Anda di halaman 1dari 204

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN

MXICO: DILEMAS Y PERSPECTIVAS

RAFAEL MARTNEZ PUN

LA PROFESIONALIZACIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:
DILEMAS y PERSPECTIVAS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA


MADRID
2003

Coleccin: Iberoamrica

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO


DE PUBLICACIONES DEL INAP
La profesionalizacin de la Administracin Pblica en
Mxico: dilemas y perspectivas / Rafael Martnez Pun 1." ed. - Madrid: Instituto Nacional de Administracin
Pblica, 2003. - 202 p. - (Iberoamrica)
ISBN 84-7088-451-4 - NIPO 329-03-016-1

Primera edicin: Junio 2003

PRECIO $

Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA


ISBN: 84-7088-451-4
NIPO: 329-03-016-1
Depsito Legal: M-28507-2003
Fotocomposicin e Impresin: Grficas Numancia - Madrid

A mis padres
Cielo y Jos Domingo

SUMARIO
Pgs.

INTRODUCCIN

13

PRIMERA PARTE
1.- La Reforma del Estado y de las instituciones gubernamentales y administrativas

21

2.- Los nuevos derroteros de la Administracin Pblica

38

a) Nuevas propuestas en materia de modernizacin

42

b) La revisin del modelo burocrtico weberiano

53

3.- Anlisis sobre la figura del servicio civil de carrera

60

4.- El neoinstitucionalismo en las organizaciones pblicas

SO

SEGUNDA PARTE
1.- Estado actual de la reforma institucional y el servicio civil de carrera

en Mxico

89

2.- Anlisis de las condiciones institucionales actuales en Mxico para el


establecimiento de un servicio civil de carrera (Diagnstico)

100

Antecedentes del servicio civil de carrera en Mxico

112

4.- Avances en materia de profesionalizacin en Mxico

139

5.- Dilemas y Perspectivas del establecimiento de un servicio civil de


carrera en Mxico

171

ANEXO

179

BIBLIOGRAFA..

187

3.-

AGRADECIMIENTOS

Es menester mencionar que esta investigacin es fruto de aos de investigacin


sobre el tema, y producto tanto de mi trayectoria acadmica en la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico y el Instituto Universitario Ortega y Gasset en
Mdrid, Espaa, como de mi experiencia profesional pasada reciente en el
Gobierno del Distrito Federal y la Comisin Nacional de Sanidad Agropecuaria.
En la elaboracin de esta investigacin confluyen dos etapas importantes de mi
desarrollo profesional como lo es mi etapa acadmica y profesional en Mxico y
mi etapa acadmica en Espaa.
Por lo tanto, es obligado el agradecimiento a personas de ambos pases que han
contribuido y siguen contribuyendo a mi crecimiento acadmico y profesional,
pero sobre todo gente interesada en la profesionalizacin de la Administracin
Pblica en Mxico. En Mxico tengo que agradecer el apoyo de Miguel ngel
Cedillo Hernndez, Erika Doring Gonzlez Hermosillo, Ricardo Uvalle Berrones,
Roberto Moreno, Jos Luis Mndez, Juan Carlos Len, Mara del Carmen Pardo,
ngel Lpez Cruz, Alfredo Garca, Francisco Moyado Estrada, Norberto Snchez,
Francisco Javier Dorantes, Mara de la Luz Prez, Alejandro Porras, Sergio y
Hctor Gmez Amor, Jorge Irigoyen, Alejandro Flores y a mis entraables amigos
Alejandro Rojo y Edith Snchez.
En Espaa tengo que agradecerle a mi director de tesis y amigo Carles Rami
Matas, y a mis profesores del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Manuel
Alcntara Sez, Koldo Echeverra, Robert Agranoff, Luis Aguilar Villanueva, Jos
Manuel Ruano, Manuel Villoria Mendieta, Carlos Alba Tercedor, Xavier Ballart,
Richard Rose, Blanca Olas, Ernesto Carrillo, Esther del Campo, Joan Botella,
Joan Subirats, Jos Vicente Gmez, Quim Brugu, Ricard Gom, as como a otras
personas como Francisco Longo, Joan Prats, Mariano Baena del Alczar y Miquel
Salvador. A mis compaeros y amigos del programa de Doctorado en Gobierno y
Administracin Pblica, Csar Cruz, Jaime Binder, Paula Ziga, Christian Olea,
Jaime Paz Pereira, Antonio Rico, Marcelo Gonzlez, Jaime Contreras+, Jos
Carlos Campero, Martn Vera, Sergio Ivn Bustamante, Santiago Alcal, Francisco
Cueto, Gabriela Agosto, Jaime Pilowsky, Jos Manuel Rodrguez, Vladimir Prez,
Diego Pando, Rafael Montoya, Vctor de Currea Lugo, Cecilia Brunh, y Carlos
Trelles. A mi queridos amigos Jorge Jaime Navarrete, Fabricio Mieres y con especial cario para Mara Luz Sancho.
Mi agradecimiento por su enorme apoyo al Instituto Internacional de
Educacin, a la Fundacin ICO, a la Direccin General de Relaciones

Internacionales de la Secretara de Educacin Pblica, al Instituto Cultura y Arte


A.e. y a Poltica Nueva A.e. Finalmente, un reconocimiento especial para Jaime
Rodrguez - Arana, Director General del Instituto Nacional de Administracin
Pblica de Espaa por el inters de apoyar esta obra y por su inters por
Latinoamrica.

Rafael Martnez Pun


Madrid, Espaa mayo 2002

INTRODUCCIN

Las mltiples transformaciones que se han registrado en el mundo en los ltimos aos han venido a cambiar la forma y el quehacer de las instituciones.
Fenmenos o nuevos paradigmas como la globalizacin, la revolucin tecnolgica,
el cambio de una sociedad industrial a una sociedad del conocimiento, entre los ms
importantes, han dado una nueva forma al Estado y a la sociedad del siglo XXI. Los
gobiernos y las Administraciones Pblicas as como todos los procesos y actividades que las conforman no han quedado al margen de estos cambios, por el contrario, se han vistos inmersos en una serie de reformas y procesos de modernizacin
sin rumbo definido. Evidentemente lo que se espera es que ese rumbo lo defina
cada pas acorde a su realidad y dinmica propias.
Tales procesos de reformas gubernamentales y administrativas se han presentado de distintas maneras, desde macrorreformas como lo es un proceso de Reforma
del Estado que a su vez comprende otro tipo de reformas (econmica, poltica, tecnolgica, social, administrativa, etc.), o a travs de reformas puntuales que se refieren a la atencin de asuntos o actividades en concreto. De tal manera que, temas
como la evaluacin de polticas pblicas; la descentralizacin poltica-administrativa; las nuevas relaciones de la Administracin con el ciudadano; la rendicin de
cuentas; la tica en el servicio pblico; el control y la evaluacin de la
Administracin Pblica; las nuevas modalidades para la prestacin de servicios
pblicos; las nuevas tecnologas para la Administracin Pblica; el fortalecimiento
de los gobiernos locales; el trnsito de Administraciones tradicionales a postburocrticas; la profesionalizacin de la Administraciones Pblicas, etc., forman parte
actualmente de las agendas de los gobiernos y las Administraciones de la mayora
de los pases del mundo; es claro que en algunos de ellos ciertos asuntos son mucho
ms prioritarios que otros.
El tema de la profesionalizacin de las Administraciones Pblicas, objeto de
estudio de esta investigacin, no ha estado exento de esta dinmica de cambios y
reformas. La competitividad y eficiencia en las organizaciones, el impacto de la
globalizacin econmica en el empleo, la prestacin de servicios de calidad, la
receptividad en la Administracin Pblica, las nuevas tecnologas, la sociedad del
conocimiento, son algunos de los factores, que han sentado las bases para la conformacin de cambios y transformaciones en la profesionalizacin del personal que
forma parte de las Administraciones Pblicas. Cabe aclarar que el tema, por supues-

13

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
to,no es novedoso, ya que se ha tratado de impulsar esta actividad a travs de diferentes pocas, modalidades y medidas. De hecho, pareciera ser que hay un consenso generalizado sobre la necesidad, e incluso urgencia, de instaurar en las
Administraciones Pblicas un sistema de profesionalizacin moderno que, a la vez
que d cierta estabilidad en el empleo a los servidores pblicos, garantice que el
mrito y la competencia sean los criterios que rijan su desarrollo laboral. Todo ello
con el fin de lograr gobiernos ms eficaces, responsables y honestos (MNDEZ,
2000: 2). Finalmente, lo que marca la diferencia entre las propuestas anteriores con
la nuevas es el contexto en el que se desarrolla cada una y que responde a diferentes necesidades.
Sobre las modalidades para impulsar la profesionalizacin de los gobiernos y las
Administraciones Pblicas, se ha abierto un debate en los ltimos aos sobre cul
podra ser la mejor opcin. De tal forma, que habra que identificar dos tipos de
enfoques l sobre la profesionalizacin -que se consideran como los ms importantes-, aquellos que la visualizan a travs de esquemas sumamente flexibles, que dan
lugar a la rotacin de personal tendiente a la polifuncionalidad; este enfoque se
encuentra respaldado por las propuestas de modernizacin administrativa y en
especial por el movimiento de la Gestin Estratgica de Recursos Humanos
(Strategic Human Resourcer Managment) (AMSTRONG, 1999; KLIGNER Y
NALBADIAN, 1998) en el marco de la Nueva Gestin Pblica (BRUGU y SUBIRATS,
1996; BOZEMAN, 1998). Pero, por otra parte, est el enfoque dirigido a revalorizar
lo que se conoce como servicio civil de carrera-, el cual guarda una relacin estrecha con el modelo burocrtico denominado weberiano. Este esquema, a diferencia
del anterior, privilegia aspectos como la carrera administrativa o la estabilidad en
los puestos de trabajo de los funcionarios. Es menester mencionar que, si bien con
el tiempo esta figura ha mostrado algunas de sus deficiencias como es, por ejemplo, la rigidez e inamovilidad, ahora mismo el tema de la reforma de los servicios

Lo cual no significa que no existan otros enfoques, por ejemplo, est el que denomina Ben Ross
(2001) como el de "responsabilizacin" que tiene que ver con temas como la tica en el servicio pblico, la
rendicin de cuentas, la supervisin y el control de la Administracin Pblica por parte del poder legislativo
y de los ciudadanos. Este enfoque, desde nuestro punto de vista, tiende a reforzar tanto a la GERH como al

SCC.
2
Resulta imprescindible aclarar que el trmino por utilizar en la investigacin ser el de Servicio civil
de carrera, de acuerdo con la tradicin poltico-administrativa, tanto acadmica como la que se utiliza en el
servicio pblico en Mxico y en la mayora de los pases latinoamericanos, a diferencia del utilizado en
Espaa que es el de funcin pblica. No obstante, el trmino se puede prestar a confusin si se toma en cuenta la existencia de dos modelos de funcin pblica, uno de carcter cerrado y otro abierto, siendo en el primero en el que se utiliza precisamente el trmino de carrera administrativa. Por lo tanto, esto puede dar lugar
a que se presuma que desde un inicio la investigacin se pronuncia por la idea de un servicio civil de tipo
cerrado para Mxico. De ninguna manera, independientemente de estas dos formas existentes -que el trmino en Mxico no las distingue-, la utilizacin de la figura del servicio civil de carrera se hace a partir de entenderla nicamente como un sistema en el que el ingreso de las personas al servicio pblico se hace a travs de
sus mritos; cuyo lugar una vez obtenido por ellas les brindar estabilidad en el empleo y una serie de derechos y obligaciones. Todo ello, en contraposicin al sistema actual en Mxico denominado como sistema de
patronazgo o en su versin ms negativa como sistema de botn o spoil system.

14

INTRODUCCIN

civiles de carrera forma parte de las agendas de aquellos pases que cuentan con
esta figura en sus Administraciones Pblicas.
Como parte del debate generado, resulta sumamente interesante destacar la
revalorizacin de una figura como el servicio civil de carrera, a pesar de sus reformas; sobre todo en una poca caracterizada por la fuerte presencia de propuestas de
tipo neoempresarial, de reinvencin del gobierno, que forman parte de la Nueva
Gestin Pblica en el marco de procesos de modernizacin de las Administraciones
Pblicas, cuyas principales caractersticas y conceptos derivan de la visin de que
el Estado presta servicios prcticamente del mismo modo en que una empresa o
despacho vende productos al consumidor: por tanto, no existe ninguna razn que
impida que una organizacin pblica se someta a las mismas reglas y condiciones
a las que se someten todas las empresas privadas. Esto, de alguna manera, ha venido a conformar una nueva ideologa que puede ser caracterizada de anti-weberiana,
en el sentido de que basa su creencia de que la visin de la burocracia de Weber no
est meramente pasada de moda, sino que es del todo anacrnica (SULEIMAN, 2000:
9-10). De tal forma que todo pareciera indicar que el servicio civil de carrera, figura identificada sobre todo con instrumentos propios de la Administracin Pblica
tradicional, no tendra ahora mismo ninguna razn de ser.
Sin embargo, a pesar del impacto y la sobrevaloracin alcanzada por la Nueva
Gestin Pblica en detrimento de los servicios civiles y de su reforma, los pases
que cuentan con esta figura todava no le han otorgado un "acta de defuncin". Pese
a sus reformas, se sigue reconociendo en las burocracias, sobre todo provistas de un
servicio civil de carrera, la importancia de esta institucin para salvaguardar la
legalidad, la seguridad jurdica, la eficacia y la gobernabilidad de todo sistema
democrtico.
Cul es la lectura que se puede desprender de est situacin para pases con
democracias en vas de consolidacin, que por una parte no alcanzaron a implementar o completar un servicio civil de carrera, pero por la otra se encuentran en
la coyuntura de seguir avanzando hacia las tcnicas que marca la Nueva Gestin
Pblica? Cul es el estado actual de Latinoamrica y concretamente el caso de
Mxico en materia de profesionalizacin de sus Administraciones Pblicas?
El contexto latinoamericano: el caso de Mxico.
En los ltimos aos Amrica Latina ha experimentado una serie de procesos de
cambio, principalmente -como lo seala Jos Luis MNDEZ-, ha habido dos tipos
de reforma: "la econmica (estabilizacin y ajuste), que comenz en 1982, y la
poltica (democratizacin y liberalizacin) que se inici a mediados de esa dcada.
En los aos noventa, comenz una nueva ola reformista: la gubernamental (eficientizacin, profesionalizacin, descentralizacin)". Esta nueva reforma es
importante tanto en s misma -por la creciente importancia que los ciudadanos
estn dando al desempeo eficiente de sus gobiernos- como en funcin de la consolidacin de las otras reformas (MNDEZ, 1988c: 1).

15

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
Aunque no es posible establecer una lnea temporal entre estos cambios (ya que
ocurrieron en forma distinta en varias naciones), no resulta aventurado sealar que
un nmero importante de pases de la regin latinoamericana, adems de emprender reformas econmicas y polticas, han venido dirigiendo su atencin a la reforma de la gestin gubernamental. Por ejemplo, desde fines de los aos ochenta
Brasil, Argentina, Bolivia, Per, Chile y Mxico, entre otros, han implementado
cambios en las estructuras de sus Administraciones Pblicas, ya sea para eficientarlas, profesionalizarlas o descentralizadas (MNDEZ, 1998c: 1). De cualquier
manera, es indudable que en los aos noventa comenz la reforma de los aparatos
administrativos y, por lo tanto, se convirti en un asunto que forma parte de toda
agenda gubernamental, con plena vigencia hasta nuestros das.
Lo cual significa que el avance democrtico por el que atraviesan la mayora de
los pases latinoamericanos no slo se reduce a la realizacin de elecciones claras
y transparentes y al logro de un crecimiento econmico sostenido, sino tambin a
la necesidad de contar con gobiernos y Administraciones Pblicas eficaces, que
basen su actuacin en buenos resultados, en la prestacin de servicios pblicos de
calidad y en el buen trato con los ciudadanos.
En el marco de la reforma de los aparatos gubernamentales y administrativos,
una de las actividades ms importantes por lograr, sin duda alguna, es la relacionada con la profesionalizacin de los servidores pblicos. Las propuestas en este
terreno son diversas, desde aquellas que tienen que ver con las nuevas tecnologas
administrativas como la Gestin Estratgica de Recursos Humanos (Strategic
Human Resources Management) que forma parte de todo el movimiento denominado Nueva Gestin Pblica, hasta aquellas que se enmarcan en la posibilidad de
establecer elementos del modelo burocrtico weberiano, especficamente lo que es
la figura de un servicio civil de carrera, sobre todo en pases en los que no existe;
la mayora de los pases de Latinoamrica y particularmente el caso de Mxico.
En ese sentido, es importante mencionar que el Estado mexicano tampoco ha
sido la excepcin a la dinmica de cambios presentada en Latinoamrica y tambin
ha experimentado una serie de reformas principalmente de carcter econmico y
poltico. Pero, de igual forma, ha comenzado a realizar reformas denominadas de
tercera generacin (llamadas as por orden de importancia) que tienen que ver principalmente con la reforma en la gestin pblica y la modernizacin administrativa'
(MNDEZ, 1998b: 26). Por lo que el cambio tiende a ser integral y no parcial.
3
La modernizacin representa todo un cambio de estrategia frente a las tentativas anteriores a la reforma administrativa. A diferencia de lo que se conoce como reforma (que en la mayora de los casos es de carcter legal) (CARRILLO, 1992: 4), la modernizacin trata de combinar actuaciones rpidas, rentables y viables a
corto plazo, orientadas a los aspectos ms superficiales con el fin de obtener as apoyos; junto con los cambios duraderos, a ms largo plazo, que afectan a la cultura de las organizaciones (METCALFE y RICHARDS,
1989: 33). Segn Manuel VILLORIA (1997:77), el trmino modernizacin se utiliza como paraguas conceptualizador bajo el que se acogen todo un conjunto de fenmenos de adaptacin. Fenmenos que parecen intentar alumbrar un nuevo paradigma de gestin pblica, una nueva forma de pensar sobre la accin de gobernar
y sobre cmo ha de materializarse sta".

16

INTRODUCCIN

Los avances en reformas de tercera generacin tanto en actividades como en


procesos han sido de todo tipo: desde la prestacin de servicios pblicos, nuevas
relaciones con los ciudadanos, la adopcin de nuevas tecnologas, descentralizacin
administrativa y financiera hasta la propia profesionalizacin del personal de las
Administraciones Pblicas. Sin embargo, todava prevalecen algunas metas por
alcanzar y el tema de la profesionalizacin de servidores pblicos no es la excepcin, sobre todo cuando la realidad de la gran mayora de los servidores pblicos
en Mxico, en sus tres niveles de gobierno, sigue marcada por una incertidumbre
laboral generada por el propio sistema jurdico y poltico imperante, que es propicio a la designacin poltica o sistema de patronazgo (PRATS, 1998a) o lo que se
conoce en los pases anglosajones como spoil system, que en la mayora de las
veces privilegia la confianza y no los mritos profesionales de las personas. Los
incesantes cambios en los servidores pblicos que se registran peridicamente
(sobre todo aquellos que forman parte de la franja en la que se toma el mayor nmero de decisiones) no han permitido el establecimiento de un sistema permanente de
profesionalizacin, ni todo un sistema de carrera administrativa.
En este contexto, se han experimentando una serie de modalidades diversas
-por cierto no muy recientes-, bifurcadas en los enfoques antes mencionados, que
van desde la aplicacin de sistemas de capacitacin en las funciones que por ley
presta toda institucin pblica; sistemas de capacitacin alrededor de esquemas de
calidad total (MARTNEZ PUN, 2000: 40-41); profesionalizacin sobre la filosofa
de la gerencia pblica (UVALLE: 2000: 172); profesionalizacin en organismos sectoriales, hasta el intento, desde principios de los aos ochenta, de establecer un servicio civil de carrera con la creacin de una Comisin Intersecretarial de Servicio
Civil, y de manera reciente -sobre todo en los ltimos 5 aos- con la aparicin de
un nmero significativo de iniciativas de ley para la implementacin de esta figura, que han dado como resultado la aprobacin y promulgacin de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera para la Administracin Pblica Federal (publicada
en 10 de abril de 2003). Esfuerzos que no han sido lo suficientemente consistentes
en su concrecin, para devolverle la legitimidad y la eficacia necesaria al gobierno
y a la Administracin Pblica mexicanos. A nivel de los gobiernos de los estados
de la Repblica, un avance importante es el obtenido en el Distrito Federal que ya
cuenta con una ley en la materia aprobada por su Asamblea Legislativa en abril del
2000 y publicada en junio de ese mismo ao.
Al darse esta configuracin de dos visiones en materia de profesionalizacin de
servidores pblicos, la que se pronuncia por el movimiento de la Nueva Gestin
Pblica y la segunda, por el establecimiento de un servicio civil de carrera, se asiste a la observacin de un dilema en la Administracin Pblica mexicana, que no es
exclusivo de ese pas, que consiste, por una parte, en crear y consolidar lneas administrativas propias del modelo burocrtico weberiano, en este caso el establecimiento de un servicio civil de carrera y, por la otra, avanzar hacia las nuevas tecnologas administrativas de la Nueva Gestin Pblica. Sobre lo ltimo, se han

17

LA PROFESION-I.LlZ/-I.CIN DE LA ADMINISTRACIN PLIBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
registrado una serie de innovaciones y adaptaciones en la Administracin Pblica
mexicana en los ltimos quince aos en el marco de la modernizacin administrativa, particularmente a travs de los distintos programas de modernizacin, del ms
reciente que es el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 Y el Modelo Estratgico
para la Innovacin Gubernamental, adems de los programas de modernizacin a
nivel estatal y sectorial; sobre lo primero, es importante mencionar, que la
Administracin Pblica mexicana -a pesar de los pocos avances- pretende establecer un servicio civil de carrera con un retraso de ms de un siglo con respecto a pases como Inglaterra, Francia, Estados Unidos (PARDO, 1995: 277 y ss.), Alemania,
y con un retraso de dcadas con respecto a pases de Amrica Latina como Chile,
Brasil, Costa Rica, Honduras y Repblica Dominicana.
Actualmente, los pases mencionados se encuentran en una etapa de franca revisin y renovacin de sus propios servicios civiles de carrera", y en algunos casos
como los latinoamericanos la situacin es de rediseo, extensin o flexibilizacin
(MNDEZ, 1998c: 3; LONGO, 2000). Por lo que esas experiencias recientes tambin
debern tomarse en cuenta para casos como el de Mxico, que por primera vez pretende establecer una figura de estas caractersticas, en el que si bien ya existen
esfuerzos importantes a nivel sectorial, prevalece el inters por adoptar esta figura
para cubrir todo el espectro de la Administracin Pblica.
Cul es la coyuntura actual en materia de profesionalizacin de servidores
pblicos? Sin lugar a dudas, el elemento que ha sido fundamental para que la actividad de la profesionalizacin en los rganos gubernamentales y administrativos
haya cobrado una mayor importancia, se debe al factor democrtico imperante en
Mxico en los ltimos quince aos, materializado en elecciones transparentes,
alternancia poltica no slo ahora a nivel de los estados de la Repblica (Vase
ANEXO), sino recientemente en el seno de la propia figura presidencial y por el
nuevo equilibrio en los poderes pblicos generado por el juego plural que se est
dando a nivel de fuerzas polticas; los casos ms significativos son aqullos en los
que los poderes ejecutivos no tienen la mayora en sus respectivos Congresos y el
caso ms claro ahora mismo es a nivel federal, en el que la mayora en el Congreso
de la Unin, tanto la Cmara de Diputados como la Cmara de Senadores, pertenece a un partido distinto al que ocupa la titularidad del Poder Ejecutivo Federal. De
igual forma, el propio factor democrtico ha dado lugar tambin al fortalecimiento
de la descentralizacin poltica y administrativa, la cual se ha materializado en nuevas atribuciones y recursos para los Estados de la Repblica, incluyendo ahora al
4 Se recomiendan las lecturas: "La Funcin Pblica en Francia: Problemas y Perspectivas" de Nicole
DE MONTRICHER y "Legado Histrico y Evolucin Reciente de la Funcin Pblica" de Hans ULRICH DELIEN
en Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 57 nm. 3, Septiembre 1991, "La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad" de Francisco LaNGO MARTINEZ en Red de
Gestin Pblica y Transparencia. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.e. 2001, y
Administrative and Civil Service Reform. Banco Mundial, Washington D.C. 2000.

18

INTRODUCCIN

Distrito Federal que recientemente adquiri la figura de entidad federativa con un


Jefe de Gobierno electo por la ciudadana. Todo ello, aunado a la presencia cada vez
mayor de organismos civiles y de la ciudadana en s --como producto del propio
escenario democrtico-, que demandan da a da mejores soluciones a los diferentes problemas que existen en el pas, han venido a constituirse en los impulsores de
un cambio en la Administracin Pblica y en la profesionalizacin de sus servidores pblicos.
Por lo tanto, de acuerdo con las condiciones descritas, se vuelve imprescindible
el hecho de contar con aparatos administrativos eficientes y profesionalizados tanto
a nivel federal, estatal como municipal, con finanzas pblicas sanas y con un manejo transparente de los recursos pblicos; con un sentido de tica en el servicio
pblico; con decisiones lo ms democrticas posibles y con una prestacin de servicios pblicos de calidad y que brinden la seguridad jurdica y la gobernabilidad
indispensables. Para lograrlo, es indiscutible la necesaria profesionalizacin de los
servidores pblicos que forman parte de los aparatos administrativos. En este contexto, cobra vida la figura del servicio civil de carrera, sobre todo en pases en los
que todava no existe, la cual regulariza mecanismos de ingreso y selecciona a las
personas por sus mritos versus patronazgo, cuotas partidistas o sistema de botn.
El propsito de esta investigacin no consiste en formular propiamente una propuesta de servicio civil de carrera para la Administracin Pblica del Gobierno
Federal o todo el pas; est investigacin est ms imbuida en el debate terico, en
el anlisis y descripcin de las condiciones actuales por las que atraviesa Mxico
para poder establecer esta figura. Se reconoce, sobre todo, la importancia de los servicios civiles de carrera y su contribucin a la gobernabilidad, seguridad jurdica y
eficacia de las democracias. Finalmente, se sealan los avances que se han dado en
la materia en Mxico, para, con base en ello, vislumbrar cules podran ser las perspectivas reales y de qu tipo, para que el pas pueda contar con esta figura en un
futuro prximo.
Est investigacin se compone de dos partes. La primera parte se encuentra dividida en cuatro apartados. El primer apartado se denomina La Reforma del Estado y
de las instituciones gubernamentales y administrativas, que pretende dar un panorama general sobre este proceso de cambio en las instituciones y de los factores que
lo han propiciado. Un segundo apartado titulado Los nuevos derroteros de la
Administracin Pblica, que a su vez se divide en dos _secciones denominadas:
Nuevas propuestas en materia de modernizacin y La revisin del modelo burocrtico weberiano, que se considera esencial, ya que pretende explicar los nuevas
tendencias administrativas, as como sealar diferencias con lo que se denomina
Administracin Pblica tradicional en la que se ubica el modelo burocrtico weberiano. Un tercer apartado titulado Anlisis sobre la figura del servicio civil de carrera -previa aclaracin del concepto-, que, como su nombre indica, pretende explicar conceptos relacionados con su figura, su descripcin, sus principios y su impor-

19

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

tancia para las Administraciones Pblicas contemporneas. Por ltimo, un cuarto


apartado con el ttulo El neoinstitucionalismo en las organizaciones pblicas, el
cual est hecho para entender cmo las organizaciones pblicas actan y cambian
a la luz de los acontecimientos y de las influencias polticas, administrativas y culturales.
En cuanto a la segunda parte, concretamente trata sobre Mxico; esta segunda
parte se divide en cinco apartados, el primer apartado se denomina El estado actual
de la reforma institucional y el servicio civil de carrera en Mxico. Un segundo
apartado, titulado Anlisis de las condiciones institucionales actuales en Mxico
para el establecimiento de un servicio civil de carrera (Diagnstico), el cual tiene
como finalidad explicar cul es la coyuntura actual en Mxico para establecer un
servicio civil de carrera y los problemas por superar. Un tercer apartado denominado Antecedentes del servicio civil de carrera en Mxico, seguido de un cuarto titulado Avances en materia de profesionalizacin, con los cuales se pretende explicar
los esfuerzos y avances concretos que ha habido en la profesionalizacin de servidores pblicos en el pas. Por ltimo, se concluye la investigacin con el apartado
Dilemas y Perspectivas del establecimiento de un servicio civil de carrera en
Mxico, en el que se plasman una serie de reflexiones y conclusiones sobre el tema,
as como su importancia tanto en el presente como en el futuro democrtico de
Mxico.

Nota aclaratoria:
Simultneamente al proceso de formacin y revisin de pruebas de esta obra, se aprob y public el da
10 de abril de 2003, la Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federa!. Si
bien la ley se menciona en el texto, tampoco se realiz un anlisis exhaustivo a! respecto. Esto porque no formaba parte del esquema original de la obra y por su tiempo de presentacin que fue en mayo del 2002.
De todas formas, se le ofrece una disculpa a los lectores por la omisin de un estudio profundo sobre el
asunto en comento.

20

PRIMERA PARTE

1.

LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES Y ADMINISTRATIVAS

Sin lugar a dudas, el proceso ms importante de los ltimos veinticinco aos


tanto para pases desarrollados como en vas de desarrollo es el que se ha denominado como Reforma del Estado; proceso originado como resultado del agotamiento y crisis de lo que se lleg a llamar como Estado de Bienestar (en pases desarrollados) (ALCNTARA, 1995: 161 y ss.), Estado Nacional Popular (para el caso de
pases en vas de desarrollo llmese Amrica Latina) y Estado Socialista (para pases de Europa del Este) (ALCNTARA, 1995: 178 y ss.). La Reforma del Estado se
entiende como aquel proceso en el que se emprende un camhio profundo en todas
las instituciones que 10 comprenden. Estas instituciones conciernen a los mbitos
econmico, poltico, el gubernamental y administrativo, el social y el tecnolgico,
entre los ms representativos, que en conjunto y en su reforma tienen un impacto
en el ser y quehacer estatal. La orientacin del cambio en ese ser y quehacer estatal est determinado por las nuevas necesidades y condiciones que se registran en
las relaciones entre la sociedad y las organizaciones del Estado, que van desde las
nuevas reglas que determina el mercado y la correlacin de nuevas fuerzas polticas, hasta las nuevas exigencias de la sociedad en cuanto a calidad de vida. De esta
manera se puede afirmar que la Reforma del Estado es la Reforma de las
Instituciones.
La Reforma del Estado es, por lo tanto, un proceso integral, pero tambin es de
naturaleza incremental, es decir, es acumulacin de ventajas, experiencias y logros
que no implica desechar, sino retomar para introducir los cambios que necesitan las
instituciones para ser mejores y eficaces. La Reforma del Estado es un tipo de cambio institucional que tiene por objeto crear y mejorar las capacidades del gobierno.
En consecuencia, la Reforma del Estado es de alcance institucional y todo alcance
institucional perfila los propsitos del cambio para asegurar que las organizaciones
pblicas se desempeen con calidad y eficiencia (UVALLE, 1998: 21).
Resulta difcil.establecer una lnea temporal en cuanto a los pases que iniciaron
procesos de estas caractersticas. Est muy claro que algunos de ellos, por su nivel
de desarrollo y participacin en la toma de decisiones a nivel mundial, se adelantaron en los tiempos y en los cambios, los casos ms importantes, sin duda alguna, lo

21

LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlTBUCA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
fueron Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, Suecia, Canad, Japn y gradualmente el resto de los pases de Europa (llamada en ese entonces Occidental). En
un segundo plano, al inicio de los aos ochenta sobre todo a partir de aquello que se
denomin como "Consenso de Washington">, estn los pases de Latinoamrica
--con la excepcin de Chile- y a finales de los ochenta se identificaran a los pases
de Europa del Este como Rusia, Rumania, Hungra, Bulgaria, Polonia,
Checoslovaquia, etc., los cuales no sufrieron precisamente reformas, sino que algunos de ellos vivieron francas revoluciones o lo que se denomina como transiciones
por colapso (LINZ, 1990: 143). Los cambios o reformas en este perodo fueron principalmente de carcter econmico por la liberalizacin del comercio, la desregulacin de los mercados; sobre todo fueron cambios de tipo cuantitativo, por el desmantelamiento extensivo de las intervenciones del Estado en la economa y por la
reduccin del tamao de los gobiernos y las Administraciones Pblicas. La nocin
neo liberal de la reforma del Estado, hay que recordarlo, estuvo centrada en la problematizacin del "tamao del Estado mismo" (GUERRERO OROZCO, 1999: 19).
Es importante mencionar que este proceso de Reforma del Estado no fue un proceso uniforme y coincidente en todas sus lneas, en algunos casos se realizaron
reformas de fondo y en otros no, ni siquiera para los pases de Amrica Latina, al
estar condicionados en muchas de sus polticas por los mismos organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano
de Desarrollo, entre otros). Por ejemplo, el caso latinoamericano resulta sumamente interesante, ya que dentro de todo este proceso se fueron presentando distintos
tipos de reformas de manera gradual, si se hablara de un orden, se hara mencin
primero de una reforma econmica, despus de una poltica y finalmente se hablara de una reforma administrativa iniciada sobre todo a partir de los aos 90
(MNDEZ, 1998b: 26). Todas estas reformas no se dieron en los mismos tiempos en
todos los pases. Algunos de ellos realizaron sus reformas de manera mucho ms
acelerada que otros; todo ello dependiendo del desarrollo econmico, de su fortalecimiento democrtico, de la solidez de su estructura burocrtica, as como del nivel
de apertura con la sociedad civil.
Ahora bien, sin duda alguna, uno de los procesos de cambio ms importantes de
la Reforma del Estado es aqul que comprende la reforma institucional administrativa o la reforma al Gobierno y la Administracin Pblica. Al respecto, el Banco
Mundial, en su informe de 1997 (Development Report: The State in a Changing
World), seala lo siguiente: "Reducir el rol del Estado no puede ser el fin de la historia de la reforma. Aun con satisfacer una amplia gama de necesidades colectivas
ms eficazmente significar todava hacer que las instituciones centrales del Estado
5
Laadopcin dedicho consenso como matriz depoltica econmica esen gran medida resultado dela
aplicacin delos Programas deAjuste Estructural (PAE) delas instituciones financieras internacionales y, en
particular, del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Esta serie de reformas han sido denominadas, con el pasar del tiempo, como reformas deprimera generacin, tambin denominadas reformas neoliberales u orientadas hacia el mercado.

22

PRIMERA PARTE

trabajen mejor. Para desarrollar el bienestar humano, la capacidad de Estado definida como la habilidad para asumir y promover acciones colectivas eficientemente
debe ser incrementada. Este mensaje bsico se traduce en una estrategia de dos partes para hacer de cada Estado un socio creble y eficaz en el desarrollo del pas:
ajustar el rol del Estado a su capacidad es el primer elemento en esta estrategia (...)
Pero la capacidad no es el destino. Por lo tanto, el segundo elemento de la estrategia es elevar la capacidad estatal revigorizando las instituciones pblicas. Esto significa disear normas y restricciones efectivas para controlar las acciones estatales
arbitrarias y combatir la atrincherada corrupcin (oo.) Significa incrementar la performance de las instituciones estatales, mejorar pagos e incentivos".
Este informe, de acuerdo con especialistas como Ben Ross (2001: 9), es de
suma importancia, ya que, junto con otros informes de gobiernos, organismos y
bancos de desarrollo multilaterales, representa el punto de partida de la era
postWashington o de las llamadas reformas de segunda generacin, en las que evidentemente est incluida la reforma administrativa, cuyo propsito se centra en la
construccin de una Administracin Pblica de alta calidad y de otros temas de
igual importancia como el suministro de servicios sociales, la asignacin de recursos a los ms pobres, la profesionalizacin de servidores pblicos, el combate a la
corrupcin y la gobernabilidad democrtica. Se considera que las reformas de
segunda generacin, a diferencia de la primera etapa de reformas, centran ms su
atencin en aspectos de carcter cualitativo, tendientes a regular y controlar los procesos de desregulacin, privatizacin, liberalizacin y la calidad, tanto en la actuacin como en el tamao de los Estados.
Por lo tanto, se observan dos tipos o perodos de grandes reformas, las primeras
ms preocupadas por el tamao o dimensiones de los Estados con la idea de potencializar los mercados y las segundas, en mejorar la actuacin y la calidad de sus
rganos de poder como lo son gobiernos y las Administraciones Pblicas. Es
importante aclarar, de acuerdo con lo sealado por Ben Ross (200 1: 30), que la distincin entre la primera y la segunda generacin de reformas es slo analtica; en la
prctica, las reformas de primera y segunda generacin pueden darse de manera
simultnea.
Sobre cules son los factores que han impulsado la reforma institucional en los
gobiernos y las Administraciones Pblicas tanto en pases en desarrollo como en
vas de desarrollo, entre los cuales evidentemente se encuentra Amrica Latina, se
considera que son cuatro las causas relevantes o los factores ambientales:
a) La existencia de sociedades ms informadas y participativas en la gestin
pblica y la revalorizacin del espacio pblico.
Las crticas al Estado de bienestar y su reforma estn ms all de la discusin
de asuntos estrictamente econmicos y polticos. La discusin tiene que ver tambin con la necesidad y existencia de un nuevo orden social, de una nueva relacin
entre el Estado y la Sociedad. Por lo visto, del equilibrio que se logre entre ambas

23

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
depender en buena medida el buen gobierno democrtico de cada pas (ARBS y
GINER, 1996: 21). El esquema de Estado omnipresente que responda a un orden
jerarquizado, poseedor de toda actividad poltica, corporatizadorv y posicionado en
un centro sobre el cual giraba todo, empieza a ser rebasado por una realidad totalmente distinta a la que lo cre. La aparicin de una pluralidad de sistemas sociales
y nuevos actores caracterizados por su diferenciacin funcional versus jerarquizacin, han venido a constituir a su vez un escenario organizado por redes globales,
subsistemas y procesos interconectados (poltico, econmico, religioso, educativo,
etc.), los cuales forman parte de todo un sistema global, que no disponen de ningn
rgano central; una sociedad sin vrtice ni centro (LUHMANN, 1997: 42-43), una
Sociedad Red (CASTELLS, 1999a) y en la que la figura de las comunicaciones y la
informacin juega un papel de primer orden por encima del de los hombres.
La actual forma de diferenciacin del sistema social posee tan importantes efectos sobre los recursos humanos y motivacionales, sobre las cosas y los hombres,
que el entorno comienza a convertirse en el factor central del futuro. El cambio de
mentalidad que precipita este proceso se puede observar sobre todo en la bsqueda
de nuevas formas de vida que, en general, se distancian del esquema de diferenciacin social; tambin en el renacimiento del regionalismo poltico, en la experimentacin de grupos de autoayuda, en el retomo a las preferencias por lo local, lo relativamente simple y natural, yen otros fenmenos parecidos (LUHMANN, 1997: 45).
El paso de la posesin (la propiedad de bienes) a la posicin (el lugar en la sociedad) como determinantes del privilegio y el poder de las personas es un proceso
crucial para entender las tensiones que genera la nueva situacin (ARBS y GINER,
1996: 35). De igual forma, las instituciones tradicionales como el Parlamento y las
organizaciones centenarias como los partidos polticos, ya no son las nicas que
canalizan las demandas de la sociedad, a pesar de que an determinan considerablemente la respuesta que obtienen. Se ha llegado, quiz exageradamente, a expresar la sospecha de que la representacin poltica ya no es representativa (ARBS y
GINER, 1996: 62).
De acuerdo con LUHMANN (1997: 62), los actuales sistemas polticos desarrollados se estructuran de forma esencialmente distinta. Se fundan sobre la triple diferenciacin de Poltica, Administracin y Pblica. La importancia de esta diferenciacin radica principalmente en cuanto a lo pblico, que durante mucho tiempo se
le identific con lo estatal o lo referente a toda accin gubernamental. Esta con-

6
Sobre el tema del corporatismo se tienen que hacer varias matizaciones en cuanto a su concepcin,
ya que dicho concepto ha sufrido tambin una evolucin. De tal forma que se tiene que hablar de tres de tipos
de corporatismo: corporatismo tradicional entendido como la sociedad organizada en corporaciones cuasioficiales y direccionadas por el Estado (esquema vertical); de corporatismo contemporneo en la que la sociedad
tambin se encuentra organizada por corporaciones las cuales hacen valer sus intereses ante el Estado y de
manera conjunta gestionan o gerencian el conflicto social (esquema horizontal), y neocorporatismo que da
lugar al neopluralismo entendido como la existencia de muchas corporaciones con diversidad de intereses que
tienen una capacidad de interactuar entre ellas mismas a travs de pactos y negociaciones para la consecucin
de sus fines, tendientes incluso a prescindir de la presencia del Estado (ARBS y GINER, 1996: 21 y ss.).

24

PRIMERA PARTE

cepcin ha quedado ya rebasada sobre todo por las nuevas relaciones de poder entre
el Estado y la sociedad organizada, provocado por el ascenso de los nuevos pluralismos (DRUCKER, 1992: 103). El espacio de lo pblico vuelve a ser un espacio ocupado y utilizado por la propia sociedad. Esto se ha visto materializado en la cada
vez ms evidente incursin de sectores no gubernamentales en la gestin pblica,
sobre todo en aquellos espacios en los que "aparentemente" los gobiernos han dejado de participar; lo cual ms all de generar un ambiente de franca rivalidad se
observa como de complementariedad. Y se dice "aparentemente" por la validez de
algunas posiciones como la de Richard ROSE (1988) o Guy PETERS (1995: 18) que
al respecto seala lo siguiente: "Una de las caractersticas fundamentales del
gobierno contemporneo, sobre todo en las sociedades industrializadas, es el hecho
de que las fronteras entre el gobierno y la sociedad --entre lo pblico y lo privadoson cada vez ms vagas. A resultas de esa imprecisin todo intento por afirmar categricamente que el gobierno est creciendo o se est reduciendo estar sujeto a graves errores y malas interpretaciones".
En este sentido, aparece el importante fenmeno denominado gestin colectiva
del conflicto social junto al gobierno colectivo de la sociedad, es decir, la creacin
acfala y plural de la realidad poltica mediante un proceso continuo de acuerdos
bilaterales o multilaterales entre los diversos grupos de inters. En l, el gobierno
del Estado ya no es un primus inter pares (a pesar de que el Derecho pblico todava no lo reconozca) (ARBS y GINER, 1996: 19).
Se crea as, en efecto, un sistema sin centro, un sistema con elevada auto-orientacin, pero sin orientacin central, que ya no es comprensible, ni desde luego criticable, recurriendo a las antiguas categoras de la tradicin poltica centradas sobre
el poder (LUHMANN, 1997: 64). Esto ha generado como consecuencia la creacin de
una relacin de interdependencias. En lo referente a la relacin entre pblico y poltica, la referencia al entorno acontece a travs de lo que se califica como opinin
pblica que se presenta por los medios de comunicacin de masas.
Por lo tanto, el proceso de reforma institucional resulta ser una prioridad por el
reto que los gobiernos enfrentan, da a da, de convivir con sociedades ms informadas, ms demandantes de mejores servicios y participativas en la gestin pblica, fenmeno que est relacionado con la participacin cada vez mayor de empresas privadas y organismos no gubernamentales en los asuntos pblicos y en la
prestacin de servicios; lo cual ha originado un ambiente de mayor competitividad
y eficiencia.
En efecto, la aparicin del llamado Tercer Sector, el cual se ha utilizado para
definir a aquella esfera o grupo de personas organizadas que no es ni gubernamental ni privada, juega un papel muy importante en las sociedades contemporneas.
Bastar con mencionar algunos de los datos que exponen David OSBORNE y Ted
GAEBLER en su libro La Reinvencin del Gobierno sobre este Tercer Sector: "El sector voluntario desempea en la vida norteamericana un papel que raramente se
aprecia en toda su magnitud. Hacia 1982, las organizaciones sin fines de lucro

25

L\ PROFESIONALIZACIN

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

empleaban el 8% de todos los trabajadores y el 14% de servicios de Estados


Unidos. Entre 1972 y 1982 fue el sector de la economa que ms rpidamente creci en trminos de empleo. Una encuesta Gallup de 1989 sobre actividades realizadas por voluntarios encontr que aproximadamente la mitad de los norteamericanos de catorce aos o ms (94.400.000 personas) entregaban voluntariamente su
tiempo en algn sentido. El sector independiente, que encarg la encuesta, estim
que el valor de ese tiempo en dlares era de 170.000 millones" (OSBORNE y
GAEBLER, 1986: 79).
Se advierte que definir este sector puede resultar una trampa. Ni la palabra
"voluntario", ni la frase "sin fines de lucro", ofrecen una descripcin precisa.
Organizaciones como la Cruz Roja o la Blue Cross/Blue Shield no son prcticamente voluntarias, pues emplean millares de profesionales a sueldo. Y tampoco es
exacto que no tengan fines de lucro, pues en 1985, Blue CrosslBlue Shield de
Massachusetts prest servicios a tres millones de miembros, obtuvo una ganancia
de 43 millones de dlares y era imposible distinguir entre su comportamiento y el
de una empresa con fines de lucro (OSBORNE y GAEBLER, 1986: 79).
Por lo tanto, con base en estos elementos, estos autores definen a este sector
como aqul que se conforma por organizaciones de propiedad y control privados,
pero cuya existencia tiene por finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas o
sociales y no la acumulacin de riqueza privada: "En virtud de esta definicin, las
grandes empresas sin fines de lucro cuya funcin es acumular riqueza no entraran
en esta categora. Pero entraran, en cambio, las instituciones con fines de lucro
cuya funcin es satisfacer necesidades pblicas o sociales (por ejemplo, bancos de
desarrollo)" (OSBORNE y GAEBLER, 1986: 80). A este grupo de instituciones, a falta
de frmula, lo han definido como el Tercer Sector.
Indudablemente, este Tercer Sector materializado en nuevos movmuentos
sociales y organismos no gubernamentales -con antecedentes de los aos 60 y 70
hasta la poca actual- ha cobrado una presencia extraordinaria a nivel mundial no
slo en pases desarrollados sino tambin en los pases en vas de desarrollo.
Presencia que est incluso en las reas ms dismbolas como, por ejemplo,
Derechos Humanos, Servicios de Salud (lucha contra el cncer, el Sndrome de
Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), la parlisis cerebral, etc.), Medio Ambiente,
Proteccin a Grupos Indgenas, Servicios de Asistencia Familiar, Grupos de homosexuales, entre otros (CASTELLS, 1999b; OFFE, 1996), que adems no se circunscribe a los mbitos nacionales sino que tambin est presente en organizaciones de
carcter supranacional. De este modo, Amnista Internacional, Greenpeace,
Transparencia Internacional, Mdicos Sin Fronteras, Oxfam y tantas otras organizaciones humanitarias no gubernamentales se convirtieron en una importante fuerza en el mbito internacional a partir de la dcada de los noventa, atrayendo con frecuencia ms fondos, actuando con mayor eficacia y recibiendo una mayor
legitimidad que los esfuerzos internacionales patrocinados por los gobiernos
(CASTELLS, 1999b: 297).

26

PRIMERA PARTE

En este mismo orden de ideas, de acuerdo con Carlos BRESSER PEREIRA y Nuria
CUNNILL (1998: 27) se estima la existencia de cuatro esferas o formas de propiedad
relevantes en el capitalismo contemporneo: la propiedad pblica estatal, la pblica no estatal, la corporativa y la privada. La pblica estatal detenta el poder del
Estado y/o est subordinada al aparato del Estado; la pblica no estatal est volcada hacia el inters pblico, no tiene fines lucrativos, aunque est regida por el
Derecho privado; la corporativa tampoco tiene fines lucrativos, pero est orientada
a defender los intereses de un grupo o corporacin; la privada, finalmente, est volcada al lucro o al consumo privado.
Sealan BRESSER PEREIRA y CUNNILL (1998: 31): "La importancia creciente que
adquiere lo pblico no estatal se asocia de manera fundamental a la necesidad de
proteger los derechos republicanos: los derechos que cada ciudadano tiene de que
el patrimonio pblico sea de hecho pblico y no capturado por intereses particulares". En la medida en que la proteccin de los derechos republicanos pasa a ser un
tema dominante en todo el mundo, se toma cada vez ms claro que es preciso
"refundar la Repblica", que la crisis del Estado hace de su reforma una nueva prioridad; que la democracia no puede limitarse a afirmar una libertad negativa de no
ser incomodado, sino que debe comprender una libertad republicana y participativa volcada a la proteccin de la res publica; que la democracia y la Administracin
Pblica burocrtica -las dos instituciones creadas para proteger el patrimonio
pblico- deben cambiar: la democracia tiene que ser perfeccionada para tomarse
ms participativa o ms directa; y la Administracin Pblica burocrtica debe ser
sustituida por una Administracin Pblica gerencial. En este proceso refundacional
se adquiere conciencia de que la proteccin de los derechos pblicos, y particularmente del derecho a la cosa pblica, es una tarea esencial para el logro del desarrollo humano, para lo cual se toma indispensable la propia ampliacin del espacio pblico (BRESSER y CUNNILL, 1998: 32).
Precisamente, la reforma institucional del gobierno y de la Administracin
Pblica tendr que verse como un proceso que coadyuve a generar mecanismos de
coordinacin y convivencia de estas instituciones con otras instancias que no forman parte de su estructura, para buscar la posibilidad de unir esfuerzos dirigidos a
satisfacer necesidades pblicas. La reforma institucional de estos rganos, como
parte tambin del fortalecimiento que requiere el Estado, tiene que ser con la idea
de permitir que ste no se vea asediado y debilitado por la presencia y aparicin de
una sociedad ms demandante y vigilante de sus actos.
De esta manera, es previsible que en el siglo XXI el espacio pblico se ample
bajo la conciencia de que la produccin de bienes no puede ser un monopolio del
Estado ni del mercado, atendiendo tanto a los propios lmites de ambos como a los
crecientes reclamos deautoorganizacin social. Tres grandes ventajas, desde el
punto de vista de la produccin social, podran as ser desplegados (BRESSER y
CUNNILL, 1998: 45-46):

27

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

1.- Pluralizacin de la oferta de servicios sociales. Frente a la provisin monopolista y autoritaria que caracteriza a la oferta de servicios pblicos desde el mbito estatal, la esfera de la produccin social ofrece la oportunidad de desarrollar el
principio de la competencia. Con ello no slo se posibilita que los usuarios ejerciten el derecho a la "salida", sino que de forma inmediata se estimula una mayor
calidad y eficiencia de las prestaciones. La calidad es adems favorecida por el
nfasis en la dedicacin, la vocacin de servicio y la solidaridad que tienden a aflorar en los entes no mercantiles. Otro resultado previsible es tambin una mayor
economa en el gasto, al concurrir -eventualmente- distintas fuentes de financiamiento, incluso el trabajo voluntario.
2.- Flexibilizacin y desburocratizacin de la gestin social. La produccin no
estatal de servicios sociales ofrece la posibilidad de obtener prestaciones adaptadas
a los pblicos concernidos, en oposicin a las prestaciones uniformes que tienden
a caracterizar la oferta pblica estatal. Otro beneficio que tiene una expresin ms
microorganizativa es el desarrollo de gestin "posburocrtica". La autonoma
financiera y administrativa y su correlato en la discrecionalidad crean condiciones
para organizaciones menos piramidales y fragmentadas.
3.- Responsabilidad de los dirigentes y participantes por la organizacin. Esta
ventaja consiste en que, a pesar de la escasez de recursos financieros provenientes del
Estado para las organizaciones no estatales prestadoras de servicios pblicos, se
cuenta con la responsabilidad y creatividad de los dirigentes y participantes de garantizar la prestacin de los mismos, en un nimo de mostrar autonoma y continuidad.
Esta nueva relacin Estado-sociedad y replanteamiento de lo pblico y lo privado ha estado acompaada de nuevos enfoques tericos, adems de los mencionados, no se puede dejar de lado lo que se ha denominado como governance, sobre
todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto al modelo del control jerrquico y caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre
el Estado y los actores no estatales al interior de las redes decisionales mixtas entre
lo pblico y lo privado (MAYNTZ, 2000: 35).
La governance apunta a la necesidad de que la actividad pblica, al adoptarse
decisiones polticas y ejecutarlas, se realice de modo tal que no slo lleve a cabo
los fines perseguidos sino que adems maneje de forma coordinada las interacciones entre los subsistemas (KOOIMAN, 1993: 41). La governance consiste, en consecuencia, en un proceso de equilibrio permanente entre las capacidades del gobierno y la necesidad de actuar de este modo en sociedad (KOOIMAN, 1993: 42).
Es importante decir que la teora de la governance, surgida a partir de la posguerra, tambin se encuentra en proceso de evolucin, de la cual se identifican tres
etapas o paradigmas. La primera, que comprende el perodo de finales de los aos
sesenta a finales de los aos ochenta, en la que el elemento principal es el de la planificacin y el ejercicio de polticas denominadas (top-down), en la que el primer
protagonista es el Estado. Una segunda etapa o paradigma es a partir de los aos

28

PRIMERA PARTE

ochenta, que incluye la perspectiva bottom-up; estructura sectorial y comportamiento de los destinatarios y la formulacin e implementacin de las polticas en el
interior de las redes pblicas/privadas y en los sistemas sociales de autorregulacin.
En esta segunda etapa, se consolida la presencia del llamado Tercer Sector y lo que
se denomina como policy networks (MESSNER, 2000). Una tercera etapa, que comprende casi toda la dcada de los noventa, es la transformacin de la governance a
partir del fenmeno de la globalizacin, ya que no slo cubrir espectros nacionales, sino que se encuentra en una etapa de extensin y direccin hacia el diseo e
implementacin de polticas y acciones de carcter supranacional como consecuencia de los procesos de integracin y acuerdos comerciales entre pases; sin
duda alguna, un caso paradigmatico es la Unin Europea. Este escenario ha significado hasta hoy da todava un campo de experimentacin y de retos y oportunidades para la governance (MAYNTZ, 2000: 37 y ss.), pero que tambin ha cobrado
vida en otras regiones del mundo. Finalmente, este fenmeno ampliado que se
puede denominar como "governance global" (VALLESPN, 2000: 146-152), tambin
se distingue por la presencia de organismos supranacionales: Greenpeace, Amnista
Internacional, Transparencia Internacional, etc., los cuales juegan un papel de primer orden como esferas de autoridad en la gestin de los asuntos pblicos globales, como los problemas medioambientales, la delincuencia internacional, las amenazas a la paz mundial, el combate a la corrupcin, etc. La presin que estos
organismos ejercen a los gobiernos y a las empresas transnacionales para la reorientacin de polticas y acciones est ms que demostrada. El fenmeno de la
governance sin gobiernos es sin duda revelador.
En fin, como se puede observar, los escenarios que se vislumbran adems de ser
novedosos y plurales, sin duda alguna, dan lugar desde ahora a pensar en frmulas
imaginativas y creativas para la realizacin de fines pblicos. Elementos como la
coordinacin (governance) entre las Administraciones Pblicas y organismos no
gubernamentales, la gestin del conocimiento sobre asuntos sumamente focalizados, la transparencia y eficacia tanto en el manejo de los recursos como en la solucin de problemas (todo ello traducido en polticas pblicas), demandan ya por
principio una capacidad de respuesta expedita, y una amplia formacin y especializacin del personal de las estructuras burocrticas para los prximos aos. Por lo
que el tema de la profesionalizacin de los servidores pblicos en el marco de la
reforma institucional de gobiernos y Administraciones Pblicas se convierte en un
asunto prioritario.
b) La globalizacin econmica
En las dos ltimas dcadas, ha surgido una nueva economa a escala mundial y
es de carcter global porque la produccin, el consumo y la circulacin, as como
sus componentes (capital, mano de obra, materias primas, gestin, informacin,
tecnologa, mercado) estn organizados de manera global, bien de forma directa,
bien mediante una red de vnculos entre los agentes econmicos. Las causas directas ha sido el aumento del comercio internacional, la expansin del sistema capita-

29

LA PROFESIONALlZACN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
lista y la intemacionalizacin de los mercados financieros. Como efecto se ha generado una mayor competencia entre las empresas por los mercados, lo que ha provocado que slo las que brindan los productos o servicios de mejor calidad tengan
una permanencia en los mismos. La misma competencia en los mercados ha forzado que las empresas privadas hayan tenido y tengan que innovar tcnicas para el
perfeccionamiento de los procedimientos y de los productos o servicios que generan. La bsqueda de la eficiencia y de la eficacia se han convertido en elementos
esenciales para stas.
De igual forma, una actividad que tambin se ha visto alterada por la globalizacin y por las nuevas circunstancias es el empleo, por lo que la uniformidad y
estandarizacin que caracteriza a la relacin de empleo de la era industrial se vuelve en nuestros das diversidad y flexibilidad. El hecho de que los productos o servicios puedan producirse y distribuirse a travs de redes globales ha marcado la tendencia a la redefinicin y descentralizacin del trabajo. Los diseos empresariales
en red han estimulado la aparicin de nuevas modalidades de articulacin de las
relaciones entre la organizacin y el trabajador. El binomino dependencia/ autonoma del trabajo por cuenta ajena empieza a conjugarse en formas muy diversas. Los
mltiples tipos de relacin de empleo han provocado que los mecanismos de prestacin/contraprestacin se hayan diversificado, de tal forma que se ha comenzado
a sustituir al contrato de trabajo tradicional. Por lo tanto, los nuevos contratos de
trabajo empiezan a perder una parte considerable de la estabilidad que les caracterizaba. El concepto que simboliza la nueva relacin es el de la empleabilidad, que
significa que las empresas proporcionan trabajos interesantes que ayudarn al trabajador a desarrollar su capacidad, pero no prometen una permanencia a largo plazo
en el puesto (LONGO, 2001: 17). El trabajo menos cualificado tiende a descentralizarse y el cualificado a privilegiarse a travs de la creacin de un capital intelectual
como ventaja competitiva. Cabe aadir que estos cambios han tenido un impacto
significativo en aspectos como las regulaciones, la reordenacin del tiempo de trabajo, los tipos de remuneracin y los incentivos.
Todos Jos factores antes mencionados, resumidos en competencia, resultados,
eficacia, eficiencia, calidad, innovacin, permanencia, flexibilidad, cualificacin,
si bien han tenido como primer mercado receptor a las empresas privadas, es importante sealar que las organizaciones pblicas no han quedado al margen de esta
dinmica, al contrario, muchas de ellas han comenzado a reorientar sus esfuerzos
sobre la base de esa "familia ampliada de ideas" (BARZELAY, 1998). De hecho, por
mencionar el caso del empleo, en el que estn presentes las ideas de flexibilidad,
movilidad, capital intelectual y discrecionalidad, sobre ellas se edifican los postulados de la Nueva Gestin Pblica versus burocracias tradicionales, especficamente servicios civiles.
Aunado a los aspectos descritos, ocurre el fenmeno de la disminucin del
poder del Estado nacional con la formacin de conjuntos regionales tales como la
Unin Europea, el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y el Mercado

30

PRIMERA PARTE

Comn Sudamericano (Mercosur), que surgen como respuesta del Estado-Nacin


para poder mantener su poder regulador. Aparece el concepto de Estado Red como
resultado de la articulacin entre los niveles local, regional, nacional y supranacional (PIMENTA, 1998: 11).
En efecto, el control estatal sobre el espacio y el tiempo se ve superado cada vez
ms por los flujos globales de capital, bienes, servicios, tecnologa, comunicacin
y poder. La captura, por parte del Estado, del tiempo histrico mediante su apropiacin de la tradicin y la (re) construccin de la identidad nacional es desafiada
por las jdentidades plurales definidas por los sujetos autnomos. El intento del
Estado de reafirmar su poder en el mbito global desarrollando instituciones supranacionales socava an ms su soberana. Y su esfuerzo por restaurar la legitimidad
descentralizando el poder administrativo regional y local refuerza las tendencias
centrfugas, acerca a los ciudadanos al gobierno pero aumenta la desconfianza hacia
el Estado-Nacin. As pues, mientras el capitalismo global prospera y las ideologas
nacionalistas explotan por todo el mundo, el Estado-Nacin, tal y como se cre en
la Edad Moderna de la historia, parece estar perdiendo su poder, aunque no su
influencia (CASTELLS, 1999b: 271-272).
La globalizacin de la produccin y la inversin tambin amenaza al Estado de
bienestar, un elemento clave de las polticas del Estado-Nacin en el medio siglo
pasado, y probablemente el componente bsico de su legitimidad en los Estados
industrializados. Ello es as porque cada vez resulta ms contradictorio para las
empresas operar en los mercados globalizados e integrados, mientras experimentan
importantes diferenciales de costes en prestaciones sociales, as como diferentes
grados de regulacin entre los pases. Slo un contrato social global (que redujera
la brecha sin igualar necesariamente las condiciones sociales y laborales), ligado a
acuerdos arancelarios internacionales, podra evitar la desaparicin de Estados de
bienestar ms generosos. No obstante, puesto que en la nueva economa global,
liberalizada e interconectada, ese contrato de largo alcance es improbable, los
Estados de bienestar estn reduciendo su tamao a un denominador comn inferior
que mantiene la marcha en espiral hacia abajo. Al hacerlo, se desvanece un componente fundamental de la legitimidad y estabilidad del Estado-Nacin, no slo en
Europa, sino en todo el mundo, desde los Estados de bienestar de las clases medias
de Chile o Mxico hasta los restos de los Estados de bienestar estatistas de Rusia,
China o India, o el Estado de bienestar urbano en los Estados Unidos inducido por
las luchas sociales de los aos sesenta. As pues, el Estado-Nacin cada vez es ms
impotente para controlar la poltica monetaria, decidir su presupuesto, organizar la
produccin y el comercio, recabar los impuestos sobre sociedades y cumplir sus
compromisos para proporcionar prestaciones sociales. En suma, ha perdido la
mayor parte de su poder econmico, si bien an cuenta con cierta capacidad regulatoria y un control relativos sobre sus sbditos (CASTELLS, 1999b: 281-282).
Esta serie de acontecimientos de los ltimos aos, definitivamente han tenido un
impacto incluso en el aspecto terico. La dinmica actual y la nueva relacin

31

LA PROFESION ALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
Estado-sociedad invitan a repensar y replantear la tradicional teora sobre el Estado.
Al respecto, seala Manuel CASTELLS (1999b: 336): "debemos reconstruir las categoras para comprender las relaciones de poder sin presuponer la interseccin necesaria de la nacin y el Estado, esto es, separando la identidad de la instrumentalidad. Las nuevas relaciones de poder, ms all del Estado-Nacin impotente, deben
comprenderse como la capacidad de controlar las redes instrumentales globales en
virtud de identidades especficas o, desde la perspectiva de las redes globales, de
someter toda identidad en el cumplimiento de las metas instrumentales transnacionales. El control del Estado-Nacin, de un modo u otro, se convierte slo en un
medio ms de afirmar el poder; es decir, en la capacidad de imponer una voluntad/inters/valor determinados, prescindiendo del consenso. La teora del poder, en
este contexto, reemplaza a la teora del Estado".
Sin embargo, paradjicamente a la prdida de presencia de los Estados-Nacin,
sus rganos de poder como el gobierno y la Administraciri Pblica han tendido a
reforzarse y a reivindicar su papel en la sociedad. Si bien los procesos de reforma han
provocado la reduccin de las estructuras gubernamentales y administrativas y la
consecuente redistribucin de espacios en la prestacin de servicios pblicos y ayuda
humanitaria con instancias privadas u organizaciones sin fines de lucro, lo cual
corrobora lo sealado por Richard ROSE (1998: 63), en cuanto a que los pases occidentales contemporneos son sociedades mixtas al igual que las economas, esto ha
dado lugar, entre otras cosas, a un escenario caracterizado por la competencia entre
estos distintos tipos de organizaciones en un mercado de carcter pblico; lo cual ha
venido a conformar un abanico de opciones para los ciudadanos, en los que elementos como la eficiencia y calidad en la prestacin en los servicios empiezan a ser la
regla a seguir. Las razones para la configuracin de este nuevo escenario son de
carcter histrico: "El paradigma del Estado como residencia de los intereses universales frente al particularismo de la sociedad se invierte en las elaboraciones doctrinales de la teora econmica neoliberal, por los gobiernos y en la misma percepcin social (Los estereotipos sociales sobre las fallas del sector pblico son comunes
en las distintas culturas nacionales de los pases europeos, en los Estados Unidos y
en Amrica Latina). La sociedad pasa a ser la representacin de la lucha de todos
contra todos, de la maldad, a ser el mercado donde los intereses se equilibran y armonizan por la libre concurrencia. En la etapa de legitimidad administrativa por los servicios se justificaba la accin pblica en el mercado por los fallos del mismo, ahora
se rechaza, al menos desde los centros creadores de opinin, la intervencin pblica
en el mercado por los fallos pblicos que desvirtan el mercado. Se revierte a la concepcin de raz liberal de separacin del Estado y la sociedad con un cierto enfrentamiento, que se resuelve por la primaca de la libertad individual y el mercado. No
obstante, la separacin entre Estado y sociedad tiene como consecuencia un efecto
contrario al esperado: la indeferenciacin de la Administracin Pblica y las empresas privadas por lo que respecta a los modos de gestin y a la competitividad. As se
propugna la introduccin de los mtodos de gestin privados en el sector pblico por
razones de eficiencia y eficacia" (BAON, 1997: 37).

