MINISTRIO DA FAZENDA

Secretaria de Acompanhamento Econmico

Nota Tcnica n. 06013/2016/DF /COGUN/SEAE/MF
Braslia, 04 de fevereiro de 2016 .
Referncia: Ofcio n 347/2015/AP/3CCR, de 15
de junho de 2015, do Ministrio Pblico Federal.
Assunto: Anlise dos Impactos Concorrenciais
da Introduo do Aplicativo Uber no Mercado
Relevante de Transporte Individual de
Passageiros.
Acesso: Pblico

1. Introduo1
1.
A 3 Cmara de Coordenao e Reviso Consumidor e Ordem Econmica do
Ministrio Pblico Federal (MPF), por meio do Ofcio n 347/2015/AP/3CCR, de 15 de junho de
2015, encaminhou Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda
(Seae/MF) cpia da representao formulada pela Associao Brasileira das Associaes e
Cooperativas de Motoristas de Txi (ABRACOMTAXI) contra a atuao da empresa Uber do
Brasil Tecnologia Ltda. No referido ofcio, o MPF solicita manifestao desta Secretaria quanto
aos efeitos da operao de empresas de aplicativos (por ex., Uber) sobre a concorrncia no
mercado de transporte individual de passageiros.
2.
A representao da ABRACOMTAXI solicita providncias ao MPF para coibir a
atividade de transporte remunerado de passageiros que desenvolvida pelo aplicativo Uber no
Pas. Solicita, ainda, a proibio de utilizar servios no Pas ou fora dele para a explorao da
atividade em territrio nacional, com pedido de tutela antecipada. Alm disso, solicita que as
empresas Apple e Google, que disponibilizam o aplicativo Uber em suas lojas on-line2, sejam
intimadas, visando cessar a violao legislao e, dessa forma, evitar maiores danos aos
taxistas e aos usurios.
3.
Ainda segundo a representao, o aplicativo provoca instabilidade social e
insegurana jurdica aos taxistas e usurios, em razo da ampla regulao da atividade de
transporte individual de passageiros. Tambm os veculos e motoristas Uber no cumpririam
nenhum dos requisitos previstos na legislao para prestar os servios de transporte individual de
passageiros3. Finalmente, a associao de taxistas ressalta que o Uber enfrenta resistncia em
diversos pases e contribui para o crescimento desenfreado do transporte clandestino de
1

A elaborao desta nota tcnica contou com a colaborao da Coordenao Geral de Advocacia da Concorrncia
em Setores Regulados da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda.
2
Apple Store e Google Play Store.
3
Foram listados os seguintes requisitos descumpridos pelos motoristas/veculos Uber: (i) os veculos no so
identificados; (ii) no h respeito a qualquer poltica tarifria; (iii) o usurio tem conhecimento do custo da viagem
apenas ao final do trajeto; (iv) vedado o uso da moeda corrente nacional e todos os pagamentos devem ser feitos
por meio de carto de crdito; (v) no h prova de que o veculo utilizado pelo consumidor esteja em perfeitas
condies de conforto, higiene e segurana; e (vi) os motoristas no so credenciados e fiscalizados pelo poder
pblico, no sabendo sequer se esto habilitados a dirigir e explorar atividade econmica.

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passageiros, pois desconsidera o campo restrito de atuao dos motoristas profissionais taxistas,
alm de ofertar servio aos consumidores de forma ilegal e margem da regulao estatal.
4.
Feita breve descrio da representao contra a empresa Uber4, cabe mencionar
que se trata de uma plataforma tecnolgica (aplicativo) que possibilita conectar os passageiros
demandantes de transporte individual com motoristas ofertantes, por meio de um aplicativo
acessado por qualquer aparelho smartphone que tenha plano de dados ativo.
5.
O aplicativo possibilita que motoristas e usurios acessem os servios comerciais
de transporte de passageiros de uma maneira diferente da tradicional. Isso tem colocado desafios
relacionados aos modelos de negcio destas plataformas tecnolgicas, que podem no se
enquadrar nos desenhos regulatrios existentes. A tecnologia utiliza os recursos do Global
Positioning System (GPS), de modo que os usurios podem localizar e acompanhar os veculos
prestadores de servios. Possibilita, ainda, novas metodologias de clculo de tarifas com base em
fatores de distncia, tempo e demanda. Por fim, torna-se vivel o pagamento por meio de carto
de crdito cadastrado previamente, alm da emisso de recibos eletrnicos e a avaliao do
servio prestado pelos motoristas particulares pelos clientes.
6.
Diante do exposto, e considerando as atribuies de advocacia e promoo da
concorrncia desta Secretaria, a presente nota tcnica visa analisar e identificar os efeitos da
introduo dos aplicativos, entre os quais o Uber, sobre a concorrncia no mercado de transporte
individual de passageiros. Alm desta introduo, esta nota tcnica divide-se da seguinte
maneira: (i) da atribuio de promoo da concorrncia da Seae; (ii) o servio de transporte
individual de passageiros; (iii) o mercado de dois lados e os aplicativos de smartphones; (iv) das
inovaes tecnolgicas; (v) da delimitao do mercado relevante e os impactos concorrenciais;
(vi) regulamentao e desregulamentao no mercado de transporte individual; (vii)
recomendaes para aperfeioamento da regulao dos servios tradicionais de txi; (viii)
concluses; e (ix) recomendaes.
2. Da Atribuio de Promoo da Concorrncia da Seae
7.
Na atual configurao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) 5,
uma das competncias desta Secretaria avaliar e manifestar-se acerca dos atos normativos e
instrumentos legais que afetem as condies de concorrncia e eficincia na prestao de
servios, produo e distribuio de bens, articulando-se com os rgos pblicos responsveis
(Decreto n 7.482, de 16 de maio de 2011, art. 29, inciso VII e, c/c inciso XI).
8.
Dentro desse contexto, est entre as atribuies da Secretaria de
Acompanhamento Econmico (Seae) do Ministrio da Fazenda a advocacia da concorrncia, que
consiste em esclarecer e incutir nos agentes econmicos (dentre os quais esto agentes privados e
pblicos) os ganhos alocativos e produtivos que a introduo e manuteno da concorrncia
produzem. Tais benefcios, de modo geral, traduzem-se em preos menores e qualidade superior
de bens e produtos, alm de maior incentivo inovao tecnolgica. Em suma, a advocacia da
concorrncia visa fomentar a concorrncia na sociedade (o que necessariamente inclui o meio
empresarial) e nos rgos da Administrao Pblica.
9.
Uma das formas de se promover a advocacia da concorrncia a identificao,
pelos rgos que compem o SBDC, de normas legais ou infralegais que tenham o condo de
4

A Uber Technologies Inc., startup americana criada por empreendedores, em 2009, no Vale do Silcio, na cidade
de So Francisco, Califrnia. A empresa est presente em 314 cidades de 57 pases, sendo avaliada em
aproximadamente U$ 50 bilhes de dlares na bolsa americana Nasdaq.
5
O SBDC composto pela Secretaria de Acompanhamento Econmico, do Ministrio da Fazenda e pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econmica, rgo vinculado ao Ministrio da Justia.

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ferir ilicitamente a livre iniciativa ou a livre concorrncia, conforme artigo 170, inciso IV, da
Constituio Federal. Ressalta-se que, do ponto de vista institucional, a Seae no constitui
instncia deliberativa dentro do SBDC, embora possa provocar ou instigar eventuais mudanas
normativas ou regulatrias.
10.
Assim, segundo a competncia estabelecida no inciso IV do art. 19 da Lei n
12.529, de 30 de novembro de 2011 (Lei de Defesa da Concorrncia), a presente nota tcnica
visa analisar os impactos da introduo dos aplicativos, entre os quais o Uber, sobre o servio de
transporte individual de passageiros. Alm disso, busca-se levantar questes acerca da estrutura
regulatria do servio de txi, no sentido de orientar aes de advocacia da concorrncia no
mercado de transporte individual de passageiros.
11.
Enfatiza-se que as concluses desse estudo possuem carter opinativo, servindo
apenas para orientar a elaborao de regulamentos mais atinentes concorrncia no mercado de
transporte individual de passageiros.
3. O Servio de Transporte Individual de Passageiros
3.1. O Servio Tradicional de Txi
12.
O servio tradicional de txi regulamentado no mundo inteiro, o mesmo
ocorrendo no Brasil. A Lei n 12.587, de 03 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da
Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, define transporte pblico individual como o servio
remunerado de transporte de passageiros aberto ao pblico, por intermdio de veculos de
aluguel, para a realizao de viagens individualizadas (art. 4, inciso VIII). Assim, o servio
de transporte individual de passageiros por meio de txi tradicionalmente considerado um
servio de utilidade pblica ou de interesse pblico6. A prestao do servio de txi, em regra,
depende de autorizao da municipalidade e submetida regulamentao por parte do Poder
Pblico local.
13.
Da mesma forma, a Lei n 12.468, de 2011, que regulamenta a profisso de
taxista, define que atividade privativa dos profissionais taxistas a utilizao de veculo
automotor, prprio ou de terceiros, para o transporte pblico individual remunerado de
passageiros, cuja capacidade ser de, no mximo, 7 (sete) passageiros 7 (art. 2). Ademais,
esta lei tambm apresenta os requisitos e as condies para a atividade do profissional taxista.
14.
Os txis so caracterizados ostensivamente por meios diversos (cor, sinais,
nmero etc), o que permite aos passageiros identific-los com facilidade nas vias pblicas.
Dispem de reas pblicas especialmente reservadas pelas prefeituras para a espera de
corridas (pontos de txi), possuem garantia de remunerao mnima por corrida (bandeirada) e
benefcios tributrios no mbito federal e dos entes federados 8.

A definio do transporte individual de passageiros como sendo de utilidade pblica foi estabelecida pela Lei n
12.865, de 09 de outubro de 2013, que alterou o art. 12 da Lei n 12.587/2012.
7
A presente nota no discutir a legalidade dos servios prestados pelos motoristas no taxistas que utilizam
plataformas tecnolgicas. Trata-se de uma discusso que extrapola a competncia desta Secretaria.
8
No mbito federal, o benefcio se d por meio da iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI para
aquisio de veculo destinado ao transporte autnomo de passageiros (txi), conforme a Instruo Normativa da
Receita Federal do Brasil n 987, de 22 de dezembro de 2009. Nos estados, por exemplo, o Distrito Federal isenta,
por tempo determinado, o pagamento do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA (Lei n
4.727, de 28 de dezembro de 2011) e o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ICMS
(Decreto n 18.955, de 22 de dezembro de 1997 Convnio ICMS 67/12); no estado do Paran, a iseno do ICMS
garantida pelo Convnio ICMS n 33, de 6 de julho de 2001, e o Decreto n 2870, de 27 de agosto de 2001.

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15.
Em alguns municpios como So Paulo e no Distrito Federal, os taxistas gozam
do privilgio de transitar em vias exclusivas destinadas ao transporte coletivo. Em
contrapartida, o taxista no pode recusar passageiro ou o trajeto por ele solicitado e no pode
praticar preos superiores aos estabelecidos em regulamento. A ideia de servio "aberto ao
pblico" se relaciona com a obrigatoriedade de atendimento universal.
16.
Os servios de txi possuem caractersticas intermedirias entre os veculos
privados e os nibus, sem uma rota regular e contnua (Kang, 1998)9. Diferem dos servios de
transporte de massa, no estando acessvel ao pblico em geral em funo da alta tarifa, alm de
no possurem rotas pr-estabelecidas e horrios fixos (Homburger, 1982, apud Dias, 2007)10,11.
17.
Basicamente, o servio de txi disponibilizado ao consumidor de trs formas
distintas: (i) nas ruas, com o txi em movimento (bandeirada); (ii) nos pontos de txi, pelo
sistema FIFO (first-in-first-out); e (iii) por meio dos servios de radiotxis. Os primeiros
possuem como caracterstica principal a constante circulao nas ruas durante o perodo de
servio atendendo aqueles que acenam solicitando o servio, ou seja, no ficam parados em
pontos e nem atendem por telefone. Os segundos ficam parados em pontos pr-determinados
(aeroportos, por exemplo) e podem ser contratados no prprio ponto ou por telefone. J o
radiotxi caracterizado por pertencer ou ser associado a uma empresa que presta servios ao
consumidor por meio de uma central telefnica, que despacha o txi via radiocomunicao at o
local em que se encontra o passageiro. No Brasil, alguns municpios criaram novas modalidades
que utilizam o taxmetro para atender os servios de fretamento de turismo (traslados)12: txi
especial, txi comum e txi mirim.
18.
Conforme relatrio da Productivity Commission (1999)13, do governo australiano,
na poca o segmento de radiotxi era o mais dinmico e apresentava maior crescimento nas
grandes cidades. Na ocasio, na cidade de Sydney, os radiotxis representavam 40% do servio
de txi, sendo os principais concorrentes dos taxistas que operavam nos pontos de txi.
19.
Do lado da demanda pelo servio de txi, Dias (2007) apontou alguns fatores que
influenciam a disposio do consumidor na demanda pelo servio:
(i)

Nvel tarifrio: geralmente por meio da combinao da bandeirada e da tarifa mtrica

(bandeira 1 e bandeira 2)14.

KANG, C. H. (1998) Txi Deregulation: international comparison. Dissertao de Mestrado em Engenharia e

Planejamento de Transporte. Institute for Transport Studies University of Leeds. Disponvel em http:
<http://www.taxi-library.org/kang0898.htm>. Acesso em 07/12/2015.
10
Homburguer, W. S. (1982). Urban Transit. IN: Institute of Transportation Engineers. Transportation and Traffic
Engineering Handbook (2 ed.) Prentice-Hall, Londres.
11
DIAS, Flvio A. O. P (2007). Servios de Txi: Elementos Para Um Novo Modelo Regulatrio. Dissertao de
Mestrado
em
Transportes.
Universidade
de
Braslia.
Disponvel
na
Internet
em
<
http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/2504/1/2007_FlavioAugustodeOliveiraPDias.pdf
>Acesso
em
07/12/2015.http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/2504/1/2007_FlavioAugustodeOliveiraPDias.pdf >. Acesso
em 07/12/2015.
12
Ressalta-se, no entanto, que esses servios de traslados de turismo so, via de regra, desregulamentados, sem
qualquer interferncia estatal.
13
Productivity Commission (1999). Regulation Of The TaxiTaxi Industry. Ausinfo, Canberra. Disponvel em: <
http://www.pc.gov.au/research/supporting/taxi-regulation/taxiregulation.pdf >. Acesso em 07/12/ 2015.
14
Medidores comutam a medio de tarifa mtrica para tarifa horria quando o veculo est abaixo da velocidade de
transio ou parado. A velocidade de transio a velocidade na qual a medio no taxmetro passa da base de
tempo para a base de distncia e vice-versa. Esta velocidade obtida pela diviso da tarifa horria pela tarifa
quilomtrica; bandeirada o valor remuneratrio correspondente taxa de ocupao do veculo-txi, a partir do qual
se inicia a medio. A bandeira 2 um acrscimo percentual bandeira 1 como compensao ao taxista quando
trabalha nos horrios noturnos, fins de semana ou feriados.

