Silveira Paula de Castro Algumas Consideracoes Sobre A Lei Do Ambiente em Mocambique

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A LEI DO AMBIENTE EM MOAMBIQUE
PAULA DE CASTRO SILVEIRA

Mestre em Cincias Juridico-Ambientais
Assistente Convidada da Faculdade de Direito de Lisboa*
Resumo: No jogo do ambiente a consequncia, em detrimento da verdade, j foi, por

demasiado tempo, a opo privilegiada e os danos so notrios pelo que, parece-nos ser
esta a altura certa de analisar com seriedade a Lei do Ambiente Moambicana e
correspondente regulamentao, bem como de reflectir sobre a eficcia, ou no, das solues
por ela adiantadas, tarefa esta, a que nos propomos realizar no presente trabalho.
Com efeito, iniciaremos com uma breve abordagem forma como a Lei do Ambiente se
encontra estruturada, para depois seguirmos na tentativa de dar resposta a algumas questes
essenciais: i) a quem se aplica; ii) que tipo de bens visa proteger; iii) que situaes pretende
acautelar; e iv) como leva a cabo esta proteco. Para, por fim, estarmos aptos a tecer algumas
consideraes sobre a aplicabilidade, ou no, das solues apresentadas pela mesma no
ordenamento jurdico moambicano.
Palavras-chave: Lei do Ambiente; Licena Ambiental; Avaliao de Impacto Ambiental;

Responsabilidade; Seguro.
ndice: Introduo; 1. Estrutura da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro 2. Pressupostos Iniciais: O

que Protege? A quem se Aplica? E, em que Situaes?; 3. Princpios Orientadores; 4. rgos
Competentes; 5. Instrumentos de Preveno do Dano Ambiental: a) Licenciamento Ambiental,
b) Avaliao de Impacto Ambiental, c) Auditoria Ambiental; 6. Embargos Ambientais; 7.
Responsabilidade Civil Ambiental; 8. Responsabilidade Penal e Contravencional em Matria
Ambiental; Concluso.

Paula de Castro Silveira
Introduo
Como sabemos, em 1972, com a Declarao de Estocolmo1, o Ambiente abandonou o
papel secundrio que, at quela data, desempenhara no cenrio internacional, para
se transformar no protagonista das preocupaes mundiais.
Contudo, em Moambique, somente vamos ouvir falar em direito ao ambiente com
a Constituio de 19902, ao dispor que todo o cidado tem direito de viver num
ambiente equilibrado e o dever de o defender, e que, em consequncia disso, o
Estado promove iniciativas para garantir o equilbrio ecolgico e a conservao e
preservao do meio ambiente visando a melhoria da qualidade de vida dos cidados.
Nessa sequncia, pretendendo-se dar corpo s novidades introduzidas no texto
constitucional, em 1997, foi aprovada a Lei n. 20/97, de 1 de Outubro, adiante
designada Lei do Ambiente (LA), que vem definir as bases legais para a utilizao e
*Assistente-Convidada da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, responsvel pela regncia da

Cadeira de Direito do Ambiente na Unizambeze (Beira, Moambique), no ano lectivo 2010/2011, ao
abrigo do Protocolo de Cooperao celebrado entre o Instituto de Cooperao Jurdica da FDL e a
Unizambeze.
1
Princpio 1, da Declarao de Estocolmo sobre o Ambiente Humano, 1972, dispe que O homem tem
o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequadas, em um
meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e portador
solene de obrigao de proteger e melhorar o meio ambiente, para as geraes presentes e futuras.
2
Em 2004, refora-se esta previso com a aprovao do novo texto da Constituio da Repblica de
Moambique, que estipula, logo, como objectivo fundamental do Estado Moambicano a qualidade de
vida dos cidados e, em contrapartida, como dever fundamental dos indivduos defender e conservar
o ambiente. Para alm disso, prev expressamente no art. 90., com a epgrafe Direito ao Ambiente
que Todo o cidado tem o direito de viver num ambiente equilibrado e o dever de o defender. O
Estado e as autarquias locais com a colaborao das associaes na defesa do ambiente, adoptam
polticas de defesa do ambiente e velam pela utilizao racional de todos os recursos naturais. E, no
art. 117., com a epgrafe Ambiente e qualidade de vida que O Estado promove iniciativas para
garantir o equilbrio ecolgico e a conservao e preservao do ambiente visando a melhoria da
qualidade de vida dos cidados. Com o fim de garantir o direito ao ambiente no quadro de um
desenvolvimento sustentvel, o Estado adopta polticas visando: a) prevenir e controlar a poluio e a
eroso; b) integrar os objectivos ambientais nas polticas sectoriais.

gesto correctas do ambiente e seus componentes, com vista materializao de um

sistema de desenvolvimento sustentvel no pas3.
No obstante a sua inequvoca importncia, esta Lei apresenta solues que, apesar de
especialmente direccionadas para a resoluo de problemas ambientais, no so,
originariamente, de direito do ambiente mas, antes, de outros ramos do direito, como
o direito civil, o administrativo e o penal. Como tal, na maior parte dos casos, como
teremos oportunidades de constatar, lana mo da soluo jurdica, mas remete a sua
regulamentao para legislao especfica, uma vez que o instituto geral carece de ser
moldado e adaptado s especificidades da matria ambiental.
1. Estrutura da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro
difcil referirmo-nos Lei do Ambiente sem, antes, compreender como esta se
encontra organizada. Nesse sentido, em seguida, faremos uma breve abordagem sua
estrutura, de forma a identificar quais as situaes que se pretendiam salvaguardar
com a elaborao da mesma.
Assim:
O Captulo I inicia, no art. 1., com a apresentao de uma srie de definies

bsicas, entre as quais a de ambiente, associaes de defesa do ambiente,
auditoria ambiental, avaliao de impacto ambiental, biodiversidade,
componentes ambientais, degradao do ambiente, entre outros. Conceitos
estes que, para alm de auxiliarem na correcta apreenso da mesma,
Artigo 2. da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro (Lei do Ambiente).

constituem, na maioria dos casos, a primeira tentativa de descrever noes

essenciais da cincia do ambiente4em Moambique;
Em seguida, ainda no mesmo captulo, o art. 4. consagra alguns princpios

fundamentais em matria ambiental, como so: i) o do reconhecimento e
valorizao das tradies e do saber das comunidades locais; ii) o da precauo
e iii) o da responsabilizao, entre outros;
No Captulo II, sob a epgrafe rgos de gesto ambiental, que vai do art. 5.
ao art. 8., ambos inclusive, delimita-se o campo de actuao da
administrao pblica e define-se o papel dos cidados na proteco do
ambiente;
No Captulo III, sob a epgrafe Poluio do Ambiente, consagra-se

expressamente, no art. 9., a proibio de poluire impe-se ao Estado, no
art. 10., a definio de padres de qualidade ambiental;
No Captulo IV, sob a epgrafe Medidas Especiais de Proteco do Ambiente,

que vai do art. 11. ao art. 14., ambos inclusive, enumeram-se algumas
situaes que, pelas suas especiais caractersticas, necessitam de um
tratamento diferenciado em matria ambiental;
No Captulo V, sob a epgrafe Preveno de Danos Ambientais, que vai do

art. 15. ao 18., temos a consagrao de algumas das principais formas de
preveno do dano ao dispor da Administrao Pblica e, s quais,
dedicaremos maior ateno ao longo do presente trabalho;
Diogo Freitas do Amaral, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, in
Direito do Ambiente, INA 1994, p. 368.

No Captulo VI, sob a epgrafe Direitos e Deveres dos Cidados, que inicia-se
no art. 19. e vai at ao art. 24., inclusive, definem-se direitos e deveres,
alguns deles j com consagrao constitucional, que so fundamentais defesa
do ambiente e proteco dos cidados;
No Captulo VII, sob a epgrafe Responsabilidade, Infraces e Sanes, que

vai do art. 25. ao art. 27., inclusive, prevem-se algumas solues de cariz
civil, criminal ou contravencional, que visam fazer face s agresses verificadas
no ambiente ou atravs do ambiente;
No Captulo VIII, sob a epgrafe Fiscalizao Ambiental, do art. 28. ao art.

30., ambos inclusive, faz-se uma identificao dos agentes responsveis e
salienta-se o papel das comunidades na fiscalizao ambiental;
Por fim, no Captulo IX, estipula-se a relao desta Lei com a restante legislao
sectorial, e sublinha-se a necessidade de o Governo adoptar medidas
regulamentares com vista sua efectivao.
2. Pressupostos iniciais: O que protege? A quem se aplica? E, em que situaes?

