Artigo

Regularizao fundiria: anlises

Daniele Regina Pontes e Jos Ricardo Vargas de Faria
Doutoranda em Direito pela UFPR, scia-cooperada da Ambiens Sociedade Cooperativa Professora dos cursos de graduao
e Ps-graduao em Direito
Professor da Universidade Federal do Paran, scio-cooperado da Ambiens Sociedade Cooperativa, doutorando em
Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ

RESUMO: A poltica habitacional brasileira est pautada, por

um lado, pela proviso de moradias com a construo de novas
unidades habitacionais e, por outro, pela garantia da segurana
da posse e legitimao da propriedade pela regularizao
fundiria. O objetivo desse texto analisar a insero de tal
poltica de regularizao fundiria, consideradas as
normatizaes mais recentes sobre o tema Estatuto da Cidade,
Cdigo Civil de 2002, Resoluo n. 364 do CONAMA, Lei
11.977/2009 MCMV e, por fim, a nova MP 547/2011 sobre as
reas de risco e de expanso urbana nos Municpios.
Palavras-chave: regularizao fundiria; poltica pblica; posse;
propriedade; meio ambiente; urbanismo.
ABSTRACT: The Brazilian housing policy is based on the one
hand, by the provision of housing via new units construction and,
secondly, ensuring the security of tenure and legitimacy of the
property via regularization. The aim of this paper is to develop a
brief analysis of regularization policy, considering the most
recent norms on the subject - the City Statute, Civil Code of
2002, Resolution no. 364 of CONAMA, Law 11.977/2009 and,
finally, the new MP 547/2011 that deal with the subject of risk
areas and urban sprawl in the cities.
Palavras-chave: regularization; public policy; possession;
property, environment, urban planning.
Introduo
A regularizao ganha status de poltica pblica a partir da entrada em vigor da Lei
Federal n. 11977 de 2009, anunciada no bojo da poltica de habitao orientada no
sentido de promover programa voltado proviso habitacional em um sentido e, em
outro sentido, em possibilitar a formalizao de reas ocupadas e consolidadas.
Antes do anncio da nova legislao, outras medidas, inseridas em textos
normativos voltados questo urbana j podiam ser vistas, assim como em legislaes
tradicionais, caso das inseres realizadas no Cdigo Civil, voltadas valorizao da
questo possessria.
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A Poltica Pblica de Regularizao Fundiria passa, ento, pela necessria

observao acerca dos instrumentos jurdico-urbansticos que podem permitir ou criar
obstculos sua efetivao. Possivelmente, em um passo anterior, relevante
compreender que as legislaes que trataram do regime de apropriao com base na
titularidade proprietria moderna e nas normas de direito urbanstico foram
significativas da medida definida entre aquilo que pode ser considerado formal ou
informal.
Tal divisa se constituiu ao mesmo tempo como a tentativa de proteo ou tutela de
um regime constitudo na segurana da propriedade e do planejamento e, por outro
lado, na segregao daqueles que no apresentavam condies objetivas de
permanecer do lado reconhecido oficialmente e legitimado a partir dos critrios
definidos para a obteno da titularidade ou para o reconhecimento da insero em
determinada ordem urbanstica.
No suficientes os percalos decorrentes do prprio histrico da apropriao de
bens imveis no Brasil e das sujeies impostas pela fora bruta traduzida em
violncia, tambm poltica e econmica, e dos limites institucionais estruturais do
Estado para regular e fiscalizar as definies por ele mesmo impostas, as normas
atinentes aos regimes proprietrios e urbansticos foram significativos da mais objetiva
separao.
Como questo interveniente e no menos importante, outra ordem, a ambiental,
tambm estabelecia objetivamente alguns limites apropriao e ao uso de bens.
Com o anncio do captulo da Poltica Urbana na Constituio de 1988, essas
questes sobrepostas e controvertidas restaram evidenciadas e o passo empreendido no
sentido de compreender a apropriao de bens em suas respectivas condies avanou
no sentido de permitir a valorizao possessria com o instituto da usucapio especial
e a tentativa de reduo de desigualdade e cumprimento de funo social, mais tarde
traduzida no Estatuto da Cidade como flexibilizao de parmetros urbansticos e
compatibilizao com as questes ambientais, reconhecidos na demarcao de zonas
especiais de interesse social.
O instrumental jurdico superou o marco da regulao federal com a determinao
de estudos especficos para cada municpio, organizados em legislaes municipais
denominadas como planos diretores e, ainda a legislao federal avanou
consideravelmente sobre o tema definindo novos instrumentos ou novas utilizaes de
velhos instrumentos para flexibilizar a velha ordem e permitir a mudana de lugar da
linha divisria entre regularidade e irregularidade.
Assim, o objetivo desse texto o de analisar a insero de tal poltica de
regularizao fundiria, consideradas as normatizaes mais recentes sobre o tema
Estatuto da Cidade, Cdigo Civil de 2002, Resoluo n. 364 do CONAMA, Lei
11.977/2009 MCMV e, por fim, a nova MP 547/2011 sobre as reas de risco e de
expanso urbana nos Municpios.
Ainda que no se pretenda analisar a poltica habitacional de forma geral, entendese que a regularizao fundiria est inserida no contexto da poltica habitacional
voltada a dar conta da proviso habitacional com a construo de novas unidades
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habitacionais1 e, por outro lado, a de garantir a legitimao apropriativa, via

