A ADMINISTRAO POPULAR

EM PORTO ALEGRE
UMA EXPERINCIA ALTERNATIVA DE REFORMA
DO ESTADO NA AMRICA LATINA
Luiz Augusto Estrella Faria
Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Av. Joo Pessoa, 52, 3 andar, CEP 90040-600, Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil
e-mail: lufaria@ufrgs.br

RESUMO A experincia de reforma do Estado da Administrao Popular de Porto

Alegre do incio dos anos 90 analisada neste trabalho como uma alternativa s iniciativas inspiradas na agenda neoliberal. Em contraste com o insulamento burocrtico daquelas, seu resultado foi a criao de um Estado inserido em relao sociedade civil, aqui descrito como embedded autonomy. Depois de serem esclarecidos
alguns conceitos do referencial terico utilizado, feita uma breve descrio da crise em que se encontrava a administrao municipal no incio do governo e das iniciativas que foram empreendidas tendo em vista sua superao e a criao de condies de governabilidade. Seus bons resultados foram alcanados atravs de uma
modificao da agenda pblica e da relao do governo com a sociedade pela instituio de mecanismos de participao popular na gesto, do que resultou uma inverso das prioridades das polticas municipais.

Palavras-chave: reforma do estado; governabilidade; oramento participativo

POPULAR ADMINISTRATION IN PORTO ALEGRE: AN ALTERNATIVE

EXPERIENCE OF STATE REFORM IN LATIN AMERICA

ABSTRACT The state reform experience carried out by Popular Administration in

Porto Alegre in the early 90s is analyzed in this paper as an alternative to the
neoliberal agenda. In contrast to the bureaucratic insulation characterizing
neoliberal reforms, this experience produced an integration of state and society
herein referred to as embedded autonomy. After some clarification of the theoretical framework adopted, the paper briefly describes the crisis affecting city govern-

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ment back in those days and the actions taken to handle it and to restore governance. Positive results are shown to have been achieved by changing the public
agenda and the relationship between state and society through a form of participatory administration that resulted in inverting the priorities of municipal policies.
Key words: state reform; governance; participatory budget

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Of Equality as if it harmd me, giving others

the same chances and rights as myself as if it
were not indispensible to my own rights that
others possess the same.
Walt Whitman, Thought

INTRODUO 1

Em janeiro de 1989, uma frente de partidos de esquerda dirigida pelo PT tomou posse na administrao da Prefeitura de Porto Alegre, capital do Rio
Grande do Sul, o estado mais meridional do Brasil. A palavra de ordem da
campanha eleitoral vitoriosa fora coragem de mudar, traduzindo a inteno daquela fora poltica de modificar a agenda pblica e transformar as
relaes entre Estado e sociedade. O que se seguiu nos primeiros anos de
Administrao Popular foi um processo de crise de governabilidade resolvido por uma reforma do Estado cujo contedo diverge radicalmente da
maior parte das experincias que lhe foram contemporneas na Amrica
Latina.
Foi justamente nessa poca do final dos anos 80 e comeo dos anos 90
que uma srie de processos de reforma do Estado inspirados pelo chamado
Consenso de Washington teve lugar no Continente, representando uma
verdadeira guinada em direo ao neoliberalismo das polticas pblicas na
regio. O perodo anterior fora marcado pelas tentativas fracassadas de reformas heterodoxas empreendidas como alternativas de superao da crise
do regime de crescimento desenvolvimentista. O que se conhece como nacional-desenvolvimentismo foi uma combinao de crescimento por substituio de importaes com intervencionismo estatal e vinha dando sinais
de esgotamento desde o final dos anos 70, atravs da confluncia de uma
srie de crises. Primeiramente, a crise cambial precipitada pelo endividamento externo, qual se seguiram uma crise fiscal ligada tanto dvida pblica quanto impossibilidade de financiar os gastos, uma crise de crescimento gerada pela prpria incapacidade de o processo de substituio de
importaes continuar ampliando seus horizontes diante de um mercado
interno estagnado pela concentrao da renda e, finalmente, todas essas crises confluindo para uma deteriorao das prprias instituies reguladoras
do regime de acumulao de capital, em que a crise da moeda, que se mani-

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festou numa inflao elevada, aparece como sntese de uma instabilidade

crescente.
Aps a leva de fracassados choques heterodoxos,2 as recomendaes do
Consenso de Washington passaram a ser seguidas por quase todos os pases
do continente latino-americano, numa combinao de vrias iniciativas de
poltica econmica que teve quatro componentes principais. Primeiro, um
acordo com os credores da dvida externa nos moldes do Plano Brady; segundo, a liberalizao comercial que exps as empresas locais aos padres
de competitividade do mercado mundial, extinguindo um mecanismo de
proteo ao investimento produtivo que foi decisivo para o desenvolvimentismo; terceiro, a desregulamentao e a privatizao, que desmontaram os
mecanismos de planejamento do Estado desenvolvimentista; e quarto, a
mudana do regime cambial para algum tipo de paridade fixa com o dlar,
desfazendo mais um mecanismo de poltica econmica muito usado at ento, a administrao do cmbio.
A generalizada adoo desse tipo de poltica pelos governos centrais de
todos os pases do continente e o interesse dos meios acadmicos por estud-lo relegou ao ostracismo uma srie de outras experincias de mudana
de poltica que vm ocorrendo h mais de uma dcada3 e que tm como
objetivos a incluso social, o alargamento da democracia e da participao
popular e a redistribuio da renda, e que, para tanto, lanam mo da ampliao da capacidade de regulamentao e interveno do Estado sobrepondo-se aos mecanismos de mercado como instrumento central da
mudana. Esse novo tipo de Estado representa uma ruptura com o insulamento burocrtico que tem sido o modelo de Estado dominante nas iniciativas neoliberais (Conaghan e Malloy, 1994) e toma forma atravs da
construo de um tipo de Estado inserido por meio de uma rede de capilaridade que o relaciona com a sociedade civil e que, penso, possa ser compreendido pelo conceito de Evans (1992) de embedded autonomy.
A experincia da Administrao Popular de Porto Alegre, que j alcanou quatro mandatos consecutivos, um desses exemplos e vou analis-la
neste trabalho, o qual est dividido em cinco partes alm desta introduo.
Na primeira tratarei de esclarecer a forma como vou utilizar alguns conceitos como crise do Estado, governabilidade e governance, bem como outros
aspectos do referencial terico utilizado. A segunda parte ser mais descriti-

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va, tendo em vista apresentar os principais componentes da crise em que se

encontrava a administrao municipal no incio do governo petista. A terceira parte apresentar as iniciativas que foram empreendidas tendo em vista vencer a crise e criar condies de governabilidade, ao mesmo tempo em
que se modificava a agenda pblica. Ao final, uma quarta parte vai avaliar
alguns dos principais resultados da experincia de reforma do Estado de
Porto Alegre, a emergncia de novos interesses, a inverso de prioridades
das polticas pblicas e seus efeitos na relao entre o poder pblico e a sociedade, sendo seguida pela concluso do trabalho.
1. CRISE DO ESTADO, GOVERNABILIDADE E AUTONOMIA INSERIDA

A crise do Estado e reformas polticas tm sido temas de inmeros trabalhos

na rea da cincia poltica e outras disciplinas afins j de algum tempo para
c. Nesses estudos, a crise tem sido vista como causada pela incapacidade de
o Estado dar respostas a novas situaes que os acontecimentos socioeconmicos precipitam, o que, por um lado, levou o foco das anlises em direo
ao tema da reforma do Estado e das polticas pblicas, j que o desdobramento de uma situao implica, geralmente, a outra e, de outro lado, motivou toda uma discusso em torno da problemtica da governabilidade.
Em uma bem articulada construo terica sobre a questo das reformas, Grindle e Thomas (1991) vo identificar dois tipos de circunstncias
que determinam uma agenda de reforma poltica. Em primeiro lugar, as circunstncias da poltica como algo usual, em que as questes micropolticas
ou da burocracia informam a tomada de decises, como, por exemplo, uma
reforma do sistema de sade a exemplo da recente criao do programa de
agentes comunitrios pelo Governo Federal brasileiro. Em segundo lugar,
as circunstncias de uma crise, quando a necessidade e a presso por reformas e mudanas polticas so incontornveis e, neste caso, as questes envolvidas so concernentes ao plano da macropoltica, envolvendo os agentes decisrios de mais alto nvel e afetando largos setores da sociedade. Essas
circunstncias so condicionadas pelo contexto socioeconmico, histrico
e internacional e, tambm, pelas caractersticas das elites polticas que dirigem o processo e se desdobram nas qualidades especficas das polticas
implementadas. Tais polticas se formam de acordo com as arenas de conflitos nas quais as decises so tomadas e so moldadas de acordo com os re-