32

PRIMERA PARTE

Prosigue BAON (1997: 37) diciendo que en esta perspectiva de mayor eficacia
y, sobre todo, eficiencia, la naturaleza del Estado y su funcin social se revisan: "La
accin pblica tiene que justificar su utilidad en trminos econmicos y de apoyo
social. Ya no basta con el mero hecho de la existencia, el ser pblico, para justificar la bondad, tampoco basta la produccin y prestacin de servicios. La legitimidad administrativa no reside en el qu o en el cunto sino en el cmo. En efecto, la
justificacin de la accin administrativa es de eficiencia y de necesidad social. La
Administracin Pblica se contempla desde afuera, desde el mercado, para exigirle que justifique su utilidad social. Ello significa que cada segmento de las administraciones de los poderes pblicos tienen que compararse con otras organizaciones privadas, no gubernamentales y pblicas en condiciones de igualdad para
demostrar que su existencia y su actuacin son necesarias y no son ms costosas
que si fueran desempeadas por cualquier otro tipo de agente. Estas posiciones,
lgicamente, estn vinculadas a las exigencias de una Administracin menos intervencionista, de tamao pequeo y flexible y de alcance funcional limitado por la
propia necesidad de justificar su actividad". En este sentido, se puede corroborar
que las dependencias y entidades que conforman la Administracin Pblica, tanto
central como las que forman parte de las administraciones locales, no estn ajenas
a la dinmica de globalizacin y competencia, por el contrario, las
Administraciones Pblicas en sus diferentes modalidades requieren estar a la altura de este dinamismo; estn obligadas a ofrecer y brindar productos y servicios de
calidad; y por supuesto a cumplir con las demandas y expectativas de la sociedad,
de ah la importancia de su reforma institucional a travs de la profesionalizacin
de sus servidores pblicos.
e) El factor tecnolgico
La llamada tercera revolucin tecnolgica (VILLARREAL, 1988: 49 y ss.) o revolucin tecnolgica de la informacin (CASTELLS, 1999a: 55 y ss.), que tiene sus inicios a principios de los aos setenta, se ha constituido en un factor que ha revolucionado toda actividad humana y toda forma de hacer las cosas; adems de ser un
elemento vinculante de diversas reas e instituciones del mundo, est ligado a la
expansin y el rejuvenecimiento del capitalismo global, al igual que el industrialismo estuvo vinculado a su constitucin como modo de produccin (CASTELLS,
1999a: 45). La informtica, la robtica, la inteligencia artificial, recientemente la
genmica, la nanotecnologa, y las tecnologas de la seguridad alimentaria se han
constituido en herramientas de primera mano para agilizar procedimientos y mejorar productos.
De igual forma, el impacto del factor tecnolgico en las organizaciones llmense privadas o pblicas ha sido tambin notable. Las nuevas formas de divisin internacional del trabajo, la disminucin de las antiguas ventajas comparativas, la creciente importancia de la ciencia y la tecnologa, la reduccin de los costos de
produccin -en especial de la mano de obra en los propios pases desarrollados
como producto de la innovacin tecnolgica y la robotizacin-, la produccin

33

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

como resultado de la inversin de capital ms que por la utilizacin de la fuerza de


trabajo y la importancia que crecientemente adquieren factores vinculados a lo
gerencial, son algunas dimensiones adicionales que muestran cmo la nueva tecnologa es un producto funcional para ciertas formas de organizacin social.
En efecto, tal como lo seala Isidoro FELCMAN (1988: 15), la tecnologa encuentra en las organizaciones el mbito ms generalizado de innovacin, por lo que las
relaciones deben verse no slo de manera asimtrica; entre tecnologa y organizacin existen influencias recprocas: los aportes de la literatura organizacional de la
escuela sociotcnica han enfatizado la influencia de los factores socio-organizacionales sobre la innovacin y los efectos de la tecnologa sobre la divisin vertical y
horizontal del trabajo, la estructura del poder, la centralizacin o descentralizacin
decisoria y la aparicin o desaparicin de roles organizacionales.
Para ello, es conveniente identificar cundo el factor tecnolgico aparece como
variable independiente o dependiente e interviniente. Como variable independiente, cuando se le considera un disparador de procesos de cambio organizacional y
social. Como variable dependiente cuando es el contexto social con su cultura,
valores y estructura de poder quien determina el uso. Y por ltimo, como variable
interviniente en la medida que la tecnologa crea condiciones para que otras variables sociales generen un proceso de cambio (FELCMAN, 1988: 16).
Es un hecho que las organizaciones, llmense privadas o pblicas, requieren
cada vez ms hacer uso de nuevas tecnologas. Sobre todo las pblicas en las que
los problemas y demandas superan cada vez ms a las ofertas de solucin y, por lo
tanto, requieren del auxilio de herramientas tecnolgicas que agilicen el manejo de
informacin y el trabajo que desarrollan en pro de la satisfaccin de los ciudadanos. Al respecto, la tecnologa se ha convertido en una herramienta de primera
mano para los gobiernos y las Administraciones Pblicas, ya que a travs de ella:
a) se pueden prestar mejores servicios por el incremento de canales de comunicacin y por el uso intensivo de la informtica entre autoridades y ciudadana; b) servicios ms rpidos, por la disminucin de tiempos y tareas; c) se pueden prestar
ms servicios, ya que la tecnologa permite abrir el abanico de ofertas para satisfacer el mayor nmero de necesidades individuales, y finalmente d) incrementa la
democracia, ya que el uso de la tecnologa, al romper el monopolio de la informacin del gobierno y por ser de mayor acceso a la mayora de los ciudadanos, propicia la transparencia en la toma decisiones y en el manejo de los recursos e incentiva la participacin ciudadana en la elaboracin de polticas",
Sin embargo, la ola tecnolgica tambin representa una "revolucin sin revolucin", es decir, una transformacin en muchos sentidos radical de orden poltico y
de desigualdad social sin que haya un asalto violento por parte de determinadas cla7 Cfr. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Government of the future Ed. OCDE
Pars, France 2000, pp. 2122.

34

PRIMERA PARTE

ses, movimientos o partidos contra el orden anterior. Cada invento o, mejor, complejo de inventos, supera a muchas instituciones y las obliga a adaptaciones radicales e incluso las condena a la obsolescencia. Al mismo tiempo obliga a crear una
nueva realidad jurdica, poltica y administrativa (ARBS y GINER, 1996: 77).
El caso de la tecnologa de la informacin es uno de ellos, que adems de favorecer el comercio internacional congrega ciudadanos de distintas nacionalidades
segn nuevos intereses y demandas. Como ejemplo de lo anterior, se puede citar a
Internet que cuenta actualmente con ms de 200 millones de usuarios y se prev
contar con dos mil millones de usuarios para el ao 2010, lo que representara el
20% de la poblacin mundial, superando los otros medios de comunicacin que
actualmente predominan. Esto representa un desafo para el Estado que disminuye
su capacidad de regulacin debido a la movilidad de la informacin (PIMENTA,
1998: 11-12).
Por lo tanto, la coincidencia entre los ritmos de la innovacin tecnolgica y la
capacidad de adaptacin de los Estados ser de capital importancia en los prximos
aos. No slo para promover el uso de la tecnologa, sino para su necesario control
y regulacin, pero sobre todo de inclusin de todos aqullos que no tienen posibilidades de acceso, con el fin de evitar la llamada "brecha digital". A las
Administraciones Pblicas y el personal que lo conforma, sin duda alguna, les corresponder jugar un papel de primer orden en este nuevo contexto denominado sociedad de la informacin o, en un sentido ms amplio, sociedad del conocimiento.
d) La alternancia poltica en un escenario democrtico
Los sistemas democrticos se convirtieron a finales del siglo xx en modelo
comn para la mayora de los pases. Por 10 que fenmenos como el pluralismo
poltico y la alternancia poltica cobraron plena vida. Estos fenmenos -entre los
ms sobresalientes- han venido a significar un cambio en la actuacin de los
gobiernos tanto en el terreno de la legitimidad como en el de la eficacia. Sobre el
pluralismo poltico, adems de transformar y ampliar la representacin no slo a
nivel de partidos polticos, si no de otros actores que participan de la vida pblica,
ha devenido en la existencia de una pluralidad de polticas. Segn AOUILAR (1996:
33), esto ha venido a constituir el estilo administrativo de la democracia, de las
sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso
ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica. La singularizan. Es previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable mediante la planeacin de la actividad, la burocratizacin del programa y la
centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos asuntos privados que
no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la atencin del Estado y otros
muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. De
esta manera se empieza a construir el terreno adecuado para la elaboracin y consolidacin de polticas pblicas.

35

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PLIBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Por su parte, la alternancia poltica, como parte del propio pluralismo y de la


competencia entre partidos, hace cada vez ms propicia la necesidad de contar con
aparatos administrativos eficaces que brinden seguridad jurdica y continuidad en
las polticas y la prestacin de servicios. Una alternancia en los partidos que no se
registra nicamente en el mbito del Poder Ejecutivo sino tambin en el Legislativo
as como en gobiernos locales. De tal forma que, adems de observar fenmenos
como el del cambio en perodo electoral de un partido por otro en la primera magistratura, se observa tambin el fenmeno de la cohabitacin, o sea, la existencia de
mayora parlamentaria de distinto signo poltico al del primer ministro o presidente del pas. Todo ello, a pesar de que con el fin de las ideologas partidistas y la universalidad de la poltica, se suele pensar que gobierne quien gobierne las polticas
sean muy similares en cuanto programas y acciones (VALLESPN, 2000: 202); aspecto que finalmente no resulta atractivo a los ojos de los ciudadanos.
Sobre este ltimo punto, si bien hay mucho de cierto en la forma en que se conducen los partidos en los ltimos aos, cuya evidencia es la bsqueda por parte de
los mismos de una posicin llamada "centro" -lugar que los ubica ms all de cualquier izquierda y derecha-, se confa que stos, ms temprano que tarde, con el
objeto de fortalecer su identidad y de ofrecer propuestas innovadoras a los ciudadanos, entrarn en una fase de redescubrimiento de sus propias plataformas e innovacin de propuestas, que es lo que les permitir marcar sus verdaderas diferencias
entre cada uno de ellos. Esta situacin evidentemente har mucho ms interesante
y provechoso el fenmeno de la alternancia.
Para el caso latinoamericano, la alternancia tambin se ha convertido en un proceso habitual y sin duda novedoso, aunque se encuentra actualmente en vas de consolidacin, por la falta de un sistema fuerte de partidos polticos, por no contar con
una divisin de poderes consolidada, por la existencia todava de prcticas clientelares y corporativistas, entre otras cosas. No obstante, las preguntas que surgen de
manera inmediata son: qu sucede con la Administracin Pblica en pases en los
que peridicamente hay un alternancia poltica en la asuncin del poder por diferentes partidos polticos?, qu acontece con la Administracin Pblica, en un
escenario de gobierno divididos", cmo se puede mantener la continuidad en programas y proyectos de la Administracin Pblica en tiempos de cambio poltico?,
cmo evitar que la Administracin Pblica se convierta en un botn poltico? En
este rubro cobra mayor fuerza la idea de la reforma institucional, la idea de la continuidad, la idea de cumplir efectiva y legtimamente las metas que se han previsto. Es en este contexto en el que se hace necesario pensar en propuestas como el
establecimiento de un servicio civil de carrera, que d lugar a la profesionalizacin
8
Entindase a gobierno dividido como aqul en el que, en el marco de un rgimen de divisin de poderes, el partido que llev al presidente (o al gobernador) no cuenta con el control mayoritario, esto es, con
menos del 50% ms I de los escaos en la Asamblea legislativa (o en una de dos Cmaras, si se trata de un
sistema bicameral). Se recomienda la lectura de P MORRIS FIORINA. Divided Government, Ed. Mac MilIan,
New York, U.S.A. 1992.

36

PRIMERA PARTE

y estabilidad en el empleo de los servidores pblicos y en la continuidad de programas y polticas en aras de la seguridad jurdica. Sin embargo, tales propuestas
slo cobrarn vida en funcin de la existencia de un escenario democrtico.
En efecto, para Amrica Latina, el proceso de democratizacin es un aspecto
importante para la Reforma del Estado, ante todo porque afecta la dinmica y el
ritmo del proceso: muchas de las reformas dependen de cambios constitucionales,
de la creacin de nuevas instituciones y de modificaciones profundas en el sistema
administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos, algunos de ellos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. La nueva etapa de reformas debe
ser aprobada por sistemas polticos surgidos hacia el fin del ciclo autoritario, pero
que, en su mayora, no consolidaron inmediatamente la democracia. El hecho es
que la poltica latinoamericana todava est marcada por una mezcla de partidos
dbiles, clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas, por lo que es preciso que esas reformas sean realizadas en un contexto democrtico, perfeccionando
o creando nuevas instituciones polticas". Indudablemente, stos son los retos
inmediatos para los pases latinoamericanos.
Para el caso de Mxico, si en el corto y mediano plazo no se consolida un sistema democrtico difcilmente se podr contar con esquemas similares a un servicio civil de carrera por muy necesario que sea ste. Es importante crear el escenario democrtico que permita que una figura como lo es el servicio civil de carrera
cobre un pleno desarrollo y fortalezca a las dems instituciones del pas. Esto no
significa que lo primero sea condicin sine qua non de lo segundo -la historia ha
demostrado que pueden subsistir servicios civiles de carreras en regmenes no
democrticos, el caso de Espaa en la poca franquista es un ejemplo de ello-, pero
se'considera que lo menos que se puede esperar es que si en una poca de autoritarismo no se dieron las condiciones para establecer un servicio civil de carrera en un
rgimen democrtico se den de una vez por todas.
En resumen, la alternancia poltica como fenmeno de la democracia se ha venido a constituir tambin en un factor que ha impulsado la reforma institucional de
los gobiernos y las Administraciones Pblicas. Siendo no suficiente la legitimidad
que otorgan los procesos electorales a cualquier nuevo gobierno, es necesaria la eficacia, la cual slo se logra con la buena actuacin y resultados generados por los
aparatos administrativos o burocrticos. Para ello, los aspectos de imparcialidad
ms all de cualquier inters partidista y la profesionalidad del personal que conforma a las Administraciones Pblicas sern piezas fundamentales.

9
Consejo Cientfico del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Una Nueva
Gestin Pblica para Amrica Latina, 14 de octubre de 1998, http://www.c1ad.org.ve/gespub.html.

37

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
2.

LOS NUEVOS DERROTEROS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA


CONTEMPORNEA

La reforma institucional de los gobiernos y las Administraciones Pblicas se ha


materializado en una serie de cambios, muchos de ellos envueltos en movimientos
denominados de reforma administrativa y modernizacin administrativa, entre los
ms conocidos. ltimamente sobre todo a travs de los llamados programas de
modernizacin, trmino aparecido con fuerza en los aos ochenta en determinadas
Administraciones Pblicas occidentales y que sustituy al viejo concepto de reforma. Este cambio de etiqueta se debi a la mala imagen generada por el trmino
reforma, ya que se asocia al fracaso de los programas de reforma administrativa de
los aos sesenta y setenta que fueron, a efectos prcticos, unas simples declaraciones de intenciones. Estas acciones reformadoras no fueron ms que exhaustivos y
slidos diagnsticos de las disfunciones que aquejaban a la Administracin Pblica,
pero disearon un conjunto de propuestas de laboratorio de difcil implementacin.
Con base en esta mala experiencia, los procesos de modernizacin administrativa
basan su proceder en tres elementos (RAMI, 1999: 284):
1.- Conseguir propuestas serias y realizables.
2.- Que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las mximas instancias polticas.
3.- Que se realice una interpretacin mucho ms plural de los problemas administrativos (bsicamente tener en cuenta, adems de la estructura y de los
procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo).
El contenido de estos programas combina medidas para incrementar las responsabilidades internas y externas de las organizaciones pblicas. En la dimensin interna se trata de establecer adecuados sistemas de direccin y de control;
hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente: de gestin y de
recursos humanos. En la dimensin externa se trata de buscar estmulos externos
a la gestin responsable, a travs de la introduccin de principios de mercado en
la gestin pblica, o bien de simulacin interna, con el diseo de fuerzas que
reproducen las que hay en el mercado: privatizacin de empresas pblicas, subcontratacin, creacin de mercados internos, y facturacin por los servicios prestados, etc. Adems de estas dos medidas, hay que sealar el hecho de que se crean
un conjunto de instituciones encaminadas a la implantacin del nuevo modelo:
agencias ejecutivas, centros contables para la imputacin de costos y resultados,
unidades de planificacin y unidades de evaluacin de los programas (RAMI,
1999: 284).
En la reunin ministerial de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE) sobre la reforma del sector pblico en el ao 1996, todos los
pases miembros informaron de que haban estado involucrados en algn tipo de

38

PRIMERA PARTE

cambio administrativo 10. Para ello, se identifican ocho tendencias: reducir el tamao, alcance y la influencia directa del sector pblico nacional; mejorar la capacidad
de monitorizacin de la Administracin Pblica; reformar la gestin del sector
pblico; desmantelar los marcos estatutarios tradicionales del funcionariado; democratizar al sector pblico; hacer que el usuario del sector pblico lo sea de forma
amistosa; reorganizar las estructuras gubernamentales y transformar la cultura
administrativa (WRIGHT, 1994: 11 O Y ss.).
Sobre el cmo se han venido realizando esos cambios en las Administraciones
Pblicas, hay algo en la actualidad que ha resultado inusual, pero que ha llamado
poderosamente la atencin y es el hecho de que no han existido recetas o reglas fijas
para llevar a cabo tales procesos de cambio, pero, a pesar de ello, pases con diferentes formas de gobierno han implantado, respectivamente, cambios en sus
Administraciones Pblicas con principios, formas, y contenidos polticos muy similares.
En el marco de las ocho tendencias arriba descritas, los procesos de cambio ms
importantes que se identifican son los siguientes (entre ellos, se encuentran mezclados procesos de reforma de primera generacin como de segunda generacin):
1.- Privatizacin de empresas pblicas en sus diferentes modalidades: por
cesin, venta o transferencia y venta de acciones en los mercados. Caso
contrario, la modernizacin de empresas pblicas. Esta poltica pblica de
privatizacin, sin lugar a dudas, ha sido una de las medidas ms comunes,
ya que, adems de ser distintiva en la reduccin de los aparatos pblicos,
ha tenido la intencin de dejar en manos privadas la administracin de
empresas que el Estado no poda seguir administrando. Medida tambin
implementada con la idea de abatir el dficit pblico y en consecuencia
fortalecer las finanzas pblicas.
2.- Desregulacin econmica.
3.- Poltica de reduccin del gasto pblico con el fin de obligar a la
Administracin a hacer las mismas tareas pero con menos recursos; esto
ltimo aplicado hasta en los programas sociales ms importantes. Idea que
se reduce a tratar de hacer una Administracin lo ms eficiente y rentable
posible. Esta medida ha tenido sobre todo un impacto en la reduccin del
empleo pblico.
4.- Desconcentracin administrativa en gran parte de las reas del gobierno
central.
5.- Descentralizacin poltica y administrativa de gobiernos centrales hacia
gobiernos locales.
10 Vase Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos "Executive Summary" . Simposio
ministerial sobre el futuro de los servicios pblicos, 5 y 6 de marzo de 1996 (Pars: OCDE, 1996).

39

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
6.- Reestructuracin de los aparatos administrativos.
7.- Incorporacin de nuevas tecnologas al sector pblico o gobierno electrnico en materia de sistemas de informacin, sistemas de comunicacin con
el ciudadano, sistemas de compras y adquisiciones, en la prestacin de servicios pblicos, con el fin de incrementar la productividad y la atencin a
la ciudadana reduciendo tiempos y tareas.
8.- Simplificacin administrativa en la prestacin de servicios pblicos.
Modalidad prctica: las Ventanillas nicas.
9.- Implantacin de polticas de gestin intraorganizativa, esto es, la relacin y
creacin de redes al interior de las propias Administraciones Pblicas.
10.- Creacin de sistemas de capacitacin y formacin continua para los funcionarios pblicos.
11.- Implantacin de sistemas de calidad total tanto en empresas de productos
como de servicios. Incluso con base en la adopcin de normas IS09000, que
son normas certificadoras de calidad tanto de productos como de servicios
y que utilizan las empresas para mejorar sus intercambios comerciales.
12.- Implementacin de polticas de gestin interorganizativas entre la
Administracin Pblica, organismos no gubernamentales y privados con la
idea de coordinar esfuerzos y tareas con fines pblicos, todo ello a travs
de policy networks (RHODES, 1997) en el marco de lo que se denomina
como governance (BAENA, 1985, KOOIMAN, 1993, MAYNTZ, 2000).
13.- Reestructuracin y privatizacin de los sistemas de seguridad social.
14.- Prestacin de servicios pblicos a travs de diferentes modalidades: sistema de agencia, privatizacin y externalizacin. En una tendencia que se
remonta al menos a 1945, muchos pases de la OCDE han depositado su
confianza en formas indirectas de Administracin Pblica para realizar funciones estatales utilizando lo que el mundo anglosajn denomina "quagos"
(cuasi-organizaciones gubernamentales) y "quangos" (cuasi organizaciones no gubernamentales).
15.- Adopcin de conceptos y tcnicas propias del movimiento llamado Nueva
Gestin Pblica o gerencia pblica: planeacin estratgica, direccin por
objetivos, reingeniera de procesos, benchmarking, calidad total, gestin
del conocimiento.
16.- Reforma y flexibilizacin de los servicios civiles, evidentemente en los pases en los existen. La Gestin Estratgica Recursos Humanos como alternativa de cambio.

40

PRIMERA PARTE

17.- Modernizacin en los procesos presupuestales: esto es, transitar de un presupuesto pensado para controlar el gasto y vigilar su aplicacin en espacios
rgidos de definicin programtica a un presupuesto dirigido a resultados
medible s y observables por la ciudadana (ARELLANO et al., 2001: 10).
18.-Promocin de una cultura de la tica en el servicio pblico: a travs del
mejoramiento del control interno y externo de la Administracin, en la
implantacin de sistemas de rendicin de cuentas de las organizaciones y
de los servidores pblicos, en una mayor transparencia en el manejo de
recursos y en las decisiones pblicas y en la creacin de mecanismos de
participacin ciudadana en la vigilancia de las actuaciones de los funcionarios y en la gestin pblica.
Dentro de estos procesos de cambio en la Administracin Pblica, se puede
observar la presencia de un cambio profundo en la legitimidad del Estado, principalmente en los mtodos que utiliza (CARRILLO, 1992: 3). Dos conceptos se manejan en este sentido, por una parte, la eficiencia de la gestin pblica orientada hacia
la lucha contra el dficit y la reduccin del gasto, muy influida por las aproximaciones econmicas del public choice, y las convicciones polticas de la nueva derecha y, por la otra, una orientacin de "servicio pblico": la consideracin del ciudadano como un cliente y el logro de la receptividad de la Administracin.
Estos conceptos descansan en la idea de que si al ciudadano se le obliga a pagar
contribuciones, debe tener los mismos derechos en cuanto a exigencia por la calidad de los servicios que recibe, idea que inicialmente tuvo su aparicin y aplicacin
en la Administracin Pblica nrdica, en pases como Noruega y Suecia (ALMADA,
1992: 193).
Ahora bien, sobre el tema objeto de esta investigacin que es la profesionalizacin de las Administraciones Pblicas, es importante decir que, en efecto, una de
las propuestas de los programas de modernizacin ha sido la reforma (mas no su
implantacin) de los servicios civiles con la alternativa de cambio denominada
Gestin Estratgica de Recursos Humanos (que se explica ms adelante) como
parte del movimiento de la Nueva Gestin Pblica. Las Administraciones Pblicas
al estar involucradas en un proceso de grandes transformaciones, algunas de sus
figuras administrativas empiezan a ser objeto de modificaciones y reformas y a ser
severamente cuestionadas en cuanto a su relevancia, una de ellas es el servicio civil;
figura que forma parte de la administracin tradicional y que se le identifica como
parte del modelo burocrtico weberiano. Para ello, es conveniente cuestionar la
validez y la eficacia de las propuestas y de sus cambios, a la luz de las nuevas interpretaciones sobre los derroteros de la Administraciones Pblicas, pero sobre todo a
la luz del ritmo poltico-administrativo y social de cada pas. La Nueva Gestin
Pblica y la revisin del modelo de WEBER parece ser que son, por lo pronto, los
grandes temas que forman parte del estado de la cuestin.

41

LA PROFESIONALIZAClN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
a) Nuevas propuestas en materia de modernizacin
Los procesos de cambio registrados en las Administraciones Pblicas, as como
la aparicin y la adopcin de nuevos conceptos, los cuales se han ido incorporando
al lenguaje de las polticas modernizadoras, han estado acompaados de un respaldo terico impulsado por diversas escuelas del pensamiento administrativo. De tal
forma, que durante los ltimos veinticinco aos han sido numerosas las aportaciones tericas que han intentado modificar los parmetros organizativos y de la gestin de la. Administracin Pblica Tradicional (RAMI, 2000: 11). Muchos de estos
movimientos modernizadores se fueron conformando para teorizar y darle respuesta y justificaciones al porqu de la mayora de los cambios registrados en las
Administraciones Pblicas. Pero es sobre todo a partir de los aos noventa que han
aparecido de manera rotunda un conjunto de perspectivasrefonnadoras bajo el ttulo de Nueva Gestin Pblica o Nueva Gerencia Pblica.
La Nueva Gestin Pblica surge como respuesta a los problemas que presenta
la Administracin Pblica Tradicional. Segn HOOD y HUGHES (citados por
BRUGU, 1996), la Administracin Pblica Tradicional presentaba dos grandes problemas. En primer lugar, la propia eficiencia del modelo burocrtico se vea afectada por el excesivo celo respecto a las reglas y los procedimientos. En segundo
lugar, la siempre falaz separacin entre polticos y administrativos, la pretendida
despolitizacin de la burocracia, la deshumanizacin de los procesos racionalizadores o las propias condiciones de trabajo que impona el modelo generaban dificultades en la tarea de control polticos. Es decir, la burocracia se ha mostrado en
constante friccin con la democracia: con una democracia basada en unos individuos a los que la racionalizacin despoja de su condicin de seres humanos, y con
una democracia basada en una capacidad de eleccin que desaparece una vez que
la racionalidad ha institucionalizado los comportamientos ptimos. Si deshumanizamos y limitamos la capacidad de eleccin de los individuos, no sufre con ello la
propia esencia de la democracia? En ese sentido, HOOD afirma que la prdida de eficiencia y las fricciones con la democracia son los dos fenmenos que desencadenan la sustitucin del viejo dinosaurio de la Administracin Pblica tradicional por
el nuevo dinosaurio de la Nueva Gestin Pblica.
La Nueva Gestin Pblica, de acuerdo con la definicin del Comit de Gestin
Pblica de la OCDE, representa "un nuevo paradigma de la gestin pblica... dirigido a fomentar una cultura orientada a la actuacin de un sector pblico menos
centralizado" (citado por MATHIASEN, 1998). En su base la Nueva Gestin Pblica
va dirigida a mejorar la actuacin de su gobierno y sus gerentes. La Nueva Gestin
Pblica implica poner un especial nfasis en la gestin por encima de las polticas;
en organizar el gobierno en grupos de agencias y de departamentos, ms que en
pirmides tradicionales y jerarquizadas; en adopcin de toma de decisiones estratgicas y orientadas a la obtencin de resultados y medidas de mejora de la calidad;
en recortar los gastos en vez de crear nuevos; en una mayor flexibilidad; en una
mejora de la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos; en la promocin de

42

PRIMERA PARTE

la competencia en el mbito y entre organizaciones del sector pblico (KERAUDREN


y MIERLO, 1998: 41-42). La forma en que ha sido adoptado este paradigma ha variado de un pas a otro, en cuanto a ritmo, forma y reas de acuerdo con sus prioridades y necesidades -aunque posteriormente se hayan identificado coincidencias-, tal
como se puede observar en la siguiente tabla:
~

Pases de la OCDE segn enfoques de gestin


Anglosajones

Escandinavos

Gestin

Nueva Zelanda, Suecia,

Rendimiento

Reino Unido,

Continentales

Latinos

Pases Bajos

Finlandia,

Canad, E.U.A, Dinamarca


Irlanda
Gestin

Noruega

Mixta

Austria,

Blgica

Alemania

Francia

Suiza
Gestin

Portugal,

Normativa

Espaa,
Grecia
Italia.

Fuente: PUMA In Search of Results. Performance Management Practices


(Pars, OCDE, 1997).
A su vez, en el movimiento de la Nueva Gestin Pblica se identifican principalmente dos fuertes corrientes, la corriente neoempresarial y la corriente neopblica (RAMI, 2000: 11), siendo la primera la de mayor publicidad y mayor presencia en comparacin con la segunda.
Segn Carles RAMI (1999: 156-167), las caractersticas ms destacables de las
corrientes neoempresariales son:
Filosofa de "no remar sino hacer que los otros remen": el Estado relacional y
la sociedad del bienestar, ms que el Estado intervencionista y del bienestar.
Fomentar la mutacin de las Administraciones Pblicas, pasar de ser proveedoras de servicios pblicos a intermediarias que "venden" servicios.
Adopcin del lenguaje y los conceptos del sector privado.

43

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

La reduccin de la relacin entre la Administracin y la ciudadana a la relacin Administracin-Clientes.


Fragmentacin de la Administracin Pblica en unidades ms pequeas con
una creciente autonoma respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral,
etc., para que stas se especialicen en la produccin de una gama determinada
de servicios y se reajusten con ms facilidad a las necesidades de los servicios
pblicos.
Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurdicas
alejadas en mayor o menor grado del Derecho pblico.
Los exponentes ms conocidos de esta corriente en los ltimos aos son Michel
BARZELAY, David OSBORNE y Ted GAEBLER.
En cuanto a las caractersticas ms destacables de las corrientes neopblicas
son:
Se refuerza el concepto de ciudadana para que permita la expresin activa de
las opiniones. El concepto de ciudadana ha de servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad poltica en la Administracin
Pblica.
Se deben reforzar los valores de los empleados pblicos y crear una cultura
administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la tica de
la gestin pblica.
Reconocer nuevos derechos con garanta a los ciudadanos.
Tener como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los servicios pblicos, as como la simplificacin del sistema o procedimiento y
tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios pblicos,
con o sin extemalizacin.
Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en los
servicios pblicos contrapuestos a los de economicismo y de gestin.
Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos.
Seleccionar la extemalizacin para la prestacin de servicios pblicos.
Entre los argumentos centrales para justificar la aparicin de estas nuevas escuelas del pensamiento administrativo, suelen estar aquellos que identifican la presencia de un cambio en el modelo industrial tradicional auno de carcter postindustrial
o incluso de paradigma (BELL, 1989; CROZIER, 1992) ); por la presencia de las nuevas tecnologas que han venido a producir el cambio del industrialismo al informacionalismo o sociedad del conocimiento (CASTELLS, 1999c), o en un plano mucho
ms moderado la existencia de una fase de transicin o destradicionalizacin, que
significa el debilitamiento de la mayora de los esquemas de los contextos tradicio-

44

PRIMERA PARTE

nales de la accin (GIDDENS, 1993). Estos esquemas, en trminos generales, preconizan la existencia de cambios en el funcionamiento de las organizaciones, con la
idea y necesidad de contar con esquemas administrativos ms funcionales y flexibles con una orientacin hacia el mercado, con el objetivo principal de lograr la
satisfaccin del cliente o usuario. Esto significa en trminos generales, la tendencia
de abandonar los esquemas burocrticos tradicionales -vistos de la perspectiva ms
crtica-icaracterizados principalmente por la forma vertical de sus estructuras y por
el funcionamiento en sus actividades marcadas por la lentitud y por la falta de capacidad de respuesta a todas las demandas ciudadanas. Estos nuevos esquemas administrativos se han llegado a denominar como postburocrticos (VILLORIA, 1997).
Para ello, se conform un primer grupo de tericos de la Nueva Gestin Pblica
que se pronuncian por la idea del "post" -calificados de optimistas- cuyas propuestas estn inspiradas en gran parte por la obra In Search of Excellence: Lesson
from Amrica's Best-Run Companies, un xito de ventas escrito por Thomas J.
PETERS y Robert H. WATERMAN. El mensaje de esta obra consista en que las mejores corporaciones privadas se estaban transformando en instrumentos de produccin y distribucin ms efectivos, novedosos, flexibles y orientados al consumidor
(LYNN, 1996: 303). La gestin de los intangibles (valores, misiones, estilos de liderazgo) en contraposicin de los tangibles (estructuras y procedimientos), as como
el cliente, se constituyen en los ejes centrales de esta propuesta (BRUGU, 1996: 48).
Entre los tericos "post" de la Nueva Gestin Pblica est Michel BARZELAY,
que precisamente define en qu consisten las diferencias entre el modelo burocrtico y potsburocrctico. BARZELAY (1998: 47) expone de manera comparativa nueve
diferencias entre el modelo burocrtico y el postburocrtico: 1) El burocrtico se
enfoca a sus propias necesidades y perspectivas. El postburocrtico se enfoca a las
necesidades y perspectivas del cliente; 2) El burocrtico se enfoca sobre las funciones y responsabilidades de sus partes. El postburocrtico se enfoca a la capacidad del conjunto de la organizacin para que funcione como equipo; 3) El burocrtico se define asimismo tanto por la cantidad de recursos que ste controla como
por las reas que ste desempea. El postburocrtico se define asimismo por los
resultados que ste alcanza para sus clientes; 4) El burocrtico controla costos. El
postburocrtico crea valor neto de costos; 5) El burocrtico se enclava en la rutina.
El potsburocrtico modifica sus operaciones en respuesta a las cambiantes demandas de sus servicios; 6) El burocrtico lucha por su territorio. El postburocrtico
compite por los negocios; 7) El burocrtico insiste en seguir sus procedimientos
estandarizados. El postburocrtico se construye de la eleccin al interior de sus sistemas de operacin atendiendo a un propsito; 8) El burocrtico establece planes y
polticas. El postburocrtico engrana una comunicacin de dos vas con sus clientes para revisar y evaluar la estrategia de sus operaciones; 9) El burocrtico divide
el trabajo de pensar en el hacer. El postburocrtico delega primero en sus empleados el criterio para hacer opiniones acerca de como mejorar el servicio y la importancia del cliente.

45

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlJBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
Este cambio en el paradigma, adems de innovar el uso de una clase de retrica materializada en trminos como calidad, servicio, valor, incentivos autorizacin
y valor (BARZELAY, 1998: 173), tambin es portador de una nueva generacin de
ideas o familia ampliada de ideas, sobre el modo de hacer productivas y explicables
las operaciones del gobierno. De tal forma que el paradigma postburocrtico sobre
la base del burocrtico y de su evolucin presenta como suyas las siguientes ideas:

Paradigma Burocrtico

Paradigma Postburocrtico

Inters publico.

Resultados que valoran los ciudadanos.

Eficiencia.

Calidad y valor.

Administracin.

Produccin.

Control.

Lograr el apego a las normas.

Especificar funciones, autoridad


y estructura.

Identificar misin, servicios, clientes


y resultados.
Entregar valor.

Justificar costos.

Construir la rendicin de cuentas.

Implantar responsabilidad.

Fortalecer las relaciones de trabajo.


Entender y aplicar las normas.

Seguir reglas y procedimientos.

Identificar y resolver los problemas.


Mejorar continuamente los procesos.
Separar el servicio del control.

Operar sistemas administrativos.

Lograr el apoyo para las normas.


Ampliar las opciones del cliente.
Alentar la accin colectiva.
Ofrecer incentivos.
Evaluar y analizar resultados.
Enriquecer la retroalimentacin.

Fuente: BARZELAY, 1998: 177.


Michel CROZIER es otro de los tericos de este grupo, que se pronuncian por este
esquema de la potsburocracia, y seala al respecto: "el mundo que sirvi de base
para elaborar el funcionamiento de la administracin de la sociedad industrial no
slo est declinando, sino desapareciendo. La gran transformacin de la que somos
partcipes est efectuando el paso de una sociedad industrial, fundada sobre la
estandarizacin y sobre el ciclo de produccin masiva y consumo masivo, a una
sociedad en la que la estandarizacin y la racionalizacin ya no tienen la misma

46

PRIMERA PARTE

importancia, y en donde cada vez hay ms sitio para la innovacin, la calidad y las
relaciones humanas" (CROZIER, 1992: 95).
Seala CROZIER (1992: 95): "En la sociedad de los tiempos actuales, las actividades predominantes no son las actividades industriales sino las de servicios y las de
alta tecnologa. La industria conserva todava gran importancia pero, por una parte,
no emplea ya a la mayora de los asalariados y, por la otra, y quiz sobre todo ya no
desempea el papel de motor". Por lo tanto, se requiere un tipo de organizacin ms
y ms orientada hacia la calidad y la innovacin. Es tambin necesario brindar
importancia a los recursos humanos; porque una lgica que d prioridad a la racionalizacin tiende a esterilizar los recursos humanos y a reprimir la creatividad.
Para Michel CROZIER (1992: 97), el modelo postburocrtico que parece surgir en
las empresas se caracteriza por tres principios radicalmente distintos de los principios de estandarizacin y racionalizacin: son los principios de simplicidad, autonoma de las unidades operativas y el gobierno por la cultura:

"1) El principio de la simplicidad: si el problema del gobierno es antes que nada


la reduccin de la complejidad, el mejor principio de organizacin es la simplicidad. Una empresa fundada en la complejidad de procedimientos y estructuras es
una empresa que no puede avanzar pues se encuentra totalmente sofocada por su
propia burocracia. Invierte tanto tiempo para el control, la regulacin, la reorientacin y las decisiones que no puede seguirle el paso al mundo. Se deben simplificar
los procesos y las estructuras con el fin de permitir que los hombres tomen las decisiones. El espritu humano es la nica respuesta a la complejidad, porque tiene libre
albedro, a diferencia de las estructuras y los procedimientos. Este principio, que
implica la inversin del punto de vista predominante, se aplica a la Administracin
Pblica. 2) Autonoma de las unidades operativas: que permita ms responsabili_ dad y ms eficacia: en ciertos casos esto implica un esfuerzo considerable. Para evitar las reglas y normas estrechas es necesario que haya responsables que puedan
decidir. 3) El gobierno por la cultura: esto significa, primeramente, que se pueden
tolerar ms diferencias; que la uniformidad no es necesaria para lograr la cooperacin. El anlisis de los comportamientos hace salir a la luz la existencia de constantes. Los individuos actan de cierta manera determinada por el conjunto de relaciones que guardan con sus socios, sus colegas, el pblico y, ms en general, con
quienes los rodean. Al hacerlo dan lugar a una cultura, en el sentido de un conjunto de valores y normas que fundamentan sus actividades. Esto se observa en las discusiones de los funcionarios, cuando hablan de su trabajo. Un polica, o un inspector de impuestos actan en funcin de la imagen que tienen de su ocupacin. Quien
se aparta de estas normas se sujeta a su desaprobacin. CROZIER propone que nos
apoyemos menos en el sistema jerrquico y ms en la ocupacin, en hacer reflexionar a las personas sobre las consecuencias de sus acciones, para reducir el peso
de las reglas; pero ello supone un mejor conocimiento de esta cultura y de estas
prcticas".

47

LA PROFESIONALIZACJN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
Entre otras obras y propuestas est la de los norteamericanos David OSBORNE y
Ted GAEBLER en su libro Reinventando el Gobierno, en el cual promueven un cambio en el gobierno, dirigido al establecimiento de estructuras ms flexibles, descentralizadas y con una orientacin empresarial basada en diez principios
(OSBORNE y GAEBLER, 1992: IV) 1) Gobierno catalizador: mejor llevar el timn que
remar. 2) Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente. 3) Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestacin de servicios. 4) Gobierno inspirado en objetivos: la transformacin de las organizaciones
regidas por reglas. 5) Gobierno dirigido a los resultados: financiar los productos, no
los datos. 6) Gobierno inspirado en el cliente: satisfacer las necesidades del cliente, no las de la burocracia. 7) El gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de
gastar. 8). El gobierno previsor: ms vale prevenir que curar. 9) El gobierno descentralizado: de la jerarqua a la participacin y al trabajo en equipo. la) El gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a travs del mercado.
OSBRNE y GAEBLER (1992: 24) consideran que los problemas gubernamentales
van ms all de cualquier liberalismo o conservadurismo tradicional. Los autores
afirman que la solucin de los problemas no se encuentra en la creacin de nuevas
burocracias o en la privatizacin, sino en elevar la efectividad de los gobiernos,
reinventndolos. Estn convencidos de que la gente que trabaja en el gobierno no
es el problema, sino los sistemas en los que se desenvuelve, caracterizados por obstaculizar la creatividad individual y por debilitar la energa de los servidores pblicos. La relevancia de la propuesta de estos dos autores consiste en que fue adoptada en el National Performance Review, que fue el programa de modernizacin
administrativa del gobierno de los Estados Unidos del presidente William Clinton
creado en marzo de 1993 y en la Ley de Actuacin y Resultados del Gobierno de
ese mismo ao. Para ello, unos cientos de funcionarios fueron escogidos y asignados a dos grupos diferentes. Uno de ellos tena que analizar las agencias federales
(sobre todo las de alto impacto las cuales suman el nmero de 32), mientras que al
otro se le pidi que analizara la gestin, el presupuesto y las polticas de personal
del gobierno federal. Tambin se pidi a las agencias que crearan "laboratorios de
reinvencin" cuya labor era presentar recomendaciones. El objetivo de modernizar
y reinventar cmo debera servir a la sociedad el gobierno ha pasado a ser considerado una de las contribuciones principales de la Administracin de Clinton y a ser
considerado del mismo modo un evangelio o ideologa que los Estados Unidos
puede exportar (SULEIMAN, 3: 2000). De tal forma, que la tesis del gobierno empresarial 1I se constituy en una tendencia a seguir incluso llegando a ser parte del lenguaje de las polticas modernizadoras de la Administracin Pblica de pases como

11 Gobierno empresarial en efecto, pareciera ser un trmino que puede prestarse a controversia y confusin, sin embargo, los propios autores Os BORNE y GAEBLER, adems de reconocer lo sealado, admiten que
ste no es un trmino nuevo sino acuado por el economista J.B. SAY en 1800, del cual recuperan, como significado de gobierno empresarial, el uso novedoso de los recursos a fin de maximizar la productividad y la
eficacia. Vase p. 20.

48

PRIMERA PARTE

Inglaterra, Canad, Australia, Nueva Zelanda, Italia y en algunos pases del Este de
Europa como Polonia, Rusia, y por supuesto no se exceptan a los de Amrica
Latina.
Las propuestas de BARZELAY, PETERS, WATERMAN, Os BORNE, GAEBLER y
CROZIER, entre los ms conocidos, y de otros ms como Mary PARKER FOLLETT,
.Peter DRUCKER, Herbert SIMON, Philip SELZNICK, Warren BENIS, Donal SHON,
J. Richard HACKMAN, Harold LEAVITT, James Q. WILSON, Rosabeth Moss KANTER,
James SEBENIUS, James HESKETT, Robert BEHN, Philip CROSBY, Jemes DOIG, Steven
KELMAN, Mark MOORE, Ronald HEIFETZ, Philp HEYMANN Y Robert REICH, sin duda
alguna, han marcado la tendencia de realizar cambios en las organizaciones pblicas -muchos de ellos con un matiz empresarial- y de transitar del modelo burocrtico al postburocrtico. Un dato interesante es que la mayora de estos autores son
norteamericanos, y es que en efecto, segn Ezra SULEIMAN (2000: 10), el ataque a
las organizaciones pblicas burocrticas ha estado encabezado por Estados Unidos.
Ningn pas, con la excepcin del Reino Unido, se ha podido equiparar a Estados
Unidos en su fervor de dar la vuelta o reinventar las organizaciones tradicionales
Por qu se considera a tales organizaciones perezosas, caras y pasadas de moda en
algunos pases, pero no en otros? Por qu algunos pases -especialmente EU- ven
la necesidad de deshacerse de instituciones establecidas hace mucho tiempo y crear
otras nuevas que las sustituyan mientras que otras simplemente ven la necesidad de
llevar a cabo algunas reformas? Si la enfermedad afecta por igual a todas las sociedades, por qu varan los remedios empleados?
Independientemente de estas cuestiones, lo que es innegable es el impacto generado en los ltimos aos, por estos movimientos modernizadores en el decir y en el
hacer de casi todas las Administraciones Pblicas. Bastar con hacer una revisin de
la mayora de las polticas y programas de modernizacin de las Administraciones
Pblicas de los ltimos cinco aos para probar que hay una enorme coincidencia en
el manejo de conceptos como de objetivos y medidas estratgicas, esto tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo. Los trminos de calidad, calidad total,
cliente, reingeniera de procesos, desregulacin, presupuesto por objetivos, outsourcing, benchmarking, planeacin estratgica, gestin por resultados, gestin
estratgica de recursos humanos se han vuelto de uso comn.
Sobre el tema que nos interesa que es el de la profesionalizacin de las
Administraciones Pblicas, como propuesta modernizadora se destaca la Gestin
Estratgica de Recursos Humanos (Strategic Human Resource Management), que
aparece a mitad de los aos 80 en Estados Unidos y Gran Bretaa (AMSTRONG,
1999). En este nuevo contexto de prestacin de servicios y de redefinicin de las
actividades clsicas de carcter burocrtico han cobrado mayor sentido las propuestas de cambio en la Administracin Pblica en general y en la gestin de los
recursos humanos en particular. Es en este nuevo contexto que la innovacin en la
Gestin Estratgica de Recursos Humanos se asocia a la creacin de valor pblico
(SALVADOR,2ooo: 14).

49

LA PROFESIONALIZACN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
La Gestin Estratgica de Recursos Humanos con una influencia notable en las
organizaciones del sector privado, especialmente en las medianas y grandes empresas, se caracteriza, entre otros, por los siguientes rasgos distintivos (AMSTRONG,
1999):

a. Una visin estratgica, asociada a la integracin de la misin de la organizacin con la gestin y desarrollo de sus recursos humanos.
b. La coherencia entre las polticas (lneas genricas de actuacin) y la gestin
y administracin de personal (concrecin en las actuaciones concretas en
relacin al personal), en relacin con la cascada poltica-gestin-administracin de recursos humanos.
c. La necesidad de implicar a los empleados en la misin y los objetivos de la
organizacin.
d. La consideracin de los empleados como principal recurso de la organizacin
que merece una atencin especial.
e. La generacin de una cultura corporativa, que asiente unos valores y una
manera de ser compartida entre los miembros de la organizacin.
f. La responsabilidad en la gestin de personal, considerando que es una tarea
de la alta direccin, que debe desarrollar las actuaciones con una visin integral, pero que se traduce en un conjunto de actividades puntuales a desarrollar por parte de los directivos de lnea, que deben actuar como gestores de
recursos humanos.
Estas caractersticas identificadoras se apoyan en una serie de tcnicas de gestin que, en su aplicacin conjunta, producen una suerte de dinmicas que, se supone, refuerzan el papel y los resultados de los recursos humanos en la organizacin.
La aplicacin de este conjunto de tcnicas de gestin conlleva la asuncin de las
premisas bsicas que orientan el modelo de Gestin Estratgica de Recursos
Humanos, configurando una "institucin" -como conjunto de valores, normas, rutinas y procesos- dentro de la organizacin. Cabe sealar que, tras las caractersticas
genricas enunciadas, las tcnicas que las desarrollan comportan una serie de valores, como la individualizacin de las relaciones laborales, el fin de la estabilidad,
que no suelen aparecer de forma explcita.
Sin embargo, si bien es cierto que la Gestin Estratgica de Recursos Humanos
como las otras tcnicas sealadas que forman parte de la Nueva Gestin Pblica, en
general, han tenido un presencia significativa en cuanto a publicidad, moda, vanguardia administrativa, nuevo discurso poltico y administrativo, los resultados en
cuanto eficacia y legitimidad no han sido los que se esperaban y su impacto ha sido
desigual en las distintas Administraciones Pblicas que las han adoptado.
Propuestas como la introduccin de la lgica del mercado, la competitividad, la
bsqueda de la excelencia, o la reingeniera de sistemas, en su aplicacin directa al

50

PRIMERA PARTE

sector pblico, presentan habitualmente importantes deficiencias derivadas de una


falta de adecuacin a los valores, normas, rutinas y procesos propios de la
Administracin Pblica, es decir, de su falta de adecuacin a las instituciones que
se proponen cambiar (SALVADOR, 2000: 7) . Se ha comprobado que los xitos alcanzados en la mayora de las veces han sido slo aislados y temporales y con un gran
exceso de retrica (MICKLETHWAIT y WOOLDRIDGE, 1998); llama la atencin considerablemente en todas las polticas neoempresariales la lgica del mercado por
encima de la lgica del Derecho como regulador de las actuaciones de los servidores pblicos y de los actos administrativos (DILULIO, GARVEY y KETTL, 1996). La
crtica ms fuerte en ese sentido la ha alcanzado precisamente el National
Performance Rewiew, cuyos argumentos y mtodos para alcanzar sus fines han sido
sumamente debatidos (CRUZ, 1998; ABERBACH y ROCKMAN, 1999) y en trminos
generales, los avances y resultados en cuanto a toda la Administracin Pblica norteamericana se refiere, en un lapso de 8 aos, han sido poco significativos (KETTL,
1996).
En cuanto al tema particular de la reinvencin del gobierno, segn SULEIMAN
(2000: 4): "la pregunta que es necesario hacerse es: a que nos referimos con reinventando el gobierno? Si con ello se hace referencia a un gobierno que funcione
mejor y cueste menos, esto no es nada excepcional ya que ste ha sido la hase de
las reas de gestin y Administracin Publica desde su inicio. Si, por el contrario,
por reinvencin se entiende, tal como lo sugiere KELMAN, 'el establecimiento de
nuevas reglas y empowerment (adquisicin de poder)', entonces se ha pasado, de
cuestiones relativas a la gestin, a cuestiones relativas a la poltica; asunto no
resuelto por lo pronto. Qu es lo que se tiene que reinventar finalmente? De tal
manera, que se dice que si los objetivos son hacer al gobierno ms efectivo y mejorar la relacin coste efectividad, quizs la reinvencin es simplemente una caracterizacin hiperblica".
Otra de las crticas a la Nueva Gestin Pblica curiosamente se ha dado en el
campo de la evaluacin, en el que no ha demostrado su fortaleza, mxime cuando
uno de sus principios se pronuncia por el tema de los resultados o outputs. Gran
parte de las caractersticas ms celebradas de la Nueva Gestin Pblica son virtualmente imposibles de medir (LYNN, 1997), tanto en la medicin de outputs (es
decir, nmero y calidad de actividades) o atendiendo a resultados (una medicin
ms amplia de la efectividad), ambos aspectos resultan difciles de evaluar. ste es
un problema al que se enfrentan la mayora de los pases que se encuentran en est
dinmica.
Pero sin duda alguna, de las crticas ms severas estn aquellas dirigidas a cuestionar la existencia y los impactos institucionales del modelo postburocrtico. En
un primer momento, se concluye que lo que se ha hecho hasta ahora no significa la
existencia de un paradigma o de un nuevo modelo del cual habla incluso el Comit
de Gestin Pblica de la OCDE, sino del logro de una neoburocracia, que tiene
como principales atributos la recuperacin de aspectos como la descentralizacin,

51

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADM[N[STRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
estmulos al trabajo, autonoma, y definicin de objetivos, propios del modelo burocrtico tradicional, que, aunado a otros como los criterios de mercado en las organizaciones, la flexibilizacin, y el no control tienen como nico objetivo el logro de
la eficiencia en las organizaciones, aspecto que no resulta novedoso. En un segundo momento, se concluye que el modelo postburocrtico preocupado por el aspecto de la eficiencia deja de lado su relacin con la dimensin democrtica. Salvo en
uno que otro postulado de la teora de OSBORNE y GAEBLER, en el que se alude a la
participacin de organismos e iniciativas sociales en coordinacin con los gobiernos en actividades pblicas --en la que la atencin se centra ms en el estilo empresarial que en las expresiones colectivas-, la contribucin abierta del modelo postbucrtico tanto en el discurso como en las acciones para paliar el dficit
democrtico es casi inexistente (BRUGU, 1996). Se concluye que la idea del post
es falaz y lo que se est haciendo es slo re-racionalizar a las burocracias.
Pero an ms, en pases en los que no est consolidado un modelo burocrtico
se ha hecho todava ms notoria la poca solidez de la que gozan las propuestas
administrativas mencionadas, en las que juega un papel ms relevante el discurso
que los resultados (RAMI, 2001; MARTNEZ PUN, 2000). Esto no significa tampoco que se les tenga que descalificar totalmente, est claro que han probado su eficacia en muchos terrenos. Slo se considera que puede resultar peligroso sobrevalorar su utilidad, la cual incluso puede generar resultados adversos y sobre todo
costosos para Administraciones Pblicas que ni siquiera cuentan con las condiciones y la cultura administrativa suficientes para implementar propuestas administrativas de estas caractersticas.
Se parte de la idea de que el modelo postburocrtico, o al menos el enfoque de
los autores antes mencionados, no es suficiente, y se concluye que es necesario su
fortalecimiento para pasar de un enfoque exclusivamente centrado en la eficiencia
a otro que tambin considere la dimensin democrtica y tica. Al respecto, ya existen una serie de propuestas como las de RANSON y STEWART (1994), POLLlTT (1993),
Ross (2001) YGUERRERO OROZCO (1999) que tratan el tema. De tal forma que, se
pueda observar un trnsito del modelo gerencial a un modelo de responsabilizacin
(Ross, 2000) o en una dimensin mucho ms ampliada: el trnsito de un Estado
Gerencial a un Estado Cvico (GUERRERO OROZCO, 1999).
Ante esta realidad, la revalorizacin del modelo burocrtico weberiano se constituye tambin en una de las propuestas de cambio, no slo para pases que no cuentan con l en la mayora de sus grandes lneas administrativas 12, sino tambin en
aqullos en los que por siempre ha funcionado. El factor democracia impele a que
los gobiernos y las Administraciones Pblicas basen su actuacin en los mbitos de

12 Sera presuntoso decir que existen pases en el mundo en el que funciona el modelo burocrtico weberiano plenamente. De ninguna manera, ante todo se tiene que considerar que tal modelo de organizacin era
un modelo ideal, pero s se puede mencionar [a existencia de aspectos generales de este modelo en las burocracias actuales.