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(ii)

Expectativa de tempo de espera dos passageiros: nos mercados em que os taxistas ainda
fazem ronda nas ruas (bandeiradas), o tempo de espera determinado pela interao entre
a oferta e a demanda, e isso influencia substancialmente na deciso do passageiro em
esperar ou no por um txi15;

(iii)

Momento: a demanda por txi altamente varivel, dependendo da hora do dia, do dia da
semana e do perodo do ano;

(iv)

Fatores climticos: a expectativa ou o fato de chover ou de fazer frio pode afetar a

demanda pelo servio;

(v)

Disponibilidade e preo dos servios alternativos de transporte: outras alternativas de

transporte podem impactar na demanda dos servios de txi, tais como, carro particular,
nibus, metr e at mesmo a viagem a p;

(vi)

Atividade econmica: o ritmo da economia, em especial das atividades de negcio,

turismo e lazer, pode elevar ou reduzir a demanda por servios de txi; e

(vii)

Imperfeies no mercado: a principal delas o custo ao passageiro devido o tempo de

espera e assimetria de informaes.

20.
Visando atender s demandas dos consumidores, o servio tradicional de txi tem
buscado otimizar o servio de agendamento de corridas por meio de aplicativos de smartphones.
O cliente pode solicitar o servio de txi sem ter que ligar para uma cooperativa ou procurar nas
ruas e pontos. No Brasil, os aplicativos mais conhecidos so EasyTaxi e 99. Ambos so
aplicativos de empresas brasileiras de tecnologia agenciadoras de viagens, que cadastram
exclusivamente motoristas que possuem a licena ou autorizao para exercer a profisso de
taxista16. O EasyTaxi est presente em 420 cidades de 30 pases, enquanto o 99 est disponvel
em 300 cidades brasileiras.
21.
Por fim, cabe mencionar que alguns motoristas de txi utilizam mais de um
aplicativo para aumentar o nmero de corridas e, consequentemente, o faturamento. As fontes de
receita dos aplicativos so as taxas fixas por corrida, publicidade ou acordos comerciais, bem
como a taxa cobrada pelos pagamentos realizados por meios eletrnicos. Os aplicativos no
efetuam nenhuma cobrana para o cadastramento de taxistas. Ademais, eles oferecem o servio
corporativo, que permite a elaborao de relatrios on-line que auxiliam o monitoramento dos
gastos das empresas com o transporte de seus funcionrios.
3.2. O Servio de Aluguel de Veculos Particulares
22.
Outra categoria de servios de transporte individual de passageiros o Private
Hire Vehicle - PHV (servio de aluguel de veculos particulares doravante AVP17), que o
maior concorrente dos servios de txi na maioria dos pases (OFT, 2003)18. A principal
diferena entre eles que o AVP s pode transportar passageiro pr-agendado, no podendo

15

A densidade populacional e as condies de trfego tambm influenciam o tempo de espera.

O Uber no presta servio de txi no Pas, o que permite que a empresa possa definir seu modelo tarifrio, bem
como cadastrar motoristas que no tenham licena para atuarem como taxistas.
17
Neste caso trata-se da contratao de servios de transportes de passageiros prestados por intermdio de veculos
leves de aluguel com motorista, visando o atendimento de demandas individualizadas (personalizadas).
18
OFFICE OF FAIR TRADING OFT (2003). Impact of Taxi Market Regulation: an international comparison.
Anexo
J.
Office
Of
Fair
Trading,
Londres.
Disponvel
em:
<http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft676annexej.pdf>. Acesso em 10/12/2015.
16

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utilizar os pontos de txi ou mesmo aliciar passageiros nas ruas. No Brasil, o servio de aluguel
de veculo com motorista pouco demandado e seu mercado bastante restrito19.
23.
Tradicionalmente, o servio AVP atuava em nichos de mercado mais limitados,
mesmo nos pases e localidades onde mais se desenvolveu, sendo o servio de txi o responsvel
por atender a maior parte da demanda do servio de transporte individual de passageiros. Alm
disso, o fato de no poderem parar em pontos de txi ou pegarem passageiros nas ruas so
verdadeiras limitaes para a atuao do servio AVP, pois se torna mais custosa a oferta do
servio para os demandantes.
24.
A partir do desenvolvimento de aplicativos de transporte individual utilizados em
smartphones (Uber e Lyft), os servios AVP incrementaram sua demanda, pois so plataformas
que facilitam o acesso de ofertantes (motoristas particulares) aos demandantes do servio de
transporte individual. Dessa maneira, as inovaes proporcionaram maior desenvolvimento desse
mercado, permitindo que pudesse atender parcela mais significativa da demanda.
25.
Dentro desse contexto, a seo seguinte trar uma discusso sobre como funciona
o mercado de dois lados que, dadas suas caractersticas, possibilitou a introduo de inovaes
tecnolgicas disruptivas no servio AVP.
4. O Mercado de Dois Lados e os Aplicativos de Smartphones
26.
De maneira geral, os modelos descritivos do Mercado de Dois Lados (M2L) se
caracterizam por definir a existncia de uma plataforma que tem como objetivo de facilitar
o encontro de ofertantes e demandantes de determinado bem ou servio (Frajhot, 2015)20.
Ainda, essa estrutura caracterizada pela presena de externalidades positivas de rede, ou seja, a
utilidade de um consumidor de um dos lados depender da quantidade de usurios do outro lado
do esquema. Alm disso, cada grupo necessita do outro de alguma forma, de modo que o
desenho do negcio e as regras so importantes para trazer ambos os lados para o mercado.
Dessa forma, a plataforma dever incentivar o encontro de ambos os grupos e criar condies
para que esses realizem o maior nmero de transaes entre si.
27.
A estrutura de preos do M2L apresenta duas dimenses. A primeira a soma dos
preos de ambos os lados. A segunda a alocao desses preos entre os usurios finais. Em
relao ltima, o preo a ser cobrado para cada um dos lados depender da forma como cada
grupo valoriza a plataforma. Ou seja, uma das mais importantes variveis que afeta o preo a ser
cobrado a elasticidade-preo da demanda de cada lado. Assim, o lado menos elstico, em geral,
tender a pagar a maior parte dos custos. Logo, como a estrutura de preos afeta o nvel de
transaes entre os dois grupos, poder haver no neutralidade na estrutura de preos. Assim, o
fato de um grupo pagar a mais no representa poder de mercado de um dos lados e sim a maneira
como cada um dos lados valoriza a plataforma. Portanto, no M2L, o preo a ser definido
dever ser tal que incentive os dois grupos a participarem da plataforma, j que a utilidade
de um dos lados aumenta na medida em que a quantidade de usurios do outro lado
tambm cresce.
28.
Assim, a plataforma a estrutura que une ambos os lados do mercado e cria valor
ao internalizar, de alguma forma, as externalidades positivas de rede que no so internalizadas
diretamente pelos diferentes usurios finais.
19

Mais adiante ser mostrado como as inovaes tecnolgicas possibilitaram a ampliao do mercado de aluguel de
veculos com motorista, trazendo importantes impactos sobre o mercado tradicional de txi.
20
FRAJHOT, Nicolas Z. (2015). Mercado de Dois Lados: O Mercado de Cartes de Pagamento no Brasil.
Pontifica Universidade Catlica do Rio de Janeiro PUC/RJ. Departamento de Economia. Monografia. Disponvel:
http://www.econ.puc-rio.br/uploads/adm/trabalhos/files/Nicolas_Frajhof.pdf. Acesso em 21/12/2015.

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29.
O principal referencial terico do M2L o paper de Rochet e Tirole21, segundo o
qual o M2L um mercado onde uma ou mais plataformas permitem interaes entre os usurios
finais e tentam trazer ambos os lados para o arranjo de negcios atravs de um modelo
apropriado de cobrana. A plataforma ou o ambiente de negcios interage ou permite a interao
entre ofertantes e demandantes de determinados produtos ou servios. Nesse modelo, a funo
maximizadora de lucros da firma contempla os agentes especficos a montante e a jusante com os
quais se relaciona, de forma que, quanto maior a rede de fornecedores e compradores conectada,
maior a atratividade da plataforma, que extrai sua remunerao do volume de transaes.
Descrito dessa forma, uma infinidade de mercados poderia ser considerada como um M2L.
30.
Conceitualmente, a teoria do M2L est relacionada s teorias de externalidades de
rede e de precificao de um mercado de multiprodutos. Em relao primeira, usa-se a noo
de que h externalidades que no so internalizadas pelos usurios finais. Em relao segunda,
usa-se o foco na estrutura de preos e consequentemente na ideia de que h menor probabilidade
de que a estrutura seja distorcida pelo poder do mercado do que pelo nvel de preos.
31.
Entre os mercados organizados na forma de M2L, Evans e Schmalensee (2005)22,
citado por BRASIL (2010)23, destacaram as agncias de encontro de casais, os clubes noturnos,
as corretoras, as agncias de propaganda, jornais e revistas, os sistemas operacionais de
computadores, vdeo games, shopping centers e cartes de pagamento.
32.
Dentro destas caractersticas do M2L, supondo que existam ganhos potenciais na
interao entre dois usurios finais da plataforma (o vendedor e o comprador), a plataforma
permite ou facilita a interao entre os dois lados, dado que ambos queiram interagir. No caso
dos aplicativos de transporte individual de passageiros, a interao ocorre quando o usurio de
transporte individual utiliza-se do aplicativo instalado no seu smartphone para fazer uma
transao com o ofertante do servio (motorista de txi ou motorista do servio AVP).
33.
Segundo Evans e Schmalensee (2005), o papel fundamental de uma plataforma de
dois lados permitir que as partes obtenham ganhos ao reduzir os custos de transao de
encontrar uns aos outros e interagirem. As plataformas de dois lados fazem isso por meio do
matchmaking24, construindo pblico (reputao e fidelidade), minimizando os custos e
propiciando um ponto de encontro virtual ou fsico para os clientes (OPUS, 2015)25.
34.
Dessa forma, ao reduzir os custos de informao, a rede mundial de computadores
(doravante Internet) possibilita o surgimento de novos M2L, entre eles o Uber, a Airbnb e o
Roadie26. Nesses casos, o potencial para a realizao de novos negcios sempre esteve presente,
em decorrncia de existir capacidade ociosa e demanda reprimida. A reduo dos custos de
informao finalmente tornou rentvel para os agentes de mercado realizar as transaes. Por
outro lado, isso tem alterado os modelos de negcios existentes, possibilitado a ampliao de
21

Rochet, J. and Tirole, J. (2003). Platform Competition in Two-Sided Markets. Journal of the European
Economic Association, 1 (4), 990-1029. Disponvel: http://www.rchss.sinica.edu.tw/cibs/pdf/RochetTirole3.pdf.
Acesso em 21/12/2015.
22
Evans, D. Schmalensee, R. (2007). The Industrial Organization of Markets with Two-Sided Platforms.
Competition Policy International, Vol. 3, No. 1, Spring 2007.
23
BRASIL (2010). Banco Central do Brasil (BCB); Secretaria de Acompanhamento Econmico (Seae/MF) e
Secretaria de Direito Econmico (SDE/MJ). Relatrio sobre a Indstria de Cartes de Pagamentos. 1 edio.
2010. Disponvel: https://www.bcb.gov.br/htms/spb/Relatorio_Cartoes_Adendo_2010.pdf. Acesso em 21/12/2015.
24
Traduo livre: Parceria, mediao.
25
OPUS (2015). Living Economics: Uber as a Two-sided Market. OPUS - The Journal of Undergraduate
Research. Publicado: 15/3/2015. Disponvel: http://livingeconomics.org/article.asp?docId=463. Acesso em
18/12/2015.
26
Servio de entrega entre cidades ou estados distantes. O aplicativo une quem deseja entregar qualquer coisa com
algum motorista que esteja indo na mesma direo e aceite realizar a entrega. Remetentes postam detalhes e imagens
do item que deseja enviar e motoristas fazem ofertas baseadas em localizao, preo, classificaes e opinies.
Aceitao pelo aplicativo dupla, o que coloca ambos os lados no controle do processo.

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mercado de servios que atuavam em nichos mais restritos e trazido novos desafios para os
servios tradicionais, com destaque para o servio tradicional de txi.
35.
A seo seguinte abordar as inovaes tecnolgicas disruptivas no servio AVP,
que permitiram uma ampliao desse servio no mercado de transporte individual.
5. Inovaes Tecnolgicas Disruptivas no Servio de AVP
36.
As inovaes tecnolgicas tm alterado os modelos de negcios existentes. O
economista e professor norte-americano, Jeremy Rifkin, afirma que a economia mundial ser
hbrida na segunda metade do sculo XXI. Rifkin prev que um sistema colaborativo estar
convivendo com um capitalismo cada vez menos agressivo. Para firmar sua tese, Rifkin destaca
que os trs eixos - comunicao, energia e transportes - sobre os quais se apoiam os modelos de
desenvolvimento, estaro interconectados graas Internet e isso promove o surgimento de uma
economia colaborativa27. Abramovay (2014)28 aponta que o fundamental no est na energia, na
Internet ou na noo de rede e sim na juno das trs: no s a energia, mas parte crescente da
prosperidade do sculo XXI vir de uma organizao social marcada pela descentralizao, pela
cooperao e pela partilha.
37.
Da ideia de cooperao surge o conceito de economia colaborativa, definido como
um sistema econmico de redes descentralizadas que desbloqueiam os valores de ativos
subutilizados, combinando o que determinadas pessoas possuem com as necessidades de outras
pessoas sem a utilizao de intermedirios (BOTSMAN, 2014)29. A economia colaborativa
apoia-se nos laos de cooperao direta entre os indivduos da a expresso em ingls peer to
peer - e o aproveitamento da capacidade ociosa de determinados bens atravs do
compartilhamento.
38.
Por outro lado, a Internet possibilitou o acesso rpido a uma base global de
clientes, com baixos custos adicionais de se alcanar e incluir novos clientes, gerando novos
negcios por meio das chamadas inovaes disruptivas30. Segundo OCDE (2015a)31, a
inovao disruptiva pode ser de novos produtos ou servios; em outros casos, a inovao pode
implicar novas formas de fornecimento de produtos e servios existentes para os consumidores
ou novos modelos de negcios, suprindo necessidades dos consumidores no atendidas ou mal
servidas pelos servios existentes.
39.
Do ponto de vista regulatrio, as inovaes disruptivas podem dar origem a
preocupaes legtimas de interesse pblico, como questes de segurana e de privacidade, e
assim criar demanda por regulamentao. Na maioria dos casos, entretanto, os prestadores
estabelecidos (incumbents) fazem lobby para a regulamentao existente ser aplicada aos novos
prestadores, com a finalidade de diminuir a vantagem competitiva destes ltimos, alegando com
27

Revista Excelncia em Gesto. Coragem para mudar: como sair da economia dos excessos e crescer na era dos
limites.
Ano
VII,
n
08.
Setembro,
2015.
Disponvel
em
http://www.fnq.org.br/informese/publicacoes/periodicos/revista-excelencia-em-gestao. Acesso em 10/12/2015.
28
ABRAMOVAY, Ricardo (2014). A economia hbrida do sculo XXI. In: De baixo para cima/ organizao
Eliane Costa, Gabriela Agustini. 1 ed. Rio de Janeiro: Aeroplano, 2014.
29
BOTSMAN, Rachel (2014). The Collaborative Economy. Disponvel em http://rachelbotsman.com/thinking/.
Acesso em 10/12/2015.
30
A teoria explica que as inovaes disruptivas criam novos mercados, descobrindo novas categorias de clientes por
meio de novas tecnologias ou da explorao de tecnologias antigas de novas maneiras. Inicialmente, a inovao
disruptiva forma-se em um nicho de mercado que pode no parecer atrativo, mas eventualmente o novo produto ou
ideia redefine completamente a indstria. Disponvel em: http://www.christenseninstitute.org/keyconcepts/disruptive-innovation-2/. Acesso em 10/12/2015.
31
OECD (2015a). Hearing on Disruptive Innnovation. Directorate for Financial and Enterprise Affairs. May, 2015.
Disponvel:

http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP(2015)3&docLanguage=En .

