar diferente. l estudi los resultados SIMCE promedio a nivel
de escuela en 4 (1994, 1996) y 8 (1995, 1997), en Lenguaje y Matemticas; y control por la composicin socioeconmica de las escuelas y otras variables a nivel de la
comuna (urbanizacin, tamao). Gallego encontr que la proporcin de matrcula privada
a nivel comunal estaba positivamente asociada con el desempeo de las escuelas y que
este efecto de competencia era ms fuerte para las escuelas privadas que las pblicas.
La limitacin bsica de esta aproximacin es que el nivel de matrcula privada en una
comuna dada no es una variable exgena al desempeo de las escuelas, porque la oferta
privada tiende a situarse precisamente en las reas geogrficas cuya poblacin posee
caractersticas que estn positivamente asociadas con los resultados de los estudiantes. Gallego (2004) intent superar esta limitacin, para lo cual utiliz el indicador de
sacerdotes por habitante como una variable instrumental para identificar una fuente
exgena de variacin en el nivel de matrcula particular subvencionada a nivel comunal1.
Aplicando esta estrategia, Gallego confirma que una diferencia positiva en el nivel de
matrcula privada entre comunas se asocia con ms altos puntajes en el SIMCE. Sin
embargo, sacerdotes por habitante puede no ser un instrumento vlido para la oferta
de escuelas privadas en Chile, porque las congregaciones religiosas estn activamente
involucradas en la expansin de las escuelas privadas y ellas pueden orientar dicha expansin selectivamente basndose precisamente en las mejores condiciones para obtener
La idea es que la oferta de escuelas privadas vara segn la distribucin geogrfica de los sacerdotes,
pero que la distribucin de los sacerdotes no se relaciona con los resultados educativos de los nios.
Como se sabe, es muy difcil demostrar que efectivamente el instrumento (i.e. sacerdotes por
habitante) no se relaciona con los logros (i.e. puntaje SIMCE) sino slo a travs de la variable
explicativa (i.e. disponibilidad de escuelas privadas); supuesto mucho ms difcil de demostrar
en este caso, toda vez que no existen puntajes SIMCE previos a la implementacin de la reforma
de los 80.
289
cristin bellei
En efecto, las escuelas catlicas tienden a educar a una poblacin con mayor capital econmico
y cultural.
290
subvencin estatal; sin embargo, es posible afirmar que, de haberse producido un efecto
positivo (como sugieren los estudios ms refinados), ste habra sido de magnitudes
irrelevantes (de hecho, no apreciables a nivel nacional). Al mismo tiempo, la evidencia
es coincidente en indicar que la expansin de las escuelas privadas subvencionadas
habra aumentado la desigualdad educativa al interior del sistema financiado con recursos
pblicos, aspecto en que coinciden todos los estudios analizados.
Ver, por ejemplo, Rodrguez (1988), Aedo y Larraaga (1994) y Aedo (1997).
Ver, por ejemplo, Bravo et al. (1999), Mizala y Romaguera (1999), Carnoy y McEwan (2000),
Vegas (2002) y Sapelli (2003).
291
cristin bellei
Ver, por ejemplo, McEwan (2001), Mizala y Romaguera (2003), Sapelli y Vial (2002), Gallego
(2002) y Mizala et al. (2004).
292
En la prctica, la mayor parte de los estudiantes expulsados son admitidos luego en establecimientos pblicos, dado que el derecho a la educacin no garantiza en Chile la accesibilidad de
los establecimientos privados financiados por el Estado, ni siquiera en la zona de residencia del
alumno.
293
cristin bellei
previo sobre las variables de control necesarias. Mientras algunos autores estiman que
controlando por las variables a nivel de los estudiantes es suficiente, otros argumentan
que el efecto-escuela es tambin relevante, por lo que variables de control a nivel del
establecimiento deberan ser simultneamente incluidas. Finalmente, muy poca atencin
ha sido dada a la naturaleza multinivel de los datos educacionales, habiendo escasez
de anlisis acerca de la variacin de los resultados entre escuelas y al interior de las
escuelas, y cmo este aspecto se vincula con los diferentes tipos de establecimientos y
la mencionada segregacin escolar.
Por ltimo, prcticamente no se ha indagado sobre efectos heterogneos de las
escuelas privadas y pblicas de acuerdo a diferentes caractersticas contextuales (e.g.
ubicacin geogrfica), educacionales (e.g. nivel o modalidad educativos) o de los estudiantes (e.g. habilidades previas).
En lo que sigue por medio de varios anlisis de regresin me propongo demostrar la enorme sensibilidad de los hallazgos asociada a algunos de los aspectos
metodolgicos mencionados. Esta evidencia servir para comprender en buena medida
los contrastantes resultados que han afectado la comparacin entre establecimientos
pblicos y privados en Chile.
IV.Datos
Las bases de datos analizadas fueron SIMCE-2002 y SIMCE-2003, las cuales contienen
los resultados en Lenguaje y Matemticas de 253.463 alumnos de 4 bsico y 239.649
alumnos de 2 medio respectivamente (quienes equivalen al 95% de la poblacin estudiantil de esos grados). Dado que los resultados en ambas asignaturas fueron muy
similares, presentar bsicamente las estimaciones en Matemticas. Las bases de datos
incluyen 6.145 escuelas y 2.117 liceos. Variables de control a nivel del alumno (basadas en una encuesta a padres) y del establecimiento fueron tambin incluidas. Tabla 1
proporciona la definicin de todas las variables utilizadas.
294
Tabla 1
Definicin de variables
Variable
Definicin
295
cristin bellei
296
Tabla 2
Prediccin de la pertenencia a escuelas privadas subvencionadas:
el efecto de la seleccin de estudiantes a
travs de procesos de admisin
Modelos de regresin logstica que estiman la propensin de un estudiante
a asistir a una escuela particular subvencionada (vs. asistir a una pblica)
como funcin de si el estudiante fue seleccionado por la escuela a travs de un
proceso de admisin y algunas caractersticas socioeconmicas de su familia.
Variable dependiente:
pertenencia a un establecimiento particular subvencionado (vs. pblico)
Estudiante seleccionado
Modelo 1
Modelo 2
0,73***
(0,01)
0,58***
(0,01)
Educacin de la madre
0,04***
(0,00)
0,02***
(0,00)
Ingreso familiar
0,04***
(0,01)
0,25***
(0,03)
Libros en el hogar
0,11***
(0,01)
Constante
Max-Rescaled R2
N (estudiantes)
0,47***
(0,01)
1,28***
(0,02)
0,04
0,09
237,492
237,492
los padres). Considrese, por ejemplo, que el 31% de los padres de alumnos de escuelas
privadas subvencionadas afirma que en esa escuela se expulsa a los alumnos que quedan
repitiendo, proporcin que es slo el 14% en escuelas pblicas. As, la constatacin
de que en escuelas pblicas el 15% y en escuelas privadas slo el 8% de los alumnos
de 4 bsico haban repetido grado alguna vez, puede ser tanto una muestra de mayor
eficiencia de las escuelas privadas como un indicador de su menor disposicin a retener
y aceptar alumnos repitentes.
Para explorar si la mayor exclusin de estudiantes repitentes de las escuelas privadas
explica parte de las diferencias observadas en resultados SIMCE, estim seis modelos de
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 285-311
Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile
Cristin Bellei
297
cristin bellei
regresin que relacionan a stos con la informacin antes analizada. Los resultados se
presentan en la Tabla 3. El modelo 1 (modelo base, que incluye a todos los alumnos de
4 bsico, y no controla por ninguna variable adicional) muestra que la diferencia bruta
de puntajes SIMCE en Matemticas es favorable a las escuelas privadas subvencionadas
sobre las pblicas en aproximadamente 0,34 D.S.7. El modelo 2 que controla por algunas
caractersticas de la escuela y los alumnos indica que los estudiantes que han repetido
curso y los que estudian en escuelas con una mayor proporcin de estudiantes repitentes
obtienen en promedio ms bajos resultados. Desafortunadamente como se explic
no es posible saber si esto se debe a diferencias en la calidad de su actual escuela o a
diferencias en las habilidades previas de los estudiantes. Finalmente, los alumnos que
estudian en escuelas que expulsan a los repitentes obtienen en promedio 0,19 D.S. ms
en el SIMCE que sus pares de escuelas no selectivas en este aspecto, lo cual sugiere que
no aceptar estudiantes repitentes explica parte de los mayores resultados SIMCE que
obtienen las escuelas privadas. De hecho, las estimaciones del modelo 2 indican que,
en promedio y controlando por ese conjunto de factores, no existe diferencia entre las
escuelas pblicas y privadas en sus resultados SIMCE de 4 bsico en Matemticas.
Los modelos 3 y 4, y 5 y 6 de la Tabla 3, replican este anlisis para las subpoblaciones de alumnos que han estudiado siempre en su actual escuela y para quienes se
han cambiado de escuelas, respectivamente. Como se ve, el patrn general de resultados
se aplica para ambos grupos, pero hay algunas diferencias interesantes. Primero, la
relacin positiva entre pertenecer a una escuela selectiva que expulsa a los repitentes y
los resultados SIMCE, es ms fuerte para los estudiantes que han cambiado de escuela
que para quienes han permanecido en su misma escuela. Segundo, la relacin negativa entre el porcentaje de estudiantes repitentes en la escuela y los resultados SIMCE
tambin es ms fuerte para los alumnos que han cambiado de establecimiento. Ambos
resultados apuntan en la misma direccin: los estudiantes que han cambiado de escuela
parecen ms sensibles a la naturaleza selectiva de su nueva escuela. Esta asociacin es
consistente con dos dinmicas de mercado ya descritas: las escuelas seleccionando a los
mejores estudiantes y las familias eligiendo escuelas ms selectivas. Finalmente, una
vez controlados estos factores, no existe diferencia entre escuelas privadas y pblicas
en los resultados SIMCE promedio de los alumnos que no han cambiado de escuela
(modelo 4); en tanto, entre estudiantes que han cambiado de establecimiento los alumnos
de escuelas pblicas obtienen levemente mejores resultados que sus pares de escuelas
privadas (0,03 D.S. -modelo 6). El conjunto de estos resultados es coherente con la
hiptesis que atribuye parte de la ventaja de las escuelas privadas a su capacidad de
seleccionar continuamente alumnos ms hbiles.
7
Reportar las diferencias de puntajes SIMCE en unidades de Desviacin Estndar D.S., para
lo cual se divide el coeficiente de las tablas (puntos SIMCE) por la D.S. de la poblacin (D.S. en
Matemticas = 56).
298
Tabla 3
Identificando el efecto de la seleccin de estudiantes
durante el proceso de escolarizacin. Relacin entre el
tipo de escuela y los resultados de Matemticas
Categora omitida: escuelas pblicas. Variables de control adicionales incluyen:
gnero, educacin del padre y la madre, LOG de ingreso familiar, libros en el hogar,
expectativas de los padres y nivel socioeconmico del establecimiento
Variable dependiente:
puntaje en Matemticas de estudiantes de 4 bsico, SIMCE-2002
Todos los estudiantes
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 4
Modelo 6
Privada
subvencionada
18,83***
(0,24)
0,31
(0,27)
20,55***
(0,29)
0,28
(0,33)
16,34***
(0,45)
1,75***
(0,49)
Privada no
subvencionada
61,11***
(0,45)
7,33***
(0,59)
62,47***
(0,52)
8,22***
(0,72)
55,99***
(0,92)
4,51***
(1,08)
Repitente
21,66***
(0,38)
23,77***
(0,52)
19,30***
(0,63)
% alumnos
repitentes en
escuela
0,33***
(0,02)
0,26***
(0,02)
0,40***
(0,03)
Escuela expulsa
repitentes
10,54***
(0,72)
7,82***
(0,86)
14,74***
(1,40)
% alumnos que
no ha cambiado
de escuela
15,99***
(1,40)
32,11***
(1,93)
0,06
(2,43)
1,30***
(0,39)
0,05
(0,48)
2,90***
(0,71)
Constante
Variables de control
adicionales
R2
N (estudiantes)
238,2***
(0,16)
NO
0,10
199.112
188,2***
(1,02)
S
0,25
199.112
239,9***
(0,19)
NO
0,11
137.181
180,7***
(1,37)
S
0,26
137.181
234,8***
(0,32)
NO
192,6***
(1,82)
S
0,07
0,25
54.895
54.895
299
cristin bellei
300
Tabla 4
Cmo controlar por la educacin de los padres?
Modelos de regresin que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemticas,
controlando por diferentes variables de la educacin de los padres.
Categora omitida: establecimientos pblicos
Variable dependiente:
puntaje en Matemticas de estudiantes de 2 medio, SIMCE-2003
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
Modelo 5
Modelo 6
Privada
subvencionada
20,35***
(0,25)
14,82***
(0,24)
13,66***
(0,24)
1,21***
(0,24)
20,41***
(0,25)
1,69***
(0,24)
Privada no
subvencionada
86,77***
(0,45)
64,99***
(0,47)
59,11***
(0,47)
0,30
(0,55)
87,01***
(0,46)
2,27***
(0,57)
3,82***
(0,03)
2,58***
(0,04)
Educacin
de la madre
Educacin del
padre
2,05***
(0,04)
Promedio de la
educacin de
las madres del
establecimiento
13,49***
(0,06)
Desviacin estndar
de la educacin de
las madres
Constante
R2
N (estudiantes)
13,55***
(0,06)
0,67*
(0,33)
4,32***
(0,30)
230,07***
(0,17)
194,56***
(0,33)
186,32***
(0,36)
107,25***
(0,55)
227,92***
(1,06)
120,50***
(1,06)
0,14
0,20
0,21
0,30
0,14
0,30
237.492
237.492
237.492
237.492
237.492
237.492
301
cristin bellei
de modos muy diversos, en trminos de las variables que utilizan (e.g. slo econmicas
o tambin culturales), el tipo de mediciones, y el nivel de agregacin de los datos (a
nivel de la sala de clases versus la escuela). Siguiendo la estrategia anterior, ilustrar
cmo estas decisiones impactan las comparaciones pblico-privado, estimando modelos
alternativos de regresin (Tabla 5), todos ellos presentes en la literatura.
Los modelos de la Tabla 5 combinan seis variables alternativas del nivel socioeconmico de las familias, todas ellas medidas a nivel del establecimiento. Los modelos 2
al 7 fueron estimados incluyendo una sola variable de control a la vez. Como se aprecia
en el cambio de R2, la introduccin de cualquiera de estas variables de control aumenta
fuertemente la proporcin de la variabilidad de resultados SIMCE explicada por los
modelos de regresin (subiendo desde un 14% en el modelo base que slo incluye la
dependencia de los establecimientos, a entre un 25%-29% una vez considerado el nivel
socioeconmico de los alumnos), sin embargo, su impacto en la magnitud y signo de
la diferencia estimada entre escuelas pblicas y privadas difiere marcadamente. Las
estimaciones van desde una diferencia favorable a los establecimientos privados de
aproximadamente 0,12 D.S. (modelo 5, que controla por la heterogeneidad de los ingresos de las familias) hasta una diferencia favorable a los establecimientos pblicos de
aproximadamente 0,03 D.S. (modelo 7, que controla por la disponibilidad de libros en
el hogar). Los modelos 8 al 11 combinan de diferente modo algunas de estas variables,
confirmando la sensibilidad de los resultados, aunque indicando que las diferencias entre
ambos tipos de establecimientos tienden a ser muy pequeas. Es interesante notar que
el modelo 10, que incluye un ndice de nivel socioeconmico junto a dos mediciones
del capital cultural de las familias, es al mismo tiempo el modelo con mayor capacidad
predictiva (da cuenta del 31% de la variabilidad de resultados) y el que estima una mayor
diferencia de resultados a favor de las escuelas pblicas (0,05 D.S.).
En sntesis, el modo en que las investigaciones previas han intentado controlar el
efecto de las marcadas diferencias en la educacin de los padres y el nivel socioeconmico
de los estudiantes de los establecimientos de distinta dependencia, afecta sensiblemente
tanto el signo como la magnitud de la diferencia de efectividad estimada entre escuelas
pblicas y privadas.
302
1,34***
(0,25)
8,56***
(0,56)
Modelo 4
0,27
237.427
184,1***
(0,30)
0,25
237.427
35,24***
(0,19)
6,79***
(0,24)
10,70***
(0,59)
Modelo 5
Fuente: Elaboracin propia. Clave: ~p < .10; *p < .05; ** p < .01; *** p < .001.