52

PRIMERA PARTE

la legalidad, la tica, la responsabilidad, el profesionalismo, a travs de la publicitacin de las polticas, el manejo transparente de los recursos, la receptividad, la
rendicin de cuentas y la calidad en la prestacin de los servicios pblicos. Ahora
ms que antes, es ineludible recuperar la legitimidad y la eficacia en las
Administraciones Pblicas como sinnimo de gobernabilidad y buen gobierno y
eso slo se podr lograr a travs de los elementos descritos. De ah la importancia
de redescubrir y revalorar las partes positivas del modelo weberiano y de no cancelar por todas su vigencia.
b) La revisin del modelo burocrtico weberiano
Las propuestas de modernizacin administrativa pareciera ser que por un
momento se constituyen en la nica frmula de innovacin y cambio en las
Administraciones Pblicas tanto por las nuevas tecnologas administrativas, el
nuevo lenguaje o retrica, los nuevos esquemas organizacionales como por la
nueva gestin estratgica de recursos humanos, todo ello en detrimento de figuras
y de conceptos que tienen que ver con esquemas burocrticos tradicionales. Sin
embargo, se considera que, hasta hoy da, ese derrotero es slo aparente, ya que de
las figuras que supuestamente comienzan a perder auge, existen algunos elementos
que tienen una plena vigencia en las Administraciones Pblicas contemporneas.
En particular, nos referimos al modelo burocrtico weberiano. Lo cual nos indica que hasta hoy da no hay frmulas nicas para la mejora y la transformacin de
las Administraciones Pblicas. Para el anlisis del modelo burocrtico weberiano
resulta conveniente comenzar con la delimitacin de algunos conceptos. Por burocracia se entender el tipo de poder inherente a las pautas de organizacin administrativa formal de acuerdo con Max WEBER, mientras que con el trmino burcratas se intenta designar al grupo de funcionarios que ejerce en la mxima medida
dicho poder de acuerdo con Carlos MARX (BAENA, 2000: 237). Segn Mariano
BAENA DEL ALCZAR (2000: 224), la teora weberiana de la burocracia es una parte
de la filosofa de la historia elaborada por el autor y, como tal, no puede separarse
de ella. La burocracia es uno de los sistemas de dominacin posibles y se presenta
como la forma tpica de organizacin, propia de un estado avanzado de la civilizacin humana. El asentamiento del poder se basa en la legitimidad que supone un
consentimiento de los sbditos, y esta legitimidad puede ser tradicional, carismtica y legal. Slo superados los momentos histricos en que existen unas relaciones
basadas en vnculos feudales de vasallaje que forman parte de los valores de la
sociedad tradicional, as como aquellos otros que se fundamentan en la lealtad a un
jefe, la legitimidad se basa en criterios racionales organizados de acuerdo con la ley.
La idea central que concreta el supuesto bsico de las funciones de la burocracia moderna consiste en que se hayan definido oficialmente una serie de atribuciones fijas de los servidores pblicos mediante leyes y reglamentos. Esto significa
que se han individualizado un conjunto de tareas que deben llevar a cabo los agentes de la organizacin y, desde luego, que dichas tareas han sido distribuidas met-

53

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
dicamente entre estos agentes. El conjunto de operaciones a realizar. que se encuentra regido por la legalidad. se lleva a cabo bajo unas jefaturas definidas. pues entre
los rasgos bsicos del modelo se cuenta el de la existencia de poderes de mando. A
su vez, las tareas previamente fijadas y distribuidas metdicamente deben realizarse por personas nombradas en debida forma que tengan unas aptitudes bien determinadas. Todo ello significa la fijacin previa de unos mbitos de actuacin de los
agentes pblicos y el intento de articular las actividades del modo ms racional
posible, si bien se trata de una racionalidad que depende de lo dispuesto en las leyes
y los reglamentos.
Segn Manuel VILLORIA (2000b: 145), ms all de los aspectos organizacionalesy legales, la burocracia pblica, en un modelo de .servicio civil de carrera, tiene
una serie de caractersticas y tiene un papel que cumplir en la sociedad. Basndose
en autores como GARRIDO FALLA, ROHR Y TERRY, el autor desarrolla los siguientes
razonamientos sobre tal figura:
El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios
constitucionales. Esta obligacin ya nace del propio juramento o promesa del
cargo en su toma de posesin.
A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autnomo, con respecto a otras instituciones democrticas y procesos, el ejercicio
de dicho papel no implica que los funcionarios deban permanecer pasivos en
la accin de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legtimo, amparado
en la Constitucin, de controlar el poder de los lderes polticos electos.
La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representacin. Dicha
labor la ejerce a travs de su constante participacin en los procesos de toma
de decisiones, as como en el ejercicio de su obligacin de asegurar que en las
opciones de polticas se produce una razonada deliberacin por parte de todos
los implicados en el asunto.
Las burocracias no slo ejercen labores administrativas, sino que tambin ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razn, su permanencia y estabilidad es fundamental para la
aplicacin imparcial del Derecho.
La objetividad e imparcialidad con la que acta hace que su bsqueda de eficiencia pueda beneficiar o perjudicar al partido poltico en el gobierno, es
decir, que su eficacia es indiferente al inters partidista del poder.
Al respecto, loan SUBIRATS (1991) y Guy PETERS (1995) sealan que los recursos ms importantes que posee la burocracia y que podran explicar la importancia
de su papel seran:
El control sobre la informacin y su capacidad profesional. La burocracia es
quien conoce mejor lo que est realmente sucediendo en la aplicacin de los

54

PRIMERA PARTE

programas pblicos, conoce el grado de aceptacin que generan y los principales fallos en su diseo que debern modificarse. De alguna manera pueden
implcitamente intercambiar informacin por influencia en el proceso decisional. El tipo de informacin suministrada puede conducir a que ciertos tipos de
decisiones se consideren inevitables. Lgicamente no tiene el monopolio ni de
la informacin ni de la capacidad profesional; de hecho, cada tema o problema que la Administracin se plantea resolver genera sus propias redes de
informacin e influencia, pero el lugar que ocupa la burocracia en el proceso
de actuacin de los poderes pblicos confiere a esos recursos (informacin,
expertise) un papel nada desdeable.
Otro importante recurso es la red de contactos formales e informales que desde
los distintos servicios de la Administracin se mantienen con el exterior de la
Administracin y con la misma cpula decisional. Ello le confiere una gran
accesibilidad y una notable influencia, incrementado todo ello por su permanencia o longevidad en la estructura administrativa.
La permanente posicin de los burcratas en el proceso poltico es uno de los
recursos ms eficaces. Su grado de conocimiento del terreno les permite absorber o
neutralizar a polticos demasiado audaces, o simplemente mantener su grado de
influencia aprovechando la constante novedad de los decisores polticos.
El modelo burocrtico weberiano es una formulacin intelectual, segn la cual
en un momento determinado de la historia, cuando se alcanza cierto desarrollo econmico y social y las tareas de los poderes pblicos son abundantes y complejas, es
posible montar una organizacin que responda al doble criterio de la racionalidad y
la legalidad o, si se quiere, a una racionalidad organizada por leyes y los reglamentos (BAENA, 2000: 226).
Se destaca de inmediato que esta racionalidad organizada por la ley supone la
tramitacin por escrito de una serie de expedientes y documentos. Los agentes
pblicos trabajan, en definitiva, en el estudio y elaboracin de dichos documentos
y en dar curso a los procedimientos oportunos para llegar a una decisin sobre la
materia a que se refieren los expedientes. De no menos inters resultan otras dos
notas en las que WEBER profundiza bastante, pero que adems se deducen de esa
zona nuclear aludida. En primer lugar, se destaca la nocin de la jerarqua funcional. No se trata slo de que exista una potestad de mando, sino, adems, de que las
tareas de los superiores se correspondan con una ordenacin de las funciones en virtud de la cual las de carcter ms elevado son desempeadas precisamente por los
agentes en la cspide de la escala jerrquica. Ello supone, desde luego, que los
agentes inferiores son inspeccionados por los superiores respecto al contenido de
sus tareas. La segunda nota es la de la especializacin de los funcionarios. WEBER
insiste en que la burocracia implica o supone un concienzudo aprendizaje profesional. La actividad burocrtica es especializada, por lo que exige unos conocimientos
que poseen los funcionarios y que son indispensables a la organizacin. Como se

55

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

puede observar, en consecuencia, uno de los elementos de esa racionalidad organizada por la ley se concentra en que el sistema de dominacin sea asegurada por profesionales fijos, y no por aficionados que acten a tiempo parcial respecto a otras
ocupaciones como suceda en el caso de las organizaciones feudales, o en virtud de
la lealtad a un jefe carismtico. Slo as se comprende que una de las notas del
modelo sea, a tenor del texto weberiano, que la burocracia exige el rendimiento
mximo del funcionario. El ingreso en la funcin pblica requiere un aprendizaje y
esto lleva de inmediato a establecer una relacin obligada entre la funcin pblica
y el sistema de educacin. Ciertamente sta es mucho ms accesible hoy da a todas
las clases sociales, pero con todo difcilmente tiene acceso toda la poblacin del
pas a la educacin superior que se requiere para ocupar los altos puestos burocrticos (BAENA, 2000: 226-227). Es en este punto en el que cobra vida la figura del
servicio civil de carrera.
En trminos generales, las caractersticas ideales de la organizacin burocrtica
son (WEBER, 1998; VILLORIA, 2000a: 129-130; OFFE, 1996):
El alto grado de especializacin de funciones: coherente con la necesaria tecnificacin racional.
Estructura jerrquica de autoridad, con reas bien delimitadas de competencia
y responsabilidad. La autoridad est legitimada por la creencia en la correccin
de las reglas y la lealtad del burcrata se produce respecto de un orden impersonal procedente de una posicin superior y no de la concreta persona que lo
defiende. En todo momento est determinado quin tiene que dar instrucciones y sobre qu, con lo que desaparece la posibilidad de negociar, de interpretar, de aconsejarse, etc.
La delimitacin rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organizacin y seguridad jurdica.
Reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento tcnico.
Clara diferenciacin entre la renta y fortuna privadas y oficiales de los miembros.
Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurdica, toma las decisiones a quien compete segn la ley.
El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto
a la norma y la garanta de los derechos ciudadanos -principio de audiencia al
interesado.
El uso de documentos y comunicacin por escrito: coherente con la seguridad
jurdica y a la posibilidad de apelacin. Esto es el principio de la "constancia
en acta" (una de las caractersticas de la definicin de poder burocrtico) constituye un ejemplo de ello: para la actividad del funcionario no tiene significa-

56

PRIMERA PARTE

cin lo que ha odo comentar, ni lo que sabe confidencialmente, ni lo que sospecha por su cuenta, ni de lo que se ha informado por s mismo, sino slo lo
que se presenta en forma escrita y puede ser visto por cualquiera (al menos por
cualquier superior) .
La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su
desconexin del respeto a la norma y a la jerarqua.
La preparacin tcnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y especializacin.
Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al Derecho y la racionalidad de las decisiones .
La administracin burocrtica slo existe dndose el supuesto de un Estado
que cobra impuestos, de un Derecho y de un mantenimiento de los funcionarios (que incluyen generalmente los derechos de pensiones y van unidos a la
prohibicin de hacer huelgas y de otras formas de luchas laborales): con ello,
la propia subsistencia econmica deja de ser para el funcionario tema de sus
actividades, es decir, pasa a ser insobornable.
Estas caractersticas son funcionales al desarrollo de la sociedad moderna pues
facilita: a) El desarrollo del capitalismo y la industrializacin: pues proporciona
seguridad jurdica que permite la previsin e inversin a largo plazo, b) La urbanizacin y la especializacin ocupacional: pues est abierta a una constante especializacin y profesionalizacin interna, c) El desarrollo de la ciencia y la tecnologa:
pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemtica entrega a la profesionalizacin tcnica de por vida y d) La difusin de normas jurdicas abstractas: pues garantiza una elaboracin y aplicacin sistemtica de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista (GIDDENS, 1997).
Resulta que lo que hace a una organizacin ms o menos burocrtica no es simplemente la existencia de reglas, sino la calidad, la naturaleza de las mismas. La
administracin feudal tambin controlaba la accin de la organizacin por medio de
reglas. Pero la diferencia fundamental entre este tipo de organizacin y el burocrtico consiste en que las reglas feudales no se basaban en la competencia tcnica ni
en el pensamiento racional, sino en la tradicin. Administracin burocrtica significa fundamentalmente ejercicio del control basado en el conocimiento (competencia tcnica). Y este rasgo es lo que la hace especficamente racional (MOUZELlS,
1991: 46).
El modelo de empleado congruente con este tipo de organizacin y sistema de
legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo de nuevo a WEBER, el modelo
rene las siguientes caractersticas (VILLORIA, 2000b: 130):
El cargo es asignado a funcionarios individuales.

57

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Estn sometidos a relaciones jerrquicas.


Son nombrados por autoridad competente.
Estn tcnicamente preparados para desempear su cargo.
Su relacin es voluntaria.
Tienen seguridad en el empleo.
Su dedicacin al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.
Trabajan dentro de un sistema de carrera.
Son retribuidos con un salario peridico y suficiente y poseen derechos de
pensin.
Son retribuidos de conformidad con su rango.
Trabajan bajo la proteccin de su cargo.
La aportacin de WEBER consiste en haber formulado claramente una realidad
no bien comprendida en tiempos anteriores: la aplicacin de la legalidad a la articulacin de las relaciones entre los servidores pblicos del Estado, lo que da lugar
a un tipo especfico de ordenacin. Lo que no se prev en el modelo burocrtico
weberiano, posiblemente porque no era un problema poltico y social de importancia en la fecha de su elaboracin, es la complejidad de relaciones entre las organizaciones de diversos tipos que existen en el Estado contemporneo. La serie de
organizaciones separadas del Estado central, la multiplicidad de situaciones en que
pueden encontrarse las empresas pblicas, no se contemplan en el tipo ideal construido, que tampoco tiene en cuenta la organizacin territorial del Estado, ni el gran
problema de centralizacin o descentralizacin. Posiblemente sta sea una de las
razones principales que pueden aducirse para considerar el modelo weberiano
como una aportacin del mximo inters de la que deben retenerse, sin duda, puntos concretos, pero que no es vlida para resolver todos los problemas de nuestro
tiempo (BAENA, 2000: 233).
En efecto, las burocracias contemporneas tanto como organizaciones como
grupos de personas son mucho ms complejas de lo que un modelo terico puede
contemplar. Aunado a la complejidad interior de la organizaciones, en las que estn
presentes relaciones de poder, variedad de conductas, diversidad de intereses, problemas de comunicacin interorganizacional, duplicidad de funciones, estn los
factores de contingencia (MJTZBERG, 1988; JEPPERSON, 1991), entre ellos el entorno, el cual puede ser tan complejo que puede alterar la actuacin de las burocracias
y el comportamiento de las personas que forman parte de la misma. Se dice incluso que el entorno no permite al sistema administrativo la construccin completa de
ese esquema normativo de racionalidad orientada hacia un objetivo que, sin embargo, exige de l. Por un lado, fracasa la direccin de la actividad administrativa por

58

PRIMERA PARTE

medio de reglas fijas e independientes de la situacin en todas aquellas materias que


no se amoldan a un estndar y que por su naturaleza no pueden someterse a ninguna rutina general. Por otro lado, sin embargo, el campo de juego a disposicin, dentro del que puede la Administracin concentrarse en tareas y adecuarse a ellas elaborando reglas apropiadas al tema, est limitado por restricciones institucionales y
fiscales. Tales premisas se imponen de manera que la Administracin, pese a verse
sometida a un presin creciente por programas de objetivos, no queda liberada de
su atadura condicional a premisas legales. Resulta, pues, una interaccin y un entrecruzamiento recproco de dos criterios de rectitud de las actividades administrativas. Tiene, a la vez, que adecuarse a las normas y cubrir los objetivos. Precisan, por
tanto, una estrategia doble de autolegitimacin, lo que lleva no pocas veces a soluciones forzadas, que no se adecuan a ninguno de los dos criterios (OPPE, 1996: 1314). Esto orilla a las Administraciones, en un determinado momento, a desmarcarse del Derecho y a procurar legitimaciones alternativas de una de las dos maneras
siguientes: o bien movindose al plano supralegal de concepciones concretas del
orden, con la que pueden entonces darse contenido a concepciones de "orden fundamental democrtico-liberal", o pasando al plano infralegal de procesos de consenso (OFFE, 1996: 18). Todos estos aspectos, no considerados en el modelo terico racional, pareciera ser que indican de forma acumulada la existencia de una
crisis del modelo burocrtico. Crisis que resulta evidente cuando se observa el consenso existente actualmente, en la necesidad de implantacin de propuestas gerenciales para la Administracin Pblica.
Contrariamente a WEBER que concibi el burcrata ideal como un mero instrumento administrativo, las nuevas teoras de la organizacin presentan un carcter
omnicomprensivo. En ellas los aspectos instrumentales del comportamiento burocrtico constituye slo una mera dimensin del modelo. El burcrata es contemplado ahora como un ser humano completo, con emociones, creencias y fines individuales propios, que no siempre coinciden con los generales de la organizacin
(MOUZELIS, 1991: 65), por lo tanto, se requieren otro tipo de estudios para el anlisis de estos factores. En este aspecto cobra vida la propuesta denominada Gestin
Estratgica de Recursos Humanos.
Por otra parte, segn Guy PETERS (1995: 4), a medida que ha ido aumentando la
carga de trabajo del gobierno, la dicotoma poltica-administracin es cada vez ms
un mito, ha sido inevitable que ms y ms decisiones se tomen fuera de sus ramas
polticas y s en las ramas administrativas; se hace cada vez ms evidente que no
todas las decisiones gubernamentales se toman en los salones de la legislatura y
ms en oficinas administrativas. En la literatura acadmica varias tendencias han
disminuido la distancia entre la poltica y la administracin. En primer lugar, la teora de sistemas y el anlisis estructural-funcional destacan su interconexin ms que
su distancia; un anlisis emprico en los Estados Unidos ha descubierto que muchos
polticos y funcionarios pblicos no perciben ningn alejamiento real entre las dos
partes del gobierno. Esta nueva situacin ha puesto el acento en la discrecionalidad

59

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
que requieren los directivos como parte de las propuestas del gerencialismo. Para
CLARKE y NEWMAN (citados por LONGO, 2001: 16), el management ha invadido la
poltica y ocupado franjas del territorio poltico. Segn SUBIRATS (1991: 42), la
frontera entre polticos y burcratas se vuelve cada ms confusa, no slo por el
entrecruzamiento y recambio constante de unas mismas personas en ambas categoras, sino porque no resulta fcil distinguir roles reales, basndose en 10 formalmente establecido en los procesos de toma de decisiones. En ese sentido, se parte
de la idea de contar con una burocracia profesional dirigida y controlada por la poltica, en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por sta, lo
que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento por razones de inters pblico (LONGO, 2001: 4).
Se considera que todos los elementos antes descritos que forman parte del funcionamiento y del nuevo contexto en el que se mueven las burocracias contemporneas adquieren la suficiente fuerza como promotores de cambio y de transformacin
de las mismas. Por lo que no se descartan propuestas tendientes a combinar modelos llmese mrito con flexibilidad (LONGO, 2001), mrito con calidad, mrito con
responsabilidad; las posibilidades son enormes en este terreno. No obstante ello, se
considera que las burocracias y los burcratas siguen jugando un papel de primer
orden y que los principios que los sostienen se encuentran en plena vigencia como
la legalidad, la legitimidad, la eficacia, el mrito, la capacidad de las personas, la
imparcialidad y la profesionalizacin. De igual forma, en la poltica de personal,
podran encontrarse posibilidades de racionalizacin an no explotadas. En este
caso, racionalizacin debera significar lo siguiente: la mejora de la coordinacin
entre capacidades personales y exigencias de las tareas (posiciones) (LUHMANN,
1993: 122). Desde nuestro punto de vista, en la figura en la que se han materializado muchos de estos preceptos es en lo que se conoce como servicio civil de carrera.

3.

ANLISIS SOBRE LA FIGURA DENOMINADA SERVICIO CIVIL DE


CARRERA
a) Modelos de Funcin Pblica

Una vez hecha la aclaracin a pie de pgina (2) sobre el trmino servicio civil
de carrera, de acuerdo con la tradicin poltica-administrativa y acadmica en
Mxico, es conveniente explicar algunos conceptos y formas en la que se presenta
est figura en las principales Administraciones Pblicas del mundo. Segn Carles
RAMI (1999: 74), hay dos grandes modelos de funcin pblica 13 como se encuenl'
Funcin Pblica entendida como nocin circunscrita al ncleo estratgico del Estado para la que el
sistema demrito opera en su plenitud. como garanta institucional para lagobemabilidad de los pases y que
sera distinta del "empleo pblico" nocin ms amplia, en cuyo interior cabran relaciones de empleo diferentes, ms prximas a lasque sedan en el mbito empresaria!. Vase Joan PRATS, "Los fundamentos institucionales del sistema de mrito: la obligada distincin entre funcin pblica y empleo pblico", en
Documentacin Administrativa 241-242 enero-agosto, INAP Madrid, Espaa 1995.

60

PRIMERA PARTE

tran organizados los empleados pblicos: el modelo cerrado de Gestin de Recursos


Humanos y el modelo abierto de Gestin de Recursos Humanos. El primero parte
de la consideracin de que el empleado pblico o funcionario va a estar vinculado
de por vida a la Administracin, a la que prestar sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo mbito configurndose, de esta manera, su carrera profesional. ste es el sistema empleado en Francia y Espaa (articulado en cuerpos)
o en el Reino Unido hasta abril de 1995 (estructurado en funcionarios). El segundo
modelo se basa en la diferenciacin radical de los diferentes puestos de trabajo de
la Administracin, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de los
puestos de trabajo. Ello ha dado lugar a la formacin del eslogan "el mejor hombre
para cada puesto". Se est, entonces, ante un sistema basado en la especializacin.
La vinculacin temporal de los funcionarios con la Administracin depende de la
necesidad de permanencia de las funciones asociadas a los puestos de trabajo que
ocupan. ste es el sistema empleado en Estados Unidos.
A estos dos modelos que hacen referencia a la estructura de la funcin pblica.
cabe aadir la variable del grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de
personal, es decir, si el personal de la Administracin es seleccionado nicamente
en funcin de su capacidad profesional, frente al grado de politizacin, en el caso
de que el personal pblico sea reclutado bajo criterios de confianza poltica. En la
mayora de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir, los
empleados pblicos son reclutados en funcin de su capacidad profesional. Esto
suele ser as, excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes organizaciones
pblicas, que normalmente son ocupados por polticos o personas seleccionadas
bajo criterios de confianza poltica (eventuales). En estos casos su vinculacin con
la Administracin es slo temporal (RAMI, 2000b: 2-3). En cuanto a los espacios
reservados para la cargos de confianza poltica varan de un pas a otro, no existe
un porcentaje, ni una cantidad igual para todos los pases.
Caso contrario al sistema neutral es el sistema politizado, caracterizado por un
nivel de politizacin predominante en la Administracin. Los casos ms significativos se encuentran en la Administracin de Estados Unidos del siglo XIX (spoil
system) o en la Administracin espaola del siglo XIX (cesantas) o generalmente en
aquellas Administraciones en las que no se lleg a implantar la figura, como en la
mayora de las Administraciones Pblicas latinoamericanas contemporneas (sistema de patronazgo o en su versin negativa spoil system). El sistema de botn, de
cesantas, o patronazgo consiste en que los empleados pblicos se renuevan despus de un perodo de elecciones cuando el partido ganador en las mismas recompensa a algunos de sus seguidores nombrndolos para los puestos pblicos (RAMIO,
1999: 75).
b) Conceptos y distinciones
De acuerdo con Mauricio MERINO, el servicio civil de carrera se aplica a todos
los puestos que pueden considerarse eminentemente administrativos y consiste en

61

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PUBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
el establecimiento de un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la calificacin de los mritos del individuo. Su principio fundamental es la idoneidad del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los requisitos que previamente se trazaron como indispensables para cada unidad de trabajo en particular. El servicio civil
tiene tres cualidades caractersticas: competencia, neutralidad e igualdad de oportunidad. La primera se justifica por la seleccin de candidatos mediante la aplicacin de exmenes que se presumen rigurosos; la segunda se basa en el supuesto de
que la rama administrativa ejecuta la voluntad poltica, sin interponer la propia; y
la tercera lleva a la consideracin de una democracia ampliada a la ocupacin de
cargos pblicos (MERINO, 1981: 482-483).
Para Raymundo AMARO GUZMN, el servicio civil, en su ms amplio sentido,
puede significar:
a) El sector pblico de naturaleza civil, donde se concentran todas las actividades normativas, operativas, asesoras, y administrativas del Gobierno;
b) el conjunto de leyes, decretos, reglamentos y disposiciones relativos al rgimen de trabajo del personal civil estatal, aun cuando no se propicie la carrera del
servidor pblico;
e) administracin cientfica del personal civil de las instituciones pblicas donde

deben predominar, entre otros elementos, el mrito e idoneidad personal y la carrera administrativa (AMARO, 1996: 120-121).
Las conceptos de estos dos autores latinoamericanos son importantes, ya que no
marcan una distincin entre tipos abiertos y cerrados. Posiblemente esto se debe a
la poca tradicin y experiencia que se tiene en la implantacin de esta figura.

A contrario sensu, si se revisan definiciones de autores europeos la distincin


entre tipos es muy clara. Segn Francois GRAZIER, existe el servicio pblico de
estructura abierta y el servicio pblico de estructura cerrada:
El Servicio Pblico de Estructura Abierta tiene como caractersticas (GRAZIER,
1972: 7 y ss.):
1.- Se realiza un inventario y descripcin de los puestos necesarios en la
Administracin. El reclutamiento y seleccin son con base en los requerimientos
del puesto y la especializacin.
2.- La persona es titular del puesto, si ste se elimina o se modifica y la persona
es afectada, no entra en una carrera con derechos, prestaciones, ascensos y retiro.
3.- No implica esfuerzos de formacin de los servidores pblicos por parte de la
Administracin Pblica.
Las ventajas de este sistema son la simplicidad, la flexibilidad y la rentabilidad.
Es simple porque no se tiene que garantizar todo un sistema de ascenso, de califi-

62

PRIMERA PARTE

cacin de mritos, y de promocin. Es flexible porque puede integrarse todo tipo


de profesionista y pueden emplearse personas de otro sector que no sea el gubernamental y es rentable porque slo se ocupa al personal que se necesita. Un ejemplo con algunas de esas caractersticas lo son los Estados Unidos con sistemas de
seleccin post by post que se aplican a un gran nmero de unidades, aunque muy
vinculados a la confianza poltica de los dirigentes polticos (RAMI, 2000b: 2).
El Servicio Pblico de Estructura Cerrada tiene como caractersticas (GRAZIER,
1972: 22-30):
1.- Estatuto o Ley. Existen leyes particulares para el servicio civil y que los servidores pblicos no son empleados privados, sino empleados de Derecho pblico.
De tal forma, que tienen derechos y deberes especiales.
2.-Carrera Administrativa. El ingreso al servicio del Estado no se basa en un
reclutamiento para ocupar un puesto determinado, sino en la promesa de que el servidor pblico ocupe una serie de puestos organizados y jerarquizados. Lo ms
comn es que se ingrese al sector gubernamental de joven, entre los 20-25 aos, y
se permanezca hasta los 60-65 aos, ocupando cada vez puestos ms importantes y
con mayor responsabilidad.
La carrera administrativa se organiza de la siguiente manera:
a. Existen lmites y mecanismos de promocin, que hacen que el servidor pblico escale los sucesivos niveles del rea de la cual forma parte, o bien pasando a otra rea. Para ello, necesita obtener ciertas calificaciones para alcanzar
el puesto que desea.
b. De lo anterior surge la necesidad de que el servidor pblico tenga una preparacin y conocimiento general, y no especializado, de la organizacin pblica de la cual es miembro.
c. El servidor pblico tiene como uno de sus principales derechos el de la estabilidad en su puesto de trabajo.
d. El servidor pblico tiene deberes, de hecho, se les puede prohibir que tengan
alguna posicin poltica (aunque es importante decir que este punto actualmente se est revisando en pases como Francia y Alemania) (MONTRICHER,
1991; ULRICH, 1991) o de pertenecer a un sindicato, de organizar una manifestacin pblica o una huelga.
e. En cuanto a la remuneracin, sta se prolonga con la pensin de retiro.
El tipo cerrado disea una arquitectura que se fundamenta en los cuerpos que
vienen a ser colectivos profesionales con rasgos bsicos comunes (como la titula-

63

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlIBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
cin O la especialidad, por ejemplo), dentro de los cuales se establecen categoras
que marcan una escala interna y fijan los criterios de carrera profesional. Un rasgo
distintivo del tipo cerrado es, precisamente, su asuncin del concepto de carrera
profesional dentro y entre cuerpos. Este planteamiento conduce a la elaboracin de
procesos selectivos de carcter colectivo, que dan acceso no a un puesto de trabajo
sino a un cuerpo o a una categora, a partir de la cual se desarrolla cierto tipo de
funciones. Ello preconfigura tanto los instrumentos de seleccin (bsicamente oposiciones) como el tipo de pruebas selectivas (de carcter genrico, para comprobar
la adecuacin de los candidatos a las caractersticas comunes de entrada al cuerpo).
La seleccin suele apoyarse en ciertos mecanismos de acogida (formacin y adiestramiento de entrada) que facilitan la adecuacin de los empleados seleccionados a
las distintas unidades de la organizacin (BALLART y RAMI, 2000: 348).
Las ventajas que presenta el sistema de estructura cerrada es que forma servidores pblicos adaptados a la Administracin Pblica, con espritu de servicio, lo
que obliga a sta a crear de manera permanente instituciones y cursos especiales
para la formacin y capacitacin de su personal. El caso ms representativo es
Francia.
Sin embargo, los riesgos que se corren con un sistema de estas caractersticas
son diversos: la posibilidad de crear con el tiempo estructuras demasiado cerradas
que potencialmente pueden convertirse en lites; crear cuadros de servidores pblicos que, en el nimo de ser neutros y apolticos, se alejen del contacto con el ciudadano y del inters general. Para reforzar esta idea, Miguel SNCHEZ MORN
(1997: 30) seala que, finalmente, la propia estabilidad en los puestos propicia la
rutina y la poca creatividad de los servidores pblicos. Estos riesgos que se mencionan, en la actualidad ya son considerados como problemas en algunos servicios
civiles de carrera, un ejemplo es el caso francs (MONTRICHER, 1991: 67 y ss.), y
por lo tanto se encuentran en revisin.
Sobre los tipos cerrado y abierto, se cree en la posibilidad de combinar ambos,
con la idea de no incurrir en la rigidez y de aplicar lo mejor de cada uno. Eso finalmente depender de las necesidades y condiciones de cada estructura administrativa pblica, pero incluso tambin de su propia evolucin. Segn CarIes RAMI
(2000b: 2), el modelo espaol de servicio civil, pudiese ser un ejemplo de ello,
combina rasgos propios del tipo cerrado, con un sistema de cuerpos y categoras,
con la introduccin de diversas modificaciones que apuntan al modelo de estructura abierta a partir de la definicin de puestos de trabajo. La tendencia, iniciada en
la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (aprobada por Decreto
315/1964, de 7 de febrero) se consolid con la reforma de 1984 (Ley 30/1984, de
medidas para la Reforma de la Funcin Pblica). De la combinacin resultante
surge un tipo, a partir de los cuales se ocuparn diversos puestos de trabajo a lo
largo de la carrera administrativa.

64

PRIMERA PARTE

Modelo de funcin pblica abierto

Modelo de funcin pblica cerrado

La definicin de puestos de trabajo

La definicin de cuerpos o categoras

Tradicin: Estados Unidos

Tradicin: continental (Francia, Alemania)

Ejemplo: empresas privadas

Ejemplo: Administraciones Pblicas


clsicas

La combinacin de modelos: en las Administraciones Pblicas espaolas


Fuente:

(RAMI,

2000b: 2).

Es importante advertir de que estos conceptos y distinciones son simplemente


un referente y no pretenden ser un reflejo preciso de la realidad. De hecho, estos
conceptos y distinciones no resultan del todo satisfactorios a la luz de la diversidad
de servicios civiles que existen con caractersticas nicas -casos como el Japn,
Suecia, Holanda- y por las transformaciones que han sufrido muchos de ellos,
desde los ms tradicionales hasta los ms recientes. En efecto, las tendencias a lo
mixto, la inclusin de factores de flexibilidad propios de las empresas privadas, as
como la transformacin del Derecho pblico con referencia a la funcin pblica son
elementos que estn a la orden del da, pero que a su vez imposibilitan la exposicin de conceptos y distinciones precisas.
Lo que s se puede hacer es identificar elementos comunes de los servicios civiles con base en un corte transversal de la distintas experiencias nacionales. stos
seran en todo caso los elementos comunes: a) los sistemas e instrumentos de acceso, esto es, el conjunto de mecanismos establecidos para el reclutamiento y seleccin de empleados pblicos hasta mecanismos como la promocin y evaluacin;
b) la organizacin de la carrera profesional, que arranca de la distincin bsica entre
sistemas de carrera y de empleo; e) el conjunto de derechos y deberes establecidos
para el reclutamiento y seleccin de los servidores pblicos; d) la administracin
del sistema de servicio civil, que hace referencia fundamentalmente al grado de
centralizacin/descentralizacin de ste 14.
Por otra parte, cabe agregar que la existencia del servicio civil de carrera no significa que del todo desaparezca el sistema de designacin poltica, las estructuras
sindicales o el personal por contrato laboral. La experiencia internacional seala
que los servicios civiles de carrera de cualquier pas del mundo no cubren en su
totalidad a todo el personal de la Administracin. Pases como Estados Unidos,
Inglaterra y Francia, que tienen la mayor tradicin en esta materia, en sus
Administraciones prevalecen figuras como la designacin poltica (para puestos

14 Para este ejercicio, se recomienda ampliamente la investigacin de Francisco LoNGO, "La reforma del
servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad". Red de Gestin Pblica y
Transparencia, Documento de Trabajo Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.e. Abril del 200],
U.S.A.

65

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PlJBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
superiores) y las estructuras sindicales; para el caso de Estados Unidos se agregara el de la accin afirmativa (espacio destinado a discapacitados, por gnero, por
raza, entre otros) (KLIGNER y NALBABIAN: 1998). La parte interesante consiste en
saber cul es el nivel que le tendra que corresponder a cada una de estas figuras,
sobre este punto, se coincide con lo que seala Guy PETERS (1995: 90) en cuanto a
que la controversia de la designacin poltica o de la designacin por mritos -por
mencionar los ejemplos centrales- es cuestin de grado. Virtualmente todos los sistemas polticos tienen cierto nivel en que las designaciones son claramente polticas -con frecuencia posiciones de "elaboracin de polticas"- y tambin tienen
empleos que se ocupan en forma relativamente rutinaria por alguna especie de sistema de mritos. Por tanto, el problema consiste en saber hasta qu nivel de la escala de la jerarqua administrativa podrn hacerse designaciones por mritos o por lo
menos no abiertamente polticas, o hasta dnde llegan los lmites de las designaciones polticas. En esto consiste el meollo de la cuestin. En resumen, lo que se
pretende dar a entender es que aun con la existencia de un servicio civil de carrera
prevalecern estructuras que no necesariamente formarn parte del mismo, esto significa que no existen servicios civiles de carrera "puros".
Desde nuestra perspectiva, el servicio civil de carrera es el instrumento que le
brinda a los servidores pblicos estabilidad en el empleo y profesionalizacin continua, a travs de procedimientos de ingreso objetivos y claros que se sustentan en
el mrito y la igualdad de oportunidades y desarrollo permanente tendiente a la
materializacin de una carrera administrativa, con el propsito de que la
Administracin Pblica cumpla con sus programas y alcance sus metas para satisfacer las necesidades y responder a las demandas de la ciudadana de manera independiente e imparcial. En ese sentido, el servicio civil de carrera le proporciona a
la Administracin Pblica una cara distinta en la que la poltica juega un papel de
direccin y control de acuerdo con el principio democrtico pero no como parte de
su patrimonio. La funcin del servicio civil de carrera no se agota en lo organizacional, sino que adems incide y participa en el fortalecimiento institucional de
todo un pas.
e) Origen histrico
Los sistemas contemporneos del servicio civil tienen su origen en la instauracin de los regmenes constitucionales en Europa y Amrica desde finales del siglo
XVIII. El empleado pblico (SNCHEZ MORN, 1997: 26) deja de ser un servidor personal de la corona para convertirse en funcionario del Estado, ente impersonal regido por leyes. Por otra parte, la supresin de privilegios estamentales y la proclamacin del principio de igualdad ante la ley permitir, al menos en teora, que
cualquier ciudadano pueda acceder a los cargos pblicos. En ese sentido, el clebre
artculo 26 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 26 de
agosto de 1789 proclama esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a "toda

66

PRIMERA PARTE

clase de dignidades, puestos y empleos pblicos segn la capacidad y sin otra distincin que la de sus virtudes y sus talentos". La histrica frmula combina los dos
pilares sobre los que se fundamentar la identidad del servicio civil: la igualdad y
el mrito (LONGO, 2001: 5).
El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralizacin y la expansin
de las actividades estatales va generando una clase funcionarial con cada vez ms
conciencia de su papel y de la dificultad de control desde la corte; en Prusia esta
burocracia de origen aristocrtico alcanza un poder desusado ya en el comienzo del
siglo XVIII, a la vez que el centralismo alcanza una intensidad muy elevada con el
nombramiento, por Federico Guillermo 11, de los steuerrat para controlar los
gobiernos regionales y locales; en Francia la centralizacin exige la creacin de
intendentes regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin embargo, no hubo un control territorial tan intenso y se
dej la cuestin del da a da local en manos de los jueces de paz reclutados entre
la burguesa local; en Espaa subsiste una Administracin seorial paralela a la de
los municipios, pero permanecen algunos de stos con autogobierno; a todo ello se
aaden los corregidores regios (VILLORIA, 2000b: 142). Lo cierto es que el "aparato administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia
nacional, comienza a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la nocin abstracta e impersonal del Estado" (BAENA, 2000: 90).
De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que
requiere el funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las
denominadas "ciencias cameralistas y de polica'">. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos tcnicos y una idea de servicio del Estado y no a la
monarqua, como expresa el cameralista Van Justi. La toma de decisiones en
Consejo, que garantizaba un debate y una responsabilidad colectiva, empieza a no
ser necesaria a finales de siglo cuando se genera un conocimiento suficiente y
empieza a existir una clase funcionarial mnimamente competente organizada en
Departamentos ministeriales y Ministerios (VILLORIA, 2000b: 142).
BECKE, PERRY Y TOONEN (citados por LONGO, 2001: 5) relacionan el origen del
servicio civil moderno con la produccin histrica de cinco fenmenos: 1) la separacin de lo pblico y lo privado; 2) la separacin de lo poltico y lo administrativo; 3) el desarrollo de la responsabilidad individual; 4) la seguridad en el empleo y
5) la seleccin por mrito e igualdad. Segn SNCHEZ MORN (1997: 28), la concrecin de estos principios en la legislacin de cada pas es un proceso largo y desigual, ntimamente ligado a la evolucin social y a las concepciones polticas y cul-

15 Vase Ornar
Fontarnara 1986.

GUERRERO OROZCO,

Las ciencias de la Administracin en el Estado absolutista. Ed.

67

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
turales. El primer pas que adopta un Estatuto General de la Funcin Pblica es
Espaa, en 1852. Italia, tras el precedente de una Ley de 1853 que establece una
carrera administrativa, elaborar su primer texto nico en 1908. Holanda lo hace en
1929 y Blgica en 1937, fuertemente inspirada por el modelo britnico. En Francia,
si bien parte de su modelo -en particular el sistema de cuerpos- que se prefigura en
la era napolenica, el primer estatuto no se promulgar hasta 1941 bajo el rgimen
de Vichy. En Estados Unidos la Pendetlon Act de 1883 supone la abolicin del sistema de despojos o botn poltico, e implica el nacimiento del Servicio Civil.
Algunos presidentes, en especial Roosevelt, quien haba formado parte de la
Comisin del Servicio Civil, potenciaron el sistema de mrito, el marco normativo
permanecer hasta la Civil Service Reform de 1978, bajo el mandato del presidente Carter, que configura el modelo actual.
d) Principios y valores rectores de un servicio civil de carrera
Todo servicio civil de carrera cuenta con una serie de principios y valores. De
la abundante regulacin que existe en esta materia, se considera que stos son los
ms citados: los de mrito, igualdad de oportunidades, legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad, profesionalismo, y responsabilidad, los cuales se encuentran materializados en normas, procedimientos y prcticas de los servidores pblicos.
Mrito.- Este principio sostiene que el acceso a la funcin pblica as como las
promociones en su interior ser a travs de un procedimiento que, ante todo, considere el mrito de las personas basado en aptitudes, actitudes conocimientos y habilidades. Toda persona interesada en ingresar a la funcin pblica, as como mantenerse en la misma, debe demostrar que posee la capacidad y las dems cualidades
exigidas por los puestos para ser desempeados por eficiencia (AMARO, 1996: 115).
De igual forma, todo servidor pblico que forme parte del servicio civil de carrera
debe dirigir su desempeo y comportamiento con base estrictamente en sus mritos y no a travs de las preferencias personales o polticas que goce.
La fundamentacin tpica del sistema de mrito comprende los pasos siguientes: a) todos los ciudadanos son formalmente iguales frente al acceso a los cargos y
empleos pblicos, no siendo constitucionalmente admisible ninguna discriminacin
que no se halle fundada en el mrito exigible para el buen desempeo de aqullos;
b) la igualdad de acceso no implica necesariamente el acceso por mrito: el sistema de "patronazgo", instaurado de modo general al inicio del Estado constitucional, se entendi compatible con el principio de igualdad; e) aunque la clase poltica tiende naturalmente al sistema de patronazgo, como ste propende a la
incompetencia, ineficiencia y corrupcin, tiene que surgir una presin de la opinin
pblica que obliga a los polticos a instaurar el sistema de mrito (aunque tal instauracin se produzca de manera incremental, es decir, mediante un tiempo largo de
convivencia desigual de ambos sistemas) (PRATS, 1998a).

68

PRIMERA PARTE

En atencin a lo dicho por SNCHEZ MORN en cuanto a la concrecin y prioridad de los principios en las legislaciones, Francisco LaNGa (2001: 5) basndose en
ZILLER y PALOMAR sostiene que en ciertos pases el principio de mrito va por
delante. El primero de ellos, fue a principios del siglo XVIII, en Prusia, donde
Federico Guillermo lo impuso mediante ordenanza de 1713. El sistema de mrito
se generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX. En 1853,
Northcote y Trevelian, comisionados por Gladstone para realizar una encuesta
sobre la funcin pblica inglesa, se pronuncian por la implantacin de un sistema
de concurso abierto a todos para el reclutamiento de los servidores pblicos, trasladando a la metrpoli el sistema ya aplicado el mismo ao en el reclutamiento para
el servicio en la India. Una Order in C ouncil de 21 de mayo de 1855 es la verdadera acta de nacimiento del servicio civil, creaba la Civil Service Commission y
nombraba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los candidatos, a
fin de evaluar su idoneidad para el cargo.
Igualdad de oportunidades.- Toda persona, mientras cubra los requisitos para la
solicitud de un puesto, podr ingresar al servicio pblico a travs de convocatorias
y procedimientos pblicos y objetivos. Este principio evidentemente guarda una
relacin directa con el de la publicidad (RAMI, 2000: 4) y resulta de una importancia tal, que encuntrase consignado en la Declaracin de los Derechos del
Hombre y el Ciudadano y la Carta de Naciones Unidas, esta ltima prescribe que
debe darse oportunidad de ingresar al servicio civil de carrera a todos aquellos ciudadanos que se hallen en aptitud y con el deseo de hacerlo, siempre que se agoten
los requisitos reglamentarios. Implica este principio el deber de que los encargados
de la administracin de personal de cada organizacin den la debida publicidad,
cuando existan vacantes o sean creadas nuevas plazas (AMARO, 1996: 117).
Legalidad.- Indica que toda accin encaminada al fortalecimiento del servicio
civil de carrera, as como de los servidores pblicos que formen parte de l, tiene
que estar apegada a Derecho. As como todas las acciones que se deriven de los servidores pblicos para con los ciudadanos. Este principio y valor sostienen la importancia de que los servidores pblicos conozcan el marco jurdico que los rige de tal
manera que su actuacin y comportamiento estn apegadas a lo que dicta la norma.
Honradez.- Todos los servidores pblicos que formen parte de un servicio civil
de carrera deben acondicionar su actuacin a este principio y valor, de no ser as
sern expuestos a sanciones que rectifiquen sus acciones y conductas. La adopcin
y prctica de este valor por parte de los servidores pblicos es fundamental para
revertir el dficit de confianza que existe en los ciudadanos para con todo lo que
significa autoridad.
Lealtad.- Los servidores pblicos, ms all de sus intereses personales, religiosos y polticos, deben regir su actuacin con lealtad a la institucin para la que pres-

69

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
tan sus servicios y a la ciudadana a la que sirven. Este valor tambin es sumamente importante. ya que reorienta la actuacin de los servidores pblicos en aras de
que se dirijan exclusivamente a desarrollar de mejor manera la funcin que les
corresponde.
Imparcialidad.- Se refiere a la forma en que deben desempearse los servidores
pblicos ms all de cualquier cambio de gobierno o contienda electoral. Sin duda,
ste es uno de los principios ms difciles de llevar a la prctica, ya que si algo de
lo que no se puede desproveer al ser humano es, precisamente, de sus preferencias
polticas. No obstante, la idea central es que los servidores pblicos realicen sus
funciones de la mejor forma y al margen de consideraciones de otra ndole. En algunos pases a este principio se le conoce como de neutralidad, por ejemplo, es el que
prevalece en el servicio civil ingls (PILKINGTON, 1999: 45-46) y tiene exactamente la misma connotacin.
Profesionalismo.- Consiste en que toda accin y funcin que ejerzan los servidores pblicos la tienen que hacer con el mayor profesionalismo posible con el inters de que generen resultados positivos, tanto en las funciones que desempean
individualmente como para con los servicios que prestan a la sociedad. Lo cual conlleva la obligacin de poner continuamente al da sus conocimientos.
Responsabilidad.- Consiste en que toda accin que realicen los servidores pblicos se haga con el sentido ms alto de responsabilidad. No por lo que seale la ley
en la materia sino por iniciativa individual y compromiso con la institucin y la ciudadana.
Estos principios y valores se consideran sumamente importantes ya que representan la parte axiolgica de todo servicio civil de carrera. Su importancia radica
en el impacto que tiene que generar en las actitudes, comportamientos, compromisos, desempeo, calidad de los servidores pblicos que, a su vez, tendr que reflejarse en el desempeo de la Administracin Pblica y dems instituciones pero
sobre todo con los ciudadanos. Al respecto Juan Carlos LEN y RAMREZ (1999:
103) seala: "recuperar la dimensin humanista de la Administracin, dotarla de
conocimientos e instrumentos que aseguren su eficiencia, recuperar su prestigio
perdido y transformarla en un genuino y verdadero instrumento de cambio al servicio de la sociedad, es hoy necesidad obligada que no admite dilacin, es responsabilidad de todos, postergarla nos expondra a graves peligros poniendo en entredicho el desarrollo y futuro de la democracia".
Otra clasificacin de principios y valores es la que propone CarIes RAMI6 de la
siguiente manera:

70

PRIMERA PARTE

Principios bsicos

Objetivos y valores vinculados

Principio de legalidad

Preeminencia del inters general

Principio de igualdad, mrito y


capacidad

Antidiscrecionalidad

Estabilidad en el empleo e inamovilidad Proteccin ante la arbitrariedad poltica


Principio de objetividad de la actuacin Garantizar la continuidad
administrativa
Principio de imparcialidad

Tratamiento impersonal

Principio de publicidad

Asegurar comportamientos
predeterminados

Principio de incompatibilidad

Garantizar la independencia

Preeminencia competencial del Estado

Gestin unitaria y centralizada

Regulacin especfica y lmites de


sindicacin y negociacin colectiva

Modelo unitario de Funcin Pblica

Fuente: (RAMI, 2000: 5).


e) Ventajas y desventajas de los servicios civiles de carrera
El servicio civil de carrera, por supuesto, no es la solucin a todos los problemas gubernamentales. Es un sistema que presenta diversas ventajas y desventajas
que deben ser evaluadas en el contexto particular de cada caso antes de que cualquier gobierno decida adoptarlo. De las ventajas que se pueden enunciar est la
relacionada con la estabilidad mayor que ofrece el servicio civil de carrera a los
funcionarios (aunque no total) en sus empleos y al mismo tiempo los protege de los
intereses polticos. Tambin les ofrece reglas ms claras sobre sus roles dentro de
la institucin, para que puedan alcanzar mejores posiciones laborales segn su
capacidad. Una de las ventajas ms importantes de los servicios de carrera se refiere a su contribucin a reducir considerablemente la corrupcin. Esto se debe, en
primer lugar, a la certidumbre jurdico laboral; los funcionarios saben que mientras
hagan bien su trabajo tienen estabilidad en el empleo y no tienen que buscar mecanismos fuera de la ley para asegurar su patrimonio. En segundo lugar, los servicios
civiles de carrera fomentan una fuerte transparencia en el quehacer gubernamental,
lo cual es el principal antdoto contra la corrupcin. Por ltimo, los servicios civiles fomentan el profesionalismo, dignifican la funcin pblica y fortalecen la eficacia y, con todos ellos, tambin se contribuye a la disminucin de los incentivos
para la corrupcin (y aumentan, desde luego, el costo de oportunidad -estabilidad,
posibilidad de promociones, prestigio, etc.- para quienes decidan salirse de la

71

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

norma). (MNDEZ, 2000: 6). De tal forma que, en todo el mundo los servicios civiles de carrera se han constituido en un instrumento efectivo para lidiar con la
corrupcin, al incentivar la rendicin de cuentas, la supervisin y la evaluacin
(MNDEZ, 2000: 7; VILLORIA, 2000b: 143-144).
Con este sistema, los mejores candidatos son los que obtienen los empleos, adems de que se favorece el desarrollo de una memoria administrativa, lo que resulta
conveniente para polticas y proyectos gubernamentales de largo plazo. Otro rasgo
fundamental de los sistemas de servicio civil es que las estructuras basadas en el
castigo cambian por estructuras basadas en los incentivos. Esto trae consigo dilogo, entendimiento y coordinacin entre los actores del sistema administrativo
(MNDEZ, 2000: 7).
El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de seleccin,
es un ingreso definitivo, es decir, existe una garanta de permanencia. Ciertamente,
existen supuestos jurdicamente previstos y tipificados de responsabilidad que
podran, tras el justo y adecuado proceso, dar lugar a la expulsin de la carrera del
empleado correspondiente; pero estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisin de hechos delictivos, al prctico abandono del servicio o a la
permanente falta de rendimiento y lealtad al servicio pblico. En suma, no se puede
expulsar del servicio al funcionario por razones poltico-partidistas, por negarse a
cumplir rdenes que atenten contra el ordenamiento jurdico, o por perjudicar al
gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho.
En ese sentido, los funcionarios actan de acuerdo con un cdigo tico formal o
informal, en el que la defensa del inters general con objetividad es el principio
bsico de referencia; son socializados en los valores del servicio pblico y su xito
profesional est vinculado al respeto a dichos valores y a las normas de ontolgicas
en que se desarrollan.
De igual forma, la objetividad e imparcialidad con la que acta una burocracia
en un esquema de servicio civil de carrera, hace que su bsqueda de eficacia pueda
beneficiar o perjudicar al partido poltico en el gobierno, es decir, que su eficacia
es indiferente al inters partidista del poder (VILLORIA, 2000b: 122). Los funcionarios son seleccionados de forma que garanticen los principios de publicidad, igualdad y mrito. Nadie puede ser discriminado, si rene los requisitos de la convocatoria pblica de empleo, en su acceso al proceso pblico. y una vez admitido, debe
ser seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si rene
ms mritos que los otros competidores por el puesto. Estos mritos se pueden vertebrar en currculum, conocimientos tericos, habilidades especficas y actitudes
hacia el servicio concreto a desempear.
Para pases en los que por primera vez se incursionara en el establecimiento de
un servicio civil de carrera, MOCTEZUMA y ROEMER (1999: 54-55) consideran que
stas son algunas ventajas.

72

PRIMERA PARTE

Eliminacin de la cultura de la lealtad individual (MERINO, 1996). Esta cultura,


que an explica la conformacin de muchos equipos de gobierno, no podr ser sustituida en el corto plazo por una cultura de responsabilidad y de imparcialidad, dado
que requiere de un amplio y constante proceso de modificaciones de los valores de
los funcionarios pblicos, as como del sistema de incentivos y castigos. Ante estas
circunstancias, un servicio civil bien establecido contribuir al cambio en gran
medida.
Generacin de seguridad laboral con base en el mrito. Otra situacin que se
aprecia en el servicio pblico general, evaluado por la ciudadana, es que funcionarios de jerarqua media y alta de magnfico desempeo no cuentan, en muchas
ocasiones, con seguridad en el empleo. Esto explica en parte la corrupcin en la
Administracin Pblica. Debe haber mecanismos de separacin de funciones para
los servidores no responsables (que no "responden" de manera eficiente a sus obligaciones) y seguridad en el empleo para los evaluados como excelentes por su desempeo. Asimismo, la falta o inadecuada legislacin en la materia deriva en arbitrariedad en la seleccin de personal con criterios distintos al mrito. Estos
problemas se reducirn si se cuenta con un servicio civil de carrera.
Preservacin de la memoria institucional. La inestabilidad en el empleo de los
buenos funcionarios, adems de crear incentivos para el desarrollo de conductas
corruptas por parte de los mismos, tambin propicia que se elimine su experiencia
acumulada. Esta prdida no slo tiene costos de tiempo e informacin, sino que
tambin obstaculiza un flujo constante de los servicios administrativos. En este
contexto, un servicio civil de carrera eficiente no se limita a una simple regulacin
de las relaciones formales entre el gobierno y sus agentes, sino que establece las
bases para alcanzar objetivos y crear estructuras y tcnicas futuras que integrarn la
administracin de los recursos dentro del marco de la modernizacin de la
Administracin Pblica.
Capacitacin. Capacitar a los funcionarios de manera permanente y continua
para el mejor desempeo de sus funciones, adems de generar el incremento de su
productividad, les proporciona incentivos cuasieconmicos que les permiten saber
que la tarea que realizan es apreciada, respetada y valorada.
Resultados. Debido a que los sistemas de administracin de personal generan
incentivos para que los funcionarios realicen sus labores eficientemente, se produce una menor demanda de recursos por parte de cada agencia; lo que permite traducir los resultados alcanzados en ganancias de productividad.
Factibilidad de implementacin. Profesionalizar la Administracin Pblica en
pases donde existe desconfianza generalizada en el gobierno, parece una tarea
sumamente difcil. Sin embargo, es precisamente all donde es posible obtener
resultados sustanciales en un periodo relativamente corto.

73

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

En cuanto a las desventajas y disfuncionalidades se identifican las siguientes


(MOCTEZUMA y ROEMER,

1999: 55-57;

LONGO,

200 1):

Un exceso de uniformidad en los marcos reguladores del servicio civil reduce la


capacidad de adaptacin a entornos plurales y de reaccin frente a los cambios.
Los sistemas de reclutamiento son largos, complejos y excesivamente formalizados. Hay un peso excesivo de los conocimientos y los mritos formales.
La organizacin del trabajo (estructuras y puestos) se halla encorsetada y atomizada. Con frecuencia, deriva de la ley o de los acuerdos colectivos centralizados,
y no de los gestores. Hay un exceso de especificacin de las tareas que introduce
rigidez en la asignacin del trabajo.
La promocin se halla dificultada por la existencia de barreras de grado que dificultan los ascensos. Con frecuencia, se otorga un peso excesivo a la antigedad.
Disminucin de oportunidades. Los sistemas profesionales de carrera han venido asociados con mucha frecuencia a importantes problemas; por ejemplo, han
generado una sobre oferta de funcionarios, a la vez que se disminuyen las oportunidades para acceder al empleo pblico de los profesionales que no estn dentro de
los sistemas.
Ineficiencia. Si bien un servicio civil de carrera fomentara una cultura de la eficiencia en aquellos funcionarios preocupados por ascender, algunas veces estos sistemas perderan lugar frente a nombramientos de tipo poltico que acarrean problemas tradicionales, como rigidez, lentitud, burocratizacin y excesiva autonoma,
entre otros problemas que implican ineficiencia. Muchas veces, la seguridad laboral ha tendido, desafortunadamente, a acentuar ms que a solucionar el problema de
la ineficiencia, debido a dificultades en la implantacin de los procesos de evaluacin de los funcionarios pblicos. Por otro lado, los principios y ventajas de los sistemas de mrito no se realizan con facilidad, ya que dichos sistemas son difciles
de definir y administrar.
Parcialidad en los sistemas de seleccin y evaluacin. Aunque los miembros del
servicio civil, debieran contar con suficientes posibilidades para acceder a las posiciones superiores conforme existan oportunidades, el acceso a las mismas deber
otorgarse a los ms calificados despus de una evaluacin imparcial y justa, lo que
en algunos casos implicara que el mejor candidato, sea interno o externo al servicio civil, recibiera el nombramiento. Sin embargo, en un sistema de carrera excesivamente cerrado resultara negativo, al igual que uno excesivamente abierto, porque se presta para nombramientos demasiado polticos y personalistas. Del mismo
modo, el establecimiento de un esquema meritocrtico hace pensar en la necesidad
de contar con mecanismos de monitoreo del desempeo del funcionario pblico, lo
que resulta muy costoso.

74

PRIMERA PARTE

Complejidad institucional. Desgraciadamente, las reformas administrativas con


frecuencia han probado ser elusivas y complejas. Cambiar las estructuras formales
y sobre todo las prcticas reales, es una tarea sumamente compleja. An peor, no se
trata de resolver slo un problema complejo, sino varios a la vez, ya que los problemas administrativos estn interrelacionados; por ejemplo, desarrollar una carrera administrativa con canales claros y formales debe acompaarse del desarrollo de
sistemas de evaluacin y capacitacin eficientes.
Aislamiento, discrecionalidad y determinacin de la agenda gubernamental. La
primera implicacin que se tendra, al contar con un servicio civil de carrera, es que
resulta factible promover que los funcionarios pblicos se encierren en un rea particular de especializacin, lo que provocara que stos se aislaran de las necesidades de las dems reas del gobierno, dando como resultado que las polticas pblicas se ejecutaran de manera desarticulada y sin coherencia. Asimismo, la
especializacin generar un amplio poder de discrecion del funcionario, quien, al
convertirse en el poseedor del conocimiento, creara un espacio de influencia y control dentro de la dependencia, hecho que abre la posibilidad de que los funcionarios
pblicos desarrollen programas propios con el fin de aumentar su influencia en la
agenda gubernamental.
Inamovilidad. Un servicio civil que termine por proteger los derechos adquiridos por los servidores pblicos, e incapaz de exigir corresponsabilidad y resultados.
es el mximo obstculo para el desarrollo eficiente de la Administracin Pblica.
El reto es romper con la inamovilidad del mal funcionario y garantizar certidumbre
al bueno.
Hay una separacin casi absoluta entre el desempeo en el puesto y el funcionamiento de los sistemas de promocin y retribucin. Las experiencias de retribucin chocan con la inexistencia de mecanismos eficaces de evaluacin.
No obstante estos considerandos de carcter negativo, se coincide con lo sealado por Manuel VILLORIA (2000a: 135): "Hoy ms que nunca es preciso tener una
burocracia independiente y seleccionada por criterios de mrito y con garantas de
continuidad en su puesto. Al tiempo, hoy tambin es preciso transformar rasgos del
modelo burocrtico y generar polticas ms participativas, trabajar en equipo, preocuparse de la calidad, pensar estratgicamente, etc. Es decir, que siendo reales los
retos antes enumerados no es menos cierto que habr que hacerles frente respetando los principios de igualdad, mrito y permanencia. Y ello por dos razones. La primera, es el recuerdo de los momentos previos a la entronizacin de la burocracia
profesional, con la corrupcin galopante y a la ineficacia permanente. La segunda,
.la consciencia de la importancia de la racionalidad, la profesionalidad y la seguridad jurdica para el mantenimiento de la democracia y para el desarrollo social y
econmico. Sin seguridad jurdica no es posible la previsibilidad y, sin previsibilidad se resienten la inversin y los contratos. Sin racionalidad la demagogia y el
populismo nacionalista ocupan el lugar de la reflexin y el debate sosegado, con los

75

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
errores tremendos que ellos provocan. Sin profesionalidad, en un sociedad compleja y tecnologizada como la presente, los resultados de la accin de gobierno sern
ineficaces e ineficientes. Ciertamente, el servicio civil de carrera tiene desventajas,
pero el servicio que realiza valores como los antes mencionados demuestra su absoluta vigencia".
Sin lugar a dudas, un aspecto a considerar para la concrecin de estas ideas es
el contexto institucional de cada pas as como su nivel de desarrollo tanto econmico, poltico, administrativo y social. Estas variables finalmente determinarn qu
tipo de burocracia se necesita y para qu ha de servir.
f) La importancia del servicio civil de carrera en las Administraciones Pblicas
contemporneas

Seala Joan PRATS (1998a): "Vivimos tiempos en los que es frecuente or que
los arreglos institucionales caractersticos del sistema de mrito socavan los incentivos de la eficiencia, la responsabilidad y la receptividad administrativa. Pero si es
as, por qu se encuentran tan extendidos y perviven con tanta fuerza?, slo por
los intereses creados? Es difcil creer que una institucin tan comn y persistente
en los pases avanzados como inexistente o deficiente en los que no lo son resulte
un modo ineficiente de resolver problemas No ser que los problemas que el constituyente y el legislador han pretendido que resolviera la institucin estn mal identificados? Lo que nos hace falta saber es para qu ha de ser eficiente la funcin
pblica y ante quin debe ser responsable y receptiva. Si en lugar de considerar que
el sistema de mrito se justifica por s mismo, indagamos la funcin social que realmente lo justifica, quizs podamos deshacer algunos equvocos y encontrar el criterio material de separacin entre funcin pblica y empleo pblico".
Para ello, est claro que la institucionalizacin de la funcin pblica en su forma
moderna de sistema de mrito es un dato observable en todas las economas de mercado exitosas y en ninguna de las economas planificadas o de sustitucin de importaciones, con independencia de la naturaleza autoritaria o democrtica de unas y
otras. El sistema de mrito se presenta como una institucin clave del valor econmico y social fundamental que es la seguridad jurdica. Preguntarnos por el fundamento de la funcin pblica institucionalizada en el sistema de mrito equivale a
indagar cules son las funciones sociales (desde la perspectiva sociolgica), los
bienes jurdicos (desde la perspectiva jurdica) o los bienes econmicos (desde la
perspectiva econmica) procurados por esta particular institucin. El conjunto de
valores, principios y normas que integran el sistema de mrito se han institucionalizado no por su belleza intrnseca, sino porque resuelven problemas inherentes a la
ordenacin de la accin colectiva, que es necesario clarificar (PRATS, 1998a).
Aunado al valor de la seguridad jurdica, Francisco LONGO (2001: 6) considera
que la realidad del Estado y de las sociedades contemporneas obliga a completarlo con la parte de las exigencias de eficacia de la propia accin de gobierno. Si en

76

PRIMERA PARTE

la seguridad jurdica est la base de los requerimientos de imparcialidad y transparencia en el comportamiento de los servidores pblicos (la igualdad en el acceso y
la competencia abierta son, en ese sentido, elementos centrales), la eficacia del
gobierno y la administracin es el bien jurdico protegido por los requerimientos de
profesionalidad y capacidad de aqullos, caractersticos de un sistema de mrito.
Seguridad jurdica y eficacia de la administracin son pues principios que se
hallan en la base de los servicios civiles. De esta forma, hablar de eficacia en un sistema de mrito, o propiamente un servicio civil de carrera, necesariamente se tendr que vincular a otro aspecto de suma importancia como es el de la gobernabilidad. Si se parte de la idea de PRATS (l998b: 22), de que la gobernabilidad es un
atributo de las sociedades no de sus gobiernos, se debe entender sta como la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafos y las
oportunidades que se le plantean en un determinado tiempo. Gobernabilidad no es
estabilidad poltica, sino creacin de condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades de cada tiempo. Al ser tambin una cualidad de
la sociedad, tambin depende de los valores, las actitudes y los modelos mentales
prevalecientes en la sociedad civil, es decir, del capital social o cultura cvica de los
individuos y organizaciones que la integran. Consiguientemente, un programa de
fortalecimiento de la gobernabilidad ser mucho ms que un programa de reforma
o modernizacin del gobierno y afectar al concepto mismo de ciudadana. En ese
sentido, se ha sealado, con razn, que el enfoque de gobernabilidad va ms all de
la reinvencin del gobierno, pues exige reinventar tambin la ciudadana y la propia sociedad civil (PRATS, 1998b: 22).
Segn loan PRATS (l998b: 23): "los valores constitucionales de imparcialidad,
mrito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no son valores de los funcionarios, sino
de la convivencia social, si la sociedad no los integra en la cultura cvica ni los
exige consiguiente y eficazmente, su deformacin est asegurada por ms que se
proclamen y garanticen formalmente. Si las fuerzas sociales y la opinin pblica no
reconocen la necesidad y el valor social de la funcin pblica ser muy difcil que
sta se 'reinvente' a base de pedir a los funcionarios que se superen tirndose de sus
cabellos". En ese sentido, debe quedar muy claro que una de las partes ms interesadas en una figura como lo es el servicio civil de carrera no slo deben ser los
gobiernos sino tambin la sociedad. Es, precisamente, en este punto en el que se
reconoce la importancia de un servicio civil de carrera, ya que no solamente su funcin y resultados se circunscriben al terreno de lo organizacional, sino tambin su
existencia propicia la generacin de valores, formas de convivencia social y creacin de una cultura cvica.
En este mismo orden de ideas, el sistema funcionarial de mrito o servicio civil
de carrera, debidamente articulado, garantiza no slo la eficiencia asignativa, la
durabilidad de los compromisos legislativos, la confianza social y la seguridad jurdica, sino que es, adems, el arreglo institucional garantizador de la eficiencia
interna de los organismos y agencias administrativas (PRATS, 1998a).

