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Construccin de consenso

regional para el desarrollo


Building regional
consensus for development

PREFACIO
Los siguientes reportes son producto de un
intenso ao de investigacin, seguimiento del
cliente, desarrollo de soluciones innovadoras y
trabajo colaborativo. En ellos describimos las
herramientas y enfoques utilizados por nuestro
equipo para la implementacin de soluciones
prcticas y efectivas.
Sabemos que el funcionamiento de un sistema
tan complejo como el de las regalas presenta
grandes desafos. Sin embargo, tambin es una
excelente oportunidad para profundizar la
relacin entre el centro y las distintas regiones del
pas y para generar una dinmica de colaboracin
entre todas las partes, enfocada en el desarrollo
territorial.
El proyecto conjunto entre TBA-GA y el
Departamento Nacional de Planeacin de
Colombia ha logrado obtener impresionantes
resultados, de los que ambas partes deben estar
orgullosas. Espero que podamos continuar
trabajando juntos en el futuro prximo, para
seguir asistiendo al desarrollo sustentable de
Colombia.

NDICE
Texto Ingls

Prefacio

113

Documento introductorio

116

COMO LEER ESTOS DOCUMENTOS

116

APOYO A LA IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA GENERAL


DE REGALAS DE COLOMBIA

117

MARCO GENERAL DEL SGR Y SU REFORMA

117

APOYO DE TBA-GA

120

RESULTADOS INICIALES DEL PROYECTO

121

SNTESIS DE PRINCIPALES LOGROS

122

Resumen ejecutivo

124

EL CONCEPTO

124

LOS APRENDIZAJES

126

LAS RECOMENDACIONES

127

EL IMPACTO DEL PROYECTO

128

Introduccin

129

A. IMPORTANCIA DE LOS PROYECTOS


DE ALTO IMPACTO REGIONAL

130

B. PROCESO DE CONCERTACIN REGIONAL


PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE ALTO IMPACTO

133

C. CAPACIDADES REQUERIDAS EN EL EQUIPO


DE TRABAJO EN CONCERTACIN REGIONAL

135

D. EXPERIENCIA EN EL PROYECTO DEL DNPY TBA-GA


EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIN REGIONAL

137

Preparacin y diagnstico

138

A. DESARROLLAR UN PLAN DE TRABAJO

138

B. ANALIZAR EL ECOSISTEMA DE INFLUENCIA

140

C. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIN REGIONA

144

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE


DE PREPARACIN Y DIAGNSTICO

146

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA


PREPARACIN Y DIAGNSTICO

147

Validacin

149

A. VALIDACIN CENTRAL

151

B. VALIDACIN LOCAL

154

C. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE VALIDACIN

158

D. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA VALIDACIN

159

Priorizacin y seleccin

163

A. PREPARAR EL DISEO

164

B. SELECCIONAR EL MTODO DE FACILITACIN

167

C. PREPARAR LA LOGSTICA

175

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE


DE PRIORIZACIN Y SELECCIN

178

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA


PRIORIZACIN Y SELECCIN

180

Estructuracin

184

A. REQUERIMIENTOS DE LA ESTRUCTURACIN

185

B. CAPACIDADES REQUERIDAS

187

C. DESARROLLO DEL PERFIL DE PROYECTO

187

D. MODELOS DE GESTIN

189

E. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE


DE ESTRUCTURACIN

191

F. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA


ESTRUCTURACIN

192

Implementacin
A. INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

Conclusiones y recomendaciones finales

196
197

205

A. RESUMEN DEL PROCESO Y OBJETIVOS


A TRAVS DE SU IMPLEMENTACIN

205

B. RESULTADOS Y LOGROS DEL PROYECTO


DNP Y TBA-GA

206

C. SNTESIS DE LECCIONES APRENDIDAS

207

D. RECOMENDACIONES FINALES

208

Anexo

216

Documento
introductorio

COMO LEER ESTOS DOCUMENTOS


El presente documento tiene como objetivo dar una introduccin a la serie
de tres documentos sobre el apoyo a la implementacin del Sistema General
de Regalas (SGR) de Colombia, y en ese sentido se presentan 3 tomos que
se corresponden a los diferentes frentes de apoyo del proyecto:
1. Construccin de Consenso Regional para el Desarrollo,
2. Aportes Metodolgicos para la Comunicacin Estratgica, y
3. Gerencia Efectiva del SGR a travs del Monitoreo, Evaluacin y Gestin
del Conocimiento,
Estos documentos tienen por objeto sintetizar los alcances y resultados de
cada uno los sets de herramientas y metodologas de apoyo para el desarrollo
de proyectos, con las caractersticas de la cooperacin tcnica realizada con
el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de la Repblica de Colombia.
En los tres casos, cada documento indica y describe las herramientas y
enfoques para abordar soluciones prcticas y efectivas a cada uno de los temas
planteados. Se presenta tambin la experiencia de trabajo y aplicaciones de
estas herramientas, ajustadas en general al DNP y al SGR en particular. Y por
ltimo, concluimos con las lecciones aprendidas y recomendaciones prcticas
para dar al lector una visin orientada a la accin.

116

DOCumENTOINTRODuCTORIO

Este enfoque, de perspectiva prctica para instituciones de desarrollo,


se apoya en la visin de Tony Blair Associates Government Advisory (TBA-GA),
basada en su filosofa del effective delivery, que contribuye al logro de objetivos
de gobiernos e instituciones gubernamentales.
Los tres documentos se pueden leer sin ningn orden preestablecido, dado
que son de naturaleza independiente entre s.

APOYO A LA IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA GENERAL


DE REGALAS DE COLOMBIA
El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia identifica a las industrias
extractivas como uno de los principales motores del crecimiento econmico
y el desarrollo social del pas. El sector sigue siendo una de las actividades
de mayor crecimiento en Colombia; ha contribuido de manera significativa
al crecimiento del PIB reciente y la inversin extranjera, y ha beneficiado a
los gobiernos nacionales, las regiones y la sociedad en general. El gobierno se
ha embarcado en un desafiante viaje a generar un mayor desarrollo del sector.
En Chile, las regalas mineras estn centralizadas y hacen parte del
presupuesto de la nacin, mientras que en Per una parte de las regalas
est destinada a las regiones productoras y otra al gobierno nacional.
En el caso de Colombia, el SGR es un sistema que compensa a las regiones
productoras y redistribuye otra proporcin a regiones no productoras, para
garantizar un desarrollo ms equitativo. Igualmente cuenta con los fondos
de ahorro y estabilizacin, y el fondo de ahorro pensional regional, que
representan un avance importante en la gestin de recursos no-renovables
para asegurar beneficios a generaciones futuras, ms all de la vida de los
recursos minerales.
La economa colombiana, al igual que la de Amrica Latina, atraviesa
desde principios del siglo XXI una bonanza minero-energtica fundamentada
tanto en el aumento observado y esperado de la produccin de petrleo, carbn
y otros minerales, como de sus precios internacionales. Esta es una situacin
que debe manejarse adecuadamente para evitar desencadenar una crisis como
la vivida a finales del siglo pasado.1

MARCO GENERAL DEL SGR Y SU REFORMA


En julio de 2011, el Gobierno de Colombia logr aprobar enmiendas
constitucionales a los artculos 360 y 361 de la Constitucin Nacional. La
reforma llevaba el nombre de la Reforma del Rgimen de Regalas: Equidad,
Ahorro, Competitividad y Buen Gobierno, en la prctica conocido como el
Sistema General de Regalas, un nuevo marco para la redistribucin de las
regalas de las industrias extractivas. El marco fue detallado y puesto en

Echeverry, Juan Carlos, La Visin de La Prosperidad del Gobierno Santos, Documento


409, DNP, DEE, Enero 2014.

DOCumENTOINTRODuCTORIO

117

Figura 1: Distribucin de regalas antes y despus del SGR

Colombias Royalties System


A Territorial Inclusive Policy for Development

Before 2011
Increasing gaps
17 % of population had
80% of resources
Funds were focused on 8
departments
Earmarked use: health,
education, water and
sanitation

After 2011
100% of population allocated
with resources
Savings and investment funds
Serves all departments
10% of Royalties go to Science,
Technology and Innovation Fund
(U$ 484 million per year)
Non earmarked use of funds

Source: SGR and DNP, 2013

Fuente: DNP, 2014.

operaciones por el Decreto Presidencial 4923, emitido el 26 de diciembre


de 2011.
A diferencia del sistema anterior, donde el 80% de los ingresos totales
por regalas se mantena en los municipios, departamentos y regiones
productoras, el SGR introdujo un sistema de distribucin de las regalas ms
equitativo y eficiente, como observamos en la Figura 1.
Desde su implementacin, el nuevo sistema ha impulsado el crecimiento
inclusivo en todo el pas, por lo que estratgicamente, est diseado para
promover el desarrollo regional. Bajo la ley, el gobierno nacional no puede
beneficiarse de cualquier producto SGR, o utilizar el SGR para financiar
sus gastos. El SGR se destina a financiar proyectos de desarrollo a nivel
regional, que tienen el potencial de generar impacto en el desarrollo de
los departamentos y municipios. El SGR tiene muchos elementos innovadores
y positivos:
Refleja el compromiso del pas con el desarrollo regional y la distribucin
equitativa de la riqueza, al poner el nfasis en beneficiar a las zonas ms
pobres en primer lugar.

118

Promueve la integracin regional y el establecimiento de prioridades


colectivas, obligando al trabajo conjunto de las autoridades territoriales
y nacionales por el beneficio de toda la regin, y no slo de sus propias
circunscripciones (departamentales o municipales).

DOCumENTOINTRODuCTORIO

Reconoce que los beneficios especiales de la extraccin de recursos no


renovables deben ser distribuidos en todo el pas y no acumulados en
las reas donde se extraen, refinan, o desde donde se envan los recursos.

Establece un fondo de estabilizacin que permite amortiguar ciclos


econmicos difciles, ahorrando en pocas de bonanza.

Parte de los recursos, tambin forman parte de un fondo adicional cuyo


objetivo es salvar la enorme brecha entre los recursos disponibles y pasivos
reales del FONPET.2

Finalmente, adems se reservan recursos para propsitos estratgicos


de ms largo plazo, como la ciencia y la tecnologa, y el mapeo de los
recursos minerales y fsiles.

El 17 de mayo de 2012 fue expedida la ley que reglament la nueva forma


de distribuir las regalas, por lo que en estos 25 meses de funcionamiento,
las regalas se han distribuido entre todos y para todos.
Es importante sealar que con el antiguo sistema, el 80% de las regalas
se destinaban al 17% de la poblacin, es decir, slo 2 de cada 10 colombianos
podan disfrutar de las regalas; ahora todos se benefician de esos recursos,
porque llegan a los 32 departamentos de Colombia.
Adems, se le brinda a las regiones los recursos y las capacidades para
que gestionen su propio desarrollo. Por lo que poner en marcha este ambicioso
sistema ha requerido de muchos esfuerzos y conocimientos a nivel nacional,
departamental y municipal. El DNP, como lder en la implementacin del
SGR, ha apoyado a las Alcaldas y Gobernaciones para que fortalezcan sus
competencias en la operacin del sistema y desarrollo de capacidades locales
para su implementacin.
Colombia tiene hoy en da el modelo ms moderno de Monitoreo y
Evaluacin que controla el desempeo de los 5.847 proyectos aprobados por
20 billones de pesos;3 hace seguimiento en terreno de 1.500 proyectos cada
ao, y hace evaluacin de otros 700 proyectos con estndares OCDE.
Es importante sealar que en el marco del SGR, se estn creando incentivos
que permitirn por primera vez en la historia que los departamentos del pas
trabajen de manera conjunta en proyectos de alto impacto. Este es el caso de
las regiones de Centro Sur-Amazona y Pacfico, quienes firmaron un acuerdo
para desarrollar proyectos de manera conjunta.
Con esta distribucin ms equitativa de las regalas, se han generado
encadenamientos productivos y un crecimiento conjunto ms equilibrado en
diversas reas de la economa, que han impulsado el crecimiento de nuevos
sectores de desarrollo, como se evidencia del Figura 2.
Con el nuevo sistema de regalas, ya se puede observar como los territorios
y la nacin unen esfuerzos integrando a las regiones apartadas con las ms