propriedade privada e garantia de oficializao urbansticas de reas ocupadas e
consolidadas e no reconhecidas pelos rgos oficiais. Assim, a anlise deste trabalho
est localizada no segundo item da poltica habitacional.
Para tanto, demarca-se aqui a prpria concepo de regularizao fundiria
estabelecida pela legislao, constante do art. 46 da Lei Federal n. 11.977/2009:
Art. 46. A regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas
jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao
fundiria de assentamentos irregulares e a titulao de seus ocupantes,
de modo a garantir o direito social moradia, o pleno
desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Diante da perspectiva apontada no texto da Lei possvel observar que a garantia da

formalidade passa por uma complexa gama de questes, e que o conjunto de fatores a
serem observados est relacionada, para alm da terra, ao aparato oficial do Estado e a
sua capacidade de fazer valer os instrumentos existentes na tica dos diferentes
poderes.
1. Regularizao Fundiria: o tratamento da posse nos Planos Diretores
Assim como em outros campos da questo urbana, a aprovao do Estatuto da
Cidade em 2001 foi saudada poca como um marco de inflexo para a regularizao
fundiria no meio urbano. O diagnstico que se fazia era de que sem este instrumento
jurdico que regulamentava o Captulo da Poltica Urbana, no seria possvel avanar
nos processos de regularizao. Nos termos de Alfonsin 2 os operadores das polticas
habitacionais estiveram a perseguir um fantasma o que explicaria o fracasso ou os
resultados insignificantes dos programas de regularizao at aquele momento. A
possibilidade de reverso desse quadro era anunciada como um dos propsitos da nova
lei. O entusiasmo de uma parcela dos militantes da questo urbana assentava-se na
expectativa de que a lei criava as condies para: (i) viabilizao jurdica das
promessas da Constituio Federal relacionadas regularizao, por meio da criao
de instrumentos que permitiam operacionalizar aquilo que a Constituio estabelecia
em termos de usucapio e concesso de uso e (ii) uma mudana de paradigma no
tratamento da propriedade urbana, deslocando seu tratamento da concepo
individualista e liberal do direito civil para o direito pblico (urbanstico),
consolidando o princpio da funo social3.
Em relao primeira condio, importante notar que o Estatuto da Cidade
valoriza, a exemplo dos dispositivos constitucionais, o uso para moradia, reduzindo as
1

O Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV est estabelecido na primeira parte da Lei Federal n.
11977/2009 e define as regras de incentivo referentes aquisio de moradias via proviso habitacional por
novas unidades habitacionais ou pela requalificao ou reformas de imveis j construdos.
2
ALFONSIN, Betnia. O significado do Estatuto da Cidade para a Regularizao Fundiria no Brasil. In:
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio. Reforma Urbana e Gesto Democrtica:
promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan: FASE, 2003. p.94.
3
ALFONSIN, idem p.94-6 e FERNANDES, Edsio. Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo
Horizonte, Del Rey, 2001.
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exigncias para usucapio no caso das propriedades privadas ou obrigando a