77

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Sin lugar a dudas, esta figura es un elemento que contribuye a la construccin


de la necesaria cultura del servidor pblico. La existencia de un sistema de ingreso
de los servidores pblicos al sector pblico a travs de criterios claros y objetivos;
un sistema de evaluacin permanente de los puestos pblicos; la existencia de un
sistema de profesionalizacin y actualizacin continuos; la existencia de una competencia interorganizativa sana en la que se entrelacen metas y objetivos; la estabilidad en el empleo para los servidores pblicos; la implementacin de criterios de
calidad, eficiencia y obtencin de resultados en todas las reas de la funcin pblica y el establecimiento de un sistema de incentivos y promociones son, sin duda,
elementos que coadyuvan a la construccin de dicha cultura.
De igual manera, el sistema de mrito o servicio civil de carrera es un elemento que contribuye a fortalecer la capacidad de gobernar. Si la tendencia es gobernar
con polticas pblicas en las que est de por medio la incorporacin de la opinin
pblica en la toma de decisiones de la mayora de los asuntos, es primordial contar
con un cuerpo de servidores pblicos profesionalizados para afrontar los problemas
y nuevos desafos de la Administracin Pblica, sensibles a las demandas sociales
y capaces de transformar los requerimientos pblicos en polticas y acciones de
gobierno.
Para englobar todo lo sealado, es sustancial decir que el papel del servicio civil
de carrera es fundamental, ya que a partir del cambio en lo organizacional que se
genera, impacta en el comportamiento tanto de los propios servidores pblicos
como en las relaciones del Estado con la sociedad, sin duda, para mejorarla y procura una mejor convivencia y beneficio para ambos. Adems de ello, modifica valores y cultura tanto burocrtica como ciudadana, intereses, actuaciones, desempeo,
trato, dilogo, lenguaje y modo de vida, tendiente, por supuesto, a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y a hacer ms fuerte y saludable la pervivencia del
Estado y de las instituciones. De ah la importancia de su revisin, perfeccionamiento y establecimiento en aquellos pases en los que est ausente.
No obstante estos posibles beneficios, resulta sumamente conveniente sealar
que el sistema de mrito no es una institucionalidad cristalizada. Como toda institucin, es una entidad viviente hija de un proceso histrico de aprendizaje social
incesante, que va produciendo su adaptacin permanente, tanto por vas formales
como informales. Obviamente, cada pas ha seguido su propio curso histrico y ha
construido su funcin pblica especfica. Pero es legtimo abstraer unas caractersticas comunes a todas las funciones pblicas de las democracias avanzadas, integrantes de un modelo o tipo ideal de sistema de mrito. Disponemos de diversas
descripciones de estos modelos, suficientemente coincidentes para resultar operativas (PRATS, 1998a).
Ahora bien, a efectos de implantar un sistema de mrito y profesional en contextos particulares, habra que preguntarse lo siguiente: las necesidades con las
que se enfrenta una democracia consolidada son similares a aquellas con la que se

78

PRIMERA PARTE

enfrenta una sociedad en vas de consolidacin hacia la democracia? Claramente,


no. Segn Ezra SULEIMAN (2000: 11), para una burocracia establecida, la institucin
de una burocracia pblica en ocasiones evoluciona de manera que se reduce de
forma significante su papel, o se ve forzada a perder legitimidad, o bien se mina su
profesionalismo por medio de una politizacin de la misma. Para las jvenes democracias --es el caso de algunos pases latinoamericanos, entre ellos Mxico- la cuestin principal a la que se enfrentan es una cuestin de creacin; la cuestin de cmo
desarrollar en una fase de transicin un instrumento burocrtico basado en el mrito y profesional.
Por qu la necesidad de un aparato basado en el mrito y profesional?
Simplemente, porque eso es lo que distingue, de acuerdo con WEBER, un orden
patrimonial de un orden racional-legal. Aquello a que se refiere WEBER (1964: 337)
como la variedad monocrtica de burocracia es un desarrollo que acompaa y subyace a todo orden capitalista y democrtico. El desarrollo de la burocracia, en su
mayor parte bajo auspicios capitalistas, ha creado la necesidad urgente de tener una
administracin estable, estricta y calculable. Es esta necesidad la que da a la burocracia un papel crucial en nuestra sociedad como elemento central en todo tipo de
administracin a gran escala. Pero sobre todo como un elemento que fortalece y
consolida a la democracia de un pas.
WEBER (1962: 215 -216), contrario a las teoras modernas anti-estatistas!", sostena que ninguna democracia poda verdaderamente anclarse o consolidarse, salvo
que un Estado tuviera a su disposicin una organizacin burocrtica competente en
la que pudiera confiar. Mantena que las burocracias eran instrumentos inevitables
en sociedades modernas y que ningn Estado puede funcionar sin un eficiente instrumento burocrtico. SCHUMPETER (1949: 216) fue incluso ms all e identific a
la burocracia como un elemento indispensable para la democracia. Enumera la existencia de una burocracia profesional como una de las cinco condiciones necesarias
para que exista un orden democrtico. La burocracia --escribi- "no constituye un
obstculo a la democracia sino un complemento inevitable de sta. De forma similar es un complemento inevitable al desarrollo de la economa moderna".
Juan LINZ y Alfred STEPAN (citados por SULEIMAN, 2000: 13) se encuentran entre
los primeros estudiosos de la transicin a la democracia y consideran que una burocracia basada en el mrito y profesional resulta tan esencial para la consolidacin
democrtica como una sociedad civil independiente, una sociedad polticamente

16 Entre ellas la de la eleccin pblica, uno de sus representantes William NISKANEN (1971: 9) sostena
que la visin de la burocracia se basa en un simple modelo econmico: el burcrata y los bureaus tratan de
maximizar sus intereses. En otras palabras, buscan presupuestos muy superiores y un continuo aumento de
personal. En su conjunto, la sociedad que paga a estos bureaus, claramente tiene un inters que es diametralmente opuesto al de los bureaus. Por tanto, la burocracia no puede contemplarse simplemente como un instrumento del Estado. Debe contemplarse, de acuerdo con el modelo econmico, "como alguien que elige" y
como un maximizador y como una institucin con preferencias y objetivos propios.

79

LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

autnoma, y el propio Estado de Derecho. Afirman, sea como sea, que cada uno
contemple el papel del Estado, que una burocracia profesional y moderna es indispensable para la consolidacin democrtica.
La diferencia establecida entre lo que tienen que hacer las democracias consolidadas y aquellas que se encuentran en vas de consolidacin democrtica, con respecto al perfeccionamiento o creacin de sus sistemas de mrito y profesionales,
respectivamente, permite establecer, desde ahora, distintos tipos de alcances y
retos. La tarea para algunos pases -de acuerdo con su status democrtico- resultar mucho ms ardua que para otros, pero seguramente igualmente de importante, si
se parte del reconocimiento de la vigencia del modelo burocrtico weberiano y propiamente de los servicios civiles de carrera.
A pesar de estos considerandos, lo que es necesario para las democracias contemporneas, en cuanto a eficiencia y autonoma de las Administraciones Pblicas
se refiere, es pensar y sustentar lo sealado por Manuel VILLORIA (1996: 39) "necesitamos un modelo de modernizacin de la Administracin Pblica que defienda y
potencie la democracia; sta entendida no como la ley de la mayora, sino como la
regla de juego que permite que la mltiple diversidad de opiniones se exprese y se
confronte... a travs de la polmica, de la discusin de foros, parlamentos, etc.". Al
final, dice VILLORIA (1996: 65), la modernizacin de la Administracin Pblica
debe ser un instrumento ms para minimizar los riesgos de esta mquina desbocada que es la sociedad moderna.
Por lo tanto, los sistemas de mrito o servicios civiles de carrera, como instrumentos que contribuyen al fortalecimiento de la Administraciones Pblicas, no
pueden ser slo vistos como una solucin a problemas de eficiencia y de calidad,
ni como simples paliativos a problemas de corrupcin y de incapacidad en los servidores pblicos. Por principio, tendrn que analizarse como un asunto mucho ms
complejo y que precisamente tenga que ver con el mantenimiento de la democracia
y que no descuiden el control de esa maquinaria que es la Administracin Pblica
y sus tentativas de institucionalizacin excesiva, ni destruir el papel de la democracia representativa y su sistema de articulacin de intereses. Su importancia consiste en dotar a la Administracin Pblica de un mejor desempeo que contribuya a la
construccin de la democracia y al fortalecimiento de la esfera pblica, centro necesario de configuracin del debate pblico.

4.

EL NEOINSTITUCIONALISMO EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS

Una vez que se han analizado tanto las propuestas modernizadoras, como el
modelo burocrtico weberiano en materia de profesionalizacin de servidores
pblicos, es menester hacer un anlisis de ambas figuras a la luz de la variable institucional. Se considera que los cambios generados a partir de ambas figuras han
tenido y siguen teniendo un impacto en las reglas del juego, en la conducta, en los

80

PRIMERA PARTE

valores y en la configuracin de las actuaciones de las Administraciones Pblicas.


Es por ello que, al plantear los procesos de cambio y modernizacin de los aparatos pblicos, resulta conveniente introducir el aspecto institucional como una variable clave a considerar.
Segn Ricardo UVALLE (2000: 29), la vida de las instituciones es un proceso
complejo que denota cmo se gestan, consolidan y desarrollan en el mbito de las
condiciones estructurales de la sociedad moderna. La trayectoria institucional se
explica en razn de los cambios que apuntan por la lgica de la transformacin
social y poltica. As, los gobiernos y las Administraciones Pblicas reflejan
momentos que anuncian las etapas de ajuste, modernizacin y reestructuracin. En
ese sentido, la funcin pblica entendida como uno de los pilares bsicos de la
gobernabilidad democrtica es motivo de revisin, fortalecimiento y cambio, ya
que se enlaza con el desenvolvimiento de la comunidad civil y poltica.
Los enfoques neoinstitucionalistas parten de la idea de que las estructuras administrativas simplifican la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones, en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guan
la toma de decisin en un contexto de racionalidad limitada (MARCH y SIMON,
1987). En consecuencia, se definen las instituciones como estructuras formales e
informales de reglas y procedimientos que condicionan la conducta y la capacidad
de actuacin de los agentes, cuyas preferencias y decisiones no pueden entenderse
sino en el contexto del marco institucional (MARCH y OLSEN, 1993).
Las instituciones se entienden as como pautas supraorganizativas de la actividad humana y sistemas simblicos, a modo de ordenacin de la realidad, que le dota
de significado. En este sentido condicionan el comportamiento de los agentes organizativos en la medida que determinan la configuracin de sus percepciones y la
propia definicin de sus intereses, estableciendo tambin el tipo de interrelaciones
que se producen entre ellos. Estas reglas de actuacin de origen cultural, con su
plasmacin a nivel formal e informal, van adquiriendo racionalidad a travs de los
procesos de interaccin entre los distintos agentes, hasta que alcanzan un nivel de
consolidacin o institucionalizacin que las convierten en parte objetiva e incuestionada de la realidad (DIMAGGIO y POWELL, 1991; MEYER Y SCOTT, 1992).
A diferencia de los enfoques propios del rational choice, que interpretan las instituciones como creaciones con un carcter instrumental en relacin con la actividad humana y cuya vigencia se explica esencialmente por su funcionalidad, los
enfoques ubicados en el campo de la teora de la organizacin argumentan que las
instituciones no son necesariamente resultado de un diseo consciente (DIMAGGIO
y POWELL, 1991). As, frente a un modelo de actores racionales en el que los individuos calculan el coste/beneficio de su actuacin y desarrollan un comportamiento maximizador de su utilidad, se plantea un enfoque alternativo de actores sobresocializados que aceptan las normas sociales sin cuestionarlas, sin un
comportamiento de resistencia basado en su inters particular. Obviamente, ambos

81

LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
modelos tienen un carcter ideal, por lo que TOLBERT y ZUCKER (1996) plantean su
consideracin como extremos en un continuum en el que se podran situar los referentes empricos de contrastacin. Por su parte, PERROW (1986) apunta un equivalente de este esquema en relacin con los procesos organizativos, contrastando los
procesos de administracin de los procesos de institucionalizacin. En el segundo
proceso las organizaciones se adaptan a los equilibrios de poder de los grupos internos y a los valores de la sociedad que las rodea.
Para la operativizacin de los conceptos mencionados resulta imprescindible la
identificacin de los contextos institucionales, para ello resulta de gran utilidad la
diferenciacin -con base en el anlisis de distintos regmenes poltico-administrativas- realizada por POLLlT y BOUCKAERT (2000: 52 y ss.) de dos tipos de modelos
culturales dominantes. El primero de estos modelos se configura a partir de la perspectiva del Rechtstaat (dominacin) por lo que la fuerza integradora central de la
sociedad es el Estado, cuyas preocupaciones bsicas son la elaboracin de las leyes
y el uso de la coercin necesaria para aplicarlas. Los valores tpicos de este modelo cultural seran la seguridad jurdica, el respeto del precedente y la preocupacin
por la equidad, cuando menos en el sentido de la igualdad ante la ley. El segundo
modelo, denominado del "inters pblico", atribuye al Estado -o ms bien al
gobierno- un papel mucho menos significativo, cuyos poderes en ningn caso
deben ir ms lejos de lo necesario. La ley se halla aqu en el fondo, ms que en el
primer plano. El proceso de gobierno es visto como la bsqueda del consenso -al
menos el asentamiento- para la adopcin de iniciativas de inters general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales con intereses que compiten entre s, y se
preconiza para el gobierno un papel arbitral, ms que de toma de partido. La imparcialidad, la transparencia, la flexibilidad y el pragmatismo son valores que preceden a la capacidad tcnica e incluso a la estricta legalidad.
En el primero de estos modelos, las autoridades representadas a travs de sus
polticos y burcratas tienden a ser vistos como investidos de potestades, y el
Derecho es el eje central de sus procesos de capacitacin. Alemania, Francia y
Espaa seran, entre otros, los pases en los que la cultura es dominante. De igual
forma, los pases latinoamericanos formaran parte de esta perspectiva, por su tradicin legalista y por el papel central que ha desempeado la figura del Estado en
todos sus procesos de desarrollo. En la segunda perspectiva, las autoridades a travs de sus servidores pblicos, son vistos como simples ciudadanos que trabajan
para organizaciones gubernamentales y no como una clase o casta especial investida de representar al Estado. Su formacin tcnica tiende a ser multidisciplinar. Los
pases anglosajones como los Estados Unidos y el Reino Unido estaran en este
mbito cultural. Otros, como Holanda o Suecia, han evolucionado desde el modelo bsicamente legalista hacia marcos culturales ms prximos a los del segundo
tipo, dotados de una consistente dimensin consensual en lo que respecta a los procesos de elaboracin de las polticas pblicas, pero manteniendo un fuerte sentido
de centralidad del Estado.

82

PRIMERA PARTE

Como se puede observar, los contextos institucionales juegan un papel de primer orden, ya que a partir de su conformacin, patrones culturales y referentes
organizacionales es como se orientarn los procesos de cambio. En relacin con el
enfoque neoinstitucionalista se destacan cuatro conceptos clave para plantear el
anlisis de los procesos de cambio en la gestin de las Administraciones Pblicas:
Isomorfismo institucional: isomorfismo coercitivo e isomorfismo mimtico
Decoupling

Procesos de cambio institucional


Procesos de institucionalizacin
El primer concepto es el de isomorfismo institucional, que se refiere al hecho de
que las organizaciones tienden a adoptar frmulas institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Las organizaciones cuyos objetivos no estn
claramente determinados en un grado que les permita operativizar y que no dispongan de sistemas efectivos de evaluacin de sus resultados (ambas condiciones
suelen darse en el caso de las Administraciones Pblicas), tienden a reproducir lainstituciones de su entorno de referencia como mecanismo de legitimidad. As. con
la reproduccin de los mecanismos de estructuracin y actuacin, tanto a nivel formal como informal, aceptados por el contexto de la organizacin, sta tiende a
ganar legitimidad y aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluacin
social se realiza en esos trminos y no en funcin de los resultados de su actividad
concreta en trminos de eficacia o eficiencia (SALVADOR, 2000: 5).
Segn GUILLN (citado por SALVADOR, 2000: 6), frente a modelos o paradigmas
de gestin formulados desde el vaco institucional, el enfoque neoinstitucionalista
destaca que en la prctica, los directivos pblicos operan dentro de constricciones
econmicas, regulativas, de poder relativo (en relacin con otros actores implicados en su mbito de actuacin) y de lmites asociados a la posicin de su administracin dentro de un entramado organizativo. La forma y el proceso a travs del cual
estos actores interpretan las constricciones (o habilitaciones, segn se definan) y
actan en consecuencia, determina en buena parte el resultado efectivo de su actividad. En un entorno de incertidumbre sobre las relaciones causa-efecto, los directivos suelen utilizar el recurso de imitar el comportamiento de otras organizaciones
de su entorno de referencia, percibidas como exitosas, produciendo el denominado
isomorfismo institucional.
A su vez, el isomorfismo institucional se divide en dos: el isomorfismo coercitivo y el isomorfismo mimtico. Con respecto al isomorfismo coercitivo: es el
resultado de presiones formales e informales ejercidas por otras organizaciones
para que se reproduzcan las estructuras y las pautas de funcionamiento. ste sera
el caso, por ejemplo, de las actividades realizadas desde diversos organismos internacionales para el desarrollo de determinadas "soluciones" institucionales para

83

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
mejorar la eficacia y eficiencia de las Administraciones Pblicas de buena parte de
Jos pases de Amrica Latina. En relacin con el isomorfismo mimtico: es el resultado de procesos de imitacin de referentes que se consideran lderes o ejemplos a
seguir. As, sin un claro criterio para evaluar los resultados, con una importante presencia de elementos simblicos, las organizaciones tienden a configurarse a partir
de un modelo que sirve como referente que se considera ms legitimado o exitoso.
ste sera el caso de algunos pases de la Europa mediterrnea como Espaa
(RAMI, 2001: 92). Con respecto a Amrica Latina, en el caso de las tecnologas
administrativas y organizacionales, se ha dado por supuesto que existe una amplia
capacidad de transferencia de las experiencias de un pas a otro. Transferencia tanto
de experiencias administrativas innovadoras como de conocimiento gerencial, de
organizacin a organizacin e incluso de pas a pas, como un hecho incuestionable. En otras palabras, se ha supuesto que toda tecnologa organizacional aplicada
con xito en un contexto puede ser transferida a otro contexto con cambios mnimos, cambios o adaptaciones simples (ARELLANO y CABRERO, 2000: 398).
Por otra parte, con relacin al concepto decoupling o "desacople", ste es una
respuesta de la organizacin al isomorfismo institucional cuando ste entra en conflicto con sus valores predominantes (aunque sea a nivel informal) o bien cuando
el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia (diversos marcos institucionales con pautas institucionales que no se ajustan entre s), lo
que requiere cierta flexibilidad en la interpretacin de las instituciones formales
para que puedan ser aceptadas por los distintos agentes organizativos (SALVADOR,
2000: 6). El decoupling es un proceso independiente del isomorfismo que no necesariamente se da en funcin de aqul, sino que puede presentarse en las organizaciones cuando el inters es el de slo hacer adaptaciones, reformas o variables al
marco institucional de referencia.
A partir del isomorfismo institucional y decoupling -los cuales en un determinado momento pueden actuar al mismo nivel ya sea de forma independiente o de
forma combinada-, la visin dinmica que permitira analizar los procesos de
modernizacin y cambio de las Administraciones Pblicas debe incorporar los conceptos de cambio institucional e institucionalizacin. Sobre el cambio institucional,
se considera que es un paso intermedio para la institucionalizacin. Para ello, es
importante sealar que por principio las estructuras y rutinas institucionalizadas
tienden a la estabilidad. As, para que la combinacin de un conjunto de valores,
normas y pautas de funcionamiento se conviertan en "institucin", y acten efectivamente como constreidores y direccionadores de la actividad de los agentes
implicados, deben contar con cierto grado de estabilidad. Esta estabilidad de la institucin no debe confundirse con la estabilidad del sistema o de la organizacin en
la que se encuentra. Diversos valores y pautas de conducta permanecen estables
incluso simultneamente al cambio en los equipos y personas que dirigen una organizacin, e incluso durante periodos prolongados de inestabilidad general del sistema poltico y administrativo. Pero, aunque la relativa estabilidad es un rasgo dis-

84

PRIMERA PARTE

tintivo de las instituciones, la realidad muestra que en el marco institucional se


observan diversos niveles de heterogeneidad y procesos de cambio que se concretan en transformaciones profundas (SALVADOR, 2000: 6). Todo ello constituye lo
que en el lenguaje de NORTH (1991: 72) se denomina como "factores del cambio
institucional". Factores del cambio institucional que por s mismos no determinan
los cambios: es necesario que una coalicin suficiente de actores llegue a la conclusin de que la inversin en cambio institucional va a quedar ampliamente compensada por los beneficios derivados de los nuevos arreglos institucionales.
En relacin con los procesos o factores de cambio institucional, un primer elemento a considerar son los procesos y canales a travs de los cuales se produce la
difusin de las instituciones (SCOTT, 1995). De nuevo resulta clave la definicin de
la red de entidades con las que la organizacin se relaciona y de las cuales recibe
influencias, aunque diversos autores resaltan la importancia de las dinmicas institucionales generadas en el propio seno de la organizacin. En este sentido,
JEPPERSON (1991) identifica una tipologa de cambio institucional (formacin institucional, desarrollo institucional, desinstitucionalizacin y reinstitucionalizacin),
apuntando en la mayor parte de casos hacia fuentes exgenas de cambio (contradicciones con el entorno, con otras instituciones o con el comportamiento social
predominante), que detienen los procesos de reproduccin institucional. Sin embargo, ello no niega la posibilidad de cambio institucional generado endgenamente.
En relacin al caso de la gestin de las Administraciones Pblicas en general, y la
gestin de sus recursos humanos en particular, esta consideracin sobre el cambio
endgeno resulta especialmente sugerente, aunque cabe apuntar la necesidad de
definir qu se entiende por entorno y por intorno o entorno interno de la organizacin.
La consideracin de las instituciones como limitadoras y tambin como orientadoras de la actividad generada en las organizaciones, a nivel formal e informal,
no supone anular la capacidad de las organizaciones para introducir modificaciones
e innovar en las pautas establecidas por su entorno de referencia. Al contrario, las
instituciones presentan una dualidad de constriccin/libertad en tanto que vehculo
para la actividad organizativa. Los miembros de la organizacin pueden manipular
o reinterpretar los smbolos y prcticas que constituyen las instituciones, quizs no
con intencin de cambiarlas sino como una va para su internalizacin en las dinmicas organizativas (JEPPERSON, 1991: 146). Por otro lado, una dimensin a considerar en relacin con la generacin de procesos de cambio institucional es la del
poder y conflicto que se desarrolla tanto a nivel intraorganizativo como a nivel
interorganizativo (RAMI 1995; POWELL, 1991).
En conexin con el cambio institucional, los procesos de institucionalizacin se
refieren a las dinmicas a travs de las cuales una estructura, creencia o actividad
se inserta en el marco institucional, es decir, se acepta sin discusin y se incluye en
los mecanismos de reproduccin institucional. Esta aceptacin recproca por parte

85

LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
de un conjunto de actores de una pauta de actuacin, como respuesta a problemas
o inquietudes recurrentes, supone su insercin en las dinmicas de funcionamiento
habitual de las organizaciones. En este sentido se recurre a esta pauta de actuacin
en respuesta a un mismo estmulo, sin cuestionar su origen o mantenimiento, y desarrollando a su alrededor un conjunto de creencias que le dan coherencia con el
resto del marco institucional en el que se inserta (TOLBERT y ZUCKER, 1996).
Estos cuatro conceptos, que sirven como herramientas de anlisis, se considera
que son de enorme utilidad para clasificar en las Administracin Pblicas los tipos
de frmulas adoptadas para provocar cambios institucionales y procesos de institucionalizacin efectuados. Un parmetro, en este sentido, lo son los procesos de
modernizacin de los ltimos aos. De tal manera que la idea, adems de identificar las formas adoptadas dentro del anlisis institucional, es la de identificar los
diferentes impactos en la actuacin y en la cultura generados en las organizaciones
en proceso de transformacin.
Segn Miquel SALVADOR (2000: 10), ms all del diseo y de ciertas caractersticas comunes de los programas de modernizacin (que podran interpretarse en
clave de isomorfismo institucional ya sea coercitivo o mimtico), se pueden identificar distinciones en lo que se refiere al estilo y al ritmo de las reformas (en lo que
podra interpretarse como procesos de decoupling), atribuibles a los diversos enfoques subyacentes a cada tradicin administrativa y a cada contexto institucional
diferenciado. As como la identificacin de procesos claros de cambio institucional
y procesos de institucionalizacin. En este ltimo punto, resulta interesante observar cmo nuevas instituciones adquieren una posicin en lugar de otras.
As, mientras los programas de modernizacin de las Administraciones del
modelo Rechtstaat tienden a tomar un carcter gradual, evolutivo y negociado, los
referentes anglosajones muestran un estilo ms radical, acelerado e impuesto directamente por el equipo de gobierno. Estas diferencias tambin se dan en el ritmo de
las reformas, espordicas y cautas en los casos continentales, y aceleradas y bruscas en los anglosajones (SALVADOR, 2000: 10). En el caso latinoamericano, nos atrevemos a decir que, en el marco de los procesos de modernizacin administrativa,
se hace patente la presencia del isomorfismo institucional, tanto coercitivo como
mimtico, los cuales son evidentes en casi todos los procesos de modernizacin,
con una dosis importante de decoupling por las necesidades del contexto particular
de cada pas, y con una manifestacin de cambios institucionales ms propiciados
por fuera que por dentro. En este ltimo punto, las pautas dictadas por los organismos financieros internacionales, la globalizacin, la revolucin tecnolgica, la presin de la sociedad y la democratizacin han jugado un papel preeminente.
En este proceso de transformacin de las Administraciones Pblicas y en el desarrollo de las capacidades de respuesta, los recursos humanos juegan un papel fundamental y, por lo tanto, no han sido la excepcin en estos procesos de modernizacin que pretenden a su vez un cambio institucional. El tipo de personal con que

86

PRIMERA PARTE

cuentan las Administraciones, su nivel de capacitacin, motivacin e implicacin


con la misin y los objetivos establecidos son un elemento esencial para conseguir
el proceso de adaptacin junto con la adecuacin de estructuras y procedimientos.
Por lo tanto, plantear el cambio institucional supone plantear el cambio en los
hbitos de comportamiento, en las maneras de hacer, en la cultura, en los valores y
en los procedimientos. Un cambio de amplio alcance que habitualmente se supone
sencillo y que se pretende conseguir mediante la importacin de frmulas consideradas exitosas en otros entornos. Sin menoscabo de las valoraciones otorgadas a
una amplia diversidad de experiencias del entorno de referencia, lo que se propone
destacar en este apartado es la necesidad de adecuar las actuaciones a emprender a
la realidad institucional en la que se aplican, es decir, la necesidad de introducir las
instituciones como variable a tener en cuenta al proponer reformas administrativas.
Entender la lgica que subyace a cada entramado institucional representa un elemento esencial y previo a iniciar su transformacin (SALVADOR, 2000: 12).
Segn Miquel SALVADOR (2000: 13 y ss.), el primer paso para plantear la reflexin sobre el papel de las instituciones en las actividades vinculadas al personal en
las Administraciones Pblicas es la propia identificacin de stas, en tanto que elementos direccionadores y constreidores de la actuacin de los actores implicados.
Las amplias definiciones aportadas, aunque sugerentes, resultan a veces poco operativas cuando se pretende identificar su concrecin en el mbito de la gestin de
personal. En atencin a estas matizaciones, una estrategia productiva para la identificacin de las instituciones, como conjuntos de normas, valores, reglas, rutinas y
procesos, pasa por centrar la atencin en los valores predominantes en la cultura
organizativa y comprobar su interaccin con las estructuras y las dinmicas de funcionamiento habituales. A travs de esta contrastacin se pueden identificar interacciones que se dan entre valores que se sustentan en la normativa y que se reproducen mediante los procesos de trabajo habituales en la organizacin, estableciendo
ciertos marcos conceptuales a travs de los cuales la Administracin aprende, acta
y produce ciertos resultados y no otros. La necesidad de introducir modificaciones
en los sistemas de gestin del personal de las Administraciones Pblicas debera
plantearse, siguiendo esta argumentacin, atendiendo a los valores o funciones
sociales que se proponen impulsar. Si se pretende convertir a las organizaciones
pblicas en meras proveedoras de servicios, o si se pretende relegar su papel a la
vigilancia del correcto funcionamiento de los mecanismos de mercado y la economa, o si se propone desarrollar su papel de promotoras de ciertos valores de equidad social, cambiarn de forma importante tanto los mecanismos de gestin de los
servidores pblicos como la capacitacin y actitudes que stos debern presentar.
Sin embargo, la realidad en la mayora de los casos demuestra lo contrario,
sobre todo en pases en los que el margen de maniobra es menor, llmese pases latinoamericanos, lo cual no quiere decir que las Administraciones Pblicas desarrolladas no hayan tenido dificultades. El ejemplo ms evidente de los ltimos aos ha

87

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
sido la adopcin necesaria de valores, lenguaje y tcnicas del sector privado al sector pblico, proceso que ha sido mucho ms complejo de lo que se crea. En algunos pases, sobre todo promotores de estas propuestas -Estados Unidos, Inglaterra,
Nueva Zelanda- por sus instituciones de referencia, valores, cultura, y reglas del
juego tanto formales como informales, el cambio institucional y la institucionalizacin -no exenta de altibajos-, se ha dado de manera mucho ms natural, que en
otros pases con distinto referente institucional, como por ejemplo, los que cuentan
con sistemas clsicos de funcin pblica (principalmente de tipo weberiano) como
son las administraciones continentales (Francia, Alemania, Espaa) que se destacan
por la discontinuidad de sus sistemas polticos, en contraste con la continuidad de
sus sistemas administrativos, pero en los que est presente la idea de asegurar la
estabilidad en el aparato pblico que permita dar continuidad y seguridad al sistema social en el que se asienta (SALVADOR, 2000: 14).
Lo que se puede observar hasta el momento es la existencia de una pugna en
muchas Administraciones Pblicas por tratar de combinar aspectos administrativos
tradicionales con aspectos administrativos modernos. La tarea por supuesto que no
ha sido fcil por diferentes razones, entre ellas el tipo de contexto institucional, la
resistencia al cambio -a diferencia del sector privado-, y por la adopcin de nuevas formas de hacer las cosas y por ende de su impacto en la conducta y valores en
el personal que forma parte de los aparatos administrativos.
Para el caso de las Administraciones Pblicas latinoamericanas, es evidente que
el reto es doble. Por una parte, al no haber consolidado del todo lneas administrativas de la burocracia weberiana, es preciso seguir trabajando en su implantacin.
Por otra, es necesario adaptarse a los cambios dictados por las tecnologas de la
Nueva Gestin Pblica, tanto en una va de isoformismo institucional--el cual tiene
enormes efectos legitimadores ms no estrictamente en el terreno de la eficaciacomo del decoupling, Sin duda alguna, el entorno de la globalizacin, la bsqueda
de la calidad, la lucha por la excelencia, la competitividad, pero, por otra parte, tambin, la necesidad de la consolidacin democrtica forzarn an ms todo ello, as
como a la necesidad de un cambio institucional y por ende de su institucionalizacin. En suma, los dilemas y las contradicciones en las estrategias y en las polticas
de modernizacin de la Administraciones Pblicas estarn al orden del da y ms
an en materia de profesionalizacin de los servidores pblicos. Un pas como
Mxico no es la excepcin a esta vorgine de cambios, dilemas y contradicciones.

88

SEGUNDA PARTE

1.

EL ESTADO ACTUAL DE LA REFORMA INSTITUCIONAL Y EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO

Los comienzos del siglo XXI significan para el Estado mexicano estar presente
en la innovacin, renovacin y redescubrimiento de sus instituciones tanto econmicas, polticas, gubernamentales, administrativas y sociales (MARCH y OL5EN,
1997: 41 y ss.); en resumen, en la creacin de una nueva institucionalidad que permita el fortalecimiento y la consolidacin de la democracia, entendida precisamente como un sistema de vida institucional (UVALLE, 1998). Los procesos de cambio
en los que se ha envuelto el Estado mexicano en los ltimos 30 aos lo conducen a
replantear su papel, sus polticas, su quehacer gubernamental y administrativo, pero
sobre todo sus instituciones, entendidas stas como las reglas del juego tanto for
males como informales, que propician la interaccin y convivencia entre los individuos y las organizaciones (PRATS, 1999b: 34).
El Estado mexicano enfrenta principalmente cuatro grandes retos en relacin
con su reforma institucional va consolidacin democrtica: 1) Un desarrollo econmico sustentable respaldado por una infraestructura agroindustrial altamente
competitiva en los mercados internacionales, acompaado de justicia social, traducida en mejores oportunidades de empleo, mejor distribucin del ingreso y en elevar el nivel de vida de la sociedad. 2) La configuracin de un nuevo sistema poltico que posibilite la creacin de una nueva constitucin, el redescubrimiento de la
divisin de poderes, la publicitacin de las decisiones polticas, una competencia
justa entre partidos polticos, el fortalecimiento del federalismo, la sustancial mejora del sistema electoral a travs del perfeccionamiento de sus instrumentos legales
y jurdicos, as como el uso de nuevas tecnologas, pero sobre todo la creacin de
instrumentos y frmulas de participacin ciudadana; todo esto con la idea de que se
edifique la existencia y aplicacin de un Estado de Derecho. 3) La reforma institucional del gobierno y la Administracin Pblica, que posibilite el perfeccionamiento y utilizacin de procesos como la descentralizacin administrativa, las polticas
pblicas, las tecnologas gerenciales, la gestin pblica, la transparencia en el
manejo de los recursos, la rendicin de cuentas, la tica en el servicio pblico, el
establecimiento de un servicio civil de carrera y la creacin de nuevos mecanismos
e instrumentos que permitan un mejor trato y dilogo con los ciudadanos. 4) El fortalecimiento de la sociedad civil y sus diferentes vertientes de organizacin a tra-

89

LA PIHJI'LSIONALlL\CI(lN DE LA ADMINISTRACIC)N PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

vs de la implementacin de canales de comunicacin con el Estado en un esque-

ma de corresponsabilidad y complementaridad.
a) La reforma en las instituciones econmicas

Lax instituciones econmicas tradicionales como la empresa, el sistema financiero. los sectores primario, secundario y terciario, se han visto envueltos en nuevos procesos como la globalizacin. las operaciones burstiles transnacionales, las
nuevas formas de propiedad, los nuevos bienes pblicos, los tratados comerciales,
las nuevas tecnologas inmersas en lo que se ha denominado como sector cuaternario. que, en su conjunto, han redimensionado a las primeras y han dado lugar a la
creacin de otras instituciones mucho ms complejas.
Este redimensionamiento de las instituciones econmicas tradicionales y la aparicin de otras nuevas han generado como consecuencia, modificaciones en los
roles de los actores tradicionales como el Estado, la empresa, el mercado y en las
reglas formales e informales que regulan la economa. El caso de Mxico es sumamente contradictorio, ya que, por una parte, se encuentra en una situacin de desarrollo de su estructura ugroindustrial y financiera y por la otra, tiene que afrontar
los desafos de la globalizacin econmica y la lucha en los mercados internacionales. En ese sentido, los retos son enormes, y aunque se han aprovechado oportunidades en los ltimos aos, gracias a las enormes capacidades de insercin que se
han logrado en los grandes conglomerados econmicos, reforzados por la dinmica de la globalizacin y apertura comercial que impera, es evidente que se carece
todava de una infraestructura econmica lo suficientemente productiva para competir y adquirir un lugar preponderante en los mercados internacionales.
En este aspecto, desde hace algunos aos, las polticas econmicas de apoyo e
inversin econmica en la infraestructura productiva nacional han variado sustancialmente: parece ser que la tendencia inminente es posicionar al Estado como un
ente estrictamente de carcter regulador y promotor de la actividad econmica y ya
no como gran benefactor y propulsor de la infraestructura econmica. Este proceso
de cambio institucional no ha resultado ser sencillo por la existencia de polticas
proteccionistas que prevalecieron durante dcadas y que incluso dieron nacimiento
a la industria y al sistema financiero existente. por el contrario, en muchos casos ha
resultado costosa la dependencia que se gener de la industria con el Estado, lo que
no le permite a la primera. hasta cierto punto, tener la mayora de edad que se
requiere para enfrentar los retos de la globalizacin.
Sin embargo, todo indica que no hay un retorno a las polticas proteccionistas que
prevalecieron durante varios aos, sino que hoyes necesaria la reorientacin de las
reglas y las polticas para lograr mejores condiciones tanto jurdicas como administrativas, que permitan una mayor certidumbre econmica tanto a los sectores productivos como a los inversionistas, sean nacionales o extranjeros y que, en consecuencia, d lugar, por un lado, al fortalecimiento de la estructura productiva nacional
y, por el otro, a su preparacin para la competencia en los mercados internacionales.

90

SEGUNDA PARTE

La integracin a bloques econmicos como el norteamericano o mejor conocido como Tratado de Libre Comercio tampoco ha estado del todo libre de sacrificios, por el contrario, ha generado costos, sobre todo en el tenor de la supeditacin
a lineamientos supranacionales de carcter econmico como la disminucin de
aranceles a productos de importacin, o la modificacin de normas aduaneras y
sanitarias. Aunado a ello, existe el obligado cumplimiento de lineamientos dictados
en su mayora por organismos como el Fondo Monetario Internacional o el Banco
Mundial, entre otros, por concepto de deuda, como son los de: mantener finanzas
pblicas sanas, niveles mnimos de inflacin, tipo de cambio estable. niveles razonables de endeudamiento pblico, industria competitiva hacia el exterior, promocin de inversin extranjera, etc.
Otro de los elementos a considerar en el diseo de la poltica econmica nacional es el desarrollo sustentable o sostenible (como se le conoce en Europa), entendido como el proceso que comprende el impulso de toda actividad econmica
acompaada del cuidado y preservacin del medio ambiente y del desarrollo social
(mayores recursos a la educacin, salud, vivienda, alimentacin) (JIM(NIJ., 2()()():
22 y ss.). Esto significa que toda actividad econmica no puede desarrollarse de
manera indiscriminada, sino que debe ir acompaada de un uso inteligente de 1m
recursos naturales, de una mejor distribucin del ingreso y mejora en los niveles de
vida de la poblacin. Esta institucin del desarrollo sustentable, sin duda alguna. se
constituye en un nuevo derrotero del Estado mexicano, aunado a su papel de Estado
regulador y promotor, que, poco a poco, comienza a incidir en la cultura y el comportamiento de empresarios, sociedad civil y autoridades.
Sin embargo, si bien han existido en los ltimos aos esfuerzos importante.., en
cuanto a la reorientacin e innovacin de polticas y estrategias para lograr las condiciones que reclama este esquema econmico mundial. como consecuencia tambin del replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la clase empresarial.
'financiera y trabajadora, estos esfuerzos no han sido suficientes y s han generado
graves costos econmicos tanto a la propia industria nacional como a la sociedad
en general. Es una realidad el hecho de que se haya acelerado la apertura a los mercados internacionales, adems de haber daado -en algunos casos hasta con el cierre de empresas- a gran parte de la industria nacional, que no se encontraha preparada en esos momentos, ha tenido como consecuencia que se hayan diferenciado de
manera acentuada los niveles de vida en la pohlacin. Es as. que se observa en los
ltimos aos, la concentracin de la riqueza en unas cuantas personas y el crecimiento de manera descomunal de la pobreza en un enorme nmero de la poblacin.
Se habla de casi un 53% de la poblacin en Mxico que vive con niveles de pobreza y de un 26% con niveles de extrema pobreza!".
i7
Esto se confirma con datos oficiales, los cuales sealaban al inicio de la administracin del Presidente
Ernesto Zedillo, que el nmero de mexicanos en pobreza extrema era de IR millones, segn datos de la
Comisin de Desarrollo de la Cmara de Diputados. Hoy, de acuerdo con datos proporcionados por la
Secretara de Desarrollo Social, son 26 millones de mexicanos los que estn sumidos en condiciones de
pobreza extrema.

91

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Por todo ello, en el terreno econmico, en un lapso corto, las autoridades responsables del mbito econmico se han visto obligadas a reorientar la poltica econmica nacional con la idea de tratar de generar un equilibrio entre el aspecto econmico y el social. En efecto, en un perodo corto se implementaron procesos de
desregulacin econmica, de privatizacin de empresas pblicas, se modific el
marco jurdico en materia de inversiones, comercio exterior, normalizacin en el
sistema financiero y se suscribieron tratados y acuerdos comerciales internacionales -los ms importantes con los Estados Unidos y Canad y recientemente el
Acuerdo Comercial con la Unin Europea-, todo ello en su conjunto tendente a
incentivar a la industria nacional y hacer atractiva la inversin de capitales extranjeros. Pero tambin de manera simultnea se han tenido que crear nuevos instrumentos-de desarrollo social; se parte de la preocupacin de reorientar la poltica
econmica para tratar de generar mejores condiciones de vida para los que no tienen los suficientes recursos para hacerlo. Sin embargo, en este rubro todava falta
mucho por hacer. Por lo que la preocupacin para los prximos aos ser precisamente renivelar esa balanza.
En general, resulta indispensable la innovacin de polticas tendentes a revertir
el enorme problema de la inequidad y propiciar niveles de distribucin de la riqueza tendentes a incrementar equitativamente la calidad de vida de las personas. El
desarrollo econmico necesariamente tendr que ir de la mano de la creacin de un
mercado interno y de justicia social, a travs de la creacin de empleos, de facilitar
el establecimiento de comercios e industrias, de impulsar el desarrollo agropecuario, de fortalecer las instituciones de asistencia y seguridad social, de impulsar el
desarrollo en materia de educacin, salud, alimentacin y vivienda. La concatenacin de instituciones econmicas como el fortalecimiento de la industria agroindustrial y dems sectores productivos con el de la justicia social ser de suma
importancia para la posible solucin del problema de la inequidad y desigualdad de
oportunidades en un pas como Mxico.
Se trata de una labor extremadamente difcil, bautizada por Ralf DARENDORF
(citado por VALLESPN, 2000: 16) como la bsqueda de "la cuadratura del crculo"
que consiste en ser capaces de unificar a la vez tres dimensiones y fines sociales
distintos que no se dejan integrar con facilidad: primero, mantener la capacidad
competitiva bajo las inestables y agresivas condiciones de mundializacin econmica; segundo, conseguir hacerlo sin lesionar las bases de la cohesin y la solidaridad social; y tercero, lograrlo dentro de las reglas y bajo las instituciones democrticas de una sociedad libre. Competitividad, cohesin y libertad -no necesariamente en este orden- bien pueden ser los valores que se habrn de aprender a conjugar juntos en la nueva poltica.
b) La reforma en las instituciones polticas
Con respecto a las instituciones polticas tradicionales como la Constitucin, el
marco legal secundario, la divisin de poderes, el sistema de partidos, los sistemas

92

SEGUNDA PARTE

electorales, la descentralizacin poltica, tambin se han visto rebasadas por la aparicin de otras instituciones como lo es la participacin ciudadana a travs de organismos civiles, el nuevo federalismo'", el pluralismo, las polticas supranacionales,
pero, sin duda alguna, la ms importante, ya que engloba a todas las mencionadas,
es la relacionada con la creacin y consolidacin de un sistema democrtico. La
democracia entendida como sistema de vida institucional ha redimensionado a las
instituciones tradicionales antes mencionadas, las ha dotado de una nueva configuracin e incluso ha generado otras.
Los acontecimientos que se presentaron a finales de los aos ochenta relacionados con la cada del bloque socialista, as como la abolicin de regmenes de carcter militar (los casos del cono sudamericano), obedecen al surgimiento de sistemas
democrticos, los cuales se constituyen en la piedra angular en la vida institucional
de la mayora de los pases del mundo. Est claro que este proceso en Mxico todava no ha terminado, contina y parece ser que todava no ha llegado a su culminacin y consolidacin. De tal forma, que se observan dos tipos de factores que
impulsan el fenmeno de la democratizacin. Unos de carcter externo y otros de
carcter interno.
Sobre los factores de carcter externo, se identifican los lineamientos polticos
de carcter supranacional que, de manera general, obligan a todos los pases inmersos en la llamada cruzada por la democracia a establecer sistemas electorales confiables, de respeto a los derechos humanos, de apertura y coordinacin con organismos civiles, de reestructuracin y modernizacin de sus gobiernos y sus
Administraciones Pblicas. La adopcin de estos lineamientos tambin se ha visto
materializada en una serie de reformas legales y en acuerdos polticos nacionales
entre el gobierno y los partidos polticos. Procesos que no han sido fciles de efectuar sobre todo en pases en los que no existi un rgimen de caractersticas propicias a las prcticas democrticas. Por el contrario, se considera que stos sern procesos largos y complejos que no sern sencillos de consolidarse.
Con relacin a los factores de carcter interno, se refieren a los esfuerzos que
hace cada uno de los pases al interior de los mismos. En el caso de Mxico, se
avanza hacia el fortalecimiento de un sistema de partidos polticos, el cual se ha
reconfigurado a travs de la existencia tanto de la alternancia en el poder como el
de la competencia poltica entre los mismos, situacin inexistente hasta hace algunos aos, debido a la preeminencia de un solo partido. Esta situacin ha ido acompaada de la necesidad de contar con sistemas electorales cada vez ms confiables,
con reglas certeras.que garanticen competencia y elecciones justas, pero sobre todo
que propicien una mayor participacin ciudadana. En este terreno, procedimientos
nuevos en el pas como el plebiscito, el referndum, la iniciativa popular han

18 Vase Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 del Presidente Ernesto Zedillo. Seguramente la poltica del actual presidente no variar del todo. con el nico detalle de un cambio de nombre.

93

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
comenzado a cobrar presencia y estn a un paso de constituirse en los nuevos
mecanismos formales que requieren tanto las autoridades como la ciudadana para
lograr mayores consensos y disminuir disensos (LEN, 1998: 27).
De igual forma, el poder legislativo tambin ha venido adquiriendo un nuevo
papel y ha modificado su relacin tanto con el poder ejecutivo como con el judicial,
precisamente por su nueva composicin poltica y por la existencia de pluralismo
poltico. En consecuencia, instituciones como el poder ejecutivo y judicial han
venido transformando gradualmente su desempeo con la idea de lograr un mayor
equilibrio entre los tres poderes. La divisin de poderes es otra institucin que ante
esta.coyuntura se vuelve a redescubrir y a renovar.
Es as que la aparicin de la democracia en Mxico ha venido a cambiar las condiciones que por mucho aos prevalecieron en el pas. Al respecto, Juan Pablo
GUERRERO AMPARN (1999: 19-20) seala:
"1. Primero, el escenario de la contienda poltica pasa de la burocracia a la arena
de las elecciones y los partidos polticos. Se distinguen por lo tanto los polticos
(que deben tener una carrera partidista o electoral, generalmente iniciada a nivel
regional) de los funcionarios pblicos.
2. Con la creciente independencia del Congreso, ste se convierte en el rgano
de representacin, pues ah se deciden las formas y montos de asignacin de recursos, as como las reglas del juego formales -las leyes- que regulan la vida de los
sectores sociales. Se ha visto ahora con la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos de la Federacin, cuando por primera vez se han acercado al Congreso los
sectores sociales interesados en ver representados sus objetivos en las disposiciones legales, es decir la democratizacin introdujo para la poltica en Mxico el principio de la divisin de poderes, que ofrecer al Congreso su papel especializado de
legislador, le proporcionar la posibilidad de agregar su opinin en el diseo y
hechura de las polticas pblicas y le dar un papel supervisor de la actuacin del
ejecutivo y sus administraciones.
3. Por lo anterior, la Administracin Pblica ya no ser el interlocutor exclusivo entre el Estado y la sociedad".
De la misma manera, la descentralizacin poltica se ha redescubierto y se ha
sobredimensionado, por la fuerza y presencia que han venido adquiriendo los
gobiernos estatales y municipales, materializado en una mayor demanda de participacin en la toma de decisiones y en el reclamo de mayores recursos, lo que en su
conjunto ha venido a fortalecer al federalismo. El centralismo en todos sus aspectos parece ser una de las instituciones que empiezan a marcar su salida del escenario poltico y, a la inversa, la presencia cada vez mayor de los estados comienza a
ser la regla por establecerse.
Pero, sin duda alguna, las transformaciones de los prximos aos a las que se
ver sometida la institucin presidencial, sern de las ms relevantes, no slo por

94

SEGUNDA PARTE

la real alternancia en el poder, la cual por fin se dio en Mxico despus de muchos
aos, sino por la necesidad de acotar cada vez ms su poder metaconstitucional y
que d lugar, de acuerdo con la ley, a potencializar a las otras instancias gubernamentales y los dems poderes.
Es tambin importante destacar la presencia cada vez ms fuerte de organizaciones civiles conocidas como ONG, en la vida poltica del pas, como parte del
pluralismo que reclama mayores espacios de participacin y representacin y que
surge, por una parte, por lo que ha dejado de hacer el Estado y, por otra, por la falta
de dinamismo en los partidos polticos. Para que puedan cumplir su papel, se observa la necesidad de edificar reglas que permitan institucionalizar la presencia de
estas organizaciones y las formas de interactuar con las autoridades y con la sociedad en general. Este pluralismo es un elemento sustancial para la democracia.
En el mismo sentido, la presencia de las organizaciones civiles y su nimo de
participacin y vigilancia en las decisiones pblicas, tambin se ha constituido en
una presin para el Estado y sus rganos de poder, para tratar de que stos realicen
de mejor manera la funcin que les corresponde hacer, pero tambin para forzar a
una situacin, antes no vista, como lo es la publicitacin de las decisiones polticas.
Esto ha dado lugar a la aparicin de instituciones sumamente importantes: las contraloras sociales y la rendicin de cuentas. Una de las novedades en el pasado
reciente ha sido la expedicin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental, as como tambin la expedicin de leyes en la
materia, en algunos estados de la Repblica.
Tambin cabe sealar que la globalizacin ha tenido un impacto en las institu_ ciones polticas, principalmente en la poltica exterior, esto como consecuencia de
que actividades como la lucha contra el narcotrfico, la preservacin del medio
ambiente, los derechos humanos, entre las ms conocidas, han adquirido en los ltimos aos plena relevancia, de tal forma que las decisiones polticas en esas materias prcticamente han adquirido un carcter de supranacionalidad. Esto lleva necesariamente a la creacin de instituciones que mejoren la convivencia del pas con
otros, con el propsito de unificar criterios y esfuerzos y evitar posibles conflictos.
Esta coyuntura de cambio en la vida poltica institucional que vive el pas ha
empezado a modificar las instituciones tradicionales y ha generado otras, lo que ha
llevado a pensar, en ms de una vez, en la necesidad de contar con un nueva
Constitucin de la Repblica. Ha sido evidente que la gran multiplicidad de cambios en los que se ha visto involucrado el pas en los ltimos aos ha propiciado
tambin mltiples reformas a la Constitucin En consecuencia, si se considera que
una Constitucin tiene un funcionamiento similar al que tiene un reloj, en el que
cada una de sus partes tiene que estar en perfecta armona con las dems est claro
que con la reconfiguracin de muchas instituciones, unas tendrn impacto en otras,
lo que requiere precisamente de un nuevo reloj totalmente armonizado, que no d
lugar a retrasos o adelantos.

95

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Para ejemplificar lo sealado, bastar con observar cmo la nueva forma en que
funciona el poder legislativo ha repercutido directamente en la actuacin del poder
ejecutivo y judicial y todos a su vez en los estados de la repblica. Esta reconfiguracin de papeles en los actores y sus comportamientos necesariamente repercutirn directamente en otras instituciones como el federalismo, los gobiernos locales
y en lodos los procesos que esto conlleva como la seguridad pblica, la poltica fiscal, el desarrollo social, entre otras. Por lo que queda claro que todas estas piezas
de relojera, que se encuentran plenamente engranadas, afectarn el funcionamiento.de unas con otras. De tal forma que si, en efecto, se asiste a una nueva institu'ciorialidad democrtica, se considera casi necesario contar con una nueva
Constitucin que conlleve la creacin de un nuevo marco legal, pero sobre todo que
d lugar a la aplicacin de un verdadero Estado de Derecho acorde a la nueva realidad que vive el Estado y la sociedad. Un Estado de Derecho que sobre todo garantice y revitalice los derechos de los individuos ante las organizaciones pblicas
encargadas de procurar justicia, desarrollo social y bienestar econmico.
Es as que el reto en los prximos aos ser el de renovar a las instituciones polticas tradicionales con nuevas atribuciones y valores, pero tambin innovar instituciones polticas acorde a los tiempos democrticos que vive el pas. Si bien existen
avances significativos en instituciones como las electorales, el sistema de partidos,
la apertura a organizaciones civiles, los esfuerzos todava no son suficientes, la consolidacin y perfecta armona que se pretende todava no se ha alcanzado; de ah la
importancia de los acuerdos y consensos que se logren para ello en los prximos
aos.
e) Reforma en las instituciones gubernamentales y administrativas
Las instituciones como el gobierno y la Administracin Pblica, junto con sus
servidores pblicos, estructuras burocrticas, actividades y procesos, tampoco pueden quedar fuera de la nueva institucionalidad que se est construyendo en el pas.
Por el contrario, los cambios que se registren en estas instituciones tradicionales
sern fundamentales, por lo que en estos casos tambin se prepara un cambio ya
sea en cuanto a redescubrimiento, o ya sea en cuanto innovacin. Sobre todo por el
importante papel central que ha jugado y sigue jugando el Gobierno y la
Administracin Pblica en Mxico. Si hubiera que ubicar a Mxico en un modelo
de contexto institucional, sin duda, forma parte' del modelo denominado Rechtstaat
por la fuerte presencia de sus instituciones pblicas, as como su tradicin legalista que as lo demuestran. Est situacin es importante destacarla porque de alguna
manera marca el ritmo y el estilo de las reformas.
Procesos tradicionales, como la descentralizacin administrativa, la tica en el
servicio, la gobernabilidad, la legalidad, la imparcialidad, la seguridad jurdica
requieren ser redescubiertos y renovados para recuperar la confianza y legitimidad
que han perdido las instituciones gubernamentales y administrativas ante la ciudadana. La Encuesta Mundial de Valores Mxico 2000, con base en la pregunta rea-

96

SEGUNDA PARTE

lizada a la ciudadana: de las siguientes instituciones qu tanta confianza tiene en


ellas? (mucho o algo, poco o nada). En el rubro (mucho o algo) se revela lo siguiente:

1981

1990

1996-1997

2000

Ejrcito

48%

47%

59%

51%

Iglesia

60%

70%

66%

80%

Polica

31%

32%

33%

29%

Partidos Polticos

N.P

N.P.

33%

24%

Diputados

28%

34%

41%

20%

Burocracia

23%

28%

41%

20%

Institucin

Como se puede observar, las instituciones gubernamentales y administrativas


(salvo el ejrcito) son los que representan los porcentajes ms bajos en cuanto a
confianza por parte de los ciudadanos.
Por lo anterior, es necesario que las instituciones antes mencionadas sean fortalecidas y complementadas con otros procesos que respondan a la lgica de los regmenes democrticos, como la transparencia en el manejo de los recursos, el mrito, la rendicin de cuentas, la toma de decisiones compartida, la competitividad, la
calidad en los servicios. Pero, sobre todo, la profesionalizacin de los servidores
pblicos.
En este ltimo aspecto, el Estado mexicano y la Administracin Pblica enfrentan un doble dilema, por una parte, redescubrir y consolidar instituciones administrativas propias del modelo burocrtico weberiano o de lo que se conoce como la
Administracin Pblica tradicional, como lo es el establecimiento de un servicio
civil de carrera y, por la otra, avanzar hacia los dictados de la Nueva Gestin
Pblica.
En efecto, la Administracin Pblica mexicana se caracteriza, entre otras cosas,
por la ausencia de un servicio civil de carrera. No obstante ello, parece ser, ahora
ms que antes, necesario su establecimiento, ya que, por una parte, se requiere contar con aparatos administrativos eficientes, prestadores de servicios de calidad, que
cuenten con servidores pblicos profesionalizados y responsables de sus funciones
y, por la otra, con aparatos administrativos imparciales de toda contienda poltica
partidista que le den continuidad a la polticas y programas ms all de cualquier
cambio que se registre en cualquier tipo de eleccin. En resumen, es preciso que de
una vez por todas se genere el cambio institucional as como la institucionalizacin
de un sistema de mrito en sustitucin de un sistema de patronazgo.

97

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Por otra parte, una esfera que se redescubre es la de la ciudadana. El ciudadano, considerado como un cliente, por las contribuciones que aporta para la manutencin del Estado, lo convierte en el centro de toda accin gubernamental y administrativa. Esta nueva situacin demanda a los gobiernos y las Administraciones
Pblicas a desarrollar esfuerzos tendentes a mejorar el trato posible con los-ciudadanos.
Es as que la descentralizacin administrativa, la profesionalizacin de servido.res pblicos, la rendicin de cuentas, la transparencia en el manejo de los recursos,
se estn constituyendo en los nuevos vectores del cambio institucional, por lo que
habr que estar pendiente de los diversos impactos y cambios que se generen tanto
en la propias instancias gubernamentales y administrativas, como tambin en la cultura y modo de ser del Estado y la sociedad.
d) Las instituciones y el servicio civil de carrera
Como se ha podido observar, el pas atraviesa vientos de cambio en sus instituciones ms importantes y se encuentra en una franca transicin hacia la consolidacin de un sistema democrtico. Aunque se considera que se est todava en camino y hace falta mucho por recorrer. Es evidente que todava no se cuenta con un sistema de partidos polticos consolidado, una divisin de poderes, un real federalismo, una imparticin y procuracin de justicia que le brinde verdadera proteccin a
los ciudadanos; un respeto irrestricto a los derechos humanos y a la voz de los ciudadanos. Adems de ello, como ya se seal, se carece de una infraestructura
agroindustrial fuerte y autosuficiente, con niveles aceptables de empleos, adems
de otros problemas como bajos niveles de poder adquisitivo, analfabetismo y desnutricin. Pero, sobre todo, existe un gran dficit de confianza y credibilidad de la
ciudadana para con la actuacin y desempeo del gobierno y la Administracin
Pblica y sus servidores pblicos.
En materia de profesionalizacin de los servidores pblicos, se avanza en dos
senderos: uno dirigido hacia la profesionalizacin a travs de las nuevas tcnicas de
la gestin pblica, y el otro, hacia la institucionalizacin de un servicio civil de
carrera para toda la Administracin Pblica tanto a nivel central como local. En este
terreno, en los ltimos quince aos se han dado avances importantes, sobre todo con
el establecimiento de servicios civiles de carrera a nivel sectorial en organizaciones
pblicas como el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, la
Secretara de Educacin Pblica (carrera magisterial), Procuradura General de la
Repblica, Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, Comisin
Nacional del Agua, Procuradura Agraria, Instituto Federal Electoral y la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico (Sistema de Administracin Tributaria). La gran
excepcin por antigedad lo es la Secretara de Relaciones Exteriores con la existencia de la carrera diplomtica que data desde 1934. A nivel de los estados de la
Repblica, actualmente el nico estado que cuenta con esta figura es el Gobierno
del Distrito Federal.

98

SEGUNDA PARTE

No obstante los pocos avances, se sostiene que resulta imprescindible que de


estas experiencias aisladas e inacabadas se genere una que cubra todo el espectro
de la Administracin Pblica del pas. Se confa que con la nueva ley se concluya
parte de esta expectativa. Esta necesidad parte de la idea de que el servicio civil de
carrera no slo mejorar al gobierno y a la Administracin Pblica a travs de la
profesionalizacin de los servidores pblicos y la continuidad en programas y proyectos -ms all de cualquier cambio de tipo partidista- sino tambin a la sociedad
por los servicios y soluciones que reciba a sus permanentes demandas, que se materializarn en su bienestar general. Tambin propiciar una mayor gobernabilidad
que se traducir en mayor seguridad y proteccin a los ciudadanos, seguridad jurdica tanto a sus propios servidores pblicos como a todos los sectores de la sociedad, propiciada en gran parte por el sistema de mrito versus patronazgo.
De igual forma, se visualiza que el servicio civil de carrera puede tener un
impacto positivo y diferentes alcances en todas las instituciones tanto econmicas,
polticas y administrativas como sociales. En cuanto al impacto positivo y los
alcances que tendra el servicio civil de carrera en las instituciones econmicas se
pueden enunciar los siguientes: se podran mejorar las condiciones tanto jurdicas
como administrativas para el fortalecimiento de la industria y la inversin tanto
nacional como extranjera; se procurara mayor certidumbre econmica y seguridad
jurdica a travs de un mejor trato a los ciudadanos y en la prestacin de mejores
servicios pblicos. Se fortaleceran las finanzas pblicas al hacer un uso ms adecuados de los recursos y se garantizara una mejor utilizacin de la recaudacin fiscal. De igual manera, como parte de la Administracin Pblica que vela por el bienestar general de los ciudadanos, se procurara propiciar la creacin de empleos, la
mejor distribucin del ingreso y el fortalecimiento de las organizaciones de asistencia y seguridad social
Con respecto a las instituciones polticas y administrativas, en stas tambin se
considera que puede haber beneficios directos por el establecimiento de un servicio
civil de carrera, por la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las polticas, por
la continuidad en programas y proyectos, ms all de cualquier cambio poltico, lo
que propiciara el cumplimiento de compromisos con la ciudadana y la recuperacin de la credibilidad y la confianza. Tambin fortalecera la divisin de poderes,
ya que la dinmica de profesionalizacin, eficiencia y calidad en los servicios de la
Administraciones Pblicas repercutira en las funciones legislativas y judiciales,
para que stas adquieran niveles similares de desempeo. Otra parte en la que
habra impactos positivos sera en el federalismo y la descentralizacin poltica y
administrativa, ya que en el fortalecimiento de las Administraciones Pblicas locales se propiciara una menor dependencia de los gobiernos locales para con el
gobierno central.
Se cree que un servicio civil de carrera puede propiciar competencia y mejores
resultados para con las demandas de la ciudadana, por lo que de manera sustancial
mejorar la gestin pblica, y provocar que los dems actores no gubernamenta-

99

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

les prestadores de servicios pblicos tambin fortalezcan sus organizaciones y procedimientos, as como la profesionalizacin de sus empleados. En ellos tambin
estara presente la exigencia de la ciudadana: demanda de resultados y rendicin
de cuentas.
Por ltimo, se parte de la concepcin de que el servicio civil de carrera, adems
de resolver un problema de carcter interno de las organizaciones pblicas, tambin
contiene este carcter pblico que lo hace mucho ms relevante y necesario para el
fortaleCimiento de la nueva vida institucional del pas. Por lo que su contribucin a
la creacin de una cultura tanto administrativa como cvica puede ser muy importante. Al no incorporarlo a este concierto y construccin de instituciones democrticas, se estara cancelando parte de la democracia que requiere un pas como
Mxico.

2.