R2
N (estudiantes)
227,9***
(0,16)
0,27
237.427
186,1***
22,33***
(0,11)
0,53*
(0,25)
41,44***
(0,47)
Modelo 3
Constante
215,1***
(0,25)
0,27
237.427
2,30***
(0,24)
3,95***
(0,79)
10,46***
(0,30)
49,95***
(0,34)
82,04***
(0,53)
105,91***
(0,92)
Modelo 2
37,57***
(0,18)
230,1***
(0,17)
0,14
237.427
20,42***
(0,25)
86,75***
(0,45)
Modelo 1
Log. Media de
ingresos familiares
D.S. Media de
ingresos familiares
Media de educacin
de los padres
Media de libros
en el hogar
Quintiles de ingreso
NSE Alto
NSE Medio-Alto
NSE Medio
Privada
subvencionada
Privada no
subvencionada
NSE Medio-Bajo
109,8***
(0,56)
0,29
237.427
12,99***
(0,06)
0,52*
(0,24)
1,95***
(0,56)
Modelo 6
148,5***
(0,40)
0,29
237.427
49,12***
(0,22)
1,59***
(0,25)
3,54***
(0,55)
Modelo 7
216,2***
(0,46)
0,27
237.427
30,13***
(0,33)
9,27***
(0,34)
1,54***
(0,25)
4,04***
(0,58)
Modelo 8
121,0***
(0,61)
0,30
237.427
7,80***
(0,13)
22,15***
(0,51)
2,09***
(0,24)
4,05***
(0,56)
Modelo 9
127,1***
(1,07)
0,31
237.427
7,65***
(0,17)
24,90***
(0,51)
2,58***
(0,24)
11,16***
(0,79)
14,61***
(0,38)
9,29***
(0,67)
4,79***
(1,02)
6,33***
(1,43)
Modelo 10
108,3***
(1,30)
0,30
237.427
8,01***
(0,52)
7,13***
(0,34)
7,68***
(0,16)
25,18***
(0,55)
1,93***
(0,24)
7,03***
(0,58)
Modelo 11
Tabla 5
Cmo controlar por el nivel socioeconmico del establecimiento?
Modelos de regresin que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemticas, controlando por diferentes variables del nivel
socioeconmico del establecimiento (NSE). Categora omitida: establecimientos pblicos
303
cristin bellei
de la escuela, y algunos usan combinadamente datos a ambos niveles. La Tabla 6 presenta seis modelos de regresin que muestran las consecuencias que este desacuerdo
puede tener en la estimacin de las diferencias de efectividad entre escuelas pblicas
y privadas.
Cuando se introducen slo variables de control a nivel del alumno (modelos 2 y
3), aunque la diferencia a favor de los establecimientos privados se reduce, sta permanece positiva y significativa (0,21 D.S. y 0,18 D.S., respectivamente); en cambio,
cuando las variables de control son medidas a nivel del establecimiento (modelos 4 y
5), son los alumnos de establecimientos pblicos los que obtienen mejores resultados
de aprendizaje (0,04 D.S. y 0,06 D.S., respectivamente).
La variable que indica si los estudiantes fueron seleccionados por el establecimiento
fue introducida separadamente tanto a nivel individual (modelo 3) como del establecimiento (modelo 5), con el propsito de verificar si ella agrega o no informacin a las
variables tradicionalmente usadas para controlar por las caractersticas de los alumnos
(modelos 2 y 4 respectivamente)8. Como se ve, en ambos casos, aun controlando por
otras caractersticas relevantes de los estudiantes, el hecho de haber sido seleccionado
se asocia con mayores resultados en el SIMCE (por ejemplo, segn la estimacin del
modelo 3, un estudiante seleccionado obtiene en promedio 19 puntos ms en el SIMCE
que uno que no debi pasar por esos procesos de admisin), lo cual confirma lo antes
mencionado: en sus procesos de admisin, las escuelas y liceos tienden a preferir a los
estudiantes con mayor potencial acadmico. Dado que estas prcticas son ms comunes
en los establecimientos privados, parte de su ventaja desaparece al controlar por esta
muy gruesa medida de las habilidades previas de los alumnos (comparar modelos
2 vs. 3, y 4 vs. 5).
Finalmente, el modelo 6 incluye las variables de control a nivel del establecimiento y del estudiante. Como se ve, este modelo tiene la mayor capacidad predictiva
de los analizados hasta aqu (explica un 33% de la varianza de resultados SIMCE),
sugiriendo que las variables de control debiesen ser incorporadas a ambos niveles. Este
modelo es tambin el que estima una mayor diferencia en los resultados a favor de los
establecimientos pblicos (0,06 D.S.).
Esto se hizo adems porque, dado que es plausible que mejores escuelas atraigan a estudiantes
ms capaces, esta variable es potencialmente endgena y su efecto se puede confundir con el de
la calidad del establecimiento.
304
Tabla 6
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
Modelo 5
Modelo 6
Privada subvencionada
20,35***
(0,25)
11,89***
(0,24)
10,06***
(0,24)
2,40***
(0,25)
3,15***
(0,24)
3,51***
(0,24)
Privada no subvencionada
86,77***
(0,45)
49,85***
(0,51)
47,64***
(0,50)
5,45***
(0,58)
1,29*
(0,58)
0,52
(0,59)
Educacin de la madre
1,90***
(0,04)
1,71***
(0,04)
0,74***
(0,04)
1,34***
(0,04)
1,24***
(0,04)
0,35***
(0,04)
4,81***
(0,20)
4,86***
(0,20)
1,20***
(0,19)
Libros en el hogar
6,71***
(0,10)
6,29***
(0,10)
3,65***
(0,10)
Gnero (Hombre)
7,66***
(0,22)
7,77***
(0,22)
9,11***
(0,20)
18,84***
(0,24)
3,96***
(0,27)
Alumno seleccionado
Promedio de la educacin
de las madres del
establecimiento
7,91***
(0,13)
7,17***
(0,13)
5,97***
(0,13)
Desviacin estndar de la
educacin de las madres
3,47***
(0,30)
0,88**
(0,30)
0,48
(0,29)
Promedio de libros
en el hogar
a nivel del establecimiento
21,79***
(0,51)
16,17***
(0,51)
13,93***
(0,51)
33,44***
(0,46)
29,52***
(0,51)
119,99***
(1,08)
112,0***
(1,08)
% de alumnos seleccionados
en el establecimiento
Constante
R2
N (alumnos)
230,1***
(0,17)
181,8***
(0,37)
174,0***
(0,38)
131,7***
(1,08)
0,14
0,23
0,25
0,30
0,32
0,33
237.492
237.492
237.492
237.492
237.492
237.492
305
cristin bellei
306
Modelo 2
63%
Modelo 3
Modelo 4
Modelo 5
Modelo 6
Privada subvencionada
2,89*
(1,42)
24,26***
(1,65)
3,30*
(1,43)
1,78*
(0,89)
18,56***
(1,12)
1,87*
(0,88)
Privada no subvencionada
4,32~
(2,49)
70,25***
(2,09)
3,56
(2,49)
4,35**
(1,58)
47,69***
(1,44)
3,42*
(1,56)
Promedio de la educacin
de las madres del establecimiento
4,97***
(0,56)
4,39***
(0,56)
4,23***
(0,36)
3,63***
(0,35)
17,35***
(2,13)
14,23***
(2,14)
15,00***
(1,37)
10,89***
(1,36)
% de alumnos seleccionados en el
establecimiento
39,00***
(2,31)
35,79***
(2,32)
25,25***
(1,46)
22,79***
(1,45)
Educacin de la madre
0,87***
(0,03)
0,84***
(0,03)
1,04***
(0,03)
1,00***
(0,03)
0,69***
(0,17)
0,78***
(0,17)
1,06***
(0,16)
1,20***
(0,16)
Libros en el hogar
4,09***
(0,09)
4,02***
(0,09)
4,10***
(0,08)
4,00***
(0,08)
Gnero (Hombre)
10,36***
(0,21)
10,39***
(0,21)
4,29***
(0,19)
4,28***
(0,19)
Alumno seleccionado
4,01***
(0,24)
3,63***
(0,24)
2,99***
(0,22)
2,49***
(0,22)
71,6%
48,1%
71,6%
79,7%
55,0%
80,2%
0%
2,8%
2,8%
0%
2,4%
2,4%
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
307
cristin bellei
VIII.Conclusiones
El caso chileno es paradigmtico para evaluar empricamente las propuestas de reforma
educativa orientadas al mercado, especialmente el aumento del rol de proveedores privados en la educacin financiada con recursos del Estado. Desafortunadamente, tanto
las investigaciones que comparan la efectividad de las escuelas pblicas y privadas para
producir mayores resultados de aprendizaje, como las que intentan identificar el efecto
de este tipo de polticas en el mejoramiento de la calidad del sistema educacional como
un todo, han sido afectadas por severas limitaciones de informacin. Ello, sumado a
divergencias metodolgicas entre los investigadores acerca de cmo resolver algunos
de los desafos que presenta este tipo de estudios (principalmente el sesgo de seleccin
causado por los procesos familiares de eleccin de escuelas y los procesos escolares
de seleccin de estudiantes), ha hecho que la investigacin disponible haya generado
resultados marcadamente contradictorios.
En este trabajo, por medio de anlisis empricos de los resultados de aprendizaje de
los alumnos de 4 bsico y 2 medio, he mostrado cmo distintas opciones metodolgicas
(todas presentes en la literatura), destinadas a resolver el hecho de que las poblaciones
estudiantiles de ambos tipos de establecimientos son marcadamente diferentes, producen estimaciones de efectividad favorables tanto a las escuelas privadas como a las
pblicas. Adicionalmente, utilizando informacin complementaria de las encuestas a
padres, he mostrado cmo los procesos de seleccin de estudiantes tanto en la admisin
como durante el proceso escolar explican parte de la diferencia observada de logro
acadmico favorable a las escuelas privadas. Finalmente, he mostrado cmo el carcter
fuertemente segregado del sistema escolar chileno introduce dificultades adicionales a
la comparacin pblico-privado de resultados escolares.
Basado en la evidencia y la literatura analizadas, mis conclusiones acerca del
aporte de la expansin de la educacin privada financiada por el Estado en trminos
308
de resultados de aprendizaje son las siguientes. Primero, las escuelas privadas subvencionadas en promedio no son ms efectivas en producir resultados de aprendizaje
que las escuelas pblicas; ms aun, si alguna diferencia existe, sta parece favorecer
a las escuelas pblicas (dado que sabemos que las estimaciones han tendido a sobrevalorar el efecto de las escuelas privadas). Segundo, de existir alguna diferencia en
la efectividad entre escuelas pblicas y privadas (en cualquiera de los dos sentidos),
es casi seguro que sta es de magnitudes muy pequeas, sustantivamente irrelevantes.
Tercero, en el mejor de los casos, la fuerte expansin de la educacin privada subvencionada no ha provocado un mejoramiento apreciable de la calidad del sistema
escolar chileno como un todo. Cuarto, existe evidencia que sugiere que la expansin
de las escuelas privadas ha aumentado la segmentacin y por esa va la inequidad de
la educacin chilena.
Por qu la introduccin masiva de escuelas privadas, en un marco de competencia abierta con las escuelas pblicas (y entre s), no ha producido el mejoramiento
educativo que esperaban sus proponentes? La pregunta est queda claro ms all
de las posibilidades de este trabajo10. Mi hiptesis es que el arreglo institucional del
sistema educativo chileno tiene severas deficiencias estructurales, que permiten que las
escuelas puedan permanecer e incluso mejorar su posicin en el mercado escolar, sin
necesidad de mejorar la calidad de su servicio educativo. Las razones son las siguientes:
Primero, las exigencias para abrir un establecimiento y recibir recursos pblicos son
muy bajas, y no garantizan siquiera niveles mnimos de calidad. Segundo, al permitir
a las escuelas seleccionar a los alumnos segn sus capacidades y al obligar a algunas
escuelas (principalmente pblicas) a aceptar a los alumnos rechazados, se distorsionan
los indicadores de calidad, confundiendo tanto a las familias como a los gestores educacionales y a las autoridades. Tercero, la presencia de cobros obligatorios (crecientes
en magnitud y cobertura) exacerba la segmentacin socioeconmica del sistema financiado con recursos estatales y disminuye la eventual presin por competencia. Cuarto,
las familias no eligen necesariamente las escuelas con mayor calidad acadmica de sus
servicios, ni presionan en forma permanente a stas por mejorarlo. Quinto, el Estado
no cuenta con herramientas que le permitan efectivamente presionar a las escuelas por
mejorar o exigirles mayor calidad educativa, con lo que el sistema tolera la permanencia de servicios de baja calidad. Sexto y final algunas falencias sistmicas de la
educacin nacional pueden haber afectado a la generalidad de las escuelas (e.g. falta
de capacidades docentes, un currculo inapropiado), sin que la gestin privada de stas
ni la competencia entre escuelas hayan podido solucionarlas.
10
309
cristin bellei
Ciertamente, ni de mis conclusiones ni de mis hiptesis se deduce que los establecimientos privados subvencionados no puedan ser positivos colaboradoras del Estado
en la empresa de mejorar la calidad y la equidad de la educacin chilena; pero ellas s
implican que, para lograr estos objetivos, es necesario modificar sustancialmente las reglas
del juego con que en la actualidad operan las escuelas privadas y pblicas en Chile.
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Pensamiento
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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
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Introduccin
(1990-1994) tras el rgimen militar del general Pinochet se vio confrontado a una crisis
en el sistema educativo en el momento de reformar el currculum escolar. Las tensiones y conflictos vividos tienen un doble fundamento. Por un lado, la persistencia en la
memoria colectiva de la crisis iniciada por la reforma educativa del Presidente Salvador
Allende (1970-1973). Por otro, y ms importante, la estrategia poltica de reformar el
currculum desde arriba, sin una verdadera participacin de los actores del campo
poltico y educativo. Ambas variables van a alimentar una controversia poltica y social
nacional fuertemente alimentada por los medios de comunicacin y peligrosa para un
gobierno de transicin democrtica. Esta crisis ser salvada tras el recurso del segundo
gobierno de la Concertacin (1994-2000) a una concertacin centralizada y directa en
foros institucionalizados, entre representantes de la multitud de actores implicados en
el sector educativo.
De manera que la historia del cambio de poltica curricular puede leerse en dos
tiempos: un primer momento de crisis poltico-social y un segundo momento de resolucin de esta crisis y de aprobacin de la reforma escolar.
Comprender la historia de la reforma curricular escolar de los aos 1990 exige
algo ms que el relato del legado de la administracin militar. Es necesario examinar
los caminos institucionales emprendidos por los dos primeros gobiernos democrticos
para conducir la reforma, as como la forma adoptada por ciertas ideas que han servido
de vector a la superacin de la crisis y a la construccin de consensos.
La presente investigacin sostiene dos proposiciones. En primer lugar, las huellas
de la polarizacin ideolgica del pasado reciente y la definicin poltica del problema
escolar limitada a los crculos de expertos ministeriales hicieron difcil la introduccin
de cambios curriculares llevando al sistema educativo a una crisis. En segundo lugar, esta
crisis pudo ser superada gracias a la institucionalizacin por parte del gobierno de una
amplia consulta nacional sobre la modernizacin de la educacin, modernizacin de la
que el currculo deviene un eje fundamental. Se trat de un debate enmarcado, formal,
que acogi a los actores principales del campo de la educacin. No obstante, la decisin
poltica de componer con los actores sociales y polticos ms relevantes trascendiendo
el puro marco de acuerdos entre elites demostrar, adems, la importancia que reviste
en la gestin de los cambios la existencia de una representacin compartida sobre la
educacin. Se trata, en efecto, de un referente comn sobre la educacin y de su papel
en la construccin del proyecto de sociedad. Un referente modernizador en el caso que
nos ocupa, que ser capaz de abalizar el campo alrededor del cual se organizarn las
posiciones divergentes.
314
Esto quiere decir que el modo de definicin poltica de las transformaciones escolares deba ser compatible con las formas de mediacin social propias a la democracia
de los pactos que caracterizaba el contexto poltico de transicin democrtica. Algunos
hombres polticos destacados de la poca sealan que en un pas con profundas diferencias
como Chile, slo era posible realizar cambios duraderos a travs de grandes acuerdos
(Walker, 1992). La primera proposicin de reforma curricular en contexto democrtico
no fue fruto de un proceso deliberativo, consensuado y de grandes acuerdos. Se trat,
fundamentalmente, de una propuesta de cambio surgida de la mesa de las elites polticas
y de los expertos convocados por el Ministerio de Educacin, a diferencia de lo que fue
la segunda y definitiva proposicin.