concesso de uso de propriedades pblicas quando ocupadas para moradia 4. Com essa
perspectiva e a partir do reconhecimento das dificuldades para efetivar os processos de
titulao em funo da impossibilidade, na maioria dos casos, de individualizao e
delimitao dos lotes em ocupaes irregulares requisito para uma ao de usucapio
nos moldes previstos anteriormente aprovao do Estatuto da Cidade a lei prope
mecanismos com a finalidade de reduzir alguns desses obstculos. Nesta dimenso,
especificamente, cabe o argumento de Alfonsn e Fernandes de contraposio ao
Direito Civil, tradicionalmente individualista5, pois os novos instrumentos jurdicos
criados previam aes de regularizao coletiva.
A despeito da inovao legislativa, contudo, o ajuizamento de aes coletivas para
regularizao fundiria ainda se ressente da dificuldade de recepo pelo Poder
Judicirio. O nmero de aes de usucapio coletivo ainda pequeno, principalmente
no que diz respeito as regularizaes j concludas. Apenas como exemplo, vale
destacar que, apesar dos dez anos de existncia desta modalidade de usucapio, o
Instituto Innovare, em conjunto com o Conselho Nacional de Justia (CNJ), premiou
recentemente tal instrumento como inovao jurdica na categoria advocacia uma ao
de usucapio coletiva.
A segunda condio criada pelo Estatuto da Cidade teria implicao para
regularizao fundiria na medida em que relativizaria o direito de propriedade e
valorizaria a posse ainda que sem equipar-la a propriedade. O princpio da funo
social da propriedade frequentemente acionado por organizaes comunitrias,
movimentos sociais e assessores tcnico-jurdicos para justificar ocupaes de terrenos
ou edificaes vazias ou para resistir a aes de despejo. Este princpio tambm
acionado na esfera jurdica como critrio para sentenas em aes possessrias. De
acordo com Souto Maior
a ocupao, para fins de moradia, de uma terra improdutiva, abandonada, sobre a
qual o proprietrio no exerce o direito de posse, que no serve sequer ao lazer e que
pela sua localidade e tamanho precisa, necessariamente, atender a uma finalidade
social, no mera invaso. Trata-se, em verdade, de uma ao poltica que visa pr
prova a eficcia dos preceitos constitucionais [representando] uma desapropriao
indireta do imvel, que recupera a funo social da propriedade, agindo o particular
em substituio ao Estado, que se mostra inerte em duplo sentido: no aspecto da
realizao de polticas pblicas efetivas de construo de moradias dignas para todos;
e no que tange exigncia plena das finalidades sociais das propriedades privadas. 6
Na propositura de ao por parte do proprietrio, visando recuperar a posse de rea,
no suficiente apresentar apenas o ttulo de propriedade, deve-se demonstrar a posse
e provar que a propriedade cumpre uma funo social7.
4

O dispositivo da concesso de uso especial para fins de moradia, na verdade, foi vetado no Estatuto da Cidade e
institudo posteriormente pela Medida Provisria 2220/2001.
5
ALFONSIN, idem. FERNANDES, idem.
6
SOUTO MAIOR, Jorge Luiz. Pinheirinho: direito de propriedade deve atender a sua funo social. Publicado
em CONJUR.Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2012-jan-30/pinheirinho-direito-propriedade-atenderfuncao-social>. Acesso em : 01 fev. 2012, p. 1.
7
SOUTO MAIOR, idem. p.1
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Contudo, o princpio que critrio fundamental para regularizao fundiria,

tambm , reconhecidamente, subordinado ao ordenamento territorial, conforme
indicado no art.182 da Constituio Federal e reforado no Estatuto da Cidade. A
funo social da propriedade urbana ser definida pelo municpio em seu plano diretor.
Como afirma Alfonsn o proprietrio de terreno urbano deve atender s
especificaes do Poder Pblico adotadas pelo Plano Diretor sob pena de perder seu
direito 8.
Assim, ainda que os instrumentos de regularizao do Estatuto da Cidade guardem
relativa autonomia, pois a concesso de uso especial para fins de moradia e a
usucapio coletiva no dependem de previso no plano diretor, o tratamento
despendido s reas irregulares no ordenamento territorial critrio para deciso.
Mesmo com a obrigatoriedade de participao popular na elaborao dos planos
diretores, no h necessariamente prevalncia, nas situaes de conflito de interesse,
da perspectiva popular ou do interesse social sobre outros interesses ou direitos, como
por exemplo, o ambiental. De fato, os conflitos de uso entre moradia e conservao ou
preservao ambiental so freqentes, em funo mesmo da dinmica do mercado
imobilirio e do processo capitalista de urbanizao, que impele o encontro entre
aqueles despossudos de recursos para aquisio da moradia com aquelas reas de
reduzido valor imobilirio em decorrncia das restries ambientais para sua
utilizao. Diante do evidente conflito, alguns autores aspiram pelo encontro entre
estas dimenses.
No que diz respeito regularizao fundiria, claro que isso [a gesto democrtica
prevista no Estatuto da Cidade] implicar a reinveno de mecanismos de incluso
da populao no debate sobre o projeto de regularizao/urbanizao do assentamento
e que a varivel ambiental dever ser introduzida nesses processos dos quais, pelo
menos at o momento e na imensa maioria dos casos, geralmente esteve divorciada. 9
O Plano Diretor e a lei de zoneamento seriam uma das expresses da possibilidade
desse encontro. No demais lembrar, contudo, que os planos diretores, como
demonstram os estudos sobre a histria do planejamento urbano no Brasil, nunca se
constituram em arenas privilegiadas para expresso dos interesses populares. No
entanto, os militantes da reforma urbana, alegando a subordinao da funo social da
propriedade aos planos diretores municipais prevista na Constituio, tm disputado
seu contedo e proposto a incorporao de mecanismos de realizao de determinadas
bandeiras sociais. Tem-se como exemplo a formulao da figura das Zonas Especiais
de Interesse Social (ZEIS) que cumpre o papel de fazer constar nos mecanismos de
ordenamento a funo moradia de interesse social. Contudo deve-se notar que a
criao deste instrumento se baseia na necessidade de promover a adequao dos
parmetros urbansticos mnimos estabelecidos na lei de parcelamento s
caractersticas concretas das ocupaes irregulares, sem o que no seria possvel a
regularizao urbanstica.