ANLISIS DE LAS CONDICIONES INSTITUCIONALES ACTUALES EN


MXICO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL DE
CARRERA (DIAGNSTICO)

La Administracin Pblica mexicana, a pesar de haber pasado un largo perodo


de reforma administrativa (1970-1982) y de modernizacin (1984-2000), y haber
logrado una serie de avances tanto en aspectos legales, organizacionales, procedimentales, como tecnolgicos, con el propsito de contar con aparatos administrativos eficientes en sus tres niveles de gobierno: federal, estatal, municipal, todava
tiene asignaturas pendientes. La ms importante, sin duda alguna, es la de crear un
servicio civil de carrera. La ausencia de este tipo de figuras y de otras propias del
modelo burocrtico weberiano, no slo en Mxico sino en Latinoamrica en general, ha dado lugar a que algunos especialistas califiquen al proceso de reforma
administrativa como de un fracaso (PRATS, 1999a). Segn PRATS (1999a), en
Amrica Latina, por lo general, no lleg a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que WEBER llam de dominacin racional-legal encarnado
en la burocracia. De sta se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia de
los condicionamientos socio-econmico-polticos necesarios, lo que se desarrollaron mayormente fueron "buropatologas", que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que WEBER llam "burocracias patrimoniales".
El caso mexicano no ha sido ajeno al tipo de burocracia patrimonial de la cual
habla PRATS -aludiendo a WEBER-, y un aspecto notorio en ese sentido es lo que
acontece con la mayora del personal en cargos preferentemente medios y altos que
compone a la Administracin Pblica en sus tres niveles de gobierno federal, estatal y municipal y que son reclutados a travs de la figura de la designacin o confianza poltica. Fenmeno que, adems de darse de manera natural en perodos de
eleccin, tambin se presenta en etapas en las que se encuentra funcionando el
gobierno electo. Los casos de .cambios de secretarios de Estado en perodos inter-

100

SEGUNDA PARTE

medios o licencias de gobernadores de los estados de la Repblica, se constituyen


en verdaderas revoluciones en las estructuras de personal de la Administracin
Pblica.
Esta situacin anacrnica est vigente --contraria a los avances logrados en otras
reas y procesos de la Administracin- y sigue resultando una incgnita el que no
se haya configurado el establecimiento de un servicio civil de carrera y, en consecuencia, se siga alargando todava ms la distancia que se guarda con
Administraciones Pblicas de pases avanzados, a tal grado que a la Administracin
Pblica mexicana en este rubro se le identifique por las caractersticas que presenta, con una Administracin Pblica del siglo XIX (BARZELAY, 1998). En virtud de lo
anterior, la pregunta obligada es: cules son las razones por las que no se ha podido establecer un servicio civil de carrera en el pas? Para ello, se identifican bsicamente tres razones: razones polticas, razones jurdicas y razones administrativas.
a) Razones polticas
Con respecto a las razones polticas se distinguen dos problemas uno de carcter funcional que tiene que ver con la falta de autonoma de la Administracin
Pblica y el otro con la forma en que se reclutan a los servidores pblicos en
Mxico. En cuanto al primer problema, se puede decir que en gran parte se debi
al ejercicio gubernamental-unipartidista que prevaleci por mucho tiempo en el
pas. Un ejercicio que en aras del proyecto nacional revolucionario dispuso de todo,
sin ningn tipo de cuestionamiento, y en el que el corporativismo sindical y el de
las organizaciones sociales fueron fundamentales. Por ejemplo, el papel de la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE)19 y del
Partido Revolucionario Institucional jugaron un papel esencial como rganos de
legitimacin poltica de toda accin de gobierno. Esta situacin determinaba que en
la realidad no haba una clara distincin entre poltica partidista y Administracin,
ya que en ambas los intereses eran los mismos; en el que adems el sistema de
patronazgo o botn eran preponderantes. En esa situacin, era necesario un servicio civil de carrera? Se considera que no era necesario.
Al respecto, Juan Pablo GUERRERO AMPARN (1999: 14-15) seala que, por lo
menos, desde el sexenio de Miguel Alemn (1946-1952), en Mxico no ha estado
clara la distincin entre los polticos electos y los altos funcionarios pblicos, dado
que la carrera poltica que ha llevado a la presidencia ha sido preponderantemente
burocrtica. Lo anterior se debe a que el sistema poltico era autoritario y presidencialista, con la subordinacin del poder legislativo y con lgicas de competencia
por el poder particulares y alejadas, hasta hace muy poco (1988), del juego democrtico electoral.

19 La FSTSE est integrada por cerca de 1.700.000 burcratas, integrados en 88 sindicatos slo en rganos de la Administracin Pblica Federal (RARo BLCHEZ, 2000: 174).

101

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
En este marco, la Administracin Pblica tuvo por lo menos cinco roles esenciales para el sistema poltico (GUERRERO AMPARN, 1997: 16-18):
1.- La Administracin Pblica se convirti en el escenario de la contienda poltica, particularmente la sucesin presidencial, en el que los secretarios de Estado
eran los polticos contendientes.
2.- Fue el sitio de la representacin corporativista y clientelar, y sustituy al
Congreso en ese papel de representacin.
3.- Adems de ser enlace entre el poder poltico y los sectores sociales, fue tambin siti de la negociacin para la asignacin de esos recursos. La asignacin de
los mismos no se negociaba ni con los representantes distritales ni a nivel territorial. Todo ello ocurra en las secretaras de Estado y en sus aparatos administrativos. Desde la perspectiva de los secretarios de Estado, la fidelidad de los burcratas era fundamental para atender a las clientelas, los grupos de apoyo poltico y
favorecer los fines particulares de promocin poltica.
4.- El esquema de incentivos para los funcionarios, los individuos y los sectores
sociales (costos de oportunidad de cumplir plenamente con las reglas y la falta de
aplicacin de sanciones) favoreci enteramente el ajuste mutuo por la va econmica, particular y por encima de la ley (por cierto, extremadamente abigarrada). La
Administracin Pblica fue el medio idneo para el enriquecimiento de los sectores sociales que la han compuesto. Al mismo tiempo, la burocracia sale internamente cohesionada e infranqueable a consecuencia de su colusin. Es decir, que
esto provee de un poderoso factor de cohesin interna dentro de la burocracia y
frente al exterior, por las mutuas complicidades; a su vez, resta autonoma a los
burcratas en el interior del sistema y frente a los superiores.
5.- Finalmente, la Administracin Pblica fue el brazo ejecutor incondicional
del presidente. Esta moneda tiene dos caras, por el lado virtuoso, se gener un control estricto y vertical de los secretarios (y del presidente) sobre los administradores de los programas y polticas en los casos que interesaban particularmente al jefe
jerrquico. En este caso, se redujeron sustancialmente los riesgos de que la aplicacin no reflejara fielmente los objetivos buscados por los mandos superiores (que
no forzosamente son los objetivos ms deseables para los afectados por la poltica).
Pero existe la otra cara de la moneda. Cuando los jefes no estaban personalmente
-o con sus servicios ms allegados- supervisando la ejecucin de la poltica, resultaba muy difcil controlar a las Administraciones. Entonces estas ltimas se vean
fcilmente permeadas -eapturadas- por los intereses particulares de los sectores
sociales interesados o por los mismos burcratas menores, una fcil presa de la
corrupcin (es el caso de la polica, de los rganos encargados de los permisos, las
supervisiones, la administracin de justicia, etc.).
Cada. uno de estos roles fueron en contra de la autonomizacin de la
Administracin Pblica y, por ende, de la posibilidad de instaurar un servicio civil

102

SEGUNDA PARTE
de carrera, que en cierta medida hubiera separado a la Administracin de la competencia poltica, el cual tambin hubiera aislado y ofrecido neutralidad a los cuerpos burocrticos y condiciones e incentivos para el ejercicio honesto y apegado a
la legalidad que exige la institucin.
De los roles esenciales sealados y sobre todo el punto de la autonomizacin, se
considera que en ella radica la clave para entender la necesidad de que primero se
requera democratizar al sistema poltico y posteriormente la Administracin
Pblica incluso a travs de un servicio civil de carrera. Negar la dependencia de la
Administracin Pblica del sistema poltico -sobre todo de los partidos- y otorgarle una autonoma que nunca haba tenido -por ejemplo a travs de las reformas
administrativas-, era simplemente tratar de crear una ilusin ptica.
Con respecto al segundo problema que tiene que ver con la forma en que se
recluta a los servidores pblicos en Mxico, el ingreso al servicio pblico se realiza por conocimiento de las personas, por cuotas partidistas, compromisos polticos
entre los servidores pblicos, o por recomendaciones. Esto ha dado lugar, a lo que
denomina Mauricio MERINO (1996: 8-9) como la subcultura administrativa de la
lealtad individual; una dinmica que fue ciertamente funcional durante una larga
poca de la Administracin Pblica mexicana y que se sustentaba en el privilegio
de valores como la lealtad y la disciplina de grupo, puestos por encima de la especialidad requerida para el desempeo de una funcin o nivel de profesionalismo de
quien tena un cargo especfico.
Aunque esta situacin ha venido cambiado en los ltimos aos, por el nivel de
especializacin de algunas reas y de sus servidores pblicos, se considera que,
hasta hoy da, sigue vigente la idea en muchos servidores pblicos del sentido de
pertenencia a un proyecto poltico compartido, y la identidad personal del colaborador con el lder formal de la organizacin pblica como dos elementos sine qua
non para el desarrollo profesional. ste es todava un componente muy fuerte de la
cultura poltica-administrativa de las personas.
De igual forma, la subcultura de la lealtad tiene tambin otros impactos, por
ejemplo en el sentido de competencia y cooperacin que se da entre las distintas
dependencias y en sus diferentes reas del sector pblico. Competencia que en la
mayora de los casos no es leal. De acuerdo con ese mecanismo, cada uno de los
programas implementados por las reas gubernamentales constituye de hecho una
herramienta para la construccin de poder poltico y para competir en la prctica
con otras reas pblicas, que en el fondo persiguen el mismo objetivo.
Prcticamente, lo que se crean son nichos de poder al interior de las reas de las
Administraciones en los tres niveles de gobierno. De ah que las redes de cooperacin entre distintas instancias gubernamentales no se definan tanto por las afinidades intrnsecas a los objetivos sociales que cada una persigue, sino por los lazos de
amistad y por las alianzas polticas establecidas entre los jefes de cada equipo administrativo.

103

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

La idea, en todo caso, de implementar un servicio civil de carrera es que tendra


como finalidad modificar actitudes, comportamientos, niveles de responsabilidad,
lealtades, crear una nueva cultura del servidor pblico pero con la condicin de que
sta tambin haya sido modificada desde su seno: el sistema poltico a travs del
factor democratizador.
b) Razones jurdicas
Con respecto a las razones jurdicas, las cuales guardan una relacin directa con
la legislacin laboral burocrtica prevaleciente, su enorme confusin por la existencia de mltiples ordenamientos jurdicos y marcada diferenciacin sobre la
situacin de los servidores pblicos, de acuerdo con lo que seala el artculo 123
constitucional y la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, han sido
tambi~ razones claves para que no se haya instituido el servicio civil de carrera.
Efectivamente, la existencia de una legislacin dispersa, que constituye lo que
Guillermo HARO BLCHEZ (1991: 19) llama un "laberinto jurdico" que se materializa en falta de uniformidad, ha sido un factor preponderante para la falta de reglas
claras que regulen la vida laboral de los servidores pblicos. Por mencionar uno de
los tantos ejemplos: el artculo 123 constitucional se divide en dos grandes apartados, el apartado A que regula la situacin laboral de todo trabajador y el apartado
B que regula la situacin laboral de los trabajadores al servicio del Estado, Sin
embargo, la confusin comienza cuando en el apartado A que si bien indica el propio texto constitucional: "El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases
siguientes, deber expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn: A. Entre los
obreros, jornaleros, empleados, domsticos, artesanos y, de una manera general,
todo contrato de trabajo", curiosamente tambin regula la relacin laboral de los
empleados pblicos de la Administracin Pblica descentralizada, salvo los que
prestan servicios pblicos-", Cabe decir que, en cuanto a derechos colectivos, los
trabajadores del apartado A cuentan con una mayor amplitud para la sindicacin, la
contratacin colectiva y el derecho de huelga, as como un rgimen especfico de
seguridad social a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (HARO
BLCHEZ, 2000: 142). Por lo que a los burcratas que son regulados a travs de este
apartado se les ha llegado a denominar como burcratas de "primer piso" a diferencia de los que son regulados por el apartado B.
Con respecto al apartado B del artculo 123 constitucional, que establece los
derechos de los trabajadores de los poderes de la Unin y el Gobierno del Distrito
Federal, as como del banco central y las entidades de la Administracin Pblica

20 La Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, en su artculo 10 ampla su aplicacin para
organismos descentralizados como el ISSSTE, Juntas Federales de Mejoras Materiales, Instituto Nacional de
Vivienda, Lotera Nacional, Instituto Nacional Indigenista, Comisin Nacional Bancaria y de Valores,
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas, Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, Hospital
Infantil y los organismos descentralizados similares que tengan a su cargo funcin de servicio pblicos.

104

SEGUNDA PARTE

Federal del sistema bancario mexicano que prestan su servicio al Estado, comprende a los servidores pblicos de base (o sindicalizados) de la Administracin Pblica
centralizada, mas no contempla al personal de confianza que se conforma de todos
los mandos medios y superiores; particularmente esto se corrobora en la ley reglamentaria de este apartado que lleva por ttulo Ley Federal de Trabajadores al
Servicio del Estado, que establece en algunos de los artculos lo siguiente:
En su artculo 4 establece dos grupos de trabajadores: los de confianza y los de
base. En su artculo 5 define como trabajadores de confianza a aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiere la aprobacin expresa del Presidente de la Repblica
y los tipifica como aquellos a los que se le confiere poder de decisin en el ejercicio del mando a nivel de Director General, Directores de rea, Adjunto,
Subdirectores y Jefes de Departamento. Incluye tambin los puestos que desempean las funciones de Inspeccin, Vigilancia, Fiscalizacin, Manejo de Valores,
Auditora, Control de Adquisiciones; Almacenes e Inventarios; Investigacin
Cientfica; Asesora de Mandos Superiores; Secretaras Particulares; Agentes del
Ministerio Pblico; las Policas y los miembros del Poder Legislativo y Judicial.
Por su parte, el artculo 6 establece, que los trabajadores de base son todos los no
incluidos en el artculo 5 y sern inamovibles.
Por ltimo, en cuanto a este ordenamiento, de manera expresa en el artculo 8
se establece "Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los trabajadores de confianza, los miembros del Ejrcito y Armada ...''. Por lo tanto, no estn establecidos
cules son los derechos y el procedimiento a que debe sujetarse su baja o cese en el
desempeo del servicio, por lo que puede considerarse que la relacin del personal
de confianza con la dependencia o institucin es de carcter eminentemente administrativo y el cese es slo un acto de autoridad; como consecuencia, los conflictos
entre los empleados de confianza y la dependencia para la cual prestan sus servicios, sobre la estabilidad de sus empleos no pueden ser resueltos por los tribunales
laborales sino por jueces federales; as, antes de recurrir al amparo o habeas corpus, deben hacerlo ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje-t. sin
embargo, esto no est determinado por la Constitucin.
Adicionalmente cabe sealar que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin precisa que los "trabajadores al servicio del Estado de confianza no estn protegidos
por el apartado B del artculo 123 en cuanto a la estabilidad en el empleo'<-. El artculo 124 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado establece que el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje (TFCA) es competente para conocer
los conflictos individuales que se susciten entre titulares de una dependencia y sus
trabajadores -se refiere a los de base- por la exclusin que se hace de los de con21 Vase volumen relativo a las "Tesis ejecutorias 1917-1985", apndice al Semanario Judicial de la
Federacin, Quinta Parte, Cuarta Sala, pp. 282 Y 284.
22 Volumen relativo a las "Tesis ejecutorias 1917-1985", apndice al Semanario Judicial de la
Federaci6n, Quinta Parte, Cuarta Sala, p. 286.

105

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
fianza en el artculo 8 0 En consecuencia, el TFCA no incurre en violacin de garantas en los casos de sobreseimiento del pago de indemnizacin constitucional y salarios cados reclamados por un trabajador de confianza, con un despido injustificado (HARO BLCHEZ, 2000: 144-145).
A pesar de estas circunstancias, los trabajadores de confianza, cuya funcin o
nivel se encuentre ubicado en el rango de los que describe la Ley, al menos cuentan con las medidas de proteccin al salario y los beneficios de seguridad social.
Sobre el rubro de prestaciones socioeconmicas se otorgan con base en la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y se
hacen extensivas a los trabajadores al servicio civil de las dependencias y de las
entidades de la Administracin Pblica Federal que, por ley o por acuerdo del
Ejecutivo Federal, se incorporen a su rgimen, as como a los pensionistas y a los
familiares derechohabientes de unos y otros. La misma ley precisa como trabajador
a toda persona que preste sus servicios en las dependencias o entidades, mediante
designacin legal o nombramiento o por estar incluido en las listas de raya de los
trabajadores temporales, con excepcin de aquellos que presten sus servicios
mediante contrato sujeto a la legislacin comn y a los que perciban emolumentos
exclusivamente a cargo a la partida de honorarios, los cuales sern sujetos de la ley,
adems de los pensionistas y derechohabientes, para lo cual se entiende la inclusin
tanto de trabajadores de base como de confianza.
Por otra parte, otro elemento que forma parte de la problemtica existente es que
hay un rgimen particular para los diferentes tipos de servidores pblicos, hay uno
para las fuerzas armadas, otro para los empleados bancarios, obviamente de los
bancos que todava son del Estado, para los miembros del Servicio Exterior, marina nacional, etc. Tal existencia de normas es propiciada por la propia normatividad
en la materia, la fraccin XIII del apartado B del artculo 123 constitucional establece que ciertas dependencias de la Administracin Pblica Federal se regirn por
sus propias leyes, tal es el caso de la secretaras de Relaciones Exteriores, de la
Defensa Nacional y Marina as como el Ministerio Pblico y la Polica Judicial; la
fraccin XIII-Bis seala lo mismo, en cuanto instituciones que prestan el servicio
de banca y crdito, Banco de Mxico y Patronato del Ahorro Nacional. Esta situacin se repite para el caso de rganos desconcentrados como el Instituto Nacional
de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) u rganos autnomos como el
Instituto Federal Electoral. En palabras de Guillermo HARO BLCHEZ (1991: 19), se
concluye: "El laberinto termina por convertirse en un autntico callejn sin salida
al convivir con esta diversidad legislativa toda una gama de reglamentaciones propias de cada una de las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada".
Para dar una idea de la existencia de diversos ordenamientos jurdicos que regulan la funcin pblica, a continuacin se enuncian algunos de los ms significativos:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos artculo 123 constitucional. Diario Oficial de la Federacin (D.O.F.) 5 de febrero de 1917.

106

SEGUNDA PARTE

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del


Apartado "B" del artculo 123 constitucional. D.0.F.28 de diciembre de 1963.
Ley Federal del Trabajo, Reglamentaria del artculo 123 apartado A. D.O.F. 1Q
de abril de 1970.
Ley Reglamentaria de la fraccin XIII Bis del apartado B del artculo 123 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (trabajadores bancarios). D.O.F. 30 de diciembre de 1983.
Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. D.O.F. 28 de
mayo de 1976.
Ley para la Comprobacin, Ajuste y Cmputo de Servicios en el Ejrcito y
Fuerza rea Mexicanos. D.O.F. 12 de diciembre de 1942.
Ley para la Comprobacin, Ajuste y Cmputo de Servicios de la Armada de
Mxico. D.O.F. 24 de diciembre de 1984.
Ley de Ascensos de la Armada de Mxico. D.O.F. 14 de enero de 1985.
Ley de Ascensos y Recompensas del Ejrcito y Fuerza rea Mexicana. D.O.F.
7 de enero de 1956.
Ley de Recompensas de la Armada de Mxico. D.O.F. 14 de enero de 1985.
Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles. D.O.F. 31 de diciembre de
1975.
Ley del Servicio Exterior Mexicano. D.O.F 4 de enero de 1994.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos
Diario Oficial de la Federacin 13 de marzo del 2002. Mxico 2002.
Reglamento de Vacaciones del Ejrcito y Fuerza rea Mexicanos. D.O.F. 2 de
abril de 1984.
Reglamento de Estmulos Sociales y Econmicos del Ministerio Pblico
Federal. D.O.F. 17 de mayo de 1993.
Reglamento de Estmulos Sociales y Econmico de la Polica Judicial Federal.
D.O.F. 26 de marzo de 1993.
Adems de las Leyes Orgnicas, Estatutos y Reglas que regulan a los organismos autnomos, descentralizados y desconcentrados en materia de administracin
de recursos humanos, habra que mencionar a los de los estados de la Repblica,
para lo cual la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en
su artculo 71, fraccin 111, que es competencia de los estados iniciar leyes y decretos. A su vez, el arlculo 73, fraccin X, fija como facultad del Congreso la expedicin de leyes de trabajo reglamentarias del artculo 123, y el prrafo segundo de
fraccin VIII del artculo 115 determina que las relaciones de trabajo entre municipios y sus trabajadores se regirn por las leyes que expidan las legislaturas locales,

107

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
con base en lo dispuesto en el mencionado artculo 123 de la Constitucin y sus disposiciones reglamentarias; y con mayor precisin el artculo 16 constitucional, en
su fraccin VI, indica que "las relaciones de trabajo entre estados y sus trabajadores se regirn por las leyes que expidan las legislaturas, los estados con base en lo
dispuesto por el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias,...". Derivado de lo anterior, los
Congresos de los estados han expedido diversos ordenamientos en los que se regulan las relaciones laborales con sus servidores pblicos. Los cuales desafortunadamente, en su mayora estn hechos con criterios muy particulares y dispares, por
lo que existe la situacin de que no se apegan a los principios que dicta el apartado
B del artculo 123 constitucional (HARO BLCHEZ, 1991: 20).
Cabe destacar que ocho estados denominan al ordenamiento como Ley del
Servicio Civil: Baja California, Chiapas, Morelos, Nuevo Len, Oaxaca, Sonora,
Veracruz yZacatecas. Sin embargo, lo que pudiera permitir un servicio civil de
carrera como tal, o la existencia de una carrera administrativa, an no es contempiada en . una regulacin integral para todos los servidores pblicos de la
Administracin Pblica Estatal (HARO BLCHEZ, 2000: 162).
Finalmente, en cuanto al derecho a la sindicacin de los trabajadores al servicio
del Estado tiene como base constitucional lo sealado en la fraccin X del artculo
123 propio apartado B, el cual a la letra indica: "Los trabajadores tendrn derecho
de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrn, asimismo, hacer uso
del derecho de huelga, previo al cumplimiento de los requisitos que determine la
ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que este artculo les consagra". El
Estado reconoce a la sindicalizacin como un derecho. Sin embargo, la normatividad y organizacin sindical a la que hace referencia este apartado es slo del personal reconocido como de base, ya que los trabajadores de confianza, como lo establece el artculo 70 de la LFFSE, no pueden formar parte de ningn sindicato y, en
el caso de que algn trabajador de base pasara a ocupar un puesto de confianza y
gozara de la sindicalizacin, para ste quedarn en suspenso todas sus obligaciones
y derechos convenidos con su organizacin sindical. En este aspecto, tampoco se
descarta la posibilidad de legislar sobre el derecho a la sindicacin de los trabajadores de confianza.
En virtud de todo lo anterior, son urgentes las reformas al artculo 123 constitucional apartado B, con el propsito de que se genere una nueva legislacin con las
siguientes caractersticas: que sea incluyente (por ejemplo, que no deje fuera a los
servidores pblicos de confianza), uniforme (que contenga criterios y lineamientos
nicos y homogneos) y general (que no haga distinciones de servidores pblicos).
Pero sobre todo, que d lugar propiamente a un servicio civil de carrera: como la
implementacin de nuevos mecanismos de seleccin e jngreso, estabilidad en el
empleo, nuevos derechos y obligaciones, desarrollo profesional, carrera administrativa, premios e incentivos y retiro digno.

108

SEGUNDA PARTE

c) Razones administrativas
Sobre las razones administrativas, habra que decir que estn ligadas a la falta
de una cultura administrativa basada en la eficiencia, eficacia, calidad en el servicio y apertura a la opinin ciudadana. Por el contrario, la Administracin Pblica
ha adquirido una imagen de desprestigio creada por la corrupcin, la ineficiencia,
el autoritarismo, el nepotismo y el patrimonialismo. Trminos contrarios al espritu de un servicio civil de carrera.
Los medios por lo que se accede a la Administracin Pblica y la posicin poltica de una gran parte de los servidores pblicos tambin generan disfunciones de
tipo administrativo. Las ms conocidas estn asociadas a la improvisacin con la
que se desempean no pocos funcionarios de todos los niveles, con el costoso
aprendizaje que se transforma en acciones ineficaces y malos resultados para la ciudadana. Por otra parte, tambin est el mecanismo de evaluacin sobre el desempeo de los servidores pblicos, que en la mayora de las veces es aplicado por los
jefes inmediatos, dejando de lado procedimientos claros y objetivos que efectivamente demuestren la capacidad o incapacidad de los servidores pblicos.
Por otra parte, se coincide con Jos Juan SNCHEZ (1999: 232) en cuanto a que:
"el sistema de remuneraciones para los servidores pblicos no es acorde con los sueldos del mercado, de tal manera que el ingreso de las personas que toman decisiones
de carcter nacional no se refleja en su ingreso, que son muy similares a los que tiene
una persona con el nivel bajo de una gerencia, en una empresa mediana o pequea
de la iniciativa privada. Se tienen salarios poco competitivos. La descapitalizacin
del recurso humano dentro del sector pblico cada da atrae a gente con menos aptitudes o calificaciones y, algo muy importante, se generan o provocan conductas ilcitas dentro del sector, o prcticas de corrupcin". Sobre este punto, de acuerdo con
el ndice de Percepcin de Corrupcin que prepar Transparencia Internacional para
el ao 2000, Mxico se ubica en un sitio nada favorable, con una calificacin de 3.3.
en una escala de 10. Esto lo ubica en el lugar 59 de un total de 90 pases considerados en la investigacin que realiza dicho organismo-'. En el ao 2001, la misma institucin ubic a Mxico en lugar nmero 51 entre 90 pases, con una calificacin de
3.7 dentro del mismo ndice, ocho lugares arriba con respecto al ao anterior-'. Sin
embargo, en el ndice de Transparencia Internacional correspondiente al 2002, se
revela la posicin de Mxico en el nmero 57 de un total de 102 pases con una calificacin del 3.6. Esto demuestra un aparente retroceso con respecto a lo que se haba
logrado en el ao anterior. Finalmente, The International Institute for Management
Development otorga a Mxico una calificacin de 2.12 en incidencia de corrupcin
y soborno. El estudio coloca a Mxico en el nmero 38 de un total de 47 pases 25

Vase Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Mxico 2001.
Vase Secretaria de la Contralora y Desarrollo Administrativo, ProgramaNacionalde Combate a la
corrupci6ny fomento a la Transparencia y el DesarrolloAdministrativo 2001-2006. Mxico 2001.
25 Vase www.secodam.org.mx
23

24

109

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
De acuerdo con lo que seala el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin
y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 de la
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, si bien es difcil cuantificar el tamao del problema de la corrupcin en Mxico, ya que no se han hecho
estudios al respecto, s existen algunos indicadores que son marco de referencia
para dimensionarlo. En efecto, el Banco Mundial estima que representa el 9% del
PIB nacional, adems de haber una fundada percepcin en la opinin pblica de
que existe corrupcin y de que sta genera ineficiencias en la actividad pblica y
servicios de baja calidad; por lo que se trata de un fenmeno de magnitud importante.
Otras de las prcticas que existen en el personal que se desarrolla en la
Administracin Pblica y que no percibe sueldos elevados es que cuenten con dos
o ms fuentes de ingreso adicionales, a veces dentro de la propia Administracin
Pblica, lo que trae como consecuencia que no desarrollen de manera ptima la
funciones que debiesen cumplir, y no tengan un verdadero compromiso con la institucin.
Tambin se carece de un sistema de desarrollo del servidor pblico dentro de las
organizaciones. Esto significa que no existe un sistema que califique y reconozca
la trayectoria del servidor pblico, sobre todo si ste ha adquirido mayores conocimientos o habilidades dentro de la funcin que desempea, que le permita ir ascendiendo a niveles superiores. La ausencia de instrumentos objetivos de evaluacin
del desempeo tambin cancela la posibilidad de promover a las personas a puestos superiores. El sistema no est basado en el mrito sino en la lealtad personal.
Todo lo anterior se puede corroborar y sintetizar en el diagnstico sobre la problemtica actual de la Administracin Pblica Federal elaborado por Juan Pablo
GUERRERO con base en informacin de la Secretara de Hacienda. Al respecto, se
seala que los principales puntos problemticos se dividen en cuatro esferas
(GUERRERO AMPARN, 1997: 21):
1.- Las compensaciones son el primer motivo de preocupacin. El sueldo que
perciben los funcionarios pblicos se divide entre el sueldo base muy poco remunerado y que cuenta con fundamento legal, y las compensaciones, que constituyen
la mayor proporcin del ingreso, pero no tienen un respaldo legal slido. La uniformidad en el sueldo segn el nivel jerrquico no contempla las diferencias en el
grado de responsabilidad. Y el monto de los salarios, insuficiente frente al mercado de trabajo, constituye una de las fuentes de corrupcin, en el diagnstico de
Hacienda.
2.- La contratacin de los funcionarios pblicos no obedece a un esquema nico
que regule los procesos de seleccin, reclutamiento, ingreso, desarrollo profesional
y separacin. Prevalece la discrecionalidad del superior jerrquico que contrata y
controla verticalmente a sus subalternos, que generalmente slo responden ante l.

_ 110

SEGUNDA PARTE

3.- El desarrollo profesional de los servidores pblicos no cuenta con una visin
estratgica de largo plazo. La carrera depende del jefe administrativo del grupo del
cual forma parte el funcionamiento. Si el superior es removido o reubicado, igual
suerte corren sus subalternos.
4.- La separacin es conflictiva, pues no hay ningn tipo de seguridad en el
empleo para los funcionarios de confianza. Adems, constituye otra fuente de
corrupcin, pues la inseguridad en el empleo es un incentivo para usufructuar, aunque sea al margen de las normas, los recursos pblicos y la informacin privilegiada de esos puestos.
Estos puntos coinciden con lo que inform Mxico a la OCDE en relacin con
la existencia de problemas de corrupcin, de los cuales identific a los siguientes:
prctica de promocin ineficiente, falta de estabilidad en la carrera del servicio
pblico, falta de recursos en la forma de remuneracin adecuada y falta de confianza en el servicio pblico por parte de la ciudadana (OCDE, 2000).
Otro problema de carcter administrativo es el que se registra con el personal
que goza de inamovilidad en el puesto (puestos de apoyo administrativo, secretarias, auxiliares, mensajeros, en alguno casos analistas, jefe de oficina, etc.), que la
mayora de las veces es personal sindicalizado. Si bien no se trata de subvalorar al
personal sindicalizado, por la posicin que goza la mayora de ellos, la realidad
indica que no siempre ejercen adecuadamente las actividades que se les encomiendan. Este problema es muy palpable en instituciones que cuentan con un gran
nmero de personal sindicalizado. Un ejemplo de ello lo es el Gobierno del Distrito
Federal que cuenta entre sus filas con 109.000 trabajadores sindicalizados de una
estructura total de 283,980 servidores pblicos (datos de la Direccin General de
Administracin y Desarrollo de Personal del Gobierno del Distrito Federal,
noviembre de 1999), que representa poco menos de la mitad de la estructura del
personal. Sin embargo, el problema se agudiza an ms por el peso que tienen casi
todas las secciones del Sindicato nico de Trabajadores del Gobierno del Distrito
Federal (SUTGDF), que prcticamente, en ms de una vez, han cerrado instalaciones completas del Gobierno del Distrito Federal por demandas no satisfechas; situacin como la antes descrita ha paralizado las actividades y por ende ha generado
perjuicios a la ciudadana, sobre todo si de por medio existen trmites por resolver.
De igual forma, el fantasma del corporativismo tambin ha hecho acto de presencia, sobre todo cuando un sindicato como el SUTGDF con tintes pristas (tal como
los sealan sus Estatutos), simplemente no coincide con los proyectos del gobierno
actual del Distrito Federal, que es un gobierno de signo partidista distinto, por lo
que las dificultades de coordinar funciones y para gobernar la Ciudad de Mxico
son mayores.
Por ltimo, est la inexistencia de metas y cooperacin intersecretariales o interorganizacionales. En la prctica, las oficinas pblicas no suelen establecer vnculos
formales ni procedimientos de cooperacin asentados en la cercana de sus prop-

111

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
sitos pblicos, a menos que haya razones polticas especficas. Por el contrario, la
prctica ms frecuente es que cada dependencia formule sus propios programas y
trate de implementarlos sobre la base de sus propios recursos, aun cuando sea evidente que podra alcanzar mejores resultados mediante la cooperacin con alguna
otra dependencia complementaria. Al mismo tiempo; esa preferencia por la exclusividad cuando por el aislamiento tiene su correlato en el trato generalmente discreto -cuando no secreto- de la informacin que se produce en cada una de las
dependencias. De tal forma, que la competencia por los espacios polticos suele
imponerse sobre las posibilidades de cooperacin entre rganos de gobierno, incluso dentro de una sola dependencia (MERINO, 1996: 13-14). Los ejemplos abundan,
estn los casos en los que al buscarse una solucin a un desastre ecolgico es noto. na la falta de coordinacin y cooperacin que se da entre las tres instancias de
gobierno. Todo este manejo poltico y administrativo poco eficiente, falta de transparencia y falta de cooperacin, tienen por aadidura una repercusin en el diseo
e implementacin de polticas pblicas.

3.

ANTECEDENTES DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO

Si bien desde mediados del siglo dieciocho, bajo el sello de la Casa Borbn y la
creacin de la Secretara Virreinal en 1742, se marc el principio de la reforma del
sistema administrativo, a travs de la divisin del ejercicio pblico por reas especficas y funciones, profesionalizacin de funcionarios, renovacin de estructuras y
depuracin de procedimientos, no se lleg a establecer un servicio civil de carrera.
No obstante ello, habra que destacar en cuanto a polticas de personal durante
1761-1832, que se hicieron esfuerzos importantes en materia de profesionalizacin
y permanencia de funcionarios pblicos en sus puestos (ARNOLD, 1988), aunque la
designacin de los puestos pblicos siguieron otorgndose por los medios conocidos, lejos de mecanismos claros e imparciales de ingreso.
Algunos autores como Jos Juan SNCHEZ (1999) han relacionado figuras como
el Juicio de Residencia, el Montepo de Ministros y Oficinas y todos los antecedentes relacionados con las Constituciones de 1812, 1824, 1836, 1857, incluso los
de la propia Constitucin de 1917 (en especial el ttulo cuarto), alusivas a servidores pblicos como antecedentes del servicio civil de carrera en Mxico. Al respecto, se considera que tales antecedentes tienen que ver ms con aspectos propiamente de responsabilidades de los servidores pblicos, que con aspectos de estabilidad, desarrollo y profesionalizacin en el empleo.
De tal forma, que para hablar de la figura de un servicio civil de carrera en
Mxico, se tiene que tener como referente al siglo xx. De los antecedentes que se
pueden citar en los que se hace mencin de manera expresa al servicio civil de
carrera, existe el antecedente de 1911, de un proyecto de ley del servicio civil presentado a la Cmara de Diputados por Justo Sierra y Toms Berlanga, que slo

112

SEGUNDA PARTE

qued en precedente para la Diputacin de 1917, autora de la Constitucin Poltica


de los Estados Unidos Mexicanos y del artculo 123, que habra de regular las relaciones de trabajo, pero que fue omisa en la reglamentacin o definicin de las
caractersticas especficas de la relacin existente entre el Estado y sus trabajadores-".
En 1922, un movimiento de servidores pblicos del Gobierno federal dio origen
a la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica (CNAP), encabezada por
el Presidente de la Repblica, Alvaro Obregn y cuyo propsito era fungir como
una congregacin profesional de servidores pblicos en todo el pas, pugnando por
crear un seguro oficial, prevenir emergencias de trabajo y apoyarse entre s y sus
familias en casos de cesanta, jubilacin o deceso; as como la creacin de la carrera administrativa, mediante una ley de servicio civil (GUERRERO OROZCO, 1998:
453-454).
Por lo que hace a la seguridad social para los servidores pblicos, en agosto de
1925 se expidi la Ley de Pensiones Civiles de Retiro que tuvo como propsito fundamental integrar un sistema de seguridad social. Durante el mismo ao por acuerdo del presidente se establecieron los requisitos de admisin, de escalafn y de
separacin de los empleados de la Contralora, a fin de ofrecer garantas de estabilidad y como cimiento de una carrera administrativa. Resultado de esto fue la expedicin de la Ley Orgnica de la Contralora y el Reglamento de Exmenes para normar el requisito de ingreso mediante examen (GUERRERO OROZCO, 1998: 453-454).
a) Perodo postrevolucionario
En el ao 1929 se elabor un proyecto de ley de servicio civil para el Poder
Legislativo formulado por Amlcar Zetina. Dos aos ms tarde, en el ao de 1931,
siendo Presidente Constitucional Pascual Ortiz Rubio, se aprob la Ley Federal del
Trabajo. En su artculo segundo se estipul que "las relaciones entre el Estado y sus
servidores se regirn por las leyes de Servicio Civil que se expidieran" (CHVEZ,
1987: 65).
Aos ms tarde, se expidi un documento que llama poderosamente la atencin,
denominado: "Acuerdo sobre organizacin y funcionamiento del Servicio Civil"
del 12 de abril de 1934 publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Dicho
acuerdo, el cual se considera que bien pudo haber sido una ley en la materia, se integraba de siete captulos: 1.- Del Servicio Civil, 11.- De las Comisiones del Servicio
Civil, 111.- Del ingreso al Servicio Civil, IV.- De las vacaciones, licencias y permisos, V.- De las recompensas y ascensos, VI.- De los derechos y obligaciones del
personal comprendido en el Servicio Civil, VII.- De las sanciones. En trminos

26 Vase Coordinacin General de Estudios Administrativos, "Los escalafones del sector pblico centralizado" Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder
Ejecutivo Federal. Ed. Presidencia de la Repblica, Mxico D.F. 1978. p. 89

113

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

generales, se puede decir que dicho acuerdo fue una aproximacin al esquema de
lo que sera un servicio civil de carrera.
En el mismo acuerdo, en lo que se puede considerar como la exposicin de
motivos, se destaca lo sealado por el entonces Presidente de la Repblica Interino
Abelardo L. Rodrguez:
..."Estimo que ha llegado para m la oportunidad de iniciar el cumplimiento
de un principio revolucionario y la satisfaccin de prohijar un rgimen con el
que me vinculo personalmente, para que sirva, a travs del tiempo, como campo
de experiencia que propicie a la nueva Administracin el estudio de los problemas que lleva en su entraa la implantacin del Servicio Civil y la formulacin
de su ley respectiva. Por .Iopronto, abdico de la facultad constitucional que
tengo para nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados que
dependen del Poder Ejecutivo y estatuyo, como seguridad de los propios funcionarios y empleados, yen bien de la eficacia de los servicios pblicos, un rgimen interno que fija normas para la admisin y nombramiento de los servidores
del Gobierno, seale sus derechos, obligaciones y recompensas y establece en
su favor la garanta de que, a partir de la fecha del presente acuerdo y hasta el
da ltimo de noviembre de este ao en que terminar mi ejercicio presidencial,
ningn funcionario o empleado podr ser removido de su puesto sin causa justa,
debidamente comprobada ante las Comisiones del Servicio Civil que se instituyen" ...27
Efectivamente, el acuerdo prescriba el da 30 de noviembre de ese mismo ao
(artculo 2 transitorio), fecha que coincida con el trmino del perodo interino del
entonces Presidente de la Repblica, quien dur en el cargo de 1932 a 1934. Est
muy claro que la medida que se implant obedeci ms a un inters de carcter
poltico partidista, que a una necesidad de tipo administrativo, no obstante ello, se
considera que, por la modalidad que se eligi tiene la validez de considerarse como
un antecedente del servicio civil de carrera en Mxico.
Tambin durante 1934 el titular del Ejecutivo reorganiz el Servicio Exterior
establecindose una sola carrera administrativa del servicio, la cual se iniciaba con
el cargo de vicecnsul dentro de la rama consular y su culminacin en el puesto de
consejero dentro de la rama diplomtica, y de cnsul de primera en la otra rama. Se
impuso la regla de un tiempo mnimo de desempeo en el puesto actual para la promocin y se sigui conservando la aplicacin de exmenes para determinados
casos. En la reorganizacin se innov la clasificacin horizontal de la carrera administrativa atendiendo a dos categoras: funcionarios de carrera y empleados de

27 Vase Secretara de Gobernacin, Acuerdosobre Organizacin y Funcionamiento del ServicioCivil.


Diario Oficial de la Federacin. 12 de abril de 1934.

114

SEGUNDA PARTE

carrera. El rgimen de promocin era con base en el mrito; la estabilidad y permanencia se garantizaba con procedimientos de remocin de los miembros del
Servicio Exterior (GUERRERO OROZCO, 1998: 454).
En el ao de 1935 el Instituto de Estudios Sociales, Polticos y Econmicos del
Partido Nacional Revolucionario present un proyecto de ley de servicio civil de
carrera para los empleados pblicos. En l se hablaba de la necesidad de contar con
un sistema de ingreso a la Administracin Pblica a travs de concursos de oposicin, con servidores pblicos' profesionalizados y con la posibilidad de hacer una
carrera administrativa. En el proyecto presentado se tom en cuenta los trabajos y
opiniones realizadas por diversas instituciones y particularmente de los mismos
empleados pblicos. El documento llev por ttulo "Proyecto de Ley del Servicio
Civil de la Federacin", no fue enviado al Congreso como parte de una iniciativa del
Ejecutivo Federal, pero s fue publicado por un rgano oficial del partido, dicho
documento puede ser visto en la Revista Poltica Social, editada por el Instituto de
Estudios Sociales, Polticos y Econmicos del PNR, tomo 1,nmero 4, Mxico 1935.
Aos ms tarde, se public el Estatuto de Trabajadores al Servicio de los
Poderes de la Unin de 1938, y el de 1941; cabe mencionar que ambos documentos no hicieron mencin de la figura de servicio civil de carrera. En 1943 con el propsito de revisar el aparato administrativo, el Presidente de la Repblica acord
crear una Comisin Intersecretarial con el fin de formular y llevar a cabo un Plan
coordinado de Mejoramiento de la Organizacin Pblica. El plan contemplaba la
supresin de servicios no indispensables, el mejoramiento del rendimiento del personal, la agilidad de los trmites con el menor costo para el erario y un mejor aprovechamiento de los fondos pbllcos-". En 1947 una nueva ley en materia de seguridad social extendi la magnitud de las pensiones incorporando al rgimen de la
seguridad social a un mayor nmero de trabajadores y de organismos pblicos.
Finalmente, al crearse .el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante ley expedida en diciembre de 1959, se
incrementaron notablemente los derechos de seguridad social de los servidores
pblicos-",
Con respecto al Estatuto de Trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin,
hubo de venir la reforma constitucional del 5 de diciembre de 1960, que incorpor
al texto del artculo 123 el apartado B, regulador de las relaciones de trabajo entre
el Estado y sus servidores, para que se elevase a rango constitucional la necesidad
de establecer sistemas que permitiesen a los trabajadores ascender conforme a sus
conocimientos, aptitudes y antigedad. Como parte de esta reforma constitucional,
tres aos ms tarde, se expidi la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del

28 Vase Secretara de la Presidencia: Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder
Ejecutivo Federal 1971-1976. Mxico 1977.
29 Vase Semanario Judicial de la Federacin. T. XXV, p. 918

115

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Estado del 28 de diciembre de 1963, que recuper parte del principio constitucional ya que se introdujeron en varios de sus artculos disposiciones que obligan al
Estado a establecer, en cada una de sus dependencias, sistemas escalafonarios para
otorgar ascensos y autorizar las permutas de las plazas. Sin embargo, tampoco se
hizo mencin propiamente de la figura del servicio civil, salvo la reforma a la Ley
del 31 de diciembre de 1984, que adicion al artculo 35 la mencin de la Comisin
Intersecretarial del Servicio Civil (creada en 1983). Por lo que tuvieron que pasar
muchos aos, para que de manera formal se crearan las bases y posteriormente se
pudiese hablar de posibilidades reales del establecimiento de un servicio civil de
carrera.
Estaba muy clara, de acuerdo con la existencia de los instrumentos jurdicos
mencionados, la concepcin de una Administracin Pblica como parte indistinta
del sistema poltico, carente de autonoma y, en consecuencia, instrumento de las
polticas e intereses del partido en el gobierno, el Partido Revolucionario
Institucional. Por otra parte, la ley que se crea en 1963, que consagra los derechos
de los empleados sindicalizados al servicio del Estado, se considera que es un producto de la prcticas corporativistas de la poca. Para ese entonces, la burocracia
mexicana se constitua en un frente importante del Estado, tanto por su nmero de
burcratas como centro de operacin poltica, y qu mejor que "corporativizarla" a
travs de una legislacin como la antes descrita.
b) Perodo 1964-1970
En este mismo orden, como antecedentes del servicio civil de carrera se pueden
mencionar los trabajos realizados por la Comisin de Administracin Pblica
(CAP) de la Secretara de la Presidencia, creada en 1965. Dicha Comisin se propuso estudiar a fondo y revisar de manera sistemtica la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Federal en su conjunto, a fin de sentar las
bases para proceder en forma organizada a la simplificacin de su estructura y procedimientos, as como a la correccin de sus principales deficiencias y para garantizar que su futuro crecimiento fuese ms racional y ordenado.
En 1967, la Comisin emiti un informe sobre el estado que guardaba la
Administracin Pblica Federal -informe sumamente importante comparable al
Informe Fulton del Reino Unido de 1968 y de 1971, prueba de ello, es que muchas
de sus propuestas tienen plena vigencia- en el cual se destac la necesidad de depurar y actualizar el sistema de administracin de personal pblico, haciendo hincapi en la importancia de establecer una poltica general que precisara las normas y
criterios rectores de la relacin del Estado con sus trabajadores. El informe destacaba lo siguiente:
"La Comisin considera indispensable, para la buena marcha del Gobierno, que
se defman con claridad los objetivos del Servicio Civil (que en esencia persigue ya

116

SEGUNDA PARTE

la legislacin vigente), para dar cuerpo a una poltica congruente que abarque desde
la entrada al servicio hasta las promociones y jubilaciones, y dar unidad a la actitud del Estado frente a sus servidores'<".

De manera inmediata, en materia de capacitacin muchas de las propuestas de


la comisin se vieron materializadas en el Programa de Accin del Sector Pblico
1966-1970, que sirvieron de base para establecer el programa de reforma administrativa. Efectivamente el anlisis y las recomendaciones de la Comisin de
Administracin Pblica, propiciaron la accin participativa de los encargados de la
administracin y desarrollo del personal pblico federal, que dio lugar entre otras
significativas aportaciones, a la parte relativa a las "Bases para el Programa de
Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976".
e) Perodo 1970-1976
El rgano encargado de crear las "Bases para el Programa de Reforma
Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976" fue la Direccin de
Estudios Administrativos de la Presidencia (como sustituta de la CAP) creada en
1971, tales bases contemplaban un subprograma en materia de recursos humanos;
esta reforma tena el propsito, entre otros, de crear en el personal una conciencia
adecuada de servicio y una actitud responsable, dinmica e innovadora, as como
fortalecer la coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo de acuerdo con lo
sealado por Roberto RIVES SNCHEZ, (citado por PARDO, 1991: 117).
Como producto tanto del Informe como de las Bases en diciembre de 1972 se
orden la creacin de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal,
encargada de mejorar la organizacin de los sistemas de administracin de personal, procurar el aumento de la eficacia en el funcionamiento y servicio de las entidades pblicas y establecer normas y criterios generales en torno a las condiciones
de trabajo de los servidores pblicos.
Paralelamente a la creacin de la Comisin de Recursos Humanos se establecieron formalmente los Comits Tcnicos Consultivos de Unidades de Recursos
Humanos para garantizar la congruencia y viabilidad (COTECURH) y de
Capacitacin (COTECUT), as como el Grupo de Oficiales Mayores, y la Comisin
o Comits de carcter ad hoc a las acciones de administracin y desarrollo de personal pblico.
Sin lugar a dudas, la creacin de figuras como la Comisin o Comits Tcnicos
obedecieron al nivel de especializacin y racionalidad administrativa que requeran
las reas y funciones de la Administracin Pblica en esos momentos, de ah la tras-

30 Citado por la Coordinacin General de Estudios Administrativos en "Recomendaciones para la


Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo
Federal" en Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder
Ejecutivo Federal, Documentos Bsicos, Ed. Presidencia de la Repblica, Mxico 1978, p. 15.

117

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

cendencia de incluso ir formando cuadros administrativos, a travs de estas figuras,


para que se comenzaran a especializar en la administracin de personal. Por ltimo,
en 1975 entra en vigor la Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, la cual
sigue vigente y que abrog a la Ley de Estmulos y Recompensas a los
Funcionarios y Empleados de la Federacin de 1957. Esta ley tiene por objeto
determinar las normas que regulan el reconocimiento pblico que haga el Estado de
aquellas personas que por su conducta, actos u obras merezcan los premios, estmulos o recompensas que la misma establece. Se instituye para servidores del
Estado en dos modalidades:
a. Premios, que son otorgados por el Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos: y
b. estmulos y recompensas, entregados por los titulares de los ramos correspondientes de la Administracin Pblica.
Los primeros se otorgan por reconocimiento pblico de una conducta o trayectoria ejemplar o por determinados actos u obras valiosos o relevantes, realizados en
beneficio de la humanidad, del pas o de cualesquiera personas; los estmulos se
otorgan a los servidores pblicos seleccionados de entre aquellos que prestan sus
servicios en las dependencias y entidades cuyas relaciones laborales se rigen por el
apartado B del artculo 123 constitucional-". En cuanto a los estmulos de carcter
econmico, estn regulados por el Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto
en la Administracin Pblica Federal, publicado mediante Acuerdo en el Diario
Oficial de la Federacin el 31 de marzo de 1998 que precisa el otorgamiento de
estos estmulos, tanto para el personal de base como de confianza, de acuerdo con
los lineamientos emitidos por la Unidad del Servicio Civil, considerando para los
primeros lo establecido en las Condiciones Generales de Trabajo de cada dependencia y los convenios sindicales. Mientras que para el personal de confianza los
estmulos de productividad, eficiencia y calidad en el desempeo estn sujetos a los
criterios de transparencia y equidad (HARO BLCHEZ, 2000: 153). Es menester mencionar que esta normatividad en la mayora de los casos se aplica a los empleados
de base y no a los de confianza, atendiendo al factor de movilidad y cambios en los
segundos.
d) Perodo 1976-1982
Durante el perodo del presidente Jos Lpez Portillo 1976-1982 Yen el marco
del proceso de reforma de la Administracin Pblica Federal, se orden mediante
Acuerdo Presidencial, publicado el 31 de enero de 1977, la modificacin de la
estructura y atribuciones de la Comisin de Recursos Humanos, para favorecer la
participacin organizada de los trabajadores del Estado a travs de sus legtimos
31 Vase Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, en Diario Oficial de la Federacin, 31 de
diciembre de 1975, con reformas por Decretos de 15 de enero de 1980 y de 27 de diciembre de 1983; y una
adicin publicada el 18 de noviembre de 1986.

118

SEGUNDA PARTE

representantes, y preparar los estudios necesarios para configurar e integrar un


"Sistema de administracin y desarrollo de personal del Gobierno Federal" y proponer, asimismo, la unidad encargada de su administracin y coordinacin-.
Dicha modificacin permiti que los propios interesados coadyuvaran con el
Ejecutivo Federal a la adopcin de las medidas tendentes a perfeccionar la administracin del personal pblico, proponindole mejoras a los sistemas de organizacin y funcionamiento de las unidades de administracin de personal, as como
normas y disposiciones generales para propiciar el desarrollo integral de los servidores pblicos y lograr una mayor eficacia en el funcionamiento de la
Administracin Pblica Federal.
La Comisin de Recursos Humanos logr la obligatoriedad de varias polticas
de personal. Por ejemplo, el sistema de compensacin por aos de servicio burocrtico denominado "quinquenios", que consiste en otorgar una remuneracin adicional al salario del trabajador por cada cinco aos de servicio. Por otro lado, en
virtud de la diversidad de horarios de trabajo que exista en el aparato gubernamental, la Comisin estableci reglas para horarios homogneos; estableci un sistema con procedimientos definidos para la reubicacin de los trabajadores; elabor
el nuevo sistema escalafonario para los trabajadores al servicio del Estado y actu
como rgano normativo de la poltica de administracin de los recursos humanos
para la Administracin Pblica centralizada.
En el mismo perodo, se cre la Coordinacin General de Estudios
Administrativos, su creacin obedeci a la necesidad de adecuar la Administracin
Pblica a lo que exiga el desarrollo econmico -no menos el social, se subray
entonces- ya-la de establecer un marco general que coordinara tanto la formulacin como la prctica y evaluacin del programa de reforma administrativa, con
asesora y apoyo para los rganos legislativo y judicial, gobiernos estatales y municipales (PARDO, 1991: 118).
Entre los principales logros de esta Coordinacin General debe mencionarse la
creacin de unidades de recursos humanos en cada uno de los sectores administrativos, los cuales desde entonces tienen la responsabilidad de vigilar el desarrollo de
la funcin de personal de cada dependencia (PICHARDO, 1988: 179). A la
Coordinacin General de Estudios Administrativos correspondi vigilar y dar
apoyo a cada una de las unidades de recursos humanos para implantar un ambicioso programa que se denomin "Sistema Global de Administracin y Desarrollo de
Personal del Poder Ejecutivo Federal", integrado por varios subsistemas que fueron: planeacin y organizacin, empleo, remuneraciones, relaciones jurdico-laborales, prstamos y servicios, capacitacin y desarrollo, motivacin, informacin y
evaluacin.
32 Vase Poder Ejecutivo Federal: "Acuerdo por el que se modifica la estructup de la Comisin de
Recursos Humanos del GobiemoFederaI", Diario Oficial dela Federaci6n, 31 de
de 1977.

enero

119

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

La Coordinacin formul y distribuy una gua para la reestructuracin de la


administracin y desarrollo de personal pblico federal, formul documentos de
apoyo denominados lineamientos para el establecimiento de las comisiones mixtas
de capacitacin y de las de higiene y seguridad. Por ultimo, toc a la Coordinacin
conducir la evaluacin y formular las recomendaciones sobre el resultado de la aplicacin de los programas de administracin y desarrollo de personal de las dependencias.
Finalmente, en el mismo perodo, en cuanto a documentos elaborados en materia de recursos humanos, se identifica el denominado "Recomendaciones para la
Reestructuracin del Sistema General de Administracin de Personal del Poder
Ejecutivo Federal" elaborado por el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de
Recursos Humanos (COTECURH) y el de Capacitacin (COTECUC), en estrecha
vinculacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Coordinacin
General de Estudios Administrativos. En tal documento, elaborado en septiembre
de 1978, se analiza y se emite una serie de estudios y recomendaciones con base en
los componentes del Sistema Global de Administracin y Desarrollo de Personal
del Poder Ejecutivo Federal.
Este documento, tanto por lo que contiene como por lo que propone, es sumamente importante, ya que parece ser el antecedente inmediato de la Comisin
Intersecretarial de Servicio Civil de Carrera de 1983; ya que adems de hacer propuestas relacionadas con el establecimiento de un Servicio Civil, as como de la
creacin de una Comisin del Servicio Civil y de un rgano Central del Servicio
Civil, se describe parte de lo que sera un sistema de ingreso con base en mritos->.
Por ltimo, en lo que comprende a este perodo, se promulg en 1979 la Ley de
Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin y del Distrito
Federal.
e) Perodo 1982-1988
En el perodo de 1982-1988, la Administracin Pblica Federal reorganiz los
instrumentos orgnicos encargados de implantar las polticas de recursos humanos.
Cabe destacar a la Unidad de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal
y a la Direccin General del Servicio Civil dependientes de la Secretara de
Programacin y Presupuesto. La Direccin General del Servicio Civil que dependa de la Subsecretara de Control Presupuesta! y Contabilidad fue creada como
producto de la reestructuracin de la Direccin General de Administracin de
Personal Federal (creada en 1980 adscrita a la Subsecretara de Presupuesto), tambin dependiente de la Secretara de Programacin y Presupuesto a travs de la

33 Vase Coordinacin General de Estudios Administrativos: "Recomendaciones para la


Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo
Federal" en Reestructuracin del Sistema General de Admmistracin y Desarrollo de Personal del Poder
Ejecutivo Federal. Documentos Bsicos, Ed. Presidencia de la Repblica. Mxico 1978.

120

SEGUNDA PARTE

expedicin del Reglamento Interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto


el 25 de enero de 1983, publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Las atribuciones que tena esta Direccin General eran:
Promover las normas en materia de administracin y desarrollo de personal
federal.
Proponer los procedimientos para la integracin, reubicacin y reasignacin
de personal en las entidades de la Administracin Pblica Federal.
Establecer criterios generales para la administracin de remuneraciones de los
trabajadores al servicio del Estado y dictar normas sobre la estructura presupuestal de las mismas.
Formular criterios respecto con los sistemas escalafonarios de las dependencias del gobierno federal.
Dictar las normas sobre el registro del personal civil.
Estudiar y emitir resoluciones sobre beneficios con cargo al erario federal, y
sancionar los acuerdos de las juntas directivas del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto de Seguridad
Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, respecto de pensiones, haberes de
retiro, jubilaciones y compensaciones.
Segn Ignacio PICHARDO PAGAZA (1988: 180-181), uno de los resultados ms
importantes de la existencia de esta Direccin General del Servicio Civil fue la
introduccin en forma generalizada y sistemtica de las tcnicas tradicionales de
administracin de personal. En efecto, este organismo cre en 1983 el Catlogo
General de Puestos del Gobierno Federal, dise la metodologa para el anlisis y
la evaluacin de puestos conocido como manual de evaluacin, formul un catlogo de puestos por dependencias y dise el tabulador de sueldos del gobierno federal. No obstante los logros, es importante aclarar que esta Direccin General en un
lapso de dos aos 1983-1985 sufri una serie de cambios, en febrero de 1984 fue
sustituida por la Coordinacin General de Modernizacin de la Administracin
Pblica y el 25 de julio de 1985, segn el Reglamento Interior de la Secretara de
Programacin y Presupuesto, desaparece esta Coordinacin y vuelve a ser creada la
Direccin General del Servicio. Civil (CASTELAZO, 1985: 44-48). Para esta ocasin,
la Direccin General del Servicio Civil cont con cinco reas bsicas:
Normatividad y Evaluacin; Organizacin del Gobierno Federal; Anlisis y
Registro de Estructuras Salariales y Ocupacionales; Informtica y Documentacin;
e Integracin y Control.
Las acciones ms sobresalientes en los siguientes aos, se centraron principalmente en la poltica salarial de los servidores pblicos del Gobierno Federal, la cual
tuvo como principal propsito la de otorgar incrementos significativos a stos,
sobre todo en los puestos inferiores en los que haba bajos ingresos, adems, se

121

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

actualizaron catlogos de puestos y tabuladores de cada una de las dependencias, lo


que trajo como consecuencia que se actualizara el Catlogo General de Puestos y
el Tabulador de Sueldos del Gobierno Federal. Por ltimo, se destaca la implementacin del Programa Nacional de Capacitacin y Productividad, el cual, entre otras
cosas, otorgaba becas de especializacin y posgrado y operaba sistemas de enseanza abierta en primaria, secundaria y bachillerato para los servidores pblicos.
Con la desaparicin de la Secretara de Programacin y Presupuesto en 1988,
las atribuciones de la Direccin General del Servicio Civil pasaron a formar parte
de la Secretara ,de' Hacienda y Crdito Pblico a travs de la Direccin General de
Normatividad y Desarrollo Administrativo que tena como competencia la de disear, coordinar, supervisar y evaluar el sistema de Servicio civil de carrera, as como
captar, analizar e integrar la informacin bsica necesarias". Actualmente, estas atribuciones las tiene la recin creada Unidad del Servicio Civil adscrita a la misma
Secretara, las cuales se explican ms adelante.
En este mismo perodo 1982-1988, tuvo lugar el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988, publicado el 29 de junio de 1983 en el Diario Oficial de la Federacin,
el cual estableci la necesidad de instaurar el servicio civil de carrera, con los
siguientes objetivos: "crear las condiciones de carrera administrativa y garantizar la
estabilidad y seguridad en el empleo; promover mayores grados de responsabilidad,
diligencia y eficacia; fomentar la vocacin de servicio del personal federal mediante una motivacin adecuada, elevando as la eficiencia y la agilidad as como promover la capacidad permanente del personal federal".
De dicho plan se deriv el "Acuerdo por el que se crea la Comisin
Intersecretarial del Servicio Civil como un instrumento de coordinacin y asesora
del Ejecutivo Federal para la Instauracin del Servicio civil de carrera de la
Administracin Pblica Federal", de fecha 29 de junio de 1983 en el Diario Oficial
de la Federacin, Entre las funciones ms importantes de esa Comisin estaban las
de promover ante las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal
la realizacin de los programas especficos del Servicio civil de carrera; la de promover mecanismos de coordinacin entre las dependencias y entidades para uniformar y sistematizar los mtodos de administracin y desarrollo de personal, encaminados a instrumentar el servicio civil de carrera; la de determinar y proponer los elementos que permitieran la adecuacin e integracin del marco jurdico y administrativo que requera la instauracin del servicio civil de carrera; y evaluar, peridicamente, los resultados de las acciones orientadas a la instrumentacin del mismo.
Adicionalmente, la Comisin contemplaba una Subcomisin Tcnica conformada por todos los Oficiales Mayores de todas las dependencias, as como por tres

34 Vase arto 80 del "Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico", Diario
..
Oficial de la Federacin, 24 de febrero de 1992.

