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Política Pública y Agendas Estratégicas

Elementos de Reflexión y articulación


René Rivera M.

ABSTRACT
Las políticas públicas tienen varias interrelaciones con las agendas de desarrollo e institucional. De hecho,
tienen varias similitudes. Sin embargo, también las diferencias son importantes en el ciclo de la política o lo
que hoy se ha venido a denominar “gobernar por política pública”. Básicamente esas diferencias están en el
carácter argumentativo de las políticas para influir en las agendas de otros actores sobre una propuesta de
problema público multidimensional que debe ser abordado por el Estado con mayor o menor
participación en la implementación de los actores privados. En varias fases del ciclo de las políticas se
denota el carácter indicativo de la estrategia y que ésta puede ser territorial –tal como lo señala
indicativamente la agenda del desarrollo- o institucional- tal como lo señala la agenda estratégica
institucional. El artículo señala la necesidad de complementación, pero también la necesidad de crear un
enfoque de abordaje hacia la política que tome en cuenta sus características particulares en la aplicación de
instrumentos.

Introducción.-
Introducción.-

E
ste artículo tiene por objeto introducir algunos elementos de reflexión, fundamentalmente
teórica, alrededor de las relaciones entre las políticas públicas, fundamentalmente de
carácter sectorial, con la agenda de desarrollo –fundamentalmente de carácter territorial- y
la agenda institucional –fundamentalmente de carácter organizacional- para, en algún caso,
facilitar la construcción y en otro facilitar la interacción.
No se procura contar con un desarrollo extenso de las políticas públicas ni de la agenda
institucional o de desarrollo, sino más bien contar con elementos teóricos clave que permitan
establecer interrelaciones y, posiblemente definir nuevas formas o alternativas a considerar en
procesos que supongan la relación de la política hasta su evaluación.
Dado que el elemento integrador es la política pública, en particular, la política sectorial, este
será el concepto macro sobre el que se basará nuestra discusión. Los conceptos utilizados sobre
la agenda del desarrollo y la agenda institucional se basan en los documentos conceptuales ya
establecidos para éstas y aquí se colocan en el contexto de las políticas públicas.
Iniciaremos nuestro análisis con la caracterización de las políticas públicas, para luego
caracterizar a las agendas de desarrollo e institucional y finalmente ver la interacción entre los
conceptos.
I. LA POLITICA PUBLICA
Para un recorrido breve sobre la naturaleza de la política pública, este apartado se concentra en
la definición y caracterización de la política pública como un proceso de construcción de
argumentos sólidos y de participación de los actores, orientado y concebido desde su inicio
hacia la implementación efectiva. Veremos también el ciclo de la política pública y con algún
detenimiento su fase de agendación y finalmente algunas interacciones que tiene con los
siguientes apartados vinculados con las agendas de desarrollo e institucional, respectivamente.
A. La Política Pública
En general la política pública es la direccionalidad que se imprime desde un actor – el Estado-
hacia la población en general. Formalmente, las políticas públicas pueden definirse como el
conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado

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en relación a una cuestión que concita atención, interés y movilización de otros actores de la
sociedad (Oszlack y O´Donnell, 1990). Dentro de las características básicas de la política están:
a. Cuentan con un respaldo de normas de cumplimiento obligatorio y, en consecuencia;
b. Tienen repercusiones en la sociedad afectando la vida de las personas en su
interpretación de la realidad.
Por ende un tema fundamental en la política pública es lo que se denomina cuestión o
problema público, es decir uno o varios asuntos clave que han logrado ocupar un lugar en la
formación de la agenda de gobierno. Es justamente esta definición la que marca el ciclo de la
política en términos de lo que establece la figura 1:

Figura 1
Fuente: elaboración propia en base a Aguilar, Luís

El ciclo descrito en la figura 1, su proceso de contextualización, descontextualización y


recontextualización en función a la arena política, al grado de autonomía gubernamental y
finalmente la coyuntura es el que nos guiará en los objetivos propuestos aquí.
1. La agendación de la política pública
La agendación de la política pública es un proceso particular y probablemente el que mayor
atención debe concitar, en función a que es, en este momento en el que un tema, un asunto,
pasa a convertirse de tal, a problema público y es en este momento en el cual, a diferencia de lo
que normalmente ocurre con procesos de planificación estratégica o aún peor, tradicional,
impera el carácter y calidad argumentativa del problema. El problema se define desde la
posición del actor de la política pública y de acuerdo a sus valores y proyecto que pretende
imprimir a la política y es en este proceso donde el problema se contextualiza es decir responde
a una lógica política y técnica del actor en cuestión para responder a una situación que se
considera insatisfactoria.1
La agenda tiene un carácter eminentemente político: implica la decisión del Gobierno y de otros
actores relevantes respecto a decidir o no decidir respecto a determinado problema, sabiendo