8
9

ALFONSIN, idem p.96.

ALFONSIN, idem p.97.

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Nesse sentido, deve-se relativizar a afirmao da mudana paradigmtica, pois o

tratamento da irregularidade nesta dimenso j estritamente associada ao direito
pblico e, portanto, j estaria livre, de acordo com a tese defendida por Edsio
Fernandes, das garras da viso liberal e individualista que situa o direito de
propriedade como objeto do direito privado10. Os Planos Diretores e seus
instrumentos correlatos, como as leis de zoneamento, sempre estiveram no campo do
direito pblico, o que certamente no impediu que fossem elaborados e utilizados de
modo aprofundar desigualdades materiais na apropriao da riqueza urbana,
promover a segregao scio-espacial e inventar a irregularidade fundiria e
urbanstica independente dos discursos que os justificavam. Portanto, apesar de no
se questionar a crtica ao carter liberal e individualista do direito civil, no se pode
confundi-la com um maniquesmo que equipara o direito pblico com o interesse
geral, o bem comum, e o direito privado com o interesse particular. De fato, tambm o
direito pblico frtil na promoo e reproduo de injustias e iniqidades.
Feita essa ressalva, destaca-se que a flexibilizao dos parmetros urbansticos por
intermdio da adoo das ZEIS pelos municpios, normalmente associada com aes
de regularizao urbanstica e fundiria em reas ocupadas por populao de baixa
renda, configura-se no instrumento de maior expresso entre o conjunto de
dispositivos associado questo da moradia11. Os resultados da pesquisa da Rede de
Avaliao para Capacitao dos Planos Diretores Participativos12 indicam que cerca de
80% dos 524 Planos Diretores analisados instituram ou previram a criao de ZEIS,
ainda que menos da metade as tenham delimitado, ou seja, a maioria dos municpios
apenas prev a possibilidade de sua utilizao.
As informaes obtidas a partir da pesquisa do Perfil dos Municpios, elaborada
pelo IBGE13 so menos promissoras, indicando que menos de 30% dos municpios que
possuem Planos Diretores, prevem seja na prpria Lei do Plano Diretor ou em lei
especfica a utilizao de ZEIS. Essa informao significativa, tendo em vista que
em 61% da totalidade dos municpios brasileiros e em 96% daqueles com mais de
100.000 habitantes, foi identificada a existncia de ocupaes irregulares14.
Tabela 01. Municpios que possuem Planos Diretores e regulamentao de ZEIS no
Brasil
Tamanho
Municpio

do Possui Plano Diretor

Sim
Regulamenta ZEIS
Sim
No

No
Possui Lei especfica de ZEIS
Sim
No

10

Em ALFONSIN, idem p.95.

CARDOSO, Adauto Lucio; SILVEIRA, Maria Cristina Bley. O Plano Diretor e a Poltica de Habitao. In: Os
Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra
Capital, 2011. p.113.
12
Ao coordenada pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades com o objetivo
de avaliar os Planos Diretores e capacitar a sociedade para sua implementao.
13
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic. IBGE, 2009.
14
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic. IBGE, 2009. Os dados sobre irregularidade no
constam da pesquisa do Perfil dos Municpios realizada em 2009, portanto foram utilizados os dados relativos
pesquisa de 2008.
11

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(No
Plano
Diretor/Em Lei
Especfica)
1. At 20.000
169
(99+70)
2. 20.001 at 369
100.000
(256+113)
3. Maior que 155
100.000
(125+30)
Total Geral
693

195

716

2022

1014

793

95

114

116

1625

2117

1130

Fonte: Perfil dos Municpios (IBGE, Munic, 2009)