Acesso em 11/12/2015.

Fl 9 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

06013/2016/ DF

ou sem razo que essa vantagem decorre da no aplicao desleal de normas regulatrias
(OECD, 2015b)32. Nesse contexto, as autoridades de concorrncia podem desempenhar um papel
importante, ao moldar as transies inevitveis causadas pela inovao disruptiva com respostas
regulatrias que no restrinjam indevidamente a concorrncia, ou impondo regras da
concorrncia para garantir que os operadores histricos no impeam novos rivais no mercado.
Podem ainda promover estudos e mtodos de pesquisas para promover uma maior compreenso
de novas tecnologias e modelos de negcios (OECD, 2015c)33.
40.
Segundo OCDE (2015c), os aplicativos, em geral, so mais sensveis demanda
dos consumidores, e promovem uma alocao mais eficiente dos recursos, assim como reduzem
os custos de transao. No mnimo, fornecem novas alternativas para os consumidores.
Atualmente, os exemplos mais visveis de inovaes disruptivas so os servios de
compartilhamento34" que esto impactando os mercados convencionais de txi e de hotis, como
aqueles ofertados pelas empresas Uber e Airbnb.
41.
Apesar da introduo dos servios de radiotxi terem sido uma inovao
disruptiva importante na forma como os servios de txi so acessados pelos clientes, atualmente
o surgimento de inovaes por meio de smartphones tem produzido novo ambiente de
competio no mercado de servio de transporte individual de passageiros. Como destaque, a
empresa Uber coloca em contato dois grupos distintos, os motoristas do servio AVP e os
passageiros35. Os motoristas vislumbram renda extra pelo aproveitamento da capacidade ociosa
de seus prprios veculos e pela jornada flexvel de trabalho. J os passageiros desejam se
deslocar pelas cidades por meio de um servio seguro, eficiente, de qualidade e transparente
quanto tarifa cobrada.
42.
Descrito dessa forma, o Uber uma empresa que gerencia o aplicativo que
conecta os passageiros a motoristas particulares. O know-how da empresa no empregar
motoristas e possuir veculos, mas revelar o potencial da infraestrutura de transporte j
existente e atender a demanda reprimida de transporte individual, que no est bem
servida por transportes pblicos ou txis convencionais.
43.
Conforme resposta da empresa Uber ao questionamento36 da Seae quanto aos
requisitos para cadastro de usurios no aplicativo, a empresa afirma que os demandantes do
servio prestado por motoristas parceiros podem ser quaisquer usurios, maiores de 18 anos,
que disponham de dispositivos mveis com a verso mais atualizada do aplicativo, possuam
carto de crdito vlido, cujo limite ser verificado, e no tenham cadastro prvio, sendo
vedado mais de um cadastro por pessoa.
44.
J os motoristas do servio AVP, para serem cadastrados no aplicativo Uber,
devem possuir carteira de habilitao para motorista profissional com a observao de que o
32

OECD (2015b). Disruptive innovation and their effect on competition. June, 2015. Disponvel em:
Acesso em 11/12/2015.
33
OECD (2015c). Hearing on Disruptive InnnovationNote by United States. Directorate for Financial and
Enterprise Affairs. May, 2015. Disponvel: https://www.ftc.gov/system/files/attachments/us-submissions-oecd-other-internationalhttp://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP(2015)3&docLanguage=En .

competition-fora/1507disruptive_innovation_us.pdf. Acesso em 11/12/2015.

34

um espao da comunidade onde os usurios esto ligados a fim de compartilhar servios. O acesso aos servios
pode se fazer por (i) troca, quando se obtm um servio em troca de outro ou por meio de uma moeda virtual, ou (ii)
remunerao, quando o servio prestado pago em valor dinheiro com base nas condies do site ou aplicativo. Os
servios de compartilhamento no possuem contrato de vnculos empregatcios e no so enquadrados em
regulaes da legislao trabalhista. Os servios do Uber so caracterizados pela possibilidade de realizao de
transaes comercias ao conectar ofertantes de produtos ou servios com os demandantes.
35
No mundo, outras empresas possuem aplicativos similares ao Uber para atuarem no mercado de transporte
individual de passageiros, sendo as mais conhecidas a Lyft e o Shuddle.
36
Para subsidiar a anlise desta Secretaria, encaminhou-se sede da empresa Uber no Brasil o Ofcio n
08202/2015/DF COGUN/SEAE/MF solicitando informaes pertinentes aos servios ofertados por meio do
aplicativo Uber.

Fl 10 da Nota Tcnica
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06013/2016/ DF

condutor exerce atividade remunerada, possuir seguro com proteo para passageiros e passar
por checagem dos antecedentes criminais tanto na esfera federal como na estadual. In verbis:
As pessoas interessadas em ofertar servios de transporte compartilhado por
meio do aplicativo Uber devem ter uma carteira de motorista com a observao
de que o condutor exerce atividade remunerada EAR, ou seja, de que possui
atuao profissional. Ademais, exige-se que estes interessados contratem seguro
na modalidade Acidentes Pessoais de Passageiros (APP), a fim de proteger os
passageiros do veculo segurado de quaisquer danos decorrentes de acidentes.
Deve-se ressaltar ainda que todos os motoristas parceiros cadastrados no
aplicativo passam por uma checagem de antecedentes criminais tanto na esfera
federal como na estadual, por meio de documentos providos pelas autoridades
competentes e de pesquisa independente realizadas por empresa parceira do
Uber.

45.
Dessa forma, os motoristas parceiros no so empregados da empresa, uma vez
que o modelo de negcio no de uma empresa de transportes, mas sim de tecnologia, que
possibilita de forma eficiente o encontro entre passageiros e motoristas37.
46.
Aps o cadastramento no aplicativo, para solicitar uma corrida, os usurios devem
digitar a localizao atual para que o aplicativo notifique os motoristas cadastrados mais
prximos da localizao informada. Uma vez que determinado motorista aceita aquela corrida,
recebe a localizao e as informaes do cliente. Do outro lado, o cliente recebe uma imagem do
motorista, seu nome, uma descrio do veculo e uma estimativa do valor final mnimo e
mximo da corrida, desde que o consumidor tenha informado o destino final da corrida.
Quando a corrida concluda, o valor debitado no carto de crdito previamente cadastrado no
aplicativo pelo cliente.
47.
O aplicativo oferece diferentes tipos de servios, tais como o UberBlack,
UberLux, UberSuv, UberX, UberPool e UberTaxi. O UberBlack e UberLux so os servios mais
sofisticados e que utilizam carros pretos no modelo sedan, que devem ter um nmero mximo de
anos de uso. Conforme informaes disponibilizadas pela prpria empresa, o UberSuv uma
categoria de UberBlack baseada em carros do tipo Sport Utility Vehicle (SUV) e servem portanto
para transportar maior quantidade de pessoas. O UberX o mais barato - conhecido tambm
como UberPop na Europa - pois utiliza veculos mais simples38. O UberPool39 o servio que
permite que duas ou mais pessoas compartilhem a mesma corrida e dividam o valor no final.
Segundo o Uber, tal modalidade de servio permite no apenas que a viagem fique at 50% mais
barata aos usurios, como tambm proporciona ao motorista a possibilidade de auferir maior
receita, por envolver o transporte de mais de um passageiro. O UberTaxi40 o servio que auxilia
a conexo dos passageiros a motoristas de txis comuns, funcionando ento como um aplicativo
de solicitao de corridas de txi.
48.
Em resposta ao questionamento da Seae com relao s localidades onde o
funcionamento do aplicativo Uber foi autorizado ou no, considerando que o mesmo est
37

O Juiz federal de So Francisco (EUA) garantiu status de ao coletiva a um processo movido por trs condutores
da empresa para serem reconhecidos como funcionrios e no prestadores de servio. Os trs litigantes afirmam que
o Uber trata seus trabalhadores como empregados, sem garantir nenhum tipo de benefcio. Disponvel em:
http://exame.abril.com.br/mundo/noticias/motoristas-nos-eua-processam-uber-por-vinculo-trabalhista. Acesso em 11/12/2015.
38

H algumas diferenas entre os tipos de servios de Pas para Pas. No caso do Brasil, o UberX o servio mais
barato, mas conta com motoristas profissionais diferentemente do que foi observado na Europa no caso do UberPop,
que corresponde a categoria na qual qualquer pessoa com uma carteira de motorista comum pode fornecer servio
de transporte individual privado.
39
De acordo com as informaes do site oficial do Uber, o UberPool funciona atualmente nos Estados Unidos (Los
Angeles, So Francisco e Nova York), na Frana (Paris) e em breve na ndia (Bangalore).
40
De acordo com as informaes do site oficial do Uber, o UberTaxi funciona atualmente nos Estados Unidos
(Nova York), Japo (Tquio) e na Alemanha (Frankfurt).

Fl 11 da Nota Tcnica
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06013/2016/ DF

disponvel em 330 cidades de 63 pases, o Uber afirma que apenas na cidade de Berlim foi
tomada deciso pela autoridade judiciria mxima favorvel proibio dos servios prestados
por meio das categorias UberX, UberBlack e UberPop, sendo apenas o servio UberTaxi
liberado. Vale ressaltar que, alm da Alemanha, a categoria UberPop est suspensa tambm na
Itlia, na Espanha e na Blgica. J na Frana, o Parlamento aprovou, em outubro de 2014, uma
nova lei de transporte que passa a exigir que todos os motoristas prestadores de servio de
transporte remunerado de passageiros tenham licena especial, sendo que a Unio Europeia
avalia, atualmente, os possveis impactos concorrenciais desta legislao.
49.
De acordo com a empresa, a principal mudana significativa do modelo
regulatrio existente com o objetivo de disciplinar a operao de empresas de tecnologia como
a Uber e a prestao dos servios de transportes por motoristas cadastrados nas plataformas
oferecidas por tais empresas ocorreu no Estado americano da Califrnia, em setembro de 2013,
com a criao do modelo Transportation Network Company (TNC) que possui determinadas
caractersticas bsicas especficas41. Os modelos TNC caracterizam-se por no definirem preos
mnimos ou mximos para o servio de transporte de passageiros, diferentemente do que ocorre
com o servio de txi. No obstante, em algumas jurisdies, como, por exemplo, em
Washington (DC), estabeleceu-se um teto legal para o multiplicador do preo varivel em casos
de desastres naturais.
50.
Quanto tributao, em jurisdies nas quais foram aprovadas regulamentaes
especficas para o funcionamento do Uber sob o mbito do modelo TNC, foram criados diversos
mecanismos de tributao, tais como a possibilidade de cobrana de uma taxa anual junto
empresa de tecnologia em contrapartida autorizao pelo poder pblico, uma taxa anual
cobrada junto ao motorista que presta servio de transporte individual privado usando plataforma
tecnolgica ou de uma taxa anual por veculo cadastrado na plataforma42.
51.
No Brasil, o aplicativo Uber funciona atualmente nas cidades de Belo Horizonte,
Braslia, So Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Campinas e Goinia. Atualmente, o Uber
oferece, no Brasil, trs tipos de servio, quais sejam (i) UberBlack; (ii) UberX; (iii) UberBike; e
(iv) UberBag43, estes dois ltimos oferecido apenas na cidade de So Paulo. Segundo a empresa
Uber, os servios UberTaxi, UberSUV e UberLux no so ofertados no Brasil at o presente
momento e no h previso para a oferta desses servios em territrio nacional.
52.
O funcionamento do aplicativo no foi regulamentado em nenhuma das cidades
brasileiras onde o Uber atua. Em Braslia e em Belo Horizonte, esto em tramitao projetos de
leis nas Cmaras Legislativa e Municipal, respectivamente, que abordam o assunto, mas que
ainda no foram votados44,45. No Rio de Janeiro, apesar da Cmara Municipal ter aprovado em
agosto de 2015 o projeto que probe a circulao de motoristas que faam transporte particular de
passageiros, a Justia concedeu ao Uber uma liminar que impede o governo de multar motoristas

41

O modelo TNC classifica como prestador de servio de transporte individual privado o empreendedor que presta
servio de transporte individual privado e o faz por meio de uma plataforma digital, sendo que esta qualquer
plataforma consubstanciada em aplicativo online, software, website ou outro sistema que possibilita o contato entre
o ofertante e demandante do servio de transporte individual. Dentre os critrios de registro pode haver a imposio
de obrigaes de registro de condutores junto ao poder pblico local (seja por meio de um cadastro realizado
diretamente pelo motorista, seja por meio de plataformas eletrnicas) e, em alguns casos, dos prprios veculos.
42
Conforme informaes da empresa, em Seattle (EUA) a taxa por motorista de US$ 50,00; de US$ 65,00, a cada
dois anos, em Dallas (EUA); e na cidade do Mxico, a taxa cobrada por veculo de US$ 100,00.
43
Categoria de servio que oferece um carro que permite o carregamento de bicicletas.
44
Informaes
disponveis
em
http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2015/11/13/interna_cidadesdf,506324/gdf-regulamentauber-mas-impoe-uma-serie-de-restricoes.shtml. Acesso em 14/12/2015.
45
Informaes disponveis em http://www.hojeemdia.com.br/horizontes/camara-cobra-regra-da-prefeitura-de-bhpara-fim-dos-conflitos-com-o-uber-1.337959. Acesso em 14/12/2015.