1
Es importante aclarar que en el documento tocamos la política pública y la política. Ambos términos iguales con significado diferente. La
política pública en el sentido de orientación programática; la política como la acción de gobernar, negociar, lograr acuerdos, poner en práctica
los proyectos del Estado, etc. Aunque se parecen en la forma, la política pública es un proceso en el que la política toma una forma
contundente, pero también la técnica.
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que, en conjunto, tiene una serie de desafíos, demandas, presiones, actores a satisfacer,
recursos escasos a optimizar, capacidades limitadas a mejorar, etc.
Por ende definir el tema de la agenda, en términos de problema es absolutamente
indispensable en la formación de una política pública y es probablemente uno de los pasos más
complejos del proceso.2 Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura, el conjunto
de problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado y
ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han
decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar.3
Nuestra concepción de agenda incluye además a los actores relevantes, es decir, organizaciones
públicas y privadas e incluso personalidades individuales que influyen de manera directa en la
formación, le ejecución y el desarrollo de la política y/o que ya tienen una agenda desarrollada
sobre el tema.
La figura 2 muestra la agendación como base del proceso de la política:

Formación de la Agenda de
Produce
Agenda Gobierno

Formulación y Las proposiciones de


legitimación de la la política (fines,
Produce
Política metas y medios de
(Programas) ejecución)

Implementación Acciones de
Produce
de la Política Política

conduce a

1. Efectos de la política.
2. Evaluación de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro
de la política (programas)

Fuente: Patterson, Davidson y Rippley,


3a edición. Dorsey Press, Chicago. 1985

Figura 2

2
En este caso, hacemos también una distinción entre complejo y complicado. La política pública es un sistema complejo porque, tienen
componentes en su agendación y en su formulación que pueden variar completa o significativamente el resultado. Un sistema complicado es en
cambio más estático y predecible, aunque difícil de armar en la práctica, pero cuyos componentes normalmente generarán el resultado
esperado.
3
Para mayores referencias al respecto, consultar en: Aguilar Villanueva, Luis.”La hechura de las políticas”. Editorial Porrúa. México, 1994.
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La agendación de las políticas marca claramente el inicio de la política, el detonante necesario
para que otros actores se involucren en ella y la pregunta que claramente puede surgir aquí es
la forma de agendación.
En general las políticas públicas se agendan en un contexto que puede variar muchas veces (el
proceso de descontextualización y recontextualización) y requiere contar con algunas
herramientas operativas. La figura 2 muestra que la agenda de desarrollo y la agenda
institucional son relevantes una vez que el problema público se ha convertido en elemento de
atención y se ha iniciado el proceso de la construcción de la política. Luego es importante
considerar dos elementos clave en tal estructuración:
a. Las ventanas de oportunidad, que configuran una situación detonadora para la política.
Da cuenta de las condiciones favorables o desfavorables para que el asunto se proyecte
como un elemento que posibilita o restringe; es una oportunidad propiamente dicha
para que los actores tengan la posibilidad de intervenir en la formación. Ahora bien, las
ventanas de oportunidad pueden ser reales o virtuales. En el primer caso, una situación
específica que da lugar a una política (por ejemplo, el maltrato a los niños puede dar
lugar a una política específica cuando toma carácter público); en el segundo caso,
pueden ser el producto de un artificio gubernamental para asegurar la aceptación
política y social en torno a la necesidad de acción del Estado, cualquiera sea su
intencionalidad o alcance.
Por ejemplo, la planificación indicativa muestra ya la agendación de diversos temas,
pero de manera muy general y casi generando el mandato para que se desarrollen
políticas específicas. Esta es una ventana de oportunidad real; en tanto que una
situación específica surgida en un contexto y aprovechada mediante la gestión política
para que el tema se agende es una ventana virtual (p.e las encuestas de percepción de
la corrupción son una ventana de oportunidad para hacer de éste un problema público
objeto de atención del Estado).4
Para agendar un tema es importante aprovechar o crear una ventana de oportunidad
que detone el tema en niveles de decisión gubernamentales y no gubernamentales.
b. Los actores, también denominada comunidad o audiencia de la política. Normalmente
se ha identificado tres grandes grupos de actores relevantes sobre los que debe
estructurarse la participación, la opinión y la consulta de una propuesta de política
generada a través de una ventana de oportunidad:
i. Los promotores de política,
política es decir personas u organizaciones sociales,
empresariales, etc. que están manifiestamente interesados en que una
política específica se dé. Por ejemplo, en el caso de una política de
Microempresa, es evidente que además de los propios
microempresarios, sus asociaciones –como cámaras de comercio- y el
sistema financiero, se convierten en promotores de la política.
También, normalmente, se apuntan actores relevantes de la
cooperación internacional interesados en colocar algunos de sus
recursos financieros y técnicos en temáticas específicas.
ii. La comunidad política, es decir, los tomadores de decisión, que
finalmente priorizan un asunto público sobre otro; “ponen el giro
correcto a las cosas”. Este es un grupo igualmente clave pues,
normalmente suponen un aliado –u oponente- estratégico. Aquí están
normalmente los/as legisladores/as, el entorno autorizante o el entorno