Conhecida a Lei, importa, agora, passar para a sua anlise mais pormenorizada. Com
efeito, como j referimos, esta Lei estipula as bases do sistema de preveno e
proteco do ambiente em Moambique. No entanto, para a sua correcta
compreenso urge responder a algumas questes iniciais: i) a quem se aplica; ii) que
tipo de bens visa proteger; iii) que situaes pretende acautelar; e iv) como leva a cabo
esta proteco.

Na prtica, verifica-se uma tendncia, sobretudo por parte da Administrao Pblica,

para apenas impor deveres de acatamento dos dispositivos previstos na Lei do
Ambiente ao particular, isentando, de facto, os entes pblicos do nus de a respeitar e
cumprir. No entanto, a Lei muito clara quanto aos sujeitos abrangidos pela mesma,
definindo expressamente, nos termos do disposto no art. 3. da Lei do Ambiente, que
se aplica no apenas s actividades privadas, mas tambm s actividades pblicas. Ou
seja, tanto os particulares, como a Administrao Pblica, devem pautar a sua conduta
pelas normas e princpios previstos na Lei do Ambiente.
Compreendido, ento, a quem, importa saber o que est em causa. Com efeito,
como supra referido, a Lei apresenta alguns conceitos essenciais e um deles o de
ambiente. Ora, Ambiente o meio em que o Homem e outros seres vivem e
interagem entre si e com o prprio meio, e inclui: o ar, a luz, a terra, a gua, os
ecossistemas, a biodiversidade e as relaes ecolgicas, toda a matria orgnica e
inorgnica e todas as condies socioculturais e econmicas que afectam a vida das
comunidades. Para alm disso, o art. 4, al. d) da Lei do Ambiente, dispe,
relativamente ao princpio da viso global e integral do ambiente, que este deve ser
encarado como um conjunto de ecossistemas interdependentes naturais e
construdos.
Do exposto, pode-se dizer que o conceito de Ambiente adoptado pela Lei
Moambicana um conceito amplo, abrangendo no s os elementos naturais, ou
tambm designados componentes ambientais, mas tambm os artificiais (como a
paisagem, a cultura, o saber das comunidades locais, entre outros). Optando, assim,
6

por uma integrao de ambos. Posto isto, definido o bem jurdico protegido o
Ambiente importa saber que tipos de ofensas se encontram abrangidas por esse
dispositivo legal.
Nos termos do art. 9. da Lei do Ambiente, optou-se por se impor uma proibio de
poluir, prevendo, expressamente, que no permitida, no territrio nacional, a
produo, o depsito no solo e no subsolo, o lanamento para a gua ou para a
atmosfera, de quaisquer substncias txicas e poluidoras, assim como a prtica de
actividades que acelerem a eroso, a desertificao, o deflorestamento, ou qualquer
outra forma de degradao do ambiente, fora dos limites legalmente estabelecidos.
Antes de mais, por ofensa ecolgica entende-se todo o acto ou facto humano,
culposo ou no, que tenha como efeito a produo de um dano nos valores ambientais
protegidos por lei5. Ora, da anlise do artigo acima referido, podemos concluir que o
legislador nacional optou por apresentar uma tipificao das ofensas ecolgicas que,
por si, acciona a tutela jurdica prevista no mbito da mesma. Contudo, esta tipificao
visa, unicamente, auxiliar a identificao das situaes danosas ao ambiente e no
limitar os casos queles nela expressamente previstos.
Tanto assim que o referido dispositivo legal prev que esto tambm proibidas
qualquer outra forma de degradao do ambiente, que no somente aquelas
especificamente consagradas na Lei. Adopta assim, uma clusula geral de proibio de
poluir, no obstante enunciar alguns casos especficos de poluio.

Chegados aqui, j sabemos a quem, o que e em que situaes, as disposies

previstas na presente Lei devem ser aplicadas. Contudo, e porque as solues previstas
no abarcam todas as situaes possveis, muitas vezes, os tribunais so chamados a
resolver de acordo com o caso concreto. E, para compreender como se leva a cabo
essa proteco generalizada, mas atendendo as particularidades da situao em causa,
temos que recorrer aos vrios princpios ambientais.
3. Princpios Orientadores
Tanto assim que, a Lei do Ambiente consagra, expressamente, no seu art. 4.,
alguns destes princpios fundamentais em matria ambiental, a saber:
(i)
Princpio da utilizao e gesto racional dos compostos ambientais Este

princpio aparece no ordenamento jurdico moambicano, em 1995, com a
aprovao da Poltica Nacional do Ambiente (PNA). Nos termos da qual, a
utilizao dos recursos naturais deve ser optimizada6.
Sendo a utilizao e gesto racional dos recursos naturais, ambas, condio
necessria para a melhoria da qualidade de vida dos cidados, pode dizerse que mais no do que a concretizao e densificao do princpio do
desenvolvimento sustentvel no ordenamento jurdico nacional;
(ii)
Princpio do reconhecimento e valorizao das tradies e do saber das

comunidades locais Este princpio tem como fonte de inspirao o
Princpio XXII, da Declarao do Rio de Janeiro, nos termos do qual as
populaes indgenas e suas comunidades e outras comunidades locais
Ponto 2.2, da Resoluo n. 5/95, de 3 de Agosto (Poltica Nacional do Ambiente).

desempenham um papel vital na gesto e desenvolvimento do ambiente

devido aos conhecimentos e prticas tradicionais. Os Estados devero
apoiar e reconhecer devidamente a sua identidade, cultura e interesses e
tornar possvel a sua participao efectiva na concretizao de um
desenvolvimento sustentvel.
A questo da proteco das comunidades locais e dos seus saberes, como
forma de proteco e preservao do meio ambiente, ganha especial
relevo em Moambique onde, apesar de a Terra ser propriedade do
Estado, da que h dcadas, as famlias retiram a sua maior, e muitas
vezes nica, fonte de sustento. Razo pela qual, o conhecimento e o saber
das comunidades locais constituem pressuposto fundamental para uma
convivncia harmoniosa com o ambiente7.
Contudo, para uma acertada compreenso deste princpio, essencial
chamar colao o conceito de comunidade local apresentado em sede de
Lei de Terras8 (LT), nos termos da qual, entende-se por comunidade local
o agrupamento de famlias e indivduos, vivendo numa circunscrio
territorial de nvel de localidade ou inferior, que visa a salvaguarda de
interesses comuns atravs da proteco de reas habitacionais, reas
agrcolas, sejam cultivadas ou em pousio, florestas, stios de importncia
cultural, pastagens, fontes de gua e reas de expanso 9;
Carlos Manuel Serra e Fernando Cunha, Manual de Direito do Ambiente, Ministrio da Justia, Centro
de Formao Jurdica e Judiciria, 2. ed. Revista e actualizada, Maputo, 2008, p. 170.
8
Lei n. 19/97, de 1 de Outubro (Lei de Terras).
9
Artigo 1., n. 1, da Lei n. 19/97, de 1 de Outubro (Lei de Terras).

(iii)
Princpio da precauo Este princpio consagra que a gesto ambiental

deve priorizar o estabelecimento de sistemas de preveno de actos lesivos
ao ambiente, de modo a evitar a ocorrncia de impactos ambientais
negativos significativos ou irreversveis, independentemente da existncia
de certeza jurdica sobre a ocorrncia de tais impactos10. Ora, a questo de
relevo, no que a este princpio diz respeito, , sem dvida, a tomada de
conscincia de que necessrio actuar ainda antes de ter ocorrido o mal,
ou sequer de existir qualquer certeza cientfica quanto a ocorrncia do
dano.
Precauo e preveno so, muitas vezes, conceitos utilizados como
sinonmicos, contudo a doutrina diverge. Como Ana Martins, entendemos
que existe uma necessidade de autonomizao. Com efeito, o princpio da
preveno dirige-se a impedir a produo de danos e agresses ambientais,
justificando a adopo de medidas para evitar a concretizao de riscos
certos e conhecidos, enquanto o princpio da precauo surge, assim, como
um reforo qualificado deste, visando a preveno de riscos cuja
intensidade no representa, ainda, um perigo efectivo e concreto para o
ambiente11. Esta autonomizao necessria, sobretudo, quanto a ns,
porque o seu uso indiscriminado pode deixar passar situaes que
careceriam de tutela preventiva, mas que, porque o legislador optou por
um ou outro conceito, nele no se enquadram. Assim, temos situaes
10
Artigo 4., alnea c) da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro (Lei do Ambiente).