Fl 12 da Nota Tcnica
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06013/2016/ DF

do aplicativo. Segundo o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, a deciso segue mantida46. Em

Porto Alegre, aps o incio do funcionamento do Uber, a prefeitura criou um grupo de trabalho
que visa discutir novas alternativas para o transporte de passageiros na cidade. Entre as medidas
que podem ser adotadas est a regulamentao de um servio de txi executivo que pode ou no
abranger o aplicativo47.
53.
Na cidade de So Paulo, em uma segunda tentativa48 de regularizar o
funcionamento do aplicativo, o prefeito lanou em dezembro de 2015 uma consulta pblica para
receber sugestes e aprimoramentos da populao com o objetivo de consolidar a regulao da
explorao econmica do uso da malha viria urbana. Neste modelo, prope-se a criao da
categoria das Operadoras de Transporte Credenciadas (OTCs), que so as operadoras de
tecnologia responsveis pela intermediao entre os motoristas prestadores de servio e os seus
usurios49.
54.
De acordo com informaes da prpria empresa, em todas as categorias de
servios ofertado pelo Uber, o preo cobrado segue uma mesma estrutura de preos definida pelo
Uber, a saber, um valor inicial fixo e um valor varivel composto por: (i) minuto de viagem
transcorrido e (ii) por quilometragem rodada.
55.
importante notar que, em complemento a esta estrutura de preos, o Uber
utiliza-se de um mecanismo conhecido como preo dinmico, pelo qual ajusta a parcela varivel
da sua estrutura de preos para equilibrar a oferta e a demanda pelo servio de transporte
individual privado fornecido por seus motoristas parceiros. A ideia que a tarifa flutue para
trazer o equilbrio entre oferta e demanda. Assim, quando no h motoristas suficientes
para atender a demanda, as tarifas sobem para atrair mais motoristas e reduzir a demanda
por viagens; quando a oferta de motoristas excede a demanda, o preo das tarifas diminui.
56.
Esse modelo de precificao distinto do que ocorre no servio regulado de txi,
cuja tarifa fixa, razo pela qual podem se formar longas filas de clientes nos pontos de txi
esperando pelo servio em horrios de pico ou longas filas de taxistas esperando por clientes em
determinados momentos do dia ou dias do ms (OCDE, 2015a).
57.
De acordo com Hall, Kendrick & Nosko (2015)50, o aplicativo Uber utiliza um
algoritmo para multiplicar a tarifa nos momentos de demanda elevada51. Uma vez que o
46

Informaes disponveis em http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2015/08/camara-do-rio-aprova-lei-quepreve-multa-motoristas-do-uber.html. Acesso em 14/12/2015.

47
Informaes disponveis em http://g1.globo.com/rs/rio-grande-do-sul/noticia/2015/11/apos-chegada-do-uberporto-alegre-pode-criar-servico-de-taxi-executivo.html. Acesso em 14/12/2015.
48
A primeira foi a criao de uma nova categoria de txi denominada de txi preto, que seria institucionalizada
com o sorteio de cinco mil alvars para a concesso do novo servio de txi. Aps ser suspenso em dezembro pelo
Tribunal de Contas do Municpio (TCM), a prefeitura foi autorizada a dar continuidade ao processo de sorteio dos
alvars da nova categoria em janeiro. Informaes disponveis em http://g1.globo.com/saopaulo/noticia/2016/01/tcm-libera-prefeitura-de-sp-seguir-com-implantacao-de-taxi-preto.html. Acesso: 25/01/2016.
49
A explorao intensiva da malha viria pelos servios de transporte individual remunerado de utilidade pblica
condicionada aquisio de crditos pelas OTCs, por meio da emisso do Termo de Autorizao de Operao
(TAO). A autorizao tem carter precrio e ser concedida, em crdito de distncia em quilmetros, OTC,
mediante outorga onerosa e pagamento de preo pblico como contrapartida do direito de uso intensivo do virio
urbano.
50
Hall, J.; Kendrick, C. & Nosko, C. (2015). The Effects of Ubers Surge Pricing: A Case Study. The University
of
Chicago.
Illinois
USA.
September,
21
2015.
Disponvel:
http://faculty.chicagobooth.edu/chris.nosko/research/effects_of_uber's_surge_pricing.pdf. Acesso em 15/12/2015.
51
O Uber e Lyft utilizam o modelo de preos flutuantes para influenciar o comportamento da oferta e demanda,
elevando os preos durante horrios de pico, em parte para atrair mais motoristas para as ruas. Tal modelo vem
sendo utilizado em outros setores da economia, como rodovias, zoolgicos, varejistas virtuais etc. Operadores de
rodovias usam a precificao dinmica para regular o trfego. Uma rodovia de Dallas pode mudar os preos do
pedgio a cada cinco minutos dependendo do trfego, de forma a manter a velocidade acima de 80 quilmetros por
hora. O preo do pedgio por um trecho de 4,3 quilmetros, por exemplo, variou entre US$ 0,90 e US$ 4,50 em uma

Fl 13 da Nota Tcnica
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aplicativo opera em um mercado com grandes flutuaes na demanda e uma oferta variada de
motoristas que so livres para trabalhar quando quiserem, o mtodo do preo dinmico incentiva
os motoristas a prestarem seus servios em perodos especficos por exemplo, dias chuvosos,
feriados, aps o fechamento de bares e restaurantes no sbado noite, entre outros e, assim,
assegurar uma oferta estvel de tais servios. O multiplicador apresentado ao cliente no
momento do acesso ao aplicativo. O cliente deve reconhecer que o preo est elevado antes de
fazer a solicitao e s ento confirmar. Portanto, o cliente pode escolher utilizar o aplicativo no
momento em que a tarifa mais alta est sendo cobrada ou esperar at que a tarifa diminua.
58.
Em relao remunerao, um percentual de 20% a 25%, dependendo do servio
utilizado, vai para o aplicativo e o restante compe a remunerao do motorista parceiro. Ao
final da corrida, o motorista e o passageiro so avaliados no prprio aplicativo. A nota obtida
nesta avaliao garante a permanncia do motorista no aplicativo. O feedback do passageiro para
o motorista feito de forma annima.
59.
A empresa Uber afirma que, no caso dos passageiros, ao final de cada viagem,
exige-se que estes atribuam uma nota para o motorista, a qual varia de 1 a 5 estrelas, havendo
ainda a possibilidade de o passageiro escrever uma mensagem com uma sugesto ou crtica
sobre o motorista avaliado. Esta avaliao de fundamental importncia para que a empresa
possa avaliar a qualidade do servio prestado pelos motoristas parceiros da plataforma e, com
isso, decida se mantm o contrato firmado com eles. Note-se, neste ponto, que a nota mnima
exigida pela Uber junto a seus motoristas parceiros de 4,6 estrelas, sendo que a mdia atual
das notas atribudas por passageiros a estes agentes de 4,85 estrelas. Da mesma forma, o
aplicativo Uber exige que os motoristas avaliem os passageiros ao final de cada viagem. Nesse
contexto, passageiros que possuam notas baixas e/ou descumpram os termos de uso do
aplicativo podem ser desligados da plataforma, ou no serem atendidos por motoristas
parceiros da Uber.
60.
Finalmente, destacamos que o modelo de negcio do aplicativo Uber visa
utilizao da capacidade ociosa de bens durveis, no caso, o automvel particular, uma vez que
pretende se firmar com uma opo de deslocamento eficiente, segura e que seja transparente na
questo da cobrana tarifria. O aplicativo tambm encoraja algumas pessoas a deixarem seus
carros em casa e pretende impactar positivamente a mobilidade urbana, por exemplo, na
diminuio da demanda por estacionamentos privados, dos congestionamentos dirios, e
consequentemente, da poluio do ar. Pondera-se, no entanto, que seria prematuro concluir que
o Uber traz impactos positivos mobilidade urbana pelas incertezas relacionadas s
externalidades. Tambm preciso notar que o servio tradicional de txi produz as mesmas
externalidades sobre a mobilidade urbana, uma vez que, em tese, pode reduzir a circulao de
automveis particulares nas ruas.
61.
A seo seguinte trar a delimitao do mercado relevante e os impactos
concorrenciais da introduo de inovaes tecnolgicas no servio de transporte individual.
6. Delimitao do Mercado Relevante e os Impactos Concorrenciais da Introduo dos
Aplicativos no Servio de Transporte Individual de Passageiros
62.
A delimitao do mercado relevante uma das etapas mais importantes da anlise
concorrencial, dada sua relevncia da sntese de informaes que a delimitao traz sobre os
aspectos concorrenciais. O conceito de mercado relevante crucial para a anlise dos efeitos
anticompetitivos potenciais de operaes que impliquem concentrao de mercado e/ou condutas
semana recente. Fonte: Blog Precifica Preo Inteligente: Agora, Preos Podem Variar de Minuto a Minuto
http://precifica.com.br/2015/12/21/agora-precos-podem-variar-de-um-minuto-a-outro/. Acesso em 14/01/2016.

Fl 14 da Nota Tcnica
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praticadas por empresas que se supe sejam detentoras de poder de mercado, cujo exerccio
abusivo incumbe legislao e s agncias de defesa da concorrncia (antitruste), como
objetivos essenciais, prevenir e coibir, pois nesse locus (o mercado relevante) - devidamente
delimitado - que se d, efetiva ou potencialmente, tal exerccio52.
63.
De modo simtrico, sua delimitao exige uma anlise aprofundada sobre o
contexto e a realidade concorrencial do mercado em anlise. No que tange promoo ou
advocacia da concorrncia, as informaes obtidas com a delimitao do mercado auxiliam na
orientao de aes que visem estimular a concorrncia no setor.
64.
Com relao dimenso geogrfica, admite-se que o mercado relevante local.
pouco provvel que um prestador de servio de txi ou AVP que oferta os servios numa
determinada localidade seja um substituto adequado para outra localidade, o que desconfigura
uma delimitao regional ou nacional. Esta alternativa no adequada nem para o motorista
(ofertante) e nem para o usurio (demandante). Sendo assim, admite-se que a dimenso local,
podendo incluir mais de uma cidade nos casos de regies metropolitanas. Ressalva-se, no
entanto, que o raio de distncia do mercado relevante pode ser menor e est relacionado a uma
dimenso temporal que dada pelo tempo de deslocamento do prestador de servios at o
consumidor. Assim, em algumas regies de grandes cidades com densidade populacional
elevada, o servio de AVP pode no ser um bom substituto para o servio de txi.
65.
Em relao dimenso do servio de transporte individual, uma das alegaes da
ABRACOMTAXI na representao feita junto ao MPF refere-se ao fato dos motoristas
cadastrados no aplicativo Uber no cumprirem nenhum dos requisitos previstos na legislao
brasileira para prestar os servios de transporte individual de passageiros. Portanto, segundo esta
associao de taxistas, o servio oferecido por meio do aplicativo deveria ser submetido
legislao brasileira referente ao servio de txi, por serem servios idnticos.
66.

Contudo, este entendimento no coincide com a viso da empresa Uber, in verbis:

o servio ofertado pelos motoristas parceiros distinto daquele fornecido pelos
taxistas, pois o servio prestado pelos motoristas parceiros do Uber qualifica-se
como um servio de transporte privado individual (modalidade admitida pela
Lei n 12.587/2012), j o servio de txi consiste em um servio de transporte
pblico individual. A consequncia de tal distino que, diferentemente dos
servios de txi, o servio de transporte individual privado ofertado por
motoristas parceiros do Uber no se sujeita s exigncias regulatrias
estabelecidas na legislao e regulamentao aplicveis aos servios de txi.
Enquanto no servio de txi h por parte dos profissionais que o exercem a
obrigatoriedade de atendimento universal vale dizer, qualquer pessoa que
interpele um taxista na rua tem o direito de ser transportado por ele o
motorista do Uber pode sempre escolher para quem ir prestar seus servios,
avaliando previamente se as pessoas cadastradas plataforma atendem a
requisitos especficos.

67.
Por outro lado, a oferta do servio UberX, por ser mais barato e realizado em
veculos mais simples, possui semelhanas, no quesito qualidade, oferta do servio de txi
convencional. De acordo com resposta proferida pelo Uber questo levantada pela Seae, as
diferenas entre a demanda pelos servios ofertados por meio da categoria UberX e a demanda
pelo servio de txi convencional referem-se, fundamentalmente, procedncia dos
demandantes. Isto porque, no raramente, motoristas parceiros do Uber que atuam no servio
52

POSSAS, Mario Luiz. Os Conceitos de Mercado Relevante e de Poder de Mercado no mbito da Defesa da
Concorrncia. Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ. Instituto de Economia (IE). Disponvel:
http://www.ie.ufrj.br/grc/pdfs/os_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercado.pdf.
Acesso
em
21/12/2015.

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06013/2016/ DF

UberX atendem localidades totalmente desatendidas por txis, em especial bairros perifricos
que no se mostram rentveis para taxistas. Isso implicaria, em tese, em mercado relevante
geogrfico maior.
68.
Em relao ao questionamento da Seae a respeito da forma como a prpria
empresa define os servios prestados pelo aplicativo, o Uber argumenta que existe
complementaridade entre os servios prestados pelos motoristas parceiros cadastrados no
aplicativo e os servios prestados por taxistas53. In Verbis:
Os servios prestados pelos motoristas parceiros, em princpio, so
complementares aos servios prestados por taxistas. Isso porque, em muitas
situaes, no h qualquer substituio entre os servios dos motoristas
parceiros do Uber e os servios de taxistas. Apenas como exemplo, observa-se,
com base em registros de viagens do Uber em cidades como Chicago e Cidade
do Mxico, que, no raramente, motoristas parceiros atendem localidades
totalmente desatendidas por txis nas grandes cidades, como o caso de bairros
perifricos, uma vez que tais localidades no se mostram rentveis para taxistas.
Da mesma forma, h indivduos que escolhem o Uber para deslocamentos em
situaes especiais (e.g. ida para um evento ou uma festa). Tais situaes so
tambm observadas no Brasil.

69.
Contudo, a empresa Uber afirma que possvel que, em algumas situaes, se
identifique alguma sobreposio entre os servios prestados por seus motoristas parceiros e
aqueles oferecidos por taxistas, ainda que tais servios possuam algumas diferenas
significativas entre si. o caso de viagens destinadas a localidades especficas como, por
exemplo, aeroportos, em que se verifica alguma rivalidade entre motoristas Uber e de taxistas.
70.
Para fins desta anlise, o mercado relevante na dimenso do produto ou servio
delimitado como sendo o mercado de servios de transporte individual de passageiros, o
qual inclui todos os servios de transportes de passageiros prestados por intermdio de
veculos leves de aluguel com motorista (prestador do servio)54, visando o atendimento de
demandas individualizadas (personalizadas)55.
71.
A partir dessa definio de mercado relevante, duas categorias estariam
abrangidas nesse mercado: (i) o servio tradicional de txi (taxistas); (ii) o servio de aluguel de
veculos particulares - AVP56. Ambas as categorias referem-se a servios remunerados de
transporte de passageiros na forma de viagens individualizadas prestadas por motoristas
particulares. Os motoristas da categoria AVP so potenciais ofertantes de servios de transporte
individual por meio do aplicativo Uber e outros similares.
72.
Descrito dessa forma, os servios prestados pelos motoristas AVP que utilizam
o aplicativo Uber devem ser interpretados como substitutos prximos dos servios
prestados pelos taxistas e, consequentemente, possuem o potencial para disputarem os
consumidores de um mesmo local em um dado intervalo de tempo.
53

Alm de ressaltar a complementaridade entre os servios oferecidos por meio do aplicativo e o servio tradicional
de txi, a Uber tambm argumenta que em lugares onde a Uber est presente h mais tempo, como em Paris e na
Cidade do Mxico, os dados de utilizao da plataforma mostram que os veculos dos motoristas parceiros
costumam levar os passageiros at as extremidades dos sistemas de trilhos, o que demonstra que os servios
prestados por meio do aplicativo Uber so complementares aos sistemas tradicionais de transporte pblico.
54
Nesse caso o mercado em questo no inclui aquelas atividades de aluguel de carro de locadoras de veculos, que
representariam outro mercado relevante.
55
A demanda personalizada, pois o percurso e o destino so definidos pelos usurios (no h uma rota
preestabelecida pelo poder pblico). Nesse sentido, a delimitao inclui, naturalmente, o transporte de pequenos
grupos de passageiros, desde que realizados sob tal configurao.
56
Nesse caso, cabe ressaltar, que o servio em questo inclui os servios do motorista.