Ainda assim, Cardoso e Silveira15 afirmam que a considerao das ZEIS pelos
aparelhos de planejamento pblico municipais em um nmero significativo de casos
potencialmente favorvel a implementao de polticas de urbanizao e
regularizao fundiria em favelas e loteamentos.
possvel, como hiptese, a partir das pistas indicadas pelas pesquisas, supor que
em tempos diferentes foram elaboradas as legislaes municipais que enfrentavam
diretamente a necessidade de se realizar a legislao referente ao planejamento, os
planos diretores e, em outro tempo e com outra motivao, a do estabelecimento de
uma poltica habitacional, os municpios se mobilizaram pela definio de suas reas
para a moradia, de modo a, ento, definir imveis para a demarcao das ZEIS.
De qualquer modo, tal suposio, ainda que apresente base nas informaes
referidas, deve ser colocada prova para a efetiva comprovao, mesmo que esteja
evidenciada a constituio de ZEIS, em muitos casos, fora do mbito dos planos
diretores municipais.
Para compreender tambm a articulao desse instituto com as demais questes
referentes regularizao, faz-se necessrio observar os rumos da legislao na
implementao dessa nova poltica.
2. A titularidade e a norma urbanstica
Duas dimenses da regularizao fundiria perfazem a sua efetivao, a titularidade
e a observncia da norma urbanstica. Tais questes foram tratadas em diversas
legislaes, sendo que a titularidade tradicionalmente foi tratada pelo Cdigo Civil,
ainda que suas alteraes tenham ocorrido em decorrncia da Constituio de 1988 e
das demais normas de direito urbanstico. De qualquer forma, a Lei Federal n. 11977
de 2009 tambm inscreveu em seu texto novas possibilidades de titulao como poder
ser verificado adiante. Enquanto isso, as normas urbansticas foram flexibilizadas de
modo a tentar resolver a outra parte da questo. Assim, o Estatuto da Cidade e a Lei
Federal de Parcelamento do Solo apresentaram regras diferenciadas para a ocupao
considerada de interesse social e a recente legislao da poltica habitacional,
adicionou como possibilidade de regularizao, as reas denominadas zonas especiais
de interesse especfico.
15

CARDOSO; SILVEIRA, idem. p.123.

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Tais reas, diferentemente daquelas caracterizadas como de interesse social, no

apresentam qualquer justificativa relacionada questo econmica ou renda dos
ocupantes, de modo que geralmente so caracterizadas pela ocupao das populaes
de renda mdia e alta. Nesses casos, o legislador prev para a regularizao, uma vez
que esta forma de ocupao no est fundamentada na necessidade, mas, em regra na
mera inobservncia pelos ocupantes dos preceitos definidos na legislao, medidas
compensatrias que propiciem a amenizao dos nus causados em decorrncia do
aproveitamento ilegal das reas, decorrente da prtica de ato ilcito.
A caracterizao das duas formas de ocupao e dos motivos para a irregularidade
so, nesse sentido, relevantes no que diz respeito atuao do Poder Pblico e a
priorizao na ao do Estado. Sem dvida, a ateno para a regularizao fundiria
deve estar voltada prioritariamente regularizao fundiria de interesse social, tal
assertiva est explicitada na prpria legislao.
Considerando o arcabouo jurdico sobre regularizao fundiria, faz-se necessrio
revisitar legislaes mais tradicionais e as novas manifestaes legislativas sobre a
temtica.
Alm das mudanas e dos limites ao objetivo de se regularizar terras urbanas
ocupadas e consolidadas e das demais questes propostas no item anterior quanto ao
Estatuto da Cidade e aos planos diretores municipais, podem ser observadas tambm
algumas alteraes ocorridas a partir da Constituio de 1988 relativas aos novos
instrumentos de regularizao fundiria no Novo Cdigo Civil.
Assim, mesmo considerando que este guarda as velhas formas praticamente
inalteradas do Cdigo anterior16, velhos institutos ganharam diferentes delineamentos
e novas questes apareceram desenhadas a partir do ambiente constitucional,
absorvido nos artigos do Livro que se destina regulao referente ao direito das
coisas.
Enquanto a parte reservada ao tratamento da posse foi praticamente mantida, mais
especificamente, foi na redao dos textos voltados ao tratamento da propriedade que
se verificaram certas modificaes. Pode-se dizer, nesse sentido que, buscou-se por um
lado, estabelecer algum limite ao direito-poder tradicionalmente conferido ao
proprietrio e, por outro lado, pretendeu-se alterar o peso da posse em relao ao
instituto da propriedade, ocorrendo em relao a esta, certa valorizao.
Para a concretizao do intuito de se conferir algum limite propriedade, alm da
insero de dispositivos mais tardiamente somados ao rol de direitos reais
estabelecidos no Cdigo Civil, tal como as duas formas de concesso expostas no
artigo 122517 e o direito de superfcie, tambm a referncia ao cumprimento da funo
da propriedade estabelecida nos primeiros pargrafos do artigo 1228 e as alteraes na
usucapio e no instituto do abandono podem ser compreendidas no bojo das mudanas
referidas.
16