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cursos disponveis para viabilizar tanto a sua implementao como a sua

sustentabilidade.
Possivelmente na maior parte dos trabalhos sobre o tema, a crise do Estado tem sido vista como um fenmeno de paralisia decisria, o que nos reporta a um desenvolvimento terico muito aqum do trabalho de Grindle e
Thomas, pois reduz a crise a um problema de governabilidade, o qual, por
sua vez, resumido falta de iniciativa poltica por parte do Estado. Numa
reconstituio das origens da discusso sobre governabilidade, Diniz (1996)
resgata a formulao original de Samuel Huntington quando descreve a governabilidade como uma condio de equilbrio entre as demandas da sociedade e a capacidade do governo de administr-las e atend-las. A crise,
ou situao de ingovernabilidade, resultaria quer de uma incapacidade de
resposta por parte do Estado em razo do baixo nvel de desenvolvimento
institucional da sociedade, que o caso dos pases em desenvolvimento,
quer do prprio aprofundamento da democracia que se traduziria numa
expanso desproporcional das demandas sobre o governo, que o caso das
sociedades desenvolvidas. Diniz chama ateno para o fato de que um grande nmero de formulaes tericas sobre esta questo segue essa segunda
variante de Huntigton. Numa crtica acertada, chama ateno para como
essas formulaes atribuem
[um] potencial desestabilizador relacionado expanso das franquias e direitos democrticos. Acima de um determinado ponto, o exerccio desses
direitos seria incompatvel com o funcionamento eficaz do governo. Essa linha de argumentao cria problemas de difcil tratamento terico, pois exploso de demandas e saturao da agenda expressariam um aspecto paradoxal da dinmica democrtica. (Diniz, 1996, p. 168)

Uma vez que da natureza da prpria democracia que implique extenso de direitos e maior participao, seu exerccio conduziria ingovernabilidade crescente, solapando as bases das prprias instituies democrticas.4 A argumentao assim formulada conduz necessariamente
conteno de demandas, reduo da participao popular e concentrao
de poder no Estado como alternativas para recuperar a governabilidade.
A autora lembra inclusive alguns exemplos na literatura em que uma correlao entre o sucesso de polticas de estabilizao e o autoritarismo do
regime poltico proposta. E denuncia nelas um vezo elitista avesso s

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injunes da dinmica participativa (Diniz, 1996, p. 170).5 No mesmo

sentido, Conagham e Malloy (1994) lembram o temor de Tocqueville diante do espectro de um novo tipo de opresso que desafiaria a democracia
moderna, quando analisam as experincias de redemocratizao associadas implementao de reformas de orientao neoliberal nos pases andinos, todas conduzindo a um grau cada vez maior de insulamento burocrtico das elites dirigentes do Estado e de autoritarismo do Poder Executivo.
Nessas anlises, vamos encontrar uma contribuio a mais para a construo do arcabouo terico com o qual a problemtica da crise a das reformas pode ser compreendida, aquilo que Diniz (1997) chama de perspectiva integrada e que j recebera a contribuio da economia poltica da
reforma das polticas6 de Grindle e Thomas (1991). Nesta perspectiva, crise e reforma sero compreendidas em suas mltiplas determinaes. Em
primeiro lugar, como uma confluncia de dois processos, um internacional
e outro interno a cada pas, sendo o internacional derivado da crise do keynesianismo e do advento da ideologia neoliberal que moldaram as atitudes
dos agentes internacionais no exerccio de presses com o intuito de influenciar a poltica interna dos pases em desenvolvimento, agentes estes
que vo desde os governos do G7 e agncias internacionais e a comunidade
financeira at as universidades de elite norte-americanas aparentemente
desprovidas de poder. O processo interno teve origem na crise dos regimes
autoritrios que se seguiram ao perodo nacional-desenvolvimentista e no
subseqente movimento de redemocratizao latino-americano, contemporneo de uma crise econmica sem precedentes na histria do continente. Em segundo lugar, como um problema que se inscreve na relao entre
Estado e sociedade, em que as determinaes do movimento da sociedade
em direo ao poder pblico cobrando solues de problemas por ela sentidos constri uma relao que pode ser antagnica ou no ao movimento
endgeno do prprio aparelho de Estado no sentido de propor, implementar e sustentar iniciativas polticas.
O segundo tipo de problema toca mais de perto ao tema deste trabalho e
tem sua melhor compreenso facilitada com o uso dos conceitos de governabilidade e governance associados tipologia de formas do Estado em pases em desenvolvimento proposta por Evans (1992).7 Conforme Diniz
(1997), o conceito de governabilidade refere-se s condies sistmicas

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mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder em uma dada sociedade

(p. 196), conceito este que engloba trs dimenses, sendo a primeira delas a
capacidade de o governo identificar corretamente os problemas e responder
a eles atravs da formulao de polticas, a segunda a capacidade de mobilizar os meios e recursos necessrios execuo de tais polticas e a terceira a
capacidade de liderana no sentido de levar a sociedade a favorecer a implementao da poltica decidida (Diniz, 1996, p. 171). Segundo a autora,
apenas sob essa perspectiva seria possvel compreender a crise de governabilidade brasileira, que no pode ser explicada por paralisia decisria como
alguns autores chegaram a afirmar em anlises sobre o perodo da redemocratizao brasileira, a Nova Repblica, pois, desde ento, a profuso de decises e a usurpao da funo legislativa pelo Poder Executivo alcanou nveis sem precedentes.8 A deficincia do Estado tem se manifestado atravs
da incapacidade de implementar as polticas, quer por impossibilidade de
acionar os meios e recursos necessrios, quer por falta de liderana. Tal dificuldade , em larga medida, funo da opo por uma estratgia impositiva
de enfrentamento da crise, inspirada pela postura tecnocrtica da opo
neoliberal (Conagham e Malloy, 1994; Diniz, 1997).
Isso nos leva a um segundo conceito, complementar ao de governabilidade, que o de governance, a capacidade de governo do Estado. Segundo
Diniz (1996, p. 178), uma formulao atualizada deste conceito teria trs
dimenses. A primeira a capacidade de comando e direo do Estado, tanto sobre a mquina administrativa e em relao sociedade quanto no que
respeita insero internacional do pas. A segunda dimenso a capacidade de coordenao em relao aos interesses em jogo e coerncia das diversas polticas implementadas; e a terceira a capacidade de implementao das propostas escolhidas. Com este conceito, possvel dar conta de um
aspecto importante da relao entre Estado e sociedade que transcende a
noo mais restrita de governabilidade.
Para completar as ferramentas que usarei na anlise que se segue, recorro tipologia proposta por Evans (1992) para caracterizar as formas do Estado em pases em desenvolvimento. A primeira forma a do Estado predador, analisada no exemplo do Congo (ex-Zaire) sob a ditadura de Mobutu.
Conforme o autor, esse seria um caso de comportamento rent-seeking por
parte da elite dirigente levado ao paroxismo. No lugar do que conhecido

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na literatura como caracterstico desse comportamento, na busca de auferir

vantagem da regulao estatal e apropriar-se de uma parte da riqueza pblica, toda a sociedade foi transformada em presa potencial, na medida em que
o exerccio do poder poltico tem por objetivo o uso das prerrogativas de
Estado para a apropriao no apenas do patrimnio pblico, mas inclusive
da riqueza privada, esbulhada pela ao de agentes governamentais que, para tanto, se valem de seu poder de polcia. uma forma de patrimonialismo
exacerbado, de suprimir a diviso entre o pblico e o privado que est na
formao da ordem poltica moderna desde o fim do feudalismo.
A segunda forma a do Estado desenvolvimentista, analisada nos exemplos da Coria e demais NICs asiticos, tomados como inspirao para o
modelo japons de Estado ativo, an apparently contradictory combination
of Weberian bureaucratic insulation with intense immersion in the surrounding social structure [uma combinao aparentemente contraditria
de insulamento burocrtico weberiano com uma profunda imerso na estrutura social circundante] (Evans, 1992, p. 154). Tal circunstncia o autor descreve utilizando o conceito de embedded autonomy, que vou traduzir
aqui por autonomia inserida, um Estado com a iniciativa para propor e planejar o desenvolvimento econmico e social aliada capacidade de implementar suas estratgias em funo da slida rede de relaes com os grupos
sociais envolvidos, notadamente os grandes empresrios nacionais.9 Em
outras palavras, uma burocracia estatal consolidada e com controle sobre o
aparelho governamental que se alia a uma elite social com uma posio econmica hegemnica e que responde s diretrizes advindas das iniciativas
governamentais fazendo de suas estratgias empresariais um complemento
necessrio ao planejamento governamental.
Um terceiro tipo descrito como intermedirio, exemplificado pela ndia e pelo Brasil, pois combina alguns aspectos do Estado predador (patrimonialismo e clientelismo) com outros de um Estado com autonomia
inserida (planejamento, liderana estatal do processo de desenvolvimento).
Esse terceiro tipo, entretanto, em funo de um insuficiente desenvolvimento de suas capacidades, tem dificuldade em eleger prioridades e acaba
prisioneiro de uma relativa paralisia, em larga medida em funo de compromissos gerados pelo tipo de relao com a sociedade em que predomina
o patrimonialismo e se faz sentir o peso de oligarquias contrrias ao desen-