122

SEGUNDA PARTE

representantes de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del


Estado (FSTSE) para la formulacin de estudios relacionados con la materia que le
encomiende la Comisin. Por ltimo, este Acuerdo contaba tambin con un
Reglamento Interior de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil (de fecha 19
de junio de 1984 publicado en el Diario Oficial de la Federacin), en el que se
especifican las funciones e integracin de la Comisin y la Subcomisin.
Cabe sealar que lo interesante de la propuesta fue la incorporacin de la
FSTSE; ya que, de acuerdo con la tradicin que marcan los servicios civiles de
carrera tradicionales, stos por lo regular no incluyen a los trabajadores de base o
sindicalizados. Sin embargo, para el caso mexicano, segn Juan Pablo GUERRERO
AMPARN (1997: 14), hubo dos razones principales para esa incorporacin. La primera fue de orden prctico: la instauracin de un servicio civil, para los funcionarios de base o para los burcratas medios y altos implicaba una modificacin de la
Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, en la que estn plasmados los
privilegios y fuerza del sindicato. La segunda razn fue consecuente y de ndole
poltica: cualquier proyecto de modificacin de la ley o de reforma del sector es
difcil sin la negociacin y con la representacin de los trabajadores de base, dados
los trminos de la organizacin corporativista del aparato estatal, que concede el
monopolio de la representacin al sindicato -y, por lo tanto, de la interlocucin con
el gobierno- a cambio del poder poltico sobre el sector en cuestin. Por lo que fue
difcil, en las condiciones tradicionales de la organizacin del aparato estatal mexicano, que la reforma pudiera instaurarse con la exclusin del sindicato.
Por su parte, la Comisin formul un programa de Servicio Civil en 1984. En
palabras de GUERRERO AMPARN (1997: 15), "era un proyecto bastante sistemtico
que propona un Servicio Civil controlado centralmente. Por ser considerado como
'demasiado duro', con un formato nico de condiciones de trabajo, fue rechazado
por la federacin de sindicatos. Aunque reconoca la necesidad de una carrera civil
para los trabajadores del gobierno, peda que toda iniciativa se mantuviera subordinada a la ley, con el 'respeto a los derechos adquiridos por los trabajadores'. El proyecto de la Secretara de Programacin y Presupuesto qued congelado por el bloqueo de la FSTSE. No hubo proyecto de ley". No obstante las dificultades y los
pocos resultados que se obtuvieron, se considera que se cre un precedente y sent
las bases para retomar la idea aos ms tarde. Finalmente, en el mismo ao en 1983,
se da vigencia a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos la
cual abrog a la de 1979.
f) Perodo 1998-1994

Con el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, el tema del servicio
civil se reintrodujo en la agenda gubernamental pero en las postrimeras del sexenio, cuando surgieron presiones en ese sentido por parte de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) organismo al que se integr

123

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Mxico en 1994. El proyecto se integr en el marco de la llamada Reforma del


Estado. Sin embargo, no se hizo a travs de declaraciones y documentos oficiales
en los que se contemplara la intencin de implantarlo. Se cree que la medida no fue
prioritaria en la agenda gubernamental, sobre todo si se considera que estaban de
por medio proyectos mucho ms ambiciosos como la firma de un Tratado de Libre
Comercio o incluso la incorporacin a la OCDE. La proyeccin de Mxico hacia el
exterior, as como la firma de acuerdos y tratados comerciales, eran a todas luces
los proyectos ms importantes del entonces gobierno salinista.
g) Perodo 1994-2000
En el perodo del presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, el Plan Nacional de
Desarrollo 1995-2000, aunque utiliz la figura de servicio profesional de carrera,
seal al respecto lo siguiente:
..."La profesionalizacin del servicio pblico permitir dar continuidad a
muchos programas de trabajo. Es necesario avanzar en la conformacin de un
servicio profesional de carrera que garantice que en la transicin por el relevo
en la titularidad de los poderes se aprovechar la experiencia y los conocimientos del personal y que no interrumpir el funcionamiento administrativo. De
igual modo, un servicio profesional de carrera debe facilitar la capacitacin
indispensable para el desarrollo de cada funcin, la adaptacin a los cambios
estructurales y tecnolgicos, y el desenvolvimiento de la iniciativa y creatividad
que contribuya a un mejor servicio a la sociedad. Un servicio profesional de
carrera deber establecer, adems, un cdigo claro de tica del servidor pblico
y promover esquemas de remuneracin, promocin e incentivos basados en el
mrito y la capacidad profesional. Con base en las importantes experiencias con
que ya cuenta el Gobierno de la Repblica debern determinarse las nuevas
reas de gobierno en las que se avanzar en la carrera civil" ...
Por su parte, el programa sectorial derivado del Plan Nacional de Desarrollo se
denomin Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000
Promap, en su subprograma denominado "Dignificacin, Profesionalizacin y
tica del Servidor Pblico" plante como uno de sus principales objetivos:
"Contar con un servicio profesional de carrera en la Administracin Pblica
que garantice la adecuada seleccin, desarrollo profesional y retiro digno para
los servidores pblicos, que contribuya a que en los relevos en la titularidad de
las dependencias y entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos
del personal y se d continuidad al funcionamiento administrativo".
En diciembre de 1996, el Presidente de la Repblica se comprometi a promover la iniciativa de ley para la creacin del Servicio Civil el siguiente ao. El ofrecimiento fue hecho en las instalaciones de la FSTSE, en donde prometi que su pro-

124

SEGUNDA PARTE

puesta de ley incluira el punto de vista de los trabajadores de base de la burocracia. Esta encomienda la desarrollaron de manera conjunta la Secretara de la
Contralora y Desarrollo Administrativo, a travs de la Unidad de Desarrollo
Administrativo y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico mediante la Unidad
del Servicio Civil.
Para ello, es conveniente precisar algunos datos, la Unidad de Desarrollo
Administrativo surge a partir de la creacin de la Secretara de la Controlara y
Desarrollo Administrativo en diciembre de 1994. De acuerdo con el Reglamento
Interior de la Secretara publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de abril
de 1995, esta Unidad adscrita al titular de la Secretara tiene como atribuciones:
l.

Disear, con la participacin que les corresponde a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y a las dems unidades administrativas competentes de la Secretara y proponer a la superioridad, el
Programa Nacional de Desarrollo de la Administracin Pblica Federal, en el
que se establezcan compromisos y objetivos especficos por parte de las
dependencias y entidades, para mejorar la oportunidad y calidad de los servicios al pblico, propiciar el ahorro presupuestal y aumentar la productividad.

n.

Proponer a la superioridad los lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en materia de desarrollo administrativo integral, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos tcnicos de la misma sean aprovechados y
aplicados con criterios de eficacia, descentralizacin y simplificacin administrativa.

III.

Integrar, con la participacin de las dems unidades administrativas competentes de la Secretara, la opinin sobre los proyectos de normas que elabore la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre administracin de
recursos humanos.

IV.

Autorizar-conjuntamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico


en el mbito de sus respectivas competencias, las propuestas de estructuras
orgnicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal y sus modificaciones, as como registrar
dichas estructuras y operar el sistema correspondiente.

V.

Realizar, con la participacin de otras reas de la Secretara yen coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,
estudios y programas para el mejoramiento de la gestin gubernamental, la
simplificacin, y la automatizacin de trmites y procesos, y la descentralizacin y desconcentracin de funciones.

VI.

Disear y promover la adopcin de medidas y programas que conduzcan al


incremento permanente de la productividad en dependencias y entidades y

125

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

estimulen la capacitacin y la vocacin de servicio de los servidores pblicos, a efecto de que sean aprovechadas y aplicadas con criterios de eficiencia, buscando en todo momento la eficacia.
VII.

Establecer, con la participacin de otras unidades administrativas de la


Secretara y las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal.que correspondan, los criterios para formular los programas de
incentivos al cumplimiento de objetivos, por parte de los servidores pblicos. Cuando dichos incentivos impliquen afectaciones al presupuesto stos
se determinarn conforme a las polticas y normas que establezca la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

VIII. Prestar asesora en materia de desarrollo administrativo a las dependencias


y entidades de la Administracin Pblica Federal.
IX.

Disear, coordinar y supervisar el Sistema de Evaluacin del Desarrollo


Administrativo de la Administracin Pblica Federal con la participacin de
otras reas administrativas de la Secretara, y en coordinacin con las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, estableciendo metas y objetivos de servicio de las propias unidades administrativas
de las propias dependencias y entidades, evaluando su cumplimiento.

X.

Determinar los mtodos y modelos para la evaluacin del desempeo en los


servicios que prestan a la ciudadana las dependencias y entidades.

XI.

Realizar, por cuenta propia o a travs de terceros, estudios de medicin de


resultados de los objetivos de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, as como del desempeo de sus unidades
administrativas, con base en los parmetros previamente especificados y
concertados.

XII.

Dar seguimiento a los programas de desarrollo administrativo de la


Administracin Pblica Federal, as como captar y difundir, en coordinacin con la Direccin de Comunicacin Social, los resultados del proceso
de desarrollo administrativo de las dependencias y entidades.

El proyecto de Servicio Profesional de Carrera de esta Unidad se bas en el


Promap tanto en los objetivos como en uno de sus subprogramas antes descrito.
Este proyecto tuvo como principal instrumento al Servicio Profesional de Carrera,
cuyo objeto fue la profesionalizacin y capacitacin de los servidores pblicos. No
fue inters de este proyecto, los procesos de reclutamiento, seleccin e ingreso al
servicio pblico, ni la carrera administrativa, que son elementos ms cercanos a un
Servicio civil de carrera a manera de rgano central.

126

SEGUNDA PARTE

La propuesta de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo


(SECODAM) enfatiz en la necesidad de confiar en rganos colegiados la ejecucin de los programas de profesionalizacin con el propsito de evitar la discrecionalidad de las decisiones en la puesta en marcha de dichos programas. Esto a pesar
de que, en la revisin, tanto de las experiencias extranjeras como de los programas
que apuntan hacia la profesionalizacin de la funcin pblica en marcha en Mxico,
se concluye que el establecimiento de estos sistemas mediante acuerdos o decretos
tienen menos solidez que aquellos constituidos a travs de leyes, ya que los primeros, al depender de una sola autoridad y ser ajenos a los procedimientos de promulgacin de las segundas, dan lugar a que puedan ser modificados con mayor facilidad. No obstante ello, la propuesta sealaba la que la instauracin de programas
tendentes a incrementar la profesionalizacin de los servidores pblicos, debera
hacerse tomando en consideracin las particularidades de cada agencia gubernamental. Se debera desarrollar los marcos normativos y de procedimientos que permitieran la congruencia necesaria tanto de los mecanismos de ingreso, capacitacin, evaluacin del desempeo, ascenso y promocin, como respecto a los tabuladores, remuneraciones y condiciones de retiro. De igual manera se estimaba que la
viabilidad de la propuesta estara condicionada a que su avance tendra que irse
dando de manera diferenciada y gradual, tomando en cuenta la infraestructura
administrativa y financiera de cada dependencia. Una forma de aproximacin gradual fue ir impulsando la incorporacin de estos programas en dependencias yentidades que tenan mayor incidencia en la atencin a la poblacin usuaria de servicios pblicos. Se parti de la idea de que la sociedad perciba en la profesionalizacin un beneficio claro, tangible y en el plazo ms breve, ya que de lo contrario
podra considerarse que el fin fuera que los servidores pblicos obtuvieran provecho para s mismos (PARDO, 1999: 69).
Sobre las acciones de profesionalizacin, lo que se sabe es que la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo, a travs de sus Centros de Calidad
(CECAL), nicamente profesionaliz a un cierto nmero de servidores pblicos,
sobre todo de niveles medios y altos -muy pocos por cierto-, en temas generales
como calidad, calidad total, reingeniera de procesos, planeacin estratgica, etc., y
no sobre materias especializadas que maneja cada una de las dependencias-". Lo que
puso en tela de juicio el trabajo de profesionalizacin que se estaba ejerciendo, mxime cuando la idea central de la profesionalizacin radicaba en otorgarle al servidor
pblico las herramientas y conocimientos sobre el rea en la que se desarrollaba.
Por su parte, la Unidad del Servicio Civil, creada hace algunos aos y dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se incorpor a la estructura
orgnica a partir del nuevo Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y

3'

Sobre este punto se recomienda: Santiago ROEL RODlGUEZ, "El Programa de Modernizacin de la
Administracin Pblica" en Revista Prospectiva no. 8 noviembre, Mxico 1997, pp. 3-11.

127

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Crdito Pblico publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de septiembre de 1998. Compete a la Unidad del Servicio Civil:
1.

Disear, coordinar, supervisar y evaluar el sistema de Servicio civil de


carrera, as como captar, analizar e integrar la informacin bsica necesaria.

11.

Expedir normas y emitir dictmenes en materia de catlogos de puestos,


tabuladores de sueldos, sistemas escalafonarios, pago de remuneraciones,
prestaciones, servicios personales y, en general, sobre administracin y desarrollo de personal, as como operar el sistema de informacin y registros
correspondientes,

111.

Fijar las polticas generales para el establecimiento y revisin de las condiciones generales de trabajo de las dependencias y entidades y disear los
procedimientos para la integracin, reubicacin y reasignacin de personal.

IV.

Establecer polticas y expedir normas sobre las estructuras ocupacionales y


registrar stas, as como racionalizar el aprovechamiento y magnitud de la
fuerza de trabajo de las dependencias y entidades.

V.

Autorizar y registrar, conjuntamente con la Secretara de la Contralora y


Desarrollo Administrativo en el mbito de sus respectivas competencias, las
propuestas de estructuras orgnicas y ocupacionales de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, as como sus modificaciones.

VI.

Estudiar y emitir soluciones, en los trminos de las disposiciones legales


aplicables, sobre beneficios con el cargo al erario federal, respecto de pensiones, haberes de retiro, jubilaciones y compensaciones.

VII.

Establecer y expedir la normatividad de los programas de productividad y


capacitacin del servidor pblico.

VIII.

Ejercer el control presupuestal de los servicios personales, as como dictar


y expedir las normas y metodologa, criterios y establecer los procedimientos a que deber sujetarse la formulacin del presupuesto en materia de servicios personales de las dependencias y entidades, para su posterior integracin al Presupuesto de Egresos de la Federacin.

IX.

Disear y proponer, con la participacin que corresponda a las dems reas


de la Secretara, la poltica y las directrices para la modernizaci6n administrativa de carcter global, sectorial e institucional.

X.

Promover, con la participaci6n que corresponda a las dems reas de la


Secretara, los programas de modernizaci6n administrativa en materia de
organizaci6n, desconcentraci6n, descentralizaci6n, sectorizaci6n, y siste-

, 128

SEGUNDA PARTE

mas con las dependencias y entidades; evaluar los avances de la modernizacin de la Administracin Pblica Federal y proporcionar asesora y
apoyo tcnico en estas materias.
XI.

Dictaminar, en coordinacin con las reas competentes de la Secretara,


sobre'la viabilidad y conveniencia de las propuestas a los cambios de organizacin que determinen los titulares de las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, que impliquen modificaciones a su estructura orgnica bsica y que deban reflejarse en su reglamento interior, as
como registrar las estructuras organizacionales de las dependencias y entidades,y

XII.

Resolver los asuntos que las disposiciones legales que integren el rgimen
de los servidores pblicos y las estructuras orgnicas y ocupacionales de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal atribuyan a
la Secretara, siempre y cuando no formen parte de las facultades indelegables del Secretario.

Con respecto al proyecto de servicio civil de carrera, en un primer momento


correspondi a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico elaborar el proyecto de
ley. La Unidad de Servicio Civil (USC) fue la encargada de elaborar la propuesta,
que consiste en lo siguiente (GUERRERO AMPARN, 1997: 21-22):
1.- Un sistema de reclutamiento claro y abierto con convocatorias dirigidas tanto
al personal de entidades pblicas como al mercado laboral general. Los requisitos
eran la aprobacin de tres exmenes: uno de conocimiento general, uno psicomtric (ambas pruebas a cargo de la USC) y un examen tcnico, que correra por
cuenta de la dependencia a la que se quera ingresar. Finalmente, se tena prevista
una entrevista a cargo de la entidad o dependencia contratante.
2.- Los cargos de libre designacin (de confianza) en las dependencias seran
para ocupar los puestos de secretarios, subsecretarios y el equipo bsico de apoyo
(secretarios ejecutivos y privados, grupos de asesores y choferes). Los secretarios
y subsecretarios podran nombrar a la mitad de los directores generales, la otra
mitad estara ocupada por funcionarios de carrera.
3.- El sistema de compensaciones estara conformado por tres factores: sueldo,
estmulos y prestaciones. La evaluacin de los puestos para otorgarles el salario
sera hecha por la USC con base en una metodologa propia.
4.- La capacitacin y educacin formal de los trabajadores se hara con base en
las necesidades de cada puesto.
5.- Las promociones podrn ser de tres maneras: en primer lugar, podran ser de
grupo, lo que significaba que el funcionario tornara ms responsabilidad. En

129

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
segundo lugar, podra ser de nivel salarial. La ltima sera promocin de grado, que
incluira tanto aumentos de responsabilidad como del salario.
6.- El sistema de evaluacin inclua cinco objetivos: la observancia de los procesos establecidos, las contribuciones a las mejoras del servicio, el cumplimiento
de los objetivos, la capacitacin adquirida y las caractersticas profesionales del trabajador en su desempeo.
7.- La separacin de un servidor pblico podra ocurrir por seis causas: voluntaria, mala conducta, mal desempeo, no ascenso en siete aos, desplazamiento por
libre designacin yrecorte del personal.
8.- Con el.personal de base se producira una contradiccin a la hora de implementar el Servicio civil de carrera, porque su sistema escalafonario responde a la
antigedad y no al buen desempeo. La Secretara de Hacienda tena tres propuestas al respecto: a) La incorporacin del personal de base al modelo propuesto, sea
derogando la LFTSE e incorporando a los trabajadores a la Ley del Servicio de
Carrera Federal, o sea manteniendo ambas leyes, hacindolas compatibles entre s.
b) Acceso de personal de base al nuevo sistema, mediante la renuncia a su base.
c) La posibilidad de mantener dos regmenes independientes, uno para el personal
de base y otro para el de confianza. En los dos primeros casos, ello implicaba cambios que afectaran a la estructura legal sobre la que se erige el poder de la federacin de sindicatos, as como la continuidad de sus lderes tradicionales.
Aunado a las observaciones de GUERRERO AMPARN, se considera que tal proyecto tena un esquema demasiado centralizado en cuanto a su operacin; se concluye que una sola Unidad como lo es la del Servicio Civil es insuficiente para
manejar una Administracin Pblica como la federal que maneja 630.333 servidores pblicos (vase ANEXO). Por otra parte, de acuerdo con el esquema que se propona era muy discrecional en cuanto al manejo de los puestos yeso evidentemente rompa con el principio de igualdad que promueve un servicio civil de carrera.
Por ltimo, se considera que la inviabilidad del proyecto radicaba en tratar de
incluir al personal de base, sobre todo considerando que ellos cuentan con sistema
de escalafn, en el que los criterios para las promociones son otros.
Como se puede observar, ambas unidades tienen atribuciones posiblemente
complementarias, pero proyectos de Servicio Profesional de Carrera y Servicio
Civil diferentes en muchos aspectos, que indican que no existi la suficiente coordinacin entre estas dos unidades para emprender un proyecto de carcter conjunto; por el contrario, al parecer existieron diferencias sustanciales en cuanto a la concepcin de la idea de lo que debiera ser esta figura para la Administracin Pblica
Federal, tanto en aspectos legales, administrativos como polticos. Estas dos visiones distintas sobre el asunto (GUERRERo AMPARN, 1997; PARDO, 1999) cancelaron
la posibilidad de establecerlo en el sexenio analizado.

130

SEGUNDA PARTE

Lo que es una realidad es que todos los intentos antes descritos carecieron de las
condiciones tanto jurdicas, polticas y administrativas -a pesar de que la tendencia
cada vez ms se pronuncia por esos cambios- para poder llevarse a cabo. Se tiene
que admitir que todava el rgimen del pas se encuentra en un mezcla de autoritarismo y democracia, entre patrimonialismo y mrito, entre clientelismo y ciudadana, por lo que el cambio institucional y organizacional que se requiere para establecer un servicio civil de carrera no ser sencillo.
No obstante ello, a la par de los esfuerzos que se siguen realizando a nivel de
toda la Administracin Pblica, no se deben dejar de lado los esfuerzos de carcter
sectorial de los ltimos aos en materia de profesionalizacin de servidores pblicos tendentes a establecer un "servicio civil de carrera" o en las cuales al menos su
normatividad ya contempla esta figura jurdica-administrativa; estos esfuerzos de
carcter sectorial son:
Secretara de Relaciones Exteriores (desde 1934)
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
Secretara de Educacin Pblica (carrera magisterial)
Procuradura General de la Repblica
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal
Comisin Nacional del Agua
Procuradura Agraria
Instituto Federal Electoral
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Sistema de Administracin
Tributaria, en fase de implementacin).
Adems de stas, habra que agregar el personal que forma parte del Poder
Judicial a travs de sus Consejos de la Judicatura, cuyo ingreso se realiza por concurso de oposicin y de los intentos que se estn logrando en el Poder Legislativo,
as como a las universidades pblicas que cuentan con profesorado de carrera cuyo
procedimiento de ingreso es similar al anterior.
A la par de estas experiencias sectoriales, es menester mencionar las distintas
iniciativas que ha habido para el establecimiento de un servicio civil de carrera para
la Administraccin Pblica Federal. Al respecto, existi una propuesta de la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) denominada Estrategia de Mediano Plazo para la Carrera de Servicio Civil de 1989. En

131

LA PROFESION ALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

cuanto a proyectos de iniciativas de Ley que se han creado en los ltimos aos estn
los siguientes: Ley del Servicio civil de carrera (Iniciativa del Partido Accin
Nacional, Octubre de 1996)*, Ley para la Profesionalizacin y Evaluacin del
Desempeo de los Servidores Pblicos y de la Administracin Pblica Federal
Centralizada (iniciativa presentada por Esteban Moctezuma Barragn, Senador con
licencia, abril de 1998)*, la Ley del Servicio Civil Federal (proyecto de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de 1996), y recientemente el proyecto de
Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal
presentado por el Senador Carlos Rojas Gutirrez en el ao 2000 y la iniciativa de
Ley Federal del Servicio Pblico Profesional presentada por el Senador Csar
Juregui Robles en el mes de abril de 2002. De estas dos ltimas iniciativas se ha
conformado una sola denominada Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal, la cual ha sido aprobada por el Congreso de la
Unin y publicada ellO de abril de 2003 en el Diario Oficial de la Federacin.
En el caso de los congresos locales o Administraciones de los estados de la
Repblica, no se duda de que prximamente se anuncien o recuperen ejercicios de
esta ndole y posiblemente algn da los municipios. Se utiliza el trmino de recuperar ya que estas instancias tambin en su momento han realizado esfuerzos en la
materia, bastar con mencionar la Ley del Servicio Civil para el estado de San Luis
Potos del 31 de junio de 1923, la Ley del Servicio Civil del Estado de Nuevo Len
del 5 junio de 1948, la Ley de Trabajadores al Servicio de los Municipios del
Estado de Sinaloa del 19 de marzo de 1984, la Ley para los Servidores Pblicos del
Estado de Jalisco y sus Municipios del 22 de marzo de 1984. En el caso del
Gobierno del Distrito Federal, en su calidad de entidad federativa, tambin se registraron algunos esfuerzos como la Ley del Servicio civil de carrera en el Distrito
Federal (Iniciativa del Partido Accin Nacional en la Asamblea Legislativa del
D.F., agosto de 1996), la iniciativa de Ley del Servicio Pblico de Carrera de la
Administracin Pblica del Distrito Federal (iniciativa de ley presentada por el
Gobierno del Distrito Federal, marzo de 1999), y la iniciativa de Ley del Servicio
Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal (presentada
por el Diputado Francisco Ortz Ayala, miembro del Grupo Parlamentario del
Partido de la Revolucin Democrtica de la 1 Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, abril de 1999). En estos casos, como ya se mencion, ya fructific el
esfuerzo del Distrito Federal con la aprobacin de la iniciativa de ley presentada por
el Poder Ejecutivo del Gobierno del Distrito Federal por parte de la Asamblea
Legislativa del Gobierno del Distrito Federal y publicada en junio del 2000.
h) Perodo 2001-2006
Con respecto al gobierno federal actual del presidente Vicente Fax Quesada,
quien tom posesin del cargo el primero de diciembre del 2000, el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 en su apartado denominado "Buen Gobierno" seala lo
siguiente en sus principales lneas:

132

SEGUNDA PARTE

"A fin de que esta administracin cumpla con su responsabilidad histrica de


dar respuesta a las grandes demandas y expectativas de la sociedad, requerimos
acciones capaces de transformar radicalmente los esquemas tradicionales de
gestin... El gobierno que necesitamos construir es uno de calidad total, que
ponga en l centro del quehacer gubernamental la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la sociedad...Requerimos de un gobierno inteligente,
capaz de utilizar los ms avanzados sistemas administrativos y tecnolgicos
para evitar el dispendio de recursos y promover la eficacia de su funcin en
todos los rdenes. Dispuesto a aprender de las experiencias de xito registradas
en otras partes del mundo para adecuarlas al contexto nacional, con la firme
conviccin de que siempre es posible mejorar... Requerimos de un gobierno gil
y flexible, capaz de captar oportunidades, atender los problemas y adecuarse a
las circunstancias rpida y eficazmente... Frente al paradigma de un gobierno
operativo, orientado a administrar normas y procesos, prevalezca el de un
gobierno estratgico, orientado a administrar resultados. Requerimos que los
procesos burocrticos que inhiben el desarrollo de los actores generadores de
riqueza se rediseen con un enfoque de calidad para atender las necesidades del
ciudadano. La rigidez tiene que ser sustituida por flexibilidad, la cual nos permitir derribar las barreras existentes para la innovacin y creatividad, impuestas por la excesiva normatividad y sobrerregulacin existentes... Requerimos de
un gobierno descentralizado, que en sus relaciones con los estados y municipios
propicie no slo una simple desconcentracin de funciones, sino un nuevo pacto
federal, que deje en claro que la nacin es ms que la suma de sus partes ... En
suma, requerimos un gobierno de clase mundial, un gobierno innovador y de
calidad total. Para lograrlo, trabajaremos en dos vertientes contenidas en el
modelo de innovacin y calidad que se ha adoptado. Por un lado, la innovacin
que permita concebir nuevas formas de hacer las cosas, y por el otro, la calidad
total que permita mejorar y optimizar lo que se ha estado haciendo bien y ha
demostrado que genera valor agregado a la sociedad ".
De este plan bsicamente se desprenden dos documentos que representan y
sobre los que gira la propuesta modernizadora de la Administracin Pblica
Federal. Uno de ellos es el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 PNCTDA,
cuya responsabilidad de ejecucin la tiene la Secretara de la Contralora y
Desarrollo Administrativo Secodam y el otro es el "Modelo Estratgico para la
Innovacin Gubernamental" diseado por la Oficina de la Presidencia para la
Innovacin Gubernamental", la cual no tiene el rango de secretara sino de rgano
staff del Poder Ejecutivo Federal.

Sobre el primer documento que es el PNCTDA se tiene que sealar que tiene
cinco objetivos con sus respectivas lneas estratgicas:

133

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

OBJETIVO

LNEAS ESTRATGICAS

1.- Prevenir y abatir prcticas de corrupcin e


impunidad e impulsar la mejora de la calidad
en la gestin pblica. El enfoque preventivo
en el combate a la corrupcin se estima fundamental para lograr el xito, lo que trasforma de
raz las estrategias anteriores ms dirigidas a la
correccin y el castigo. Adems se busca
impulsar el desarrollo administrativo y de los
servidores pblicos para que puedan actuar
con estructuras, sistemas y procesos de calidad
en un entorno de tica pblica.

1.1 Establecer el marco jurdico, institucional


y operativo que permita la debida actuacin de '
la Secretara.

2.- e ontrolar y detectar prcticas de corrupcin. Cntra la atencin en el anlisis y la


mejora de los controles internos en las instituciones, de manera principal en aquellos relacionados con sus aspectos sustantivos y en los
crticos. Este esfuerzo se acompaar de los
trabajos de vigilancia, evaluacin y auditora
focalizados en el fortalecimiento de los mecanismos de control.

1.2 Mejora de los procesos y servicios pblicos en la Administracin Pblica Federal.


1.3 Desarrollar los recursos humanos de la
APE

2.1 Implantar controles en la Administracin


Pblica Federal.
2.2 Investigar e integrar informacin bsica
sobre la actuacin de las instituciones para
fundamentar acciones que mejoren su desempeo

3.- Sancionar las prcticas de corrupcin e 3.1 Aplicar las sanciones que corresponda a
impunidad. Premisa de la accin pblica en la conductas indebidas.
aplicacin objetiva y sin distincin de la Ley
para castigar conductas y hechos ilcitos, a
partir de trabajos serios y sistemticos de
investigacin, pero con pleno respeto de los
derechos de los servidores pblicos y de los
particulares.
4.- Dar transparencia a la gestin pblica y
lograr la participacin de la sociedad. Se pretende que el desempeo de las dependencias y
entidades en su operacin, la aplicacin de
recursos y los resultados que se esperan de
ellas sean conocidos y de fcil comprensin
para la sociedad. Por lo tanto, condicin indispensable de la funcin pblica, lo es el abrir
los espacios que faciliten el involucramiento
organizado de la poblacin del conocimiento y
evaluacin de sus tareas.

4.1 Dar calidad y transparencia a la gestin


pblica.
4.2 Generar acuerdos con la sociedad.
4.3 Crear una nueva cultura social de combate
a la corrupcin.

5.- Administrar con pertinencia y calidad el 5.1 Administrar con pertinencia y calidad los
patrimonio inmobiliario federal. Este objetivo bienes inmuebles de la APE
se dirige a conocer, mantener y aprovechar de
manera adecuada el patrimonio inmobiliario
de la Federacin.

Elaboracin propia

134

SEGUNDA PARTE

Si bien todos los objetivos y lneas de accin son de carcter transversal, evidentemente el objetivo relacionado con la l. Prevencin y abatimiento de prcticas de corrupcin e impunidad e impulsar la mejora en la calidad en la gestin
pblica, en el que se encuentra la lnea estratgica del 1.3 Desarrollar los
Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal, es el que ms interesa
de acuerdo con los fines de esta investigacin. Por principio, el PNCTDA seala
en su parte tipo diagnstico de la Administracin Pblica Federal, la existencia de
polticas de desarrollo de recursos humanos limitadas por la carencia de un sistema de carrera que facilite su profesionalizacin, que contribuya de manera significativa a mejorar las competencias laborales y que, en consecuencia apoye, premie, y motive el desempeo de los servidores pblicos. Por lo que corresponde a
la relacin con las organizaciones sindicales, se reconoce que no se han conseguido relaciones permanentes y amplios espacios de entendimiento y colaboracin a
fin de mejorar e innovar procesos en la Administracin Pblica Federal y en crear
las condiciones ms favorables para el desarrollo laboral del trabajador en el sector pblico.
Para ello, esta lnea estratgica contempla dos vertientes principales: en la primera se busca impulsar el cambio hacia un gobierno de calidad, a travs de la formacin de servidores pblicos que impriman en su gestin un enfoque de innovacin, calidad y compromiso en un marco de valores ticos. La segunda vertiente
comprende la creacin de condiciones de trabajo y oportunidades para el servidor
pblico que privilegien su buen desempeo, el reconocimiento de ste para su promocin a mayores responsabilidades y que otorguen confianza, adecuada remuneracin y certidumbre a su vida laboral, a partir de la evaluacin continua de su quehacer. Se afirma que el establecimiento gradual de un servicio profesional de carrera en la Administracin Pblica Federal ser un pivote de principal importancia
para impulsar la mejora integral del servidor pblico y la prestacin de servicios de
alta calidad por instituciones competitivas.
A la vez, para la realizacin tanto del objetivo como de la lnea estratgica de
Desarrollo de Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal se contempla la realizacin de acciones y proyectos concretos, para ello la lnea estratgica contiene cuatro lneas de accin: i.3.1 Estudio de sueldos y salarios de las
reas crticas de la Administracin Pblica Federal; 1.3 .2 Formacin y capacitacin de servidores pblicos; 1.3.3 Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal y 1.3.4. induccin y adopcin voluntaria del
Cdigo de tica de los servidores pblicos.

135

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

1.3.I. Estudio de sueldos y salarios de las reas criticas de la


Administracin Pblica Federal.
En esta lnea de accin se pretende hacer un estudio e identificacin de los
puestos ms vulnerables a la corrupcin, para que, adems de proponer
para ellos a personas honestas y debidamente capacitadas, se establezcan
sueldos y salarios ms adecuados. Entre las metas est la de establecer
capacitacin al personal en reas vulnerables a la corrupcin e impulsar la
operacin de sistemas de premios, estmulos y recompensas que permitan
motivar la honestidad de los servidores.
1.3.2. Formacin y capacitacin de servidores pblicos.
Su objetivo es formar y capacitar a los servidores pblicos en materia de
mejoras de procesos y administracin de proyectos, en las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal con procesos y servicios
pblicos de alto impacto, que incidan en beneficios directos en la sociedad. Como principal meta est la de promover la capacitacin en tcnicas
y herramientas de clase mundial para la mejora de procesos y servicios que
contribuyan a disminuir la corrupcin. Para ello, se contemplan actividades de investigacin sobre lo que estn haciendo otros pases en la mejora
de sus procesos y servicios; establecimiento de convenios con instituciones de educacin superior o contratacin de empresas especializadas de
capacitacin.

1.3. Desarrollar

los Recursos
Humanos de la
Administracin
Pblica Federal

1.3.3. Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica


Federal.
El propsito de este proyecto es coadyuvar en la bsqueda de los mecanismos necesarios para asegurar que las funciones pblicas se desarrollen
por los servidores pblicos de mando ms capacitados y con mejores
habilidades, aptitudes y experiencia para que las personas que lleguen a
los cargos pblicos cumpliendo con esos requisitos, tengan estabilidad en
sus empleos y permanezcan en ellos ms all de cambios en los niveles
directivos de las instituciones y de cambios de gobierno. Entre las principales metas estn las de contribuir al diseo de los mecanismos necesarios
para profesionalizar a los servidores pblicos y en la simplificacin y enriquecimiento de la normatividad que permita profesionalizar a los servidores pblicos. Finalmente, entre las principales actividades concretas por
desarrollar estn la investigacin de las mejores prcticas de los mecanismos vigentes en Mxico y en el mundo; el diseo de los mecanismos
necesarios para profesionalizar a los servidores pblicos.
Es menester comentar que esta labor de la Secretara de la Contralora y
Desarrollo Administrativo ser desarrollada en conjunto con la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, esto por las atribuciones que tiene cada
una en la materia otorgadas por sus respectivos reglamentos interiores, y a
ellas se une la recin creada Oficina de la Presidencia para la Innovacin
Gubernamental. Finalmente, como parte de esta lnea estratgica est la
creacin de la Ley del Servicio Civil de Carrera.
1.3.4. Induccin y adopcin voluntaria del Cdigo de tica de los servidores pblicos.
Este proyecto tiene como objetivo difundir y promover la prctica voluntaria de todos los servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal
de un conjunto de valores ticos y de un catlogo de conductas deseables
en el desempeo de las funciones pblicas bajo su responsabilidad. Entre
las principales metas estn las de contar con un Cdigo de tica del
Gobierno Federal y que sea elaborado, conocido y comprendido por todos
los servidores pblicos en su totalidad y apoyar al 100% a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en la preparacin de
sus servidores pblicos en materia de tica profesional y personal.

Elaboracin propia

136

SEGUNDA PARTE

Tres avances que se han dado en el marco de este programa es la promulgacin


de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el13 de marzo del 2002, que abroga a la anterior ley de responsabilidades de 1982 y la promulgacin de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2002. Y nuevamente
cabe mencionar la Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin
Pblica Federal de 10 de abril de 2003.
Sobre el segundo documento que es el "Modelo Estratgico para la Innovacin
Gubernamental", cuya responsabilidad de ejecucin corresponde a la Oficina de la
Presidencia para la Innovacin Gubernamental, parte del argumento de que la poltica del cambio de la Administracin Pblica no puede concretarse con instrumentos y estructuras "del viejo rgimen"; la innovacin gubernamental, segn el modelo, es el movimiento cultural que busca transformar radicalmente la orientacin, la
capacidad y la velocidad de respuesta estratgica de la Administracin Pblica
Federal, revisualizando todo desde mltiples perspectivas. Sus elementos claves
son; 1) concentrar a todos los servidores pblicos en un propsito ifocus); 2) est
orientado a generar resultados que aadan valor al gobierno y la sociedad y 3) toma
en cuenta el entorno en el que participa, afecta e impacta a la Administracin
Pblica Federal. El focus estratgico es que la innovacin del gobierno debe tener
como propsito superior mejorar la capacidad de gobernar para atender los anhelos
y expectativas de la sociedad mexicana y recuperar con ello la confianza en sus
autoridades.
La columna vertebral de este modelo se basa en la creacin de un Cdigo de
tica para los servidores pblicos, como base para implementar una poltica de
innovacin y calidad y como medio para propiciar el cambio de paradigma en la
Administracin Pblica a travs del uso intensivo de tcnicas como la reingenera
de procesos, el benchmarking, la calidad total y la subcontratacin de servicios. Por
lo que, a lo largo del documento, se encontrarn trminos como gobierno por resultados, "administracin cruzada", "conexin emocional" (los cuales por ejemplo no
se explican con claridad), focus estratgico, planeacin estratgica, host groups y
todos los trminos propios de "la familia ampliada de ideas" de la que habla
BARZELAY (1998) como eficiencia, eficacia, visin, resultados, flexibilidad, innovacin, clientes; trminos propios de los modelos gerenciales. Por lo visto el isomorfismo mimtico estar presente. Paradjicamente a la enorme carga de tcnicas
y trminos gerenciales, el documento considera indispensable la creacin de un servicio civil de carrera para la Administracin Pblica. En este punto es en el que surgen dudas de cmo conciliar reingeniera de procesos, cuya idea de acuerdo con
las experiencias del sector privado tiende a reducir las plantillas (MICKLETHWAIT y
WOOLDRIGDE, 1998), con calidad total que considera que el personal es el recurso
ms importante, o con servicio civil de carrera que privilegia la estabilidad en el
empleo.

137

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Para alcanzar el propsito tfocus), los objetivos y poner en marcha las estrategias, el modelo propone construir una red de socios estratgicos compuesto principalmente por los responsables de las reas administrativas (oficialas mayores) y de
recursos humanos, as como la inclusin de las reas responsables de estos asuntos
tanto de la Secodam como de la SHCP; estos socios no slo seran gubernamentales sino tambin habra socios externos como las universidades, consultoras, colegios gremiales, etc. Se puede observar que no deja de ser un esquema sumamente
centralizado sobre todo por lo que significa la complejidad y el tamao de la
Administracin Pblica Federal.
Un elemento que llama poderosamente la atencin es el de los tiempos para
efectuar todo el modelo. El proyecto de "Innovacin Gubernamental", para llevar a
cabo el proceso de transformacin consta de cuatro fases fundamentales, segn el
"mapa gua":

"Arranque: calentando motores". Primeros 100 das de gobierno. Diseo y


organizacin del modelo "Innovacin y Calidad Gubernamental", Organizacin
para la Innovacin y la Calidad, Red Nacional para la Innovacin y la Calidad
Gubernamental, Negociacin de metas, Capacitacin del equipo coordinador del
proceso de cambio, Transformacin de Oficialas Mayores, Negociacin sindical
con la FSTSE, Acuerdos con el gabinete ampliado (compuesto por altos funcionarios del gobierno central y de la administracin descentralizada y paraestatal),
Propuesta de cambio (estructural y organizacional) de las delegaciones federales
(fase 1 y II). Primerafase: "encendiendo elfuego de la innovacin" (corto plazo:
2001-2002). Revisin de procesos (Prueba del cido) (sic), Programa de capacitacin integral, Premio del Presidente a la Innovacin y la calidad, Programa de
Reconocimientos a la Innovacin y la Calidad, Programa de Austeridad, Sistema de
Evaluacin y Compensacin por resultados, Medicin del clima organizacional,
Medicin de la satisfaccin del cliente, Cumbre Internacional sobre Innovacin y
Calidad en el sector pblico, Programa E-Government, Consejo para la Innovacin,
Desregulacin burocrtica, Publicacin de los factores crticos de xito, Consulta a
los servidores pblicos, Laboratorios para la Innovacin, Capacitacin masiva AB-C, Difusin y capacitacin del Cdigo de tica, Iniciativa del Servicio Civil de
Carrera, Reingeniera gruesa. Segunda Fase: "Avivando las llamas de la innovacin" (mediano plazo: 2003-2004). Outplacement and Telecomuting (RENATA),
Gobierno enfocado y diferenciado, Corporate Governance, Servicio civil de carrera (visin futurista), Resideo de procesos, Financiamiento estratgico, Conexin
emocional (PASION), Metiendo goles (Sic), Capacitacin continua. Tercera fase:
''730 das para cambiar el Gobierno para siempre" (largo plazo: 2005-2006).
Blindaje constitucional, Reforma jurdica y Proceso de mejora continua, Nuevos
paradigmas de la gestin pblica y servidores pblicos de carrera.
Es importante agregar que este documento, adems de ser polmico por carecer
de un diagnstico de sustento tcnico y del estado de la Administracin, Pblica

138

SEGUNDA PARTE

Federal, se basa en una experiencia previa como es la del gobierno de Guanajuato,


entidad de la que fue gobernador el actual Presidente de la Repblica Vicente Fax.
De igual forma, se considera que la preferencia por el tipo de trminos gerenciales
obedece en parte al propio perfil empresarial del presidente y de la mayora de los
funcionarios que forman parte de su gabinete y dems reas de la Administracin,
as como de la gente que forma parte de su partido, el Partido Accin Nacional
PAN; Partido que tradicionalmente est identificado con la clase empresarial del
pas.
Sobre estos dos documentos se puede concluir diciendo que, en ambos, es notoria la preferencia por la utilizacin de trminos y tcnicas propios del modelo
gerencial, no obstante ello, no se desatiende la posibilidad de la implementacin del
servicio civil de carrera, pero simplemente como una medida ms. En ambos
documentos se destaca la presencia de elementos propios del modelo de responsabilizacin (Ross, 2001), incluso en el ttulo de uno de ellos, en la que figuras como
los cdigos de tica, el control ciudadano sobre la Administracin, la supervisin
legislativa, la transparencia en el manejo de recursos se hacen notar de manera
recurrente a lo largo de los mismos, pero sobre todo se enfatiza en el enfoque preventivo sobre el correctivo para combatir la corrupcin.
Entre los puntos sobresalientes del anlisis de estos dos documentos estn las
propuestas y medidas por implementar para el combate a la corrupcin que guardan una gran concordancia con los principios y recomendaciones que hace la
OCDE36 y que estn llevando a cabo los pases miembros, entre ellos Mxico; precisamente la concordancia radica en lo que hace falta por hacer. Se espera solamente que las medidas por implementar respondan a las necesidades y expectativas
propias del pas para solucionar el problema de la corrupcin, por su posicin de
ser miembro de la OCDE y no por presiones de sta. De hecho, sobre este asunto,
la posicin de Mxico de formar parte de la OCDE resulta privilegiada con respecto a los otros pases de Amrica Latina, ya que se tiene la oportunidad de observar
de manera cercana las experiencias de los dems pases miembros y por la autoevaluacin y el anlisis comparado que pueden resultar ser muy provechosos.

4.

AVANCES EN MATERIA DE PROFESIONALIZACIN EN MXICO

En los ltimos aos, con la excepcin del Servicio Exterior, a la par de los intentos en el establecimiento de un servicio civil de carrera para toda la Administracin
Pblica Federal y por ende para los estados de la Repblica, se han institucionali36 Vase Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, La tica en el servicio pblico.
Ed. MAP/lNAP Madrid, Espaa 1997. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico,
Recommendation on improving ethical conduct in the public service, 23 de li>ril de 1998. Ed. OCDE Pars,
France 1998. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Trust in government Ethics measures in OCDE countries. Ed, OCDE Pars, France 2000.

139

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

zado algunos esfuerzos en organismos de la propia Administracin central y paraestatal, y en algunos de carcter autnomo. Este fenmeno de carcter parcial o experimental, o como algunos especialistas le llaman de prueba piloto (RAMI, 2000: 5),
se ha venido dando de manera gradual, y en instituciones que por las actividades
que desarrollan ha resultado imprescindible la profesionalizacin de sus servidores
pblicos. De las experiencias institucionales ms representativas de la
Administracin Pblica, se destacan las siguientes:
a. Servicio Exterior de la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE).
b. Programa de Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica
(SEP).'
c. Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del Agua
(CNA).
d. Servicio Profesional Agrario de la Procuradura Agraria.
e. Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI).
f. Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE).
g. Profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica y en la
Procuradura. General de Justicia del Distrito Federal.
h. Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Administracin Tributaria (SAT).
a) Servicio Exterior de la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE)
La profesionalizacin del Servicio Exterior as como el establecimiento de su
carrera administrativa son sin duda de las acciones en la materia, con mayor desarrollo y consolidacin en la Administracin Pblica del pas. La existencia de esta
actividad, con antecedentes en el siglo XIX37, tiene como fecha de inicio el ao de
1922, en el que el ingreso de las personas al Servicio Exterior Mexicano se realiza
por medio de concursos pblicos. Con una reorganizacin en 1934, con una Ley de
1994, actualmente tiene como fundamento jurdico la Ley y el Reglamento del
Servicio Exterior de 2002.
El captulo 11 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano establece que el Servicio
Exterior Mexicano est integrado por personal de carrera, personal temporal y personal asimilado. El Servicio Exterior se compone de las siguientes ramas: diplomtica-consular y tcnico administrativa. La rama diplomtica-consular compren-

37 Algunos antecedentes son el "Decreto de la Regencia estableciendo reglas para los nombramientos e
Instrucciones y Sueldos del Personal Diplomtico" del 7 de mayo de 1822 bajo la regencia de Agustn de
Iturbide. La Ley del Servicio Exterior Mexicano del 31 de octubre de 1829 del presidente Vicente Guerrero.
Los cuales sumadas a otros ms dan cuenta de un total de 29 ordenamientos, desde 1822 hasta 2002, fecha
en que entr en vigor la actual Ley del Servicio Exterior Mexicano. Vase Gustavo MARTiNEz CIANeA, "La
carrera en el servicio exterior mexicano" en Servicio Pblico de Carrera. Experiencias y Perspectivas,
Memoria del seminario, Ed, INAP Mxico 2001.

140

SEGUNDA PARTE

de los siguientes rangos: la primera de ellas Embajador, Ministro, Consejero,


Primer Secretario, Segundo Secretario y Agregado Diplomtico. Y la rama tcnicoadministrativa que se subdivide en: Coordinador Administrativo, Agregado administrativo con tres categoras A, B Y C, y Tcnico Administrativo con tres categoras A, By C.
El personal de carrera, de acuerdo con lo que seala el artculo 6 de la Ley, es
permanente y su desempeo se basa en los principios de preparacin, competencia,
capacidad y superacin constante, a fin de establecer un servicio permanente para
la ejecucin de la poltica exterior en Mxico. Con respecto al personal temporal,
de acuerdo con el artculo 7 de la Ley del Servicio Exterior, le corresponde al presidente de la Repblica hacer los nombramientos que no podrn exceder de seis
aos; una vez concluido este trmino cesarn sus funciones automticamente. Los
as nombrados no formarn parte del personal de carrera del Servicio Exterior ni
figurarn en los escalafones respectivos. Por su parte, el artculo 8 determina que
el personal asimilado se encuentra integrado por funcionarios y agregados a misiones diplomticas y representaciones consulares, cuyo nombramiento ha sido gestionado por otras dependencias y entidades del Ejecutivo Federal ante la Secretara
de Relaciones Exteriores. La cual considerar si la solicitud de dicho personal es
procedente o no; si es procedente, entonces el personal ser acreditado con el rango
que dicha Secretara determine y su duracin ser por el tiempo que dure la comisin. El personal asimilado estar sujeto a las mismas obligaciones que los miembros del personal de carrera del Servicio Exterior y las dependencias o entidades
que hayan solicitado su asimilacin sern las nicas responsables de los actos realizados por sus representantes. Es importante mencionar que el personal asimilado
y temporal podr ingresar a la carrera del Servicio Exterior a las ramas diplomtica-consular y tcnico-administrativa, previo cumplimiento de requisitos y existencia de vacantes.
El sistema de carrera cuenta actualmente con 1.352 funcionarios (MOCTEZUMA
y ROEMER: 1999: 167). Para atender 136 representaciones diplomticas y consulares; es decir, 70 embajadas, 7 misiones diplomticas permanentes ante organismos
internacionales, 32 consulados generales, 25 consulados de carrera y 4 agencias
consulares (MARTNEZ CIANCA: 2001: 127).
La organizacin del Servicio Exterior le corresponde a la Comisin de Personal
del Servicio Exterior Mexicano, que es un rgano colegiado que conoce cualquier
asunto relativo al ingreso, reincorporacin, ascensos, traslados, comisiones, disponibilidades, separaciones, retiro, sanciones administrativas, y casos excepcionales
de licencia de personal del Servicio Exterior.

La Comisin de Personal del Servicio Exterior Mexicano se integra por un


Embajador de Carrera designado por el secretario, quien la presidir, el Oficial
Mayor de la Secretara, el Director General que tenga bajo su cargo los asuntos concernientes al personal de Servicio Exterior, el Director de Asuntos Jurdicos de la

141

LA PROFESIONALIZACK)N DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Secretara y un representante de cada uno de los rangos tcnico-administrativos


"C" hasta coordinador administrativo y de Tercer Secretario hasta Ministro, adscritos a la Secretara, que sern elegidos por sus pares para cubrir periodos de un ao.
Dichos representantes participarn exclusivamente cuando se trate de asuntos relacionados con el personal de la categora que representan.
La Comisin 'de Personal se encuentra dividida en cuatro subcomisiones:
Subcomisin de Ingreso, Subcomisin de Rotacin, Subcomisin de Evaluacin y
Subcomisin de Asuntos Disciplinarios.
La Ley regula el sistema y define al Servicio Exterior como el cuerpo permanente de funcionarios del Estado, encargado especficamente de representarlo en el
extranjero y responsable de ejecutar la poltica exterior de Mxico, de conformidad
con los principios constitucionales. Norma el ingreso como funcionario de carrera
a la rama diplomtico-consular, el cual se realiza por oposicin, mediante concursos pblicos anuales organizados en etapas eliminatorias y contempla los siguientes exmenes y cursos:
examen de cultura general orientado a las relaciones internacionales;
examen de espaol;
exmenes para comprobar el dominio de un idioma extranjero y la capacidad
para traducir otro, ambos de utilidad para la diplomacia;
elaboracin de un ensayo sobre un tema de actualidad en poltica exterior;
entrevistas con funcionarios de la SRE y, en su caso, cursos especializados de
un mnimo de seis meses en el Instituto Matas Romero de Estudios
Diplomticos (cuya existencia data desde 1975) y un ao adicional de experiencia prctica en la SRE; y
exmenes mdicos y psicolgicos.
Actualmente, el Instituto ofrece una maestra para los miembros recin ingresados al Servicio Exterior.
La Subcomisin de Ingreso est integrada por el titular del Instituto Matas
Romero, quien la presidir, dos representantes de instituciones de educacin superior, legalmente reconocidas, una de la cuales deber tener establecida la carrera de
relaciones internacionales, y la otra, cuando menos, carreras afines a esta ltima y
el Director General que tenga bajo su cargo los asuntos concernientes al personal
del Servicio Exterior, quien actuar como secretario de la misma y otra persona
ajena a la Secretara que tenga experiencia en recursos humanos.
Con respecto al ingreso como personal de carrera a la rama tcnico-administrativa, es tambin por oposicin, mediante concursos pblicos, preferentemente cada

142

SEGUNDA PARTE

dos aos. Los requisitos para ingresar son los mismos que se sealan para la rama
diplomtica-consular, con excepcin del requerimiento del grado acadmico, para
el que es suficiente haber completado la educacin media superior y el dominio de
un idioma extranjero de utilidad para la diplomacia, preferentemente ingls.
Quienes hayan obtenido las calificaciones ms altas en el concurso de ingreso a la
rama tcnico-administrativa reciben una beca con las percepciones que determine
la secretara y deben acreditar un curso de capacitacin en el Instituto Matas
Romero con duracin mxima de tres meses, para posteriormente cumplir tres
meses de prctica en la Secretara, y hacerse acreedor a un nombramiento de tcnico administrativo "C".
El artculo 37 de la Ley determina que: "Los ascensos del personal de carrera a
Segundo Secretario, Primer Secretario, Consejero y Ministro de la rama diplomtico-consular, as como Agregado Administrativo en la rama tcnico-administrativa,
sern acordados por el Secretario de la SRE, previa recomendacin de la Comisin
de Personal, misma que organizar concursos de ascenso que comprendern la evaluacin del expediente de los aspirantes en funcin de acuerdo con prioridades de:
mritos y eficiencia demostrados en el desempeo de sus cargos y comisiones; el
potencial de desarrollo y capacidad para asumir mayores responsabilidades, y la
antigedad en el rango y en el servicio, que ser definitoria en igualdad de circunstancias, as como la aplicacin de exmenes escritos y orales para determinar la
capacidad de los aspirantes a ascenso". En ningn caso se podr ascender o participar en concursos de ascenso sin antes haber cumplido dos aos de antigedad
como mnimo en el rango al que pertenezca.
Por su parte, el artculo 37 bis seala lo siguiente: "La evaluacin de los expedientes personales ser realizada por la Subcomisin de Evaluacin, y ser dada a
conocer a los interesados con anticipacin a la celebracin de los exmenes. Dicha
Subcomisin est integrada por el presidente de la Comisin de Personal, quien la
preside; por el titular del Instituto Matas Romero; el Director General que tenga
bajo su cargo los asuntos concernientes al personal del servicio exterior y dos
miembros del Servicio Exterior con rango mnimo de Consejero o de Coordinador
Administrativo propuestos por el presidente de la Comisin de Personal y aprobados por el secretario".
Los ascensos del personal siempre debern ser a rango inmediato superior. El
Secretario, por recomendacin de la Comisin de Personal y sujeto a la disponibilidad de plazas, convocar anualmente durante el mes de julio, a concursos de
ascenso; dicha convocatoria ser publicada en el Diario Oficial de la Federacin y
circulada a todas las representaciones de Mxico en el exterior. Una vez expedida
la convocatoria de los concursos de ascenso, cuando menos 30 das naturales antes
de la celebracin de los mismos, la Secretara dar a conocer la puntuacin preliminar que cada miembro del Servicio Exterior interesado en concursar obtenga en
la evaluacin de su expediente, dndose a conocer nicamente la evaluacin del

143

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

personal del Servicio Exterior Mexicano que previamente haya enviado a la


Secretara el documento denominado "Presentacin de Merecimientos y
Trayectoria".
La Comisin de Personal, por recomendacin de la Subcomisin de Evaluacin,
determinar si un funcionario puede o no participar en el concurso, cuando ste
haya sido sancionado por faltas administrativas, desde su ltimo ascenso y hasta la
fecha de expedicin de la convocatoria correspondiente.
Por otra parte, los exmenes de los concursos de ascenso en la rama diplomtico-consular se llevarn a cabo por un jurado designado por el secretario para cada
rango, compuesto de tres personas: un miembro del Servicio Exterior en activo o
ep retiro que podr o no ser funcionario de la Secretara, pero en su caso deber
tener un rango superior al evaluado; un funcionario de la Secretara o de otra
dependencia del Gobierno Federal con cargo superior o igual al evaluado; y un tercero de la sociedad civil. Los jurados nombrarn entre s a su presidente. En el caso
del concurso de ascensos a Ministro, el jurado que represente a la Secretara deber ser un Embajador emrito o equivalente quien invariablemente ocupar el cargo
de presidente. Los exmenes tendrn como objeto conocer el grado de dominio que
cada concursante tiene de las reas en las que ha estado comisionado desde su ltimo ascenso y determinar su aptitud para desempearse en un rango superior en la
carrera. La Comisin de Personal vigilar que el grado de dificultad de los exmenes sea distinto para cada rango; en todos los casos, el examen escrito consistir en
la elaboracin de un ejercicio terico-prctico y propositivo, sobre un tema seleccionado libremente por los concursantes, entre los propuestos por el jurado en las
siguientes nueve reas: Asuntos bilaterales; Asuntos multilaterales; Asuntos consulares; Asuntos de proteccin; Asuntos de comunidades mexicanas en el exterior;
Asuntos econmicos; Asuntos jurdicos internacionales, Asuntos de cooperacin
internacional, y Asuntos relacionados con la difusin de la cultura y la imagen de
Mxico. Los temas y las modalidades del examen escrito se darn a conocer el
mismo da de su elaboracin.
Una vez calificado el examen escrito en forma annima, los concursantes debern sustentarlo frente al jurado designado para cada rango. Asimismo, los concursantes sern examinados oralmente sobre las funciones y los conocimientos relacionados con la adscripcin o adscripciones que hubiesen tenido desde su ltimo
ascenso y sobre conocimientos generales de la poltica exterior de Mxico y temas
de actualidad internacional en la materia. Para ello, el jurado tomar en cuenta los
niveles de responsabilidad actual y el rango al que se pretende ascender. Al trmino de los exmenes escrito y oral, el jurado entregar la calificacin de los mismos
a la Comisin de Personal.
La Comisin de Personal determinar la puntuacin final de cada URO de los
concursantes, sumando a la de los expedientes la obtenida en los exmenes escrito
y oral; el resultado 10 har del conocimiento de los concursantes y sern inapela-

144

SEGUNDA PARTE

bles. En los ca~os en que dos o ms concursantes obtengan calificacin idntica, la


Comisin de Personal procurar obtener una plaza adicional, y si ello no fuera posible recomendar al Secretario otorgar la plaza en cuestin al funcionario con mayor
antigedad relativa; en caso de un segundo empate prevalecer la mayor antigedad absoluta, y si se llegara a dar un tercero, el Secretario decidir lo conducente.
Los ascensos del personal de carrera de la rama diplomtico-consular sern
acordados por el Secretario. Para ese efecto, la Comisin de Personal transmitir la
recomendacin correspondiente, que incluir a los candidatos que en cada uno de
los rangos hayan obtenido las ms altas puntuaciones en el concurso, tomando en
cuenta el nmero de plazas concursadas para cada rango. Los nombres de los funcionarios, cuyas recomendaciones de ascenso hubieren sido aprobadas y acordadas
por el secretario, sern difundidos por la Direccin General junto con las puntuaciones finales que. haya obtenido cada uno de los concursantes. La Comisin de
Personal dejar constancia en los expedientes de los miembros de carrera del resultado de cada concurso, incluyendo las de la evaluacin del expediente y la de los
exmenes correspondientes. Las modalidades de los exmenes para ascender a los
rangos de coordinador administrativo y agregado administrativo "C" de la rama
tcnico-administrativa sern definidas, para cada caso, por la Comisin de
Personal.
Los miembros de carrera del Servicio Exterior podrn participar en los concursos de ascenso, mientras se encuentren comisionados en otras dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, estatal o municipal, instituciones
de educacin superior o en organismos internacionales, y cumplan con los requisitos del caso, en el entendido de que debern notificarlo por escrito al presidente
de la Comisin de Personal (vanse arts. 44, 45, 46, 47 48 49 del Reglamento de
LSEM).
La SRE procura que la estructura de plazas en las diferentes categoras permita
una adecuada movilizacin escalafonaria, obteniendo una pirmide ascendente
entre las categoras de agregado diplomtico y ministro. De acuerdo con el artculo 125 del Reglamento del Servicio Exterior Mexicano, la SRE propone a las autoridades hacendarias (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico SHCP) los tabuladores de los sueldos de los miembros del Servicio Exterior en el extranjero, de
acuerdo con el costo de vida de cada lugar. Para este efecto, la Comisin de
Personal revisa cada ao la frmula de pago de acuerdo con la informacin sobre
caresta de vida que peridicamente publiquen las instituciones internacionales
-una es la Organizacin de las Naciones Unidas- para adecuar los criterios de pago
de honorarios del personal del Servicio Exterior y proponer ajustes al tabulador
autorizado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Como se puede observar, la Secretara de Relaciones Exteriores de hecho cuenta con dos sistemas paralelos de personal: el adscrito al servicio de carrera y los fun-

145

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

cionarios nombrados bajo las normas del personal de confianza. Los funcionarios
que pertenecen al servicio de carrera pueden tener o no tener una comisin (especficamente los de la rama consular). En este sistema hay una clara separacin entre
el puesto (las funciones que en ese momento desempea el funcionario) y la plaza
(nivel jerrquico dentro del servicio de carrera).
Uno de los problemas de esta dualidad de sistemas es que las comisiones de
mayor jerarqua (como las embajadas) pueden ser ocupadas por personal temporal
(designacin presidencial) como de hecho ocurre con las principales embajadas. En
la medida en que estos nombramientos han sido sistemticos y no sustentados por
razones meritorias justificadas, esto ha desvirtuado la funcionalidad del propio sistema.
El Servicio Exterior se puede clasificar como sistema semicerrado, por principio por estar dividido en categoras, en las que es necesario ir ascendiendo desde el
escalafn ms bajo. Sin embargo, la ley tambin permite, sobre todo para los casos
de personal temporal o asimilado, el ingreso a media carrera, slo y cuando cumplan los requisitos que se sealan para cada puesto (vase arto 34); esta situacin se
considera que es excepcional, no es la regla. Un aspecto positivo por destacar es la
permanente profesionalizacin brindada por un rgano ad hoc como lo es el
Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos.
En cuanto a la evaluacin, el criterio de antigedad es un factor que tiene una
alta ponderacin ya que cada cinco aos la Comisin de Personal evala a todos sus
miembros, y la separacin del Servicio Exterior puede ser por causas de: renuncia,
jubilacin, declaracin de estado de interdiccin mediante sentencia que cause ejecutoria, incumplir una orden de traslado, por no presentarse al trmino de una comisin, disponibilidad o licencia a reanudar sus funciones; por dejar de cumplir con
los requisitos que se establecen para ingresar al servicio exterior, por reprobar el
examen de media carrera y por no obtener una evaluacin satisfactoria (arts. 53 y
53 Bis del LSEM), asimismo, tambin se prev las sanciones administrativas que
pueden consistir en suspensin, destitucin y sancin econmica.
Para la substanciacin de los procedimientos disciplinarios existe una
Subcomisin de Asuntos Disciplinarios, dependiente de la Comisin de Personal,
que conocer de las faltas de los miembros del servicio exterior que ameriten la
imposicin de sanciones administrativas, en las sesiones de la Comisin de
Personal en las que se ventilen asuntos disciplinarios participar un Contralor
Interno o un representante que ste designe con nivel de Director de rea. Es
importante resaltar que en las sanciones administrativas el personal que sea destituido no podr volver a ingresar al Servicio Exterior, o desempear algn puesto,
cargo o comisin temporal en la SRE; por otra parte, para lo no previsto en la Ley
y su respectivo Reglamento ser aplicable supletoriamente el Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles. Cabe sealar que los puestos de mayor jerarqua como son

146

SEGUNDA PARTE

el de Embajador o Cnsul tambin podrn ser privados temporal o definitivamente


de sus cargos, como consecuencia de la aplicacin de una sancin administrativa.
b) Programa de Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica
(SEP)
En el marco del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica y Normal f firmado en mayo de 1992 por el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado, uno de
los puntos es el denominado Revaloracin de la Funcin Magisterial (RFM), el cual
considera al maestro como uno de los principales beneficiarios del nuevo federalismo educativo. La Revalorizacin de la Funcin Magisterial comprende seis
aspectos principales:
Formacin del maestro
Actualizacin, capacitacin y superacin del magisterio en ejercicio
Salario profesional
Vivienda
Carrera Magisterial, y
El nuevo aprecio social por su trabajo.
El establecimiento de la carrera magisterial se inici a partir del 14 de enero de
1993, hacindose retroactivos sus beneficios a septiembre de 1992. En el Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, la carrera magisterial propone dar respuesta a dos necesidades de la actividad docente del pas: estimular la
calidad de la educacin y establecer un medio claro de mejoramiento profesional,
material y de la condicin social del maestro. Sus objetivos especficos: 1) elevar
la calidad de la educacin, reconociendo y estimulando la labor de los mejores
maestros; 2) reforzar el inters en la actuacin profesional del magisterio, al ofrecer mejores niveles de remuneracin a mayor calidad docente; 3) reconocer el desempeo y la permanencia del maestro en el servicio docente, as como la preparacin acadmica, sus conocimientos y la asistencia a cursos de actualizacin; 4) promover el arraigo profesional y laboral de los docentes en el nivel educativo o en el
lugar donde trabajan, reconociendo aqullos que prestan sus servicios en escuelas
ubicadas en comunidades de bajo nivel de desarrollo y escasa atencin educativa;
y 5) cumplir con esquemas que promuevan una amplia participacin del maestro en
la escuela y en la comunidad, propiciando un mayor reconocimiento a la actividad
docente.

