XI CONGRESO NACIONAL DE ARQUITECTOS - SET.

2009

LA LEGISLACION EN LA PLANIFICACION Y GESTION DEL

DESARROLLO LOCAL

Arq. Shirley Chilet Cama

Docente de la FAUA-UNI
Blogs: chiletambiental.blogspot.com
E-mail: schilet@uni.edu.pe

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972, establece que las

municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local,
promotores del desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de
gobierno regional y nacional, con el objeto de viabilizar el crecimiento económico, la
justicia social y la sostenibilidad ambiental.
La nueva Ley Orgánica de Municipalidades asigna nuevas competencias a los
Gobiernos Locales, en materia de planificación del desarrollo local concertado,
acondicionamiento territorial, desarrollo urbano y desarrollo rural.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo local a través de planes de desarrollo
local concertados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo.
El Plan de Desarrollo Local es ante todo un proceso participativo para ser desarrollado
y ejecutado en un lapso de tiempo determinado. Esto implica que el Plan determina
previsiones para el ordenamiento físico de la localidad, que deben desarrollarse
en unos tiempos específicos, durante el periodo de su vigencia. Dichas previsiones
son principalmente políticas locales participativas que orientan el desarrollo de la
localidad en el largo plazo, a partir de una vocación funcional y un modelo de
ocupación del territorio; planteamiento de proyectos y programas que desarrollan los
objetivos y estrategias de desarrollo previstos, con el fin de estructurar el territorio de
la localidad; determinación de normas que establecen el uso y el aprovechamiento del
suelo.
La escala territorial más adecuada para lograr el desarrollo es la local, como
territorio ecológico geográfico y económico productivo, como espacio de interacción de
actores sociales e institucionales y como instancia de gobierno y construcción social
del desarrollo.

Lo local no supone fragmentar y dispersar la imagen del desarrollo nacional o

regional.

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Se trata que lo local sea una forma de construir lo regional y nacional desde abajo, que
el territorio no sea por tanto un mundo de parcelas desconectadas sino un sólido
tejido, una dinámica y sinérgica complementariedad de factores. Posibilitarlo supone,
la existencia de una política nacional de desarrollo regional y local, expresión que a su
vez de un proceso de descentralización integral del país.

Es muy importante comenzar por precisar que “lo local” no es sinónimo de “lo
municipal”, sino de la capacidad de organizar la acción de todos los actores sociales
e institucionales, de manera coordinada y complementaria; de identificar las funciones
de las instancias de gobierno central, regionales y locales, en estos escenarios.

Se requiere de los nuevos gobiernos locales, tres características: el ser autónomo, no

para aislarse de las otras instancias sino para asumir con seriedad eficacia y
eficiencia, las responsabilidades que le corresponden; el ser democrático, por su
capacidad de abrir, sin temores, espacios de participación y protagonismo de los
actores sociales e ir más allá de la democracia formal actual; el ser descentralistas,
por su capacidad para evitar la reproducción del subcentralismo a su interior y de
transferir capacidades hacia las comunidades campesinas y nativas y los centros
poblados menores.

Desde una perspectiva teórica, la gestión se ordena hacia los resultados en términos
de desarrollo. Implica definir metas, objetivos y tareas, y presupone un exacto
conocimiento de las condiciones necesarias para que aquellas se cumplan.
Es preciso distinguir entre gobierno, gestión y administración. A cada proceso
corresponde un momento determinado en el funcionamiento sistémico de una
institución. Gobernar es dirigir. Gestionar es programar, organizar, coordinar,
presupuestar y controlar. Administrar es utilizar en forma óptima los medios para
alcanzar los objetivos fijados.

La gestión es, por lo tanto, la fase intermedia entre las acciones de dirección y
ejecución, y se retroalimenta permanentemente de ellas. En consecuencia, el proceso
de gestión es determinante para el sistema de gobierno, sus resultados y su
proyección técnico - política.

El futuro del gobierno municipal depende del progreso que se alcance en materia de
gestión, como eje que articula la dirección y la ejecución de las políticas. Si bien en el
manejo de los negocios públicos locales, la ejecución operativa que procesa el

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Consejo es la rutina diaria y absorbe cerca del 70% de la actividad, no es menos cierto
que el otro 30% de dirección y gestión es deter-minante en última instancia. La
dirección consiste en la toma de decisiones; la gestión en el método y en el “saber
cómo”.

La formulación de la política y la toma de decisiones se realiza en el ámbito político. La

gestión, en cambio, es la puesta en marcha de servicios de mayor calidad y cobertura,
para lo cual se necesita montar centros de información, elaborar presupuestos,
formular planes y proyectos, definir mecanismos de participación.
Gestión local y desarrollo.- Existe una constante e inevitable relación entre gestión
local y desarrollo. Son cada vez más los gobiernos locales que asumen los nuevos
criterios de desarrollo humano y juegan el rol de entes concertadores y líderes del
desarrollo local.