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volvimento, as quais sempre vero com desconfiana e tendero a negar

apoio s iniciativas de modernizao que necessariamente precisam ser implementadas para dar suporte ao crescimento econmico. Por outro lado,
encontraro limites ao haver tried to do too many things; it has been
unable to strategically selct a set of activities commensurate to its capacity
[tentado fazer cosias demais; tendo sido incapaz de selecionar um conjunto
de atividades de acordo com sua capacidade] (Evans, 1992, p. 176). O horizonte de possibilidades que se descortina enorme em razo da imensido
de recursos que tem potencial de ser mobilizada para o projeto de desenvolvimento, o qual, entretanto, s pode dar conta de uma frao desse manancial, cuja eleio no prescinde de uma capacidade de arbtrio presente apenas em alguns momentos de maior concentrao de poder em mos da
burocracia estatal.
importante salientar que o autor qualifica a capacidade do Estado fazendo uma crtica do tipo de anlise referido mais acima que associa capacidade com insulamento burocrtico dizendo:
this analysis challanges the tendency to equate capacity with insulation. It
suggests instead that tarnsformative capacity requires a combination of internal coherence and external conectedness that can be called embedded autonomy [esta anlise desafia a tendncia a relacionar capacidade com insulamento. Sugere ao contrrio que a capacidade transformadora requer uma
combinao entre coerncia interna e conexo externa a qual pode ser chamada de autonomia inserida]. (Evans, 1992, p. 176)

neste sentido que, como ser visto adiante, mesmo que originalmente
o conceito de autonomia inserida tenha sido criado como explicativo do
caso asitico, considero seja aplicvel ao exemplo de Porto Alegre, que se
mostrou um governo local com capacidade de ter iniciativa para propor
mudanas polticas e condies de viabiliz-las em funo da aptido para
estabelecer relaes com os setores sociais interessados atravs de um regime democrtico de participao popular. diferena dos casos originais
asiticos, um padro de autonomia inserida que privilegia no apenas as
elites empresariais, mas sobretudo as organizaes das classes populares.
Neste sentido, foge da dicotomia usual presente nas discusses sobre o tamanho do Estado, que ope mercado e participao popular, pois fica distante tanto do liberalismo quanto do espontanesmo.

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Assim, a autonomia inserida de corte popular, como o caso de Porto

Alegre, se caracterizaria pela consolidao de um mecanismo de identificao e incorporao dos interesses e demandas da sociedade que recebem
um tratamento e adaptao por parte dos agentes da administrao pblica
e so incorporados aos objetivos perseguidos pelo planejamento. Seus pressupostos so a construo de mecanismos de identificao das demandas
(como o Oramento Participativo), o que faz parte da construo da governabilidade, e o desenvolvimento da capacidade de executar polticas pblicas que contemplem a ateno das demandas e sejam capazes de incorporlas a uma agenda coerente, cuja factibilidade depende das condies de
governance alcanadas.
Esta abordagem terica faz um recorte que deixa de lado todo um outro
enfoque sobre a problemtica do governo local que a rica literatura sobre
o federalismo, muito presente no debate brasileiro (e.g. Affonso e Silva,
1995; Afonso, 1989; Afonso e Lobo, 1996; Faria, 1994; Lopreato, 1997; Silva,
1997). A problemtica do governo local compreende tanto suas especificidades quanto os condicionantes advindos de sua insero na estrutura federativa, que definem a relao com a sociedade e suas demandas e a distribuio de encargos e competncias, seja para tributar, seja para realizar
polticas pblicas. Em outras palavras, o arranjo institucional que define seu
espao de ao e os meios desta.
Assim, a anlise focada sobre um governo local se completa ao levar em
considerao a dimenso das relaes intergovernamentais, tanto no que
respeita diviso do trabalho no mbito do setor pblico quanto interferncia que as trajetrias dos governos estadual e nacional tm sobre a administrao municipal. Embora este trabalho tenha foco em caractersticas
que se fazem presentes nas trs esferas da administrao estatal, os fenmenos aqui analisados no deixaram de sofrer essas influncias. Para citar apenas dois aspectos, em larga medida a reforma tributria que viabilizou financeiramente a prefeitura porto-alegrense s foi possvel a partir da nova
configurao do pacto federativo surgido da Constituinte de 1988, da mesma forma que os gastos sociais foram afetados pelo processo de descentralizao operado pelas demais esferas de governo em direo aos municpios
ao longo da dcada de 1990, especialmente nas reas de sade, educao e
assistncia.

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2. A CRISE E A AGENDA DEMOCRTICA

O ano de 1989 foi marcado por uma conjuntura de agudizao da crise na

qual estava mergulhado o Brasil desde o comeo daquela dcada. Aps sucessivos fracassos da poltica econmica e com uma postura amesquinhada
de persistir no clientelismo e no patrimonialismo que reforava a desagregao do quadro poltico-partidrio, o governo Sarney chegava a seu melanclico final atestando uma completa incapacidade para fazer frente instabilidade econmica que se manifestava numa ascenso desenfreada da
inflao, com o ndice de preos ao consumidor atingindo 1.764,5% ao ano,
ou de avanar no sentido de consolidar as instituies democrticas do pas
apenas esboadas pala Constituio de 1988. Um dos desdobramentos dessa conjuntura crtica vinha sendo a crise fiscal, agravada pelo custo financeiro da dvida pblica, pela perda de receita derivada da prpria recesso, do
efeito Tanzi da inflao e da renncia fiscal em funo da reduo de impostos e do aumento de subsdios.10
A esse ambiente se somaram circunstncias especficas do governo local
que provocaram uma grave crise de governabilidade naquele ano. Quando
Olvio Dutra assumiu a Prefeitura de Porto Alegre em 1 de janeiro, encontrou, alm do oramento deixado por seu antecessor uma imposio da
legislao brasileira ,11 o qual gerou um quadro extremamente difcil de
desequilbrio fiscal, uma situao muito aguda de crise administrativa e de
degradao da prestao dos servios pblicos, um confronto aberto com os
empresrios concessionrios dos servios de transporte coletivo e uma crescente presso dos movimentos reivindicatrios da sociedade civil organizada por investimentos, expanso e melhoria dos servios municipais.
Com certeza, o quadro mais dramtico era o financeiro, para o qual uma
tendncia histrica de perda de receita tributria representava o maior desafio. Em 1970, a arrecadao de Porto Alegre alcanou pouco mais de 5%
da renda interna do municpio e em 1985 havia cado para 3,2%. A receita
do principal tributo municipal, o IPTU, alcanou em 1989 apenas 42% do
valor de 1980, segundo Verle e Mzell (1994), enquanto as transferncias
intergovernamentais, uma fonte importante de receita para os municpios,
tambm foram reduzidas, tendo o ndice de retorno do ICMS cado de 23%
nos anos 70 para 12,3% em 1989 (Cassel e Verle, 1994). A essa tendncia de
mais longo prazo de perda de receita somou-se o verdadeiro desastre que

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fora a gesto anterior, de Alceu Collares do PDT, o qual imprimira um padro de total descontrole na Secretaria da Fazenda, cuja situao no incio
do governo foi assim descrita por dois protagonistas importantes do drama,
o ento secretrio e seu diretor-geral:
O descontrole era absoluto, a sensao era de se estar navegando no escuro.
Nada registrado (...) Logo, informaes imprecisas esboaram o cenrio estarrecedor: os pagamentos dos fornecedores estavam seis meses atrasados;
os das empreiteiras, oito meses; um emprstimo de curto prazo no valor
equivalente a 35% da receita tributria do ms estava por vencer; o almoxarifado estava vazio; os funcionrios reclamavam uma parcela atrasada de
seus salrios, relativa ao ltimo ms do governo anterior; a folha de pagamentos do funcionalismo em janeiro consumiria praticamente toda a receita desse ms. (Cassel e Verle, 1994, p. 28 -29)