38

Vase www.sep.gob.mx Revaloracin de la funcin magisterial/l999.

147

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

La operacin del programa de carrera magisterial est regulada por un conjunto


de Lineamientos Generales suscritos por la Secretara de Educacin Pblica y el
Sindicato de Trabajadores de la Educacin. Este programa se basa en un sistema de
promocin horizontal -que consiste en crear en un mismo nivel de puestos diferentes grados de categoras, en este caso hasta cinco A, B, C, D, y E, con diferentes tipos de salarios-, para el personal docente de los subsistemas de educacin
bsica, con reglas y modalidades propias, que responde a las demandas de los maestros y de su organizacin sindical; se cuenta con un mecanismo que permita la
movilidad dentro su propia categora, manteniendo vigente el escalafn actual y sin
afectar ningn derecho laboral del trabajador. Todo esto tiene el propsito de superar la promocin slo vertical -que data desde 1973 a travs del Escalafn de los
trabajadores al Servicio de la Secretara de Educacin Pblica- que se sustenta en
buena medida en la antigedad y parcialmente en el mrito.
En el programa de la carrera magisterial pueden participar todos los docentes de
educacin bsica que cuenten con los siguientes requisitos: 1) tener nombramiento
definitivo; 2) tener nombramiento provisional sin titular; 3) cubrir los requisitos
mnimos de antigedad y 4) cumplir con el grado acadmico establecido para cada
tipo de modalidad educativa. En cuanto a niveles educativos que participan estn
los siguientes: Inicial, Preescolar, Primaria, educacin Indgena, Secundaria,
Secundaria Tcnica, Telesecundaria, Fsica, Especial, Extraescolar, Internados y
Centros de capacitacin.
Como es un programa de alcance nacional y la formacin magisterial pasa a ser
de jurisdiccin estatal, cada entidad federativa tiene la responsabilidad de integrar
un sistema para la formacin del maestro que articule esfuerzos y experiencias en
los mbitos de formacin inicial, actualizacin, capacitacin, superacin e investigacin y corresponde al gobierno federal la parte normativa correspondiente. Este
dato es importante proporcionarlo ya que si el programa de carrera magisterial est
destinado para una cobertura 580,993 plazas en todo el pas, en su mayora stas
son administradas por los estados de la Repblica.
Este programa incluye un proceso de evaluacin que permite valorar antigedad
10%, y tareas docentes a partir de mediciones objetivas del conocimiento, acreditacin de cursos 15%, grado acadmico 15%, preparacn profesional 25% y del
desempeo del maestro 35%. Para ello se instituye por cada escuela un rgano
Escolar de Evaluacin y se complementa con la autoevaluacin. En cuanto a estmulos, el gobierno federal y los gobiernos estatales procuran el reconocimiento
nacional al maestro mexicano, instituyendo honores, premios, distinciones y estmulos econmicos (PARDO, 1999: 77).
Segn Esteban MOCI'EZUMA y Andrs ROEMER (1999: 212), los lineamientos de
la carrera magisterial incurren en una serie de beneficios otorgados por este tipo de
promocin, los cuales pueden sintetizarse de la siguiente manera:
-

148

SEGUNDA PARTE

Garantiza la promocin horizontal.


No modifica el escalafn actual.
El estmulo que otorga es econmico.
Reconoce la eficiencia del maestro.
Valora la imagen del maestro.
Es flexible en torno a la cantidad de horas impartidas por un maestro.
Este sistema de servicio civil tiene las caractersticas de ser un sistema cerrado
ya que gira en torno al escalafn; las promociones estn en funcin de los mritos
y de la antigedad de las personas. Es un sistema que privilegia al personal de base
o sindicalizado, el cual bien puede ser representativo como esquema para otros sindicatos de tipo gubernamental. Por ltimo, se considera que centra principalmente
su atencin en la parte de incentivos y promociones en detrimento de los otros procedimientos del servicio civil llmese ingreso, seleccin, etc.
e) Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del Agua
(CNA)
El "Sistema de Especialistas en Hidrulica" de la Comisin Nacional del Agua
fue instituido en 1989 como un primer paso de lo que sera la integracin de un programa de servicio civil de carrera y actualmente se regula por el Reglamento de los
Especialistas en Hidrulica emitido desde 1994. Con este sistema se busc incorporar a un grupo de profesionistas calificados que desarrollaran su potencial dentro
de la comisin. Orientado a las ramas de meteorologa, comunicacin y participacin, sistemas de informacin de agua potable y capacitacin para la transferencia
de distritos de riego. Un objetivo bsico es que los especialistas tengan un plan de
carrera y que la evaluacin del desempeo se traduzca en mejores sueldos, estmulos y acceso a los niveles que se establecen para impulsar la carrera administrativa,
de acuerdo con programas de capacitacin, becas, entrenamiento, actualizacin
profesional y estudios de posgrado (CNA, 1995 citado por UVALLE, 200: 170). Esto
se logr trabajando de manera paralela en acciones tales como la autorizacin de un
tabulador especial con niveles homologados a los de los mandos medios de la
Administracin Pblica Federal, para lograr mayor competitividad en materia de
sueldos. La contratacin de personal especializado sustituira con calidad la cantidad de funcionarios. En 1990 se reclutaron 4.313 personas y se incorporaron 245 al
sistema, y en 1991 se reclutaron 2.260 habindose incorporado 434 especialistas
(PARDO, 1999: 79). Actualmente la comisin cuenta con un total de 3.014 especialistas que cuentan con un sistema de carrera (EsPINOSA, 2001: 86). Esta cantidad de
un total [mal de 20.368 empleados tanto de confianza como de base, de los cuales
el 10% son de libre designacin.

149

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
El ingreso se realiza a travs de concursos abiertos o cerrados En el primer caso
se consideran dos grupos:
1.- Prestadores de servicio social, a travs de diferentes convenios con las instituciones de estudios superiores.

2.- Candidatos externos, a travs de convenios con asociaciones de profesionistas, empresas y particulares.
En el caso de los concursos cerrados, se considera nicamente como candidatos
a los empleados de la Comisin Nacional del Agua.
La Gerencia de Personal define los criterios para la seleccin a travs del rea
correspondiente. La CNA se apega a la normatividad pero establece criterios ms
especficos dadas las caractersticas tcnicas que se requieren en un gran nmero de
estos puestos, de tal forma que existe un sistema de calificacin que comprende tres
parmetros de evaluacin: antecedentes acadmicos, trayectoria laboral y una prueba psicomtrica. De acuerdo con el puntaje que obtiene cada candidato con la ponderacin de las tres evaluaciones, se asigna por sistema el nivel de Especialista en
Hidrulica y de sueldo que le corresponde para su incorporacin en el tabulador
especfico que est conformado por niveles que oscilan entre el 28 y el 30 de mandos medios. De igual modo, por sistema se reporta cuando un candidato no es susceptible de ser contratado de acuerdo con los resultados obtenidos (ESPINOSA, 200 1:
87). Para efectos de permanencia se han puesto en marcha programas continuos de
actualizacin y superacin profesional y laboral que consisten en apoyos para titulacin, imparticin de cursos y becas para posgrado.
La evaluacin consta de un proceso tanto de autoevaluacin, como por la realizada por parte del jefe inmediato superior, consistente en otorgar puntos por superacin acadmica, logros de metas, desempeo y capacidad tcnica. Con los resultados de esta evaluacin se toman decisiones tanto para la promocin como tambin para la remocin de los funcionarios. Para que el sistema pueda ir transformndose en un servicio profesional de carrera, se integr a los niveles del tabulador a partir de los resultados de la evaluacin. Todo esto forma parte de las reglas
internas que regulan este sistema.
Este sistema de acuerdo con sus caractersticas se puede calificar como un sistema mixto ya que sus convocatorias de ingreso son tanto internas como externas
independientemente del lugar del escalafn. Se destaca la funcin de la profesionalizacin. En cuanto a posibles problemas, se observa poca amplitud en el escalafn,
que es ms de carcter vertical que horizontal, por lo que la carrera no es muy atractiva en ese sentido. Por otra parte, uno de los principales problemas con que se ha
enfrentado el sistema se centra en los mecanismos de evaluacin y separacin,
sobre todo, en este ltimo se estipula que en caso de conseguir dos evaluaciones no
satisfactorias, el funcionario ser despedido o reubicado. Segn Esteban
MOCI'EZUMA y Andrs ROEMER (1999: 203), el problema con un sistema as son los

150 .

SEGUNDA PARTE

costos "culturales" y de evaluaciones metodolgicas correctas. Adems de ello, no


se reconocen medios de defensa para los empleados destituidos, en concreto no
existen mecanismos claros de apelacin, ms all de los que otorga la ley, en este
caso LFrSE, la cual tampoco es muy expedita para ese tipo de situaciones. Por ltimo, aunque el sistema de evaluacin es extraordinariamente preciso en la ponderacin de cada uno de los factores que debern evaluarse, la forma cmo se asignan
estos puntos en cada uno de los factores est sujeta a la apreciacin (principalmente) de los jefes del empleado.
Es importante mencionar que el "Sistema de Especialistas en Hidrulica" se
encuentra en proceso de revisin y de posible rediseo. De modo que, actualmente, no se encuentra en funcionamiento.
d) El Servicio Profesional Agrario de la Procuradura Agraria
El Servicio Profesional Agrario se instaura en 1994, sustentado con la pretensin de desarrollar un servicio civil de carrera. El Servicio Profesional Agrario es
un sistema de ingreso, permanencia y ascenso para el personal con funciones sustantivas de la Procuradura Agraria (rgano paraestatal de la Administracin
Pblica Federal), cuyos objetivos son proveer a la dependencia de personal idneo,
asegurar el desempeo profesional de sus servidores pblicos, fomentar los principios fundamentales de la institucin y contribuir a la consecucin de sus fines.
La estructura del servicio se compone de tres subsistemas: 1) subsistema de
reclutamiento, seleccin e induccin del puesto, 2) un subsistema de evaluacin del
desempeo y 3) un subsistema de ascensos a categoras de mayor responsabilidad.
La integracin del personal contempla tres momentos: becarios, personal en fase
provisional y personal propiamente de carrera integrado por diferentes categoras.
Se cuenta con una Comisin del Servicio Profesional Agrario, compuesta por
representantes de la Procuradura Agraria que es el rgano de coordinacin, supervisin y ejecucin en materia del servicio de carrera. La comisin toma en cuenta
para el ingreso de los aspirantes los siguientes requisitos de acuerdo con el Estatuto
del Servicio Profesional Agrario, artculos 28 y 29, publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 11 de abril de 1994:
Gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito intencional;
ser titulado o pasante con crditos terminados de una carrera profesional de
cualquier rea relacionada con las cuestiones agrarias;
demostrar una clara vocacin por el servicio social;
aprobar el curso de capacitacin bsica y la fase provisional, as como los exmenes que les sean aplicados; y ganar el concurso de incorporacin conforme
a lo establecido en las convocatorias.

151

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
En la actualidad 1.446 funcionarios conforman la plantilla del personal de carrera de la institucin. Sus profesiones, en orden decreciente corresponden a 648
Ingenieros Agrnomos; 557 Licenciados en Derecho y 241 con otras profesiones.
Con una antigedad del personal en la institucin dividida de la siguiente manera:
1.099 personas que representan el 76%, con una antigedad de 2 y hasta 7 aos, y
el 24% restante que equivale a 347 personas, que cuenta con una antigedad menor
o igual a dos aos (CRDENAS, 2001: 100-101).
Adicionalmente, el Procurador Agrario tiene la facultad de designar libremente
a titulares de cierta categora, quienes no forman parte del personal de carrera. Al
personal que cumpliendo con los requisitos se acepte como miembros del servicio
profesional se les otorga titularidad en una categora mediante nombramiento y, de
acuerdo con lo sealado por el Estatuto del Servicio Profesional Agrario, en su artculo 11, son considerados como personal de confianza.
En cuanto a capacitacin, el personal del servicio profesional y los aspirantes al
mismo estn obligados a participar y acreditar los programas de capacitacin y desarrollo, lo cual les habr de permitir ingresar, permanecer o ser ascendidos en las
categoras del servicio.
Los programas dirigidos al personal del Servicio Profesional Agrario estn clasificados en:
Programa de capacitacin bsica para aspirantes a visitadores y abogados agrarios;
programas de capacitacin para visitadores y abogados agrarios;
programa de capacitacin para subjefes de residencia, jefes de residencia y
jefes de departamento;
programa de capacitacin para subdelegados, subdirectores y directores, y
programa de capacitacin para delegados y directores generales.
En cuanto al subsistema de evaluacin del desempeo es un proceso construido
a partir de elementos objetivos, como son la capacidad en el manejo de la informacin sobre materia de litigio de la Procuradura Agraria, que deben tener los funcionarios, el examen de conocimientos, las aportaciones hechas por los funcionarios para mejorar los servicios de la procuradura, adems del voto de los miembros
de la Comisin del Servicio Profesional Agrario que organiza estos sistemas. Todos
estos elementos se traducen en valores de medicin (PARDO, 1999: 80).
El subsistema de evaluacin, tiene como objeto sustentar las decisiones de la
procuradura respecto de:
Incorporacin de becarios;
desempeo del personal en fase provisional;

152

SEGUNDA PARTE

ingreso al personal de carrera;


promocin de categoras;
concurso para categoras;
ascenso de' nivel;
asignacin de interinatos, y
los dems procedimientos en relacin con los miembros del servicio profesional que establece el estatuto.
El subsistema de evaluacin del desempeo valora el trabajo que en un perodo
de seis meses, o fase provisional, desarroll este personal, con el propsito de otorgarles la titularidad en el puesto. A partir de aqu este subsistema realiza evaluaciones anuales para otorgar los ascensos de nivel, situacin a la que estn obligados
todos los miembros del Servicio Profesional Agrario que adquieren la titularidad.
Este ascenso se acompaa de un estmulo econmico (CRDENAS, 2001: 99).
Para concluir en cuanto a los subsistemas, de la mano del anterior, est el subsistema de ascensos que esta sujeto a los procedimientos de promocin y concurso;
el primero, como un mecanismo exclusivo para ser asignado a ciertas categoras y
se inicia mediante convocatoria. El concurso como mecanismo exclusivo para categoras de subdelegados o subdirectores, directores de rea y delegados o directores
generales.
Cabe agregar que los miembros del Servicio Profesional Agrario podrn separarse de ste por: retiro por edad o tiempo de servicio; incapacidad fsica o mental
que le impida el desarrollo de sus funciones, renuncia; rescisin de contrato y destitucin.
Con base en todo lo anterior, se puede decir que el Servicio Profesional Agrario
es un sistema mixto ya que, adems de privilegiar la carrera y el historial de las personas interesadas en ir ascendiendo, establece concursos abiertos para el acceso a
otras categoras. Se destacan aspectos como la capacitacin y la evaluacin del desempeo tan importantes para evitar la monotona de los servidores pblicos y su
posible inamovilidad.
e) Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica
Geografa e Informtica (INEGI)
El Sistema Integral de Profesionalizacin (SIP) del INEGI se puso en marcha en
1993 y adquiri plena formalidad el 11 de noviembre de 1994 en el "Acuerdo por
el que se establecen las reglas del Sistema Integral de Profesionalizacin del
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica", emitido por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y publicado por el Diario Oficial de la
Federacin. Cabe comentar que este programa tiene como antecedente al Programa

153

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
Integral de Capacitacin que apareci en 1989, ao en el que el Instituto inici un
profundo programa de modernizacin y de descentralizacin.
El Sistema Integral de Profesionalizacin tiene como objetivo garantizar la permanencia del personal en sus puestos a partir de acciones que favorecen el desarrollo profesional. Esta decisin se tom debido, entre otras razones, a que el
lNEGI requiere de personal especializado para participar en la generacin y manejo de informacin estadstica y geogrfica, lo que implicaba una importante inversin en tiempo y en recursos que vala la pena proteger. El SIP se define como un
modelo de administracin de personal basado en la filosofa de calidad que permite, mediante reglas de operacin y objetivos claros, brindar posibilidades mayores
de desarrollo en.todas las etapas por las que transitan los funcionarios dentro de la
institucin. La preocupacin de fondo para instaurar este sistema fue la de modificar la tendencia a la alta rotacin de personal, que representaba un grave problema
para la institucin. Por lo que el SIP est dirigido a todo el personal que trabaja en
el INEGL El ingreso se hace por va de convocatorias a exmenes y concursos de
oposicin de acuerdo con los requerimientos de los diferentes puestos, adems de
una entrevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideracin de una comisin ad hoc las propuestas de incorporacin con base en las plazas vacantes. La
promocin est relacionada con la evaluacin del desempeo y con la capacitacin.
El nmero de integrantes asciende actualmente a 11.000 personas (PARDO, 1999:
80).
El sistema est coordinado por una comisin denominada Comisin SIP-INEGI
y se integra por:
1.- El Presidente del INEGL
2.- El Coordinador Administrativo del INEGI.
3.- Los Directores Generales del INEGI.
4.- Los Directores Regionales del Norte y Centro Norte.
5.- El Director de la Unidad de Administracin y Servicios al Personal.
6.- El Director de Planeacin y Capacitacin.
7.- El Director de la Unidad de Integracin y Anlisis Presupuestal.
8.- El Director Tcnico de la Direccin General de Geografa.
9.- El Director de Censos Nacionales de la Direccin General de Estadstica.
10.- El Director de Desarrollo de Sistemas de la Direccin General de Poltica
Informtica.
11.- El Director de Normatividad y Produccin Editorial de la Direccin
General de Integracin y Anlisis de la Infonnacin.

154

SEGUNDA PARTE

12.- El Director de Apoyo Jurdico.


13.- El Director de Auditora.
Dentro de esta comisin, el presidente cuenta con voto de calidad en caso de
empate y es l quien preside la comisin. En cuanto a los Directores Regionales
Norte y Centro Norte, stos se encuentran incluidos en representacin de las dems
direcciones regionales, que en total suman diez. El Director de la Unidad de
Administracin y Servicios al Personal funge como secretario tcnico de la comisin; esta unidad es a la vez la responsable de la operacin y el control del sistema.
Cuando la comisin trata asuntos relacionados con los trabajadores de base, entonces tiene que incorporarse el secretario general del Sindicato Nacional de
Trabajadores del INEGI (MOCTEZUMA y ROEMER, 1999: 180).
La Comisin SIP-INEGI es el mximo rgano de decisin del sistema y cuenta
entre sus funciones:
Coordinar y vigilar la operacin del sistema.
Aprobar las normas y lineamientos para la operacin del sistema.
Determinar la creacin de subcomisiones y los miembros que deban integrarlas.
Emitir dictamen respecto de los exmenes y concursos de oposicin y solicitud de incremento salarial.
Elaborar las propuestas para modificar, adicionar o derogar el acuerdo del SIP.
-

Autorizar la baja de los servicios pblicos por conducto de la Coordinacin


Administrativa.
Aprobar el diseo y contenido de los instrumentos de evaluacin para efectos
de incremento de rango salarial.
Resolver las solicitudes de revisin relativas a los dictmenes que se emitan
acerca de los exmenes o concursos de oposicin.
El SIP del INEGI est integrado por tres subsistemas, aunque de Jacto slo responde a los intereses del primero (BLCHEZ, 2000: 211):
Subsistema de Profesionalizacin del Personal de Confianza, reglamentado
por el acuerdo que establece las reglas del sistema.
Subsistema del Personal de Confianza nombrado bajo las Normas Generales
del Sector Pblico Federal, integrado por los servidores pblicos superiores y
homlogos y sus condiciones laborales estn sujetas a lo establecido en la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, con fundamento en lo establecido en su artculo 5; y

155

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Subsistema del Personal de Base, integrado por los trabajadores con plaza de
base y sus relaciones laborales estn reglamentadas por la LFTSE.
Tanto los ingresos como las promociones del subsistema de profesionalizacin
se llevan a cabo mediante exmenes y concursos de oposicin, los cuales se dan a
conocer por medio de convocatorias internas o abiertas. El Instituto promueve y
lleva a cabo acciones dirigidas al desarrollo profesional del personal, as como el
establecimiento de programas de actualizacin permanente del personal perteneciente al subsistema de profesionalizacin, para lo cual considera las propias necesidades de cada una de las reas de especializacin del INEGI. Estas actividades
estn a cargo de la Subcomisin de Elaboracin de Exmenes dependiente de la
Comisin. De igual forma, se otorgan apoyos para el personal interesado en realizar estudios de especializacin o posgrado fuera del instituto, tales como becas,
pagos de matrculas, licencias con o sin goce de sueldo, o bien horarios especiales
en la jornada laboral. Estas actividades estn a cargo de la Subcomisin
Presupuestal tambin dependiente de la Comisin.
Las causas por las cuales se terminan los efectos de nombramiento dentro de
este subsistema son: renuncia al puesto; abandono de empleo; incumplimiento en
las obligaciones establecidas en la Ley de Informacin, Estadstica y Geografa,
especialmente en lo referente a la confidencialidad; irresponsabilidad y descuido
manifiesto en el desempeo de sus funciones; sentencia condenatoria dictada por
delito intencional; desobediencia reiterada y sin justificacin a las instrucciones del
jefe inmediato superior; falta de probidad u honradez; las dems sealadas por la
legislacin laboral aplicable.
De los puntos positivos que se pueden destacar de este sistema es que el SIP
resuelve la dualidad de sistemas (libre designacin y base versus personal de carrera) a travs de los subsistemas. De este modo se logr resolver los problemas de los
funcionarios de libre designacin dentro del sistema de profesionalizacin, sin
sacrificar demasiado la flexibilidad que este tipo de nombramientos conlleva. Otro
de los puntos positivos del sistema es que la capacitacin -al no ser obligatoria y
no ser parte formal del sistema de evaluacin- funge como un medio para que los
funcionarios estn ms preparados y tengan mayores oportunidades de ascender sin
acumular puntos per se. Por ltimo, el SIP a diferencia de otros sistemas, no es un
sistema autocontenido, es decir, el ingreso a cualquier plaza es abierto, de tal forma
que no es necesario estar en el puesto inmediato inferior; de hecho, ni siquiera es
necesario ser funcionario de la institucin para concursar. Desde luego, esto tiene
la racionalidad de seleccionar a los funcionarios ms aptos para el desempeo de
las funciones de un puesto especfico, ampliando la gama de opciones. Por supuesto, se asume que los funcionarios del INEGI, y sobre todo aquellos vinculados a las
reas en las que se abri la vacante, tienen una ventaja por los conocimientos adquiridos en el desempeo de sus funciones, pero sta es implcita y deber demostrarse en los exmenes (MOCTEZUMA y ROEMER, 1999: 186-187).

156

SEGUNDA PARTE

Todo lo anterior indica que se trata de un sistema mixto y que enfatiza preponderantemente en los aspectos de profesionalizacin y en la actualizacin permanente as como en una serie de estmulos y premios para el desarrollo del personal.
Cabe mencionar que este sistema despus de casi 10 aos de existencia ha
entrado en una fase de evolucin y de posible rediseo. Se estn valorando su funcionamiento y resultados, por lo tanto, no se encuentra operando.
f) El Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE)

Por sus caractersticas institucionales el Instituto Federal Electoral cre desde


junio de 1992 la carrera administrativa, con el fin de garantizar la imparcialidad,
continuidad y operacin de los planes y programas, con objeto de que la administracin y organizacin de los procesos electorales fueran transparentes y confiables.
Segn, Jos Luis MNDEZ (l998a: 7) -exDirector Ejecutivo del Servicio
Profesional Electoral-: "la importancia de que exista un servicio profesional se
debe a la organizacin de las elecciones a nivel federal, que es tarea esencialmente
de un rgano de Estado y no la de un rgano de gobierno. Por lo que al ser responsabilidad de Estado se requiere que sus actividades se desarrollen en forma profesional e imparcial".
El fundamento jurdico de lo que se denomina como Servicio Profesional
Electoral es el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, el cual ha sufrido una
serie de reformas tendientes a su perfeccionamiento. La reforma ms reciente es la
realizada en 1999 que dio lugar al nuevo ordenamiento de nombre: "Estatuto del
Servicie Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral". Segn
Ricardo UVALLE (2000: 173), en la reforma al Estatuto se destacan los siguientes
puntos: 1) su carcter flexible; 2) la operatividad funcional; 3) las competencias
explcitas; 4) la obtencin acreditada de la titularidad; 5) el plan de carrera; 6) la
evaluacin puntual del desempeo profesional; 7) las promociones sustentadas en
el mrito; y 8) la certidumbre laboral que es fruto de la meritocracia, la cual se reconoce con reglas que garantizan la seguridad en el cargo a partir de las capacidades
demostradas.
Este sistema se concibi para ser polticamente imparcial, reglamentando el
ingreso, la promocin y la permanencia de sus integrantes. De igual manera se contempla la necesidad de generar condiciones que permitan al personal de dicho servicio especializarse en tareas de su competencia. Cuenta con una estructura propia
organizada en rangos y un sistema de evaluacin basado en el desempeo y en el
mejoramiento profesional. El sistema incorpora la modalidad de concurso abierto
para el ingreso. Los datos indican que para la primera convocatoria se recibieron
26.700 solicitudes para optar en ese entonces por alguno de los 2.336 puestos que
integran el servicio profesional electoral. Fue concebido para alcanzar el rango de
sistema de carrera basado en la formacin acadmica de los aspirantes. El programa de formacin se pone en marcha una vez que los aspirantes ingresan al institu-

157

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
to e incluye tanto la formacin bsica como la profesional y la especializada. Es un
programa de carcter obligatorio para las personas que en definitiva integrarn el
servicio profesional electoral (PARDO, 1999: 78-79).
El Servicio Profesional Electoral est integrado por dos cuerpos de funcionarios
especializados que tiene por objeto proveer al Instituto Federal Electoral del personal cualificado necesario para proporcionar el servicio electoral, contribuyendo al
desempeo profesional de sus actividades: el directivo que realiza funciones de
mando y supervisin, y el tcnico que efecta actividades especializadas en materia electoral. Ambos cuerpos se integran actualmente por un total de 2.359 puestos,
tanto en rganos centrales como desconcentrados (HARO BLCHEZ, 2000: 207).
El ingreso al SPE se ha venido realizando a travs de concurso mediante convocatoria pblica. El proceso de incorporacin responde a un mecanismo desconcentrado, las juntas locales y distritales colaboran con la difusin de la convocatoria y la orientacin personal a los aspirantes en la recepcin de solicitudes y revisin de documentos. Las evaluaciones se realizan por personal de la Direccin
Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral con el propsito de hacer de la calificacin un fenmeno impersonal, distante e imparcial. Desde luego, en los concursos se valora la experiencia y mrito de los aspirantes internos, quienes tienen, entre
otras ventajas, la ser eximidos de presentar el examen de conocimientos generales
(MNDEZ, 2001: 35).
Para integrar los dos cuerpos de funcionarios la estructura est diseada por rangos o grados, establecindose tres vas de acceso:
Resultar ganador de un concurso pblico de oposicin.
Aprobando un concurso de incorporacin; y
Acreditando los cursos y las prcticas dentro de la institucin.
Si el aspirante cumple satisfactoriamente los requisitos y evaluaciones se otorga un nombramiento provisional, el cual podr hacerse definitivo despus de participar en un proceso electoral federal y acreditar evaluaciones anuales de desempeo y programas de formacin y desarrollo.
Al respecto, como resultado de la reforma al estatuto, se formaliza el Programa
de Formacin y Desarrollo a cargo de la Direccin Ejecutiva del Servicio
Profesional Electoral, con el apoyo del Centro de Formacin y Desarrollo. El programa de referencia comprende:

Formacin bsica. Formacin de carcter introductoria que busca dar homogeneidad a los conocimientos de los aspirantes al servicio en materias relacionadas con las actividades electorales.

158

SEGUNDA PARTE

Formacin profesional. Aporta conocimientos al personal de carrera en materias vinculadas con otras reas del IFE, con el objeto de que el funcionario
pueda colaborar en otros campos y no slo en un puesto determinado.
Formacin especializada. Orientado a profundizar los conocimientos del personal de carrera en materias o reas especficas, de inters para el instituto.
La evaluacin del Programa de Formacin y Desarrollo, por su parte, se aplica
por medio de exmenes semestrales, valorando el aprovechamiento de los miembros del servicio en dicho programa.
Con relacin al sistema de evaluacin del desempeo califica, fundamentalmente: conocimientos, eficiencia, disciplina, manejo de relaciones interpersonales,
iniciativa, autonoma y, en su caso, capacidad de conduccin. Los resultados de las
evaluaciones son elementos fundamentales para la asignacin de un puesto, la titularidad en un rango, la promocin en la estructura de rangos o la permanencia en el
servicio De tal forma, que la evaluacin se constituye en la piedra angular del servicio. Para ello, de manera formal existen tres tipos de evaluacin: la del desempeo, que mide el cumplimiento anual de objetivos y el adecuado funcionamiento de
actividades y funciones; la del aprovechamiento en el Programa de Formacin y
Desarrollo, que por medio de exmenes califica los conocimientos adquiridos; y
una evaluacin global, que, adems de ponderar las dos anteriores, valora los incentivos o sanciones que se hubieran recibido (MNDEZ, 2001: 36).
En cuanto al sistema de promociones se establecen dos alternativas: la promocin en rangos (que se basa en los resultados de la evaluacin) y el ascenso en cargos o puestos (que ocurre por medio de concursos). As, el nuevo estatuto reglamenta en forma novedosa la duracin de la carrera del personal del servicio a lo
largo de nueve rangos, al establecer en cada uno de ellos una estancia temporal
mnima de carcter obligatorio, que permita la promocin con base en la continua
comprobacin del mrito del personal de carrera (MNDEZ, 2001: 37).
El sistema de promociones est basado en los siguientes aspectos:
Anlisis de mritos personales;
desempeo profesional;
obras y estudios realizados;
resultados obtenidos en los cursos de formacin; y antigedad.
De igual modo, se establece tambin la posibilidad de obtener incentivos (que
ya se han comenzado a otorgar) por los buenos resultados de las evaluaciones de
los funcionarios del servicio. De esta forma, como en todo servicio de carrera eficaz, se establecen mecanismos de promocin y ascensos que se basan ante todo en
el desempeo y en las capacidades.

159

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
El personal de carrera podr separarse del servicio activo de forma temporal, sin
perder vinculacin con el Instituto. Asimismo, bajo ciertas condiciones, el personal
de carrera que cuente con nombramiento definitivo podr dejar el servicio activo,
pudindose reincorporar posteriormente al mismo rango que ocupara.
Adicionalmente, el estatuto contempla un apartado de sanciones y un procedimiento para su aplicacin, as como medios de defensa para el personal que forma parte
del servicio.
Cabe mencionar que esta experiencia y esquema de profesionalizacin se est
trasladando a los rganos electorales de carcter estatal. De ellos, se destaca al
Instituto Electoral del Distrito Federal. Sin duda alguna, de todas las reas hasta
ahora mencionadas, el rea electoral ha resultado de las ms alabadas en materia de
profesionalizacin en los ltimos aos.
Con base en las caractersticas descritas, se puede decir que el IFE cuenta con
un Servicio Profesional Electoral de carcter mixto, que le da un lugar importante
tanto al ingreso a travs de concursos abiertos y privilegiando la carrera administrativa, como a la formacin y a la evaluacin del desempeo.
g) Profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica y. en la
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal
El antecedente ms inmediato en la Procuradura General de la Repblica PGR
sobre el tema del servicio civil de carrera, lo es el Reglamento de Carrera del
Ministerio Pblico Federal del 17 de mayo de 1993. En dicho reglamento se establecieron una serie de disposiciones que definan y regulaban la carrera, sin embargo, este primer paso no fue suficiente para obtener los resultados deseados, ya que
en la prctica se observaba una inconsistencia en el cumplimiento de las reglas que
involucraban el desarrollo del personal ministerial. Como consecuencia de lo anterior, se siguieron planteando alternativas que permitieran la consolidacin del servicio civil, las cuales fueron materializadas en 1996 con la nueva Ley Orgnica de
la Procuradura General de la Repblica, as como de su reglamento. En el citado
cuerpo normativo se regula expresamente el Servicio Civil de Carrera del personal
sustantivo de la PGR y se establecen una serie de reglas bajo las cuales se detenninan tanto los procedimientos de ingreso como de permanencia (MIRN, 2001: 103).
La Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, en su artculo 32,
establece el servicio civil de carrera del Ministerio Pblico Federal como elemento
bsico para el ingreso y la formacin de los integrantes de la institucin, del personal del Ministerio Pblico, de la Polica Judicial y de los Servicios Periciales y, por
la naturaleza de sus funciones, son trabajadores de confianza, de acuerdo con lo
previsto en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado. El servicio civil
de carrera tiene carcter de obligatoriedad y es permanente, desarrollndose bajo
los criterios de igualdad de oportunidades, mritos y capacidad; y bajo los principios de excelencia, objetividad, profesionalismo, imparcialidad, legalidad, eficiencia, honradez y antigedad. Para el desarrollo y operacin del Servicio Civil de

160

SEGUNDA PARTE

Carrera, la citada Ley Orgnica establece un rgano colegiado con facultades de


supervisin, control y evaluacin, dicho rgano es el Consejo de Profesionalizacin
del Ministerio Pblico de la Federacin, as como la creacin de Comits de Zona
que auxiliarn al consejo en la ejecucin de las normas de dicho servicio.
El servicio comprende los requisitos y procedimientos de seleccin, ingreso,
formacin, capacitacin, adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia,
promocin, evaluacin, reconocimiento y separacin del servicio pblico. El ingreso y la promocin se realiza mediante concurso, a travs de convocatoria y bajo la
aplicacin de exmenes prcticos y orales. Tales procedimientos son administrados
por la Direccin General de Organizacin y Control del Personal Ministerial,
Policial y Pericial, cuyo titular es el Secretario Tcnico del Consejo de
Profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin.
El ingreso a la categora bsica de Agente del Ministerio Pblico se realiza
mediante concurso por oposicin interna o libre, al primero solamente tienen acceso los secretarios del Ministerio Pblico de la Federacin. El ingreso y la promocin para la Jefatura de Unidad Especializada y la inmediata inferior a ella, se realiza a travs de concurso interno de oposicin o de oposicin libre. En los concursos internos de oposicin para Jefe de Unidad Especializada, slo participan los
agentes del Ministerio Pblico de la Federacin de la categora inmediata inferior.
En cuanto al ingreso a las categoras de perito en el rango bsico se realiza a travs
de concurso de ingreso (HARO BLCHEZ, 2000: 213).
En relacin al nombramiento, la propia Ley Orgnica, en su artculo 33, determina que los agentes del Ministerio Pblico, agentes de la Polica Judicial y peritos del Servicio Civil tendrn una designacin por el tiempo fijo de dos aos, al trmino del cual sern sometidos a una nueva evaluacin y, en caso de resultar satisfactoria, se les expedir el nombramiento definitivo.
El Procurador General de la Repblica, en casos excepcionales, puede efectuar
nombramientos de agentes del Ministerio Pblico de la Federacin, especiales o
visitadores, agentes de la Polica Judicial Federal o peritos, omitiendo el concurso
de ingreso, siempre y cuando se trate de personas de amplia experiencia profesional. El personal nombrado en estos casos no podr ser personal del servicio civil, a
menos que efecte el proceso para el ingreso establecido. En consecuencia, son
nombrados y removidos libremente.
Para la permanencia en el servicio los interesados debern participar en los programas de formacin profesional y en los concursos de promocin a los que se convoque. Para las promociones existen como requisitos esenciales: la antigedad, la
ausencia de sanciones administrativas y la existencia de un concurso de oposicin.
De este modo, el proceso de profesionalizacin y actualizacin del personal ministerial, peritos profesionales y otros servidores pblicos abocados a la procuracin
de justicia, posee un carcter prioritario. Es importante agregar que la formacin y
actualizacin del personal ministerial y de los peritos profesionales, si bien es pro-

161

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

porcionada tanto a ministerios pblicos del fuero comn y federales es tambin


extensiva a las Procuraduras Estatales.
Sobre el tema la Procuradura General de la Repblica PGR lleva a cabo su programa de profesionalizacin a travs del Instituto Nacional de Ciencias Penales
INACIPE. Este instituto es la entidad que organiza la enseanza de los estudios de
posgrado -especialidades, maestra y doctorado- e impulsa la profesionalizacin
del Ministerio Pblico de la Federacin y de los Servicios Periciales. Este Instituto
de capacitacin de la PGR inici sus actividades en marzo de 1993.
Recientemente se dise un nuevo proceso para la seleccin de aspirantes a
ingresr como agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y se determin el
perfil de estos funcionarios. Para el ingreso existe la modalidad de convocatoria
abierta y se estableci como requisito para la contratacin, llevar a cabo y aprobar
cursos que han ido perfeccionndose desde que inici sus trabajos el INACIPE. Es
importante decir que desde 1994 se han aumentado las horas-clase de los cursos de
capacitacin que brinda el instituto y se han revisado los programas existentes de
formacin, adecundolos a las exigencias internas y a parmetros internacionales
para lograr contar con agentes con mayor grado de profesionalizacin. Todos estos
procedimientos estn regidos por la Ley Orgnica y su reglamento, teniendo como
referente el Programa de Modernizacin Institucional que se elabor con el apoyo
de la Unidad de Desarrollo Administrativo de la Secretara de la Contralora y
Desarrollo Administrativo. Tambin influy en ese sentido el Programa Sectorial de
Justicia 1998-2000 y el Sistema Integral de Evaluacin del Desempeo a cargo de
la Contralora Interna del PRG.
Con respecto a la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, su rgano de profesionalizacin es el Instituto de Formacin Profesional que es un rgano
desconcentrado. A partir de marzo de 1996 sufri una reestructuracin importante,
convirtindose en un rgano tcnico que permite que los profesionales que lleven a
cabo las funciones encomendadas a la procuradura tengan acceso a sistemas e instrumentos de educacin, capacitacin y adiestramiento de la mejor calidad. Los
aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Pblico debern cubrir los cursos
de formacin que se establezcan para ese propsito. El ingreso se har mediante
convocatoria abierta y los requisitos consisten en aprobar las evaluaciones de conocimientos y psicosociales que se realizan. Existe un Consejo Consultivo integrado
por destacados criminalistas y penalistas que es quien disea los programas y planes de estudio englobados en lo que se conoce como Cursos de Formacin para el
Ingreso. Las evaluaciones se hacen por personal especializado de instituciones de
educacin superior en el pas. El nmero de integrantes que forman parte del sistema asciende a 337 personas (MOCTEZUMA y ROEMER, 1999: 167).
De estos dos sistemas, se destacan los aspectos de capacitacin y profesionalizacin. Desde nuestro punto de vista, las caractersticas de estos dos sistemas dan
lugar a clasificarlos de semicerrados. En cuanto a que si bien hay convocatorias

162

SEGUNDA PARTE

abiertas en las que pueda haber casos excepcionales para llenar una vacante, sin
duda se privilegia la carrera administrativa, la formacin adquirida y la experiencia
de las personas que forman parte de la propia institucin, esto sobre todas las cosas.
h) Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Administracin Tributaria (SAT)
La propuesta arranca a partir de la transformacin de la Subsecretara de
Ingresos de la Secretara de Hacienda en uno nuevo: el Sistema de Administracin
Tributaria en 1997. En el seno del organismo se contempla la creacin del Servicio
Fiscal de Carrera que ha comenzado a operar a partir del ao 200 l. Desde el 7 de
febrero del 2000, el Secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de
Carrera -rgano rector del sistema- autoriz el funcionamiento del Servicio Fiscal
de Carrera, con el fin de puntualizar perfiles, valuaciones, temarios de conocimiento, teniendo como apoyo el inventario de recursos humanos (UVALLE, 2000: 171).
Segn se seala en el artculo 15 de la Ley del Servicio de Administracin
Tributaria: "El Servicio Fiscal de Carrera tendr como finalidad dotar al Servicio
de Administracin Tributaria de un cuerpo de funcionarios fiscales, cualificado,
profesional y especializado, el cual estar sujeto a proceso permanente de capacitacin y desarrollo integral, con base en un esquema de remuneraciones y prestaciones que coadyuven al cumplimiento ptimo de su objeto".
De acuerdo con la Ley del Servicio de Administracin Tributaria, en esta institucin actualmente existen tres categoras de personal:
Los funcionarios fiscales de carrera, que son aquellos directivos, especialistas
- y tcnicos de confianza que han superado el proceso de reclutamiento y seleccin para nuevo ingreso, o bien que han aprobado el proceso de deteccin de
conocimientos y habilidades para el personal que labora actualmente en la institucin.
Los funcionarios de libre designacin, en el que se agrupan los directivos,
especialistas y tcnicos de confianza que pueden ser nombrados y removidos
libremente.
Los empleados de base, que se rigen por la reglamentacin prevista para el
personal sindicalizado, y que tambin pueden aspirar a ser funcionarios de
carrera renunciado o pidiendo licencia a su base y cubriendo los requisitos que
correspondan.
El Servicio Fiscal de Carrera est regido por un Estatuto del Servicio Fiscal de
Carrera que regula las relaciones entre los funcionarios fiscales y el Servicio de
Administracin Tributaria. El objetivo de este ordenamiento es establecer las bases
para la integracin, operacin, funcionamiento, operacin y desarrollo del Servicio
Fiscal de Carrera. La instrumentacin del Servicio Fiscal de Carrera persigue un
doble propsito: por un lado, que el Servicio de Administracin Tributaria logre
ptimos niveles de operacin al contar con los cuadros tcnicos directivos idneos

163

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
y, por el otro, organizar un sistema de servicio civil que estimule la superacin
constante del personal, que lo impulse a alcanzar niveles de excelencia en su desempeo y a sentirse satisfechos dentro de la institucin, y en consecuencia, que se
sienta motivado para permanecer en ella (V ZQUEZ CANO, 2001: 142).

Los principios rectores que definen la filosofa y bajo los cuales se organizan e
integran todos los componentes del Servicio Fiscal de Carrera son:
El de igualdad de oportunidades para el ingreso y la promocin en el servicio,
con base en la experiencia, desempeo, aptitudes, conocimientos y capacidades,
El de especializacin y profesionalizacin para todos los puestos de carrera.
El de retribuciones y prestaciones vinculadas a la productividad que sean suficientes para atraer y retener los mejores funcionarios fiscales.
El de capacitacin y desarrollo integral obligatorio, permanente y vinculado
con la actividad sustantiva, con la promocin y con la elevacin de la eficiencia institucional.
El de integridad, responsabilidad y conductas adecuadas que deben observar
los funcionarios fiscales en el cumplimiento de sus funciones.
En el Servicio Fiscal de Carrera se integran e interactan diversos subsistemas
regulados por un marco normativo claro y preciso, que son los siguientes: 1) incorporacin, reclutamiento y seleccin del personal; 2) compensaciones y reconocimientos; 3) planeacin de la carrera fiscal; 4) capacitacin, desarrollo y cultura
organizacional; y 5) evaluacin. Segn Mara del Carmen PARDO (1999: 81-82), se
plantea la profesionalizacin de los funcionarios que integran el Sistema de
Administracin Tributaria como una tarea dentro de otra de magnitudes ms
amplias referidas a un cambio en la cultura organizacional, lo que est indicando
que los intentos por profesionalizar deben darse en contextos distintos a los que han
operado tradicionalmente.
De igual manera, en el estatuto se describen las causas que pueden dejar sin
efecto o ser motivo de revocacin el nombramiento de los Funcionarios Fiscales de
Carrera, as como los derechos y obligaciones tanto para los funcionarios fiscales
como para los del Servicio de Administracin Tributaria en general. Es importante
resaltar que el propio estatuto contempla la necesidad de defender a los
Funcionarios Fiscales de Carrera contra actos de autoridad que afecten sus derechos. Para ello, se contempla la existencia de un Comit de Conciliacin, ante el
cual los afectados podrn interponer recursos de revisin para solventar situaciones
como las descritas. Adicionalmente, al estatuto y todas las medidas que contempla,
se cuenta con un Cdigo de tica del Servicio Fiscal.
Con base en las caractersticas del Servicio Fiscal de Carrera, se puede decir
que, por tratarse de un sistema de reciente creacin, las personas que forman parte

164

SEGUNDA PARTE

actualmente del SAT tendrn ms ventajas y facilidades de poder formar parte del
mismo y de poder hacer un plan de carrera administrativa. No obstante, el Servicio
Fiscal de Carrera tiene las caractersticas de ser un sistema mixto, ya que adems
de privilegiar la carrera administrativa no est exento de contratar a personal para
cubrir ciertos puestos que requieran un nivel importante de especializacin. En trminos generales, el Servicio Fiscal de Carrera resulta sumamente interesante, por
tratarse de un rgano desconcentrado, que, si bien goza de autonoma financiera y
de gestin, no cuenta con personalidad jurdica propia. De tal forma que, por ser un
organismo desconcentrado dependiente de un rgano central, la ley que lo regula es
la LFTSE, lo que le proporciona poca solidez a su estatuto, sobre todo tratndose
de asuntos relacionados con despidos y separaciones de cargo. Habra que estar
muy al pendiente de cmo se resolvern este tipo de situaciones cuando se presenten este tipo de casos.
Es importante sealar que, a pesar de existir una declaracin oficial en cuanto al
funcionamiento del Servicio Fiscal de Carrera, ste no se encuentra funcionando en
todas sus lneas, continan evalundose algunos de sus procesos, y por lo tanto es
todava un proyecto en muchos sentidos.
Composicin de los servicios civiles o profesionales
Nmero de integrantes Tipo de Administracin
rgano
Servicio Exterior de la Secretara
1.352
CENTRAL
de Relaciones Exteriores.
-

Programa de Carrera Magisterial


de la Secretara de
Educacin Pblica.

580.908

CENTRAL

Sistema de Especialistas en
Hidrulica de la Comisin
Nacional del Agua.

3.014

CENTRAL

Servicio Profesional Agrario


de la Procuradura Agraria.

1.446

PARAESTATAL

Sistema Integral de
Profesionalizacin del
Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica

11.000

CENTRAL

Servicio Profesional Electoral


del Instituto Federal Electoral.

2.336

AUTONOMA

337

CENTRAL

Procuradura General de Justicia


del Distrito Federal.

165

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Una mencin especial merecera el Gobierno del Distrito Federal por tratarse de
un estado de la Repblica y no como parte de la Administracin central, paraestatalo como rgano autnomo.
i) Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal
(en fase de implementacin)
Por principio, resulta conveniente sealar que las Administraciones Pblicas de
los estados de la Repblica (32) tienen una estructura similar a la Administracin
Pblica Federal. Se componen tambin de una Administracin central y otra paraestatal. La Administracin central se compone de secretaras, que a su vez cuentan
con rganos desconcentrados y la Administracin paraestatal de organismos descentralizados, fideicomisos y empresas pblicas. El nmero de organismos para
cada' tipo'de Administracin es variable. Las Administraciones Pblicas de los estados de la Repblica se regulan por su Constitucin Local en atencin a la autonoma de que goza cada uno de ellos -con la excepcin del Gobierno del Distrito
Federal que tiene un Estatuto de Gobierno-, una Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Estatal, y una Ley para la Administracin Pblica Paraestatal.
La Administracin Pblica del Distrito Federal, actualmente se compone de las
siguientes Dependencias en su mbito central:
Secretara de Gobierno (estn adscritos a sta los rganos PolticoAdministrativos de cada Demarcacin Territorial y el rgano
Desconcentrado: Comisin de Asuntos Agrarios del Distrito Federal).
Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda.
Secretara de Desarrollo Econmico.
Secretara del Medio Ambiente (se le adscriben los rganos Desconcentrados:
la Comisin de Recursos Naturales y Desarrollo Rural y la Unidad de Bosques
Urbanos y Educacin Ambiental).
Secretara de Obras y Servicios (se le adscribe el rgano Desconcentrado:
Planta de Asfalto del Distrito Federal).
Secretara de Desarrollo Social (se le adscriben los rganos Desconcentrados:
Servicio Pblico de Localizacin Telefnica, Instituto del Deporte del Distrito
Federal, el Instituto de la Mujer del Distrito Federal y el Instituto de
Asistencia Social).
Secretara de Salud.
Secretara de Finanzas.
Secretara de Transportes y Vialidad.
Secretara de Seguridad Pblica.

166

SEGUNDA PARTE

Secretara de Turismo (se le adscribe el rgano Desconcentrado: Instituto de


Promocin Turstica del Distrito Federal).
Secretara de Cultura.
Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.
Oficiala Mayor.
Contralora General.
Consejera Jurdica y de Servicios Legales.
Adicionalmente, se compone, entre otras, de las siguientes entidades paraestatales: Sistema de Aguas de la Ciudad de Mxico, Instituto de Vivienda del Distrito
Federal, Fideicomiso de Vivienda, Desarrollo Social y Urbano (PIVIDESU),
Fideicomiso Programa "Casa Propia" (PICAPRO), Fideicomiso de Recuperacin
Crediticia de la Vivienda Popular (PIDERE II), Fondo de Desarrollo Econmico
del Distrito Federal, Instituto de Educacin Media Superior del Distrito Federal,
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, Procuradura
Social del Distrito Federal, Servicios de Salud Pblica del Distrito Federal, Sistema
de Transporte Colectivo "Metro", Servicio de Transportes Elctricos del D.F., Red
de Transporte de Pasajeros del D.F., Corporacin Mexicana de Impresin, S.A. de
C.V., Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V., Caja de Previsin para Trabajadores
a Lista de Raya del Distrito Federal y Caja de Previsin de la Polica Preventiva del
D.F., entre otros.
Mencin especial merecen los rganos Poltico-Administrativos -antes
Delegaciones- de las 16 Demarcaciones Territoriales en que se divide el Distrito
Federal denominadas:
lvaro Obregn;
Azcapotzalco;
Benito Jurez;
Coyoacn;
Cuajimalpa de Morelos;
Cuauhtmoc; .
Gustavo A. Madero;
Iztacalco;
Iztapalapa;
La Magdalena Contreras;

167

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Miguel Hidalgo;
Milpa Alta;
Tlhuac;
Tlalpan;
Venustiano Carranza, y
XochimiIco.
Los rganos Poltico-Administrativos de cada Demarcacin funcionan como
cuasimunicipios, ya que se encuentran en proceso de descentralizacin del
Gobierno Central, y cuentan con un Jefe Delegacional electo por tres aos.
En total el Gobierno del Distrito Federal cuenta con una estructura de personal
de 283.980 personas dividida en 103.415 pertenecientes al gobierno central;
139.615 pertenecientes a los rganos poltico-administrativos; 34.256 para la
Administracin paraestatal y 6.694 pertenecientes a rganos de justicia administrativa pertenecientes al Poder Ejecutivo del Distrito Federal (datos de la Direccin
General de Administracin y Desarrollo de Personal del Gobierno del Distrito
Federal, noviembre de 1999).
De acuerdo con lo que seala la Ley del Servicio Pblico de Carrera de la
Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada el 13 de junio del 2000
(cuyos procedimientos sustantivos entrarn en vigor ello de julio del 2004), slo
ser de aplicacin para la Administracin Central y sus rganos Desconcentrados
(con excepcin de la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General de
Justicia del Distrito Federal cuyo funcionamiento se rige por disposiciones jurdicas y administrativas especficas), por lo que los rganos de la Administracin
Paraestatal, as como los rganos-Poltico Administrativos podrn organizar sus
propios Servicios Civiles de Carrera. Por lo que el universo de servidores pblicos
de confianza para el que est dirigida la leyes de 7.300 servidores pblicos aproximadamente. Esta Ley no es aplicable al personal sindicalizado.
La Ley contempla como servidores pblicos de carrera a aquellos que, siendo
personal de confianza, hayan cumplido con el proceso de ingreso que establece la
Ley y ocupen alguna plaza de los puestos siguientes:
Director de rea y Homlogos.
Subdirector de rea y Homlogos.
Jefe de Unidad Departamental y Homlogos.
Personal de Enlace y Lder Coordinador de Proyecto.
La Ley plantea una estructura compuesta por los siguientes rganos:

168

SEGUNDA PARTE

Consejo Directivo del Sistema Integral del Servicio Pblico de Carrera de la


Administracin Pblica del Distrito Federal: Instancia deliberativa, normativa y
resolutiva en la materia.
Comits Tcnicos de cada Dependencia, Unidad Administrativa u rgano
Desconcerrtrado: Instancias encargadas de operar e implementar el Servicio Civil
de Carrera.
Un rgano de Apoyo para la profesionalizacin de los servidores pblicos de
carrera.
El Sistema Integral del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin
Pblica del Distrito Federal contempla un procedimiento de ingreso que debe atender los principios de igualdad de oportunidades y mritos de los aspirantes, compuesto por cuatro etapas:
Reclutamiento.
Seleccin.
Emisin del Dictamen.
Emisin del Nombramiento.
El esquema del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del
Distrito Federal es sumamente descentralizado; en ste los Comits Tcnicos tienen
un papel de primer orden ya que se deben organizar (aproximadamente 200) el
Servicio Pblico Profesional en cada una de las reas de las Dependencias y uno
por cada rgano Desconcentrado. De tal manera que cada Comit Tcnico atienda
las necesidades de su respectiva rea y sea asesorado por el rgano de Apoyo del
Sistema.
Entre los derechos ms importantes que la ley concede a los servidores pblicos
de carrera estn la permanencia en el puesto, las promociones y el medio de defensa en caso de despido injustificado. La permanencia est en funcin de los resultados que el servidor pblico de carrera obtenga por su evaluacin del desempeo y
su profesionalizacin. Se trata tambin de un sistema que privilegia los concursos
pblicos y la carrera administrativa; que enfatiza, sobre todo, los procesos de reclutamiento y seleccin como etapas para que el aspirante demuestre sus capacidades,
habilidades y experiencia.
Es primordial resaltar que se trata de una ley de carcter administrativo y no
laboral, por lo que los medios de defensa de los servidores pblicos en caso de separacin injustificada se substanciarian por la Ley de Procedimiento Administrativo
del Distrito Federal, cuya resolucin se emitira por un tribunal de carcter administrativo, y no por un tribunal laboral.

169

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Comentarios sobre los avances


En cuanto a nmeros absolutos, y excluyendo a los miembros de la carrera militar (120.000, aproximadamente) y a la magisterial (ms de 580.000 plazas), los
integrantes de los restantes sistemas de profesionalizacin son cerca de 20.000 servidores pblicos entre la Administracin Pblica Federal, la paraestatal y rganos
autnomos y 3.400 en el Poder Judicial. Como se puede observar, es escasa la
cobertura en cuanto a recursos humanos que, si bien ha aumentado en aos recientes, es an marginal para las dimensiones de la Administracin Pblica en sus tres
rdenes de gobierno.
En efecto, la cobertura resulta escasa, pero sin duda muy necesaria en los rubros
mencionados y seguramente en otros ms de la Administracin Pblica en los que
se empiezan a gestar movimientos de las mismas caractersticas. Un elemento interesante en todas las experiencias de profesionalizacin analizadas consiste en la
diversidad de los esquemas de profesionalizacin existentes, la mayora de ellos es
mixto, y otros de carcter cerrado o semicerrados. Se pueden notar tambin diversos niveles de maduracin en los diferentes sistemas y como en algunos de ellos se
enfatiza ms en unos procesos que en otros. De los esquemas de profesionalizacin
se destaca el Instituto Federal Electoral, por su nivel de organizacin y resultados.
Por otra parte, el reto de pasar de casos individuales y aislados a una propuesta
de mayor cobertura es, sin duda, enorme. En este aspecto se considera que por
"salud jurdica" es indispensable crear un ordenamiento general que les d respaldo a todos estos estatutos o reglamentos particulares, ya que se considera que una
cantidad desbordada de ordenamientos de entidades individuales tiene tambin el
riesgo de generar incertidumbre laboral. Cul debe ser la forma para lograr el establecimiento de un servicio civil de carrera? Si de arriba abajo o de abajo arriba?
ste es precisamente el meollo del asunto, que invita a hacer propuestas e imaginar
escenarios sobre la cuestin.
Por lo que respecta a la Administracin Pblica del Distrito Federal, independientemente de los problemas que existen por la enorme estructura de personal con
la que cuenta y de muchos intereses encontrados, entre ellos la presencia del
Sindicato nico de Trabajadores del Distrito Federal, que seguramente reclamar
un sistema con prestaciones similares, as como una serie de atavismos y resistencias culturales poltico-administrativas; se considera que el paso que ha dado la
entidad es sumamente importante, de hecho, la idea o tendencia es que cada estado
de la Repblica, por la autonoma que los caracteriza, implementen sus propios servicios civiles de carrera, y el siguiente paso es que haya una legislacin para los
municipios para que puedan hacer lo mismo.
Lo que s es inobjetable es que la Administracin Pblica en sus tres rdenes de
gobierno no puede seguir siendo un botn de los partidos polticos en detrimento de
la seguridad jurdica y la profesionalizacin de sus servidores pblicos y de la continuidad de las polticas pblicas y la prestacin de servicios pblicos.

170

SEGUNDA PARTE
5.