Ana Gouveia e Freitas Martins, Princpio da Precauo no Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 2002,
pp.20 e 21.
11
10

que, obviamente, a lei quereria salvaguardar serem afastadas por questes

de interpretao literal da mesma.
Em Moambique optou-se, em sede de Lei do Ambiente, por adoptar
expressamente o princpio da precauo. Contudo, apesar de sermos
apologistas da referida autonomizao entre ambos, do nosso ponto de
vista, sobretudo porque o corpo do dispositivo assim o indicia, isso no
significa que deixou de lado o princpio da preveno, muito pelo contrrio.
Ora, quem permite o mais permite o menos, e assim, ao abrir hiptese
para uma actuao prvia, independentemente da existncia de certeza
cientfica, toma-a por assumida quando esta se verifique;
(iv)
Princpio da viso global e integrada do ambiente Nos termos deste

princpio, o ambiente deve ser visto, e tratado, como um conjunto de
ecossistemas interdependentes, naturais e construdos, que devem ser
geridos de maneira a manter o seu equilbrio funcional sem exceder os
seus limites intrnsecos. Este princpio decorre, como refere Carlos Serra,
da alterao substancial que ocorreu no direito internacional do ambiente
no que toca ao seu objecto, uma vez que este no mais um qualquer dos
componentes naturais individualmente considerados gua, ar, solo,
subsolo, fauna, flora mas sim a prpria biosfera globalmente considerada
e analisada12;
(v)
Princpio da participao dos cidados Este princpio corresponde ao

entendimento segundo o qual a participao dos cidados a condio
12
11

para o sucesso das polticas de proteco e conservao ambientais.

Porm, importa realar que no pode haver participao dos cidados na
definio e implementao da poltica ambiental sem que haja informao
cabal por parte das entidades estatais competentes. Este princpio
encontra papel de destaque em matria de Avaliao de Impacto
Ambiental, nos temos do qual, a cabal13 participao da comunidade
condio necessria para a atribuio da Licena Ambiental14;
(vi)
Princpio da igualdade Este princpio visa garantir oportunidades iguais de

acesso e uso de recursos naturais a homens e mulheres. Contudo, no nos
parece acertado entender este princpio de forma restritiva, apenas no que
respeita ao acesso aos recursos naturais pelos diferentes gneros, mas sim
de forma a respeitar o princpio da igualdade previsto no art. 35. da
Constituio da Repblica de Moambique (2004), nos termos do qual
todos os cidados so iguais perante a lei, gozam dos mesmos direitos e
esto sujeitos aos mesmos deveres. Ou seja, tambm em matria
ambiental os cidados so todos iguais, esto sujeitos aos mesmos deveres
e tm os mesmos direitos, nomeadamente no que respeita a acesso aos
recursos naturais.
(vii)
Princpio da Responsabilidade Nos termos deste princpio, quem polui ou

de qualquer outra forma degrada o ambiente, tem sempre a obrigao de
13
Constituindo o processo de participao pblica um procedimento de grande importncia na AIA e

principal elo de comunicao entre os rgos governamentais e os diversos sectores da sociedade civil,
comunidades locais e associaes de defesa do ambiente, aprovou-se por meio do Diploma Ministerial
n. 130/2006, de 19 de Julho, a Directiva para o Processo de Participao Pblica no processo de
Avaliao do Impacto Ambiental.
14
Artigos 12., n. 2, al.i), art. 13., n. 3, al.h) e at. 14. do Decreto n. 45/2004, de 29 de Setembro
(Regulamento de Avaliao de Impacto Ambiental).
12

reparar
ou
compensar
os
danos
da
decorrentes.
Ora,
esta
responsabilidade pode ser tanto de tipo civil, administrativa ou penal,

como teremos oportunidade de ver mais adiante no presente trabalho;
(viii)
Princpio da Cooperao internacional Quanto a ns, este princpio

assume duas vertentes, uma ao constatar que os danos provocados ao
ambiente j no se cingem aos limites territoriais de um Estado ou, como
se costuma dizer, a poluio no tem fronteiras, nem respeita o sinal
proibido ultrapassar. Pelo que , cada ver mais urgente, a necessidade de
encontrar solues para os danos transfronteirios. Outra, ao assumir que
cabe
aos
pases
desenvolvidos
apoiar
os
pases
em
vias
de
desenvolvimento, na adaptao e mitigao dos efeitos causados pela

poluio ambiental. Esta ltima vertente tem sido sobretudo desenvolvida
atravs das inmeras Convenes Internacionais celebradas em matria
ambiental. Exemplo disto o Protocolo de Quioto e o seu princpio
orientador das responsabilidades comuns, mas diferenciadas15, que mais
no do que a constatao destes dois nveis de responsabilidade pela
poluio, dita, histrica e acumulada ao longo dos anos que se seguiram
Revoluo Industrial.
Ora, estes so os princpios, expressamente, consagrados como fundamentais pela Lei
do Ambiente. Mas sero, ento, os nicos a regerem e a nortearem as decises
tomadas em matria ambiental? esta a questo que se coloca. Quanto a ns a
15
Artigo 10. do Protocolo de Quioto Conveno Quadro nas Naes Unidas sobre Mudanas
Climticas, cuja adeso de Moambique deu-se atravs da resoluo n. 10/2004, de 28 de Julho, da
Assembleia da Repblica
13

resposta no. Parece-nos que o legislador optou, claramente, por uma enumerao
exemplificativa e no taxativa. Caso contrrio, teria deixado de fora princpios
essenciais em matria ambiental, como o do poluidor-pagador (PPP), que apesar de
encontrar consagrao por meio do princpio da responsabilidade, vai muito para alm
da
compensao
ou
reparao,
pois
impe
que
quem
poluir
paga,
independentemente das relaes de responsabilidade civil, penal ou administrativa

que da possam advir.
Do exposto, verificamos que a Lei do Ambiente adoptou, e bem, uma srie de
princpios sobre os quais se deve construir o regime de direito ambiental. Contudo,
para ns, estes so apenas ensinamentos bsicos de onde devemos partir em busca da
soluo para o caso concreto, no significando que no caminho no nos possamos
socorrer de outros que, entretanto, se afigurem necessrios.
4. rgos Competentes
Estes princpios devem ser ponderados, pelos rgos competentes, na elaborao e
execuo das polticas e medidas em matria ambiental. Com efeito, o art. 5. da Lei
do Ambiente prev que ao Governo quem cabe elaborar e executar o Programa
Nacional de Gesto Ambiental16. Consequentemente, nos termos do Decreto
Presidencial n. 2/94, de 21 de Dezembro, foi criado o Ministrio para a Coordenao
da Aco Ambiental (MICOA), rgo central do aparelho do Estado que, de acordo com
os princpios, objectivos e tarefas definidos pelo Conselho de Ministros, dirige a
16
Artigo 5., da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro, Lei do Ambiente.
14

execuo da poltica do ambiente, coordena, assessora, controla e incentiva uma

correcta planificao e utilizao dos recursos naturais do pas17.
Para aconselhar o Governo, e como forma de garantir o comprometimento de
Moambique com a Agenda 2118, o art. 6. da Lei do Ambiente, criou o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel (CONDES), tendo como objectivo garantir
uma efectiva e correcta coordenao e integrao dos princpios e das actividades de
gesto ambiental no processo de desenvolvimento do pas, cabendo-lhe para alm da
tarefa de aconselhar o Governo sobre as questes ligadas ao ambiente, tambm, servir
de frum de auscultao da opinio pblica sobre as questes ambientais19.
At aqui, no encontramos problemas no que respeita competncia, em matria
ambiental. Contudo, isto mera aparncia, porque a verdade que a adopo do
termo rgos locais, no art. 7. da Lei do Ambiente, tem suscitado controvrsia.
Como se sabe, em Moambique, existem rgos do poder local estatal e rgos do
poder local autrquico. Sendo que, os primeiros fazem parte integrante da
administrao perifrica e os segundos da administrao autnoma.
A Lei do Ambiente prev que a nvel local so criados servios responsveis pela
implementao da presente Lei, os quais garantem a coordenao da aco ambiental
a esse nvel e a descentralizao na sua execuo, de modo a permitir um
17
Artigo 1., do Decreto Presidencial n. 6/95, de 10 de Novembro.