4
Por planificación indicativa, me refiero al nivel mayor de generación del mandato social legitimado normalmente por la votación popular: un
programa de gobierno o un Plan General, son normalmente buenos ejemplos de este tipo de planificación.
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que toma las decisiones respecto a las acciones del proponente y por
supuesto, todo el entorno más cercano al Presidente de la República.
iii. Los científicos, o la comunidad que provee teorías y argumentos
respecto al asunto público y la forma de abordarlo. En muchos países,
las Universidades toman este rol. En Bolivia, algunos analistas toman
este rol o en algún momento las dos comunidades anteriores se ven
forzadas a interpretar este papel.
Para que las ventanas de oportunidad se conviertan en agenda pública se requiere que el
problema público sea desmenuzado en todas sus dimensiones, se formule una propuesta que
vaya a ser discutida por cada uno de estos grupos. Ese es el rol del memorándum de política del
cual me ocuparé más adelante.
2. La formulación de la Política Pública.-
Pública.-
La formulación implica un enunciado propuesto de la política pública que se expone a la lógica
de los actores. Se procede a formular la política cuando ésta ya está agendada por los actores
relevantes, es decir, cuando la intencionalidad del gobierno y la intencionalidad de los actores
coinciden en que es necesario formular la política.
Dada que la formulación atravesará distintos contextos –es decir, la idea original ira
recontextualizandose a medida que se vaya discutiendo, es importante contar con un
instrumento que defina la política. Este instrumento es la representación más palpable de que
hay un teme de política pública que se pone a consideración de los actores, que les provoca a
discutir, a aportar, a construir o incluso a destruir la propuesta actual para generar alternativas.
No se debe abordar la formulación de la política sin un elemento razonable y políticamente
viable de agendación. Retomamos entonces esta nuestra propuesta de que en ambos
momentos de construcción, tanto para la agendación como para la definición es necesario
contar con una propuesta de base denominada “memorándum de política”. Este “debe explorar
el problema de manera tal que pueda dar a las comunidades o actores una idea buena de sus
dimensiones y el posible alcance de su solución, de tal forma que al tomador de decisiones le
pueda ser posible llegar a la conclusión de que ya no hay nada más que hacer o, en su defecto,
ordenar un estudio definitivo dirigido hacia una recomendación de acción”.5
Un memorándum de política, en su sentido más abreviado, describe la propuesta de política. En
su versión final, éste se convierte en una norma (Ley o Decreto) que obliga a su
implementación. Los puntos fundamentales (recomendables) son:
I. Análisis del Problema
Contextualización del problema (enfoques teóricos)
Descripción del problema
Resultados de anteriores esfuerzos para resolver el problema
II. Declaración del Problema
2.1 Definición del problema
2.2 Efectos del problema en la población y en el desarrollo.
III. Opciones de Política
3.1 Definición de estrategias – alternativas de estrategias
3.2 Ventajas y desventajas de cada propuesta (cálculos de B/C y otros)
3.3 Efectos secundarios – externalidades