Sobre o processo de elaborao e as manutenes do antigo modelo de codificao, ver TEPEDINO, Gustavo.
O Velho Projeto de um Revelho Cdigo Civil. In.: TEPEDINO, Gustavo (org) Temas de Direito Civil. 4 ed. Rio
de Janeiro: Renovar, 2008.
17
Duas espcies de concesso foram inseridas no rol de direitos reais estabelecidos no Cdigo Civil, os incisos
XI e XII tratam da concesso de direito real de uso e da concesso de uso especial para fins de moradia.
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Todos esses elementos e instrumentos podem ser considerados como intervenientes

quando lidos como conjunto de medidas, se considerarmos a existncia de uma
poltica de regularizao fundiria que apresenta uma das dimenses da poltica mais
ampla de habitao.
Tambm, no contexto da regularizao fundiria, necessrio reconhecer que
somente parte da questo est evidenciada em tal instrumental jurdico, uma vez que as
determinaes de carter propriamente urbanstico esto presentes em outras
legislaes18. O Cdigo Civil apresentou meios de potencializar as discusses sobre a
titularidade dos bens e a sua respectiva legitimidade, alterando, dessa forma, certa
idia de perenidade da propriedade independentemente de sua destinao ou da
comprovao efetiva da posse nas modalidades direta ou indireta.
A leitura articulada entre o sentido exposto no Cdigo Civil sobre o ato ilcito,
estabelecendo limites ao exerccio de direitos que signifiquem dano a terceiros
realizados em virtude de excessos cometidos por seus titulares, que extrapolem os fins
econmicos e sociais, bem como, a boa-f e os bons costumes relacionados a tais
direitos e, o estabelecimento de regras impostas pelo j referido artigo 1228 que
determina o exerccio do direito de propriedade em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio
ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das
guas, portanto, ainda estabelecendo limites ao exerccio de tal direito em virtude de
condicionantes ambientais e histricas, de carter coletivo e difuso, altera os contedos
de ambos os direitos, de posse e de propriedade.
Nesse contexto, a valorizao possessria, como foi dito, est presente no Cdigo
nas mudanas de concepo sobre o instituto da usucapio que, para alm, da reduo
dos prazos para o reconhecimento da titulao dos possuidores 19, ainda definiu em
referncia expressa moradia as especificidades para os casos de usucapio
extraordinria, ordinria, especial e familiar e no controverso instituto da
desapropriao judicial ou compra e venda compulsria 20. Para alm do olhar
sobre o fato da posse como ocupao, tambm a ausncia da posse efetiva em rea
prpria utilizao, significou a instituio de mecanismo que garante o direito tcito
abdicao do direito de propriedade, de modo mais gil do que o estabelecido no
Cdigo anterior. Com a finalidade de garantir aproveitamento para bens que no mais
apresentam legitimao de titularidade em funo da inrcia absoluta do titular do
direito em relao sua validao, o instituto do abandono, com expressiva reduo de
prazo, permitiu ao Poder Executivo a arrecadao de imveis rejeitados por seus
proprietrios.
18

Como explicitado no item anterior, as leis do plano diretor, uso e ocupao do solo e parcelamento do solo,
atingem mais diretamente o ncleo das funes e condicionantes urbansticas.
19
Em 2011, para alm da reduo dos prazos j estabelecidos para as demais formas de usucapio e da referncia
expressa relativa destinao moradia -, ainda houve o acrscimo da usucapio familiar com reduo
expressiva, dois anos de posse para o reconhecimento da titularidade.
20
O instituto em questo apresenta algumas lacunas do ponto de vista da forma de seu aproveitamento, mas
deixa evidente a valorizao possessria em detrimento da vontade do proprietrio, conforme se verifica nos
pargrafos 4 e 5 do artigo 1228 do Cdigo Civil.
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Por fim, em 2007, foram acrescidas, como direitos reais, as concesses de uso
voltadas a permitir, principalmente, a garantia de moradia em imveis pblicos no
passveis de aquisio por possuidores pela via da usucapio. Com esses instrumentos,
perdia-se a idia de precariedade de tais concesses a partir do momento em que o
reconhecimento, principalmente da concesso especial de uso para fins de moradia,
desde a MP 2220/2001 estabeleceu o reconhecimento obrigatrio pelo Poder Pblico
das posses existentes at 2001.
Evidentemente todos esses mecanismos representam do ponto de vista jurdico,
avanos no sentido de se garantir posses at ento passveis de contestao pelos
proprietrios em virtude de antigas alegaes. De qualquer modo a efetivao de tal
objetivo ainda passa por obstculos outros que permitem interpretaes voltadas a
manuteno de velhos resultados, admitindo o descumprimento da funo social por
proprietrios que ignoram as regras estabelecidas21, evidenciadas tais aes no novo
instituto da regularizao fundiria de interesse especfico.
Sem prejuzo dos instrumentos presentes nas legislaes referidas, dois outros
foram inseridos no rol de possibilidades de acesso titularidade por possuidores. A Lei
Federal n. 11977 de 2009 acrescentou aos dispositivos j existentes a demarcao
urbanstica e a legitimao de posse22. Ambos de carter administrativo, tambm
compreendidos como usucapio administrativa, permitem ao Poder Executivo, por
meio de inmeras medidas descritas na Lei, a demarcao de imveis pblicos ou
privados para que, na ausncia de contestao dos proprietrios a converso da posse
em propriedade seja realizada no Registro de Imveis.
Diante da realidade dos fatos, mais do que a aposio de mecanismos para garantia
da posse, a prpria construo codificada mesmo do instituto da posse insiste, na via
judicial, em garantir a manuteno do regime estabelecido no Cdigo anterior. Nesse
sentido, o dever ser do direito, proposto a dar conta da regularizao fundiria podem
ser significativos por um lado, mas, demonstram-se insuficientes quando observados
do ponto de vista da garantia de moradia da populao que apresenta mais dificuldade
em defender o direito possessrio frente ao direito proprietrio.
3. Moradia e Meio Ambiente: conjugao de interesses
Para alm das questes sociais expostas normalmente na concretizao do direito
moradia via regularizao fundiria, outro ponto est presente em todas as legislaes
que tratam dos instrumentos propcios sua efetivao. O meio ambiente, em regra,
objeto de anlise nos estudos que apresentam a possibilidade de permanncia da

21

Nesse sentido, casos conhecidos de despejos forados como o do prdio Prestes Maia em So Paulo e, mais
recentemente, do Pinheirinho em So Jos dos Campos, so exemplos amplamente veiculados que demonstraram
a garantia da propriedade em detrimento da posse, ignorando preceitos estabelecidos nas legislaes que tratam
do direito material. Disponvel em: <http://www.forumreformaurbana.org.br/index.php/documentos-do-fnru/41cartas-e-manifestos/67-carta-as-autoridades-de-sp-sobre-os-despejos.html>. Acesso em: 12 fev. 2012; e
<http://www.dhescbrasil.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=517:pinheirinho&catid=69:an
tiga-rok-stories>. Acesso em: 12 fev. 2012.
22
A ausncia de anlise sobre o aproveitamento de tais medidas ocorre em virtude do tempo de existncia do
instrumento e a complexa gama do conjunto de elementos necessrios sua efetivao.
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populao em reas consolidadas, mas consideradas informais do ponto de vista da

legislao.
Lembrando que a irregularidade fundiria no est presente somente nas ocupaes
de reas que so caracterizadas como precrias e que abrigam populao de baixa
renda, as legislaes que permitem determinadas flexibilizaes do ponto de vista
ambiental visam coibir, em geral, a regularizao de reas ocupadas
indiscriminadamente por aqueles que poderiam adquirir e ocupar imveis que
estivessem fora dos limites impostos pela legislao ambiental e no o fizeram,
ignorando as normas voltadas a tais limitaes.
De qualquer modo, parece vlida a tentativa de no criar oposio direta entre os
direitos moradia, aqui considerada a moradia popular e ao meio ambiente e a
proposta normativa de atenuar possveis conflitos que envolvam os dois temas. Nessa
linha de preocupao, alguns autores afirmam tal perspectiva de coliso de interesses
como um falso conflito que pode ser conduzido de modo a negar veementemente
quaisquer desses dois direitos.
Com o objetivo de minimizar tais problemas, a Resoluo n. 369/2006 do
CONAMA veio estabelecer medidas que flexibilizam consideravelmente a oposio
entre normas relativas s reas urbanas, desde que comprovada a posse contnua e
consolidada, de modo a, nos casos de conflito normativo, prevalecer a situao de fato,
e garantir, quando for o caso, a diminuio ou at a supresso de reas de preservao
permanente quando outra sada significar nus considervel aos moradores de reas
ocupadas. Havendo reas de preservao permanente remanescentes sem ocupao,
tais reas no podem ser suprimidas. Alm disso, o parmetro estabelecido na
Resoluo somente ser permitido se lei geral plano diretor ou legislao
especfica gravar a rea como zona especial de interesse social.
No ano de 2009, a Resoluo do CONAMA n. 412, seguindo a mesma orientao,
estabeleceu a adoo de procedimentos simplificados para a concesso de
licenciamento ambiental de novos empreendimentos voltados construo de
unidades habitacionais caracterizados como de interesse social, em que o potencial de
impacto seja classificado como baixo. Dentre as justificativas para essa medida,
inclusive liberada para reas de expanso urbana, est a necessidade de relocao de
moradores que ocupam reas de risco.
De qualquer forma, tais medidas j estavam anunciadas no Estatuto da Cidade,
quando a Lei Federal n. 10257 de 2001 estabeleceu logo em seu incio que a
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda seguiria o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e
ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e
as normas ambientais.
Mais recentemente, a legislao que trata da regularizao fundiria Lei Federal n.
11977/2009 - permitiu que, mediante deciso motivada, o Municpio pode admitir
flexibilizao de regras em reas de preservao permanente ocupadas at 31 de
dezembro de 2007, desde que inseridas em rea urbana consolidada, caracterizadas
como de interesse social e tecnicamente justificadas no sentido de garantir que a
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interveno signifique melhoria das condies ambientais em relao situao de