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73.
Destaca-se, todavia, que o fato dos servios serem substitutos prximos no
significa que sejam idnticos, diferindo-se na forma como so acessados pelos demandantes e
ofertantes. Entre as caractersticas que distinguem os dois servios destaca-se que a prestao do
servio de AVP por meio do aplicativo Uber exige que o contratante tenha: (i) cadastro prvio no
aplicativo, ou seja, o servio no pblico como o servio de txi; (ii) smartphone com plano de
dados vlido para acessar o servio; e (iii) carto de crdito para pagamento. Seriam, portanto,
servios heterogneos ou diferenciados, mas no h monoplio na prestao do servio. Ou seja,
os servios de txi e AVP no so totalmente homogneos, o que implica que no substitutos
perfeitos57, mas prximos, tendo em vista que existe grau considervel de substitubilidade entre
os mesmos para permitir a concorrncia.
74.
Observa-se, ainda, a existncia de uma estratgia de segmentao do mercado58
por parte dos aplicativos59, baseada nas diferenas entre os usurios que constituem o mercado
de servio de transporte individual de passageiros. Dessa forma, do lado da demanda, as
exigncias dos aplicativos para a contratao do servio no apenas diferencia os servios como
tambm segmenta o mercado distinguindo os consumidores, o que refora a percepo de
competio dentro do mesmo mercado relevante.
75.
Do ponto de vista concorrencial, a disponibilizao dos servios AVP por meio do
aplicativo Uber60 produz efeitos microeconmicos que no eram possveis sem a presena dos
smartphones. Isso porque o uso de uma plataforma tecnolgica (aplicativo) que conecta
passageiros e motoristas ofertantes do servio privado de transporte individual ampliou o
mercado para o servio AVP para alm dos nichos aos quais o servio anteriormente estava
restrito. Dessa maneira, as inovaes tecnolgicas no servio de transporte individual de
passageiros permitiram o aumento da oferta dos servios AVP em condies bastante
competitivas, o que tem rivalizado com o segmento de txi em diversas cidades brasileiras.
76.
Nesse contexto, os servios AVP prestados que utilizam o aplicativo Uber no
so idnticos ao servio tradicional de txi, conforme alegado pela ABRACOMTAXI. Uma
implicao disso que a legislao do servio de txi pode ser adequada para os motoristas
de txi61, mas certamente no para os motoristas do servio AVP. Tambm no se pode
aceitar que sejam servios totalmente distintos e complementares, conforme alegado pelo
Uber. Diante das evidncias de elevado grau de substituio, o mais prudente considerar
os dois servios como integrantes de um mesmo mercado, com a ressalva de que o intervalo
de tempo para acessar os servios crucial para definir o quanto os produtos so
substitutos numa mesma localidade.
77.
Segundo o Uber, em Nova Iorque, nos Estados Unidos, o valor da licena de
txi caiu pela primeira vez na histria em 2015, depois que empresas como a Uber comearam a
atuar na cidade: por 70 anos, o valor da licena naquela cidade apresentou crescimento
constante, atingindo o pice de US$ 1,3 milho em abril de 2014, vindo a cair, em maro de
2015, para US$ 900 mil. Da mesma forma, em Toronto, no Canad, as licenas de txi
57

Se os servios fossem homogneos prevaleceria o modelo de concorrncia perfeita e eles seriam substitutos
perfeitos um do outro, no havendo distino entre os servios.
58
A segmentao de mercado difere da diferenciao de produtos ou servios, pois a primeira busca dividir o
mercado em pequenos grupos de consumidores, identificando no mercado heterogneo determinadas caractersticas
de grupos de indivduos, enquanto a segunda constitui a diferenciao do produto para torn-lo mais atrativo ou
nico em relao aos seus competidores para o consumidor. A empresa pode combinar ambas as estratgias para
atuar num determinado mercado, podendo ser utilizadas simultaneamente.
59
No apenas do aplicativo Uber, mas tambm dos aplicativos direcionados aos taxistas.
60
Daqui em diante, sempre que houver meno a motoristas Uber ou servio prestado pelo Uber, refere-se, na
verdade, aos servios PHV prestados por meio do aplicativo Uber.
61
Mais adiante ser mostrado que a legislao do servio de txi est defasada, sendo salutar que o setor passe por
uma desregulamentao.

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passaram de US$ 360 mil em 2012, para US$ 118 mil, em 2014, quando a Uber passou a atuar
naquela cidade.
78.
Ainda segundo o Uber, em diversas cidades do mundo, motoristas de txi que
tinham que alugar o alvar para poder trabalhar vem migrando para a plataforma Uber pela
seguinte razo, in verbis:
Enquanto motoristas de txi pagam valores elevados (em So Paulo, cerca de
R$ 200,00 por dia) pelo aluguel do alvar, independentemente do nmero de
viagens por eles atendidas, os motoristas parceiros pagam Uber cerca de 20%
do valor de suas viagens apenas quando e se fizerem viagens intermediadas pela
plataforma da empresa. Observa-se tambm uma potencial substituio entre o
transporte individual privado, realizado por motoristas parceiros da Uber, e o
uso de carros particulares: apenas como exemplo, vale notar que, em So Paulo,
cerca de 95% dos usurios do aplicativo Uber possuem ao menos um carro
particular.

79.
A queda no valor das licenas de txis aps a entrada do Uber no mercado, e,
consequentemente, do valor do aluguel das mesmas, a exemplo do ocorrido em Nova York,
somente ocorre em razo dos servios serem substitutos prximos. Caso no concorressem de
forma relevante pelos mesmos consumidores, os efeitos competitivos ficariam restritos, no
ensejando grande perda patrimonial para os detentores de licena de txi.
80.
Destaca-se, ainda, a oferta de viagens gratuitas para consumidores de transporte
individual no dia da greve dos taxistas da cidade do Rio de Janeiro. No caso em questo, a
estratgia da empresa Uber foi claramente de atrair novos consumidores para o servio prestado
pelo servio AVP cadastrados na sua plataforma, ou seja, pessoas que ainda no conheciam o
servio Uber, visando reforar a percepo deste servio como um substituto para os servios
tradicionais de txi. Caso os servios ofertados fossem distintos, a possibilidade de substituio
seria baixa ou inexistente, de forma que no ocorreria o deslocamento da demanda dos taxistas
para o servio prestado pelos motoristas Uber. Assim, a estratgia do Uber para incrementar o
mercado dos prestadores de servio AVP usurios do seu aplicativo no seria crvel.
81.
A sobreposio do mercado entre os dois servios existe, permitindo a
rivalidade ou concorrncia entre eles e, assim, a demanda de um servio pode ser
deslocada para o outro em razo de variveis como preo e qualidade. Alm desta
rivalidade entre os dois segmentos de transporte individual existir, ressalta-se que ela
benfica para o consumidor, pois melhora a qualidade do servio prestado e fornece mais
opes de deslocamento.
82.
Segundo o Uber, os principais concorrentes do aplicativo seriam os fornecedores
de aplicativos que, de forma semelhante, integrem motoristas e pessoas em busca de alternativas
de locomoo nas grandes cidades, tais como o 99 e o EasyTaxi. Observa-se, portanto, que o
Uber considera os aplicativos para o servio de txi como concorrentes, mesmo eles no tendo
presena no segmento de servio AVP, o que verdadeiro em razo de ambos os servios
competirem dentro do mesmo mercado relevante.
83.
Cabe ressaltar que os aplicativos de taxistas (99 e EasyTaxi) tambm produzem
impactos na demanda do servio entre os diferentes segmentos de taxistas. Alm da otimizao
do servio, com menor custo de deslocamento do txi para buscar clientes, alguns motoristas tem
utilizado os aplicativos para aumentar o nmero de corridas e, portanto, o faturamento. Ademais,

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os aplicativos de taxistas ofertam o servio corporativo62, direcionado para a demanda das

empresas por servio de transporte individual.
84.
Dessa forma, a partir da introduo de aplicativos no servio de transporte
individual, os servios AVP incrementaram sua demanda, com maior facilidade de acesso dos
ofertantes (motoristas particulares) por parte dos demandantes do servio. Da mesma forma, os
aplicativos de txi alteram a competio entre os segmentos de taxistas, introduzindo inovaes
que buscam atender ao perfil dos demandantes. Assim, os aplicativos alteram a forma de
competio no apenas entre o servio tradicional de txi e o servio AVP, mas tambm
entre os distintos segmentos de taxistas. Do ponto de vista do consumidor, a competio
benfica, resultando em melhora do servio prestado e oferta de opes mais econmicas.
7. Regulamentao e Desregulamentao no Mercado de Transporte Individual
85.
Conforme descrito na seo 3, o mercado de transporte individual de passageiros
tem duas distintas categorias63: (i) o servio tradicional de txi; e (ii) o servio AVP. A
primeira categoria caracteriza-se por ser regulamentada pelo poder pblico municipal,
incluindo a necessidade de licena ou autorizao. A segunda categoria geralmente
desregulamentada, com pouca ou nenhuma interferncia do Poder Pblico.
86.
Partindo-se desta diferenciao entre esses dois servios, resta avaliar se, nos dias
de hoje, ainda faz sentido a regulao dos servios de transporte individual remunerado de
passageiros. O fato de que um servio novo (Uber) integrante do mercado relevante de
transporte individual de passageiros cresce e conquista novos consumidores a cada dia,
sem que qualquer regulamentao tenha sido necessria para que os consumidores se
sentissem confiantes em aderir a esse novo servio, coloca em questo a regulamentao
desse servio, bem como dos servios tradicionais de txi.
7.1. Por que Regular o Mercado de Txi?
87.
Inicialmente, cabe ressaltar que o carter pblico ou no da prestao do servio
explicaria a diferena de tratamento regulatrio das duas categorias que exploram o servio de
transporte individual remunerado de passageiros. Dentro dessa lgica, o servio de txi teria
como caracterstica principal a natureza de servio pblico, pois assim a lei o define, de forma
que acessvel a todos que desejam utiliz-lo, no podendo o taxista negar o atendimento. Por
outro lado, os servios de AVP teriam natureza privada, sendo acessveis a clientes pragendados, podendo, inclusive, haver recusa no seu atendimento pelo prestador do servio.
88.
Como resultado dessa diferena, o Poder Pblico reserva aos taxistas vantagens
como espaos pblicos (pontos de txi) para o desenvolvimento de sua atividade, a
possibilidade de transitar pelas ruas em busca de passageiros (bandeirada) e benefcios
tributrios para aquisio do veculo.
89.
Historicamente, a regulao do mercado de txi foi justificada pela existncia de
falhas de mercado que poderiam levar alocao ineficiente dos recursos, prejudicando os
62

Em So Paulo, seguindo a estratgia de aplicativos de taxistas, o Uber lanou recentemente o servio Uber For
Business direcionado demanda corporativa das empresas.
63
De modo geral, o servio tradicional de txi caracterizado por extensa regulamentao, incluindo a necessidade
de uma autorizao da municipalidade para sua prestao. Por outro lado, o servio de aluguel de veculos
particulares geralmente desregulamentado, de modo que sua prestao sofre pouca ou nenhuma interferncia do
Poder Pblico. Uma das razes apontadas para a diferena regulatria consistiria que os servios de AVP atuariam
em nichos de mercado especficos, alm de no haver carter pblico da sua prestao, sendo a demanda mais
restrita do que aquela observada para o servio de txi.

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consumidores. Entre as justificativas apontadas para a regulao desse mercado estariam

imperfeies econmicas, questes de segurana dos passageiros, coibir abusos a turistas e seu
uso como transporte pblico. Nos Estados Unidos, o rgo federal de proteo e defesa do
consumidor e da concorrncia, Federal Trade Commission (FTC), divulgou um estudo64 no ano
de 1984 com recomendaes sobre a regulao do servio naquele Pas, e identificou (de forma
no exaustiva) possveis imperfeies no mercado de servios de txis, apontando tambm
possveis solues65:
(i)

Engarrafamento e poluio: estabelecer barreiras entrada (diminuir o nmero de

permisses para o exerccio do servio de txi) no seria justificativa plausvel para evitar
engarrafamentos, pois, com menos txis, poderia haver aumento de carros privados nas
ruas. Em relao poluio, dever-se-ia promover fiscalizao peridica dos veculos
quanto ao nvel mximo de emisso de gases na atmosfera.

(ii)

Fixao da tarifa: de acordo com a teoria econmica, se fixadas livremente no mercado,

podem ser cobrados preos bastante elevados para o servio de txi. Por esse motivo, a
interveno governamental para corrigir essa falha seria o estabelecimento de tarifas
mximas. Tarifas mnimas no seriam justificveis.

(iii)

Restries competio via preos: no se deveria estabelecer restries a concorrncia

via preos, sendo admitida a concesso de descontos. Para permitir esse modelo, que traz
grandes benefcios aos consumidores, o poder pblico deveria se concentrar na
fiscalizao sobre a qualidade, a segurana dos servios e o perfil psicolgico do
motorista, de modo a nivelar a oferta no que tange a outros critrios que no envolvesse a
tarifa, para que a concorrncia pudesse se efetivar nos preos.

(iv)

Economias de escala: ao contrrio dos txis de rua e de ponto, o servio de radiotxi

apresentou grandes economias de escala porque otimizou a relao passageiro/hora de
viagem ao percorrer as mesmas distncias que um txi de rua ou de ponto com mais
clientes. Aqui, a preocupao reside na possibilidade dessas economias de escala no
serem repassadas ao consumidor. A soluo seria a imposio de uma tarifa mxima com
a permisso para a concesso de descontos.

(v)

Assimetria de informaes: a regulao estatal poderia evitar ou reduzir custos de

informao, ao assegurar a qualidade do servio e obrigar que as informaes estejam
disponveis ao consumidor.

(vi)

Tempo de espera: a recomendao seria remover as restries entrada de novos

taxistas para reduzir o tempo mdio de espera do servio de txi.

(vii)

Tarifas altas e ineficientes: esse problema decorreria do prprio rgo regulador

estabelecer uma tarifa acima do nvel eficiente e/ou as falhas de mercado no estarem
sendo corrigidas pelo rgo regulador. A soluo seria reduzir as tarifas e retirar as
restries entrada.

(viii) Baixos preos em determinadas categorias de viagens: essa falha ocorre quando h
preos regulados, que no so suficientes para cobrir os custos associados a determinadas
viagens, como, por exemplo, quando o destino um bairro perigoso, longas distncias,
viagens de madrugada ou em condies precrias de trfego, o que pode ocasionar uma

64

FRANKENA, Mark W & PAUTLER, Paul A. (1984) An Economic Analyses of Taxicab Regulation. U.S.
Federal Trade Commission FTC. Disponvel: http://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/reports/economicanalysis-taxicab-regulationbe/econrpt/233832.pdf. Acesso em 17/12/2015.
65
Retirado do trabalho conjunto SDE/Seae n 01/2008 Como Incrementar a Concorrncia Nos Servios de
Txi? Disponvel em: http://www.seae.fazenda.gov.br. Acesso, acesso em 17/12/2015.

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recusa do taxista em realizar a viagem. A soluo seria a regulao vedar a recusa, liberar
a entrada ou criar uma base tarifria especial para essas categorias de viagens.
90.
Cabe destacar que conforme relatado no estudo anteriormente citado, h mais de
30 anos o rgo federal de proteo e defesa do consumidor e da concorrncia (FTC) dos EUA j
considerava que: (i) a regulao de entrada no se justifica como forma de evitar
congestionamento, e (ii) o estabelecimento de tarifas mnimas e restries concesso de
descontos no so justificveis e, quando presentes na regulao, apenas prejudicam o
consumidor. Essas duas caractersticas esto presentes, ainda hoje, na regulao de
servios de txi na maior parte das cidades brasileiras66.
91.
A literatura econmica sobre regulao de servios de txi destaca que,
historicamente, a regulamentao do servio se concentra, principalmente, em trs aspectos: (i)
regulao tarifria; (ii) regulao de entrada; e (iii) regulao de qualidade. Pode haver tambm
razes relacionadas a aspectos sociais e ambientais (poluio, sade dos trabalhadores, direitos
dos usurios e segurana) que servem de justificativa para a regulamentao. Shreiber (1981)67,
apud Dias (2007), defende a regulao da entrada como mecanismo de reduo de
congestionamento e da poluio provocados pelos taxistas de rua. Por outro lado, Cofffman
(1977)68 alega que a restrio entrada traz o risco de captura regulatria, e que outras medidas
deveriam ser adotadas para reduzir as externalidades negativas. Ademais, a concorrncia entre os
segmentos radiotxi e ponto de txi vista como positiva, pois o radiotxi pode reduzir as tarifas
por terem sistemas operacionais com custos mais baixos, em razo da menor circulao com
veculo desocupado.
92.
Argumenta-se ainda que a restrio ao nmero de txis permitiu que os taxistas
encontrassem o nvel de ganho suficiente para manter seus veculos em condies de segurana.
Neste cenrio, o aumento da oferta reduziria os ganhos, que no cobririam os custos de
manuteno e os padres de segurana veicular. Outros, como a Productivity Comission (1999),
argumentam que papel do regulador estabelecer os padres mnimos de segurana
veicular, que devem ser fiscalizados pelas autoridades por meio de vistorias peridicas e/ou
aleatrias, como em qualquer outro veculo em circulao. Para a comisso australiana, a
maneira mais eficiente de alcanar os nveis de segurana desejados exigindo-os
diretamente, e no simplesmente calculando o ganho necessrio para mant-lo. Isso fica
evidente nos casos de txis alugados, em que o aumento dos ganhos do interesse do
proprietrio e no do motorista locatrio.
93.
De acordo com Shreiber (1975)69, as restries entrada seriam necessrias para
garantir o funcionamento eficiente do mercado, pois a competio por tarifas entre taxistas no
conduziria necessariamente a um incremento da demanda. Segundo Coffman (1977), as
66

No Distrito Federal, tm ocorrido questionamentos se o aparato legal permite ou no a concesso de descontos nas
tarifas. Isso porque a Lei 4.056/2007, estabelece que a tarifa nica (art.36), sendo o prestador do servio obrigado
a cobrar do consumidor o valor exato da corrida, conforme registrado no taxmetro (inc. IV, art.41). Embora em
determinado momento o governo local tenha se manifestado favoravelmente prtica de descontos, o risco de uma
eventual nova interpretao do governo ou do Poder Judicirio, em juzo, alterando este entendimento devido
incerteza jurdica da legislao em vigor. Alm disso, deve ser mencionado que, embora a Lei n 4.056/2007
determine que o nmero de permisses seja fixado pelo Governo do Distrito Federal com reviso peridica a cada
trs anos, o nmero de permisses no DF o mesmo desde o ano de 1979. Retirado da Nota Tcnica n.
06029/2011/DF COGUN/SEAE/MF Disponvel em: http://www.seae.fazenda.gov.br/assuntos/advocacia-daconcorrencia/notas-tecnicas/2011/notas-tecnicas-2011/Nota%20Tecnica%20no%206029-2011%20%20Taxi%20DF.pdf. Acesso em 17/12/2015.
67
SHREIBER, C. (1981). The Economic Reasons for Price and Entry Regulation of Taxicabs: anan Rejoinder.
Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 15, pp. 81-83.
68
COFFMAN, R. B. (1977). The Economic Reason for Price and Entry Regulation of Taxicabs. Journal of
Transport Economics and Policy, Vol. 11(3), pp. 288-297.
69
SHREIBER, C. (1975). The Economic Reasons for Price and Entry Regulation of Taxicabs. Journal of
Transport Economics and Policy, September. Vol. 9 (3), pp. 268-279.

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evidncias empricas dos segmentos de ponto de txi, bandeirada e radiotxi contrariam o

modelo de Shreiber, destacando que a captura regulatria pode criar um monoplio regulado.
94.
J a Productivity Commission (1999) alegou que os argumentos de Shreiber
(1975) seriam plausveis caso os servios de txi fossem providos predominantemente pelo
segmento do tipo bandeirada. Nos mercados em que predominam os segmentos de radiotxi e de
ponto de txi, existem poucas restries competio, pois o potencial para concorrncia por
preo e qualidade ocorre fortemente quando dada ao consumidor a opo de escolher seu txi
entre os operadores via radiotxi e ainda entre os txis que esto no ponto de txi (Productivity
Commission, 1999, apud Dias, 2007).
95.
As restries entrada no mercado podem ser retiradas, contudo, estabelecendose regras de transio (OFT, 2003)70. Do mesmo modo, a Productivity Commission (1999)
concluiu que a remoo da regulao entrada gera benefcios para a sociedade:
A comisso no considera que as restries entrada so necessrias para
restringir aumentos de tarifa, para garantir a segurana dos usurios de txi ou
para promover outros aspectos associados com a proviso eficiente dos servios
de txi. Na viso da comisso, a remoo da regulao de entrada pode oferecer
grandes benefcios comunidade71.

96.
No que tange regulao tarifria, existem, basicamente, trs modelos: (i) tarifa
nica a ser cobrada por todos os txis; (ii) tarifa-teto que possibilite aos taxistas concederem
desconto abaixo do valor mximo; e (iii) ausncia de regulao tarifria, permitindo aos taxistas
fixar preos livremente. A diferenciao tarifria72 tambm pode ocorrer de acordo com horrios
(de pico ou de baixo movimento), intempries climticas, passageiros adicionais, bagagens e
servios para destinos localizados fora da municipalidade.
97.
No Brasil, como ocorre em muitos pases, a maior parte dos municpios regula de
algum modo as tarifas de txi. A justificativa baseia-se nas assimetrias de informao que
colocam os consumidores em posio de desvantagem relativamente aos taxistas. Argumenta-se
que os passageiros no tm condies de procurar pelos melhores preos e servios, pois no
conseguiriam prever quando passar o prximo txi nem o valor que cobraria. Tal argumento
adquire fora quando se trata de turistas ou passageiros com dificuldades de locomoo. Sob tais
condies, os taxistas no teriam incentivos a cobrar preos mais baixos, pois no se
beneficiariam de maior demanda de passageiros, o que os levaria a cobrar tarifas mais elevadas.
98.
No entanto, trs so os principais argumentos contra o controle tarifrio73: (i) o
mercado produz uma soluo mais eficiente pela competio de preos do que a tarifao
regulada associada ao custo mdio; (ii) no h a garantia de que a autoridade reguladora
estabelea o nvel tarifrio correto; e (iii) possibilidade de captura regulatria. Alm disso, as
tarifas podem ser ajustadas em nveis maiores, de forma que os operadores possam obter lucros
monopolistas (Kang, 1998). No entanto, a possibilidade de prtica de preo abusivo, aliada s
assimetrias de informao, reforariam argumentos desfavorveis completa desregulamentao
das tarifas de txi. Na viso dos defensores da regulao tarifria, os benefcios e a necessidade
de tal controle superam os custos de sua implementao (OFT, 2003).

70

OFFICE OF FAIR TRADING OFT (2003). Impact of Taxi Market Regulation: an international comparison.
Anexo J. Londres. Disponvel: <http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft676annexej.pdf>.
Acesso em 10/12/2015.
71
Traduo livre.
72
Ver FRANKENA, Mark W & PAUTLER, Paul A. An Economic Analysis of Taxicab Regulation. U. S. Federal
Trade Commission, 1984, p. 24.
73
Ver Kang (1998) apud Dias (2007, p. 54-55)

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99.
A principal hiptese associada defesa da liberdade tarifria a existncia de um
mercado potencialmente competitivo e no tendente monopolizao (caso fossem retiradas as
barreiras regulatria entrada). Isso seria possvel em funo da introduo de novas tecnologias
capazes de reduzir o custo de operao do taxista. o caso, por exemplo, da introduo de
aplicativos que conectam taxistas e usurios, que reduz a necessidade de deslocamento para
busca de passageiros, alm de possibilitar a introduo de competio entre os taxistas (caso
prevalecesse liberdade tarifria).
100.
A regulao pode tambm ocorrer para controlar a qualidade e segurana dos
servios prestados. Regulamentos impem nveis mnimos na qualidade do servio, como limite
de idade e/ou quilometragem do veculo, manuteno peridica do veculo, inspeo dos itens de
segurana e limpeza do carro. Outros pr-requisitos para os motoristas referem-se verificao
de antecedentes criminais e submisso peridica a exames psicolgicos e toxicolgicos. Tais
questes poderiam, em tese, justificar algum nvel de regulao estatal no mercado de transporte
individual remunerado de passageiros, inclusive para os motoristas no taxistas.
101.
Finalmente, destaca-se que os modelos regulatrios predominantes no Pas no
diferem muito da prtica internacional, assim como as justificativas para a regulamentao so
parecidas. As diferenas verificadas entre as regulamentaes dos municpios brasileiros so
explicadas, em grande parte, pelas especificidades locais, como tamanho da populao,
qualidade do transporte pblico, disponibilidade de vias pblicas, presena de turistas, bem como
outros aspectos de segurana e ocupao do espao urbano.
7.2. Experincias Internacionais de Desregulamentao
102.
Na seo anterior, observou-se que a regulamentao rgida caracterstica de boa
parte dos servios de txi ao redor do mundo no consensual. Estudos apontam que as falhas de
mercados endereadas pela regulao no setor podem ser corrigidas com regulao mais flexvel,
tendo em vista a elevada insatisfao dos usurios com preo e qualidade dos servios prestados.
Nesse sentido, iniciou-se em alguns pases um processo de desregulamentao, com visveis
benefcios para os usurios de txi.
103.
Os argumentos pr-desregulamentao identificam a restrio entrada e a
regulao tarifria como alvos para introduzir competio e concorrncia no servio de txi.
Segundo OFT (2003), a restrio entrada de novos agentes no mercado deveriam ser abolidas,
pois a limitao no nmero de txis diminui a qualidade dos servios ao consumidor; e maior
liberdade de precificao pode propiciar uma concorrncia via preos abaixo do teto tarifrio
regulado.
104.
Sobre a retirada das restries entrada no servio de txi, OFT (2003) apontou
alguns benefcios para os usurios de txi:
(i) mais txis nas ruas com a retirada da restrio de quantidade. Em determinadas reas h
demanda suficiente para propiciar um aumento de 30% na frota de txis74.
(ii) viagens mais seguras com a presena de mais txis legalmente permitidos nas ruas. Isso
reduziria a quantidade de txis ilegais (piratas) que no esto sujeitos ao controle de
qualidade e segurana do rgo regulador;

74

Nas localidades do Reino Unido em que no h restrio de entrada h, em mdia, 30% mais txis do que nas
localidades em que o nmero de txis controlado. Em Sheffield, por exemplo, desde que se acabou com a restrio
entrada o nmero de txis nas ruas aumentou em 52%. OFFICE OF FAIR TRADING OFT. The regulation of licensed
taxi and PHV services in the UK. Londres, 2003.

Fl 23 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

06013/2016/ DF

(iii) reduo de espera pelos passageiros com a retirada da restrio de quantidade. Isso poderia
economizar cerca de 2,5 milhes de horas em todo o Reino Unido;
(iv) ampliao do direito de escolha do consumidor com a retirada da restrio de quantidade; e,
(v) maior proteo das pessoas em situaes vulnerveis, como cobrana abusiva de preos.
105.
Segundo estudo elaborado pelo Governo da Nova Zelndia, em 1989, foram
adotadas duas medidas visando melhorar a qualidade dos servios: liberao da tarifa e fim do
limite quantitativo para a entrada no mercado (NEW ZEALAND, 2005)75. O resultado da
flexibilizao da entrada de novos agentes no mercado foi o aumento dos benefcios ao
consumidor, como a reduo de espera e menores tarifas. A flexibilizao baseou-se no fim das
restries quantitativas entrada, e no na flexibilizao dos critrios de qualidade e segurana
que devem ser atendidos para obteno da autorizao para prestar o servio. Ao contrrio, o
rgo regulador da Nova Zelndia cada vez mais amplia os critrios de qualidade e segurana
dos servios de txi. Dessa maneira, a entrada no mercado de servios de txi no Pas livre,
desde que preenchidos todos os requisitos de qualidade e segurana exigidos. No que tange s
tarifas, alm da liberdade tarifria, o rgo regulador neozelands exige que a tarifa fique visvel
no taxmetro e igualmente exposta nas laterais externas do txi, de modo a garantir ao
consumidor o direito informao.
106.
Mesmo depois de duas dcadas, a indstria de txi na Nova Zelndia continua a
enfrentar desafios significativos. Segundo Nicholls (2011)76, a desregulamentao trouxe um
aumento no nmero de txis que operavam, sendo que tal aumento criou gargalos nos principais
centros de transportes como aeroportos e estaes ferrovirias. Nestes locais, as autoridades
tiveram que impor restries sobre o nmero de txis que operam. Alm disso, a
desregulamentao de entrada exigiu a introduo e implementao de restries qualitativas
significativas relacionadas aos principais stakeholders da indstria do txi, o que tambm foi
verificado em outras jurisdies.
107.
No Japo, assim como na Nova Zelndia, a regulao dos servios de txi
competncia de um rgo regulador central, que em 1992 iniciou um processo de
desregulamentao do servio (FLATH, 2002)77. As tarifas foram estabelecidas de acordo com o
tamanho do veculo, o que resultou imediatamente na reduo de tarifas para automveis
pequenos e mdios e ligeiro aumento na tarifa para automveis grandes e de luxo. Em seguida,
foi liberada a entrada de novos txis no sistema, desde que preenchessem os rigorosos requisitos
estabelecidos pelo rgo regulador. O resultado das medidas foi queda mdia de tarifas aliada a
um aumento na frota de txis. Dessa forma, o consumidor foi beneficiado com a
desregulamentao, passando a pagar menos e esperar menos tempo por um txi. Destaca-se que,
no Japo, permitida a prtica de descontos sobre a tarifa mxima e essa prtica deve estar bem
sinalizada ao consumidor para evitar assimetrias de informao. Assim, o taxista que concede
descontos deve manter um aviso visvel e externo ao veculo informando sobre o desconto.
108.
Em 2009, o governo japons introduziu medidas especiais para "normalizar e
revigorar" a indstria de txi. Uma das medidas adotadas foi solicitar aos operadores de txi para
reduzir voluntariamente suas frotas nas ruas. No entanto, algumas empresas no fizeram de
75

NEW ZEALAND (2005). Effectiveness of controls over the taxi industry. Controller and Auditor-General. June,
2005. Governo da Nova Zelndia. Disponvel: http://www.oag.govt.nz/2005/taxis/docs/taxis.pdf. Acesso em:
16/12/2015.
76
Nicholls, D. Competition and Regulation Current Trends in the Taxi Industry. School of Management,
Marketing and International Business College of Business and Economics Australian National University ACT
0200. 2011. Disponvel em http://www.atia.com.au/wp-content/uploads/Competition-and-Regulation-Report-12December-2011.pdf. Acesso em 12/02/2016.
77
FLATH, David (2002). Taxicab regulation in Japan. Kyoto, 2002. Kyoto Institute of Economic Research. Kyoto
University. Disponvel: http://taxi-library.org/flath-02.pdf. Acesso: 14/12/2015.

Fl 24 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

06013/2016/ DF

forma voluntria a reduo. Posteriormente, em 2013, o governo voltou a discutir medidas para
melhorar as condies de trabalho dos motoristas de txi e lidar com a concorrncia excessiva na
indstria ao designar reas especiais", tais como o centro de Tquio e as reas centrais de outras
grandes cidades que estariam sujeitas a redues obrigatrias do nmero de txis por um
determinado perodo de tempo. A restrio, no entanto, no deve dificultar a concorrncia entre
os taxistas no pas78.
109.
Na Holanda, a partir do ano 2000, os servios de txi foram desregulamentados, e
passaram a ser de responsabilidade nacional (antes era local). Este um caso bem-sucedido de
desregulamentao gradual, que se iniciou em 1 de janeiro de 2000 e previa etapas a serem
cumpridas at 1 de janeiro de 2002. Antes da desregulamentao, a tarifa era fixada anualmente
e o nmero de licenas era estabelecido de acordo com uma estimativa de demanda e da
possibilidade de uma operao rentvel. Existiam requisitos de qualidade para os operadores de
txi, os motoristas e os veculos. Ao avaliar a regulao em vigor, o governo holands concluiu
que o acesso ao servio de txi permanecia difcil e que o ato oferecia proteo excessiva aos
operadores existentes, o que resultava em um descompasso entre oferta e demanda. O valor das
licenas foi considerado alto em comparao com a estrutura de custos da indstria. Alm disso,
o governo pretendia com a sua poltica de transportes de passageiros acabar com a distino
entre transporte pblico coletivo e transporte pblico individual (txi)79.
110.
Com a desregulamentao do servio de txi, o governo da Holanda visava
estimular e aumentar relativamente o uso do txi em comparao com outros meios de
transporte, especialmente o veculo particular. Segundo OCDE (2007)80, a desregulamentao na
Holanda substituiu as restries locais sobre quantidade, sendo que no ano de 2002 as restries
de entrada foram completamente abolidas. Ademais, a mudana regulatria introduziu uma
regulamentao temporria de tarifa mxima, substituindo as tarifas fixas, como forma de
proteger os consumidores de preos excessivos no perodo entre 2000 e 2002. Houve supresso
das restries geogrficas de licenas para possibilitar o desenvolvimento de um possvel
mercado nacional. Tambm foram estabelecidas normas de qualidade para os operadores,
motoristas de txi e do prprio txi para garantir um mnimo de qualidade dos servios.
111.
J no incio do regime, o governo aparentemente no estava certo de que a
desregulamentao levaria a tarifas mais baixas, pois havia exemplos estrangeiros que
apontavam no sentido contrrio, e assim uma tarifa mxima foi estabelecida para proteger o
cliente como uma medida temporria at 2002. Desde a desregulamentao, a tarifa aumentou
cerca de 5% em termos reais. Dessa forma, a tarifa mxima tornou-se uma medida permanente,
mas a maioria dos txis cobra abaixo desta tarifa.
112.
Um dos argumentos que justifica o xito do processo de desregulamentao do
servio de txis na Holanda que o processo foi gradual. De fato, mercados que geram
externalidades tendem a ser regulados e configurados com polticas do tipo second best,
muitas vezes articuladas e inter-relacionadas entre si. Parte da dificuldade do processo de
barganha na eliminao regulatria decorre disso, o que gera evidente preocupao e incerteza
para as autoridades, sem que isso tenha necessariamente relao com a captura regulatria.
113.
Analisando o caso holands, observam-se outras virtudes do processo de
desregulamentao do servio de txis, como a criao de incentivos para que esse servio opere
em consonncia com outras polticas urbanas. Por exemplo, o servio de txis foi estimulado a
78

National Taxi Association UK. Japan: Law to reduce taxis must not hamper competition. Disponvel em
http://www.national-taxi-association.co.uk/?p=6896 e http://www.japantimes.co.jp/news/2013/11/20/national/newlaw-to-reduce-taxis-end-low-fares/#.VsHGybQrKM. Acesso em 15/02/2016.
79
Baanders, A. & Canoy, M. (2010). Ten Years of Taxi Deregulation in the Netherlands - The Case for Reregulation and Decentralization. European Transport Conference, 2010 Proceeding.
80
OECD (2007). Taxi Services: Competition and Regulation. Policy Roundtables. DAF/COMP(2007)42.

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Acesso: Pblico

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operar como um modal interligado rede de transporte coletivo das cidades, contrapondo a
lgica de que os txis so substitutos dos veculos particulares e que concorrem com o transporte
coletivo (argumento que tem sido desafiado pela evidncia emprica recente). Em suma, os
holandeses compatibilizaram os benefcios trazidos pela desregulamentao do servio de txis
(anlise de equilbrio parcial) com os demais objetivos dos planejadores urbanos (anlise de
equilbrio urbano)81.
114.
Conforme o estudo da OCDE (2007), um dos problemas principais para se
promover desregulamentao encontrar uma forma de convencer os legisladores e os rgos
reguladores de seus respectivos pases sobre a necessidade de promover alteraes na regulao
dos servios de txi, de modo a beneficiar o consumidor. Por mais que os estudos apontem a
possibilidade de reduo de tarifas e aumento da qualidade dos servios que beneficiaro os
consumidores por meio da liberalizao da entrada e do aumento da fiscalizao, parece existir
uma grande dificuldade em transpor a influncia que os sindicatos de taxistas e os donos de
licena exercem sobre os legisladores e reguladores.
115.
Bekken & Longva (2003)82 sumarizam alguns resultados das desregulamentaes
ocorridas em servios de txi de alguns pases desenvolvidos (Irlanda, Nova Zelndia, Noruega,
Holanda, EUA e Canad) a partir da dcada de 1980:
(i)

os requisitos de qualidade tornam-se muito importantes medida que a entrada e os preos

so desregulamentados. Em algumas cidades e pases, a desregulamentao de entrada
ocorreu sem aumento de qualidade, no entanto, na maioria destes casos, a re-regulao ou
melhorias de qualidade foram introduzidas mais tarde. As mais recentes mudanas
regulatrias se concentram mais na qualidade do servio em vez de se concentrar no
nmero de veculos. importante notar que mesmo requisitos modestos de qualidade
reduzem os efeitos da desregulamentao da entrada.

(ii)

a oferta de txis tende a crescer quando as restries de entrada so removidas. Os

entrantes individuais focam nos segmentos de ponto e circulao em vias; em reas onde o
segmento de porta a porta dominante, a tendncia ampliao da oferta pelos operadores
j existentes83; nas reas rurais o aumento da disponibilidade de txis menor do que nas
reas urbanas.

(iii) os preos no necessariamente so reduzidos por conta da liberalizao das tarifas. Ao

contrrio, estas parecem crescer em mdia e varincia. Isso parece se dever ao fato das
tarifas estarem reprimidas na regulao. As tarifas parecem aumentar mais onde a
competio menor, ou seja, nos pontos de txi e nas reas rurais. Na Noruega houve
aumento de preos ps-desregulao tarifria, variando entre 4,3% a 21%.
(iv) o grande benefcio da liberao tarifria a diversificao dos servios prestados. Os
aumentos e redues de preos durante diferentes perodos tendem a seguir a lgica do
equilbrio entre oferta e demanda;
(v)

81

caso as tarifas continuem a ser reguladas aps a desregulamentao da entrada, o setor de

transporte privado individual de passageiros (AVP) continuaria a operar como um
complemento aos txis no segmento porta a porta por meio de chamadas telefnicas; no
entanto, os operadores AVP tendem a se tornar operadores de txi e beneficiar da sinergia

Conselho Administrativo de Defesa Econmica - CADE (2015). O Mercado de Transporte Individual de

Passageiros: Regulao, Externalidades e Equilbrio Urbano. Departamento de Estudos Econmicos. Set/2015.
Disponvel:
http://www.cade.gov.br/upload/O%20Mercado%20de%20Transporte%20Individual%20de%20Passageiros.pdf.
Acesso em 10/12/2015.
82
Bekken, J. & Longva, F. (2003). Impact of Taxi Market Regulation. TOI Report. Oslo, Norway.
83
A diferena no tamanho relativo destes segmentos pode explicar resultados diferentes aps as mudanas
regulatrias.

Fl 26 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

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entre os diferentes segmentos de mercado. Esta transio, no entanto, depende das

diferenas de padres de qualidade entre operadores de txi e AVP84.
(vi) processos de desregulamentao graduais parecem ter gerado melhores resultados que
processos de desregulamentao simultneo de entrada e tarifas (caso da Holanda, por
exemplo). Isso ocorre por conta dos efeitos inesperados causados pelas mudanas
regulatrias, e que podem ser melhor endereados em processos de mudana gradual.
(vii) a perda de qualidade da frota de veculos no parece estar associada livre entrada, assim
como uma regulao muito forte no parece ser capaz de evitar deteriorao da qualidade
dos servios. Contudo, os padres de qualidade dos servios devem ser endereados
independentemente do modelo regulatrio desejado.
116.
De modo geral, a desregulamentao est centrada na remoo das barreiras
de entrada e na liberdade tarifria, pois h certo consenso da importncia de se manter
regulao de qualidade e de segurana no servio de txi. Os pontos comuns das
experincias de desregulamentao que trouxeram maiores benefcios aos consumidores
foram os seguintes:
(i)

entrada livre: fim gradual das restries de quantidade de txis nas ruas, de modo que a
quantidade de txis nas ruas esteja em consonncia com a quantidade de equilbrio do
mercado.

(ii)

tarifa mxima, com a possibilidade de descontos: evita abusos de preos por parte dos
taxistas e permite a concorrncia via preos, o que possvel em razo das economias de
escala e dos diferentes custos experimentados pelas modalidades de txi.

(iii) aumento da fiscalizao com o objetivo de garantir um servio de qualidade e com

segurana ao consumidor: gera benefcios ao consumidor ao garantir um sistema de
transporte seguro e confivel, livre de txis piratas ou de entrantes aventureiros.
117.
Nesse sentido, o principal objetivo da desregulamentao incrementar a
competio no mercado de transporte individual de passageiros, removendo barreiras entrada e
controles de preos. No entanto, as especificidades locais importam. Isso significa que cada
localidade que pode decidir sobre a melhor maneira de implementar mudanas regulatrias que
melhorem a prestao do servio de txi.
118.
O fim das restries entrada, por exemplo, pode ser gradual e realizado
concomitantemente ao incio da desregulamentao tarifria, como a concesso de descontos no
primeiro momento at a completa liberdade tarifria quando forem abolidas completamente as
restries quantidade. Os gestores locais podem tambm implementar medidas adicionais para
mitigar as externalidades negativas sobre os congestionamentos e a poluio do ar relacionadas a
um maior nmero de txis nas ruas.
119.
As experincias demonstram, portanto, que a desregulamentao desejvel no
servio de txis, at porque o nvel de insatisfao dos usurios grande. Da mesma forma, do
lado dos taxistas, a existncia de um comrcio de licenas ou mesmo de um mercado de
arrendamento de placas para motoristas de txi que no possuem permisses (mesmo que
autorizado pelo Poder Pblico), pagando dirias para permissionrios, sinaliza que a regulao
do setor no est adequada. Em alguns municpios brasileiros, assim como observado em outros
pases, comum os permissionrios lucrarem com o aluguel de placas, sendo que, em muitos
casos, o permissionrio somente aluga o veculo, nunca atuando como taxista.
84

Ao contrrio do sugerido por Bekken & Longva (2003), atualmente observa-se um crescimento do segmento
AVP, proporcionado pela inovao tecnolgica dos aplicativos de smartphones. Inclusive, h indcios de migrao
de motoristas de txi que alugam licenas para o segmento de AVP.

Fl 27 da Nota Tcnica
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06013/2016/ DF

120.
Por outro lado, o surgimento de novos modelos de negcios que conectam
ofertantes (motoristas) e demandantes (usurios) de servios de transporte individual por meio de
aplicativos tem alterado o padro de competio nesse mercado. Isso porque cresce o nmero de
motoristas particulares do servio AVP, no regulamentados, ofertando servios de transporte
individual para passageiros por agendamento. Do lado dos servios de txi, os aplicativos de txi
tambm alteram a maneira dos demandantes acessarem o servio, e conferem maior segurana
aos usurios de txi na prestao do servio. Em ambos os casos, parte dos problemas que a
regulao dos servios de txi busca mitigar so endereados pelos aplicativos, conferindo,
potencialmente, maior grau de satisfao aos usurios do servio de transporte individual
de passageiros85.
121.
Os aplicativos reduzem as assimetrias de informao entre prestadores e
tomadores de servios ao permitir aos usurios visualizar o perfil dos motoristas e, caso queiram,
declinar da viagem; avaliar os servios prestados; monitorar os deslocamentos do veculo por
meio da tecnologia GPS; conhecer a precificao da viagem de forma antecipada, e efetuar o
pagamento da viagem por meio eletrnico cadastrado na prpria plataforma.
122.
Assim, a reduo do custo de obter informaes e as facilidades de seu acesso
possibilitadas pelas inovaes tecnolgicas endeream questes que esto presentes na regulao
do servio de txi, de forma que parte das preocupaes que ensejaram regulamentaes mais
densas naquele mercado no possui mais a mesma importncia ou poderiam ser resolvidas de
forma mais eficiente de outra maneira.
123.
Em relao ao Uber, esta Seae entende que a regulao caso necessria deva
ser mnima, no podendo criar barreiras que inviabilizem o modelo de operao dos
aplicativos juntos aos prestadores de servio AVP. Neste ponto, o entendimento do Uber
parecido com o exposto nesta nota, in verbis:
a criao de regulaes estatais deve ser realizada de forma equilibrada, a fim
de evitar a adoo de regras to restritivas que impeam, na prtica, a prestao
dos servios de transporte individual privado. O Uber entende que a interveno
do Estado deve se restringir ao estabelecimento de requisitos mnimos de
qualidade e de segurana e mecanismos de monitoramento, como, por exemplo,
o registro de veculos/motoristas que se dedicam a este tipo de atividade, sem
necessariamente exigir a obteno prvia de qualquer tipo de licena do Poder
Pblico.