DILEMAS Y PERSPECTIVAS DEL ESTABLECIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO

La coyuntura de reforma institucional y de consolidacin democrtica por la que


atraviesa un pas como Mxico est llena de grandes cambios que van desde la definicin del papel del Estado y de sus rganos de poder en la sociedad, hasta la transformacin de las prcticas de patronazgo, patrimoniales y clientelares, vigentes
hasta hoy da, para sustituirlas por las de mrito, responsabilidad, legalidad, seguridad jurdica y ciudadana, con un cariz de competitividad, eficiencia y calidad,
con el propsito de abatir el dficit de legitimidad y recuperar la confianza ciudadana. Sin lugar a dudas, la profesionalizacin de los servidores pblicos de la
Administracin Pblica es un proceso de mucha importancia como parte de esos
cambios que se quieren lograr.
Para ello, como ya se explic a lo largo de la investigacin, existen en juego dos
visiones sobre la materia, la que se pronuncia por la profesionalizacin a travs del
movimiento de la Nueva Gestin Pblica, en particular la Gestin Estratgica de
Recursos Humanos y aquella que tiene que ver con el establecimiento de un servicio civil de carrera. La problemtica, sobre todo, de conjugar ambas visiones consiste principalmente en que estas dos posiciones no son necesariamente complementarias, por el contrario, con base en sus respectivos postulados aparentemente
se rechazan de manera mutua. Se plantea as un conflicto entre dos instituciones, el
modelo burocrtico weberiano, fuertemente asentado en las Administraciones
Pblicas contemporneas a pesar de las crticas y de los intentos de cambio, y la
gestin estratgica de recursos humanos soportado por el movimiento de la Nueva
Gestin Pblica.
Segn Miquel SALVADOR (2000: 17), el conflicto se genera especialmente al
plantear la necesidad de preservar las funciones clsicas de la Administracin
Pblica junto con el desarrollo de nuevas actividades de corte empresarial, sobre
todo dirigidas a la prestacin de servicios pblicos. La discusin se plantea en trminos de combinar los principios bsicos y comunes de la funcin pblica clsica
con las propuestas desarrolladas desde un enfoque de gestin, que apuntan a la
necesidad de introducir una orientacin estratgica en la gestin de recursos humanos, unida a cierta flexibilidad y a la capacidad de adaptacin, para asegurar el propio cumplimiento de la misin (variable y cambiante) de las Administraciones
Pblicas. Para efectos de un cambio institucional, se podran dar incluso dos escenarios distintos: uno que significara la ruptura de un modelo con otro, en el que se
hicieran valer los valores predominantes de uno de ellos, o un escenario de tipo
incremental en el que a partir de un modelo se hicieran una serie de innovaciones a
partir del otro.
Al respecto, se est totalmente de acuerdo con Miquel SALVADOR en la identificacin del problema y sus posibles soluciones a travs de un cambio institucional,
que sera la sustitucin de un modelo por otro o la combinacin-de ambos modelos

171

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

de profesionalizacin, pero, claro est, esto slo puede darse en Administraciones


Pblicas que tengan la condicin de haber consolidado previamente un modelo
burocrtico clsico, y que partir de ah se comiencen a realizar una serie de innovaciones propias de otro estilo o quehacer administrativo llmese en este caso la
Nueva Gestin Pblica.
Evidentemente que la situacin es distinta para un caso como Mxico -seguramentetambin para otros casos latinoamericanos- en el que no se puede hablar de
la consolidacin de un modelo clsico en ausenca de un sistema de mrito o un servicio civil de carrera, Sobre este punto, es de gran relevancia lo que seala Joan
PRATS (1999a): "Frente a las interesantes propuestas de este neorreformismo admi, nistrativo latinoamericano envuelto de propuestas de modernizacin pblica y de
tcnicas de la Nueva Gestin Pblica, creemos, se tiene que adoptar una posicin
de dilogo crtico. Las consideraciones que siguen tienden a resaltar:
a. que para el desarrollo latinoamericano, en el que est incluido Mxico, la
mayor urgencia de reforma administrativa todava es la creacin de verdaderas burocracias, capaces de asumir eficazmente las funciones exclusivas
del Estado en un marco de seguridad jurdica;
b. que para el desempeo de las funciones exclusivas del Estado, el sistema de
gestin ms racional -aunque sea slo como "third bes!" - contina siendo
la administracin burocrtica, aunque redescubierta y reinventada;
c. que el mbito propio de la revolucin gerencial se encuentra principalmente
en el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos, que hoy
es el espacio pblico cuantitativamente mayor, pero que no se incluye en las
funciones exclusivas del Estado, cualitativamente ms importantes;
d. que la revolucin gerencial pblica no es nunca una mera traslacin de las
tcnicas y cultura del sector privado, ya que debe resolver problemas genuinamente 'pblicos', como son la dificultad del monitoreo de las relaciones
entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultades en la medicin
y control de resultados, la problemtica inherente a los cuasimercados o mercados planificados y, finalmente, los impactos de la informacin y participacin ciudadana".
En ese sentido, se sostiene la idea de que el camino para pases como Mxico es
que se tiene que avanzar hacia la consolidacin de una burocracia weberiana antes
de continuar nicamente hacia un sendero marcado por la Nueva Gestin Pblica.
El servicio civil de carrera es la gran asignatura pendiente pero tambin el gran dilema. Esto a pesar de que en la dinmica actual y las razones expuestas que han
impulsado el movimiento mundial de modernizacin de las Administraciones
Pblicas, exista una inclinacin mucho mayor a favorecer al movimiento de la
Nueva Gestin Pblica en detrimento de la posicin que defiende a la
Administracin Pblica burocrtica. De acuerdo con lo que se puede observar, tanto

172

SEGUNDA PARTE

por lo que prescriben las corrientes tericas como los programas de modernizacin
-incluidos los de Mxico-, existe una atmsfera tendente a la adopcin de formas
de administracin de tipo gerencial; marcando incluso diferencias entre un viejo
estilo y un nuevo estilo -llmese burocracia versus potsburocracia-; de un nuevo
leng~aje y de un nuevo discurso que sin duda tiene un fuerte propsito de legitimacin.
Lo que no se puede perder de vista es la importancia que sigue jugando la
Administracin Pblica de tipo burocrtica y ms en un pas como Mxico en el
que los poderes pblicos juegan un papel preponderante, as como su tradicin
legalista, lo cual permite ubicarla en la perspectiva del Rechtastaat (POLLIT y
BOUCKAERT, 2000). A ello cabe aadir la funcionalidad que cumple perfectamente
la funcin pblica burocrtica encuanto se refiere a las funciones clsicas o ncleo
central de la actividad del Estado. Esto se refiere a los "bienes puros" en el sentido
econmico del trmino, que se deben relativizar en funcin de cada realidad nacional, pero entre los que destacan la idea de seguridad personal, familiar, de los derechos de propiedad y del cumplimiento de contratos, la estabilidad y la disciplina
macroeconmica y fiscal o la provisin de infraestructuras bsicas, entre otros
(PRATS; 1999a). En el aseguramiento y provisin de este tipo de bienes, la gestin
de los recursos humanos en el sector pblico, siguiendo la institucin de la funcin
pblica burocrtica, cumple adecuadamente su funcionalidad al facilitar tanto la
proteccin e independencia de los empleados pblicos como su actuacin en relacin del inters general.
Se plantea as la distincin entre la eficiencia interna de las Administraciones,
consistente en minimizar los costes de sus resultados, atendiendo a su actividad
proveedora de bienes y servicios, y la eficiencia asignativa de las Administraciones,
consistente en disponer de estructuras, procedimientos y metas capaces de promover la eficiencia social, cumpliendo con las funciones centrales habitualmente atribuidas al Estado (POSNER, citado por PRATS, 1998a). El cumplimiento de esta
segunda funcin permite que, a pesar de las crticas, la funcin pblica burocrtica
mantenga sus principales procesos de reproduccin institucional, tanto a travs de
la cultura organizativa como mediante las principales rutinas y procesos de las
Administraciones Pblicas.
Con todo esto, lo que se pretende decir es que en una coyuntura de cambio institucional, la revalorizacin de la funcin pblica burocrtica y lo que es propiamente la figura del servicio civil de carrera se vuelve un requisito ineludible, tanto
en pases que cuentan con experiencias previas como en los que por primera vez
quieren incursionar en su establecimiento. Una revalorizacin que, por supuesto, no
est exenta de cambios, rediseos, reformas, reorientaciones y adecuaciones a los
tiempos actuales.
Con base en esta idea, para que la Administracin Pblica mexicana pueda participar en un cambio institucional de tipo incremental, necesariamente se tendrn

173

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
que crear las bases para ello, como lo es el establecimiento de un servicio civil de
carrera, y una vez creadas las bases, no se descartaran de ninguna manera, otros
instrumentos tendentes a su mayor dinamismo. Un enorme paso que se ha logrado
recientemente es con la aprobacin y publicacin de la Ley para el Servicio
Profesional de Carrera en la Administracin Pblica el da 10 de abril del 2003 39 ,
la cual, sin duda alguna, viene a formar parte de los cimientos que se requieren
construir para seguir avanzado hacia escenarios distintos de innovacin gubernamental y administrativa.
De modo que, una vez creadas las bases, por ejemplo como la antes mencionada, no se pueden dejar de lado las experiencias con diferente grado de xito que se
han dado en las distintas Administraciones sobre todo a nivel local, as como las
diversas tcnicas de gestin de recursos humanos puestas en prctica (evaluacin
del rendimiento, certificacin de capacidades, programas de calidad vinculados al
cambio en la cultura organizativa, contratos de desempeo, entre otros). La conveniencia y posibilidad de introducir ciertos elementos propios del enfoque de la
Gestin de los Recursos Humanos, sin llegar a adoptar sus postulados como una
institucin integral alternativa a los valores y normas, reglas, rutinas y procesos
asociados a la "funcin pblica democrtica", se plantea como una opcin de cambio incremental que puede contribuir a mejorar la actividad desarrollada por las
Administraciones Pblicas (SALVADOR: 2000: 20).
En efecto, todo parece indicar que el escenario prximo ser el de andar o atravesar estos dos grandes modelos, con la posibilidad de arribar a un tercer escenario
administrativo. De modo que se combinen aspectos como la estabilidad en el
empleo con la evaluacin del desempeo, el desarrollo de la carrera administrativa
con los sistemas de calidad total, las promociones del personal con la certificacin
de capacidades, la capacitacin con la formacin de gerentes pblicos, la continuidad con la planeacin estratgica, el manejo de la informacin con el gobierno elec-

39 La Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal fue publicada el
da 10 de abril de 2003 en el Diario Oficial de la Federacin. Es una ley de carcter administrativa y no laboral, con ella prcticamente se crea un rgimen especial para los servidores pblicos de confianza. Su mbito
de aplicacin es slo para la Administracin Pblica Centralizada y est dirigida a los puestos de Director
General, Director de Area, Subdirector, Jefe de Departamento y Enlace. El personal sindicalizado no forma
parte del sistema, pero se prev la inclusin de sus afiliados, si as lo desean, bajo ciertas condiciones. La
secretara encargada de la direccin del servicio profesional de carrera ser la Secretara de la Funcin Pblica
en sustitucin de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Para la operacin del servicio
se apoyar en los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin (uno por cada 'una de las 17 dependencias) y de un Consejo Consultivo (compuesto de los propios titulares y dems autoridades de cada una de
las dependencias as como miembros de la sociedad civil) que emitir recomendaciones generales. El sistema del servicio profesional de carrera se dividir en siete subsistemas que son los siguientes: Subsistema de
Planeacin de Recursos Humanos, Subsistema de Ingreso, Subsistema de Desarrollo de Personal, Subsistema
de Capacitacin y Certificacin de Capacidades, Subsistema de Evaluacin del Desempeo, Subsistema de
Separacin y Subsistema de Control y Evaluacin. En cada una de las dependencias, a travs de un esquema
descentralizado, se administrarn dichos subsistemas. Se prev la creacin de un Registro nico del Servicio
Profesional de Carrera, as como una serie de derechos, obligaciones y medios de defensa para los servidores
pblicos de carrera.

174

SEGUNDA PARTE

trnico, la seguridad laboral con la tica en el servicio, y as sucesivamente. Con


base en estas ideas, todo apunta hacia la creacin de una tercera alternativa como
producto de la combinacin de los dos modelos analizados.
Por lo pronto, el panorama y las perspectivas, compuesto de un escaso nmero
de servicios profesionales, ahora de una ley para el establecimiento de un servicio
civil de carrera a nivel federal y de los mltiples intentos existentes a nivel de los
estados de la Repblica, son un buen comienzo para poder contar con esta figura en
los prximos aos y superar los enormes rezagos institucionales existentes. Todo
esto, a pesar de que la poltica de modernizacin administrativa del gobierno actual
tenga una fuerte inclinacin a nivel de discurso y de posibles acciones, teniendo
como base los principios que el modelo gerencial preconiza.
Sin embargo, se insiste en que en una situacin como la que atraviesa Mxico
de cambio, y de consolidacin y apertura democrtica, las perspectivas son mayores para la implementacin y consolidacin de un servicio civil de carrera. Est
muy claro que los gobiernos electos en lo sucesivo tendrn que refrendar sus triunfos con una actuacin gubernamental y administrativa compuesta de buenos resultados, prestacin de servicios pblicos de calidad, manejo transparente de las finanzas pblicas y rendicin de cuentas, entre los aspectos ms importantes. Para ello,
ser sustancial contar con una Administracin Pblica eficiente y profesionalizada,
alejada de toda contienda partidista y abocada a cumplir las polticas y programas
tanto de corto como de mediano y largo plazo.
Como se mencion anteriormente, la importancia de un servicio civil de carrera tambin radica en que no solamente su funcin y resultados se circunscriben al
terreno de lo organizacional, sino tambin su existencia propicia la generacin de
valores, formas de convivencia social y creacin de una cultura cvica. Para el caso
de Mxico, el servicio civil de carrera puede ser un elemento que contribuya a la
construccin de la nueva cultura del servidor pblico. A travs de esta figura, se
tiene que transitar de la subcultura de la lealtad individual a la subcultura de la responsabilidad (MERINO, 1996: 12-15), en la que se hagan presentes cambios fundamentales: como la instauracin de un sistema diferente de ingreso de los servidores
pblicos al sector pblico a travs de criterios claros y objetivos; un sistema de evaluacin permanente de los puestos pblicos; la existencia de un sistema de profesionalizacin y actualizacin continuos; la existencia de una competencia interorganizativa sana en la que se entrelacen metas y objetivos; estabilidad en el empleo
para los servidores pblicos; implementacin de criterios de calidad, eficiencia y
obtencin de resultados en todas las reas de la Administracin Pblica y se establezca un sistema de incentivos y promociones.
Se considera que, no suficiente con los avances que se han logrado, se tienen
que.continuar realizando una serie de reformas que deben apuntar a lo siguiente:
a. Simultneamente a la implementacin del servicio civil de carrera a nivel
federal, se requiere avanzar hacia la reforma laboral, particularmente hacia

175

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

reformas a la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 123,


Apartado B. Todo esto para resolver el problema de carcter laboral de los servidores pblicos de confianza, que la reciente ley no resuelve del todo, por tratarse de una ley de carcter administrativo.
b. Reformas a la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado para que le
otorgue seguridad jurdica a los trabajadores de confianza y que acorte diferencias entre distintos tipos de servidores pblicos. Esta medida es de suma
importancia ya que adems de brindarle derechos, estabilidad, seguridad laboral y recursos de defensa a los servidores pblicos de confianza, le brindara
una proteccin constitucional a todos aquellos servicios civiles de tipo sectorial -adems de los ya existentes- que tuviesen que crearse por exigencias tcnicas.
Por otra parte, se visualiza la existencia de diferentes servicios civiles de carrera en distintas modalidades de acuerdo con los diferentes tipos de administracin
prevalecientes; los escenarios posibles son los siguientes:
a. Aunado a la Ley para el Servicio Profesional de Carrera para el
Administracin Pblica Federal estn cada uno de los organismos que forman
parte de la Administracin paraestatal. En cada uno de ellos seguramente se
crear un servicio profesional de carrera en atencin a la personalidad jurdica y autonoma con la que cuentan.
b. La formulacin de leyes para cada uno de los estados de la Repblica, de tal
forma que cada uno cuente con su propio servicio profesional de carrera. Del
mismo modo, se prev que cada Congreso Local legisle en la materia para con
sus municipios.
c. La existencia de servicios profesionales de carrera por cada rgano autnomo,
creados a partir de sus propios estatutos o leyes orgnicas.
Como se puede observar, se prev en un futuro prximo la existencia de una
enorme multiplicidad de servicios profesionales de carrera. Lo deseable para el
caso de los estados de la Repblica, es que en vez de haberse creado una ley federal, se hubiese creado una ley general que sirviera como marco de principios y lineamientos generales para con la elaboracin de cada una de las leyes de los estados, pero incluso para con los dems rdenes y tipos de administracin. Lo ideal
hubiese sido que a travs de la reciente ley se pudiera haber avanzando hacia una
poltica de Estado en materia de servicio profesional de carrera. Se considera que
esto no hubiera roto el pacto federal, el referente en est situacin concreta lo es
Alemania que, no obstante tener un sistema federal, su ley a nivel de federacin
sirve de marco para con las dems leyes de sus estados y municipios. En nuestro
caso, se tendr que apelar a la autonoma y "soberana" de cada uno de los estados
para la elaboracin de sus leyes respectivas en la materia.

176

SEGUNDA PARTE

Evidentemente que el esquema antes descrito es sumamente general y seguramente excluye a otros tipos de administracin que, ahora mismo, juegan un papel
igual de importante que las otras instancias. Este esquema tiene el propsito de proporcionar slo algunas ideas sobre los posibles derroteros. En este mismo sentido,
se tiene que remarcar que el establecimiento de un servicio civil de carrera en los
distintos tipos de administracin no significa que desaparezcan del todo figuras
como la designacin poltica y los puestos ocupados por los sindicatos. Se prev
que los niveles de politizacin de las Administraciones Pblicas -federal, estatal y
municipal -a travs de la figura de la designacin poltica, as como los espacios
que deben conservar los sindicatos, sern objeto de amplias negociaciones entre
polticos y burcratas. De hecho, no se descarta la tendencia que parece apuntarse
en la mayora de los pases occidentales, que es la de un cierto equilibrio o modelo
mixto, que combinara, en proporciones variables, cesantas, clientelismo, cargos
de confianza polticos y funcionarios de carrera, con trasvases a la arena poltica de
numerosos ejecutivos de la Administracin Pblica, lo que una vez ms confirma
la habitual confusin o falta de delimitacin clara entre administracin y poltica
(SUBIRATS, 1991: 35). La Administracin Pblica mexicana no est exenta de la
dinmica descrita, sin embargo, le sigue faltando una pieza a su puzzle o rompecabezas: un sistema de mrito o servicio civil de carrera consolidado.
Finalmente, se insiste en la idea de que un sistema de mrito o un servicio civil
de carrera puede ser un instrumento que modifique valores, cultura tanto burocrtica como ciudadana, intereses, actuaciones, desempeo, trato, dilogo, lenguaje y
modo de vida, tendente, por supuesto, a mejorar el bienestar de los ciudadanos y a
hacer ms fuerte y saludable la vida del Estado y de las instituciones. De no establecerse se estar cerrando la puerta a una buena parte de la consolidacin democrtica que necesita un pas como Mxico. De ah la importancia de dar los pasos y
sentar las bases para establecerlo.

177

ANEXO

ESTRUCTURA ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA


FEDERAL
De acuerdo con la ltimas reformas de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal publicadas el 30 de noviembre del 2000, est es la nueva estructura de la Administracin Pblica Federal.
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de la Defensa Nacional.
Secretara de Marina.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Desarrollo Social.
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Secretara de Energa.
Secretara de Economa.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Salud.
Secretara del Trabajo y Previsin Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Secretara de Turismo.
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
Procuradura General de la Repblica.

179

LA PROFESIONALlZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Adicionalmente cada Secretara cuenta con una serie de rganos desconcentrados y cabe mencionar la existencia de una Administracin Pblica paraestatal regulada por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.La Administracin Pblica
paraestatal se encuentra divida en: 100 empresas paraestatales, 80 organismos descentralizados y 21 fideicomisos. De los cuales estn en proceso de desincorporacin 14 empresas paraestatales, 5 organismos descentralizados y 2 fideicomisos''".

ADMINISTRACIN PBLICA ESTATAL


Con 'respecto a las Administraciones Pblicas Estatales, cada estructura orgnica guarda una similitud con la Administracin Pblica Federal, de igual forma se
divide en centralizada y descentralizada y cuenta con ordenamiento jurdico para
cada una de ellas definidos por sus respectivos congresoslocales de acuerdo con las
facultades que les otorga su propia Constitucin.
En el siguiente cuadro, se puede observar la composicin de los estados de la
Repblica en cuanto a su representacin partidista en el Poder Ejecutivo.

ESTADO

PARTIDO POLTICO

Aguascalientes

Partido Accin Nacional

Baja California

Partido Accin Nacional

Baja California Sur

Partido Revolucin Democrtica y


Partido Accin Nacional.

Campeche

Partido Revolucionario Institucional.

Chiapas

Partido de la Revolucin Democrtica

Chihuahua

Partido Revolucionario Institucional.

Coahuila

Partido Revolucionario Institucional.

Colima

Partido Revolucionario Institucional.

Distrito Federal

Partido de la Revolucin Democrtica

Durango

Partido Revolucionario Institucional.

Estado de Mxico

Partido Revolucionario Institucional y


Partido Verde Ecologista.

40 Vase Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Relacin de entidades paraestatales publicada el 13


de agosto de 2001 en el Diario Oficial de la Federacin.

180

ANEXO

Hidalgo

Partido Revolucionario Institucional.

Guanajuato

Partido Accin Nacional

Guerrero

Partido Revolucionario Institucional.

Jalisco

Partido Accin Nacional

Mchoacn

Partido de la Revolucin Democrtica

Morelos

Partido Accin Nacional

Nayarit

Partido Revolucin Democrtica y


Partido Accin Nacional.

Nuevo Len

Partido Accin Nacional

Oaxaca

Partido Revolucionario Institucional

Puebla

Partido Revolucionario Institucional

Quertaro

Partido Accin Nacional

Quintana Roo

Partido Revolucionario Institucional

San Luis Potos

Partido Revolucionario Institucional

Sinaloa

Partido Revolucionario Institucional

Sonora

Partido Revolucionario Institucional

Tabasco

Partido Revolucionario Institucional

Tamaulipas

Partido Revolucionario Institucional

Tlaxcala

Partido de la Revolucin Democrtica

Veracruz

Partido Revolucionario Institucional

Yucatn

Partido Revolucin Democrtica y


Partido Accin Nacional.

Zacatecas

Partido de la Revolucin Democrtica

Con respecto a los municipios del pas que suman un total de 2.445, de acuerdo
con el artculo 115 constitucional, tienen personalidad jurdica y la facultad de emitir disposiciones administrativas para la organizacin de sus Administraciones
Pblicas.

181

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Empleo en el Gobierno Federal (1)


(Plazas)
1994

1995

1996

1997

910,0}6

898,054

905.914

76},670

7} 1,151

36.403
3,800
613
12,915
18,281
794

51/J48
3.942
613
14,058
31,378
1,057

66,211
3.922
851
14,955
45,287
1,196

33,761
3,956
851
15,626
11.122
1.347
859

}9,691
3,956
851
16,876
15,794
1.336
878

60,072
5,505
1,054
19,557
31.644
1.348
964

45,619
5,509
1.054
19,483
16,902
1,520
1.151

49.340
5,760
1,054
21,475
18,118
1,527
1,406

1.453,404 1.493,593 1,511.532


Administracin Central
2,668
2,608
2,669
Presidencia de la Repblica
12,352
12.0}9
10.384
Gobernacin
3,944
3,750
Relaciones Exteriores (4)
3,704
Programacin y
9,nO
9,627
PresupuestorS)
Hacienda -y Crdito

819.936
2,542
13,961
3,713

843.825
2,359
15,267
3,703

864,293
2.565
15,812
3,716

866,223
2,123
18,161
3,625

703,598
2,247
18,244
},747

685,532
2.224
18,107
3,912

580,993
2,172
18,479
4,068

47,446
163,638

10,423
177,018

10,818
183,788

10,167
181,708

Poderes, Organos
Electorales y Tribunales
H. Cmara de Diputados
H. Cmara de Senadores
Suprema Corte de Justicia
rganos Electorales (3)
Tribunales Agrarios
Tribunal Fiscal Federacin

Pblico(6)
Defensa Naeional

Agricultura, Ganadera y
Desarrollo Rural (7)
Comunicaciones y
Transportes(8)
Comercio Fomento
Industrial
Educacin Pblica (9)

Salud (10)
Marina
Trabajo y Previsin Social

Reforma Agraria (11)


Medio Ambiente. Recursos
Naturales y Pesca (7)
Procuradura General

de la Repblica
Energa (7)
Desarrollo Social
Turismo
Contralorfa y Desarrollo

Administrativo (7) ( 12)

1990

1991

1992

1.469.272 1.599.890 1,547.935


15,868
3,899
613
11,356

106,297
3,899
6n
12,033
89,752

1998

1999 (2)

1993
870,98}

Concepto

TOTAL

630.333

39,819
151,178

38,135
155,218

39,235
157,142

34,376
162,169

33,550
169,689

45,267
172,072

78,022

73,188

69,596

59,449

60,509

35,001

31,770

31,762

29,525

26,901

44,115

42,350

75,335

45,847

34,018

30,035

6,042
243,975
160,488
48,170
6.107
11,245

6,204
241.566
163,915
53,128
6,033
11.436

5,535
250,234
138,006
53,128
5,358
9,921

5,407
251,847
20,752
54,247
5.882
10,158

5,308
255,444
11,812
53,566
7,057
3,189

5,121
156,032
n,615
54.972
6,079
2,662

46,600

44,639

44,222

44,138

6,924
873,315
134,504
41,816
5,781
15,258

6,503
908,460
144,671
43,737
5,682
14,380

7,397
928,311
145,564
46,687
6.569
13.773

8,558
235,069
154,538
48,072
6.980
11,053

4.920

4,895

4.344

4,325

4,436

34.150

32,421

36,606

36,469

40,221

7.841
2.177
12,867
2.658

8,947
1,973
12,751
2.672

9.835
1,926
13.923
2,640

11,244
2,146
13.672
2,312

14,201
2.245
13,601
2.373

15.839
1,669
9,404
2,410

15,132
1,447
8.608
2,271

15.513
1,092
8,345
2,321

15,806
1,140
8,336
2,338

15,753
1,029
7,239
2,249

1.658

1.616

1,658

1,618

1,750

1,756

2,064

2,080

2,675

2,491

(1) Incluye al personal directivo, tcnico o profesionista, administrativo y operativo. Los datos se refieren al nmero de plazas permanentes y eventuales ocupadas al 31 diciembre de cada ao.
(2) Cifras al mes de diciembre.
(3) En 1994 fue un ao de elecciones, por lo que una vez concluido este proceso, se llev a cabo la depuracin del personal adrninistrativo y operativo de manera eventual en los rganos Electorales. Es por ello que en 1995 se observa una disminucin del personal ocupado. En 1997 el lFE contrat en promedio 25.339 plazas eventuales para llevar a cabo el Proceso Electoral Federal
1997. apoyando los programas del Registro Federal de Electores, las reas de Capacitacin Electoral, Educacin Cvica, as como
de Organizacin Electoral, el Programa de Preliminares, y las reas de Vocales y Comunicacin Social, A partir de 1998 reporta
slo personal del lFE, debido a la incorporacin del TRlFE a la Suprema Corte de Justicia.
(4) Incluye servicio al exterior.
(5) Segn decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin, esta Secretara desapreci 2n 1992, integrndose una parte del personal a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y otra a la nueva Secretara de Desarrollo Social.
(6) El incremento que se observa en 1995 se debi a la reconversin de aproximadamente 14.000 plazas correspondientes a la polica fiscal, que hasta 1994 estaban contratadas por honorarios a plazas presupuestales. A partir de 1997 se excluye al personal del
Servicio de Administracin Tributaria.
(7) En virtud de las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en diciembre de 1994, la SARH se transform
en SAGAR, la SEMARNAP absorbi funciones de SEPESCA, la SEMIP se redimension para conformar la nueva SE y la
SECOGEF cambi su denominacin a SECODAM, asumiendo nuevas atribuciones.
(8) En 1997, 1998 Y 1999 se excluyen 1.291.725,979.702 Y 679.361 empleos temporales del Programa Emergente Temporal, respectivamente.
(9) Debido a la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, en 1992 se dio la transferencia del personal ocupado por la SEP a los gobiernos de los estados, por lo que a partir de 1993 slo se reporta lo que registra el sistema federal. La disminucin que se observa en 1999 se debi a las transferencias de plazas al Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para
los Sistemas de Educacin Bsica y Normal.
( 10) En 1996 no incluye 20.005 empleos eventuales contratados para llevar a cabo las campaas de vacunacin; programas prioritarios del dengue, paludismo y clera; y becarios que se encuentran en Unidades Auxiliares de Salud, y en Centros de Salud Rural.
La reduccin observada a partir de 1997 se debi al proceso de descentralizacin de facultades y recursos a los gobiernos de los
estados.
(11) La reduccin observada en 1998 se debi al Programa Voluntario ya la reestructuracin en las representaciones estatales.
(12) En 1997 incluye 876 promotores sociales y para 1998 considera 28 contratos de honorarios y 584 promotores sociales.
(13) Los datos de este cuadro no representan, en estricto sentido, el nmero de personas ocupadas en cada actividad, sino el nmero
promedio de puestos remunerados que se estima que fueron requeridos para la produccin. En consecuencia una misma persona
puede ocupar dos o ms puestos dentro de una o varias actividades econmicas, tal es el caso del personal del magisterio.
Asimismo, los incrementos en el nmero promedio de ocupados no representan necesariamente un aumento neto en plazas, sino
la regularizacin del personal contratado por honorarios, No se dispone de datos actualizados de los Poderes Legislativo y Judicial,
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con base en datos de las dependencias del Gobierno Federal.

182

ANEXO

Mxico. Empleo pblico, por tipo de organizacin


AO

TOTAL
ADMIN
ADMIN
NACIONAL PROVINCIAL PBLICAS

1990

4.683,129

1991

4.711,853

1992

4.533,410

1993

4.477,015

1994

4.557,432

1995

4.328,083

1996

4.422,206

1997

n.d.

1998

n.d.

1999
%

.. n.d.

-,

-,

EMPRESAS
LOCAL

ADMIN

2.622,730

893,272

949,588

217,539

56

19

20

2.701,727

935,484

850,092

224,550

57

20

18

2.711,063

964,211

626,319

231,817

60

21

14

1.677,391

2.022,596

539,737

237,291

37

45

12

1.710,629

2.076,759

526,719

243,325

38

46

12

1.484,545

2.078,735

518,515

246,288

34

48

12

1.491,462

2.162,346

517,430

250,968

34

49

12

636,422

n.d.

n.d.

n.d.

576,152

n.d.

n.d.

n.d.

569,382

n.d.

n.d.

n.d.

Fuente: Instituto de Administracin Pblica (1999) con base en Anuario


Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos. 1997. Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica. 1997, pp. 655. Estadsticas Histricas de
Mxico. Tomo I. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.

183

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Mxico. Gasto en personal del sector pblico


(En pesos mexicanos)
lAO I TOTAL (a)
1990 69.601.895
%
1991 90.897.560
%
1992 108.380.099
%
1993 131.170.798
%
1994 .155.168.017
%'
1995 165.879.423
%
1996 212.842.748
%
n.d.
1997
%
n.d.
1998
%
1999
n.d.
%

ADMIN
ADMIN
NACIONAL(b) PROVINCIAL
32.339.725
10.778.904
46
15
45.686.343
15.093.094
50
17
19.851.306
60.150.648
55
18
53.432.075
47.913.039
41
37
63.391.180
58.048.242
41
37
58.083.954
67.625.374
,
35
41
75.858.915
86.629.862
36
41
n.d.
32.472.895

EMPRESAS
PBLICAS
23.910.317
34
26.604.375
29
23.919.112
22
24.224.825
17
27.028.031
17
32.103.896
19
40.587.365
19

ADMIN
LOCAL
2.572.949
4
3.513.748
4
4.459.033
4
5.600.859
4
6.700.564
4
8.066.199
5
9.766.606
5

n.d.

n.d.

47.446.885
59.010.502

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

Fuente :Instituto Nacional de Administracin Pblica (julio 1999) con base en:
Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos. 1997. Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).1997, pp. 655. Estadsticas Histricas de Mxico.
Tomo I, INEGI.
(a) Los datos de este cuadro no representan, en estricto sentido, el nmero de personas ocupadas en cada acuv idad, sino el nmero promedio de puestos remunerados que se estima que fueron requeridos para la produccin. En consecuencia una misma persona puede ocupar dos o ms
puestos dentro de una o varias actividades econmicas, tal es el caso del personal del magisterio.
Asimismo, los incrementos en el nmero promedio de ocupados no representan necesariamente
un aumento neto en plazas, sino la regularizacin del personal contratado por honorarios.
Las cifras aqu presentadas derivan de la metodologa establecida para el Sistema Nacional de
Cuentas Nacionales de Mxico. Cuentas de Produccin del Sector Pblico, para el rubro
Remuneracin de Asalariados por tipo de Gobierno, cuyas principales fuentes son el Presupuesto
de Egresos de la Federacin, Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal, Cuenta
de Hacienda Pblica Federal, Cuenta Pblica del Departamento del Distrito Federal, Estadsticas
de las Finanzas Pblicas Estatales y Municipales de Mxico, Informacin sobre Personal Ocupado
de cada una de las dependencias as como los presupuestos de Ingresos y Egresos Estatales y
Municipales de los aos comprendidos entre 1990-1996. Las cifras estn dadas en valores corrientes (la valuacin a precios corrientes de cualquier aspecto econmico significa que los resultados
numricos que lo expresan se encuentran calculados a precios vigentes de cada ao).
(b) Los datos de la Administracin Central (Federal) entre los aos 1995 a 1999 fueron proporcionados por la Unidad de Servicio Civil de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con
base en sus registros del gobierno federal.

184

ANEXO

Capacitacin en el Sector Pblico


Concepto

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998 (1)

1999

2000 (2)

TOTAL
18,541
Cursos impartidos
310,057
Personas capacitadas
Salud
~ Cursos
6,854
98,184
- Personas
Educacin f}blica
1,570
<Cursos
- Personas
37,536
Trabajo y Prevencin Social
245
Cursos
4,558
- Personas
Desarrollo Social
-Cursos
496
4,369
- Personas
Turismo
9
-Cursos
- Personas
68
Comunicaciones y Transportes
3,167
- Cursos
62,776
- Personas
Reforma Agraria
n.d.
-Cursos
n.d.
- Personas
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (3
17
- Cursos
268
- Personas
Comercio y Fomento Industrial
423
- Cursos
1,440
- Personas
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (3)
1,571
<Cursos
29,549
- Personas
Hacienda y Crdito Pblico
124
- Cursos
2.579
- Personas
Procuradura General de la Repblica
337
- Cursos
1,228
- Personas
Contralora y Desarrollo Administrativo (3)
89
<Cursos
3,561
- Personas
Defensa Nacional
80
- Cursos
3,355
- Personas
Marina
151
- Cursos
1,242
- Personas
Gobernacin
752
-Cursos
5,750
- Personas
Presidencia de la Repblica
11I
- Cursos
1,413
- Personas
Relaciones Exteriores
126
- Cursos
1,772
- Personas
Energa (3)
56
- Cursos
530
- Personas
Departamento del Distrito Federal
2,363
-Cursos
49,879
- Personas

5,043
12,555 14,204 15,368 11,874 13,853 10,949 10,144 8,933
169,644 221,927 212,927 139,666 196,338 242,729 275,522 286,099 81,594
5,199
572
72
131
106,847 128,177 145,918 150,900

49
1,217

121
1,449

125
23,310

179
4,404

148
32,115

1,976
26,398

1,043
10,224

2,289
23,882

1,015
8,415

522
4,083

622
11,240

991
16,801

1,127
24,604

1,158
24,588

1,160
13,516

1,299
14,661

963
11,529

626
7,840

819
10,159

975
11,113

1,011
10,504

399
7,028

112
1,608

284
2,286

195
2,541

396
8,106

585
7,110

1,327
5,034

899
12,240

858
10,647

311
4,634

109
2,192

39
698

32
351

52
671

69
1,233

52
1,008

53
820

66
274

40
494

5
78

2,121
28,639

2,310
35,626

1,350
24,033

1,I97
18,829

789
13,947

579
10,501

809
18,242

1,203
22,983

348
9,205

74
2,465

73
1,670

lOS
2,290

2,582
2,582

516
1,450

164
2,596

158
1,829

159
1,617

56
830

19
713

87
871

121
1,226

23
486

355
4,971

443
5,702

344
12,168

531
7,213

218
2,681

720
2,300

780
2,329

210
1,463

992
2,307

843
n.d.

1,581
1,802

496
5,269

506
6,669

134
3,060

1,650
802
17,359 29,801

1,685
31,857

1,108
18,939

943
19,780

2,126
20,221

1,362
21,454

1,471
25.088

770
13,850

317
4,358

610
5,494

557
6,792

361
4,919

493
5,484

584
6,974

808
7,696

708
8,572

356
3.4IX)

438
2,386

540
2,881

1,404
5,905

1,832
13,967

794
5,484

1,I04
5,534

1,333
9,581

1,169
10,180

725
6,527

94
1,397

57
1,032

46
875

74
1,456

89
2,236

50
918

141
2,366

166
2,187

146
686

190
2,181

199
5,146

411
10,076

351
7,217

108
1,674

330
2.799

215
1,980

286
2,708

104
959

229
1,222

107
1,241

66
773

81
871

121
1,073

115
994

170
1,204

26
189

9
69

682
6,837

692
7,605

506
6,498

526
7,984

689
9,553

661
12,761

458
6,331

366
7,543

456
8,672

89
1,173

96
1,447

84
1,142

129
1,442

110
1,350

155
1,641

126
840

95
291

42
605

78
949

100
1,109

116
1,142

65
686

17
304

69
893

56
776

56
776

52
666

39
251

45
402

64
546

110
1,268

67
1,557

337
5.803

170
1,642

183
2,423

171
701

3.083
53,067

4,164
73,319

4,764
69,717

n.d.

n.d.
n.d.

n.d.
n.d.

n.d.
n.d.

n.d.
n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

(1) Cifras revisadas y actualizadas por la dependencia responsable.

(2) Cifras reales para el periodo enero-junio.


(3) En virtud de las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Federal en diciembre
de 1994, la SARH se transform en SAGAR, la SEMARNAP absorbi funciones de
SEPESCA, la SEMIP se redimension para conformar la nueva SE y la SECOGEF cambi su denominacin a SECODAM, asumiendo nuevas atribuciones.
n.d. No disponible.
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Unidad de Servicio Civil con base en
datos del Sistema integral de informacin.

185

BIBLIOGRAFA

ABERBACH, Joel y Bert ROCKMAN, "Reinventar el Gobierno: problemas y perspectivas.", Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas Mayo/Agosto, nmero 15,
Madrid, Espaa 1999.
AGUILAR VILLANUEVA, Fernando, El estudio de las Polticas Pblicas, Ed. POITa,
Mxico 1996.
ALCNTARA, Manuel, Gobernabilidad, crisis y cambio. Ed. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico 1995.
ALMADA LPEZ, Carlos, "Democracia, Modernizacin y Eficiencia de la
Administracin Pblica", Revista de Administracin Pblica, no. 82 Ed.
Instituto Nacional de Administracin Pblica A. C. Mxico 1992.
AMARO GUZMN, Raymundo, Derecho y Prctica de la Funcin Pblica, Ed.
Oficina Nacional de Administracin de Personal. Santo Domingo, Repblica
Dominicana 1996.
AMSTRONG, M., A Handbook of Human Resource Management Practice, Koogan
Page. London 1999.
ARBS, Xavier y Salvador GINER, La gobernabilidad. Ciudadana y democracia en
la encrucijada mundial, Ed. Siglo XXI. 1993.
ARELLANO, David, Definicin del concepto de teora de la organizacin, Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico (mimeo) 1998.
ARELLANO, David y Enrique CABRERO, "El dilema de la importacin de modelos
organizacionales (hacia una deconstruccin posmoderna del cambio en las organizaciones gubernamentales mexicanas)", Reformando al gobierno. Una visin
organizacional del cambio gubernamental, Ed. POITa, Mxico 2000.
ARNOLD, Linda, Burocracia y burcratas en Mxico 1742-1835, Ed. Grijalbo y el
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. Mxico 1988.

187

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
BAENA DEL ALCZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administracin, Ed. Tecnos,
Madrid 2000.
BALLART, Xavier y Carles RAMI, Ciencia de la Administracin, Coleccin
Ciencias Polticas, no. 8, Ed. Tirant lo blanch, Valencia 2000.
BAN, Rafael, "Los enfoques para el estudio de la Administracin Pblica: orge, nes y tendencias actuales" en La Nueva Administracin Pblica, Rafael BAN
y Ernesto CARRILLO (comps.). Ed. Alianza Universidad Textos, Madrid, 1997.
BARZELAY, Michel, Atravesando la burocracia, Ed. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico 1998.
BOZEMAN, Barry, La Gestin Pblica su situacin actual, Ed. EC.E, Mxico 1998.
BRESSER PEREIRA, Luis, Carlos y Nuria CUNNILL, Lo pblico no estatal en la
Reforma del Estado, Ed. Paids y el CIad. Argentina 1998.
BRUGU, Quim, "La dimensin democrtica de la nueva gestin pblica" Revista
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas nmero 5-6, enero/agosto, Madrid,
Espaa 1996.
BRUGU, Quim y loan SUBIRATS, Lecturas de Gestin Pblica, Ed. Ministerio de
Administraciones Pblicas. Madrid, Espaa 1996.
CRDENAS BARAJAS, Luis, "El Servicio Profesional Agrario" en Servicio Pblico de
Carrera. Experiencias y perspectivas, Memoria del seminario, Ed. INAP,
Mxico 2001.
CARRILLO BARROSO, Ernesto, "La Modernizacin de las Administraciones Pblicas
ante la integracin de Europa" en Cambio Poltico y Gobernabilidad, Ed.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A. C., Mxico
1992.
CASTELAZO, los Rafael, Tcnicas y Especialidades en Administracin de Personal
Pblico. INAP PRAXIS no. 76 De., INAP Mxico 1985.
CASTELLS, Manuel, La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura. Vol. 1
La Sociedad Red, Alianza Editorial, Espaa 1999.
CASTELLS, Manuel, La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura. Vol. 2
El poder de la identidad, Alianza Editorial, Espaa 1999.
CASTELLS, Manuel, La era de la Informacin. Economa, sociedad y cultura. Vol. 3
Fin de Milenio, Alianza Editorial, Espaa 1999.

188

BIBLIOGRAFA

CH~VZ ALCZA, Margarita,

El Servicio civil de carrera en la Administracin


Pblica Mexicana, Ed. Estrella, Mxico 1987.

CROZIER, Michel, "El cambio en las organizaciones pblicas", Gestin y Poltica


Pblica, Vol. 1, no. 1. Julio- Diciembre de 1992 Ed. CIDE Mxico 1992.
CRUZ, Jorge, Reinventando el gobierno en Mxico. Ed. Orin, Mxico 1998.
DE MONTRICHER, Nicole, "La Funcin Pblica en Francia: Problemas y
Perspectivas" en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 57,
nm. 3, Septiembre 1991.
DILULIO, J. G. Garvey y Donald KETTL, Improving Government Performance. An
Owner's Manual, Washington the Brookings Institutions. USA 1993.
DI MAGGIO, P. and POWELL W., The New institutionalism in organizational analysiso Chicago University Press. Chicago 1991.
DRUCKER, Peter, Las nuevas realidades, Ed. Hermes, Mxico 1992.
ESPINOSA GARIBAY, Alejandro, "El sistema de especialistas en hidrulica de la
Comisin Nacional del Agua" en Servicio Pblico de Carrera. Experiencias y
perspectivas, Memoria del seminario, Ed. INAP, Mxico 2001.
FELCMAN, Isidoro, Burocracia pblica: Tecnologa informtica, transformacin
cultural y condicionantes polticos. Ed. Ministerio de las Administraciones
Pblicas y el Instituto Nacional de Administracin Pblica, Serie
Administracin General, Madrid, Espaa 1988.
HORINA, Morris P., Divided Government, Ed. Mac millan, New York, U.S.A. 1992.
GIDDENS, Antony, Consecuencias de la modernidad, Ed. Alianza, Madrid, 1993.
GIDDENs,'Antony, Poltica, Sociologa y teora social, Ed. Taurus, Barcelona, 1997.
GRAZIER, Francois, Lafonction publique dans le monde, Ed. Cuys, Pars 1972.
GUERRERO AMPARN, Juan Pablo, "Trabas y oportunidades para el servicio civil de
carrera en un Mxico Democratizado" en Visin Dimensional del Servicio
Pblico Profesionalizado, Ed. Plaza y Valds, Mxico 1999.
GUERRERO AMPARN, Juan Pablo, "Un estudio de caso de reforma administrativa en
Mxico: los dilemas de la instauracin de un Servicio Civil a nivel federal"
Documento de Trabajo, Divisin de Administracin Pblica, Ed. CIDE, Mxico
1997.

189

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
GUERRERO OROZCO, Ornar, Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Ed. POITa y
UAEM, Mxico 1999.
GUERRERO OROZCO, Ornar, El funcionario, el diplomtico y el juez, Ed.
UG/lAPG/lNAP y Plaza y Valds, Mxico 1998.
GUERRERO OROZCO, Ornar, Las ciencias de la Administracin en el Estado absolutista. Ed. Fontamara 1986.
HARO BLCHEZ, Guillermo, "La vigente legislacin de funcionarios en Mxico y la
necesidad de su reforma", La funcin pblica en el proceso de modernizacin
nacional, Ed. IAPEM, Edo. de Mxico 1991.
HARO BLCHEz, Guillermo, Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y perspectivas,
Ed. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico 2000.
JEPPERSON, R.L. "Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism" en P. Di
MAGGIO y POWELL W., The New institutionalism in organizational analysis,
Chicago University Press. Chicago 1991.
JIMNEZ HERRERO, Luis, Desarrollo Sostenible Transicin hacia la coevolucin
global, Ed. Pirmide Madrid, Espaa 2000.
KERAUDREN, Philipe y Hans VAN MERLO, "Theories ofpublic Management Reform
and their Practical Implications" en VERHEIJEN, Tony y David COMBES (comps.)
Innovations in Public Managment. Perspectives from East an West Europe,
Cheltenham, UK; Edward Elgar, 1998.
KETTL, Donald, Reinventing Government? Apraising the National Performance
Rewiew, Washington The Brookings Institutions 1994.
KLINGNER, Donald E. y John NALBADIAN, Public Personal Management Contexts
and Strategies, Ed. Prentice Hall U.S.A. 1998.
KOOIMAN Jan, "Governance and gobernability: using complexity, dynamics and
diversity" en KOOIMAN (ed.), Modern Governance. New Governance. Society
interactions, Sage Publications, Londres 1993.
LEN y RAMREZ, Juan Carlos, "La importancia del desempeo profesional en la
Administracin Pblica mexicana" Revista Prospectiva no. 9, Ed. Poltica
Nueva A.C., Marzo, Mxico 1998.
LEN y RAMREZ, Juan Carlos, "La importancia del servicio pblico en el fortalecimiento y futuro de la democracia", Visin Multidimensional del Servicio
Pblico Profesionalizado, Ed. Plaza y Valds y Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales de la UNAM. Mxico 1999.

190

BIBLIOGRAFA

LINZ, Juan, "Transitions to Democracy", The Washington Quarterly, Washington


verano de 1990.
LONGO Francisco y Koldo ECHEBARRA, "La nueva gestin pblica en la reforma del
ncleo estratgico del gobierno, experiencias latinoamericanas" en Nueva
Gestin Pblica y regulacin en Amrica Latina. Ed. CLAD, Caracas,
Venezuela 2001.
LONGO, Francisco, "La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas:
mrito con flexibilidad. Red de Gestin Pblica y Transparencia", Documento
de Trabajo, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. Abril del
2001.
LYNN, Laurence, E. Jr., "Reforma administrativa desde perspectiva internacional:
ley pblica y la nueva Administracin Pblica" Revista Gestin y Poltica
Pblica, vol. V, nm. 2, Mxico, segundo semestre de 1996.
LYNN, Laurence E. Jr., "Public Management and Goverment Performance: A consideration of Theory and Evidence", Working Group of the International Public
Managament, Postmam, Germany 26-27 junio 1997.
LUHMANN, Niklas, Teora poltica en el Estado de Bienestar, Ed. Alianza
Universidad, Espaa 1997.
MARCH, J.G. YH. SIMON, Teora de la organizacin, Ariel. Barcelona 1987.
MARCH J.G. Y Johan OLSEN, "El nuevo institucionalismo: factores organizativos de
la vida poltica" en Zona Abierta 63/64. 1993.
MARCH, James y Johan OLSEN, El redescubrimiento de las instituciones. La base
organizativa de la poltica. Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1997.
MARTNEZ CIANCA, Gustavo, "La carrera en el servicio exterior mexicano" en
Servicio Pblico de Carrera. Experiencias y perspectivas, Memoria del seminario, Ed. INAP, Mxico 2001.
MARTNEZ PuN, J. Rafael, "La calidad en la Administracin Pblica mexicana, de
la calidad total a las normas ISO 9000: el camino correcto o el falso camino".
Revista Prospectiva no. 17 noviembre del 2000, Ed. Poltica Nueva, A.c.
Mxico D.F. 2000.
MATHIASEN, David, "The New Public Management and it's critics", International
Public Management Journal1, 2 1998.
MAYNTZ, Renate, "Nuevos desafos de la teora de govemance" en Instituciones y
Desarrollo no. 7, noviembre del 2000, Ed. Instituto Internacional de
Gobernabilidad, Barcelona, Espaa 2000.

191

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
MNDEZ, Jos Luis, "Avances y perspectivas del Servicio Profesional Electoral"
Revista Prospectiva 11, Mxico. 1998.
MNDEZ, Jos Luis, "El servicio profesional electoral: el servicio civil para la
democracia" en Servicio Pblico de Carrera. Experiencias y perspectivas,
Memoria del seminario, Ed. INAP, Mxico 2001.
MNDEZ, Jos Luis, "La modernizacin administrativa", Revista Enlace, mayojunio 1998. Mxico 1998.
MNDEZ, Jos Luis, "Oportunidades para la profesionalizacin de la
Administracin Pblica: anlisis a la luz de la experiencia del servicio profesional electoral". V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administracin Pblica. Repblica Dominicana, Octubre de 2000.
MNDEZ, Jos Luis, "Vieja o Nueva Administracin Pblica? Una propuesta ante
los dilemas de la Modernizacin Administrativa" Documentos 0183 JII

Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el


Desarrollo sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
Madrid, Espaa 14-17 de octubre de 1998, Ed. CLAD, Venezuela 1998.
MERINO HUERTA, Mauricio, "De la Lealtad Individual a la Responsabilidad".
Ensayos sobre la Nueva Administracin Pblica, Revista de Administracin
Pblica no. 91 Mxico 1996.
MERINO HUERTA, Mauricio, "Servicio Civil" en Diccionario de Poltica y
Administracin Pblica, Tomo III N-Z, De. Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica A. C. Mxico 1981.
METCALFE, Les y Sue RICHARDS, La Modernizacin de la Gestin Pblica, Ed.
INAP, Espaa 1989.
MEYER, J.G Y H. SIMON, Organizational Environments. Ritual and Rationality,
Sage. London 1992.
MICKLETHWAIT John y Adrian WOOLDRIDGE, La hora de los gurs. Visionarios y
nuevos profetas de la gestin empresarial, Ed. Alianza Editorial. Madrid,
Espaa 1998.
MINTZBERG, Henry, La estructuracin de las organizaciones, Ed. Ariel, Barcelona,
Espaa 1988.
MIRN REYES, Jorge, "La carrera del personal del Ministerio Pblico y de 10s servicios periciales en la Procuradura General de la Repblica" en Servicio
Pblico de Carrera. Experiencias y perspectivas, Memoria del seminario, Ed.
INAP, Mxico 2001.

192

BffiLIOGRAA

MOCTEZUMA BARRAGN, Esteban y Andrs ROEMER, Por un gobierno con resultados, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1999.
MORUNO, Leonardo, "Consolidacin democrtica. Definicin, modelos, hiptesis",
Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, Madrid, 35, 1986.
MoUZELIs, Nicos, Organizacin y burocracia,Ed. Pennsula Barcelona, Espaa
1991.
NISKANEN, William Jr., Bureaucracy and Representative Government, Chicago
Aldine 1971.
NORTH, Douglas, Instituciones, cambio institucional y desarrollo econmico, Ed.
Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1991.
OFFE, Claus, "Criterios de racionalidad y problemas del funcionamiento poltico
administrativo", Partidos polticos y nuevos movimientos sociales, Ed. Sistema,
Madrid 1996.
OLAS DE LIMA GETE, Blanca, "La evolucin de la gestin pblica: La Nueva
Gestin Pblica" en La Nueva Gestin Pblica, Ed. Prentice Hall, Madrid,
Espaa 2001.
OSBORNE, David y Ted GAEBLER, La Reinvencin del Gobierno, Ed. Paids,
Madrid, Espaa 1986.
PARDO, Mara del Carmen, "Un testimonio de modernizacin en la Administracin
Pblica: La profesionalizacin de la Funcin Pblica" en Visin
Multidimensional del Servicio Pblico Profesionalizado, Ed. Plaza y Valds y
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Mxico 1999.
PARDO, Mara del Carmen, "El Servicio civil de carrera en Mxico: un imperativo
de la modernizacin." Revista Gestin y Poltica Pblica, Vol. IV nm. 2,
Mxico, segundo semestre 1995, Ed. CIDE, Mxico 1995.

PERRow C.H., Complex organizations: a critical essay. McGraw-Hill. New York


1996.

PETERs, Guy, The po/itics of bureaucracy, Ed. Longman, USA 1995.


PAGAZA, Ignacio, Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico
Tomo lI, Ed. INAP, Mxico 1988.

PICHARDO

Coln, The Civil Service in Britain Today, Manchester University


Press, England 1999.

P1uaNGTON.

193

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Carlos Csar, "La reforma gerencial del Estado brasileo en el contexto


de las grandes tendencias mundiales", Revista Prospectiva no. 11 noviembre de
1998, Mxico D.E 1998.

PlMENTA,

POLLITI, Christopher, El gerencialismo y los servicios pblicos. La experiencia


anglo-norteamericana. Ed. Instituto de Estudios Fiscales Madrid, Espaa 1993.
POLLIT, C y G. BOUCKAERf, Public Management Reform. A comparative Analysis.
Oxford University Press. U.K. 2000.
POWELL, Walter, "Expanding the Scope of Institutional Analysis" en DIMAGGIo, P.
y POWELL, W., The New institutionalism in organizational analysis. Chicago
University Press. Chicago 1991.
PRATS, Joan, "Del Clientelismo al Mrito en el Empleo Pblico: Anlisis de un

Cambio Institucional". Documento electrnico incluido en la Biblioteca del


l/G-PNUD (http://www.gov.org/iigov/pnud/bibliote/pbiblio.htm). Coleccin
Textos, n. 058 1998.
PRATS, Joan, "Los fundamentos institucionales del sistema de mrito: la obligada
distincin entre funcin pblica y empleo pblico". en Documentacin

Administrativa 241-242 enero-agosto, Ed. INAP, Madrid, Espaa 1995.


PRATS, Joan, "Reinventar la Burocracia y Construir una nueva Gerencia Pblica".

Documento electrnico incluido en la Biblioteca del I1G-PNUD


(http://www.gov.org/iigov/pnud/bibliote/pbiblio.htm). Coleccin Textos, n.
063 1999.
PRATS, Joan, "Quin se pondr al frente? La larga marcha a travs de las institu-

ciones", Revista Prospectiva no. 13, Mxico 1999.


Joan, "Servicio Civil y Gobemabilidad Democrtica", Revista
Iberoamericana de Administracin Pblica no. 1 Julio - Diciembre de 1998, Ed.
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, Espaa 1998.

PRATS,

RAMI, CarIes, "Algunos problemas de las estrategias de mejora de la calidad de los


servicios pblicos", Revista Prospectiva no. 17, noviembre del 2000, Mxico
D.E 2000.
RAMI MATAS, Carles, "Experiencias de implantacin de servicio civil en Amrica
Latina: aprendizaje desde algunos modelos consolidados de Europa y Estados
Unidos", V Congreso del CLAD Paper no. 265, Octubre del 2000.

194

BIBLIOGRAFA

RAMI MATAS, CarIes, "Los problemas de la implantacin de la nueva gestin


pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional", Revista del CLAD Reforma y Democracia no. 21 octubre, Caracas,
Venezuela 2001.
RAMI MATAS, CarIes, Teora de la Organizacin y Administracin Pblica, Ed.
Tecnos, Espaa 1999.
RAMI MATAS, CarIes, Teora y prctica del cambio organizativo en la
Administracin Pblica. Universitat Autnoma de Barcelona. Bellaterra 1995.
RANSON, S. y J. STEWART, Management for the public domain, Macmillan Press,
Londres 1994.
ROEL RODRGUEZ, Santiago, "El Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica" en Revista Prospectiva no. 8 noviembre, Mxico 1997.
ROSE, Richard, El gran gobierno. Un acercamiento desde los programas gubernamentales, Ed. F.C.E., Mxico 1998.
Ross, Ben, "La poltica de la reforma administrativa: dilemas insolubles y soluciones improbables" Revista del CLAD Reforma y Democracia no. 20 junio, Ed.
CLAD, Caracas Venezuela 2001.
SALVADOR, Miquel, "Procesos de modernizacin y prestacin de servicios pblicos.
El papel de las instituciones en la gestin de las Administraciones Pblicas", V
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Repblica Dominicana 2000.
SNCHEZ GONZLEZ, Jos Juan, "Profesionalizacin del servicio pblico: antecedentes y perspectivas en Mxico", Enfoques de Polticas Pblicas y
Gobernabilidad, Ed. CNCP y S, ITAM Y Universidad Anhuac, Mxico 1999.
SNCHEZ MORN, Miguel, Derecho de la Funcin Pblica. Madrid, Espaa 1997.
SCOTI, W.R., Institutions and Organizations. Sage. Thousand Oaks U.S.A. 1995.
SCHMITTER, Philippe C., "La mediacin entre los intereses y la gobernabilidad de
los regmenes en Europa Occidental y Estados Unidos en la actualidad", La
organizacin de los grupos de inters en Europa Occidental, Suzanne Berger
(comp.), Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Espaa 1988.
SPIN, Peter, Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica Latina. Balances y
desafos. Ed. CLAD, Caracas, Venezuela 2001.

195

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS
SULEIMAN, Ezra, "Es Max Weber realmente irrelevante?", Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas nmero 17-18 Enero/ Agosto, Madrid, Espaa 2000.
SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo Socialism and Democracy, 3 ed., Harper, New
York 1949.
SUBIRATS, Joan, "La Administracin pblica como problema. El anlisis de polticas pblicas como propuesta" en Documentacin Administrativa 224-225,
Polticas Pblicas y organizacin administrativa octubre de 1990-marzo de
1991, Ed. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, Espaa 1991.
TOLBERT, P.S. y L. ZUCKER, "The Institutionalization of Institutional Theory" en
CLEGG, S.R., HARDY, C. and NORD, W.R. (eds.): Handbook of Organization
Studies. Sage. London 1996.
ULRICH DELIEN, Hans, "Legado Histrico y Evolucin Reciente de la Funcin
Pblica" en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 57, nm. 3,
Septiembre 1991.
UVALLE BERRONES, Ricardo, lnstitucionalidad y profesionalizacin del servicio
pblico en Mxico. Ed. Plaza y Valds, Mxico 2000.
UVALLE BERRONES, Ricardo, "Visin del Estado Contemporneo" en Revista
Prospectiva no. 9, marzo de 1998, Ed. Poltica Nueva, A.c. Mxico 1998.
VZQUEZ CANO, Luis, "El Servicio Fiscal de Carrera" en Servicio Pblico de
Carrera. Experiencias y perspectivas, Memoria del seminario, Ed. INAP,
Mxico 2001
VALLESPN, Fernando, Elfuturo de la poltica, Ed. Taurus. Madrid, Espaa 2000.
VILLAREAL, Ren, Mxico 2010. De la industrializacin tarda a la reestructuracin industrial, Ed. Diana, Mxico 1988.
VILLORIA MENDlETA, Manuel, El servicio civil de carrera hoy: crisis y vigencia,
Mimeo, Madrid, Espaa 2000.
VILLORIA MENDIETA, Manuel, tica Pblica y corrupcin: Curso de tica administrativa, Madrid, Espaa 2000.
VILLORIA, Manuel, La modernizacin de la Administracin Pblica como instrumento al servicio de la democracia, Ed. INAP, 1996.

19(i

BIBLIOGRAFA

VILLORIA, Manuel, "Modernizacin Administrativa y Gobierno Potsburocrtico" en


La Nueva Administracin Pblica (Rafael BAON y Ernesto CARRILLO, comps.),
Ed. Alianza Universidad Textos, Madrid Espaa 1997.
WEBER, Max, "Bureaucracy" en H.H. GERTZ y C. Writh MILLS (eds.), Max
Essays in Sociology. Oxford University Press 1962.

WEBER:

WEBER, Max, Economa y Sociedad, Ed. Fondo de Cultura Econmica. Mxico


1998.
WEBER, Max, The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, New
York, 1964.
WRIGTH, Vincent, "Reshaping the State: The implications for Public
Administration", West European Politics 1, 4 Julio, Reino Unido 1994.

DOCUMENTOS INSTITUCIONALES.
Consejo Cientfico del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina 14 de octubre de
1998 http://www.clad.org.ve/gespub.html.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico 2001.
Coordinacin General de Estudios Administrativos, "Los escalafones del sector
pblico centralizado", Reestructuracin del Sistema General de Administracin
y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal, Ed. Presidencia de la
Repblica, Mxico D.E
Coordinacin General de Estudios Administrativos, "Recomendaciones para la
Reestructuracin del Sistema General de Administracin y Desarrollo de
Personal del Poder Ejecutivo Federal" Reestructuracin del Sistema General de
Administracin y Desarrollo de Personal del Poder Ejecutivo Federal
Documentos Bsicos no. 1, Ed. Presidencia de la Repblica. Mxico 1982.
Coordinacin General de Estudios Administrativos. Glosario de Trminos
Administrativos. Ed. Presidencia de la Repblica. Mxico 1982.
Estatuto del Servicio Profesional Agrario, Diario Oficial de la Federacin el 11 de
abril de 1994.
Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles, en Diario Oficial de la
Federacin, 31 de diciembre de 1975. Mxico D.E 1975.

197

LA PROFESIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Ley del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito


Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal 13 de junio 2000 Mxico D.F.
20QO.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado
. "B" del artculo 123 constitucional, Diario Oficial de la Federacin 28 de
diciembre de 1963 Mxico D.F. 1963.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos,
Diario Oficial de la Federacin 13 de marzo del 2002. Mxico 2002.
Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, Diario Oficial de la
Federacin 10 de mayo de 1996. Mxico 1996.
Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental Modelo Estratgico
para la Innovacin Gubernamental 2001-2006. Gobierno de la Repblica,
Mxico 200 l.
.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, "Executive Summary"
Simposio ministerial sobre el futuro de los servicios pblicos, 5 y 6 de marzo de
1996 Pars, Francia OCDE, 1996.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, PUMA, In Search
Results. Performance Management Practices Pars, Francia OCDE 1997.

01

Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, La tica en el servicio


pblico. Ed. MAP/lNAP Madrid, Espaa 1997.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Recommedation on
improving ethical conduct in the public service 23 de abril de 1998. Ed. OCDE
Pars, France 1998.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Government of the
future, Ed. OCDE Pars, France 2000.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Trust in government
Ethics measures in OCDE countries. Ed. OCDE Pars, France 2000.
Poder Ejecutivo Federal "Acuerdo por el que se modifica la estructura de la
Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal", Diario Oficial de la
Federacin 31 de enero de 1977.
Poder Ejecutivo Federal, "Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial
del Servicio Civil como un instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo
Federal para la Instauracin gel Servicio civil de carrera de la Administracin
Pblica Federal", Diario Oficial de la Federacin de fecha 29 de junio de 1983.

198

BIBLIOGRAFA

Poder Ejecutivo Federal, Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los


Servidores Pblicos, Diario Oficial de la Federacin 13 de marzo del 2002.
Mxico 2002.
Poder Ejecutivo Federal, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, Diario Oficial de la Federacin 31 de diciembre de 1982.
Poder Ejecutivo Federal, Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal, Diario Oficial de la Federacin 10 de abril de
2003.
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, Mxico 1983
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Mxico 1995.
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001 2006, Mxico 2001.
Poder Ejecutivo Federal, Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica 1995-2000, Mxico 1995.
Secretara de Educacin Pblica, www.sep.gob.mx Revaloracin de la funcin
magisterial/1999.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Acuerdo por el que se establecen las
reglas del Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica, Diario Oficial de la Federacin 11 de
noviembre de 1994.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Relacin de entidades paraestatales
publicada en el Diario Oficial de la Federacin 13 de agosto del 2001.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Reglamento Interior de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin el 24 de febrero de
1992.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Reglamento Interior de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin 24 de febrero de
1994.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Reglamento Interior de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Diario Oficial de la Federacin 11 de septiembre
de 1996.

199

LA PROFESIOt\iALlZACION DE LA ADMINISTRACIN PLIBLlCA EN MXJCO:


DILEMAS y PERSPECTIVAS

Secretara de Gobernacin, Acuerdo sobre Organizacin y Funcionamiento del


Servicio Civil, Diario Oficial de la Federacin 12 de abril de 1934.
Secretara de Gobernacin, Decreto por el que se reforman los artculos 31, 44, 73,
74,79,89, 104, 105, 107, 122 as como la denominacin del ttulo quinto, adicin de una fraccin IX al artculo 76 y un primer prrafo al 119 y se deroga la
fraccin XVII del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin 25 de octubre de 1993.
Secretara de Gobernacin, Decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Diario Oficial de la Federacin 22 de agosto de 1996.
Secretara de Gobernacin, Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes
de la Unin, Diario Oficial de la Federacin 5 de diciembre de 1938.
Secretara de Gobernacin, Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes
de la Unin, Diario Oficial de la Federacin 17 de abril de 194 I.
Secretara de Gobernacin, Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado
Diario Oficial de la Federacin 28 de diciembre de 1963.
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, Programa Nacional de
Combate a la corrupcin y fomento a la Transparencia y el Desarrollo
Administrativo 2001-2006. Mxico 2001.
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, Reglamento Interior de la
Secretara y Desarrollo Administrativo, Diario Oficial de la Federacin de 12
abril de 1995.
Secretara de Programacin y Presupuesto, Reglamento Interior de la Secretara de
Programacin y Presupuesto, Diario Oficial de la Federacin 25 de enero de
1983.
Secretara de Relaciones Exteriores, Ley del Servicio Exterior Mexicano, Diario
Oficial de la Federacin 4 de enero de 1994.
Semanario Judicial de la Federacin T.XXV
Semanario Judicial de la Federacin, "Tesis ejecutorias 1917-1985", Apndice,
Quinta Parte, Cuarta Sala.
World Bank, World Development Report: the State in a Changing World, Oxford
University Press New York U.S.A. 1997.

200

oO,13 J
No. DEADOUfSICIOH

.4.C/351 ./M~S
MAln',
'.
; ..... Nt<:1'. I-'IJON,

04002()

040020

Ac/351.6/M35
MAKT I Nt':Z tJlJON, KAt"At':1.
1 A tJK(Wt':SIONAI.IZACION

1>,,: