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La legalidad de los factores de

conformidad en los ensayos en


condiciones reales de
conduccin

Dictamen sobre la legalidad de los factores de conformidad en las medidas de


aplicacin destinadas a introducir los ensayos para medir las emisiones en
condiciones reales de conduccin (RDE, por sus siglas en ingls) procedentes de los
vehculos ligeros

Diciembre de 2015

Realizado por:
Traducido por:

ndice
Resumen
1

Introduccin

Antecedentes

2.1

La contaminacin atmosfrica en Europa y el fracaso de la norma Euro 6

2.2

La introduccin de los ensayos en condiciones reales de conduccin

2.3

Las competencias de ejecucin de la Comisin

2.3.1

Las competencias de ejecucin en virtud de la norma Euro 6

2.3.2

El procedimiento de reglamentacin con control

2.4

El conflicto potencial entre la Comisin y el Parlamento Europeo

Evaluacin de la legalidad de la segunda propuesta de reglamento

3.1
La introduccin de factores de conformidad y lmites de emisin no
sobrepasables
3.2
Lmites impuestos a la facultad de apreciacin de la Comisin en el
establecimiento de factores de conformidad
3.2.1

El mandato emanado de la norma Euro 6

3.2.2

Los objetivos de la norma Euro 6

3.2.3

Los factores de conformidad en la segunda propuesta de reglamento

3.2.4

El valor de los factores de conformidad

4
....

Conclusiones

Resumen
La contaminacin atmosfrica tiene un enorme impacto en la salud humana. Est
asociada a una serie de enfermedades mortales y constituye la principal causa de las
muertes relacionadas con el medio ambiente que se registran en Europa. Para limitar
el volumen de contaminacin atmosfrica que emiten los vehculos, se han introducido
en Europa normas cada vez ms estrictas sobre las emisiones procedentes de los
vehculos (las llamadas normas Euro)
Sin embargo, las sucesivas normas Euro no han logrado las reducciones previstas de
las emisiones, dado que las emisiones procedentes de los vehculos se evalan
mediante un ciclo de ensayos de laboratorio que se ha quedado obsoleto y no refleja
las condiciones de conduccin reales. Ello ha contribuido a un incumplimiento
generalizado de los lmites de la calidad del aire en las zonas urbanas en todo el
territorio de la Unin Europea.
Para abordar estos problemas, la Comisin Europea est haciendo uso de sus
competencias de ejecucin para introducir ensayos en condiciones reales de
conduccin (RDE, por sus siglas en ingls) de conformidad con la reciente norma Euro
6. Con este nuevo ciclo de ensayos se pretende reflejar mejor las emisiones reales en
condiciones de conduccin en carretera. Adems del nuevo procedimiento de ensayo,
la Comisin tambin est introduciendo lmites de emisin no sobrepasables (NTE, por
sus siglas en ingls) que se aplicarn en los nuevos ensayos. El NTE es el lmite de
emisiones que establece la ley ms un margen denominado factor de conformidad.
Sin embargo, los factores de conformidad propuestos permitiran a los vehculos emitir
temporalmente ms del doble del lmite de emisiones que establece la norma Euro 6
para los xidos de nitrgeno (NOx). A partir de 2021, se permitir indefinidamente a
todos los vehculos generar emisiones de NOx un 50% superiores al lmite establecido.
Ello retrasar an ms el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en todo el
territorio de la UE, lo que repercutir gravemente en la salud humana y en el medio
ambiente en general.
El Parlamento Europeo tiene competencia para oponerse a las medidas de ejecucin
adoptadas por la Comisin, si stas sobrepasan las competencias de ejecucin
otorgadas por los legisladores de la Unin o no son compatibles con el objetivo o el
contenido de la norma Euro 6.
A la hora de establecer factores de conformidad temporales y definitivos aplicables a
los ensayos RDE, la Comisin ha adoptado una decisin poltica para favorecer los
intereses comerciales de los fabricantes de automviles, que de este modo prevalecen
sobre la proteccin de la salud de los ciudadanos europeos. Por tanto, esta decisin
sobrepasa las competencias de ejecucin otorgadas por los legisladores comunitarios
y es incompatible con el propsito de la norma Euro 6 de reducir de manera progresiva
las emisiones procedentes de los vehculos y lograr los objetivos de calidad del aire.
Por tanto, la decisin es ilegal y debe ser vetada por el Parlamento Europeo.

Introduccin
1. El 28 de octubre de 2015, el Comit Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM)

someti a votacin el segundo paquete de medidas de ejecucin que permitan


introducir los ensayos en condiciones reales de conduccin (RDE) para medir
las emisiones procedentes de los vehculos comerciales ligeros, en virtud del
Reglamento (CE) nm. 715/2007.1 Dichas medidas figuran en un reglamento
de la Comisin que se adoptar mediante el procedimiento de reglamentacin
con control, sobre la base del artculo 5, apartado 3, y del artculo 14, apartado
3, de la norma Euro 62.
2. La segunda propuesta de reglamento establece los denominados factores de

conformidad, que tienen por objeto determinar el lmite mximo de emisiones


que puede generar un vehculo durante un nico trayecto de ensayo (lmites de
emisin no sobrepasables (NTE, por sus siglas en ingls).
3. En respuesta a la votacin del CTMV, muchos han instado al Parlamento

Europeo a vetar el segundo proyecto de reglamento en aplicacin del artculo


5, apartado 3, inciso b), de la Decisin 1999/468/CE del Consejo3.
4. El presente dictamen tiene por objeto evaluar la legalidad de la segunda

propuesta de reglamento en relacin con las siguientes cuestiones:

si la Comisin tena la facultad de establecer factores de conformidad;

en caso afirmativo, si la Comisin, a la hora de establecer el valor de los


factores de conformidad, sobrepas las competencias de ejecucin que le
otorga la norma Euro 6.

Antecedentes

2.1

La contaminacin atmosfrica en Europa y el fracaso de la norma

Euro 6

5. La contaminacin atmosfrica tiene un enorme impacto en la salud humana.

Est asociada a una serie de enfermedades mortales, como el cncer, las


enfermedades cardiacas, el infarto y el asma, y es la principal causa de las
muertes relacionadas con el medio ambiente que se registran en Europa.
Segn las estimaciones de la Agencia Europea de Medio Ambiente, solo en
2012 la contaminacin atmosfrica fue responsable de ms de 430.000
muertes prematuras en Europa4.
6. Aunque las emisiones de los principales contaminantes atmosfricos en

Europa se han reducido desde 1990, las emisiones de xidos de nitrgeno


1Reglamento (CE) nm. 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2007, sobre la
homologacin de tipo de los vehculos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y
vehculos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la informacin relativa a la reparacin y el
mantenimiento de los vehculos (DO L 171, 29.6.2007, p. 1) (norma Euro 6).
2 Propuesta de reglamento de la Comisin por el que se modifica el Reglamento (CE) nm. 692/2008 por lo que se
refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehculos comerciales ligeros (Euro 6), doc. D042120/02 de 28 de
octubre de 2015 (segunda propuesta de reglamento) disponible en
http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?
do=search.documentdetail&hxb86Icmgg3oYE/bjESk4sY+mUxt5zTyDIGuuTctW+y0yjcmiFTUQTSkkOVTUeCz
(consultado el 20 de noviembre de 2015).
3Decisin 1999/468/CE de 28 de junio de 1999 por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las
competencias de ejecucin atribuidas a la Comisin ("Decisin sobre comitologa").
4Agencia Europea de Medio Ambiente, Air Quality in Europe 2015 (Informe) (30 de noviembre de 2015), pgina 9:
http://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2015

(NOx)5 generadas por el transporte por carretera no se han reducido lo


suficiente para cumplir las normas sobre la calidad del aire en numerosas
zonas urbanas. En 2013, las concentraciones de NO2 en el aire ambiente
sobrepasaron el lmite establecido en la legislacin de la UE 66 en 19 de los 28
Estados miembros de la Unin Europea.
7. El NO2 es un gas nocivo que, segn la Agencia Europea de Medio Ambiente,

fue responsable de aproximadamente 75.000 muertes prematuras en Europa


en 20127.
8. El incumplimiento de los lmites de calidad del aire ambiente establecidos por la

legislacin comunitaria expone a los Estados miembros a acciones judiciales


por parte de la Comisin8. Las organizaciones no gubernamentales y los
ciudadanos recurren cada vez con ms frecuencia con xito a los tribunales
para defender su derecho a una atmsfera limpia. Por ejemplo, en 2011
ClientEarth present una demanda contra el Gobierno britnico por las
infracciones generalizadas del valor lmite de las emisiones de NO2 en el Reino
Unido. Tras una crucial sentencia del Tribunal de Justicia Europeo9, el Tribunal
Supremo del Reino Unido orden al Gobierno que preparara un plan que
contemplara una serie de medidas para respetar el valor lmite de emisiones de
NO2 en el "menor tiempo posible"10. El Gobierno del Reino Unido ha atribuido
en numerosas ocasiones su incumplimiento de los lmites de las emisiones de
NO2 al fracaso de las normas Euro.
9. La reglamentacin de las emisiones procedentes de los vehculos diesel es

fundamental para lograr el cumplimiento del lmite de calidad del aire en


trminos de contenido de NO2, dado que:

Alrededor del 40% de las emisiones de NOx en Europa son originadas por
el sector del transporte por carretera; y

los vehculos diesel son responsables de aproximadamente un 80% de las


emisiones de NOx procedentes de los vehculos11.1

10. Para limitar la contaminacin atmosfrica generada por los automviles en

Europa se han introducido normas cada vez ms estrictas sobre las emisiones
procedentes de los vehculos (reglamento 'Euro). La ms reciente (y ms
estricta) para los vehculos diesel es el reglamento EURO 6, que establece un
lmite de 80 mg/km para las emisiones de NOx.
11. Para acceder al mercado comunitario, los modelos de vehculos se someten

primero a prueba en el laboratorio mediante un ciclo de ensayos previamente


definido. La legislacin de la UE prescribe la utilizacin de ciclos de ensayo en
el laboratorio (el Nuevo Ciclo de Conduccin Europeo (NEDC, por sus siglas en
5Comprenden una combinacin de xido ntrico (NO) y dixido de nitrgeno (NO2).
6 Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmsfera ms limpia en Europa , DO 2008
L152/1
7 Agencia Europea de Medio Ambiente, Air Quality in Europe 2015, nota 4 en 9.

8La Comisin ya ha iniciado procedimientos de infraccin, enviando escritos de requerimiento, contra seis
Estados miembros por incumplir los valores lmite de NO2: Alemania, Espaa, Francia, Italia, Portugal y el
Reino Unido.
9Asunto C-404/13 R (a instancia de ClientEarth) contra el Secretario de Estado de Medio Ambiente, Alimentacin y
Asuntos Rurales.
10Sentencia del Tribunal Supremo del Reino Unido de 29 de abril de 2015 en el asunto R (a instancia de ClientEarth)
contra el Secretario de Estado de Medio Ambiente, Alimentacin y Asuntos Rurales [2015] UKSC 28.
11Vase Agencia Europea de Medio Ambiente, Air Quality in Europe 2015, nota 4 en 32.

ingls)) para medir las emisiones procedentes de los vehculos comerciales


ligeros12.
12. En condiciones normales de conduccin, los vehculos diesel emiten niveles de

contaminacin mucho ms ALTOS que los niveles registrados cuando se


someten a prueba en los ensayos NEDC. Sin embargo, los ensayos NEDC no
han sido nunca adecuados para evaluar las emisiones en condiciones reales
de conduccin. Los niveles de emisiones de NOx en condiciones de
conduccin en carretera son, por trmino medio, siete veces ms elevados que
el lmite certificado para los automviles previsto en el reglamento EURO 6 13.
Segn Transport & Environment, solo uno de cada diez vehculos cumple los
lmites de emisiones de NOx en condiciones de conduccin en carretera14.
2.2

La introduccin de los ensayos en condiciones reales de conduccin

13. El reglamento EURO 6 exige a la Comisin que examine de forma continuada

los procedimientos de ensayo y los actualice en caso necesario, y en su


artculo 14, apartado 3, otorga a la Comisin la facultad de revisar los ensayos.
14. En el mes de enero de 2011, la Comisin estableci un grupo de trabajo entre

las partes interesadas para que elaborara nuevos procedimientos de ensayo en


condiciones reales de conduccin (RDE), los cuales completarn el actual
rgimen de ensayos incorporando sistemas porttiles de medicin de
emisiones (PEMS, por sus siglas en ingls).
15. En particular, la Comisin est adoptando dos reglamentos de ejecucin

diferentes, aunque vinculados:

un primer paquete de normas por las que se establecen los detalles de los
procedimientos de los ensayos RDE ("primera propuesta de reglamento"); 15,
y

la segunda propuesta de reglamento por la que se establecen los factores


de conformidad y los lmites de emisin no sobrepasables (NTE).

16. La primera y la segunda propuesta de reglamento fueron avaladas por el

Comit Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM) el 19 de mayo y el 28 de


octubre de 2015 respectivamente.
17. La segunda propuesta de reglamento, que introduce factores de conformidad

que son superiores al lmite de emisiones de NOx establecido en el reglamento


12Reglamento (CE) nm. 692/2008 de la Comisin de 18 de julio de 2008 por el que se aplica y modifica el
Reglamento (CE) nm. 715/2007 del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la homologacin de tipo de los vehculos
de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehculos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro
6) y sobre el acceso a la informacin relativa a la reparacin y el mantenimiento de los vehculos (DO L 199, 28. 7.2008,
p. 1).
13ICCT, Real-world exhaust emisions from modern diesel cars (2014), se puede consultar en
http://www.theicct.org/real-world-exhaust-emisiones-modern-diesel-cars
14Transport
&
Environment,
Dont
Breathe
Here
(2015);
se
puede
consultar
en
http://www.transportenvironment.org/press/just-one-10-new-diesel-cars-clean-legal-limit-report-finds
15La propuesta de reglamento de ejecucin y sus anexos se pueden consultar en
http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?
do=search.documentdetail&fdS4FBz3W1xafkiwzCzzAp0ZwEyDcq2Uq4FMByPwnfsn/Qhs71dMAJ5dvcXCvNIj
consultado el 20 de noviembre de 2015.

EURO 6, es muy controvertida. Para que los fabricantes puedan adaptarse


gradualmente a las nuevas normas de ensayo, los lmites NTE se introducirn
en dos etapas:

en la primera etapa, un factor de conformidad temporal ms alto;

en la segunda etapa, un factor de conformidad definitivo ms bajo.

18. Durante la reunin que el CTVM celebr el 28 de octubre de 2015, se redujo de

manera significativa el nivel de ambicin de la Comisin para su segunda


propuesta de reglamento. Como se indica en el cuadro que figura a
continuacin, el CTVM decidi mediante votacin:

elevar el valor de los factores de conformidad temporal y definitivo; y

posponer el calendario para la ejecucin.


Propuesta de la Comisin
Calendario
Factor de
conformidad

Primera
etapa
Segunda
etapa

Opinin del CTVM


Calendario
Factor de
conformida
d
1 de sept. de 2017
1 de sept. de 2017
(nuevos modelos)
1,6
(128 (nuevos modelos)
2,1
(168
1 de sept. de 2018 mg/km)
1 de sept. de 2019 mg/km)
(nuevos vehculos)
(nuevos vehculos)
1 de enero de 2019
1 de enero de 2020
(nuevos modelos
1,2
(96 (nuevos modelos
1,5
(120
1 de enero de 2020 mg/km)
1 de enero de 2021 mg/km)
(nuevos vehculos
(nuevos vehculos

19. La segunda propuesta de reglamento fue refrendada por casi todos los

representantes de los 28 Estados miembros de la Unin Europea en el Comit


Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM). Solo los Pases Bajos votaron a
favor del establecimiento de lmites ms estrictos16.
2.3

Las competencias de ejecucin de la Comisin


20. En general, la legislacin de la UE puede delegar en la Comisin la facultad de

adoptar medidas de ejecucin. Segn la jurisprudencia constante del Tribunal


de Justicia Europeo, "la adopcin de las normas esenciales de la materia de
que se trata est reservada a la competencia del legislador de la Unin" 17.
Teniendo en cuenta esta jurisprudencia, el Tratado de Lisboa ahora establece
que "un acto legislativo podr delegar en la Comisin los poderes para adoptar
actos no legislativos de alcance general nicamente con el fin de completar o
modificar determinados elementos no esenciales de los actos legislativos"
(artculo 290 del TFUE) (se ha aadido la negrita).
16Vase el acta de la votacin que tuvo lugar durante la reunin del CTVM celebrada el 28 de octubre de 2015; puede
consultarse en:
http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?
do=search.documentdetail&vWF0PD7HBsGwMbCr4x4BAC+KIpTNsjiMmQ8getl8ecIXV3U4/r7rgJvJWdYwELHg
17 Asunto C-355/10 Parlamento Europeo contra el Consejo de la Unin Europea, prr. 64.

2.3.1 Las competencias de ejecucin en virtud de la norma Euro 6


21. El artculo 5, apartado 3, del reglamento EURO 6 otorga a la Comisin la

facultad de adoptar medidas de ejecucin en las que se determinen los


procedimientos especficos para evaluar el cumplimiento de los lmites de
emisin para los vehculos comerciales ligeros, y en particular establece que:
Los procedimientos, ensayos y requisitos especficos para la homologacin de
tipo establecidos en el presente apartado, [] que estn destinados a
modificar elementos no esenciales del presente Reglamento completndolo, se
establecern de conformidad con el procedimiento de reglamentacin con
control [...]. Incluirn los requisitos relativos a:
a) las emisiones del tubo de escape, incluyendo los ciclos de ensayo, las
emisiones en baja temperatura ambiente, las emisiones al ralent, la opacidad
de los humos y el funcionamiento y la regeneracin correctos de los sistemas
de postratamiento [].
22. Adems, el artculo 14, apartado 3, de la norma Euro 6 otorga competencias de

ejecucin para revisar el procedimiento de ensayo18. En particular, en el


considerando 15 se explica que pueden ser necesarias revisiones para
asegurarse de que las emisiones del mundo real se corresponden con las que
se miden en la homologacin de tipo. Asimismo, debe considerarse "el uso de
sistemas porttiles de medicin de emisiones y la introduccin de no
sobrepasar como concepto reglamentario"19.
23. Por tanto, la Comisin tiene competencia para:

establecer los procedimientos, ensayos y requisitos especficos para la


aprobacin de tipo de los vehculos, en relacin, entre otras cosas, con las
emisiones del tubo de escape; y

revisar los procedimientos, ensayos y requisitos para que reflejen


adecuadamente las emisiones generadas en condiciones reales de
conduccin.

2.3.2 El procedimiento de reglamentacin con control


24. El ejercicio de sus competencias de ejecucin por parte de la Comisin est

sujeto al control de los Estados miembros y el Parlamento Europeo.


25. La adopcin de medidas de ejecucin en virtud de la norma Euro 6 est sujeta

al procedimiento de reglamentacin con control establecido en el artculo 5 bis,


apartado 3, inciso b), de la Decisin sobre comitologa.
26. En el marco del procedimiento de reglamentacin con control, la Comisin

debe presentar su propuesta de medidas a un comit constituido por


representantes de los Estados miembros (en el presente caso, el Comit
18 Artculo 14, apartado 3), de la norma Euro 6 La Comisin examinar de forma continuada los procedimientos,
ensayos y requisitos contemplados en el artculo 5, apartado 3, as como los ciclos de ensayo utilizados para medir las
emisiones. Si del examen resultase que estos han dejado de ser apropiados o no reflejan ya las emisiones en el
mundo real, se adaptarn de forma que reflejen adecuadamente las emisiones generadas por la conduccin en
carretera en condiciones reales. Las medidas necesarias, destinadas a modificar elementos no esenciales de este
Reglamento completndolo, se establecern de conformidad con el procedimiento de reglamentacin con control..
19 Considerando 15 del reglamento Euro 6

Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM)). En el supuesto de que, como en el


caso de la segunda propuesta de reglamento EURO 6, el comit las avale, la
Comisin deber presentar sin demora sus propuestas para su examenpor el
Parlamento Europeo y el Consejo.
27. El Consejo y el Parlamento Europeo podrn oponerse a las medidas

propuestas en un plazo de tres meses solo por motivos limitados, es decir, si


consideran que las medidas propuestas por la Comisin:

2.4

sobrepasan las competencias de ejecucin contempladas en el instrumento


bsico;

no son compatibles con el objetivo del contenido del instrumento bsico; o

no respetan los principios de subsidiariedad o proporcionalidad.

El conflicto potencial entre la Comisin y el Parlamento Europeo


28. La segunda propuesta de reglamento podra dar lugar a una controversia entre

las instituciones de la Unin Europea. El 27 de octubre de 2015 el da antes


de la votacin del CTVM el Parlamento Europeo inst a la Comisin a que
adoptara un ambicioso ciclo de ensayos en condiciones reales de conduccin
(RDE), "con un factor de conformidad que refleje nicamente las posibles
tolerancias del procedimiento de medicin de las emisiones antes de 2017"20.
29. Los crticos de la segunda propuesta de reglamento han alegado que los

lmites de emisin no sobrepasables tienen por objeto proteger los intereses de


los fabricantes de automviles y constituyen un intento de introducir una
derogacin de las normas Euro 6 por la puerta trasera eludiendo el proceso
legislativo pertinente21.
30. Los diputados al Parlamento Europeo estn considerando actualmente una

posibilidad de oposicin en el marco del procedimiento de control. El 14 de


diciembre de 2015 se celebrar una reunin extraordinaria de la Comisin de
Medio Ambiente, Salud Pblica y Seguridad Alimentaria para someter a
votacin una resolucin de veto. Si dicha Comisin adopta la propuesta de
resolucin, esta se someter posteriormente a votacin en el Pleno durante la
semana del 18 de enero de 2016, en la que necesitar el respaldo de una
mayora de los diputados al Parlamento Europeo.
31. Si el Parlamento Europeo se opone a la segunda propuesta de reglamento,

esta no ser adoptada por la Comisin, que, en ese caso, tendra dos
alternativas:

presentar al Comit Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM) una


propuesta modificada de reglamento de ejecucin, respetando los lmites de
las competencias de ejecucin; o

20 Resolucin del Parlamento Europeo de 27 de octubre de 2015 sobre la medicin de las emisiones generadas por el
sector de la automocin (2015/2865(RSP)), prr. 14 disponible en http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?
pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2015-0375+0+DOC+PDF+V0//EN
21 Vase el comunicado de prensa de Transport & Environment de 28 de octubre de 2015:
http://www.transportenvironment.org/press/governments-double-and-delay-air-pollution-limits-diesel-cars

presentar al Consejo y al Parlamento Europeo una propuesta legislativa


sobre la base del Tratado, la cual podra modificar tambin las normas
esenciales de la materia de que se trata (es decir, los lmites de emisin de
la norma Euro 6).

32. Si, por el contrario, el Parlamento Europeo no se opone a la segunda

propuesta de reglamento, cualquier Estado miembro podra interponer un


recurso de anulacin de la segunda propuesta de reglamento ante el Tribunal
de Justicia Europeo en aplicacin del artculo 263 del TFEU.

Evaluacin de la legalidad de la segunda propuesta de reglamento

3.1 Introduccin de factores de conformidad y lmites de emisin no


sobrepasables
33. La primera cuestin es si la Comisin est facultada para introducir factores de

conformidad y lmites de emisin no sobrepasables (NTE) o si, por el contrario,


esa facultad est reservada al legislador de la Unin Europea.
34. A este respecto, el considerando 15 del reglamento EURO 6, en el que se

establece el marco necesario para otorgar a la Comisin competencia para


revisar los ensayos, dispone explcitamente que debe considerarse la
introduccin de no sobrepasar como concepto reglamentario.
35. Incluso aunque el reglamento EURO 6 no defina no sobrepasar como

concepto reglamentario, la Comisin podr introducir lmites NTE, siempre


dentro de los lmites de sus competencias de ejecucin. Por tanto, la cuestin
fundamental no es si la Comisin tena competencia para introducir factores de
conformidad, sino cmo y por qu ha hecho uso de dicha competencia.
3.2
Lmites impuestos a la facultad de apreciacin de la Comisin en el
establecimiento de factores de conformidad
36. Para evaluar si la Comisin ha sobrepasado los lmites de sus competencias

de ejecucin, es necesario:

analizar el mandato de la Comisin previsto en el reglamento EURO 6;

analizar los objetivos del reglamento EURO 6; y

analizar las medidas de ejecucin especficas y compararlas con el mandato y


los objetivos del reglamento EURO 6

3.2.1 El mandato del reglamento EURO 6


37. el reglamento EURO 6 otorga a la Comisin la facultad de establecer y revisar

los procedimientos, ensayos y requisitos especficos para la homologacin de


tipo de los vehculos en relacin con las emisiones de contaminantes22. Durante
la revisin, debe considerarse "el uso de sistemas porttiles de medicin de
emisiones y la introduccin de no sobrepasar como concepto reglamentario23.
22 Artculo 5, apartado 3, y artculo 14, apartado 3, del reglamento Euro 6.
23 Considerando 15 de la norma Euro 6.

38. Dado que en la norma Euro 6 no se define no sobrepasar como concepto

reglamentario, es necesario buscar orientaciones en otros instrumentos. La


redaccin del mandato resulta especialmente til a este respecto. En particular,
la segunda propuesta de reglamento solo puede modificar los elementos no
esenciales de la [norma Euro 6] completndolos. Por tanto, la Comisin solo
est facultada para completar la norma Euro 6 pero no para modificar sus
disposiciones.
39. Segn los tratados de la UE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

Europeo, las medidas complementarias adoptadas por la Comisin no deben


ser esenciales. Para determinar cules son los elementos esenciales de un
determinado tema, "procede tener en cuenta las caractersticas y las
particularidades del mbito de que se trata"24. Es decir, deben tenerse en
cuenta los objetivos del reglamento base.
40. A este respecto, el Tribunal de Justicia Europeo ha aclarado que "las

disposiciones cuya adopcin hace necesarias elecciones polticas


comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unin no
pueden ser objeto de delegacin."25
3.2.2 Los objetivos de la norma Euro 6
41. La norma Euro 6 tiene por objeto garantizar "un alto nivel de proteccin

medioambiental"26 y, a tal fin, los lmites de las emisiones de los vehculos


deben ser cada vez ms estrictos. La evolucin de la norma Euro 5 a la norma
Euro 6 forma parte de "un esfuerzo continuo para reducir las emisiones de los
vehculos"27. En particular, para mejorar la calidad del aire y respetar los
valores lmite de contaminacin atmosfrica se requiere una reduccin
considerable de las emisiones de xidos de nitrgeno"28.
42. El considerando 3 ofrece orientacin sobre la distincin entre disposiciones

esenciales y no esenciales:

Por una parte, en la norma Euro 6 se establecen las "disposiciones


fundamentales sobre las emisiones de los vehculos";

Por otra parte, "las especificaciones tcnicas sern establecidas


mediante medidas de aplicacin adoptadas con arreglo a los
procedimientos de comitologa".

43. El motivo de esta distincin es la necesidad de que el establecimiento de las

normas sobre emisiones se base en elecciones polticas, segn se define en el


considerando 7:
"Al establecer normas sobre emisiones es importante tener en cuenta
implicaciones para los mercados y la competitividad de los fabricantes,
costes directos e indirectos para el sector y los beneficios en trminos
estmulo de la innovacin, mejora de la calidad del aire, reduccin de
24 Asunto C-355/10 Parlamento Europeo contra Consejo de la Unin Europea, prr. 68.

25 Ibid., prr. 65, se ha aadido la negrita.


26 Considerando 1 de la norma Euro 6
27 Considerando 5 de la norma Euro 6.Vase tambin los considerandos 4 y 12.
28 Considerando 6 de la norma Euro 6

las
los
de
los

costes sanitarios y aumento de la esperanza de vida, as como las


implicaciones para el impacto total en las emisiones de dixido de carbono".
44. Por tanto, la introduccin de factores de conformidad por parte de la Comisin

es legtima solo en los casos en los que estn justificados por motivos tcnicos
pero no por motivos polticos.
3.2.3 Los factores de conformidad en la segunda propuesta de reglamento
45. La propuesta original de la Comisin estableca los factores de conformidad

temporales y definitivos en 1,6 y 1,2, respectivamente, lo que habra dado lugar


a unos lmites de emisin no sobrepasables (NTE, por sus siglas en ingls) de
128 mg/km y de 96 mg/km. Sin embargo, los dos tipos de lmites que el Comit
Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM) someti a votacin son mucho
menos estrictos. La segunda propuesta de reglamento aplicar un factor de
conformidad temporal de 2,1 y un factor de conformidad definitivo de 1,5, lo
que dar lugar a lmites NTE de 168 mg/km y 120 mg/km respectivamente.
46. La legalidad de los factores de conformidad temporales y definitivos depende

de los motivos de su introduccin. La segunda propuesta de reglamento


justifica la introduccin de lmites de emisin no sobrepasables en dos etapas,
a saber, un factor de conformidad temporal inicial y posteriormente un factor de
conformidad definitivo, para que los fabricantes puedan adaptarse
gradualmente a las normas sobre emisiones en condiciones reales de
conduccin (RDE, por sus siglas en ingls)".29
47. No se ha alegado ningn otro motivo que justifique la introduccin del factor de

conformidad temporal.
.
48. El factor de conformidad definitiva se justifica sobre la base de las

"incertidumbres estadsticas y tcnicas de los procedimientos de medicin"30 y,


en particular, "las incertidumbres adicionales de la medicin relacionadas
con el uso de sistemas porttiles de medicin de emisiones (PEMS, por sus
siglas en ingls)"31. No obstante, la segunda propuesta de reglamento no
proporciona informacin detallada sobre dichas incertidumbres, su impacto en
los factores de conformidad y el motivo de dicho impacto. Por tanto, es
necesario consultar los documentos preparatorios y explicativos enumerados a
continuacin:

El documento explicativo de la Comisin titulado "NTE emission limits for


RDE legislacin: state of play", de 7 de septiembre de 201532;

El documento explicativo de la Comisin titulado "NTE emission limits and


applicacin dates for RDE legislation", de 1 de octubre de 201533;

29 Considerando 10 de la segunda propuesta de reglamento.


30 Considerando 9 de la segunda propuesta de reglamento
31 Considerando 10 de la segunda propuesta de reglamento. Vase tambin el punto 2.1.1 del anexo II de la segunda
propuesta de reglamento.
32 Se puede consultar en
https://circabc.europa.eu/webdav/CircaBC/GROW/automotive/Library/comitology_committees/technical_committee/49th
%20meeting%20on%2010%20September%202015/NTE%20-%20state%20of%20play%20-%20TCMV%2010-092015.pdf
33 Documento presentado por la Comisin en la reunin del Comit Tcnico sobre los Vehculos de Motor (CTVM)
celebrada el 6 de octubre de 2015.

diapositivas de la presentacin titulada "Preliminary Uncertainty


assessment RDE Task Force on Uncertainty Evaluation" realizada por el
Centro Comn de Investigacin (JRC) de la Comisin Europea el 1 de
octubre de 2015;34, y

diapositivas de la presentacin titulada "ACEA measurement uncertainty


analysis" realizada por la Asociacin de Fabricantes Europeos de
Automviles (ACEA) el 1 de octubre de 2015.35

49. De estos documentos se desprende que la introduccin de factores de

conformidad responde ms a motivos polticos que a motivos tcnicos.


50. Existe un consenso general entre todas las partes interesadas en cuanto a que

los procedimientos de ensayos en condiciones reales de conduccin introducen


mayores incertidumbres de medicin que los ensayos que se realizan en el
laboratorio, pero existen discrepancias sobre el alcance de estos riesgos.
Adems, dichas incertidumbres se aplican en ambas direcciones es decir,
podran dar lugar a que vehculos que cumplen la norma no superen los
ensayos o que vehculos que no la cumplen s los superen. Por tanto, las
incertidumbres presentan riesgos tanto para los fabricantes como para el
legislador, que representa los intereses del pblico a favor de un medio
ambiente limpio y saludable.
51. Por ese motivo, en su nota explicativa, la Comisin conclua que, si los riesgos

para los fabricantes y el legislador se mantienen a un nivel similar, no deberan


ajustarse los lmites de emisin no sobrepasables debido al alto nivel de
incertidumbre de las mediciones." Ello requerira un factor de conformidad de 1,
es decir, el cumplimiento total del lmite de emisiones de 80mg/km.
52. Sin embargo, ms adelante la nota dice que si, por motivos polticos, debe

reducirse al mnimo el riesgo para el fabricante, es necesario introducir un


margen adicional a los lmites de emisin reglamentarios a la hora de definir los
lmites de emisin no sobrepasables."36
53. En otro documento posterior, de 1 de octubre de 2015, la Comisin se refiere a

los motivos polticos que justifican la introduccin del factor de conformidad


definitivo y dice que, si los riesgos derivados para los fabricantes y el legislador
se mantienen a un nivel similar, tal como exigira un enfoque equilibrado, el
valor del margen debera ser 0. La propuesta de la Comisin representa un
compromiso entre un enfoque equilibrado y un enfoque basado en el caso
ms desfavorable (desde la perspectiva del fabricante) a la hora de tener en
cuenta las incertidumbres adicionales de las mediciones realizadas con un
sistema PEMS."37
54. De estos documentos se desprende que la aplicacin del factor de conformidad

definitivo se basa en motivos polticos y no tcnicos. La Comisin ha hecho una


34 Se puede consultar en
https://circabc.europa.eu/d/a/workspace/SpacesStore/a4c8455f-de18-4f3a-95719410827c4f87/2015_10_01_Error_analysis_JRC.pdf
35 Se puede consultar en
https://circabc.europa.eu/webdav/CircaBC/GROW/wltp/Library/meetings/151001%20
%20RDE-LDV_Uncertainty_evaluation%20%28audio_web%29/2015-10
01_ACEAMeasurement_Uncertainty_Final%20v1.pdf
36 Vase el documento de la Comisin titulado NTE emission limits for RDE legislation: state of play, nota 32, en 2, se
ha aadido la negrita.
37 Vase el documento de la Comisin titulado NTE emission limits and applicacin dates for RDE legislation, nota
33, en 3.

eleccin poltica para reducir al mnimo los riesgos para los fabricantes que se
derivan de las incertidumbres de la medicin, a expensas de la proteccin de la
salud humana y el medio ambiente. Ello va en contra del propsito del
reglamento EURO 6, que es reducir progresivamente las emisiones de los
vehculos, para lograr los objetivos de calidad del aire y garantizar un alto nivel
de proteccin del medio ambiente y de la salud.
55. No obstante, solo el legislador de la Unin Europea tiene competencia para

hacer elecciones polticas que intenten equilibrar los intereses comerciales de


los fabricantes de automviles (con respecto a los costes para el sector), que
se oponen a los del pblico en general (con respecto al derecho a un entorno
saludable)38. Las competencias de ejecucin de la Comisin solo le permiten
establecer las especificaciones tcnicas.
56. En el asunto C-303/94 Parlamento Europeo contra Consejo de la Unin

Europea, el Tribunal de Justicia Europeo sostena que las medidas de


ejecucin no pueden modificar el alcance de las obligaciones impuestas a los
Estados miembros por el reglamento de base39.
3.2.4 El valor de los factores de conformidad
57. Desde una perspectiva estrictamente judicial, el establecimiento de un factor de

conformidad superior a 1 constituye inherentemente una decisin poltica y, por


consiguiente, sobrepasa las competencias de ejecucin de la Comisin. Por
tanto es ilegal y podr ser vetada por el Parlamento Europeo.
58. Si el Parlamento considera que, con el fin de evitar nuevos aplazamientos, es

necesario introducir factores de conformidad, debera garantizar que dichos


factores se establezcan a unos niveles basados en pruebas slidas. En
cualquier caso no podrn sobrepasar el margen correspondiente al caso ms
desfavorable que se derive de la evaluacin tcnica de las incertidumbres
asociadas a los ensayos en condiciones reales de conduccin. Actualmente,
los factores de conformidad temporales y definitivos son ms elevados que los
correspondientes a los casos ms desfavorables.
El factor de conformidad temporal
59. El valor del factor de conformidad temporal (2,1) es ms elevado que el

correspondiente a los casos ms desfavorables evaluados por la Comisin y


por el Centro Comn de Investigacin (JRC) (1.3), o incluso por la ACEA (1.9).
60. El valor del factor de conformidad temporal se establece sobre la base del

promedio previsto de emisiones NOx de los vehculos diesel 2 o 3 aos antes


de que se introdujeran los ensayos en condiciones reales de conduccin y de
que adquirieran un carcter vinculante los lmites de emisin no sobrepasables;
es decir, se establece a un nivel que no exigira ningn esfuerzo a los
fabricantes de vehculos40.

38 Considerandos 3 y 7 del reglamento EURO 6.


39 Asunto C-303/94 Parlamento Europeo contra Consejo de la Unin Europea, prrs. 30 a 32
40 Vase el documento de la Comisin titulado NTE emission limits for RDE legislation: state of play, nota 32, en 1.

61. Adems, el factor de conformidad temporal se aplica durante un perodo de

tiempo limitado, "a peticin del fabricante" 41.


62. Por tanto, el factor de conformidad temporal puede considerarse una

derogacin optativa, otorgada a los fabricantes que no sean capaces de


lograr de forma inmediata el cumplimiento del factor de conformidad definitivo.
63. Sin embargo, segn la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo, las

medidas de ejecucin no pueden introducirse como una derogacin temporal,


que dara lugar a una modificacin del alcance de las obligaciones definidas en
la legislacin de la Unin Europea. En particular, en el asunto C-303/94
Parlamento Europeo contra Consejo de la Unin Europea, el Tribunal de
Justicia Europeo anul una medida de ejecucin adoptada por el Consejo que
permita una derogacin optativa y temporal de una norma sobre calidad
medioambiental establecida en el marco de la directiva bsica pertinente42.
El factor de conformidad definitivo
64. Asimismo, el valor del factor de conformidad definitivo sobrepasa los lmites de

las competencias de ejecucin de la Comisin. De las evaluaciones realizadas


por el Comisin y el Centro Comn de Investigacin se desprende que en el
caso ms desfavorable43, el procedimiento de ensayo en condiciones reales
de conduccin puede introducir una incertidumbre adicional de 25 mg/km 44, lo
que dara lugar a un lmite de emisiones de NOx no sobrepasables de 105
mg/km (es decir, un factor de conformidad de 1,3).
65. Sea cual sea la cifra propuesta para el factor de conformidad de definitivo, para

calcularla debe tenerse en cuenta que, dado que est pensada para aplicarse
durante un perodo indefinido, socavar de forma importante el propsito del
reglamento EURO 6 de reducir las emisiones de los vehculos para lograr los
objetivos de calidad del aire y, por ende, tendr un efecto muy perjudicial para
la salud humana y el medio ambiente.
4

Conclusiones

66. El reglamento EURO 6 otorgaba a la Comisin la facultad de introducir factores

de conformidad y lmites de emisin no sobrepasables en los ensayos en


condiciones reales de conduccin, si bien dicha facultad est sujeta a ciertas
limitaciones.
67. Las competencias de ejecucin solo pueden ser complementarias y no pueden

alterar los elementos esenciales de la legislacin bsica, que deben basarse en


motivos tcnicos y no polticos.
41 Vase el punto 2.1.2 del anexo II de la segunda propuesta de reglamento.
42
Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercializacin de productos
fitosanitarios (DO 1991 L 230, p. 1).
43 En el que simplemente se aade el mximo riesgo sobreestimado de cada una de las incertidumbres, sin que se
analicen debidamente las probabilidades de error. Vase el documento de la Comisin titulado NTE emission limits for
RDE legislation: state of play, nota 32, en 2.
44 Ello dara lugar a las siguientes inexactitudes adicionales con respecto al ensayo segn el Nuevo Ciclo de
Conduccin Europeo (NEDC): i) <7% (=6 mg/km) correspondiente a la inexactitud de los sistemas porttiles de
medicin de emisiones (PEMS); ii) <3% a 5% (=2,4 a 4 mg/km) correspondiente a los desajustes de las seales; y iii)
<20% (5 a 15 mg/km) correspondiente a la desviacin de las seales del analizador.

68. La introduccin de factores de conformidad en la segunda propuesta de

reglamento es una decisin inherentemente poltica que altera el elemento


esencial del reglamento EURO 6, es decir el valor lmite de emisiones.
69. Si bien puede hallarse cierta justificacin basada en el hecho de que el ensayo

en condiciones reales de conduccin (RDE) introduce una mayor incertidumbre


en las mediciones, segn admite la Comisin, este es un riesgo que se aplica
en ambas direcciones. Al aplicar un factor de conformidad para proteger a los
fabricantes del riesgo asociado a la incertidumbre de las mediciones se ponen
los intereses comerciales del fabricante por delante de los intereses del pblico
a favor de un medio ambiente saludable. Se trata de una decisin poltica que
sobrepasa el alcance de las competencias de ejecucin y es incompatible con
el propsito de la norma Euro 6 de reducir progresivamente las emisiones de
los vehculos para lograr los objetivos de calidad del aire. Adems sobrepasa
las capacidades de ejecucin otorgados por el legislador de la Unin Europea y
es, por tanto, ilegal.
70. Por consiguiente, el Parlamento Europeo debera vetar la segunda propuesta

de reglamento e instar a la Comisin a presentar lo antes posible al Comit


Tcnico sobre Vehculos de Motor (CTVM) una propuesta de reglamento de
ejecucin. Si los factores de conformidad se consideran necesarios, deberan
establecerse en un nivel que refleje las incertidumbres en el caso ms
desfavorable asociadas con el procedimiento de ensayos RDE. Sobre la base
de las mejores prcticas tcnicas actuales dicho nivel no debera ser superior a
un factor de 1,3.