Alis, essa questo dos funcionrios iria atormentar a administrao durante todo o ano de 1989, quando a folha de pagamentos consumiu cerca de
98% da receita corrente, e foi como uma bomba de retardo deixada pela
gesto Collares. Numa prtica bastante comum aos administradores pblicos brasileiros em poca de inflao, a Prefeitura financiara seus gastos durante aquela gesto com o salrio dos servidores, desvalorizados pela falta
de correo, o que compensava a reduo da receita oriunda de uma gesto
fazendria desastrosa.12 Nos ltimos dias em palcio, uma correo abrupta
foi sancionada, triplicando o gasto com pessoal e indexando os salrios
bimestralmente j no ms de janeiro, primeiro da gesto Olvio Dutra.
Essa situao requereu, como ser visto adiante, um penoso processo de
negociaes em vrias frentes, com os credores, com os servidores, com o
Governo do Estado em funo do ICMS e com o sistema financeiro que precisou refinanciar as posies devedoras do errio municipal. Outras dificuldades, entretanto, somaram-se ao problema financeiro para compor o quadro da crise, como a desorganizao administrativa j mencionada, a qual
teve dois componentes. De um lado, o temor e a desconfiana por parte dos
servidores de que, em face da crise financeira, sua recomposio salarial no
fosse paga ou que a indexao no se mantivesse e, de outro, a ausncia de
controles e demais prticas gerenciais e o abandono a que estavam relegados vrios servios. A superao desses problemas foi dificultada pela falta
de uma cultura de gesto da maior parte dos dirigentes recm-nomeados,
pois o partido enfrentava sua primeira experincia executiva em Porto Ale-

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gre. Alm disso, a direo do sindicato dos municiprios, composta em sua

maioria por militantes do prprio PT, assumiu uma postura combativa no
intuito de legitimar-se e demonstrar independncia em relao ao governo.13 Por outro lado, diante de seus laos histricos com o movimento sindical, os dirigentes partidrios e da administrao tiveram grande dificuldade em encontrar-se do outro lado, negociando como patres. Resultaram
disso alguns episdios de greve e paralisao de servios e uma operao
tartaruga quase permanente em alguns rgos e departamentos ao longo do
ano. Diante dessa circunstncia, mesmo o que no dependida de recursos
financeiros acabava por no se realizar completamente.
Se a relao do governo com seu pblico interno foi crtica, com a sociedade as coisas no foram mais fceis. Durante o ms de fevereiro, um
episdio veio desafiar a autoridade da Prefeitura: os empresrios concessionrios do transporte coletivo deram um ultimato ao prefeito ao reivindicarem um reajuste no valor das tarifas e, em seguida, realizaram um lock out
que praticamente paralisou os servios na cidade (apenas 20% do transporte era controlado diretamente pela Prefeitura) e foi respondido com uma
interveno nas empresas. De um dia para o outro, foi necessrio pr em
funcionamento todo um sistema do qual a administrao municipal no
detinha quase nenhum conhecimento, com empresas que no tinham mais
estrutura gerencial ou sequer contabilidade14 e se encontravam em dificuldades econmicas em razo da defasagem das tarifas e do descrdito dos
prprios donos, os quais desviavam seu interesse para outras atividades.
E isso precisou ser feito por funcionrios pblicos sem conhecimento da
vida de uma empresa e contando com a m vontade dos empregados, que
temiam represlias dos patres. Durante todo o primeiro semestre, a populao sofreu com um sistema que, j no sendo bom originalmente pois a
frota era muito velha e as tabelas horrias eram rotineiramente descumpridas , funcionou muito abaixo de sua capacidade.
Alm do transporte, trs outras reas de extrema visibilidade nos servios municipais eram crticas: a limpeza urbana, a iluminao pblica e a
conservao do sistema virio. Em todos os casos, a parte do servio que era
de responsabilidade direta do poder pblico estava precarizada por insuficincia material, com a usina de asfalto desativada por falta de manuteno,
carncia de ferramentas e material de consumo em funo dos atrasos de

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pagamentos a fornecedores e falta de pessoal no caso da limpeza e da iluminao. J a parcela contratada pela iniciativa privada estava quase completamente paralisada em vista dos atrasos de pagamentos s empreiteiras.15
Ao mesmo tempo, um fator a mais veio contribuir para a crise de governabilidade: a dificuldade de lidar com um movimento reivindicatrio da
sociedade civil cujo crescimento fora um dos prprios fatores da vitria
eleitoral. A fora mais importante desse movimento eram as organizaes
comunitrias e de vizinhana, uma base poltica to importante para o PT
da capital quanto o movimento sindical, as quais passaram a assediar insistentemente o governo, participando ativamente das primeiras reunies do
Oramento Participativo e cobrando realizaes da administrao nas regies de moradia popular da cidade e em diversos temas. Como descreveu
Tarso Genro:
Mas todos queriam tudo ao mesmo tempo. Exigiam que o governo resgatasse as promessas eleitorais e iniciasse imediatamente as obras destinadas a melhorar a qualidade de vida naquelas regies, historicamente abandonadas
pelo poder pblico municipal. O governo, porm, no tinha recursos nem
projetos. (Genro, 1997, p. 24-25, grifos no original)

Em razo do quadro crtico acima referido, tais demandas tiveram escassa resposta, o que levou a proposta de participao popular a um considervel descrdito. Ele relata mais adiante: A intensa participao das comunidades, que ocorreu em 1989, caiu consideravelmente no ano seguinte, nas
reunies do Oramento Participativo destinadas a discutir a receita e programar as obras. A decepo era grande (Genro, 1997, p. 26).16 A preservao da capacidade de iniciativa, a superao de controvrsias internas e a
insistncia na realizao de um regime de democracia participativa e voltado para os interesses da maioria conseguiram proporcionar uma sada para
essa crise.
3. A RETOMADA DA INICIATIVA ATRAVS DA DEMOCRACIA
E DA PARTICIPAO

O debate interno no governo e no PT durante os primeiros meses tinha dois

eixos, o primeiro dos quais era a prpria avaliao da profundidade da crise
e da factibilidade da manuteno dos compromissos eleitorais de inverso

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de prioridades e participao popular nesse quadro. Num segundo eixo de

discusses, talvez por uma das ltimas vezes no Brasil, foi travado o debate
j fora de poca entre um governo para toda a sociedade ou um governo
dos trabalhadores (Utzig, 1996), cujo desdobramento dava-se em termos
de eleio de iniciativas de interesse de toda a cidade ou de confronto
com as classes dominantes.17 O amadurecimento das discusses revelou a
extemporaneidade desse corte ideolgico, pois a estratgia participativa e
negociada que foi implementada tanto abriu espao para que os trabalhadores, enquanto maioria da sociedade, vissem seus interesses predominar
quanto estabeleceu acordos e concesses com as classes dominantes.
A alternativa de superao da crise pode ser descrita atravs da idia de
concertao, um enfoque em que, segundo Diniz,
a administrao da crise deve ser concebida como parte de uma estratgia
deliberada de reforo da institucionalidade democrtica pela abertura de espaos de negociao sistemtica envolvendo as principais foras polticas e
sociais. (...) Assim, a alternativa da concertao destaca-se pelo estreitamento dos nexos entre o governo e a sociedade, configurando-se uma estratgia
em que os principais atores somam esforos em prol do prevalecimento de
prticas cooperativas. (Diniz, 1997, p. 186-187).

Vou discutir a seguir, sem inteno de esgotar todos os tpicos, algumas

iniciativas representativas das caractersticas do tipo de mudana poltica
implementado.
A primeira delas foi no plano interno, e envolveu duas frentes: a reestruturao dos sistemas de controle e gerenciamento da Prefeitura, especialmente na rea financeira, e a implementao de uma reforma administrativa que criou o Gabinete de Planejamento (GAPLAN), ligado diretamente ao
prefeito e responsvel pela elaborao e execuo do oramento ficando
a antiga Secretaria de Planejamento responsvel unicamente pela gesto urbana , e realizou alguns outros rearranjos na rea de obras pblicas, sade e outros setores operacionais importantes. Alm disso, foi encaminhado
um processo de negociao com os funcionrios envolvendo tambm o Legislativo e representantes do movimento sindical e comunitrio da cidade, o
qual criou um sistema de reajuste salarial para os servidores com um regime
de indexao que limitava o ndice do custo de vida pela variao da receita
municipal.