Documento que pretende introduzir uma nova ordem de desenvolvimento econmico-social no
mundo.
19
A composio e funcionamento do CONDES foram estabelecidos pelo Decreto n. 40/2000, de 17 de
Outubro. Em relao a este, chamamos apenas a ateno para o facto de este reproduzir, no seu art.
2., as competncias ento previstas no n. 3, do art. 6. da Lei do Ambiente. Com excepo,
unicamente, daquela prevista na alnea g) desse artigo servir de foro de resoluo de diferendos
institucionais relacionados com a utilizao e gesto de recursos naturais.
18
15

aproveitamento adequado das iniciativas e conhecimentos locais. Como se verifica,

no especifica a qual dos tipos, acima elencados, se refere. E a questo que se coloca
: o que fazer?
Quanto a ns, parece-nos que no se pode interpretar este normativo de forma
restritiva. Ele no especifica e, como tal, devemos entender que quer abranger ambas
as realidades. Tanto mais quando, em 2004, a Constituio vem quanto a isso tomar
uma posio, ao prever, no seu art. 90., n. 2, que os Estado e as autarquias
locaisadoptam polticas de defesa do ambiente e velam pela utilizao racional de
todos os recursos naturais.
Ora, o que nos parece que se pretende com a descentralizao, tal como com a
desconcentrao, fazer uso do mais fcil acesso e conhecimento das particularidades e
necessidades locais para melhor servir proteco do ambiente. Assim, entendemos
que iria contra o esprito do legislador interpretar restritivamente o preceito, de forma
a somente abarcar os rgos do poder local estadual. E no venham dizer que isso
viola o princpio da competncia e da legalidade administrativa, pelos quais se deve
pautar a Administrao Pblica (perifrica e autnoma), porque, nesta fase,
encontramo-nos ainda, e apenas, a estipular as bases do regime e, como tal, permitese a utilizao deste tipo de conceitos abrangentes que, futuramente, devero ser
regulamentados em legislao prpria. A sim, carecendo de estabelecer,
concretamente, qual o papel de cada um dos intervenientes no cenrio ambiental.
A ttulo de exemplo, em matria de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) a diviso de
competncias entre um e outro encontram-se definidas. Seno vejamos, nos termos
16

dos artigos 5. e 6., ambos do Decreto n. 45/2004, de 29 de Setembro (RAIA),

compete Autoridade de Avaliao do Impacto Ambiental, a nvel central, ou na
respectiva Direco Provincial para a Coordenao da Aco Ambiental (DPCA), a nvel
local, a instruo do processo de AIA. Sendo que, s autarquias locais cabe apenas,
atravs de um representante, a tarefa de integrarem as Comisses Tcnicas de
Avaliao (CTA), responsveis pela reviso dos Termos de Referncia, do Estudo de
Impacto Ambiental e do Estudo Ambiental Simplificado. Verificando-se, assim, existir
ainda hoje uma grande centralizao na tomada de decises em matrias ambientais,
sobrando apenas uma posio de mero apoio s autarquias locais. No obstante no
concordarmos com esta posio, importa ressaltar que, este facto pode ser explicado
pela dificuldade e entrave que poderia causar a diferenciao de regimes entre reas
com descentralizao administrativa e as que no detm este regime, uma vez que
nem todo o territrio moambicano se encontra dividido em autarquias.
5. Instrumentos de Preveno do Dano Ambiental
Assim, chegados, ento, a esta fase, verificado o quem, cumpre responder ao
como levar a cabo esta gesto s e racional do ambiente, ou seja, como implementar
os princpios ambientais supra referidos, principalmente, o da precauo e o da
preveno, uma vez que, os danos ao ambiente so de difcil ou quase impossvel
reparao, pelo que, importa actuar antes de o mal se concretizar e, assim, acautelar a
ocorrncia de danos ao ambiente, ou ao Homem atravs do ambiente.
Com efeito, como j constatamos, ao Governo, atravs do MICOA, pessoa colectiva
de direito pblico, a quem cabe a tarefa de elaborar e executar as polticas em matria
17

ambiental, como tal, em sede administrativa que a preveno e precauo do dano

devem ser primeiramente levadas em considerao e defendidas. A Lei do Ambiente
aponta, tambm, nesse sentido ao identificar o licenciamento ambiental, a avaliao
de impacto ambiental e as auditorias ambientais como os principais meios de
preveno de danos ambientais.
Seno vejamos:
a) Licenciamento ambiental
Nos termos do n. 1, do art. 15. da Lei do Ambiente, o licenciamento o registo
das actividades que, pela sua natureza, localizao ou dimenso, sejam
susceptveis de provocar impactos significativos sobre o ambiente, so feitos de
acordo com o regime a estabelecer pelo Governo, por regulamento especfico. E o
n. 2 acrescenta que, a emisso de licena ambiental baseada numa avaliao
do impacto ambiental da proposta de actividade e precede a emisso de quaisquer
outras licenas legalmente exigidas para cada caso.
Como tal, o processo de licenciamento ambiental tem em vista a obteno de uma
licena com um contedo especfico e caracterstico, para alm de licenas ou
autorizaes que, h muito, so obrigatrias luz da legislao sectorial. Mas para
compreendermos esta figura temos que perceber que ela o ltimo patamar do
processo de avaliao de impacto ambiental e, por isso, muitas vezes tratada
apenas em sede deste. Quanto a ns, entendemos que, no obstante ser uma das
18

etapas do processo de avaliao de impacto ambiental, esta figura pela sua

importncia, carece de tratamento autnomo.
A Lei do Ambiente inequvoca ao definir como regime regra a precedncia da
licena ambiental emisso da licena sectorial, contudo, na prtica, nem sempre
isto que se verifica. Razo atribuda, por um lado, ao mau funcionamento dos
servios competentes de fiscalizao e, por outro, devido m opo legislativa
adoptada no Decreto n. 39/2003, de 26 de Novembro, que aprova o regulamento
do Licenciamento da Actividade Industrial. Nesse diploma, prev-se, no art. 11.,
n. 1, que para instruir um pedido de licenciamento necessrio a juno de uma
srie de documentos, de entre os quais, refere na alnea d), o estudo de impacto
ambiental aprovado pelo Ministrio para a Coordenao da Aco Ambiental para
as actividades constantes na lista anexa ao Regulamento de Avaliao de Impacto
Ambiental e documento comprovativo de dispensa para as no constantes da
referida lista, quando, em rigor, deveria referir ser necessria a juno da licena
ambiental ou documento comprovativo da sua dispensa. Esta m opo , assim,
responsvel pelo esvaziamento da importncia que, na prtica, j atribuda
licena ambiental.
No nosso entender, este preceito carece de uma cuidada interpretao, caso
contrrio a figura da licena ambiental deixa de fazer sentido e, mais grave que
isso, permitir que se verifiquem situaes de perfeita injustia ambiental. Como
tal, deve entender-se que o legislador pretendeu, com este preceito, fazer uso do
conceito amplo de estudo de impacto ambiental, pretendendo abarcar quer as
19

situaes que caream de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), quer aquelas onde,
apenas, se impe um Estudo Ambiental Simplificado (EAS).
A no admitir-se esta interpretao, corre-se o seguinte risco: as actividades que
so obrigadas elaborao de EIA e as que dele esto dispensadas, ou seja as
actividades do Anexo I e III, do Decreto n. 45/2004, de 29 de Setembro (RAIA),
estariam obrigadas a previamente demonstrar o cumprimento deste requisito, seja
atravs da juno do documento comprovativo da aprovao do Estudo de
Impacto Ambiental, seja atravs do documento comprovativo da sua dispensa, e as
actividades sujeitas apenas a EAS, ou seja, as que esto previstas no Anexo II do
mesmo decreto, que requerem a elaborao de um estudo mais simples, no
teriam que fazer prova de nada e poderiam assim, escapar impunemente e, pior
que isso, legalmente, ao duplo grau de licenciamento imposto por lei.
Ora, acreditamos que no foi, com certeza, isto que o legislador pretendia com a
norma do art. 11., e se foi, dever o mesmo ser interpretado correctivamente
abarcando, tambm, as actividades sujeitas a esta realidade, pelo que, onde se l
estudo de impacto ambiental aprovado dever-se- ler licena ambiental.
b) Avaliao de Impacto Ambiental
Identificada, ento, como a ltima etapa do processo de Avaliao de Impacto
Ambiental a Licena Ambiental extremamente relevante na questo da
preveno do dano, sendo mesmo condio sine qua non para a emisso da licena
20