Concertación.- El desarrollo local pasa por un difícil pero necesario proceso de

concertación que implica conciliar intereses que muchas veces pueden ser
incompatibles. El desarrollo local no es viable si no existe voluntad y capacidad
para dialogar y concertar.

Por otra parte, la presencia cada vez mayor de instituciones del Estado; del capital
privado extranjero y nacional; la cooperación internacional; así como de las
organizaciones no gubernamentales, ha multiplicado la cantidad de actores en el
ámbito local. Un escenario en que se superponen variedad de intereses disímiles.
En muchos lugares se han formado mesas de trabajo o de concertación en las que el
gobierno local y las organizaciones de vecinos se han puesto de acuerdo para
planificar el desarrollo de la comunidad; para ubicar en orden de prioridades las obras
que la comunidad demanda y llevarlas a cabo en colaboración.
La planificación con participación aparece como la mejor respuesta a la
necesidad de generar un espacio democrático a nivel local.
La planificación concertada resulta ser instrumento idóneo para lograr un cambio de
actitud en el nivel directivo, asesor, y operativo del Municipio y de sus vecinos,
logrando de esta manera democratizar el proceso de gestión local, delegando poder
de decisión a la comunidad.
La planificación no puede entenderse como un hecho solamente técnico ni puntual
sino, más bien, como un proceso político. No existe planeación efectiva sin decisión,
sin poder político. Planificación y descentralización entrañan una unidad técnico –
política pues, descentralizar es, fundamentalmente, una cuestión política; significa

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transferir el poder, democratizar las decisiones, entender que cada comunidad debe
asumir responsabilidades y manejar directamente sus problemas.
Esta caracterización plantea la necesidad de modificar las actitudes en la gestión
municipal, generando un nuevo proceso de cambio. Para ello, se requiere impulsar
un nuevo estilo de Gobierno Municipal Participativo, que genere espacios de
consulta y concertación con sus comunidades; evite el acto simple de recibir y/o
responder a las quejas y demandas; e involucre a los vecinos en forma responsable en
la toma de decisiones que los afectan o benefician.
El proceso de descentralización que está en marcha en nuestro país, con la
conformación de las regiones y la definición de las competencias y funciones de los
tres niveles de Gobierno, permite en el campo de la planificación del desarrollo
local, apresurar un modelo de sistema nacional de planificación, con la finalidad
de poder ubicar, como parte de los roles y funciones de los gobiernos nacional,
regional y local, la función de la planificación participativa, expresada a través de los
procesos de planeamiento estratégico de los planes de desarrollo (integral y
sostenible) concertados y los planes territoriales que se derivan de ellos.
Analizando los mandatos establecidos en la Leyes de Bases de la
Descentralización, los Gobiernos Regionales y de Municipalidades, sobre las
responsabilidades de los tres niveles de gobierno para la elaboración de los planes de
desarrollo, concertados y sus correspondientes planes, se identifica lo siguiente:
Ley de Bases de la Descentralización – Ley N° 27783
En este nivel se establece que el Poder Ejecutivo elabora el Plan Nacional de
Desarrollo, teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de
desarrollo de nivel regional y local, que garanticen la estabilidad macroeconómica.
Asimismo los Gobiernos Regionales formulan el Plan de Desarrollo Regional
Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.
Ley de los Gobiernos Regionales –Ley N° 27867
De acuerdo con lo mencionado, la Gestión del Gobierno Regional se rige por el Plan
de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan
Anual y el Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad con Políticas
Nacionales y en cumplimiento del Ordenamiento Jurídico Vigente.
El Ordenamiento Territorial es una política de Estado y un instrumento de planificación
que permite una apropiada organización político-administrativo de la Nación y la
proyección especial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de
la sociedad, que sirve para abordar políticas dirigidas a garantizar un nivel de vida
adecuado de la población y la conservación del ambiente.

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Así también es de competencia de los Gobiernos Regionales elaborar el Plan de