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importante chamar ateno para a natureza da reforma do Estado empreendida, pois tal expresso usualmente associada a alguma forma de reduo de seu tamanho, seja pala demisso de servidores, seja pelas privatizaes e concesses de servios iniciativa privada. Em Porto Alegre, ao
contrrio, o governo no s no demitiu, como fez crescer o tamanho do
Estado, crescimento este financiado por um concomitante aumento da arrecadao tributria. O nmero de funcionrios foi ampliado em vrios milhares no apenas nos servios j existentes, como em funo da criao de
novos, em larga medida transferidos das outras esferas de governo, estadual
ou federal, como a fiscalizao do trnsito, assistncia sade ou obras contra as cheias.18
Uma segunda iniciativa decisiva para a superao da crise e a recuperao da governabilidade e da governance foi a implementao do Oramento
Participativo. O processo teve incio com a diviso do territrio municipal
em 16 regies, em cada uma das quais as entidades comunitrias e de vizinhana ali sediadas foram convidadas a se fazerem presentes em reunies
plenrias onde, com base no princpio da representatividade proporcional
ao nmero de cidados participantes, as prioridades do plano de governo e
a composio do oramento foram debatidas e foram eleitos delegados para
um conselho de representantes de cada regio, num processo que teve trs
rodadas de discusso, e que inclua tambm a prestao de contas do oramento anterior. Dois representantes de cada uma das regies passaram a
compor o Conselho do Oramento Participativo, o qual, em funo de um
critrio de necessidades e carncias, desde ento, define uma hierarquia das
demandas de todas as regies e faz a distribuio das destinaes dos recursos oramentrios. Uma reunio desse conselho decide a proposta que o
prefeito encaminha ao Legislativo, a qual inclui no apenas investimentos e
obras, mas toda a estrutura da despesa, inclusive gastos de pessoal, assim
como a definio da receita e das propostas de alteraes da legislao tributria necessrias. Alm disso, esses conselheiros passaram a ter uma atividade permanente, acompanhando as votaes na Cmara Municipal que
dizem respeito ao oramento e s obras e demais projetos escolhidos e, posteriormente, fiscalizando a execuo do gasto orado e das obras e dos projetos definidos e seu cronograma, juntamente com os representantes de
cada regio.

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Inicialmente, o interesse ficava restrito definio e ao acompanhamento dos investimentos em novas obras, mas, ao longo dos anos, todas as atividades da administrao municipal foram sendo acompanhadas e submetidas aprovao das instncias do Oramento Participativo, como a
prestao dos servios de educao, sade, limpeza urbana ou abastecimento de gua, bem como a poltica de nomeaes de pessoal e a arrecadao de
impostos pela Prefeitura.19
A crise financeira do primeiro ano de governo causou, como j foi referido, uma grande frustrao na populao que participou da primeira elaborao do oramento e no viu sua execuo comear seno no segundo
semestre de 1990. Nesse segundo ano, as reunies para a elaborao do oramento foram bastante esvaziadas. Entretanto, to logo a situao financeira melhorou e as obras e os projetos decididos pela comunidade passaram a ser realizados, a credibilidade do processo se firmou (Augustin Filho,
1994; Genro, 1997).
Alis, a inaugurao desse processo de participao popular em torno do
oramento foi decisiva para a viabilizao da terceira iniciativa importante
para a recuperao da governabilidade, a reforma tributria concebida e
proposta pela Secretaria da Fazenda durante o ano de 1989. A proposta de
uma nova estrutura tributria progressiva e baseada nas receitas prprias do
Municpio, especialmente num acrscimo escalonado do imposto sobre a
propriedade (IPTU)20 e na mudana tambm progressiva do imposto sobre
servios (ISSQN), foi acolhida pelos representantes da comunidade nas instncias do Oramento Participativo, que trataram de pressionar os vereadores pela sua aprovao, a qual, apesar da minoria governista em plenrio,
acabou sendo acolhida em seus pontos mais importantes.21 Como resultado, no ano de 1990 as receitas correntes cresceram 38,7%, mais 8,7% em
1991 e 8,3% em 1992, quando as medidas acabaram de ser implementadas,
o que se somou a um crescimento j obtido em 1989 de 22,1%, em funo
do aumento da quota parte dos municpios no ICMS decidido pela Constituinte e da negociao com o Governo do Estado para a reviso do ndice de
Porto Alegre no rateio do retorno daquele imposto. Outra decorrncia importante foi a reduo da dependncia financeira de transferncias, que representavam 52,1% das receitas em 1989, caram para 46,9% em 1990 e,
mais ainda, at 40,9% em 1992, ltimo ano da gesto Olvio Dutra (Cassel e
Verle, 1994).

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Uma quarta mudana de poltica relevante foi na rea do transporte coletivo, cuja situao j era crtica pela qualidade dos servios e foi agravada
pelo episdio da interveno do poder pblico nas empresas do sistema. No
incio do governo, a viso predominante apontava para a necessidade de reduzir o custo do servio para a populao, da o confronto com os donos
das empresas em torno do valor da tarifa, o que provocou a interveno. No
desdobramento do processo, ganhou fora dentro da administrao uma
viso que via na estatizao a sada para garantir uma tarifa baixa.22 Entretanto, nas reunies do Oramento Participativo ficou evidenciado que o interesse majoritrio da populao no era pelo custo, mas sim pela qualidade
dos servios, que se refletia em horrios descumpridos e nibus em circulao muito velhos e sem manuteno. Essa informao acabou provocando
um giro de 180 graus na poltica, que deu incio a uma negociao com os
empresrios para a sada pactuada da interveno, resultando num acordo
em torno de um valor a ser preservado para a tarifa em troca de uma renovao acelerada da frota e do estabelecimento de controles gerenciais e certas metas para a operao do sistema, tudo sob uma fiscalizao bem mais
efetiva da Secretaria Municipal dos Transportes, a qual foi viabilizada tambm pela prpria interveno, que dera aos funcionrios condies de conhecer as empresas por dentro. Em pouco mais de um ano, o transporte
deixou de ser apontado como problema em praticamente todas as regies
da cidade.
Um quinto aspecto das mudanas polticas da Administrao Popular
para o qual quero chamar ateno foi o processo sistemtico de ampliao
da participao popular e o aumento da accountability do governo. A face
mais conhecida do alargamento da democracia participativa , sem dvida,
o oramento. Entretanto, antes de um episdio, a participao foi instituda
como um modo de governar, e se desdobrou tanto no resgate e na reorganizao dos conselhos municipais gestores das polticas pblicas, os quais tiveram sua representatividade ampliada com a mudana de sua composio
e passaram a ser instncias de formulao e deciso das polticas,23 quanto
em outras iniciativas de deciso de polticas e formulao de planos e estratgias, como o projeto Cidade Constituinte, a discusso do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano ou o Plano de Desenvolvimento Econmico, que
tiveram continuidade nos governos subseqentes (Alonso, 1997). A contra-

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partida dessa maior participao foi a sistemtica de prestao de contas

que se criou, em primeiro lugar com o gesto simblico de o prefeito ir praa logo aps o final do ano dar conta de seus atos no exerccio findo, acompanhado de uma exposio mural dos relatrios de todos os rgos, bem
como do balano contbil. E teve seqncia na rotina de dar publicidade s
atividades que acompanha desde ento a prtica das diversas instncias de
discusso e deliberao da administrao, na qual as reunies dos conselhos
e do Oramento Participativo sempre tm rodadas de prestao de contas
que ampliam a transparncia dos atos de governo.
Um ltimo aspecto a mencionar foi a atitude da Cmara Municipal
diante das iniciativas de participao popular, num primeiro momento vistas com grande reserva, pois eram tidas como uma manobra do Executivo
para angariar apoio para suas propostas e assim contornar sua condio de
minoria em plenrio. Entretanto, assim como no caso j referido da reforma tributria, por presso dos representantes populares nas diversas instncias, os vereadores acabaram por acatar tais iniciativas, inclusive tratando
de regulament-las com uma legislao apropriada e inscrevendo o princpio da participao na Lei Orgnica Municipal. O ponto mais controverso
dessa institucionalizao refere-se ao Oramento Participativo. Uma parcela do partido, seguindo Genro e Souza (1997), via tais iniciativas como uma
tentativa de retirar do processo uma de suas virtudes, a auto-organizao
tida como definidora de uma esfera pblica no estatal que seria a novidade do processo e teria a capacidade de criar uma nova relao Estado-sociedade (Utzig, 1996), ao mesmo tempo que outros, como o ento vereador
Clvis Ilgenfritz, propunham sua institucionalizao por projeto de lei. Essa
discusso foi vencida pelos defensores do princpio da auto-organizao,
que vem orientando a regulamentao do Oramento Participativo em Porto Alegre e nas demais experincias municipais no Rio Grande do Sul, inclusive em sua verso estadual, introduzida em 1999.
4. GOVERNABILIDADE COM PARTICIPAO E DEMOCRACIA

O primeiro mandato do PT em Porto Alegre, particularmente nos dois primeiros anos, precisou enfrentar um processo de crise do Estado, respondido com um conjunto de reformas que logrou restaurar as condies de go-

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vernabilidade e permitiu a continuidade do processo de mudana poltica

desencadeado. O tipo de transformao desenvolvido possibilitou a criao
das circunstncias de uma boa governance atravs de um processo de concertao, o que alcanou a instituio de um tipo novo de Estado local, ao
qual estou aqui atribuindo a caracterizao de autonomia inserida proposta
por Evans. Uma anlise dos resultados alcanados vai elucidar melhor esta
minha interpretao.
Como j referi acima, a conduo das reformas em Porto Alegre adotou
uma estratgia de concertao. O exemplo clssico na literatura desse tipo
de estratgia pactuada a Espanha dos acordos de Moncloa. Seguindo a
descrio que deles fez Diniz (1997), o leitor ver como, guardadas as propores entre poltica local e nacional j mencionadas anteriormente,24
o caso de Porto Alegre se configura como do mesmo tipo. Um primeiro aspecto ressaltado pela autora que a estratgia visa alcanar um equilbrio
entre viabilidade econmica e exeqibilidade poltica e para tanto busca o
consentimento ativo dos agentes relevantes. A realizao da reforma tributria e do Oramento Participativo so exemplos de como a conduo das
reformas em Porto Alegre seguiu precisamente esses passos.
O segundo aspecto a maleabilidade do programa, em que a estratgia
procura estar em sintonia com os movimentos das foras sociais e polticas
na conjuntura. Novamente, o Oramento Participativo em suas diversas rodadas e mudanas de prioridades ano a ano, bem como a conduo da crise
do transporte coletivo so exemplos dessa postura de reformulao e adaptao permanente das iniciativas.
Um terceiro elemento importante o equilbrio entre ganhos e perdas
para os diversos grupos sociais envolvidos. Os resultados obtidos com a
conduo da questo tributria, bem como o oramento e a sistemtica dos
conselhos gestores de polticas pblicas alcanaram equilibrar o princpio
da progressividade tanto na distribuio do esforo contribuinte quanto na
destinao dos benefcios das aes de governo.
O ltimo aspecto referido por Diniz que a alternativa de concertao
cria condies definio de um consenso mnimo para a elaborao de um
projeto novo de sociedade. Esse esforo para a definio de um caminho
para o desenvolvimento futuro da sociedade foi realizado em Porto Alegre
atravs da elaborao dos planos plurianuais, do Plano de Desenvolvimento

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Econmico, do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e do projeto Cidade Constituinte.

A recuperao da governabilidade foi obtida em diversos episdios em
que se destacaram o enfrentamento da crise financeira e a reforma tributria, a reforma administrativa que criou o Gabinete de Planejamento e as
diversas oportunidades em que as proposies do governo vieram ao encontro das demandas de grupos significativos da populao. Em tais circunstncias, a Administrao Popular mostrou no apenas capacidade de
identificar corretamente os problemas a serem enfrentados, mas tambm de
mobilizar os meios necessrios sua soluo e de liderar os setores sociais
interessados no sentido de, atravs de sua participao, concorrer para a
consecuo dos objetivos propostos.
Um outro predicado poltico alcanado foram as condies de governance, entendidas quer em seus aspectos de comando sobre os agentes envolvidos e na capacidade de implementao das propostas, quer, principalmente, no que diz respeito coordenao de interesses diversos e ao
encaminhamento de solues para as contradies e os conflitos da sociedade. O mtodo de tratamento dos conflitos de interesse por meio da participao e da concertao mostrou sua efetividade no Oramento Participativo. Um outro exemplo dessa prtica foi o projeto Porto Alegre Mais
Cidade Constituinte, onde, aps um longo processo preparatrio de discusses, um congresso da cidade estabeleceu um conjunto de diretrizes,
aes de governo e projetos, entre os quais o plano de desenvolvimento da
cidade, que se desdobraram em torno de nove eixos que sintetizam o tipo
de cidade que a cidadania de Porto Alegre quer para o futuro25 (Alonso,
1997, p. 58).
Fez parte dessa nova governance a efetiva inverso de prioridades levada
a cabo pela participao popular na deciso das polticas pblicas do municpio, em que se destaca, em primeiro lugar, um crescimento considervel
dos investimentos em infra-estrutura urbana, principalmente atravs do
Plano de Pavimentao Comunitria, por meio do qual o calamento, a
drenagem e o saneamento bsico foram aos poucos alcanando quase todas
as vias de acesso e vias secundrias nas vilas populares, como so chamadas
as favelas de Porto Alegre. Em segundo lugar, a universalizao do abastecimento de gua e a ampliao da cobertura de esgoto sanitrio tambm em

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direo s vilas, bem como a instalao nessas regies de alguns equipamentos urbanos como praas, parques, escolas e postos de sade.
Um terceiro aspecto representativo dessa nova relao do governo com a
sociedade foi a poltica habitacional implementada seguindo dois princpios: a regularizao fundiria e a urbanizao das vilas com vistas manuteno da populao nos mesmos locais de moradia ou a negociao da remoo quando se tratavam de reas de risco, como encostas e margens do
rio, ou de preservao ambiental, como o Parque do Delta do Jacu ou os
Morros.26 Desde o ano de 1997, a habitao passou a ser eleita como a primeira prioridade do oramento, deslocando o que fora a menina dos
olhos at ento, a pavimentao comunitria.
A tabela 1 a seguir exemplifica a evoluo da prestao de alguns servios
pblicos municipais, em que se pode constatar a expanso do atendimento
das necessidades da comunidade: a coleta de lixo ampliada aps a reforma
do Departamento Municipal de Limpeza Urbana (DMLU), a melhoria na
iluminao pblica aps a regularizao da relao com fornecedores e empreiteiros e a reestruturao da Secretaria Municipal de Obras e Viao,
tambm responsvel pelo programa de pavimentao comunitria, que estendeu a cobertura de asfalto nas zonas populares da cidade.
A administrao municipal teve tambm um papel ativo na implementao de polticas de desenvolvimento econmico, nas quais se sobressaem
aquelas voltadas para a antes esquecida rea rural do municpio, que tem
sua base no segmento de hortifrutigranjeiros. Esse setor apresentou um noTabela 1: Evoluo de alguns servios pblicos em Porto Alegre (1982-1998)
Coleta de lixo (ton.)

Iluminao pblica

Asfalto (m2)

(novos pontos)
1982

157.213

845

121.979

1986

126.188

925

177.827

1988

147.258

736

290.454

1990

186.118

1.371

235.122

1991

220.247

2.537

396.686

1992

171.130

5.843

519.151

1994

189.516

2.848

444.758

1995

215.674

2.247

502.565

1997

263.744

1.725

871.809

1998

279.582

2.758

Fonte: PMPA/GAPLAN

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tvel desempenho, crescendo sua participao no PIB da agropecuria de

0,43% em 1985 para 0,94% em 1990 e 2,45% do total estadual em 1995.
A mudana no perfil do gasto pblico municipal um reflexo das transformaes polticas implementadas. A tabela 2 apresenta dados em que pode ser percebido o crescimento da proporo dos gastos em educao, cultura, sade e saneamento, funes que tendem a beneficiar as camadas de
menor renda da sociedade, e a reduo daqueles com administrao e planejamento, funes-meio.
No mesmo trabalho onde esses dados forma sistematizados, Marquetti
(2002) realizou uma mensurao da redistribuio geogrfica dos investimentos da Prefeitura. Esse autor realizou um cruzamento das regies da cidade ordenadas pela renda per capita contra um ordenamento pelo investimento per capita e um segundo cruzamento da mesma ordem pela renda
contra uma ordem pelo nmero de obras per capita para o perodo de 1989
a 2000. As duas curvas surgidas das regresses dos pontos definidos por esses dois pares de coordenadas so negativamente inclinadas, o que indica
serem maiores os investimentos e mais numerosas as obras nas regies de
menor renda da cidade (Marquetti, 2002). Como ilustrao, apresento no
grfico 1 a primeira dessas relaes, a da distribuio entre a renda per
capita dos chefes de domiclio e o investimento per capita da Prefeitura nas
16 regies da cidade no perodo.