5
Consultar al respecto: Dunn, William. The policy issue paper” en Public Policy Analysis, New Jersey; Prentice Hall, 1994.
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3.4 Limitaciones – viabilidad política
IV. Recomendaciones de Política.
4.1 Criterios para recomendar estrategias
4.2 Descripción de la política:
4.2.1Mandato de la política / Definición/Objetivo, propósito o visión
4.2.2 Áreas núcleo
4.2.2 Estrategias específicas
4.2.3Programas y Proyectos
4.2.4 Bosquejo de la estrategia de implementación
4.3 Previsiones para el monitoreo y evaluación de la política
4.4 Finalización de la política
- anexos técnicos
El memorándum de política recoge insumos de las agendas de desarrollo e institucional, sin
embargo, no es propiamente una de estas agendas. Inicialmente podría ser trabajado por el
órgano responsable o interesado en proponer la política y sobre esta base delimitar la norma
futura. Es un trabajo de carácter especializado.
La formulación de la política debería continuar con la fase de consulta de la política con los
actores relevantes a través de talleres especializados con los actores (bilateral o
multilateralmente) en las que se discute:
a. El problema.
b. Las opciones generales de la política.
c. La Política específica.
d. La norma que sustenta la redacción final de la política.
e. La estrategia de implementación, monitoreo y evaluación.
Para la elaboración del memorándum de política se deben recoger distintas vertientes de
información así como ventanas de oportunidad. Por tanto puede pensarse en un “equipo de
tarea” que, por ejemplo, en la contextualización del problema introduce los principales
conceptos que ha desarrollado la cooperación alemana sobre el tema (la cooperación en general
está en el grupo nominal de “científicos”). Este equipo de tarea, conformado por la Cooperación
y la contraparte también coordina los otros temas y acude a expertos que solidifiquen la
argumentación, que es el núcleo de la agendación de la política.
3. La implementación de la política.-
política.-
La implementación de la política se debería prever en el Memorándum de Políticas elaborado.
Aquí de lo que se trata es de “estructurar la participación” de los distintos actores para la
ejecución, siendo quizás las redes institucionales por núcleo de política la opción de morfología
institucional de la ejecución.
La figura 3 muestra las opciones más usuales de estructuración de las redes de política
(morfología). La primera, es denominada red lineal y, es probablemente la menos óptima: una
red A genera un mandato para una red B y esta efectúa ciertos productos que son insumos para
una red C; en contraste hay una segunda morfología que es la red mediada por un actor
(normalmente la contraparte principal) que es denominada “red estrella”. Aquí el rol es articular
y facilitar los acuerdos, consensos, la ejecución de recursos, la ejecución de las estrategias
institucionales, etc. Este es un modelo normalmente más aplicable a la coyuntura política actual.
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Un tercer modelo, habla de una articulación total (no mediada) en la que cada una de las redes
interactúa entre sí, pero no hay un centro de autoridad. Este es el modelo óptimo, pero casi
imposible de alcanzar plenamente al inicio.

Figura 3

4. Seguimiento y evaluación.
evaluación.-
ón.-
De la figura 3 se puede deducir que la estructuración de la participación implica poner en
marcha algunos elementos de la agenda institucional, del proceso de reforma institucional y del
monitoreo a políticas públicas expresadas en elementos de comunicación, monitoreo y
evaluación que permitan medir integralmente tres elementos a través de las redes
institucionales:
a. Evaluación de resultados de la política, es decir, los efectos que cada nodo de la red –y
la red en su conjunto- debe lograr. Para ello es requerido algunos indicadores críticos
de desempeño establecidos a través de ciertas herramientas.
b. Evaluación de las variables de proceso de la política, es decir, resultados intermedios,
más cualitativos respecto del avance de la red hacia los resultados, los procedimientos
empleados, la calidad del avance, etc. Los indicadores que aquí se establezcan deben
apoyar directamente a los indicadores de resultado.
c. Evaluación de los insumos de la política, es decir, la captación real de recursos
financieros y no financieros que hacen a la política y que condicionan al proceso y a los
resultados.
La centralización de la evaluación, la suscripción pública de acuerdos de desempeño con el
Presidente de la República y con la sociedad civil.
La rendición de cuentas y la implementación de sistemas de información e interrelación con el
ciudadano son claves en los momentos de implementación y evaluación de la política pública.
Aquí, en el marco programático funcionan varios elementos que deben constituirse en “grupos
de tarea” en la medida que apoyen el funcionamiento eficiente de la red, la generación de
acuerdos y la resolución de conflictos.
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5. Terminación
Terminación de la Política.
Política.-
ítica.-
Ya sea utilizando las directrices del memorándum de política –que puede ser sustancialmente
cambiado por la recontextualización de la política desde la lógica de los actores relevantes y de
las redes- o por decisiones de las estructuras de participación para la ejecución, se debe definir
en qué momento la política ha cumplido su ciclo y se requieren ajustes o políticas de
continuidad. El instrumento que define claramente esto es el cumplimiento de la visión a través
de los sistemas de my E y la planificación estratégica del desarrollo.
Parece lógico pensar que hay políticas que no tienen una terminación fácil de definir (por
ejemplo una reforma educativa o una política de lucha contra la corrupción) pero que hay ciclos
de la política que deben actualizarse y mejorarse y que, en sí mismas posiblemente signifiquen
nuevas políticas.
II. EL ROL DE LA AGENDA DEL
DESARROLLO EN LA FORMACIÓN DE LA
POLÍTICA
La agenda del desarrollo (AD) se produce por un mandato generado en la planificación
indicativa, es decir, por el nivel más abstracto de política contenida en los Planes Generales de
Desarrollo Económico y Social (PGDES) o en el denominado “Plan Nacional de Desarrollo”.
Este nivel facilita una primera agendación de la política –en especial sectorial- pero no la
suficiente como para el ciclo descrito anteriormente, de allí que el rol de la AD es más activo
cuando el memorándum de política se ha formulado y pasa a conocimiento de los actores
relevantes. Por ello, es importante que la AD se concentre en un primer momento en facilitar la
definición del problema y el propósito de la política y las estrategias de:
a. La formulación de la política – es decir, las líneas de acción propuestas para la política,
inicialmente sólo con la organización responsable de llevar agendar la política
(contraparte)
b. La implementación de la política en iguales condiciones y en interacción con la agenda
institucional o los procesos de reforma y cambio institucional.
c. El involucramiento de los actores relevantes.
Una vez que esto se ha producido, el rol de la agenda del desarrollo no está orientado a la
generación de un plan de desarrollo, sino a la obtención del memorándum de política definitivo
con los actores a través de:
1. Talleres de consulta y ajuste del problema bajo una metodología específica.
2. Talleres de consulta y ajuste del propósito de la política.
3. Talleres de consulta y ajuste de la estructuración de la política en áreas programáticas,
estrategias específicas, programas específicos y presupuesto plurianual.
4. Conformación de las redes institucionales de ejecución de las políticas, aplicando
metodologías específicas provenientes de la agenda institucional.
5. Taller final de presentación del memorándum de política definitivo y de las
herramientas de monitoreo y evaluación de la política.
Queda claro que la agenda de desarrollo es un proceso clave para la formulación de la política,
pero que por sí misma no constituye una política, particularmente en el ámbito sectorial.6