sectorial. Importa, agora, passar para uma anlise mais detalhada do processo de
Avaliao de Impacto Ambiental (AIA).
Assim, nos termos do disposto no art. 16., a avaliao de impacto ambiental
tem como base um estudo de impacto ambiental a ser realizado por entidades
credenciadas pelo Governo, e devem ser realizadas respeitando os moldes e
demais formalidades previstas em legislao especfica.
Ora, porque nem todas as actividades tm o mesmo efeito no ambiente e
representam o mesmo perigo, o art. 3, do RAIA classifica-as, de acordo com o
impacto que se prev poderem provocar no ambiente, em trs categorias: A, B e C.
As actividades da categoria A, contidas no Anexo I, esto sujeitas realizao de
Estudo de Impacto Ambiental (EIA); as actividades da categoria B, que so aquelas
que no estando expressamente previstas nem no Anexo I, nem no Anexo III, so
inclusas no Anexo II, como categoria residual, esto sujeitas realizao de um
Estudo Ambiental Simplificado (EAS) e, por fim, as actividades da categoria C,
contidas no Anexo III, so actividades que esto isentas da realizao de EIA ou
EAS, devendo apenas observar as regras de boa gesto ambiental.
Para alm destas actividades, que pelo pequeno impacto que provocam no
ambiente esto isentas de EIA ou EAS, esto tambm isentas as previstas no art.
4. do RAIA, e que so, somente, as aces imediatas que visem fazer face a
situaes de emergncia derivadas de desastre ou calamidades naturais e as
actividades destinadas defesa nacional, que constituam segredo de Estado nos
termos da lei.
21

Como j se referiu, existem vrios estudos no mbito do processo de avaliao de

impacto ambiental (em sentido amplo), pelo que importa conhecer um pouco
melhor cada um deles. Salientando que a realizao destes estudos, quer de EIA,
quer de EAS, da inteira responsabilidade do proponente da actividade e no,
como se poderia pensar, do organismo pblico que ter, somente, um papel de
controlo e avaliao dos resultados do mesmo.
Assim, as actividades de categoria A esto obrigadas realizao de um Estudo de
Pr-Viabilidade Ambiental e Definio do mbito (EPDA), nos termos do art. 10.
do RAIA. Este estudo visa, por um lado, determinar as questes fatais
relativamente implementao da actividade e, por outro, determinar o mbito do
EIA e o desenho dos Termos de Referncia, nos casos em que no existam
questes que inviabilizem a actividade20. O EPDA dever ser entregue Direco
Nacional de Avaliao do Impacto Ambiental (DNAIA), juntamente com os Termos
de Referncia para o EIA, tendo esta, trinta dias teis para a comunicao da
deciso sobre o EPDA, nos termos do disposto no art. 15., n. 1, do RAIA.
luz do disposto no art. 12., n. 2, do RAIA, aprovado o EPDA e os Termos de
Referncia, pode o operador seguir para a realizao do EIA (obrigao da sua
inteira responsabilidade) que dever conter, no mnimo, os seguintes elementos:
Resumo no tcnico contendo as principais questes abordadas, concluses

e propostas;
20
Artigo 10., n. 1, do Decreto n. 45/2004, de 29 de Setembro (Regulamento sobre o Processo de

Avaliao do Impacto Ambiental).
22

Enquadramento legal da actividade e sua insero nos planos de

ordenamento nacional;
Descrio das actividades e das diferentes aces nele previstas nas suas
diferentes etapas;
Delimitao e representao geogrfica, bem como a situao ambiental de

referncia da rea de influncia da actividade;
Descrio e comparao detalhada das diferentes alternativas, para alm

da previso da situao ambiental futura da rea de influncia, com ou sem
medidas de mitigao;
Plano de gesto ambiental da actividade, incluindo a monitorizao dos

impactos, programa de educao ambiental e planos de contingncia e
acidentes;
Identificao da equipa multidisciplinar que elaborou o EIA; e
Relatrio da participao pblica
Verifica-se assim, que existiu uma preocupao do legislador em elencar um vasto

conjunto de elementos que permitissem uma correcta percepo da situao
concreta a avaliar e, ainda, o facto de se pretender que este estudo seja mais do
que um documento tcnico, apenas compreendido por especialistas, mas sim
passvel de compreenso por qualquer cidado comum. Isto afigura-se muito
importante, sobretudo se tivermos em conta que, muitas vezes, quem assina a
licena no o tcnico, mas o funcionrio do rgo competente que precisa de
compreender a linguagem do relatrio apresentado. No obstante, clara a
23

ausncia de um tratamento especfico relativamente aos principais aspectos

econmicos, entendido como essencial por alguns autores, como Carlos Serra21.
Quanto a ns, entendemos que o objectivo foi dar maior ateno aos restantes
condicionalismos, que no o econmico, pois, at agora, sempre este que tem
sido tido em considerao em preterio dos ambientais, sociais e culturais. Como
tal, no nos parece ser relevante a sua introduo aqui pois a sua ponderao
subentendida e sempre efectuada.
As actividades que no esto, expressamente, previstas no Anexo I, nem no Anexo
III, devem ser includas, em princpio, na categoria B. E dizemos em princpio
porque, nos termos do art. 7. do RAIA, estas actividades ficam sujeitas a uma pravaliao a ser efectuada pelo MICOA e que resulta: (i) na rejeio da
implementao
da
actividade;
(ii)
na
categorizao
da
actividade
e,
consequentemente, na determinao do estudo a efectuar; e (iii) na iseno de EIA

ou EAS.
Finda esta pr-avaliao, se a actividade estiver sujeita a EIA aplica-se o regime
acima descrito. Caso se entenda que est sujeita a EAS, ento dever estar,
tambm, sujeita realizao de um estudo, mas mais simplificado face ao regime
do EIA.
O EAS dever, tambm, conter um conjunto de informaes mnimas previstas no
art. 13., n. 3, do RAIA. Note-se que a grande diferena trazida pelo EAS que o
21
24

mesmo decorre sob a coordenao da Direco Provincial para a Coordenao da

Aco Ambiental (DPCA), rgo do poder local estatal com competncia em matria
ambiental, sob a direco da Direco Nacional de Avaliao de Impacto Ambiental
(DNAIA)22.
Tanto o EIA, como o EAS, depois de entregues junto aos organismos competentes,
ficam sujeitos reviso pela Comisso Tcnica de Avaliao criada para o efeito23
que proceder apreciao tcnica dos EIA, que tem como objectivo garantir que
este, enquanto documento tcnico, no apresente omisses graves, seja rigoroso
do ponto de vista cientfico e reflicta o contedo sobre a definio de mbito,
devendo, para o efeito, elaborar um relatrio tcnico, devidamente fundamentado,
e emitir uma declarao final de avaliao. Esta ser lavrada em acta e submetida
Direco Nacional de Avaliao de Impacto Ambiental (DNAIA), ou a Direco
Provincial para a Coordenao da Aco Ambiental (DPCA), caso esteja em causa
um EIA ou um EAS, respectivamente, para a deciso final.
Coloca-se, ento, a questo de saber se este parecer ser vinculativo para a DNAIA,
no caso de EIA, ou para a DPCA, no caso de EAS, ou se, pelo contrrio, apenas
aponta uma das hipteses, a mais adequada, a seguir. A Lei no toma uma posio
e, como tal, resta-nos interpretar os preceitos apresentados. Por um lado, temos a
DNAIA ou a DPCA, por outro a Comisso Tcnica de Avaliao. As primeiras, a quem
a Lei atribui a competncia de emitir a licena ambiental, na sequncia de um EIA
ou EAS, e a segunda a quem cabe, apenas, a reviso do estudo apresentado pelo
22
23
Artigo 18., n. 2, alnea c) do RAIA.