124.
Conclui-se, portanto, que existe necessidade de desregulamentao dos servios
de txi, at como resultado da incorporao das inovaes trazidas pelos aplicativos para o
mercado de transporte individual de passageiros.
8. Recomendaes para Aperfeioamento da Regulao dos Servios Tradicionais de Txi
125.
No decorrer desta nota tcnica mostrou-se que a inovao trazida pelos aplicativos
altera a forma de prestao de servio no mercado de transporte individual. Conforme j
constatado, os servios de txi e dos prestadores de servios do Uber esto dentro do mesmo
mercado relevante, sendo considerados substitutos prximos, o que implica que existe rivalidade
ou competio entre os dois servios. Alm disso, a utilizao de tecnologia para prestar servio
de transporte individual pode, em tese, alterar a organizao desse mercado, inclusive em relao
necessidade de reviso das regulamentaes de txis em cada localidade.

85

A despeito de no existirem pesquisas de opinio para auferir a satisfao dos usurios que contratam os servios
de transporte individual por meio de aplicativos de smartphones.

Fl 28 da Nota Tcnica
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126.
No que tange ao servio de txi, a percepo de que as regulamentaes
municipais esto defasadas antiga, gerando insatisfao de usurios e de motoristas taxistas no
detentores de licenas. A introduo de um novo agente no mercado (no caso, o Uber) aumenta a
presso para que os taxistas melhorem a prestao dos seus servios, assim como requer novas
abordagens regulatrias por parte do poder pblico. Nesse sentido, e para que as devidas
adaptaes e nuances sejam consideradas para melhoria deste servio, esta Secretaria sugere as
seguintes medidas:
(i)

Liberdade de entrada: abolir as restries quantidade de txis nas ruas, de modo que a
quantidade de txis nas ruas esteja em consonncia com a quantidade de equilbrio do
mercado86.

(ii)

Desregulamentao tarifria: liberar os preos dos servios de txi. Isso pode ser feito
gradualmente, nos moldes da experincia holandesa, estabelecendo uma tarifa mxima
em um primeiro momento (com a possibilidade de descontos87), de modo a permitir a
concorrncia via preos e, ao mesmo tempo, inibir eventuais abusos de preos por parte
dos taxistas. Em um segundo momento, pode-se caminhar para a completa
desregulamentao tarifria, por meio da criao de mecanismos que assegurem a
perfeita informao do consumidor quanto s tarifas antes de solicitar uma corrida de
txi88.

(iii)

Transparncia de preos: os preos devem estar sempre visveis ao consumidor, assim

como os descontos devem ser auferidos diretamente no taxmetro pr-programado, de
forma a evitar que o consumidor dependa do clculo informal do taxista para se atingir o
preo final. No caso dos aplicativos de taxistas, duas opes podem surgir para se
adequar ao fim da tarifa nica: (i) a primeira seria cada aplicativo definir o preo a ser
cobrado para o usurio, podendo variar sem ultrapassar o limite da tarifa mxima; (ii) a
segunda opo seria permitir uma competio via preos entre taxistas dentro do
aplicativo, de forma que cada taxista pudesse definir previamente no aplicativo a tarifa a
ser cobrada do usurio, de forma que o consumidor pudesse escolher opes de txi com
base em preo ou menor tempo de espera, por exemplo.

(iv)

Inovao tecnolgica: no criar barreiras para o crescimento dos servios de radiotxi e

dos aplicativos que conectam taxistas e usurios por smartphones, pois ambos os
mecanismos reduzem os custos de operao e incrementam a concorrncia no setor.

(v)

Livre acesso aos pontos de txi: respeitados os espaos delimitados pelo poder
concedente, a permisso para que os taxistas recolham passageiros (first-in-first-out) em
qualquer ponto fixo da cidade, o que reduz a circulao dos motoristas de txi dentro do
municpio e, em consequncia, reduz os custos de operao do sistema de txi, o
congestionamento e a poluio atmosfrica.

(vi)

Livre acesso aos locais de grande movimentao: permisso para que os taxistas de
qualquer modalidade possam recolher passageiros em locais de grande acesso pblico
(rodovirias, aeroportos, shoppings, eventos, etc.), o que elimina ou reduz as filas e dar
opes de escolha ao consumidor at mesmo com preos menores.

86

Do ponto de vista desta Secretaria, os problemas relacionados ao possvel excesso de carros nas vias aps a
abolio das restries a entrada podem ser contornados pela cobrana de taxas como a congestion charge cobrada
na cidade de Londres, que visa reduzir o elevado fluxo de trfego na rea central em determinados dias e horrios e
arrecadar recursos para o investimento no sistema de transporte da cidade.
87
A concesso de descontos possibilitada pelas economias de escala e pelos diferentes custos experimentados
pelas diferentes modalidades de prestao do servio de txi.
88
Conforme mencionado anteriormente nesta Nota, no Japo, a prtica de descontos sobre a tarifa mxima
permitida, sendo que o taxista que concede descontos deve manter um aviso visvel e externo ao veculo informando
sobre o desconto, para que o usurio antes de iniciar a corrida esteja ciente da tarifa cobrada.

Fl 29 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

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127.
Alm dos pontos elencados acima, importante reforar a necessidade de medidas
relacionadas segurana dos usurios e taxistas, satisfao do usurio, poluio,
publicidade, entre outros aspectos89. O desenho regulatrio apropriado difere para cada
localidade, devendo ser endereadas adequadamente em funo das necessidades locais.
Ressalta-se, ainda, que a regulao deve ter sempre a precauo de no criar barreiras
regulatrias artificiais entrada de novos taxistas no servio de transporte individual.
128.
Destaca-se, ainda, que o aumento da utilizao de smartphones para
agendamento/contratao de corridas de txi mitiga parte dos problemas relacionados
segurana dos usurios e taxistas, pois possibilita o monitoramento tanto do taxista quanto do
contratante, incluindo o acompanhamento do trajeto percorrido. Alm disso, os aplicativos de
txi podem aferir mais facilmente a qualidade da prestao do servio pelo taxista e, assim, a
satisfao dos usurios, de forma que taxistas que prestam servio de qualidade sejam
recompensados com maior demanda dos usurios de txi.
129.
Dessa forma, esta Seae vislumbra que podem coexistir dentro do mercado de
transporte individual de passageiros tanto o segmento de taxistas, de carter pblico e com
menos regulamentao do que a existente atualmente, quanto o mercado de motoristas
particulares de aluguel (AVP), este de carter privado, baseado no uso de aplicativos para
conectar seus clientes, sujeito, se for o caso, regulamentao mnima destinada a conferir
segurana jurdica prestao do servio de transporte individual privado de passageiros. A
concorrncia entre dois segmentos de servios de transporte individual melhora o bem-estar do
consumidor. A concorrncia, aliada diferenciao entre esses segmentos, funciona como um
regulador desse mercado, pois permite ao consumidor, a cada momento, exercer o seu direito de
escolha, optando um ou outro tipo de servio.
9. Concluses
130.
A presente nota tcnica visou atender solicitao do Ministrio Pblico Federal
(MPF) para que esta Secretaria manifestasse em relao aos efeitos da operao de empresas de
aplicativos, entre os quais o Uber, sobre a concorrncia no mercado de transporte individual de
passageiros. Um segundo objetivo foi tecer alguns comentrios sobre o servio de txi
tradicional com vistas a fornecer subsdios para eventuais aperfeioamentos da regulao de txi
por parte dos municpios brasileiros. Por fim, esta Secretaria sugeriu algumas recomendaes
para tratar da introduo de aplicativos no servio de transporte individual.
131.
No que tange aos efeitos sobre a concorrncia da introduo dos aplicativos, a
inovao trazida pelo Uber ampliou o mercado dos servios de AVP, de motoristas de aluguel,
gerando alguma rivalidade ou contestao do mercado do servio de transporte individual,
dominado pelos taxistas tradicionais. Assim, o Uber trouxe uma forma inovadora de prestao de
um servio j existente. Conforme descrito na seo 6, os servios de AVP que utilizam o
aplicativo Uber seriam substitutos prximos, mas diferenciados, dos servios prestados pelos
taxistas e, portanto, possuem o potencial de disputarem os mesmos consumidores.
132.
Dentro desse contexto, esta Secretaria entende que a concorrncia entre motoristas
do servio de txi e do servio de AVP benfica para a sociedade, pois permite que a
populao possa escolher qual servio de transporte individual de passageiros ir utilizar: servio
de txi ou servio AVP. Por isso, a introduo de aplicativos e o eventual crescimento do servio
89

So exemplos de questes que podem ser tratadas para melhorar a prestao do servio: (i) ouvidoria ou canal de
reclamao dos usurios; (ii) indicadores de satisfao do usurio; (iii) combustvel ecolgico; (iv) vistoria
peridica; (iv) carros com menor tempo de uso; (v) indicadores de mercado; (vi) taxmetros com totalizadores e
impressoras; (vii) padres de divulgao de informao tarifria; (viii) padres mnimos de qualidade do servio; e
(ix) qualificao dos motoristas, inclusive em lngua estrangeira. Ressalta-se, no entanto, que algumas das questes
levantadas no se justificam em grande parte dos municpios brasileiros.

Fl 30 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

06013/2016/ DF

AVP no mercado de servio de transporte individual so pr-concorrenciais, o que, em tese,

melhora o bem-estar dos consumidores.
133.
Por estarem dentro do mesmo mercado relevante, sendo substitutos prximos,
porm diferenciados, no cabem tratamentos do ponto de vista regulatrio muitos dspares entre
os servios tradicionais de txi e os oferecidos por meio de aplicativos como o Uber. Assim, o
grande desafio que a inovao disruptiva gerada por servios tipo Uber trouxe para os
reguladores no diz respeito ao que fazer para regulamentar esse servio que vem crescendo e
conquistando consumidores sem que tenha sido necessria qualquer regulamentao por parte do
Estado mas sim o que fazer com a regulamentao dos servios tradicionais de txi.
134.
O caminho, portanto, deve ser o da desregulamentao dos servios de txi,
dotando-o das caractersticas fundamentais que devem reger o funcionamento de um mercado
livre: liberdade de entrada e preos livres. Uma desregulamentao ou uma nova regulao mais
pr-mercado para o servio de txi pode ser fundamental para adequ-lo ao novo ambiente
competitivo trazido pelos aplicativos.
135.
O modelo de negcios das plataformas digitais (aplicativos), incluindo as que
disponibilizam servios de transporte individual remunerado de passageiros, no requer, a
priori, regulao do poder pblico. Pondera-se, entretanto, que uma regulao mnima
poderia reduzir a insegurana jurdica para os modelos de negcios baseados em
aplicativos de transporte individual de passageiros, o que seria positivo para o
desenvolvimento desse mercado.
136.
Nos casos em que o poder pblico local optar por uma regulamentao, esta deve
buscar regular as externalidades negativas que podem ser geradas pelo servio de AVP realizado
por meio dos aplicativos. Um deles a obrigatoriedade de seguro de acidentes com cobertura
para passageiros e terceiros satisfatria, incluindo cobertura para gastos com sade em
decorrncia de acidentes de trnsito, de forma que o Sistema nico de Sade (SUS) no seja
sobrecarregado. A regulao tambm precisa focar em critrios de segurana do servio, pois ela
precisa ser geral e abstrata, de modo que nortearia com requisitos mnimos de segurana outros
aplicativos que surgissem90. A regulao deve ser endereada aos aplicativos, e no diretamente
aos motoristas. Portanto, caberia aos aplicativos verificar os requisitos mnimos exigidos para a
prestao do servio por parte dos motoristas.
137.
Esta Seae considera ser desnecessria a regulao de outros aspectos relacionados
qualidade do servio prestado, visto que o mercado pode ser o melhor balizador para definir a
qualidade desejada da prestao do servio. Ademais, reconhece-se que os aplicativos mitigam
parte dos problemas de qualidade e de segurana na prestao deste servio.
138.
A Seae considera que o modelo de tarifao do preo dinmico do Uber uma
boa escolha, pois permite de modo eficiente equilibrar a oferta e a demanda. No existem
empecilhos para que outros aplicativos concorrentes desenvolvam outros modelos de
precificao ou estratgias para a insero competitiva nesse mercado. Ressalta-se, porm, a
necessidade de fornecer transparncia da tarifa a ser cobrada do usurio, inclusive para
momentos de estresse do mercado, de modo a evitar a ocorrncia de assimetrias de informao
entre usurios e motoristas quando o servio prestado.
139.
Dessa forma, uma eventual regulamentao dos aplicativos de transporte
individual privado deve preservar o modelo de negcios atualmente existente, incentivar a
inovao e assegurar liberdade de entrada e de preos. Com isso, permite-se a concorrncia

90

No caso do Uber, parece que j oferece uma resposta satisfatria em relao ao quesito de segurana.

Fl 31 da Nota Tcnica
Acesso: Pblico

06013/2016/ DF

em prol do consumidor e assegura o desenvolvimento do servio de transporte individual de

passageiros.
10. Recomendao
140.

Diante de todo o exposto, esta Secretaria recomenda que:

(i)

o Poder Pblico no adote medidas que inviabilizem ou dificultem a operao dos

aplicativos de transporte individual de passageiros, permitindo que as inovaes
beneficiem o consumidor;

(ii)

eventual regulamentao que venha a ser promovida seja endereada aos aplicativos e no
diretamente aos motoristas do servio de AVP, devendo ser bastante restrita e focada em
aspectos de segurana;

(iii) os entes municipais considerem promover de forma gradual medidas de desregulamentao

do servio tradicional de txi, conforme sugerido na seo 8, de forma a remover as
barreiras entrada e permitir a liberdade de preos; e
(iv) os entes municipais assegurem competio no servio de txi, no somente entre os
segmentos de taxistas, mas tambm em relao aos servios de AVP.
141.
Finalmente, considera-se oportuno o envio desta nota tcnica 3 Cmara de
Coordenao e Reviso Consumidor e Ordem Econmica do Ministrio Pblico Federal, ao
Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia e Secretaria Nacional do Consumidor do
Ministrio da Justia.

considerao superior.

TANIA FERREIRA DE OLIVEIRA

Assistente Tcnico

JEFFERSON MILTON MARINHO

Coordenador

RICARDO COELHO DE FARIA

Coordenador de Infraestrutura Urbana e Recursos Naturais

De acordo.

ANDREY GOLDNER BAPTISTA SILVA

Subsecretrio de Regulao e
Infraestrutura, Interino

MARCELO LEANDRO FERREIRA

Subsecretrio de Anlise econmica e
Advocacia da Concorrncia