Tabela 2: Despesa por funo da PMPA em perodos selecionados

Funo

1984-1988

1990-2000

Administrao e planejamento

25,0

16,6

Educao

13,2

19,1

Cultura
Habitao e urbanismo

0,6

1,3

18,8

19,4

Habitao

3,7

3,7

Urbanismo

8,4

7,1

Vias urbanas

6,9

6,4

Servios de utilidade pblica

5,1

5,4

Indstria, comrcio e servios

1,1

1,3

14,0

18,8

Sade

6,4

11,6

Saneamento

2,0

2,9

Sade e saneamento

Fonte: PMPA/GAPLAN

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Se as razes desse resultado decorrem em parte dos critrios de carncia

fixados pela sistemtica do Oramento Participativo municipal para hierarquizar as demandas, preciso ressaltar tambm o papel da maior participao de pessoas de baixa renda nas assemblias deliberativas. Neste sentido, um levantamento realizado entre os participantes das assemblias
populares em 1998 citado por aquele autor (Baierle apud Marquetti, 2002)
mostra que a faixa at dois salrios-mnimos de renda, que representava
11,4% da populao de Porto Alegre segundo a PNAD do IBGE daquele ano,
alcanou 30,3% dos presentes, enquanto na faixa seguinte, entre 2 e 4 salrios-mnimos, 19,4% da populao na PNAD, os presentes foram 25,5% do
total e na camada acima de 4 salrios-mnimos, que representava 64,1% da
populao, contavam-se 42% dos participantes nas assemblias. Os mais
pobres so a maioria entre os que se mobilizam para decidir a respeito da
receita e da despesa pblicas.
Aps a superao da crise e a efetivao das primeiras reformas, um novo tipo de Estado emergiu, no apenas no sentido de que a agregao de diversas transformaes de aspectos micro produzem uma mudana de quali-

Grfico 1: Distribuio das regies da cidade em funo do rendimento

per capita e do investimento municipal

2.000

1.600

1.200

800

400

Investimento per capita por regio, R$ / 2001

Fonte: Marquetti (2002)

10

12

Rendimento nominal mdio dos chefes de domiclios

em salrios mnimos por regio em 1991

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dade no sistema como um todo, o que pode ser descrito atravs do conceito
de emergncia (Hodgson, 1997), mas tambm de que o sentido dessas mudanas fora pensado articuladamente com a intencionalidade de transformar profundamente o Estado e sua relao com a sociedade.27 Desse processo nasceu uma nova forma de Estado, um Estado com autonomia
inserida. Duas caractersticas so definidoras dessa nova forma: em primeiro lugar, a capacidade de ter iniciativa poltica, de exercer criatividade sobre
a realidade percebida em suas determinaes fundamentais, e, em segundo
lugar, a insero no tecido social, a capacidade de estabelecer vnculos slidos com a sociedade civil e construir relaes duradouras com os grupos
sociais afetados e interessados pelos atos do governo.
5. CONCLUSO: A ALTERNATIVA DEMOCRTICA

Em seu dcimo quarto ano de mandato, obtido com resultados eleitorais

expressivos e com um grau de aprovao da opinio pblica elevado, a administrao do PT em Porto Alegre um caso bem-sucedido. E esse sucesso
prova da viabilidade da forma e do sentido da mudana implementada, de
que no h uma via nica para resolver a crise do Estado como quer fazer
crer o discurso triunfalista do neoliberalismo. Mais democracia e participao popular, bem como a predominncia dos interesses da maioria pobre e
trabalhadora da populao so possveis e esto ao alcance da iniciativa poltica que tenha por fim lev-las adiante. E mais ainda, uma outra lio do
caso de Porto Alegre a estabilidade alcanada, tambm em contraste com a
fragilidade, especialmente financeira, que acompanha todas as experincias
neoliberais. Se esta instabilidade se expressa de forma mais contundente no
plano nacional, em razo do padro de relaes externas estabelecido, causador de um dficit em conta corrente insustentvel, ela tambm est presente no plano estadual e municipal, na forma de uma crescente perda de
governabilidade, resultado da drstica reduo das fontes de financiamento
para a qual a poltica monetria e o novo arranjo institucional adotado impuseram uma condio de constrangimento das contas pblicas sem precedentes.28
Ao inverso do que tem sido predominante na Amrica Latina, submetida de norte a sul a um vendaval neoliberal que vem desmontando o Estado,

Luiz A. E. Faria A administrao popular em Porto Alegre...

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privatizando e desregulamentando, no af de impor a lei do valor como

norma social nica como se fosse possvel reduzir todas as relaes sociais a relaes mercantis e todas as dimenses do ser humano s qualidades
de um vendedor ou comprador, como querem fazer crer as fantasias dos
economistas , e levando tal tarefa a cabo atravs do recurso autoritrio ao
insulamento burocrtico e da via coercitiva de impor decises sociedade,
a experincia de Porto Alegre demonstra a viabilidade de um caminho alternativo de reforma democrtica. E curioso que essa experincia tenha
antecedido a reforma de corte neoliberal que se iniciou no Brasil a partir de
1990 com a eleio de Collor, se consolidou aps a implantao do Plano
Real em 1994 e ficou completa nas duas administraes de Fernando Henrique Cardoso.
Como procurei demonstrar neste trabalho, a caracterstica central da reforma implementada foi a democratizao do Estado atravs da participao popular nas diversas instncias de deciso da administrao pblica
municipal, cuja expresso maior o Oramento Participativo. A nova forma de Estado surgida diverge radicalmente da forma intermediria (Evans,
1992) implementada no plano federal, definida pela combinao do insulamento burocrtico caracterstico do neoliberalismo latino-americano do
qual a soberba da equipe econmica exemplar com o patrimonialismo
e o clientelismo do tipo predador, que teve no processo de privatizao seu
instrumento mais importante.
O novo Estado com autonomia inserida recuperou a governabilidade e a
governana por meio de uma estratgia de negociao realizada atravs da
democracia participativa e implementou uma agenda de reformas onde se
sobressaram a reestruturao administrativa, a mudana no perfil da receita e da despesa pblicas e a reforma das polticas pblicas de transporte coletivo, saneamento, urbanizao, habitao, sade, educao e cultura. Os
resultados alcanados foram claramente redistributivos, quer na progressividade da carga tributria implantada, quer na eleio dos beneficirios
das polticas pblicas, as camadas de menor renda e as regies mais carentes
da cidade.
A possibilidade do desdobramento para uma esfera alm do poder local
desse tipo de experincia cobra uma srie de novas mediaes que se fazem
presentes nas esferas polticas estadual e nacional. Nas eleies de 1998, sob

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a liderana do mesmo Olvio Dutra que, como prefeito, dera incio a essa
experincia bem-sucedida em Porto Alegre, uma frente de esquerda dirigida pelo PT, e qual se agregou o PDT no segundo turno, venceu as eleies e
assumiu o governo do Rio Grande do Sul. Seus resultados ainda esto por se
conhecer melhor e analisar.
Na passagem a outro plano da poltica, no qual se manifestam com mais
fora interesses de classe antagnicos da sociedade, ocorre inevitavelmente
a emerso de novas determinaes, uma vez que as atribuies das administraes estaduais no Brasil dizem menos respeito a problemas comunitrios, os quais afetam mais indistintamente diferentes camadas sociais, pois
envolvem, de um lado, impostos sobre a produo e, de outro, polticas de
desenvolvimento, subsdios, crdito, infra-estrutura e polticas sociais.
Conforme revelou o episdio da reviso da transferncia de fundos pblicos para indstrias automobilsiticas decidido pelo novo governo, o contingente de foras polticas mobilizadas muitas vezes superior e o grau de
enfrentamento bem mais duro.
De qualquer forma, este um captulo da Histria que ainda est sendo
escrito. Apenas quis mostrar aqui que a experincia de Porto Alegre o
exemplo de uma proposta de esquerda possvel, que resgata os valores humanos da generosidade e da solidariedade e lana um pouco de luz sobre
esses tempos sombrios em que episdios como os da crise argentina ou da
guerra no Afeganisto revelam a face mais obscura e fria da sociedade constituda sob o fetiche da mercadoria, o imprio do dinheiro e das armas.
NOTAS

1. Agradeo a Eli Diniz pelas sugestes bibliogrficas e pela leitura e comentrios a uma
primeira verso deste texto, bem como a Jos Ricardo Tauile pela provocao ao tema
em um seminrio de que participamos no Rio de Janeiro (Tauile e Faria, 1997). Devo
mencionar tambm Olvio Dutra, que me proporcionou a vivncia prtica da gesto
pblica durante aqueles difceis dois primeiros anos de seu governo na Prefeitura de
Porto Alegre. Agradeo por fim as sugestes dos pareceristas annimos desta revista, a
partir das quais elaborei a verso final do trabalho. A responsabilidade pelos equvocos
remanescentes, entretanto, exclusivamente minha.
2. Alguns autores como Dornbusch e Edwards (1991) ou Sachs (1990) rotularam as experincias heterodoxas dos anos 80 como populismo econmico. No gosto deste conceito, em primeiro lugar por ser uma generalizao apressada os episdios heterodoxos so bastante diferentes uns dos outros e, em segundo lugar, porque cria confuso
com as experincias de regimes polticos populistas dos anos 50 e 60, poca de ouro do