Este ejemplo presenta algunas lecciones sobre la reforma de las polticas pblicas
en las sociedades en vas de transicin a la democracia. En primer lugar, demuestra que
el pacto entre las elites y, por tanto, la consulta limitada a stas, no siempre es suficiente, ni eficaz en el proceso de policymaking. En el Chile post-Pinochet, Jos Joaqun
Brunner (1988) seala que la fuerza de los pactos sobre lo poltico, la institucionalidad
y el modelo de desarrollo econmico sobre los que se apoya la joven democracia chilena
no elimina automticamente las profundas diferencias de consciencia de sus autores.
Mientras que los transitlogos (ODonnell y Schmitter, 1986; Burton, Gunther y
Higley, 1992) insisten en la importancia de los pactos entre elites, nosotros vemos en
el ejemplo de la reforma del currculum escolar lo capital de una regulacin pblica
basada en una definicin amplia y consensuada del problema pblico en cuestin. En
segundo lugar, este ejemplo demuestra el importante papel desempeado por las ideas
en la construccin de un consenso dentro de un contexto ideolgicamente muy cargado.
El alto nivel de polarizacin poltica y social que precedi a la cada de la democracia en
1973, por un lado, y las secuelas heredadas de la represin militar contra sus opositores,
por otro, dan lugar a sensibilidades polticas exacerbadas que facilitaron las visiones
ideolgicas de la reforma curricular en contexto democrtico.
315
de un problema pasa por un doble proceso: de definicin social de la realidad en cuestin y de negociacin y compromiso entre los actores (Jobert, 1992, 1995). Nosotros
trataremos de aplicar este esquema al anlisis del caso particular de la produccin del
nuevo currculum escolar entre 1990 y 1996.
Este artculo muestra la manera como emerge un consenso sobre la reforma del
currculum de la educacin bsica, entre actores polticos y sociales cargados de un
equipaje ideolgico que les opona desde principios de los aos 70. Para comprender
este proceso no es suficiente analizar el rol de las instituciones y de los intereses. En
efecto, resulta crucial recurrir a un tercer elemento del neoinstitucionalismo: las ideas
(Steinmo y Kathleen, 1992). Vamos a abordar esta problemtica desde la perspectiva
propuesta por Bruno Jobert y Pierre Muller (1987) quienes ponen el acento sobre el
poder de un referente compartido entre los actores presentes en un sector y en el cambio
de una poltica pblica.
Desde finales de 1980, la literatura sobre las perspectivas cognitivas de la accin
pblica, aquellas que ponen en relacin las ideas con la elaboracin de polticas pblicas,
ha ganado progresivamente un espacio importante en el anlisis de la accin del Estado
(Bradford, 1998; Braun y Busch, 1999; Hall, 1985, 1989; Jobert y Muller, 1987; Sabatier
y Jenkins-Smith, 1993; Muller, 2005). Desde esta perspectiva, las polticas educativas
pueden ser analizadas como fundadas sobre un sistema de valores cognitivos, simblicos,
normativos, que habran inspirado la accin de los actores polticos y sociales.
En El Estado en accin, Bruno Jobert y Pierre Muller (1987: 65) definen este sistema como el referente rfrentiel de una poltica pblica o como la representacin que
se tiene del sector as como de su lugar y de su papel en la sociedad. De modo que los
actores van a organizar su percepcin del sector, van a confrontar sus soluciones y van
a definir sus proposiciones de accin en relacin a esta imagen. El referente global ser
entonces la representacin global alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse
las diferentes representaciones sectoriales, como la de educacin, por ejemplo. Bruno
Jobert y Pierre Muller (1987: 68) definen otro tipo de referente, esta vez sectorial, como
la imagen dominante del sector, de la disciplina o de la profesin. En nuestro anlisis,
la nocin de referente es muy til pues sta no supone que existe necesariamente un
consenso entre los actores que integran el sector educativo, sino que permite delimitar las
fronteras intelectuales dentro de las que se desarrollarn las diferencias. Lo importante
es conocer no slo la naturaleza de esas diferencias, sus fundamentos, los actores que
las portan, sino las vas que adoptan para ser expresadas.
Durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) la confrontacin
sobre la reforma se desarrolla abiertamente en la plaza pblica hacindose visible,
fundamentalmente, a travs de la prensa escrita. A partir de 1994 las diferencias se
enmarcan al interior de las fronteras de dos foros creados por el gobierno de Eduardo
316
Frei (1994-2000). Al interior de estos foros van a confrontarse las diferentes representaciones que los actores sociales y polticos tienen sobre el sentido de las polticas
pblicas de educacin.
Los trabajos de Bruno Jobert (1994, 2004) representan un aporte decisivo en la
comprensin del funcionamiento de los foros, como una diversidad de escenas, regidas
por reglas especficas, donde el debate poltico traduce los distintos desafos de los actores en presencia. Son, sobre todo, espacios de produccin de ideas, de construccin
de repertorios cognitivos disponibles para la accin que dan cuenta de las identidades
de los actores y de sus intereses. La diversidad de foros ilustra, segn Bruno Jobert, la
diversidad de ideas que pueden existir alrededor de un mismo problema pblico y de
las acciones para solucionarlo.
Bruno Jobert distingue el foro cientfico, regido por la bsqueda de la excelencia
al interior del paradigma dominante y por criterios cientficos en la elaboracin de las
tesis. En nuestro caso, este foro estara integrado principalmente por los economistas de
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y de la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Estos
dos foros, cuya influencia es indiscutible en las polticas escolares chilenas de la democracia, estn atravesados por las exigencias de productividad competitiva propia de una
economa globalizada y por la bsqueda de una progresiva equidad social.
En el foro de los expertos, el desafo es la fabricacin de diagnsticos y de instrumentos de poltica, de un modelo de anlisis y de recetas para la accin. Durante
los seis aos que dura el proceso de formulacin del currculum escolar en Chile se
crean dos instancias tcnicas o de expertos: la Comisin Tcnica Central, instaurada
en 1991 y presidida por Eduardo Castro, y el Comit Tcnico Asesor para el Dilogo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin (en lo que sigue Comit) bajo la
coordinacin de Jos Joaqun Brunner. Mientras que en el primer foro la expertise
educativa era monopolio del Estado, en el segundo, las autoridades van a reconocer
en los actores sociales y polticos de orgenes diversos su experiencia y su saber en
materia educativa.
El tercer foro sealado por Bruno Jobert es el de la comunidad de polticas pblicas. En este caso, el desafo es la construccin de un compromiso sobre la base de un
intercambio poltico entre la diversidad de actores que lo componen, lo que lo diferencia
de los dos escenarios anteriores o foros de produccin de ideas. Este foro se convierte,
adems, en la arena en la que el debate y la argumentacin estn puestos al servicio de la
negociacin y de la decisin poltica. En la prctica, se puede considerar a la Comisin
Nacional para la Modernizacin de la Educacin (en lo sucesivo Comisin) como el
escenario que, en lo tocante al currculum, termina un largo perodo de consultacin
pblica, de debates y de controversias sociales.
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La reforma del currculo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario
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A pesar de la extensin del plazo y del clima de concertacin abierto por la democracia de los pactos, no estaba en el espritu de las nuevas autoridades democrticas la
idea de convocar a un encuentro nacional sobre la educacin como algunas voces de la
derecha lo reclamaban. Y ello, tal vez, no slo como resabio de las maneras autoritarias
del rgimen militar, sino porque no se quera ideologizar la discusin, algo que, de todas
formas, no podr ser impedido. En la memoria colectiva de los chilenos estaba presente
todava la crisis suscitada por el proyecto de Escuela Nacional Unificada (ENU) del
gobierno de Salvador Allende. A poco de presentarse el proyecto ENU en marzo de
1973, las reacciones no se hicieron esperar (Nez, 2003). La Federacin de Estudiantes
de la Universidad Catlica critic en el diario El Mercurio lo que consideraba era una
falta de pluralismo y una clara intencin de adoctrinamiento marxista: Ms all de la
falta de pluralismo, el informe intenta convertir a la educacin chilena en un instrumento de concienciacin poltica al servicio del marxismo. Todo en el texto muestra
que se confunde el concepto de educacin con el de adoctrinamiento (El Mercurio
1973). Para el investigador Joseph Farrel (1983), El Mercurio puso en marcha, a partir
de entonces, la estrategia ms desarrollada contra la ENU. Segn Farrel, el conflicto
en torno al proyecto educativo no slo uni las fuerzas de la oposicin en contra del
gobierno de Salvador Allende, sino que llev a intervenir a dos instituciones hasta ahora
neutrales en la materia: la Iglesia y los militares.
Las reticencias a abrir un gran debate nacional sobre la reforma curricular se
fundan tambin en la comparacin internacional. Los responsables ministeriales conocan la experiencia argentina del gobierno de Ral Alfonsn quien convoca a mediados
de la dcada de 1980 un Congreso Pedaggico Nacional, una especie de gran encuesta
nacional, que durara varios aos.
Ante el fracaso de la primera proposicin pedaggica, Ricardo Lagos designa en
julio de 1991 una segunda instancia, la Comisin Tcnica Central, presidida por Eduardo
Castro. La composicin y las reglas de funcionamiento de la Comisin Tcnica estn
dictadas por las constricciones que impone el contexto de transicin democrtica. No
pareciera evidente asegurar participacin sociopoltica amplia en un sector considerado
por algunos investigadores como campo que contribuy a desestabilizar el rgimen de
Salvador Allende.
Desde el punto de vista estrictamente educativo, si el cambio impuesto por el
legado militar pareca ser ciertamente inoportuno para un joven gobierno democrtico,
tambin estaba lejos de ser arbitrario o innecesario (Castro, 1994:5). Las transformaciones
encuentran su razn de ser tanto en el desarrollo cuantitativo alcanzado por el sistema
educativo chileno, en la necesidad de abordar los problemas cualitativos, como en las
tendencias universales de modernizacin (Kazis, 1989; Mjica, 1993). En realidad, cuando
Patricio Aylwin accede a la presidencia Chile presentaba una innegable contradiccin
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La reforma del currculo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario
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forma planificada y centralizada para moldear la naturaleza del hombre en una direccin
determinada3.
El Colegio de Profesores, por su parte, se manifiesta en general de acuerdo con la
proposicin de objetivos educativos hecha por la Comisin de Eduardo Castro, aunque critica
la falta de verdadera participacin del magisterio. Su posicin ser fijada en un seminario
convocado en Santiago con la participacin de profesores venidos de diferentes partes del
pas. Existan, sin embargo, ciertas crticas internas de impacto marginal, defendidas en
particular por algunos dirigentes sindicales nominados por el gobierno militar.
La posicin de la Iglesia Catlica estaba dividida especialmente en lo referente a la
inclusin o no en los programas escolares de Objetivos Transversales sobre la educacin
sexual. Algunos miembros de la Comisin Doctrinal consideraron la sexualidad como un
tema que concierne a la familia, por lo que el Estado deba abstenerse de intervenir. Sin
embargo, el ala ms progresista de la Iglesia consider la proposicin ministerial positiva
y prevenan contra aquellas miradas que queran ver fantasmas detrs de toda cosa4.
La controversia sobre fondo ideolgico fue retomada por una parte de la prensa
como una tentativa del gobierno por dividir a la Iglesia Catlica. Se escuchaba entonces
hablar de una estrategia conocida y archiusada por regmenes socialistas, como por
ejemplo el de Felipe Gonzlez. Esta consiste en buscar elementos de lnea progresista al
interior del clero o del Episcopado que hagan afirmaciones que generen la sensacin que
frente a estas materias no existe unanimidad de pensamiento en la Iglesia () Podemos
decir, sin caer en exageraciones, que estamos frente a un conflicto de caractersticas
similares al que se cre en tiempos de Allende con el proyecto ENU () En todo
caso, el proyecto no ha sorprendido a sectores de Iglesia, por cuanto se esperaba y se
espera un intento de la cultura socialista-PPD, que hoy controla desde el gobierno la
educacin, la cultura y los medios de comunicacin, una irrupcin con sus propuestas
educativas, que en ltimo trmino tienden segn los entendidos a operar un cambio
en la mentalidad de la sociedad civil, para as tener un mayor control de la sociedad
segn el camino que enseara el idelogo de muchos funcionarios del Ministerio de
Educacin y otros organismos de gobierno, Antonio Gramsci5.
Frente a los debates y controversias pblicas, el rea Educativa de la Conferencia
Episcopal elabora un documento centrado menos en los aspectos tcnicos del Anteproyecto
que en los Objetivos Transversales y en la significacin de lo que era la persona humana.
322
323
Los cinco millones de pobres con que Chile contaba en 1990 llevan a todas las
fuerzas sociales y polticas a acordar la necesidad impostergable de avanzar en la
construccin de la ciudadana social adems de profundizar la democratizacin poltica
(Boeninger, 1997; Campero y Cortzar 1988). Desde el inicio de la nueva democracia
reina un clima de consenso en la sociedad chilena alrededor de la idea de un proyecto
de pas moderno, que al tiempo que participa de una economa mundializada es capaz
de asegurar a todos sus ciudadanos una reparticin equitativa de sus frutos. Esta visin,
ampliamente compartida, hace de la reforma educativa una estrategia fundamental.
La preeminencia del referente modernizador es manifiesta a partir del segundo gobierno democrtico, el de Eduardo Frei. En realidad, entre el gobierno de Patricio Aylwin
y el de Eduardo Frei aparece una discusin poltica general sobre el cumplimiento o no
de la transicin democrtica y sobre la necesidad de abordar seriamente la modernizacin
del pas. Algunos intelectuales ligados al gobierno consideraron que estando cumplida
la transicin era tiempo de emprender transformaciones estructurales que llevasen a la
modernizacin del pas. En este sentido el Ministro de la Presidencia Genaro Arriagada
afirma en 1994 que habiendo concluido la transicin, es preciso entonces pasar de la
lgica de la transicin a la lgica de la modernizacin. El estandarte del gobierno
Frei ha sido la modernizacin, menos en la economa, puesto que continuara con el
modelo heredado del rgimen militar, que en lo social, especialmente en educacin. En
este contexto era justificado hablar de reforma educativa dentro de la que la innovacin
curricular ocupaba un lugar fundamental. Este fenmeno que podramos llamar de
matrioskas o de muecas rusas facilit el proceso de cambio curricular al disimularlo
en una reforma mayor, la de la educacin en sentido amplio.
As, la reforma curricular ya no es abordada por la imposicin legal de una ley
constitucional, sino que se convierte en un tema prioritario de la poltica gubernamental. El mismo Ministro de Hacienda Eduardo Aninat (1994) precisa que la educacin
era la clave en los desafos de desarrollo y de insercin internacional del pas, hasta el
punto que la austeridad fiscal exaltada por el gobierno no afectara al sector educativo.
Algunas semanas antes de los informes del Comit y de la Comisin, Aninat hace
suyos los problemas educativos y los lanza a la esfera pblica nacional a travs de un
discurso ampliamente difundido. El Ministro explica el significado de la educacin, la
necesidad de invertir en el rea, de manera que la primera (tarea) es la modernizacin
del currculum7.
De manera que, una vez la democracia reinstaurada, los valores atribuidos a la
educacin y a lo que representaba para el futuro del pas estaban tan anclados en la
324
sociedad chilena que ningn actor del subsistema poltico educativo se opona ni a la
reforma de los OF y CM, ni menos a la reforma de la educacin en sentido amplio.
Las divergencias se situaran al interior de los lmites de la concepcin avanzada por
la Comisin Tcnica y en la manera como esta proposicin haba sido conducida, en
particular por la falta de participacin en la elaboracin. De hecho, la discusin poltica
se centraba en las secciones generales del documento ministerial y sobre los Objetivos
Transversales.
En cualquier caso, la crisis vivida por el subsistema educativo en la primera mitad
de la dcada permiti, en cierto modo, la socializacin de una buena parte de las ideas
presentadas por la Comisin de Eduardo Castro. Apareci, adems, un factor fundamental
de naturaleza poltica que gener un nuevo escenario y que permiti insertar en la agenda
gubernamental el cambio educativo. Sin reserva alguna, el cambio de Presidente y de
Ministro de Educacin en 1994 no es anodino en el giro que experimenta la estrategia
poltica de reforma del currculum. En efecto, con la eleccin de nuevas autoridades se
abri una ventana poltica (Kingdon, 1984) que permiti relanzar el proceso. Segn
Kingdon, las variaciones en el estado de nimo nacional, las alternancias parlamentarias
o de administracin y las presiones de grupos de inters pueden transformar de manera
ms o menos profunda la naturaleza y los actores del juego poltico (Kingdon, 1984).
Coincidimos con Kingdon en que esta corriente poltica favoreci la redefinicin del
problema y de sus posibles soluciones gracias a un cambio de parte de los actores del
campo poltico.