Artigo 9. do RAIA.
25

proponente de forma a verificar da conformidade do mesmo. Para alm disso,

temos o n. 8, do art. 16. e o n. 8, do art. 17., ambos do RAIA, no mesmo
sentido, que dispe que a acta lavrada pela Comisso Tcnica de Avaliao
constituir a fundamentao da deciso sobre o licenciamento ambiental.
Ora, parece-nos que, pelo menos, quando o parecer for desfavorvel ou
parcialmente desfavorvel, este dever ser vinculativo e, consequentemente, a sua
acta fundamentar a referida deciso, caso contrrio no se compreenderia este
dispositivo. J quando a sua avaliao for positiva, parece-nos que poder a DNAIA,
ou a DPCA, decidir no sentido apontado, ou no, uma vez que atribuio sua
ponderar os interesses ecolgicos, mas tambm os sociais, econmicos, culturais e
sanitrios, entre outros, que se afigurem relevantes para a soluo do caso
concreto. Posto isto, a DNAIA tem o prazo de quarenta dias teis para a
comunicao da sua deciso sobre o EIA ao operador, e a DPCA tem o prazo de
trinta dias para a comunicao da sua deciso relativamente ao EAS.
c) Auditorias Ambientais
No entanto, porque existem actividades que data da entrada em vigor da Lei do
Ambiente j se encontravam em funcionamento sem a aplicao de tecnologias
ou processos apropriados24, estipula-se que as mesmas fiquem, ento, sujeitas a
auditorias ambientais.
24
Artigo 18. da Lei do Ambiente.
26

Este mecanismo surge da constatao de que a AIA, s por si, no garante a cabal
preveno contra eventuais danos ao ambiente. Por um lado, porque nada impede
que determinado projecto de actividade tendo sido sujeito a AIA e, seguidamente,
licenciado pelo MICOA, possa vir a causar danos srios e irreversveis aps a
entrada em funcionamento do mesmo nos diversos componentes ambientais. Por
outro lado, porque o processo de AIA recente na histria do Pas sendo, por
enquanto, reduzidos os empreendimentos que se sujeitaram a tal mecanismo25.
O Decreto n. 32/2003, de 12 de Agosto veio regulamentar a matria e prev, no
seu art. 3., a existncia de dois tipos de auditoria ambiental consoante o estatuto
dos sujeitos que a promovam. Por um lado, se for realizada pelo rgo estatal
competente para o efeito, teremos a auditoria ambiental pblica, por outro lado,
se for realizada pelas prprias empresas, cuja actividade seja potencialmente
poluidora, temos a auditoria ambiental privada.
O Regulamento da Auditoria Ambiental fixou um dever de colaborao26 a cargo
das entidades que constituiro objecto de auditoria ambiental pblica, que se
traduz no apenas na obrigao de facultar toda a documentao e informao
solicitadas, como tambm em permitir o livre acesso s instalaes e locais a
auditar. Finda a mesma, os auditores devero elaborar um relatrio completo,
contendo, entre outros elementos, a indicao do nvel de conformidade da
25
26 Artigo 8. do Decreto n. 32/2003, de 12 de Agosto.
27

actividade auditada em relao ao respectivo plano de gesto ambiental e um

conjunto de recomendaes obrigatrias para os operadores27.
6. Embargos Ambientais
Como vimos, no direito do ambiente a actuao prvia ocorrncia do dano de suma
importncia. Por isso, para alm dos mecanismos de preveno supra referidos e a
cargo da Administrao Pblica, na Lei do Ambiente, previu-se ainda um mecanismo
de actuao, pblica ou privada, contra qualquer ofensa ao direito a um ambiente
ecologicamente equilibrado, que pode ser utilizado prvia ou posteriormente
ocorrncia do dano os embargos.
Assim, nos termos do previsto no seu art. 22., aqueles que se julguem ofendidos nos
seus direitos a um ambiente ecologicamente equilibrado podem requerer a suspenso
imediata da actividade causadora da ofensa seguindo-se, para tal efeito, o processo do
embargo administrativo ou outros meios processuais adequados.
Este artigo tem provocado algumas celeumas quanto interpretao do termo
embargo administrativo. Assim, como refere Vasco Pereira da Silva, a referida
perplexidade torna-se ainda maior se se tiver em conta que este meio processual no
foi ulteriormente regulado. E, acrescenta, ironizando, que uma espcie de meio
mistrio, gerado mas no criado, dada a ausncia de legislao posterior
concretizadora da previso legal contida na Lei de Bases do Ambiente28. Em
27
Artigo 10., n. 1, do Decreto n. 32/2003, de 12 de Agosto (Regulamento da Auditoria Ambiental).

Vasco Pereira da Silva, Da Proteco Jurdica Ambiental Os Denominados Embargos Administrativos
em Matria Ambiental, AAFDL, Lisboa, 1997, p.10.
28
28

Moambique, como em Portugal, sofremos neste caso especfico do mesmo mal, m

tcnica e omisso legislativa.
Posto isto, tratando-se de um meio especfico de tutela do ambiente, cuja regulao
legal inexistente, importa retirar as consequncias jurdicas desse facto. Assim, ou se
considera que tal meio apenas se tornar efectivo quando for integralmente regulado,
atravs de legislao especial, ou se procura fazer corresponder a referida previso
legal a um dos meios contenciosos, civis ou administrativos, pr-existentes, de forma a
garantir a imediata tutela dos direitos subjectivos no domnio do ambiente.
Ora, quanto a ns, parece-nos que optar pela primeira soluo seria denegar aos
agentes a possibilidade de reagirem, com efeitos suspensivos, perante qualquer
actividade lesiva do ambiente. E, tanto assim que, nos termos do preceito contido no
art. 22. da Lei do Ambiente, encontramos, no s, a referncia ao processo do
embargo administrativo, mas salvaguarda-se outras situaes, ao optar por uma
clusula aberta a outros meios processuais adequados.
Com efeito, a inteno do legislador foi emancipar-se e criar, para a proteco e
reaco contra danos ao ambiente, um mecanismo prprio de direito do ambiente,
que no fosse emprestado de qualquer outro ramo do direito. Isto porque, como j se
referiu, o ambiente apresenta particularidades e especificidades que impem, nos dias
de hoje, a criao de institutos prprios, adequados e capazes de darem resposta aos
desafios existentes em matria ambiental.
29

No obstante, por ser um direito novo e com sndrome de prematuro, no mbito do

qual todo o cuidado pouco, para salvaguardar a posio dos eventuais lesados, a Lei
do Ambiente dispe, para alm desse meio prprio, da possibilidade de adopo dos
meios contenciosos pr-existentes, aos quais devero ser realizadas as necessrias
adaptaes para aplicao em matria de direito do ambiente.
Assim, no nos parece proceder o entendimento defendido por Freitas do Amaral, nos
termos do qual, devemos realizar uma interpretao correctiva do preceito, de forma a
interpret-lo no sentido de que o processo que deve ser utilizado o procedimento
cautelar de embargo judicial de obra nova, regulado nos termos do Cdigo de Processo
Civil29. Considerando, ainda, que o significado da utilizao da expresso embargo
administrativo o de conferir ao lesado o direito de utilizar o processo especial de
embargo judicial de obra nova, beneficiando do regime mais favorvel que nesse
processo detm a Administrao Pblica. O que significaria que, na prtica, o lesado no
seu direito ao ambiente poderia utilizar o meio processual do embargo de obra nova
sem quaisquer limitaes de prazo, como se se tratasse de uma autoridade pblica30.
Quanto a ns, parece-nos que esta interpretao, que tem como vantagem a tentativa
de salvar este mecanismo do embargo administrativo da inrcia e omisso do
legislador, peca por pressupor demasiadas coisas: primeiro, que o que se pretendia era
preferir o processo civil, em detrimento do administrativo, que normalmente assume
maior relevncia em matria ambiental; segundo, que afinal o termo administrativo
29
30
30

uma tentativa de estender aos particulares benefcios que, somente, os entes

administrativos possuem, em matria de embargos, nomeadamente em questo de
prazos31 e, por fim, terceiro, que atravs da aplicao do processo judicial de embargo
de obra nova se ir cobrir todas as situaes que se pretendiam salvaguardar com a
estipulao da norma.
Afastada esta posio, por nos parecer demasiado simplista e no dar soluo a todos
os problemas colocados nesta sede, importa referir que mais trs possibilidades de
interpretao, do mesmo artigo, tm sido apontadas. Uma que defende a
correspondncia destes ditos embargos do ambiente a uma meio processual do
contencioso administrativo, nomeadamente, a suspenso da eficcia do acto
administrativo32;
intimao
para
um
comportamento33;
aco
para
reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos34. Contudo, esta