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nacional-desenvolvimentismo e da substituio de importaes, para a qual os anos 80

tiveram o significado no de continuao, mas de ruptura e crise terminal.
3. Quando referidas na maior parte da literatura, essas experincias so tratadas com a
rotulao de populismo econmico ou analisadas em seus fracassos, como no caso do
governo sandinista na Nicargua.
4. interessante como essa noo guarda uma grande semelhana com o conceito de crise
revolucionria do marxismo-lenininsmo tradicional, caracterizada como a incapacidade da classe dominante de continuar governando diante da ascenso do movimento de
massas das classes populares organizadas.
5. Como ser visto no decorrer deste trabalho, a experincia de Porto Alegre um desmentido factual dessas teses, pois demonstra como a governabilidade pode ser restaurada atravs do aumento e no da reduo da participao popular.
6. Sei que no fica muito elegante em portugus falar em reforma das polticas, mas procurei preservar a distino do ingls entre policy reform e political reform.
7. Em outra oportunidade (Faria e Winckler, 1994) havia estudado as polticas pblicas
sob a perspectiva proposta por Offe (1984) atravs do conceito de seletividade, em
que as decises polticas so vistas como resultantes de um conjunto de regras de excluso. Essa proposio foi integrada na construo terica da escola da regulao que interpreta o Estado como uma das cinco formas institucionais (as outras so a moeda, a
norma de concorrncia, a relao salarial e a adeso ao regime internacional) que configuram a teia de relaes que estabilizam o funcionamento de um determinado regime
de acumulao de capital, denominado modo de regulao e encarregado de garantir a
reproduo do sistema como um todo. O tratamento de questes propriamente polticas, entretanto, requer um enfoque terico diverso, como fao aqui.
8. Segundo Diniz (1997), entre 1985 e 1995 o Governo Federal Brasileiro emitiu nada menos do que 1.548 diplomas legais, entre decretos-lei e medidas provisrias.
9. No caso japons, a conhecida relao entre o MITI e os keiretsu e, no caso coreano, entre
o Conselho de Planejamento Econmico e os chaebol.
10. Uma componente importante da crise fiscal estava do lado das despesas e tinha a ver
com dois fenmenos distintos. Um primeiro afetou apenas o GovernoFederal e foi decorrente da nova Constituio, o aumento de gastos da Previdncia Social em funo da
universalizao dos benefcios, enquanto o segundo, um aumento dos gastos com pessoal e outras despesas correntes e de investimento, foi decorrente do tipo de reao dos
executivos federal, de estados e municpios s demandas da sociedade, tudo com um
forte tempero de clientelismo e eleitoralismo (Faria e Winckler, 1994).
11. No Brasil, o ano fiscal comea em 1 de janeiro, bem como os mandatos de prefeitos,
governadores e dos membros do Legislativo, o que necessariamente obriga o novo
governante a, em seu primeiro ano de gesto, ter que cumprir um oramento proposto
pelo governante que saiu, votado por um Legislativo que j encerrou seu mandato.
12. Ao longo da gesto do PDT, a receita corrente da Prefeitura em relao populao do
municpio caiu de US$ 120 per capita em 1986, seu primeiro ano de gesto, para apenas
US$ 100 em 1988, trmino do mandato.

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13. O que, alis, teve escasso resultado, pois antes do final de 1989 um grupo de oposio
identificado politicamente com o PPB assumiu a direo do sindicato. Apenas em 1991
uma chapa ligada CUT retomou a direo do Sindicato dos Municiprios de Porto
Alegre, o que, no por acaso, coincidiu com a superao da crise de governabilidade e o
estabelecimento de uma boa governance.
14. Na vspera da interveno, os responsveis pelas empresas destruram os registros contbeis e os prprios esquemas operacionais, como escalas de horrios e rotinas de manuteno. Nessa circunstncia, pr os nibus na rua foi um desafio quase impossvel.
15. Um dos poucos setores que manteve um nvel de desempenho regular foi o Departamento Municipal de gua e Esgoto, um nicho de insulamento burocrtico que se preservou por vrias gestes sucessivas. Em 1990, como parte do processo de recuperao
da governabilidade, essa situao foi quebrada com o remanejamento da maior parte
dos cargos de direo do departamento.
16. Em 1990, como assessor economista do prefeito e responsvel pela elaborao da proposta oramentria, pude sentir o desencanto da populao, que, antes de pensar no
novo oramento, queria saber da execuo do anterior, do qual quase nada havia sido
feito at meados do ano.
17. Essa discusso refletia, em larga medida, as divises internas do partido, entre as correntes de direita e de esquerda, numa repetio da clivagem histrica da esquerda internacional entre a socialdemocracia reformista e o marxismo-leninismo revolucionrio.
18. Em 1989, havia 16.553 servidores nas administraes direta, indireta e no Legislativo,
nmero que passou para 19.887 em 1992, ltimo da gesto Olvio Dutra, e continuou a
crescer nos anos subseqentes, atingindo 20.906 servidores em 1998.
19. Para uma avaliao do processo, ver Augustin Filho (1994) e Genro e Souza (1997).
Uma descrio mais pormenorizada da sistemtica, bem como uma discusso que ope
democracia e cidadania ao patrimonialismo histrico do Estado brasileiro, encontra-se
em Fedozzi (1997). Um trabalho mais recente e que faz uma avaliao dos resultados
redistributivos do Oramento Participativo foi realizado por Marquetti (2002).
20. Esse imposto representava apenas 8,9% da receita em 1989 e passou a 13,8% em 1992.
21. Nessa primeira gesto do PT, a bancada de apoio ao governo contava apenas com um
tero das cadeiras da Cmara Municipal; os dois teros restantes faziam oposio quase
que sistematicamente
22. A maior empresa da cidade chegou a ser desapropriada, tendo a Prefeitura alegado que,
em funo de suas dvidas, o patrimnio era negativo, portanto, o valor da indenizao
seria apenas simblico. Na medida em que o Poder Judicirio no acolheu essa tese, teve
incio um difcil processo de negociao com a entidade representativa dos concessionrios, que atuava como um slido cartel, para devoluo da empresa e que foi, ao final,
bem-sucedido e justificado pela constatao de que um custo elevado da estatizao
contrariava o compromisso de inverso das prioridades do gasto pblico.
23. guisa de exemplo, Castro e Jaeger mostram como a atuao do Conselho Municipal
de Sade foi decisiva na implantao do SUS em Porto Alegre e demais definies da po-

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ltica de sade pblica, como o Plano Municipal de Sade, o modelo tcnico-assistencial, as polticas de sade especficas, a organizao dos servios na cidade, a localizao de novos servios e, principalmente, a deliberao sobre a utilizao de recursos financeiros (Castro e Jaeger, 1994, p. 91).
24. Em seu trabalho, Diniz (1997) tambm buscou traar algum paralelismo entre o caso
espanhol e o brasileiro, no qual faz a crtica da opo por uma via impositiva, embora
reconhea a inexistncia de condies para a viabilidade de pactos de ampla envergadura. Se no plano nacional segue sendo assim, o exemplo de Porto Alegre indica que essas
condies podem ser construdas, ao menos por enquanto, no plano local.
25. Embora o I Congresso da Cidade tenha sido realizado em 1993, j no segundo mandato
do PT frente da Prefeitura, a viabilizao desse tipo de discusso comeou, como fcil
ver dada a sua envergadura, muito antes.
26. Um caso ilustrativo foi o da Vila Planetrio, um conjunto de sub-habitaes nas proximidades do planetrio de uma universidade (a UFRGS), num bairro de classe mdia, que
ocupavam uma rea de terras do Municpio. Na letra fria da legislao urbanstica, a populao deveria ser removida e os terrenos alienados para a construo residencial de
acordo com o padro do bairro. Embora houvesse outras localidades em que conjuntos
habitacionais estavam em construo que poderiam receber aqueles moradores em
condies bem melhores, a populao no queria sair e os representantes do Oramento Participativo apoiaram essa vontade. Aps muita negociao entre 1990 e 1991, foi
obtida autorizao legislativa para construir no mesmo local um conjunto habitacional
para cuja viabilidade a criatividade dos arquitetos da Prefeitura foi desafiada, e que teve
ao final uma soluo tcnica na forma de um conjunto de edificaes com o aspecto de
sobradinhos comportando pequenos apartamentos em cada um, com o que a populao pde permanecer no local.
27. O prefeito Olvio Dutra, no prefcio a Horn (1994), revela claramente essa intencionalidade consciente quando faz referncia ao objetivo ousado de construir uma nova
referncia entre o poder pblico e a sociedade, a qual tambm facilmente verificvel
nos documentos que subsidiaram as decises de governo e nos debates internos do PT
que se veicularam na imprensa partidria.
28. O festejado supervit primrio, adotado como meta pelo FMI, na verdade esconde um
dficit operacional que leva ao crescimento explosivo da dvida pblica em todas as esferas de governo, agravado pela reduo da capacidade de responder s demandas da sociedade em razo dessa mesma fragilidade financeira.

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