En definitiva, a partir de 1994, al mismo tiempo que cambia el gobierno se asiste
a un cambio de actitudes en particular frente al tema de los Objetivos Transversales.
Estas condiciones emergentes favorecern, en cierto modo, el proceso de reflexin, de
intercambio y de aprobacin final de la reforma educativa.
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327
inherentes a un foro tan eclctico y, por otro lado, porque las tensiones suscitadas por
el intento de reforma del currculum estaban an frescas en la memoria de todos. El
Informe final da cuenta precisamente de la necesidad de conseguir un slido consenso
sobre el corazn de la reforma, alejando los matices y superando las posiciones que
legtimamente les separan.
A pesar de algunas crticas, es innegable el decisivo aporte del Comit Tcnico
Brunner a la reforma educativa (Gysling, 2003). Ciertamente, el Comit fue el primer
foro de discusin y arena de negociacin de la democracia capaz de producir un consenso nacional en el sector educativo.
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una consulta regional e institucional, as como los resultados de una consulta externa
solicitada a expertos. El Informe del Comit Brunner mereci la aprobacin general
de parte de la Comisin, aunque suscit algunas crticas de la Iglesia, de la Masonera
y del Colegio de Profesores por la indefinicin de la dimensin tica de los programas
escolares.
En realidad, la reforma de los Objetivos Fundamentales y de los Contenidos
Mnimos, escollo mayor de la pasada crisis, queda en suspenso al interior de la
Comisin. De hecho, el equipo de reformadores pedaggicos dirigido por Eduardo
Castro desde 1991 continu trabajando, paralelamente al Comit y a la Comisin,
para ofrecer una propuesta de nuevos OF y CM. A lo largo de esos aos, el desafo
de Eduardo Castro era encontrar los fundamentos conceptuales sobre los que asentar
consensuadamente la reforma curricular sin recaer en una situacin crtica como
la vivida. Tras varios aos sin aparente salida, la respuesta tcnica encontrada a la
dimensin tica de los Objetivos Transversales fue sin duda una suerte de vernica elegante y polticamente irrevocable en un rgimen democrtico en proceso de
transicin democrtica. En un ejercicio de gimnasia semntica, la Comisin Tcnica
presidida por Eduardo Castro recurre a las definiciones de valores recogidos en la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, en la Constitucin chilena y en
la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza.
Frente a ese documento sin alma que pareca ser el Informe del Comit Brunner,
la Comisin para la Modernizacin de la Educacin retoma la proposicin de Objetivos
Transversales previamente aprobada por el equipo de Eduardo Castro y la integra a la
proposicin final de reforma educativa. As, el camino para el cambio del currculum
escolar se haba ampliamente abierto.
La Comisin Nacional se convirti as en el foro-arena de la comunidad de polticas
educativas, que va a concluir un largo perodo de consulta, de controversias y de debates
pblicos en materia curricular y, ms ampliamente, sobre la reforma educativa. Al igual
que el Comit Brunner, la importancia de la existencia de una Comisin Nacional fue
doble. Por un lado, permiti que los debates se desarrollaran al interior de un marco
nacional institucionalizado, de un espacio pblico pluralista cuya legitimidad residi en
la participacin de todos los actores presentes en el sector. Por otro, evit la confrontacin en la plaza pblica como ocurri en la iniciativa de reforma curricular durante el
gobierno de Patricio Aylwin. Pero adems el tiempo transcurrido desde la creacin del
Comit Tcnico hasta la creacin del Comit Brunner fue determinante en la aparicin
de una lgica de aprendizaje que facilit la socializacin de los miembros del Comit
Brunner y de la Comisin en la necesidad de los cambios, permitiendo desarrollar una
expertise particular en la gestin compartida de las arenas de negociacin de las innovaciones educacionales.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 313-333
La reforma del currculo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario
Ins Picazo Verdejo
329
Conclusin
Esta investigacin ha estado articulada por dos argumentos principales. En primer
lugar, se ha sostenido que en un rgimen en transicin democrtica, como el chileno
durante la primera mitad de los aos 90, los cambios de polticas pblicas limitados a
la intervencin de las elites pueden llevar a una situacin de ingobernabilidad del sector
en cuestin. En el caso de la reforma del currculum escolar chileno, esta situacin la
hemos calificado de crisis en la poltica educativa.
Adems, en el caso chileno, la tecnocratizacin de la decisin pblica y la consulta
reducida a expertos no fue muy coherente con los discursos polticos que alentaron la
participacin ciudadana. Tampoco fue coherente con la filosofa de la democracia de
los pactos. Tras casi dos dcadas de negacin del ejercicio de los derechos civiles y
polticos, la ciudadana chilena demanda a partir de 1990 una mayor participacin en
la deliberacin y en la negociacin de los asuntos que le conciernen.
En realidad, nosotros consideramos que en esta situacin crtica vivida por el
subsistema educativo no es tanto la ingeniera antipoltica de los expertos educacionales
la que es cuestionada por la sociedad chilena. Es de nuevo la pretensin de unos pocos
a monopolizar la definicin del inters pblico aunque ello se haga en nombre de una
legtima y necesaria racionalidad de la accin del Estado o de gobernabilidad del sector.
La constitucin de un foro tcnico de expertos, el Comit Brunner, y de un foro-arena
sociopoltico, la Comisin para la Modernizacin de la Educacin, son instancias inclusivas de ideas e intereses de todas las partes presentes en el sector educativo. Sendos
escenarios han permitido conducir los debates bajo la frmula del ajuste mutuo que
privilegia el consenso por encima de la expresin abierta de las posiciones crticas. Por
estas razones, la creacin de ambos foros fue fundamental en la superacin de la crisis
y en la introduccin de cambios consensuados en la accin del Estado chileno.
En segundo lugar, se ha argumentado que, sin embargo, la consulta amplia, a ella
sola, no basta para asegurar la definicin consensuada del problema educativo. La existencia de una representacin, de un referente comn sobre la educacin que se quiere
y sobre su papel en el proyecto de pas, es una variable clave en la comprensin de
los cambios de la accin del Estado en el sector. Las voces divergentes de otro tiempo
adhirieron al referente modernizador que atribuye a la educacin un papel crucial en el
desarrollo productivo, en la equidad y en la modernidad social de Chile.
En definitiva, el referente modernizador de la educacin ha facilitado la introduccin de la reforma de la educacin y del currculum, a pesar de la preeminencia de
las huellas del pasado reciente y de los lmites del sendero establecido por las policy
legacies del gobierno militar. Adems, si el modelo de educacin chileno se distingue
del de otros pases vecinos, es por la manera de gestionar los problemas, al haber ido
ampliando progresivamente a la sociedad civil los canales de consulta sobre las recetas
pblicas a adoptar.
330
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La reforma del currculo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario
Ins Picazo Verdejo
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Rev.
Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 335-350
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 335-350
335
Cada nueva definicin es inaugural e intenta modificarlo todo, exigiendo que todo
el sistema se apropie y adapte a una nueva norma en corto tiempo.
b)
c)
d)
Esta es una caracterstica compartida en Latinoamrica. Ferrer, Valverde, Esquivel (1999), Aspectos
del currculum prescrito en Amrica Latina: Revisin de tendencias contemporneas en currculum,
indicadores de logro, estndares y otros instrumentos. Preal- GRADE 1999.
336
Lo que se consolid en la Unidad de Currculum y Evaluacin del Mineduc, que integra los equipos encargados de disear el currculum y de elaborar las pruebas nacionales de medicin del
aprendizaje, es decir, del SIMCE.
3 Por ejemplo: La Comisin de Formacin Ciudadana, convocada por el Ministro S. Bitar en
2004.
4 Este sector debe ofrecerse obligatoriamente por la escuela, pero las familias determinarn si sus
alumnos lo cursan.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 335-350
Currculum nacional: desafos mltiples
Jacqueline Gysling Caselli
337
338
Este es un desafo usual de las definiciones curriculares oficiales que tienden a incorporar la voz
de mltiples actores de la escena nacional, Coll y Martin (2006).
339
340
341
(Fontaine, 2007). Me parece que en la crtica pesa ms nuestra tradicin escolar fuertemente centrada en la enseanza, que un anlisis acabado de lo que debe preservar
el Estado. A mi juicio el Estado debe poner el nfasis en lo que los alumnos deben
aprender, y en los procesos que generan esos aprendizajes solo en lo que dice relacin
con el resguardo de derechos de los actores involucrados. En un clima educativo de
calidad, no es asunto del Estado si tal objetivo de aprendizaje se logr a travs de tal
o cual contenido.
Para algunos esto puede parecer un juego de palabras, porque tienen una visin
fusionada de la enseanza y el aprendizaje, y los entienden como dos caras de la misma
moneda. Incluso por un tiempo se promovi que se escribieran como una unidad indistinguible, solo separada por el signo /. Esta simbiosis es entendible, no hay aprendizaje
sin enseanza, sin embargo, es un gran error de la poltica educativa y de la pedagoga
no distinguir ambos procesos, lo que redunda usualmente en invisibilizar el objetivo
pedaggico que es el aprendizaje7. Esta invisibilizacin del aprendizaje ocurre mucho
ms all del mbito curricular, por ejemplo en la evaluacin docente (Docente ms
y AEP) se determina la competencia profesional sin considerar si los alumnos de un
profesor aprenden lo que se intent ensearles, o las prcticas pedaggicas exitosas se
describen por su forma, en vez de por su efecto en los aprendizajes de los alumnos.
El currculum, tradicionalmente ha sido el espacio de la prescripcin de la enseanza. La forma tpica de un currculum es el listado de cursos, y de las materias de cada
uno de ellos. La nocin de objetivo se introdujo en los sesenta, y por bastante tiempo
tuvo tambin la forma de objetivo de enseanza, por ejemplo, desarrollar las capacidades de los estudiantes tales o cuales, o desarrollar la autoestima, o desarrollar
tal o cual valor. Lo que efectivamente deban aprender los estudiantes era implcito o
se defina principalmente por contraposicin: si se les ensea la Revolucin Francesa,
aprendern de la Revolucin Francesa, o si se les ensea fracciones, aprendern fracciones. Cuando el currculum est centrado en contenidos conceptuales, y la repeticin
de informacin es el centro, esta contraposicin es suficiente. Sin embargo, cuando el
foco est puesto en la comprensin y en el desarrollo de habilidades cognitivas y de
actitudes, esta definicin por contraposicin no basta. Aqu cabe preguntarse, qu es
lo que se quiere que afectivamente aprendan los estudiantes cuando se les ensea de la
Revolucin Francesa? Por ejemplo: Qu significa una revolucin? El impacto de la
Revolucin Francesa en la constitucin de la poltica moderna? Los cambios que este
proceso introdujo respecto del orden social anterior? Si la Revolucin Francesa gener
un orden social y poltico ms justo? O qu se quiere que los estudiantes aprendan de
fracciones? A operar con ellas en la vida cotidiana?, si ese es el propsito, importa
Bien se aplica aqu el dicho popular por sabido se calla y por callado se olvida.
342
aprender a multiplicar fracciones? (alguien ha tenido que multiplicar 1/16 por 1/9 en
la vida cotidiana?). Vistos as, los objetivos de aprendizaje no son sinnimo de los contenidos, sino que hay que definirlos, y su definicin pasa a ser el centro del currculum,
los contenidos pasan a ser un medio, y se formulan en funcin del objetivo a lograr,
incluso pueden no ser objeto del marco curricular. A esta definicin de aprendizajes se
le llama en muchos pases formular estndares de contenido: lo que los alumnos deben
saber, poder hacer y valorar.
Nuevamente la reforma curricular de los noventa representa un avance en esta materia,
ya que el marco curricular defini objetivos fundamentales principalmente de aprendizaje,
y construy programas de estudio en funcin de aprendizajes esperados. Sin embargo,
esta prescripcin curricular est an muy centrada en el deber ser, y lo que se debe ensear, y ms dbilmente en formular con precisin lo que se debe aprender. A partir de la
formulacin de los Mapas de Progreso del Aprendizaje se cuenta con una base bastante
ms slida para hacer la definicin curricular ms centrada en el aprendizaje que en la
enseanza. Los Mapas han orientado la formulacin, por ahora en borrador, de objetivos
ms precisos de acuerdo al logro de aprendizaje especfico que se espera en un determinado
nivel educativo, incluyendo la gradacin de las habilidades; y de contenidos ms acotados
que se orientan mejor al aprendizaje e incluyen el desarrollo de habilidades.
Centrar la conversacin curricular, e incluso educativa, en los aprendizajes no es
trivial, ni un asunto formal, es imprescindible en un sistema que quiere dar un salto
cualitativo en calidad. Introducir esta visin exige relevar la evaluacin de los aprendizajes nacionales y de aula, no como mecanismos de control, sino como mecanismos
de informacin que tienen un lugar central en la prctica pedaggica, ya que se trata
de observar el logro de aprendizaje y a partir de esta informacin orientar la prctica
pedaggica. En este contexto los procesos de formacin inicial de profesores deberan
comunicar a los futuros profesores claramente los aprendizajes que sus alumnos deben
lograr, y deben prepararlos para observarlos sistemticamente y a partir de ello planificar y estructurar la enseanza. La transformacin radical es pasar de preparar a los
profesores en mtodos diversos que se hacen cargo de alumnos diversos, a preparar a
los profesores en criterios preestablecidos (y estandarizados) para observar el aprendizaje y en estrategias pedaggicas que les permitan lidiar con la diversidad de logros de
aprendizaje que observarn.
343
344
los alumnos pueden elegir. Para que esto sea posible, el tamao de estas instituciones
debe ser grande, para poder reagrupar a los alumnos segn grupos de intereses.
Probablemente, este aspecto podra ser el que confiera mayor dinamismo al currculum en el futuro. Por ahora podra ser un aspecto a tomar en cuenta a la hora de
formular planes de desarrollo de las instituciones educativas.
Comienza con una fase de investigacin y una encuesta para determinar la extensin y direccin del cambio requerido. Se establece un plan de ajuste curricular y
no se cambian todas las reas y niveles curriculares al mismo tiempo.
Al mismo tiempo se enva un aviso a los editores para que propongan materiales
pedaggicos. Estos son rigurosamente evaluados y se dan a conocer como recursos
pedaggicos recomendados.
345
La elaboracin de borradores.
La consulta de borradores.
Contar con un plan de este tipo permitira a las instituciones conocer con anticipacin los momentos en que sern requeridas para construir adecuaciones locales y
para implementar el nuevo currculum, favoreciendo el desarrollo curricular a nivel
local. Esto permitira tambin mantener un vnculo establece con las instituciones
formadoras de profesores, de modo de favorecer la articulacin de la formacin inicial
con el currculum.
Con algunas variaciones entre ciclos de educacin bsica y de educacin media, alrededor del
10% de los establecimientos del pas tiene planes y programas propios.
346
347
desde una definicin curricular que est centrada en los contenidos a ensear, aspira a
ser permanente y es altamente centralizada, a una que est centrada en los aprendizajes,
se apoya en la investigacin, es ms provisoria y deja espacio para la adecuacin local.
Estos elementos son parte constitutiva de las definiciones curriculares de los pases con
mayor desarrollo educativo; por el contrario, en el pas no estamos acostumbrados a un
tipo de definicin curricular que se renueve sistemticamente, menos a la idea que lo
permanente sea el desarrollo curricular, es decir, una prctica sistemtica de anlisis y
revisin del currculo oficial, orientada a asegurar la actualidad, relevancia y pertinencia
del currculum.
Eventualmente por esta falta de visibilidad de la importancia de hacer desarrollo
curricular, poco se ha dicho sobre la institucionalidad encargada de tal materia. En el
proyecto de Ley General de Educacin se mantiene como una funcin del Ministerio, pero
queda sujeto a la definicin del Ministerio la organizacin de tal funcin. Adicionalmente,
con el proyecto de Ley de Superintendencia se prev que la forma actual de organizacin institucional en la UCE deba mutar, ya que la evaluacin de los aprendizajes sera
materia de la agencia de aseguramiento de la calidad.
Probablemente cuando los cambios institucionales estn ms prximos a concretarse, s ser objeto de discusin la institucionalidad de currculum, y para ese debate
me gustara relevar dos aspectos. Uno dice relacin con la composicin de los equipos
que deben estar a cargo del diseo curricular, el otro se refiere a la relacin entre el
desarrollo curricular, la investigacin sobre la implementacin curricular y la evaluacin
de los aprendizajes.
Sobre la organizacin de los equipos elaboradores la UCE ha explorado dos
caminos. Uno para la formacin general y otro para la formacin diferenciada tcnica
profesional. En el primer caso ha constituido equipos de profesores de aula y acadmicos
que se dedican a tiempo parcial a la labor de diseo curricular, solo unos pocas personas
han pasado a constituir un equipo estable de dedicacin exclusiva a la tarea ministerial.
En el segundo caso, se ha definido un pequeo equipo interno y se ha externalizado el
conjunto de la elaboracin curricular.
En ambos casos, lo que se ha intentado resguardar es la apertura del diseo curricular al exterior, para minimizar los riesgos de burocratizacin y prdida de actualidad.
Esta apertura est en tensin permanente con la lgica que tiende al cierre institucional,
no obstante, es un principio clave de mantener en una organizacin encargada de hacer
desarrollo curricular. Por esta razn un elemento a cuidar en un posible proceso de institucionalizacin de la funcin curricular, es la tensin interno/externo. Por definicin,
una modalidad organizacional abierta, que incorpora lazos fuertes con el afuera, es
una modalidad de ms complejo manejo y debe estar acompaada de procesos giles
y flexibles, que no son la tnica de la administracin pblica.
348
349
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Fecha de Recepcin: 15 de mayo de 2007
350
Rev.
Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 351-371
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 351-371
Evaluacin y Estndares:
Logros y desafos para incrementar
el impacto en calidad educativa
Assessment and standards: achievements and challenges
to increase the educational quality impact
Lorena Meckes*
Resumen
Chile ha logrado significativos avances en materia de evaluacin educativa travs de
ms de dos dcadas de desarrollo del rea.
En la actualidad, enfrenta tres desafos claves para contribuir al mejoramiento de
la calidad y equidad de la educacin. Primero, asegurar una articulacin coherente
entre las distintas evaluaciones con que cuenta el sistema. Segundo, lograr que la
evaluacin de aprendizajes de nivel nacional sea relevante para las prcticas pedaggicas y evaluativas de los establecimientos. El tercer desafo no es para la evaluacin.
Una poltica pblica efectiva debe combinar la introduccin de altas expectativas y
exigencia en materia de logros de aprendizaje, a travs de estndares y evaluaciones,
con estrategias de apoyo y fortalecimiento de las capacidades de los actores del
sistema para lograr los resultados esperados.
Palabras clave: medicin educacional, evaluacin, estndares de desempeo,
SIMCE
Abstract
For more than two decades, Chile has been significantly progressing in educational
assessment. Currently, it faces three challenges towards improving education quality
and equity. First, achieving a coherent articulation among the systems different
assessment modes. Second, making the national learning assesment relevant to
the schools teaching and assessing practices. The third challenge however, goes
beyond evaluation. An effective public policy should combine high expectations and
learning achievement demands through standards and evaluations with support
strategies as well as the strengthening of skills among those involved in order to
achieve expected results.
Key words: students learning assessment, evaluation, performance standards,
SIMCE
* Magster en Evaluacin IOE, Universidad de Londres, Coordinadora Nacional del SIMCE, lorena.
meckes@mineduc.cl, lmeckes@gmail.com.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 351-371
Evaluacin y estndares: logros y desafos para incrementar el impacto en calidad educativa
Lorena Meckes
351
lorena meckes
Introduccin
Nuestro sistema escolar presenta hoy grandes desafos: superar los niveles de aprendizaje
que alcanzan nios y jvenes en las distintas etapas de su trayecto escolar y disminuir
la disparidad de los resultados segn el nivel socioeconmico de sus familias. La evaluacin de logros de aprendizaje ha desempeado un papel muy importante en hacer
evidente esta situacin tanto para las autoridades educacionales como para el pblico
en general. El papel que la poltica educacional chilena ha otorgado a la evaluacin ha
ido ms all de meramente retratar los resultados, ya que le ha asignado un rol en el
mejoramiento de ellos a travs de asociarles consecuencias e incentivos, al utilizarlos para
definir cmo focalizar recursos y recientemente al clarificar las expectativas de logro a
travs de estndares de desempeo. Este artculo revisa el desarrollo y expansin de la
evaluacin educacional en los ltimos aos y los principales desafos que ella enfrenta
para lograr un mayor impacto en la calidad y equidad de los aprendizajes.
El PER (predecesor del SIMCE) comenz el ao 1982 consolidndose como SIMCE a partir de
1988. Su homlogo en Costa Rica se inici en 1986. El grueso de los pases latinoamericanos
iniciaron sus esfuerzos en evaluacin nacional de resultados de aprendizaje durante los noventa
(Ferrer, 2006). En la dcada del sesenta se haba aplicado la Prueba Nacional.
2 Esta frecuencia se inici en 2006, ya que hasta esa fecha se evaluaba un nivel o grado por ao,
alternadamente.
352
Este artculo se concentra en las evaluaciones en el sistema escolar y no se consideran las evaluaciones de certificacin ni de seleccin como la PSU, ni las de competencias de adultos, tales
como el estudio internacional de alfabetizacin de adultos IALS.
353
lorena meckes
Tabla 1
Dimensiones evaluadas y programas de evaluacin
en el sistema escolar
Dimensin
Evaluada
Logros de
aprendizaje de los
estudiantes en cada
escuela y en el pas.
Descripcin
SIMCE
Desarrolla la medicin nacional y
estudios internacionales.
Medicin externa
estandarizada, en relacin
con currculum y estndares
nacionales y en relacin con el
desempeo de otros pases.
Unidad de Currculum y
Evaluacin del Ministerio
de Educacin.
Estudios internacionales
(muestrales). Sistemticamente
desde 1998: TIMSS, PISA,
ICCS, SERCE.
Unidad de Currculum y
Evaluacin
del Ministerio de
Educacin.
Docente ms
Sistema de Evaluacin del
Desempeo Profesional
Docente.
Municipios, Ministerio de
Educacin y
asesora tcnica
universitaria (Universidad
Catlica)
Desempeo de
Directivos y
Docentes
Ms Directivos
TEDS M 2008
Desempeo escolar
Instituciones involucradas
en Chile
Programa/estudio
SACGE, Sistema de
Aseguramiento de la Calidad
de la Gestin escolar.
SNED, Sistema Nacional de
Evaluacin de Desempeo
de los establecimientos
educacionales subvencionados.
Sostenedores
Municipales,
establecimientos
municipales, Ministerio de
Educacin.
Unidad de Currculum y
Evaluacin y Centro de
Perfeccionamiento del
Ministerio de Educacin.
Unidad de Gestin y
Mejoramiento Educativo del
Ministerio de Educacin.
Departamento de Estudios y
Desarrollo
Ministerio de Educacin.
354
Por ejemplo, el establecimiento educacional comparado con el promedio nacional, con el grupo
de escuelas similares, con resultados anteriores.
5 Para mayores detalles ver seccin Investigadores de www.simce.cl
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 351-371
Evaluacin y estndares: logros y desafos para incrementar el impacto en calidad educativa
Lorena Meckes
355
lorena meckes
Figura 1
EDUCACIN MATEMTICA. Niveles de Logro o Estndares
de Desempeo SIMCE para 4 Bsico
Figura 1
EDUCACION MATEMTICA Niveles de Logro o Estndares de Desempeo SIMCE para 4 Bsico
y contexto familiar.
cuartos, octavos ysolo
dcimos).
Fracciones:
manejan algunas fraccio- 3 datos
Problemas
sencillos son aquellos de enunciado
2 Formas geomtricas consideran tanto figuras planas como
nes
(medios,
tercios,
cuartos,
octavos
y
breve,
pocos datos y contexto familiar.
cuerpos geomtricos.
dcimos).
2 Formas
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356
Nivel Inicial: en esta categora de desempeo los alumnos y alumnas an no han consolidado los
aprendizajes del Nivel Intermedio, ya que en ocasiones demuestran logros en algunos de los aprendizajes descritos en ese nivel, pero con una menor frecuencia y de manera poco consistente.
Versin completa de los Niveles de Logro en Ministerio de Educacin: Niveles de Logro 4 Bsico,
Lectura y Educacin Matemtica, SIMCE, mayo 2007 (MINEDUC, 2007a) disponible en www.
simce.cl
357
lorena meckes
Bajo
Medio
Bajo
Medio
Medio
Alto
Alto
Total
Avanzado
Intermedio
Inicial
11%
29%
60%
15%
31%
54%
24%
37%
38%
41%
39%
20%
64%
29%
7%
26%
35%
39%
Dado que los porcentajes estn aproximados, los totales pueden no sumar 100%.
358
evaluados por el SIMCE a esta nueva modalidad de entrega de resultados que describe
y define estndares de desempeo para el alumnado.
Queda por discutir si estos estndares de aprendizaje deben traducirse o no en
mediciones con consecuencias para los alumnos (desde dar a conocer si cada uno de
ellos alcanz un nivel intermedio o avanzado hasta definir su promocin o incidir en sus calificaciones, por ejemplo) y de ser as a qu edad esto sera oportuno. Es
muy importante hacer notar que la definicin de un determinado estndar y su nivel
de exigencia nunca es independiente del tipo de uso que se le dar ni tampoco de las
consecuencias que tendr para quienes son evaluados o para quienes son la poblacin
objetivo final. Estos elementos de juicio son puestos a disposicin de los jueces que
establecen los puntajes de corte. En el caso de la descripcin y definicin del nivel de
exigencia de los estndares para el SIMCE de 4 bsico, se tuvo en consideracin que
se trata de una medicin que tiene consecuencias para las escuelas (publicacin de resultados, asignacin de incentivos o decisiones sobre autonoma en el uso de recursos)
y para establecer metas de superacin a distintos niveles. No se pens en estndares que
determinaran decisiones a nivel de los alumnos (por ejemplo repitencia). Al pensar en
alumnos, resulta aun ms apropiada la recomendacin general que se aplica a las escuelas
en sistemas basados en rendicin de cuentas: si no se han ofrecido las oportunidades
para alcanzar las exigencias, es completamente inadecuado establecer consecuencias
para quienes no las logran.
Al estar los Niveles de Logro y el SIMCE referidos al marco curricular, la validacin social de ellos se deriva de las instancias de validacin y aprobacin por las que
atraves dicho currculo. El desafo que queda por delante es lograr un apropiado nivel
de compromiso con el logro de estos estndares de desempeo.
La combinacin de estndares y evaluacin de logros aporta dos de las piezas
claves en el mejoramiento de la eficacia de un sistema educacional: propsitos claros
y compartidos y monitoreo de la medida en que estn siendo alcanzados. Sin embargo,
los mecanismos a travs de los cuales se espera que estndares y evaluacin tengan un
impacto en la calidad educativa son variados. En la siguiente seccin se revisa el papel
que se ha asignado hasta ahora a la evaluacin de logros de aprendizaje en la poltica
educacional chilena.
359
lorena meckes
accin7 para el mejoramiento. Ellas han ido desde asociar consecuencias y premios a
los resultados de la evaluacin, hasta propiciar el uso de ellos por parte de los mismos
docentes y directivos de las escuelas para reorientar sus propias decisiones. El protagonismo asignado a nivel local y al gobierno central es variable en cada una de estas
estrategias, como tambin lo son los supuestos sobre cul es la clave fundamental para
lograr mayor calidad o equidad en los resultados.
Tabla 38
Usos de la evaluacin de logros en la
poltica educacional chilena9
Rendicin de cuentas,
incentivos y consecuencias
Apoyo ministerial
Papel de la
Evaluacin
Nacional de
Logros de
Aprendizaje
Informar a la demanda
en un sistema de financiamiento ligado a matrcula y
asistencia.
Proveer informacin para
asignar incentivos.
Identificar establecimientos
en los que se focalizarn
los programas de apoyo y
monitorear los resultados
de ellos.
Supuestos de
mejoramiento
de la calidad o
equidad
Se compensan inequidades
entre escuelas a travs de
intervenciones de apoyo.
Prcticas pedaggicas y
de gestin escolar orientadas a alcanzar estndares
claros e informados por la
evidencia de los resultados
obtenidos.
Polticas
especficas
implementadas
en Chile.
Polticas focalizadas:
Ejemplos: Programa de las
900 Escuelas (desde 1990),
Liceo para Todos (2000 a
2006), Escuelas Prioritarias
(desde 2002)9.
Informes detallados de
resultados a cada escuela.
Jornadas nacionales de anlisis de resultados SIMCE.
Anlisis de resultados
SIMCE integrado al SACGE
(Sistema de aseguramiento
de la calidad de la gestin
escolar).
Sistema Nacional de
Evaluacin del Desempeo
(SNED)8.
Esta expresin es tomada de Forte y Hebbler (CCSSO, 2004) que en el contexto de sistemas de
responsabilizacin o rendicin de cuentas denominan teora de la accin a la lgica a travs de
la cual se supone que el sistema funcionar y tendr los efectos deseados.
8 Los resultados en el SIMCE tienen el 65% de ponderacin o peso en la asignacin de este incentivo
salarial a los docentes.
9 En el caso de las Escuelas Prioritarias (inicialmente llamadas Escuelas Crticas), la intervencin
fue encargada a otros organismos (ONGs e instituciones acadmicas), pero la contraparte, definicin
de escuelas objetivos y conduccin, ha estado en manos del Ministerio de Educacin.
360
Tal como se esquematiza en la Tabla 3, los resultados del SIMCE han tenido
diversos roles que se han ido sobreponiendo en el tiempo en la poltica educacional
chilena. En primer lugar, junto con el diseo del SIMCE en los ochenta se le asign
el rol de proveer informacin a la demanda en un sistema de financiamiento ligado a
asistencia de los alumnos matriculados en cada escuela. El incentivo o consecuencia
positiva asociada a buenos resultados es en este caso la atraccin de matrcula y recursos.
Durante los noventa se incorpor el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo
(SNED) que asigna incentivos monetarios colectivos a las escuelas seleccionndolas
en gran medida segn los resultados del SIMCE obtenidos. El supuesto aqu es que las
escuelas orientarn sus esfuerzos de mejor manera para obtener el premio.
La medicin nacional tambin ha tenido un papel relevante en estrategias que
otorgan mayor protagonismo a la accin del Estado. A partir de los noventa se la utiliz
para decidir sobre focalizacin de recursos y apoyo a escuelas en el tramo de ms bajo
rendimiento y aunque en mucho menor medida para evaluar estas polticas.
Por ltimo, se ha intencionado que la medicin nacional tenga el papel de orientar
decisiones pedaggicas y de gestin a nivel local. Con este fin se entregan anualmente
informes detallados a cada escuela, adems de orientaciones para el aprovechamiento
de estos a travs de un da destinado al anlisis colectivo de los resultados al interior de
los establecimientos educacionales.
De los tres tipos de roles asignados a la medicin nacional en el mejoramiento
de la calidad, en Chile claramente han predominado los dos primeros mencionados, es
decir, su asociacin a consecuencias e incentivos o bien su uso para la toma de decisiones de los responsables de poltica10. A pesar de los avances durante los ltimos aos,
la informacin entregada por el SIMCE an es subutilizada por parte de las escuelas
y docentes, que son el eslabn clave y determinante en la cadena de calidad. Este tipo
de uso apunta adems a la construccin de capacidades en los docentes y directivos de
las escuelas.
Cualquiera sea el rol asignado al gobierno central o a los responsables en cada
escuela y cualquiera sea el supuesto sobre qu moviliza el mejoramiento al interior de
ellas (respuesta a los incentivos o decisiones mejor informadas), es necesario que los
involucrados tengan claridad de las metas a lograr o estndares, estn identificados y
comprometidos con ellas, reciban y analicen la informacin sobre el logro de las mismas
y tengan capacidades instaladas para monitorearlas.
10
361
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Evaluacin para el
aprendizaje de los
estudiantes
Evaluacin para el
mejoramiento de la escuela
Evaluacin para el mejoramiento
del sistema educativo
362
363
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Evaluacin de
aula
SIMCE 8 2004
TIMSS 2003
Manejar Conocimientos y
Procedimientos.
67%
10%
15%
Usar Conceptos
Resolver problemas de rutina
Razonar
7%
19%
6%
17%
55%
17%
20%
40%
25%
Habilidades
11
364
valores o que resulte menos disonante con la imagen que el cuerpo docente tiene de su
escuela. El desafo aqu es tanto para la medicin nacional e internacional que necesita ampliar el mbito de lo que evala incluyendo competencias claves tales como la
capacidad para interactuar en contextos socialmente heterogneos o actuar autnomamente (Schleicher, 2003) como para las prcticas de uso de informacin al interior de
las escuelas, que requieren romper mitos sobre las mediciones de gran escala, pasando
de un uso selectivo de la informacin disponible a uno en que se complementan las
distintas visiones que se obtienen de los resultados alcanzados.