6
Es importante destacar que en el marco del actual SISPLAN, los planes de desarrollo con vinculación territorial, seguirán siendo considerados
como políticas en ese nivel. A nivel sectorial, el territorio es virtual, por ende, los instrumentos clásicos del plan como política es, al menos,
insuficiente y requiere de otras técnicas analíticas.
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III. EL ROL DE LA AGENDA INSTITUCIONAL
EN LA POLÍTICA PÚBLICA
Finalmente, la pregunta es ¿De qué debe ocuparse la agenda institucional y los procesos e
instrumentos de reforma institucional en la formulación de la política pública?
Queda claro que la estrategia de implementación de la política, la estructuración de la
participación, la estructuración y estrategia del referente de la red (la contraparte que es
responsable de que la política exista), la estrategia específica de las redes de ejecución de la
política, los mecanismos de compromisos de desempeño basados en la estrategia y en Cuadros
de Mando Integrales de manera pública, el seguimiento a la gestión de la red –facilitando
instrumentos de gestión como normas de gerencia- y el seguimiento a resultados –a través de
sistemas de monitoreo y evaluación institucional- y la rendición pública, transparente y abierta
de cuentas por resultados, procesos e insumos constituyen el mandato específico de la agenda
institucional y de la reforma de las instituciones con participación ciudadana.
Paralelamente, la estructuración de la participación debe producirse en forma conjunta con la
agenda de desarrollo a fin de velar porque la morfología de ejecución sea totalmente coherente
con la estrategia y el propósito de la política.
La agenda institucional no constituye de ninguna forma una política pública; aporta a la misma –
fundamentalmente en la parte del diseño y ejecución de la implementación y el seguimiento-
pero que el rol de una agencia pública o incluso de la red es totalmente insuficiente para
asegurar los propósitos de la política.
IV. CONCLUSIONES
Hay un debate respecto al rol de las agendas institucional y de desarrollo en la política pública.
Sin embargo, a pesar de sus ventajas, ambas agendas no contienen los elementos suficientes
para la formulación de una política pública que tiene claramente un detonante –la agencia o
entidad pública responsable de que una política exista- y un proceso de formulación y ejecución
multiactor, es decir, con responsabilidades diversas y recursos diversos.
Cada una de las agendas y a veces ambas en conjunto deben interactuar para la formación de la
política, por ejemplo, monitoreando a las instituciones participantes en red y monitoreando a
partir de allí el grado de desempeño de la política, pero además deben considerar que el
proceso de agendación y de argumentación del problema es el factor fundamental que moverá
la participación o no de los distintos actores y en especial la priorización de determinadas
políticas por el Gobierno. §

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