Ordenamiento Territorial, que es un instrumento de planificación que determina las
reglas y las previsiones que orientan el ordenamiento y el desarrollo del territorio de
las regiones y de los municipios provinciales y distritales de la región en el largo plazo
(constituye la directriz del ordenamiento territorial).
Ley Orgánica de Municipalidades- Ley N° 27972
La Gestión a nivel Provincial se rige por el Plan de Acondicionamiento Territorial,
que es un instrumento del Plan de Desarrollo Provincial Concertado, dirigido al
acondicionamiento físico espacial de las actividades económicas y sociales de su
ámbito territorial, estableciendo las normas para regular los usos del suelo y la
localización funcional de las actividades en el territorio.
Los Planes de Desarrollo Urbano y Rural, son los instrumentos técnico-normativos
de los Planes de Desarrollo Distrital Concertados, para la previsión y promoción de las
acciones de acondicionamiento urbano y/o rural en cada centro poblado de ámbito
provincial.
Así también se establecen los Planes de Desarrollo Municipal Provincial y Distrital
Concertado y con ello los Planes Estratégicos de Desarrollo Económico
Provincial y Distrital Sostenible.
A nivel Metropolitano.-
Se establece que compete al Concejo Metropolitano el aprobar y evaluar el Plan
Regional de Desarrollo Concertado y los Planes Directores de los distritos.
Asimismo el aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial Metropolitano.
Son funciones de la alcaldía metropolitana el de formular el Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano, en coordinación con la Municipalidad Provincial del Callao
y las reparticiones correspondientes.
Es de competencia de las municipalidades distritales el elaborar los Planes Integrales
de Desarrollo Distrital, correspondiéndoles a las municipalidades provinciales el
promover permanentemente la coordinación estratégica de los citados planes.
Asimismo es de competencia de las municipalidades distritales el de elaborar el Plan
de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de
áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás
planes específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial; siendo
como función específicas de las municipalidades provinciales el de aprobarlo.
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano- Decreto
Supremo N° 027-2003-Vivienda - 06 de Octubre del 2003
Este Reglamento constituye el marco normativo nacional para los procedimientos que
deben seguir las municipalidades en el ejercicio de sus competencias en materia de

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planeamiento y gestión del acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y

comprende la formulación de los siguientes instrumentos Plan de Acondicionamiento
Territorial, el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan Específico y el Plan Urbano
Distrital.
De las citadas normas se establecen en general 17 Planes que los Gobiernos
Nacional, Regional, y Local tienen que formularlos; sin embargo en ninguno de
estas Leyes, Reglamentos y Ordenanza se establece una metodología clara para la
formulación de cada uno de ellos; no hay una coincidencia de los Planes que se deben
formular en cada uno del niveles establecidos, algunos aparecen en otros niveles
generando confusión, en algunos casos no se citan todos los Planes que
corresponden y en otros casos resultan nuevos Planes que se citan en Reglamento
pero que no figuran en la Leyes, como por ejemplo:
 Según el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano-
Decreto Supremo N° 027-2003-Vivienda, establece que a nivel Provincial se
debe formular el Plan de Desarrollo Urbano a nivel Provincial; sin embargo si
nos referimos a la Ley Orgánica de Municipalidades- Ley 27972, se menciona
que a nivel Distrital corresponde la formulación del Plan de Desarrollo
Urbano.
 Según el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano-
Decreto Supremo N° 027-2003-Vivienda, establece que a nivel provincial
corresponde la formulación del Plan Específico. Dicho Plan no se cita la actual
Ley Orgánica de Municipalidades, tampoco existe similar denominación en el
campo del planeamiento urbano o regional, generando confusión en la aplicación
de los dispositivos legales sobre el Desarrollo Local.
 Según el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano-
Decreto Supremo N° 027-2003-Vivienda, establece que a nivel distrital sólo
corresponde formular el Plan Urbano Distrital; sin embargo en la actual Ley
Orgánica de Municipalidades establece que a nivel distrital corresponde la
formulación del Plan de Desarrollo Distrital Concertado, el Plan de Desarrollo
Urbano y el Plan de Desarrollo Rural. La no coincidencia de los Planes a
formular en este ámbito genera confusión en su aplicación.
 Según la Ordenanza N° 620 “Ordenanza Reglamentaria del Proceso de
Aprobación del Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano de Lima, de los Planes Urbanos Distritales y de
Actualización de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima
Metropolitana”, establece que a nivel de Lima Metropolitana se debe formular el

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Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano y

Plan Específico; sin embargo en la actual Ley Orgánica de Municipalidades no
se menciona los citados Planes en este ámbito Metropolitano;
Asimismo en esta Ordenanza, se menciona que a nivel distrital se debe formular
el Plan Urbano Distrital; sin embargo en la Ley de Municipalidades se establece
que corresponde a los distritos la formulación del Plan Integral de Desarrollo
Distrital y Plan de Desarrollo Urbano Distrital.
Es necesario formular el marco jurídico tanto a nivel local (convenios entre el
Municipio y las organizaciones comunitarias) como a nivel nacional, es decir, definir
el contexto jurídico para que los municipios y sus comunidades formulen su plan local
participativo y sustentable, como condición obligatoria e imprescindible para acceder a
los recursos públicos.
Se espera que con “LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL”,
se construya un nuevo Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, dentro del
cual se incorporarían los Planes de Desarrollo Local Concertados que señala la
Ley de Municipalidades y las relaciones funcionales que deberían existir con los
Planes de Desarrollo Regional Concertados y el Plan Nacional de Desarrollo
establecidos en la Ley de Bases de la Descentralización.

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