Finalmente, es necesario considerar que en un sistema de educacin tan segmentado desde el punto de vista social como el chileno (OCDE, 2004b) existe un conflicto
entre la publicacin de los resultados de aprendizaje de cada escuela para usos de
rendicin de cuentas e incentivos y la utilizacin de estos resultados por parte de los
docentes, especialmente para aquellos que ensean en contextos de mayor deprivacin
sociocultural. En estos casos, es ms probable el rechazo a la informacin entregada
por un sistema de evaluacin nacional si este se percibe como injusto. El desafo aqu
es doble; por una parte continuar con la publicacin de resultados contextualizada y
referida a escuelas de similares caractersticas socioeconmicas, incorporando a futuro
indicadores de valor agregado y, por otra parte, enfatizar la necesidad de tener altas
expectativas para todos.
El desafo de futuro para nuestro sistema educacional y para otros sistemas en
el mundo es llegar a ser sistemas que sean ricos en conocimiento no solo a nivel
de responsables de poltica, sino tambin a nivel de los profesionales de la educacin
(Schleicher, 2006), de modo que tanto las decisiones de poltica como el juicio profesional de los docentes y directivos sean informados y basados en evidencia.
365
lorena meckes
Tercer desafo: lograr un balance entre usos para rendicin de cuentas y el uso
por parte de las escuelas para decisiones pedaggicas y de gestin
Existe una tensin natural entre usar las evaluaciones educacionales para rendicin de
cuentas e incentivos y para retroalimentar la labor docente (Hamilton et al., 2002). Esta
tensin se manifiesta en el tipo de motivacin que cada uno de estos usos estimula; ms
extrnseca en el caso de usos para rendicin de cuentas y asociacin de consecuencias e
incentivos y ms intrnseca en el caso de usos para decisiones pedaggicas. El nfasis
que se adopte tambin tiene consecuencias para el diseo mismo de la medicin. Frente
a recursos y tiempos limitados, mientras mayor sea el nfasis en usos de rendicin de
cuentas y asociacin de consecuencias, mayor deber ser la prioridad de alcanzar elevados niveles de objetividad (estandarizacin, precisin y confiabilidad).
El reciente anuncio de una superintendencia de educacin a cargo de realizar o
de supervisar las evaluaciones de prcticamente todos los niveles del sistema desde
los estudiantes hasta el nivel nacional, pasando por sostenedores y escuelas, ofrece
12
La atribucin causal ms frecuente del fracaso escolar entre los docentes es el contexto sociocultural de los estudiantes y tambin las habilidades intelectuales de estos (CIDE, 2003).
366
13
La incorporacin de modificaciones sustanciales en una medicin toma al menos dos aos y medio
ya que se requiere un proceso de elaboracin, experimentacin de los instrumentos el ao previo
a su aplicacin definitiva.
367
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368
369
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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
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* Master of Science in Education, Technology and Society, University of Bristol, UK. Centro
Interdisciplinario para la Educacin, Pontificia Universidad Catlica de Chile, ijarav@uc.cl
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 373-390
Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
Ignacio Jara Valdivia
373
1. Introduccin
El trmino Escuela se usa para referirse tanto a establecimientos de educacin primaria como
secundaria.
374
Racionales
Hay principalmente tres tipos de racionales que han guiado la introduccin de TIC
en los sistemas escolares: un racional econmico, un racional social y uno educativo
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 373-390
Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
Ignacio Jara Valdivia
375
(OECD, 2001). Segn el racional econmico, las TIC son necesarias en educacin para
que los estudiantes desarrollen las competencias de manejo de las TIC que les sern
demandadas en el mundo del trabajo, lo que a su vez permitir a los pases mejorar
la competitividad de sus trabajadores, sus empresas y su economa. Segn el racional
social, existe un imperativo poltico de proveer a todos los estudiantes, de todos los
sectores sociales de un pas, del acceso y competencias para usar las TIC y permitirles
participar de las oportunidades que ofrece la sociedad moderna, cada vez ms inmersa
en el mundo digital. Segn este argumento la escuela tiene un rol fundamental en la
disminucin de la brecha digital al interior de los pases.
Segn el racional educativo, las TIC pueden contribuir a mejorar la educacin,
apoyando sus procesos de gestin y, especialmente, enriqueciendo y transformando
los procesos de enseanza y aprendizaje al interior de las aulas (Hepp et al., 2004). La
visin predominante en este mbito ha sido ver a las TIC como medio para transformar la pedagoga, movindolas desde las tradicionales clases frontales y expositivas
hacia pedagogas de ndole constructivista, convirtiendo al alumno en un investigador
activo y constructor de conocimiento y desarrollando en los estudiantes las nuevas
habilidades de pensamiento y trabajo necesarias en el siglo XXI (Osin, 1997). Las TIC
son vistas como facilitadoras de los cambios pedaggicos y de la adquisicin de las
competencias que se requieren en la emergente sociedad del conocimiento habilidades
de manejo de informacin, resolucin de problemas, pensamiento crtico, creatividad,
innovacin, autonoma, colaboracin, trabajo en equipo, entre otras. Esta visin surge
del hecho de que, como recurso educativo, los computadores pueden facilitar a los
docentes el desarrollo de pedagogas constructivistas, las que a su vez estn vinculadas
con el desarrollo de estas nuevas competencias. Estas aproximaciones pedaggicas se
caracterizan por estimular un trabajo centrado en el aprendizaje del alumno, basado en
proyectos y problemas; con trabajo grupal e individual que estimulan la autonoma y
la colaboracin; y donde el docente no es la nica fuente de conocimiento, sino el gua
de los procesos de aprendizaje.
Paralelamente con esta visin sobre el rol de las TIC en las aulas, tambin se ha
consolidado una perspectiva complementaria, segn la cual stas no tienen una orientacin pedaggica intrnseca hacia el constructivismo ni su uso conduce indefectiblemente
hacia el desarrollo de estas nuevas competencias; las TIC son instrumentos flexibles
que tambin pueden apoyar el desarrollo de pedagogas tradicionales (OECD, 2002).
Por ejemplo, hay programas educativos de revisin de contenidos y consolidacin de
habilidades (drill & practice software) que han mostrado ser tiles para abordar problemas especficos de aprendizaje, tales como los presentados por estudiantes con retraso
o discapacidad. Asimismo, el uso de contenidos educativos multimedia para enriquecer
la presentacin de nuevos conceptos es una estrategia ampliamente utilizada, especialmente en los pases donde el uso de proyectores o pizarras interactivas en el aula est
376
ms difundido, pues permite motivar a los estudiantes y sintonizar con sus distintos
estilos y necesidades de aprendizaje (Becta, 2004).
Potencialidades
Las TIC pueden ser un buen aliado de los profesores para desarrollar una gama de
estrategias de enseanza, gracias a que ofrecen un rango de nuevos recursos y experiencias que pueden ser explotadas en diversos contextos pedaggicos. Los contenidos
digitales permiten una mayor interactividad del estudiante con el material educativo,
facilitando un aprendizaje ms activo; y entregar retroalimentacin automtica al estudiante de acuerdo a su desempeo individual, facilitando una mayor personalizacin de
los procesos de enseanza. Aprovechando la capacidad de edicin del material digital
se facilita la construccin de nuevo conocimiento en base a un proceso progresivo de
diseo, desarrollo y depuracin de informacin, muchas veces a partir de modelos
preexistentes. Las animaciones y simulaciones computacionales permiten visualizar
y comprender conceptos y procesos complejos, difciles de entender de otra forma,
haciendo concreto y real temas que son abstractos, especialmente en materias como
matemticas y ciencias (Bransford et al., 2000).
A travs de Internet se puede acceder a informacin y comunicarse con personas
de todo el mundo, facilitando las actividades de investigacin y el trabajo colaborativo.
Ms an, Internet ha permitido construir una completamente nueva infraestructura para la
diseminacin y utilizacin del conocimiento, ampliando las oportunidades de aprendizaje
a cualquier momento y lugar, ms all de las murallas y horarios de las instituciones
educativas; permitiendo articular una nueva relacin, ms fluida y permanente entre
los estudiantes y el conocimiento; abriendo nuevas oportunidades para el aprendizaje a
lo largo de la vida; creando comunidades de aprendizaje; ampliando las oportunidades
de desarrollo profesional de los docentes; y creando nuevos canales de comunicacin
entre la escuela y su comunidad (UNESCO, 2002).
Modelos tecnolgicos
El laboratorio o sala de computadores es la manera ms comn de disponer tecnologa en
las escuelas. Es un espacio disponible para que cualquier profesor pueda ir con su curso
y hacer trabajar a los alumnos con algn software o contenido digital, normalmente en
grupos de 2 o 3 alumnos por computador. Tpicamente, los profesores son incentivados
a desarrollar algn aspecto del currculum aprovechando el potencial educativo de los
recursos digitales y organizando actividades ms activas y colaborativas. Los laboratorios
son utilizados tambin por profesores y alumnos fuera del horario de clases, para realizar
trabajos, investigacin u otras actividades (juegos, correo electrnico, navegacin en
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 373-390
Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
Ignacio Jara Valdivia
377
Internet, etc.). Cuando hay cursos o talleres de informtica, estos se realizan muchas
veces en el mismo laboratorio. Otras veces, los laboratorios se usan fuera del horario
para dar capacitacin y acceso a la comunidad.
Muchas veces, los computadores del laboratorio son complementados con equipos
en la sala de profesores y la biblioteca, los que amplan las oportunidades de trabajo
individual para profesores y estudiantes, respectivamente. En los ltimos aos y para
impulsar una mayor apropiacin de la tecnologa por parte de los docentes, algunos
pases han desarrollado estrategias para que los profesores tengan un mayor acceso a las
TIC2. En la misma lnea, muchos pases han impulsado el modelo de usar los computadores dentro de las aulas. En Estados Unidos esta estrategia tuvo amplia difusin en
los 90, especialmente en escuelas primarias, donde los espacios y la pedagoga permitan
disponer de un grupo de computadores de escritorio en algn rincn o costado de la
sala. En este modelo, los profesores organizan parte de las actividades lectivas en base
al trabajo grupal o individual apoyado por recursos digitales. Sin embargo, no siempre
es posible instalar muchos computadores dentro de las aulas y por eso, en la medida que
los computadores porttiles han reducido sus precios y las redes inalmbricas se han
difundido, se ha extendido un modelo alternativo que no requiere de espacios especiales
dentro del aula: el carrito de computadores porttiles que se desplaza al aula donde se
requiere. Al igual que el laboratorio, con el carrito de porttiles el profesor debe planificar el uso de las TIC con anticipacin; pero en este caso, los porttiles permiten el
trabajo en grupos dentro de la sala en el momento que sea apropiado (Rusten, 2002). A
diferencia de los computadores de escritorio, los porttiles evitan tener computadores
en todas las salas y van donde se necesitan; y su menor tamao facilita un trabajo ms
fluido entre los estudiantes.
En los ltimos aos, estos modelos de TIC en el aula se han visto complementados con proyectores que muestran la pantalla del computador del profesor en un teln
grande visible por todos los alumnos de la clase. Esto permite al docente enriquecer
sus explicaciones a la clase completa con recursos multimedia. Adicionalmente, hay
un creciente inters en usar pizarras interactivas3 en conjunto con estos proyectores,
puesto que facilitan an ms la interaccin de docentes y alumnos con los recursos
digitales (Becta, 2003)4.
Ver, por ejemplo, Laptop for Teachers, la estrategia inglesa para entregar porttiles a los docentes
www.teachernet.gov.uk.
3 Las pizarras interactivas permiten la manipulacin de los objetos e imgenes de la pantalla del
computador directamente en la imagen proyectada con un lpiz especial o simplemente con el
dedo.
4 Ver, por ejemplo, Interactive Whiteboard Initiative, Inglaterra (www.becta.gov.uk); y Enciclomedia,
Mxico (www.sep.gob.mx).
378
Acceso
Segn diversas fuentes (WorldBank, 2006; European Commission, 2006; OECD, 2005),
ms del 90% de las escuelas en los pases ms desarrollados cuenta con equipamiento y
5
Ver www.intel.com/intel/worldahead/education.htm?iid=worldahead+ln_education
379
est conectada a Internet, la mayor parte a banda ancha. Por ejemplo, los pases europeos
tienen hoy un promedio de 9 alumnos por computador, indicador que llega a menos
de 5 en pases como Estados Unidos, Inglaterra, Australia, Corea o Canad. Es difcil
saber cmo ha sido el avance de los pases en vas de desarrollo y compararlo con los
pases ms avanzados, debido a la escasez de datos disponibles, y la falta de indicadores
comunes y mediciones confiables. Sin embargo, es posible conjeturar que, en general,
los pases en vas desarrollo estn muy por detrs de las cifras mostradas por los pases
desarrollados. Segn el Banco Mundial slo el 38% de las escuelas de los pases en
vas de desarrollo estn conectadas a Internet (WorldBank, 2006). Segn la CEPAL,
en Latinoamrica las polticas pblicas han permitido acortar en algo la brecha con los
pases desarrollados, pero an queda mucho por avanzar. Por ejemplo, el porcentaje de
escuelas secundarias con acceso a TIC en 2000-2003 era de 40% en Mxico, 44% en
Brasil, 59% en Argentina, 69% en Uruguay y 93% en Chile (CEPAL, 2006). Asimismo,
hace unos aos se estimaba que la mayor parte de los pases latinoamericanos tenan
tasas superiores a 100 alumnos por computador con la excepcin de Chile y Costa
Rica que tenan tasas entre 40 y 50 alumnos por computador (Brunner, 2003). Hoy, en
cambio, pases como Colombia y Argentina tendran tasas del orden de 60 alumnos por
computador y Chile de 30 estudiantes por mquina (Piscitelli, 2007).
Asimismo, las escuelas han jugado un rol importante en la disminucin de la
brecha digital, especialmente al interior de los pases en vas de desarrollo donde los
computadores se han demorado ms en llegar a los hogares y una parte importante de
la poblacin estudiantil tiene acceso a las TIC gracias a que la escuela lo provee. Por
ejemplo, en Mxico el 75% de los jvenes de los sectores ms pobres tiene acceso a
las TIC en sus escuelas, compensando el hecho de que slo el 10% de ellos tiene un
computador en su hogar (OECD, 2005); en Chile, por su parte, el 85% de los estudiantes
de colegios municipales tiene acceso a las TIC en sus escuelas, en circunstancias de que
slo el 30% de ellos tiene computador en su hogar (Enlaces, 2005).
Gestin
Las TIC han mostrado ser un apoyo para mejorar ciertos procesos de gestin institucional y acadmica del sistema escolar, en particular, a nivel de los propios docentes. Por
ejemplo, hay indicios de que en la medida que los profesores son ms competentes en
el uso de las TIC y tienen mayor acceso a los computadores, especialmente porttiles,
tienden a intensificar su trabajo con tecnologa, preparando sus lecciones, utilizando
materiales digitales, llevando las calificaciones y comunicaciones con los apoderados
en forma digital, etc., lo que les permite experimentar la reduccin de algunas dimensiones de su carga de trabajo (Becta, 2007). Sin perjuicio de estos avances en materias
de gestin, hay limitaciones para explotar al mximo las potencialidades de las TIC en
380
este mbito. Por ejemplo, la escasa formacin de los docentes en temas estadsticos y
de manejo de informacin, les impide aprovechar las TIC para realizar un mejor anlisis
de los resultados educativos de los alumnos para retroalimentar y orientar el trabajo de
la escuela (Carnoy, 2002).
Competencias TIC
Se espera que el efecto ms directo de la presencia de computadores en las escuelas debiera ser el desarrollo de las competencias de manejo de estas tecnologas y las destrezas
de procesamiento de informacin por parte de los jvenes. La experiencia muestra que
si bien hay avances importantes en este campo, persisten dificultades para garantizar el
desarrollo de estas competencias con la profundidad y masividad deseada (OECD, 2002).
Por ejemplo, de acuerdo a PISA 2003, menos del 50% de los estudiantes de 15 aos de
los pases de la OECD se sienten capacitados de realizar sin ayuda algunas operaciones
como realizar un grfico en Excel o elaborar una presentacin en Powerpoint (OECD,
2005). Contrariamente a lo que se cree, entonces, la adquisicin de las competencias
de TIC no es tan fcil como parece y requiere algunos esfuerzos especiales de poltica
para hacerlas realidad. En primer trmino, se constata que muchas veces los resultados
son muy irregulares dependiendo de la forma en que los centros escolares abordan la
preparacin de estas competencias y del grado de penetracin que tienen los computadores en los hogares de los estudiantes. A menudo la enseanza del manejo de los
computadores no va mucho ms all de las destrezas para saber manipular los programas
computacionales en forma muy bsica y no se ensean dentro de un contexto que otorgue
sentido y utilidad a su uso, y que est vinculado al trabajo escolar y al mundo laboral
posterior. Asimismo, muchas veces la enseanza del uso de las TIC es tremendamente
aburrida y poco estimulante para estudiantes que estn crecientemente acostumbrados
a jugar, trabajar y aprender libremente en los computadores en otros espacios como el
hogar, el telecentro o la biblioteca pblica (Facer et al., 2003).
Aprendizajes
Por resultados de aprendizaje se entiende aquellos logros acadmicos alcanzados por
los alumnos en las diversas materias establecidas en el currculum escolar, objetivo
primordial de la experiencia educativa y normalmente objeto de evaluaciones estandarizadas. Reportar sobre estos resultados ha sido un foco prioritario de las polticas en
los ltimos aos, probablemente debido a una mayor demanda pblica por ver cmo las
inversiones en TIC se ven traducidas en una mejor educacin. Sin embargo, los resultados
sobre aprendizajes deben ser examinados con cuidado, evitando caer en conclusiones
excesivas. Hay muchas iniciativas de pequea escala que muestran impactos positivos
en aprendizajes, pero cuando estas mismas se extienden a gran escala, es difcil observar
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 373-390
Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
Ignacio Jara Valdivia
381
los mismos resultados ms all de algunos focos de excelencia. Muchos pases intentan
dar cuenta de estos impactos encargando estudios especiales y/o intentando relacionar
el uso de las TIC con los logros acadmicos reportados por las pruebas estandarizadas
nacionales e internacionales. Por ejemplo, Inglaterra ha utilizado los resultados de pruebas nacionales y del GCSE6 para relacionar logro en aprendizaje con el uso de las TIC
(Becta, 2002); y Chile ha analizado los resultados de su prueba nacional SIMCE7 con el
mismo propsito (Raczynski & Pavez, 2000). Asimismo, diversos estudios sobre impacto
de las TIC en aprendizaje han utilizado los resultados de los estudios internacionales
PISA8 y TIMSS9, gracias a que en sus ltimas versiones estas pruebas han recopilado
alguna informacin respecto al acceso y uso de las TIC por parte de los estudiantes.
La mayor parte de los anlisis convergen en sealar que es an difcil observar
impactos consistentes del uso de TIC en los logros acadmicos de los estudiantes en
las diferentes materias del currculum (ver, por ejemplo, Ungerleider and Burn, 2003;
Infodev, 2005; Becta, 2007). En efecto, a la fecha la evidencia acumulada solo permite
afirmar que, en general, el uso educativo de las TIC contribuye a mejorar ciertos resultados
intermedios, tales como la motivacin de los alumnos, pero que su contribucin a los
aprendizajes an no es clara ni evidente, puesto que no sigue patrones ni de contexto ni
de foco disciplinario que sean reproducibles. Al parecer, la contribucin de las TIC a los
procesos de enseanza y aprendizaje estaran recin comenzando a emerger de manera
irregular y muy dependiente de un conjunto de factores tales como las caractersticas de
la escuela, su liderazgo y, especialmente, su docencia; de los estudiantes y del acceso
a TIC en la escuela y en los hogares, entre otras.
Los estudios convergen tambin en sealar que la tecnologa es una herramienta
educativa cuyo impacto no depende simplemente de tener acceso a ella, sino de cmo
es usada por los estudiantes. Un anlisis de los resultados de PISA 2000 (Fuchs &
Woessmann, 2004) mostr que, controlando por la situacin socioeconmica de las
382
Obstculos
La experiencia internacional ha mostrado que entre las potencialidades educativas de
las TIC y su transformacin en mejores aprendizajes hay una serie de obstculos cuya
superacin es necesario abordar; aunque, por cierto, dicha superacin no sea garanta para
asegurar impactos de las polticas (Pelgrum, 2001). Hay obstculos de diversa ndole:
de tipo pedaggico, institucional y tecnolgico. En primer lugar, hay una incomprensin bastante generalizada entre los docentes respecto del rol que pueden jugar las TIC
en los procesos de enseanza y aprendizaje, y en particular de las limitaciones de su
potencial educativo. Cuando usan las TIC, los profesores tienden a olvidar que la buena
docencia no puede ser reemplazada por las TIC; que stas pueden ofrecer un nuevo tipo
de experiencias educativas a los estudiantes, pero sigue siendo el docente el que hace
posible el aprendizaje. Muchas veces los profesores tienden a confiar en las TIC como
si el conocimiento pudiese fluir mgicamente desde las pantallas de los computadores
a las mentes de sus estudiantes (Slj, 1999). Adems, como los docentes no reciben
suficiente orientacin prctica respecto a la manera especfica en cmo poder integrar
las TIC en el trabajo curricular de las asignaturas, queda un amplio espacio para que
lo hagan basados en sus propias creencias respecto a cmo esto debiera ocurrir. Esta
falta de orientacin se debe a que muchas veces no se sabe mucho sobre estos asuntos
prcticos, incluso en los centros universitarios y formadores de maestros. As, la mayor
parte de la capacitacin de los docentes se limita a unas ideas generales sobre el uso de
la tecnologa en la educacin escolar. Pero incluso cuando existe una orientacin ms
concreta y prctica, hay otras barreras de tipo pedaggico que inhiben la integracin
de los recursos tecnolgicos al currculum. En efecto, an la mayora de los profesores
no se siente cmodo haciendo clases en la sala o laboratorio de computadores que es
donde habitualmente se instalan las TIC en una escuela, pues les implica adecuarse a
un nuevo rol de gua de la actividad de los estudiantes, donde se pierde parte del control
de la actividad que es tomado por los programas computacionales, y donde no faltan los
sorpresivos problemas tcnicos que hacen an menos fluida la clase (Hepp et al., 2004).
Por ltimo, los docentes tambin se inhiben de hacer uso de estos nuevos recursos por
otras razones prcticas, tales como la escasez de tiempo para planificar clases con TIC,
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Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
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las que requieren mayor preparacin que las clases tradicionales (Redal, 2005); o las
dificultades para sincronizar las necesidades de la clase con la disponibilidad de la sala
de computadores, el que es un recurso escaso y compartido (Sutherland et al., 2004).
En segundo lugar, el uso de las TIC en la docencia requiere de apoyo desde la
organizacin escolar que no siempre est disponible, tal como el compromiso y liderazgo de sus directivos y los recursos financieros necesarios para adquirir y mantener
operando el equipamiento. Es comn, especialmente en los pases en vas de desarrollo,
que las escuelas dispongan de pocos computadores en relacin con la gran cantidad
de alumnos que necesitan usarlos; que la velocidad de Internet no sea suficiente para
un trabajo expedito de todos los computadores disponibles; o que no se cuente con un
adecuado sistema de soporte tcnico que evite los problemas durante las clases. En
este sentido, lamentablemente las TIC no son an lo suficientemente transparentes y
confiables y los docentes requieren manejarlas con una fluidez tcnica que no siempre
tienen. Adicionalmente, las escuelas no siempre cuentan con los contenidos digitales
adecuados a sus necesidades: que tengan una estrecha vinculacin con el currculum;
que sean focalizados en los temas donde los docentes realmente requieren de apoyo;
y que cuenten con las orientaciones que faciliten su integracin pedaggica (Venezky,
2000).
Lecciones
Las limitaciones de los resultados obtenidos luego de dcadas de inversin han dado
lugar a una visin ms realista sobre el rol que las TIC pueden jugar en los procesos
educativos de las escuelas. Esencialmente, esta nueva visin rescata la centralidad de
los docentes en los procesos de enseanza y aprendizaje; la complejidad de la prctica
pedaggica que stos deben articular; y la inercia propia de la cultura escolar dentro
de la cual las TIC deben insertarse. Muchos expertos que durante aos inspiraron los
sueos de una nueva educacin con tecnologa y alimentaron la idea de que las TIC
podran cambiarlo todo, han comenzado a reconocer las limitaciones que impone la
realidad y la necesidad de que las TIC necesitan trabajar articuladamente con otros
factores, como las prioridades educativas, el liderazgo escolar y las demandas diarias
de la prctica del aula (McMillan et al., 2003). Al final, las TIC no han sido aquella
fuerza revolucionaria que obligara a reconfigurar totalmente la educacin tradicional
ni ha reemplazado todo lo que se sabe sobre lo que es buena educacin. Las presencia
de las TIC en las escuelas no hace inservible la acumulacin de ms de un siglo sobre
lo que constituye una buena escuela o un docente efectivo ni cambian la manera en que
aprendemos en nuestro cerebro y a travs de nuestros sentidos (OECD, 2002).
A diferencia de 20 aos atrs, hoy se ve con ms claridad que la capacidad del
docente para integrar las TIC en el currculum es clave para asegurar el uso por parte de
384
los estudiantes (Venezky, 2000; infoDev, 2005). La experiencia muestra que los docentes
requieren mucho tiempo para ir vinculando paso a paso las oportunidades de las TIC
con sus prcticas en el aula. Lo que se observa es que los profesores hacen esfuerzos
por integra las TIC, primero a sus prcticas tradicionales, y muy ocasionalmente introducen innovaciones pedaggicas, las que siguen siendo marginales a nivel agregado
del sistema (McMillan et al., 2003). En suma, al parecer no es posible esperar una
revolucin pedaggica ni tecnolgica en nuestras escuelas, sino ms bien una sucesin
de cambios muy graduales que en un muy largo plazo terminarn por transformar el
escenario educativo (Cuban, 2001).
La experiencia tambin muestra que hay aspectos de los diseos de las polticas
que requieren ser revisados. En particular, se observa cierta desconexin entre la visin
de integrar las TIC a la enseanza para transformar las prcticas pedaggicas y promover el desarrollo de las nuevas competencias cognitivas, por una parte, y, por la otra, el
diseo e implementacin de las polticas, el que tpicamente ha estado ms orientado al
desarrollo de competencias TIC en los alumnos y la diseminacin de recursos educativos
digitales (infoDev, 2005). Las razones detrs de esta desconexin pueden ser variadas.
De partida, no es posible asumir una alineacin perfecta entre la formulacin y la implementacin de una poltica, en circunstancias de que los mensajes de los documentos
oficiales son siempre afectados por los mltiples actores que participan en procesos
sociales tan amplios como stos (Ball, 1994). En este contexto, es esperable que la
accin de escuelas y docentes en relacin a las TIC sea influenciada por las polticas
gubernamentales, as como tambin por las visiones de los medios de comunicacin, de
las empresas tecnolgicas y de las familias de los estudiantes (Robertson et al., 2004).
Estos ltimos tienen, en general, una visin ms simple del rol que puede jugar la tecnologa en la educacin y le otorgan mucha relevancia a que los jvenes simplemente se
manejen con las TIC. Otro factor de esta desconexin puede ser la manera en que se ha
organizado la tecnologa en las escuelas. En efecto, es muy posible que la disposicin
de los computadores en salas especialmente acondicionadas para ellos, que en general
realza un ambiente tecnolgico ajeno al currculum de las diferentes asignaturas, haya
facilitado un uso de los computadores ms orientado al desarrollo de competencias de
TIC que de su integracin al currculum (Becta, 2007).
Pero la principal explicacin de esta desconexin entre visin e implementacin
podra estar en cierta ingenuidad de las polticas respecto del rol que podran jugar las
TIC en los procesos de cambio educativo. Implcita o explcitamente se ha esperado
que, al utilizar las nuevas tecnologas en su prctica pedaggica, los docentes se vean
forzados a ir modificando su estilo de enseanza en direccin a metodologas de corte
constructivista y, de esta forma, se promueva el desarrollo de las nuevas competencias.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que el uso de las TIC no genera tales cambios
(McMillan et al., 2003; Infodev, 2005). Lo que ha sido posible observar es que, para
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Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
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385
4. Conclusiones
La educacin est siendo requerida para adecuarse a un mundo crecientemente articulado en base a tecnologas digitales y dependiente de la innovacin y el conocimiento
como motores de su desarrollo social y econmico. Tanto pases desarrollados como en
vas de desarrollo han respondido implementando polticas pblicas para incorporar las
TIC en las escuelas de manera de modernizar los procesos de enseanza y de gestin,
y de preparar a las nuevas generaciones en las competencias requeridas por el mundo
moderno. Sin embargo, el diseo de estas polticas es materia de discusin y disputa
entre los diversos actores de este campo y requiere, por tanto, de una base orientadora
fundada en la experiencia mundial de las ltimas dcadas. Este artculo revisa las lecciones que emergen de esta experiencia.
En perspectiva, se pueden observar tres visiones predominantes para justificar la
incorporacin de las TIC a las escuelas: segn un racional econmico, esta incorporacin es necesaria para hacer ms competitiva la economa de los pases; segn un
racional social, las escuelas deben ayudar a disminuir la brecha digital que amenaza
con introducir nuevas desigualdades en la sociedad; y segn un racional educativo,
las TIC pueden ayudar a resolver los problemas de enseanza y gestin que enfrentan
las escuelas. Las TIC ofrecen una variedad de potencialidades posibles de aprovechar
en el mbito educativo, tanto para mejorar estrategias pedaggicas y aprendizajes que
son tradicionales en el sistema escolar, como para introducir nuevas metodologas de
ndole constructivista y potenciar el desarrollo de competencias de orden superior. Si
bien la generacin de estas ltimas transformaciones ha sido el enfoque mayoritario de
las polticas que buscan introducir las TIC en las escuelas, tambin se ha impulsado su
uso para apoyar las prcticas pedaggicas existentes.
Puede observarse una tendencia de las polticas a promover modelos que complementen el uso de las TIC en los laboratorios con el uso curricular de las mismas en las
aulas, acercando de esta forma la tecnologa a la actividad educativa diaria y a la prctica
pedaggica de los profesores. Esta tendencia est siendo posible gracias a la llegada de
proyectores, pizarras interactivas, computadores porttiles, handhelds, y otros dispositivos mviles. Asimismo, es posible que las propuestas donde cada estudiante cuente
386
con su propio porttil en forma permanente sean cada da ms comunes y que en algn
momento alcancen la madurez necesaria para formar parte de los modelos promovidos
masivamente por las polticas pblicas en los pases en vas de desarrollo.
Las polticas pblicas de TIC para escuelas han podido mostrar su contribucin
a la reduccin de la brecha digital, a la modernizacin de la gestin escolar, al desarrollo de las competencias tecnolgicas de los estudiantes, a la integracin de las TIC
en ciertas prcticas educativas, y a la motivacin de los estudiantes, entre otros. Sin
embargo, ha sido mucho ms difcil mostrar resultados en los logros acadmicos de
los estudiantes, ms all de algunos focos de excelencia. Las dificultades para observar
estos resultados parecen provenir fundamentalmente de que las escuelas y sus docentes
estn recin comenzando a aprender cmo integrar de manera provechosa estos nuevos
recursos en su prctica educativa. Hay tambin obstculos que siguen impidiendo un
mayor aprovechamiento de las TIC en las escuelas, como son las dificultades para
usar los laboratorios, las carencias de la infraestructura tecnolgica, la falta de apoyo
institucional y administrativo, y la escasez de contenidos que calcen con la pedagoga
y el currculum que siguen los profesores. Asimismo, se puede observar una dificultad
ms profunda: el excesivo optimismo de las polticas sobre la capacidad de las TIC de
producir cambios educativos, subestimando la centralidad de una buena docencia y la
naturaleza compleja de los procesos de enseanza.
387
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Fecha de Recepcin: 15 de mayo de 2007
390
Rev.
Pensamiento
Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 391-411
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1,
2007.
pp. 391-411
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Introduccin
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Evaluacin del proyecto Enlaces Matemtica: Innovacin curricular y actualizacin profesional docente mediante el uso de TIC, que se desarroll en 50
cursos de II de Educacin Media en 42 establecimientos de las regiones VI, V y
Metropolitana.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 391-411
Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cmo acompaar a profesores
Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta
Evaluacin del proyecto Modelo b-learning para el mejoramiento de las competencias pedaggicas de los docentes del rea tcnico-profesional en el sector de
Administracin y Comercio, que se desarroll cubriendo un total de 110 profesores participantes, que integran 44 liceos tcnico-profesionales, en la Regin
Metropolitana y la Quinta Regin.
395
396
hace ver Olcott y Schmidt (2002) que el papel del profesorado no es ser guardin del
conocimiento, sino, haciendo una analoga, parecido al de un director de orquesta:
por un lado deber motivar, dirigir y dar autonoma a los msicos (el alumnado) y
adems debern cuestionar, facilitar y crear un todo que sea ms que la suma de los
estudiantes individuales (pgs. 269-270).