soluo apresenta a ntida desvantagem de deixar fora do seu mbito de proteco
todo o universo das relaes privadas do ambiente, salvaguardando apenas as relaes
administrativas.
Outra posio defende a adopo de uma soluo mista, fazendo equivaler os
embargos do ambiente tanto aos embargos de obra nova, como aos referidos meios
do contencioso administrativo. Esta soluo, apesar de possibilitar uma tutela mais
31
Artigo 413. do Cdigo de Processo Civil Moambicano, aprovado pelo Decreto-Lei n. 44 129 de 28
de Dezembro de 1961, com a redaco dada pelo Decreto-Lei n. 1/2005 de 27 de Dezembro de 2005.
32
Artigo 108. a 119., ambos inclusive, da Lei n. 9/2001, de 7 de Julho (Lei do Processo Administrativo
Contencioso LPAC).
33
Contencioso LPAC).
34
Contencioso LPAC).
31

ampla do que as duas anteriores, apresenta o inconveniente de implicar a coexistncia

de duas jurisdies competentes no que respeita tutela dos direitos das relaes
ambientais, podendo gerar conflitos.
Por fim, a terceira apontada por Vasco Pereira da Silva que defende que seria
prefervel uma diferente opo por parte do legislador: a da criao de um meio
especfico de tutela (provisria ou cautelar) dos direitos subjectivos em matria de
ambiente, aplicvel a todo o universo das relaes jurdicas de ambiente (privadas ou
pblicas), e da competncia de uma nica jurisdio35.
Quanto a ns, entendemos que a conjugao das duas ltimas teses o caminho mais
acertado. Como tal, somos a entender que o legislador optou por estabelecer um meio
prprio, com caractersticas especficas, em matria ambiental. Contudo, devido sua
inactividade e omisso regulamentar, o mesmo no encontra aplicao e, como tal,
no tem eficcia no espectro jurdico moambicano. Contudo, isto no pode significar
que os lesados ou ofendidos no seu direito a um ambiente ecologicamente equilibrado
no possam requerer a suspenso imediata da actividade causadora da ofensa, atravs
dos meios colocados disposio pelo processo civil, quando estejamos perante
relaes jurdico privadas e/ou atravs dos meios do contencioso administrativo,
quando estejamos em face de uma relao jurdico administrativa. Nesse sentido, no
se vislumbra existir aqui nenhuma inconstitucionalidade por violao do art. 62. da
Constituio da Repblica de Moambique (2004) que prev o direito de acesso aos
35

32

tribunais, uma vez que seja de uma forma ou de outra, ele possvel. Contudo, tal
direito seria, evidentemente, melhor conseguido e alcanado com a regulamentao
do dito embargo ambiental.
7. Responsabilidade Civil Ambiental
Depois de apontar algumas medidas para prevenir o dano, a Lei do Ambiente,
assumindo que muitas vezes este dano ocorre e que carece de ser salvaguardada a sua
reparao no mbito do princpio da responsabilizao e do poluidor-pagador, aponta
algumas directrizes de actuao ao falar da necessidade de um seguro de
responsabilidade civil e da opo pela responsabilidade objectiva.
Assim, nos termos do disposto no seu art. 25. todas as pessoas que exeram
actividades que envolvam elevado risco de degradao do ambiente e assim
classificadas pela legislao sobre a avaliao do impacto ambiental, devem segurar a
sua responsabilidade civil.
Ora, este dispositivo tem, de bom, o facto de ter na sua rcio a inteno de garantir
que quem polui paga. Contudo, para ser aplicado no ordenamento jurdico nacional
carece de regulamentao que, at a data, no foi publicada. E no se diga que esta
falta de regulamentao no torna o preceito ineficaz, porque torna.
Com efeito, este dispositivo delimita as actividades para as quais este tipo de seguro
necessrio e que so as classificadas pela legislao de avaliao do impacto
ambiental. Acontece que, como j vimos, nos termos da classificao, realizada pelo
Decreto n. 45/2004, de 29 de Setembro (RAIA), existe a diferenciao das actividades
33

em trs nveis diferentes de agresso ao ambiente, pergunta-se ento: a qual delas

devemos impor a obrigao de segurar a actividade? A todas? Apenas s da categoria
A? Tambm s da categoria B? Parece-nos assim, inequvoco que, sem
regulamentao, este artigo no tem aplicao imediata no nosso ordenamento
jurdico.
Comeamos, assim, a encontrar as ineficincias da Lei do Ambiente que, at aqui, no
que respeita regulao da matria relacionada com a preveno do dano, sobretudo
por parte dos poderes pblicos, se encontra, bem ou mal, regulada e em vigor.
Importa, agora, verificar o que se passa em sede de responsabilidade civil.
Ora, nos termos do disposto no n. 1, do art. 26. da Lei do Ambiente, constituem-se
na obrigao de pagar uma indemnizao aos lesados todos aqueles que,
independentemente de culpa e da observncia dos preceitos legais, causem danos
significativos ao ambiente ou provoquem a paralisao temporria ou definitiva de
actividades econmicas, como resultado da prtica de actividades especialmente
perigosas.
Sucede que, a responsabilidade objectiva estabelecida nos termos da Lei do Ambiente
ainda no vigora por faltar a legislao complementar de que depende. Para alm
disso, condicionando o recurso ao regime da responsabilidade civil objectiva (pelo
risco) por danos ambientais ao preenchimento de requisitos de carcter cumulativo,
que, na prtica, se tornam extraordinariamente difceis de reunir, principalmente por
causa do recurso a conceitos indeterminados desprovidos de qualquer operatividade danos significativos e actividades especialmente perigosas- o legislador contribuiu
34

para que, na maior parte das situaes, o interessado tenha que enveredar pela
responsabilidade civil subjectiva, consagrada no art. 483. e seguintes do Cdigo Civil
Moambicano, que exige, entre outros requisitos, a prova de culpa36, especialmente
difcil de se conseguir em matria ambiental.
8. Responsabilidade Penal e Contravencional em Matria Ambiental
Para alm de accionarem o regime da responsabilidade civil, certas agresses ao
ambiente podem constituir tambm um ilcito penal ou contravencional. Como tal, h
que ter ateno a importncia da regulamentao desta matria. Tanto mais quando o
art. 27. da Lei do Ambiente dispe que as infraces de carcter criminal, bem
como as contravenes relativas ao ambiente, so objecto de previso em legislao
especfica.
Em Moambique, o Cdigo Penal (CP) vigente data de 188637, foi aprovado por
Decreto de 16 de Setembro de 1886, e nele, apenas, existe uma tutela penal indirecta
do ambiente, sendo possvel identificar alguns tipos legais de crime, nos quais esto
em causa comportamentos susceptveis de ofender, em termos graves, o bem jurdico
ambiente. Como so, a ttulo de exemplo, crimes relativos a rvores de fruto, previsto
e punido nos termos do art. 476. do CP (Danos em rvores); os crimes relacionados
ao emprego de substncias venenosas pertencentes a outrem ou ao Estado previsto e
punido pelo art. 478. do CP (Dano por meio de assuada, substncia venenosa ou
corrosiva ou violncia para com as pessoas); os crimes contra animais previsto e
36
de Formao Jurdica e Judiciria, 2. ed. Revista e actualizada, Maputo, 2008, pg. 563 e 564.
37
Tendo sofrido alteraes em 1936, 1954, 1957, 1972 e 2002.
35

punido nos termos do art. 479. do CP (Danos em animais); crimes contra a sade
pblica previsto e punido nos termos do art. 251. do CP (Alterao de gneros
destinados ao consumo pblico) e os crimes contra a caa ilcita e pescarias defesas,
previsto e punido pelos art. 254. (Caa proibida) e 255. do CP (Pesca proibida).
Alguns destes normativos encontram-se melhor regulados em legislao especfica,
como o caso do art. 464. do CP (Fogo posto em lugar no habitado), referente ao
crime de queimada florestal. Este crime encontra, hoje, consagrao legal na Lei das
Florestas e Fauna Bravia (LFFB), aprovada pela Lei n. 10/99, de 7 de Julho que, no seu
art. 40., sob a epgrafe crime de queimada florestal estipula que condenado
pena de priso at um ano e multa correspondente, aquele que, voluntariamente,
puser fogo e por este meio destruir em todo ou em parte seara, floresta, mata ou
arvoredo.
Quanto tutela contravencional, esta tem sido salvaguardada em quase todos os
normativos ambientais que, nas suas disposies finais, prevem as multas38 aplicveis
em caso de violao dos comandos por si impostos.
Assim, pode afirmar-se que quer o Cdigo Penal vigente, com cerca de um sculo e
meio de existncia, contemplando os tipos tradicionais de crimes de perigo e de dano
que atentam contra a vida e a sade das pessoas e contra os recursos econmicossociais, quer toda a restante legislao contravencional, tutelam bens jurdicos e
Adoptamos o conceito de multa porque, no ordenamento moambicano, a maioria das leis

ambientais que estipulam infraces qualificadas como contravenes, ao invs de se referir
imposio de uma coima (como seria o correcto) faz, sempre, meno figura da multa. Exemplos:
art. 41. da Lei n. 10/99, de 7 de Julho (LFFB); art. 26. e seguintes, do Decreto n. 45/2004, de
29 de Setembro (RAIA), entre outros.
38
36

acabam por proteger, indirectamente, o ambiente na tal perspectiva utilitarista que o