ocupao irregular anterior23.
A Medida Provisria n. 547 de 11 de outubro de 2011, tambm estabeleceu normas
para a regularizao fundiria em reas de risco, considerando a obrigatoriedade para
determinados municpios de produzirem mapeamento sobre reas de fragilidade
ambiental que apresentem ocupao e determinado o controle e a fiscalizao de tais
reas para impedirem novas edificaes. A sada estabelecida pela Medida Provisria,
alm do monitoramento e das demais medidas citadas, est na possibilidade de
implementao de plano de contingncia que minimize os riscos para a populao
residente podendo chegar a situao mais drstica de remoo das famlias.
Nesses casos, a norma prev que as pessoas atingidas pelas medidas mais severas
devem ser abrigadas e cadastradas pelo Municpio para integrarem o rol das listas para
a insero aos programas habitacionais. Evidentemente a sada esboada pela Medida
se por um lado visa a segurana da populao ocupante de rea de risco, por outro
lado, no apontou nenhuma segurana jurdica do ponto de vista da moradia, pois a
situao de abrigo , em regra, precria e a inscrio em programas habitacionais
apresenta tempo diferente da necessidade habitacional, situao que a maioria dos
municpios no est preparada para enfrentar.
Outro ponto questionvel da Medida Provisria diz respeito ao controle sobre os
laudos tcnicos. A justificativa tcnica pode ofuscar outros interesses sobre reas
ocupadas predominantemente por moradia da populao de baixa renda. sabido que
historicamente muitas atividades potencialmente mais agressivas ao meio ambiente
foram instaladas em reas desocupadas via justificativa ambiental, de modo que so
pertinentes as cautelas e o controle pblico sobre os laudos emitidos sob o manto da
neutralidade tcnica.
Assim, possvel considerar que no h como se tratar de regularizao fundiria
no Brasil sem que se passe pela questo ambiental. As legislaes atinentes ao tema
demonstram que as duas questes, moradia e meio ambiente, devem ser tratadas de
modo conjunto sem que isso signifique, necessariamente uma oposio.
Consideraes Finais
Como se pode observar ao longo do texto, a regularizao fundiria como expresso
de uma dimenso da poltica habitacional relativamente recente no pas. Para alm
disso, o que havia na discusso sobre formalidade estava adstrito questo mais
diretamente relacionada titularidade.
Com a evidente necessidade de se tratar das questes referentes titularidade e s
normas urbansticas e ambientais de modo articulado, um conjunto de normas vm,
nos ltimos anos constituindo um ambiente que permite o dilogo entre as vrias
questes expostas incluso institucionalmente anunciada de reas no inscritas nos
mapas oficiais.
Sem dvida, a legislao apresenta inmeras lacunas e mesmo a manuteno de
velhas ordens. A propriedade privada no foi superada e direitos antes estabelecidos na
23

O dispositivo est definido no pargrafo primeiro do art. 56 da Lei Federal n. 11977/2009.

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ordem proprietria foram assegurados por meio de novas medidas, tal como a
regularizao fundiria de interesse especfico.
Quer-se dizer com isso, que no bojo das mudanas, manteve-se a ordem, ainda que
no se possa considerar que no houve qualquer alterao no sentido de possibilitar a
incluso ou a tentativa de efetivao do direito moradia. Ainda que tais direitos
venham a ser verificados mais expressivamente no contexto da poltica pblica
habitacional e menos na decorrncia da entrada em vigor das legislaes voltadas
discusso da propriedade privada como direito-funo.
Tambm, a questo ambiental aparece flexibilizada nessa nova ordem de interesses.
perceptvel a necessidade de se garantir certa compatibilizao das dimenses
sociais e ambientais, sob pena do anncio da nova poltica restar esvaziado em virtude
da coincidncia de ocupao de reas consideradas frgeis do ponto de vista
ambiental.
Contraditria a poltica, mas possveis os avanos se considerados os modelos
tradicionalmente disseminados do contedo da propriedade privada moderna. Vale
apenas considerar tambm os limites impostos, sob as garantias e privilgios, por um
sistema que permite compreender a terra como mercadoria fundada no valor de troca e
na apropriao particular da renda.
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Pontes e Faria

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TEPEDINO, Gustavo. O Velho Projeto de um Revelho Cdigo Civil. In: TEPEDINO,
Gustavo. (Org). Temas de Direito Civil. 4 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
Artigo recebido em 10 de fevereiro de 2012.
Aprovado em 13 de fevereiro de 2012.

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