Una de las caractersticas principales del conocimiento actual con que el profesor
y profesora debe interactuar es la complejidad de sus interrelaciones conceptuales que
convergen en lo interdisciplinario, las diferentes posturas epistemolgicas que se entretejen en un mismo proceso de anlisis y la progresiva creacin de conocimiento que
escapa a las dimensiones conocidas de produccin cientfica de dcadas anteriores. Un
ejemplo de ello son los ms de 200.000 teoremas que han publicado los matemticos
en estos ltimos aos (Madison, 1992; Brunner, 2000).
El avance continuo del conocimiento cientfico y la Internet han dado un giro
copernicano a lo que se concibe por aprender, comunicar informacin y de cmo los
profesores y profesoras deben organizar dicho conocimiento en el siglo XXI para lograr
aprendizajes de nivel superior. Los conceptos de: informacin en tiempo real, aprendices y equipos de trabajo online, herramientas de bsqueda o filtros de informacin,
dan cuenta de la alfabetizacin informtica que todo profesor y profesora debe poseer
(Joseph, 2007) para lograr procesos de estructuracin caracterizados por la complejidad
e interrelacin de los conocimientos a ensear.
En el contexto expresado, una alfabetizacin en las tecnologas debe tensionar y
cuestionar las prcticas pedaggicas instructivas de los profesores y profesoras, buscar
la apropiacin y la transformacin tecnolgica-profesional y, por lo tanto, cambiar las
creencias en torno a que las TIC por s mismas logran aprendizajes en una lgica constructivista. Es decir, la utilizacin instrumental de las TIC generalmente potencia un tipo
de prctica pedaggica, que es de carcter mecnico (Matzen y Edmunds, 2007).
En la situacin comentada, ser importante que el capital intelectual de un profesor y profesora se destacar en cmo gerencia el conocimiento tanto a nivel individual
como a nivel colectivo entre sus pares, en un contexto de innovacin coherente con
una estructura de organizacin basada en una suprarred de recursos de conocimiento
compuesta por: recursos humanos, recursos de generacin de conocimiento y recursos
informticos (Nonaka, I. y Tackeuchi, H., 1995).
En consecuencia, todo proceso de enseanza y aprendizaje a travs de las
TIC requiere del desarrollo en el profesorado, de megahabilidades de tecnologa
(representar, interpretar, evaluar, modelar, argumentar, etc.), que les permita en sus experiencias de enseanza la correcta seleccin, organizacin y creacin de informacin,
niveles y modelos de evaluacin, coherentes con las prcticas pedaggicas incorporando
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 391-411
Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cmo acompaar a profesores
Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta
397
398
aportes de los estudiantes son considerados solamente durante la clase misma, pero el
profesorado no los incorpora como elementos nuevos a su ejercicio profesional.
Las demandas explicitadas requieren potenciar en el profesorado la reflexin
terico-prctica para la apropiacin e integracin correcta de las TIC a la hora de generar
ambientes de aprendizajes significativos, lo que implicara la autonoma y la flexibilidad de las estrategias de enseanza, y en tal medida un profesional de la educacin con
una cultura profesional renovada, siendo esto ltimo un pilar fundamental para lograr
continuidad en los planteamientos estratgicos que persiguen innovacin pedaggica
para la educacin del futuro con TIC.
Incorporar las TIC en las prcticas pedaggicas rutinarias es un proceso complejo
y lento, y para que realmente impacten el currculo y en los ambientes de aprendizaje
requiere principalmente de:
La incorporacin de profesoras y profesores noveles con una consistente alfabetizacin digital, un dominio tecnolgico destacado en la incorporacin de TIC
en el tratamiento pedaggico de los contenidos de las disciplinas que enseen,
superando el dominio slo tecnolgico-instrumental.
Su utilizacin normal y sistemtica por parte de profesor y profesora para enfrentar las incertidumbres en trminos de la diversidad de alumnos y alumnas al
interior del aula; para orientar y garantizar el sentido de los saberes que se deben
ensear-aprender en cada disciplina; para promover una prctica reflexiva continua
que conlleve la capacidad de innovar, de negociar, de regular su prctica y para
favorecer la construccin de nuevos saberes pedaggicos.
399
400
con personas (astronautas, profesores, presidentes, entre otros) y tocar objetos que
se encuentran a miles de kilmetros de distancia, y podrn sentir, por ejemplo, las
fuerzas en un experimento virtual de fsica mediante el uso de haptics (tecnologa
basada en el sentido del tacto).
Sin embargo, ante la paradoja expresada, estamos convencidos, al igual que los
autores anteriores, que al igual que en otros tiempos fue el material impreso, actualmente
las TIC son el motor fundamental para el cambio pedaggico en educacin, y en tal
sentido se debe analizar con cuidado la capacidad que deben tener los programas de
desarrollo profesional docente en relacin a su adopcin, para asegurar su calidad y
actualizacin, su calidad para mejorar continuamente y su calidad para perdurar,
sobre todo con vista a escenarios educativos escolares que necesariamente estn demandando cambios, y que son posibles de categorizar en relacin a:
El proceso de aprendizaje:
El proceso de enseanza:
401
Como se puede apreciar, las nuevas tecnologas nos asombran cada vez ms y estn
llamando a realizar en la enseanza cosas completamente diferentes a las efectuadas
con las tcnicas tradicionales, por lo que su incorporacin a las prcticas pedaggicas
no debe justificarse exclusivamente por la ayuda que prestan para hacer las cosas de
forma ms rpida, automtica y fiable, sino que principalmente por lo que significan
para impulsar la bsqueda creativa de nuevos escenarios y entornos ms ricos y variados
para el aprendizaje, acorde a las nuevas exigencias y coherente con los retos educativos
que nos est demandando el siglo XXI.
As planteada la problemtica, para la incorporacin eficiente de las TIC a la
enseanza resalta la importancia que tiene en el desarrollo profesional docente de los
profesores y profesoras, la necesaria preparacin para utilizar las TIC e incorporarlas
a sus prcticas pedaggicas. Lo anterior se devela, por una parte, al no existir una
poltica clara de formacin inicial y continua del profesorado en el uso de TIC y, por
otra, porque las experiencias formativas demuestran prioritariamente una ptica bsicamente tcnico-instrumental, es decir, que se conozca la utilizacin del Word, la base
de datos Acces, la hoja de clculo Excel, las presentaciones colectivas en Power Point,
o las posibilidades de Linux, pero principalmente como usuarios de estos programas, y
poco o nada en lo pedaggico que les permita incorporar esta herramienta a la prctica
didctica-curricular y a crear entornos diferenciados de aprendizaje, para dejar atrs las
prcticas homogeneizantes de enseanza, constituyndose esto en uno de los errores
ms significativos observados. Resta (2002) plantear al respecto que para abordar la
capacitacin de los profesores en la TIC es necesario comprender aspectos que sobresalen a los meramente instrumentales.
No es de extraar entonces el porqu los profesores y profesoras utilizan las TIC
en el aula con la misma lgica de los materiales escritos, incluso los reemplazan sin
reflexionar que dicho cambio es posible que no sea tan beneficioso para el aprendizaje
que se desea lograr o la informacin que se desea entregar, donde el material escrito
tena probada eficiencia (Padilla, A. y Pedreros, A. y otros, 2007). Como seala Cabero
(2003), utilizar las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, para realizar
402
las mismas cosas que con las tecnologas tradicionales, es un gran error y perjuicio para
el proceso de enseanza.
En el contexto expresado, el escenario no es que el estudiante acceda a ms informacin, sino que desarrolle las habilidades y estrategias necesarias para discriminar y
evaluar la abrumadora amplitud de la informacin y conocimiento que se le pone a su
disposicin. Ante tal demanda, siguiendo a Garrison y Anderson (2003), los educadores
deben ser partcipes de un contexto educativo donde los estudiantes se caracterizan por
desarrollar un pensamiento crtico y habilidades para el aprendizaje autodirigido, que les
permita la construccin de estructuras coherentes de conocimientos y no slo la asimilacin de informacin especfica, lo que se dificulta en los escenarios tradicionales.
Lo anterior es crtico y urgente si nos proyectamos escenarios educativos con mirada
de futuro, escenarios que no se entienden sin tecnologas de la informacin y comunicacin. Sobre este ejercicio, por ejemplo Neumann y Kyriakakis, Cerf y Schutz (2002)
plantean que en una educacin del futuro las TIC permitirn el desarrollo de actividades
interdisciplinarias en 3D y en 4D (en tiempo real), logrando explorar diferentes modelos
de enseanza a travs de experiencias de inmersin remota, y as elaborar procesos cada
vez ms complejos de integracin de conocimiento de alta calidad.
Los autores anteriores tambin plantean que el concepto de aula se expande respecto
de sus estructuras tradicionales, en donde profesores y alumnos tienen la posibilidad
de incorporarse como investigadores colaboradores al laboratorio MUD (Dominio de
Mltiples Usuarios) y desarrollar procesos de enseanza y aprendizaje en base a contenidos bien seleccionados y organizados en un plan de estudio. Esto quiere decir que la
infraestructura (sala de clases y otros escenarios) se concibe ya no como un ambiente
fsico esttico sino como un ambiente fsico-virtual dinmico.
Lo expresado hasta el momento implica un cambio cualitativo en el rol docente
del profesor. Por una parte, desde la estructuracin del proceso de enseanza debe ser
un diseador de situaciones de aprendizajes mediadas por criterios de organizacin y
comunicacin del conocimiento enseado y, por otra, debe producir o adaptar medios
y tecnologas a las necesidades, caractersticas, demandas cognitivas y estilos de aprendizaje de los estudiantes. Es decir, el profesor tiene la funcin de estructurar, organizar
y adaptar el conocimiento presente en los entornos generados por las TIC, y tambin
debe construir un ambiente de aprendizaje que se basa en la tutorizacin, orientacin y
mediacin del autoaprendizaje con uso de TIC (Cebrin de la Serna, 2003).
Es importante resaltar, respecto del conocimiento pedaggico de los profesores y
la vinculacin de las TIC a la enseanza, aparte de las habilidades necesarias para su
manejo, su relacin con las disciplinas, la promocin de la interdisciplinariedad y el
anlisis didctico que ello implica a la hora de planificar y evaluar una prctica pedaggica. En concreto, esto se refiere a lo importante de reflexionar sobre las estrategias
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 391-411
Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cmo acompaar a profesores
Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta
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razonamiento pedaggico de los contenidos a ensear, un permanente razonamiento sobre y de las prcticas de enseanza y aprendizaje y, en este contexto, sobre las
posibilidades de utilizacin de TIC como recurso didctico y potenciadoras de los
cambios.
Finalmente, para alcanzar los cambios anhelados, pensamos que es imprescindible
que cualquier proyecto de innovacin educativa que se plantee sobre una base de TIC
debe incorporar un modelo de acompaamiento de los profesores y profesoras que potencie, como parte de su desarrollo profesional docente, el buen uso de esta herramienta,
desde un pensamiento didctico.
Conclusiones
No cabe duda que las TIC por s mismas no provocan los cambios deseados en las
concepciones y prcticas pedaggicas, incluso en ciertos casos ni siquiera pueden
generar su propio cambio tecnolgico. Es la intencin y el contenido pedaggico del
trabajo docente el que puede determinar que las TIC se conviertan, por una parte, en
herramientas para mejorar la calidad de la enseanza y de los aprendizajes de los estudiantes y, por otra, son los cambios de fondo en la formacin docente de profesores los
que pueden garantizar nuevas comprensiones y capacidades en los docentes (Magali
Robalino Campos. UNESCO, 2005).
Por lo anterior, es que los buenos resultados mostrados en investigaciones deberan
ser la base para la elaboracin de un marco epistemolgico que oriente la creacin de
polticas educativas para incorporar las TIC a la educacin. Esta es una tarea pendiente
en nuestro pas y en la mayora de pases de Amrica Latina y el Caribe, en los cuales
la atencin sigue reducida principalmente a la provisin de equipos y a la instrumentalizacin de las tecnologas, pese a que pblicamente se reconoce la prioridad del tema.
En esta lgica, es imprescindible fortalecer alianzas para sensibilizar a la sociedad
sobre la necesidad de disminuir la brecha de alfabetizacin digital como un tema en las
agendas pblicas. La sociedad debe garantizar a toda la poblacin igualdad de oportunidades para el acceso a la informacin, al conocimiento y a una educacin de calidad. La
capacidad que tiene este tema para generar consensos y apoyos podra ser aprovechada
para avanzar de proyectos exitosos a propuestas de polticas educativas.
De acuerdo a lo analizado, todo proceso de implementacin de las TIC en el aula,
reconociendo la importancia de factores tales como: adecuado acceso del estudiante a
la tecnologa, formacin tecnolgica del profesorado, configuracin de un equipo de
apoyo tcnico al profesor(a), alto nivel de integracin de la tecnologa en la clase y alto
nivel de entusiasmo y motivacin por parte del profesorado, estos factores tienen su
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 391-411
Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cmo acompaar a profesores
Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta
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Si bien se reconoce que hay un nuevo modelo implcito al incorporar las TIC en
la educacin, este modelo se debe fortalecer principalmente desde el campo de
los aportes terico-conceptuales pedaggicos ms que desde lo tecnolgico. De
esta manera, surge la necesidad de construir un marco terico especfico sobre los
procesos de formacin, reflexin, sistematizacin y produccin de nuevo conocimiento a travs de las TIC, para evitar el riesgo de instrumentalizar una nueva
tecnologa en funcin del desarrollo del antiguo modelo pedaggico.
No basta, entonces, hablar de hardware y del software; hay un campo en exploracin que debe ser fortalecido respecto del impacto de las TIC en el aprendizaje
de los individuos, y de cmo este proceso tecnolgico debe orientar los cambios
en los currculos de la formacin docente y en los currculos escolares. En este
marco, no hay posibilidad de hablar de incorporar las tecnologas de informacin
y comunicacin a la educacin, si las instituciones y los docentes no reconocen,
especficamente, los tipos de influencia, los cambios producidos en sus estudiantes, el cmo incorporarlas como medio en el acto didctico, las nuevas maneras
de aprender y ensear que tienen que ser consideradas para su trabajo y, de todas
maneras, si en los procesos educativos no se usan como parte de su itinerario, en
forma continua y sistemtica.
b.
Incorporar las TIC a la formacin de docentes, tanto en la inicial como en la continua, es una condicin indispensable para que su utilizacin cruce transversalmente
el currculo escolar, obligando a fortalecer en ellos la capacidad de discriminar
y estructurar informacin, lo que permitir a los docentes lograr la capacidad de
buscarla, generarla y usarla, tarea que no es posible hacer sin el apoyo de TIC.
Esta es una tarea ineludible de los centros educativos y los profesores(as).
Lo anterior obliga a una revisin de los planes de formacin inicial de profesores y profesoras, promoviendo la incorporacin transversal de las TIC en sus
currculum. No se trata de un curso, sino de una manera de integrarlas en toda
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Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI: cmo acompaar a profesores
Alfonso Padilla Garrido, Alejandro Pedreros Matta
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TEMASdela
Revista PensamientoEducativo
desde Vol. 14 avol. 41
1.- Revista Pensamiento Educativo
Formacin de Profesores
Volumen 14, julio de 1994
2.- Revista Pensamiento Educativo
Enfoques Cognitivos
Volumen 15, diciembre de 1994
3.- Revista Pensamiento Educativo
Educacin Media
Volumen 16, julio de 1995
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Ricardo Rojas V.
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3.
4.
5.
II.
La fecha lmite prevista para enviar los artculos para el volumen del primer semestre es el ltimo da de abril; y para el
volumen del segundo semestre, el ltimo de octubre.
7. Los artculos deben ser enviados al e-mail del Director: sarzola@uc.cl con copia al Editor: rrojasva@uc.cl
8. El Comit Editorial de la Revista, a travs del editor, informar al autor principal de los resultados de la evaluacin del
escrito por parte del Comit Editorial y le notificar si ha sido aceptado o rechazado.
9. Los trabajos aceptados en principio, pero con algunas sugerencias de los evaluadores, los devolver el editor al autor
a fin de que, a la brevedad, realice las correcciones sealadas y lo devuelva en el menor plazo posible.
10. El Comit editorial se reserva el derecho de hacer modificaciones que sean pertinentes para mantener slo el estilo de la
publicacin.
11. Una vez editado el volumen correspondiente se le enva un ejemplar impreso a cada autor y la versin en PDF de su artculo.
Ofrecindosele, adems, la posibilidad de adquirir otros ejemplares con un 50% de descuento segn precio de venta.
6.
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ANDROS IMPRESORES
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