Homem faz da Natureza. Contudo, esta tutela manifestamente insuficiente para
garantir a realizao da Poltica Nacional do Ambiente sendo, por isso, necessria a
reviso do Cdigo Penal, bem como a aprovao de uma Lei sobre os Crimes
Ambientais.
Concluso
Depois de analisar, a par e passo, os dispositivos da Lei do Ambiente Moambicana
encontramo-nos, nesta fase, aptos a tecer algumas consideraes sobre a mesma.
Ora, a Lei do Ambiente entrou em vigor em 1997. J se passaram treze anos, pelo que
seria de esperar que as solues por si apresentadas estivessem todas, sem excepo,
aplicadas, nesse sentido dispe o art. 33. que cabe ao Governo adoptar medidas
regulamentares necessrias efectivao da presente Lei. Contudo, tal, at hoje, no
se verificou na ntegra.
Com efeito, no que respeita matria da preveno do dano, mais especificamente,
no que respeita definio da actuao da administrao, verifica-se que as figuras
previstas na Lei do Ambiente Licenciamento Ambiental, Avaliao de Impacto
Ambiental e Auditoria Ambiental encontram-se regulados em lei especfica.
Ou seja, quanto preveno do dano verificamos que a Lei do Ambiente vlida e
eficaz, mas ser eficiente?
37

Para responder a esta questo, importa constatar que os danos ambientais ocorrem,
diariamente, e os seus efeitos so notrios e evidentes, como tal, entendemos que a
preveno ainda insuficiente. Em consequncia, cada vez mais, sente-se a
necessidade de se recorrer a conceitos como reparao e compensao. E a,
deparamo-nos com um problema: que, no que a isto respeita, as figuras previstas em
sede de Lei do Ambiente so, absolutamente, ineficazes.
Seno vejamos, no obstante haver quem afirme que o artigo 26. da Lei do Ambiente,
referente responsabilidade objectiva, tem eficcia imediata no carecendo de ser
regulamentado para ser aplicado, esta dita eficcia no corresponde, necessariamente,
viabilidade de aplicao do mesmo, uma vez que os conceitos por si adoptados
danos significativos e actividades especialmente perigosas, por serem demasiado
amplos, so difceis, seno mesmo impossveis, de serem aplicados sem
regulamentao prpria.
Pelo que, face dificuldade apresentada, a opo tem sido a de recorrer
responsabilidade aquiliana, ou por culpa, quando foi, precisamente, esta soluo que o
legislador tentou evitar aquando da elaborao da Lei do Ambiente. Isto devido,
sobretudo, dificuldade de prova que a mesma acarreta e, consequentemente, a
impunidade que da advm para os infractores ambientais. Impunidade esta, tanto
mais acrescida, quando verificamos que no que respeita responsabilidade penal, esta
tambm no encontrou, ainda hoje, consagrao legal adequada fazendo-se, de forma
indirecta, atravs de alguns dispositivos do Cdigo Penal e de legislao avulsa que
tratam matrias conexas.
38

Da mesma forma, constitui letra morta, por falta de regulamentao, o disposto no

ordenamento jurdico moambicano relativamente a um seguro ambiental, figura
essencial no que respeita ao cumprimento do comando quem polui paga. Uma vez
que garante, atravs de um meio seguro e confivel, que quem polui, efectivamente,
vai ter condies de arcar com os custos.
, por tudo isto, e ainda porque a consequncia parece-nos clara e os danos so mais
do que evidentes, que se nos afigura urgente encarar estes assuntos com mais
seriedade. Havendo a necessidade de se impor, a quem polui, o dever de reparar e
compensar efectivamente os estragos causados. Porque da mesma forma que, quando
algum nos risca a pintura do carro, no descansamos enquanto no o fazemos pagar
at ao ltimo tosto, dever o ambiente ser objecto de uma tutela eficaz no que
respeita aos danos a si, ou atravs de si, causados.
Ser o nosso carro mais importante que o ar que respiramos? Que a gua que
bebemos? Que a vista para o mar ao fim de uma tarde ensolarada? Acreditamos que
no. Como tal, no vamos recomendar que se legisle mais, porque entendemos que o
importante no haver mais legislao, mas, sim, providenciarmos para que se legisle
melhor, uma vez que, a legislao que produzida tem que ser coerente e coordenada
entre si. Pelo que, importa, antes de mais, conhecer bem o que existe e se encontra
efectivamente em vigor para, tratando os assuntos de forma clara e correcta, para
conseguirmos alcanar um regime de direito ambiental concertado e harmonioso no
qual, todas as peas faam sentido e sirvam a um mesmo sentido o da proteco
ambiental, ou seja, o da nossa proteco enquanto seres vivos.
39

Bibliografia
1.
Amaral, Diogo Freitas, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, in Direito
do Ambiente, INA 1994.
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Molina, Adriana de Oliveira Varella Molina, Comentrios sobre a natureza jurdica do licenciamento
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ambiente, in 10 anos da Eco-92: O Direito e o Desenvolvimento Sustentvel, organizado por Antnio
Herman Benjamin, So Paulo, IMESP, 2002;
10. Silva, Vasco Pereira, Da Proteco Jurdica Ambiental Os denominados embargos administrativos em
matria ambiental, AAFDL, Lisboa, 1997.

Beira, 2010
40

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ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A LEI DO AMBIENTE EM MOAMBIQUE

PAULA DE CASTRO SILVEIRA

Resumo: No jogo do ambiente a consequncia, em detrimento da verdade, j foi, por

Palavras-chave: Lei do Ambiente; Licena Ambiental; Avaliao de Impacto Ambiental;

ndice: Introduo; 1. Estrutura da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro 2. Pressupostos Iniciais: O

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*Assistente-Convidada da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, responsvel pela regncia da

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gesto correctas do ambiente e seus componentes, com vista materializao de um

O Captulo I inicia, no art. 1., com a apresentao de uma srie de definies

Artigo 2. da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro (Lei do Ambiente).

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constituem, na maioria dos casos, a primeira tentativa de descrever noes

Em seguida, ainda no mesmo captulo, o art. 4. consagra alguns princpios

No Captulo III, sob a epgrafe Poluio do Ambiente, consagra-se

No Captulo IV, sob a epgrafe Medidas Especiais de Proteco do Ambiente,

No Captulo V, sob a epgrafe Preveno de Danos Ambientais, que vai do

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No Captulo VII, sob a epgrafe Responsabilidade, Infraces e Sanes, que

No Captulo VIII, sob a epgrafe Fiscalizao Ambiental, do art. 28. ao art.

2. Pressupostos iniciais: O que protege? A quem se aplica? E, em que situaes?

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Na prtica, verifica-se uma tendncia, sobretudo por parte da Administrao Pblica,

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Princpio da Responsabilidade Nos termos deste princpio, quem polui ou

Constituindo o processo de participao pblica um procedimento de grande importncia na AIA e

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Princpio da Cooperao internacional Quanto a ns, este princpio

desenvolvimento, na adaptao e mitigao dos efeitos causados pela

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independentemente das relaes de responsabilidade civil, penal ou administrativa

Artigo 5., da Lei n. 20/97, de 1 de Outubro, Lei do Ambiente.

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execuo da poltica do ambiente, coordena, assessora, controla e incentiva uma

Artigo 1., do Decreto Presidencial n. 6/95, de 10 de Novembro.

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aproveitamento adequado das iniciativas e conhecimentos locais. Como se verifica,

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dos artigos 5. e 6., ambos do Decreto n. 45/2004, de 29 de Setembro (RAIA),

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ambiental, como tal, em sede administrativa que a preveno e precauo do dano

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etapas do processo de avaliao de impacto ambiental, esta figura pela sua

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