2
3

FONPET: Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.


A mayo del 2014.

DOCumENTOINTRODuCTORIO

119

Figura 2: Apoyo a nuevos sectores de desarrollo

Fuente: TBA-GA, sobre datos SGR, DNP, 2014.

prsperas. Los departamentos no productores de 1995 a 2011 (en 17 aos)


recibieron $2.75 billones del Fondo Nacional de Regalas; ahora con la reforma,
esos departamentos han aprobado $9 Billones en tres aos de 2012 a 2014.

APOYO DE TBA-GA
Dada la complejidad del SGR, con grupos de intereses divergentes,
capacidades heterogneas y ambiciosas metas de ejecucin del sistema, el
proyecto requiri de la combinacin de un intenso pensamiento estratgico
a nivel poltico y tcnico. TBA-GA con su amplia experiencia, apoy y supervis
el equipo durante los 12 meses de trabajo, proporcionando orientacin y
direccin in situ a travs de su interaccin en el da a da y talleres con el
equipo local, transmitiendo al DNP estos aportes en las recomendaciones
y actividades de las diferentes etapas del proyecto.
El equipo permanente estaba compuesto por un director senior, un gerente
de proyecto y tres consultores quienes cuentan con una reconocida experiencia
en planificacin regional y desarrollo, deliverology y estrategias de crecimiento
inclusivo. Adems cuentan con experiencia en gestin en gobiernos y/o en
posiciones en las consultoras lderes globales del mundo en estrategia y
desarrollo econmico.
Sumado a ello, desde Londres se complement el apoyo con expertos
sectoriales y socios de la red global de TBA-GA quienes combinaron la
experiencia prctica y los puntos de referencia internacional apoyando
el equipo local.
Teniendo en cuenta los anlisis previos al proyecto, se identificaron cuatro
grandes reas en las que el equipo de TBA-GA colaborara con el gobierno
colombiano para reforzar aspectos estratgicos en la implementacin del SGR:
Un examen exhaustivo de la aplicacin del nuevo rgimen hasta el momento,
la identificacin de los posibles riesgos y desafos en la implementacin, y la
recomendacin de medidas correctivas;
Consolidacin de la comprensin de lo que constituye un buen proyecto
regional, y cmo los departamentos y los municipios pueden unirse para

120

DOCumENTOINTRODuCTORIO

crear un proyecto de este tipo. Ms especficamente, mecanismos slidos


para la coordinacin del trabajo de los rganos Colegiados de Administracin
y Decisin OCAD de diferentes niveles, asegurando la convergencia hacia
estrategias comunes de desarrollo regional;
Desarrollo de herramientas y procesos de clase mundial para el seguimiento
de la entrega de proyectos clave, el seguimiento de la evolucin de los resultados
globales, as como la evaluacin y la elaboracin de recomendaciones /
lecciones aprendidas de los proyectos ya ejecutados; y
Desarrollo de una estrategia de comunicacin slida para el marco territorial
de la nacin, para transmitir adecuadamente sus objetivos de competitividad
regional, la innovacin y la equidad social.
Adems de estos temas, se identificaron otras cuestiones conexas ms
generales de apoyo para fortalecer al DNP en su conjunto, como por ejemplo,
realizar ajustes en la estructura y organizacin del DNP, para cumplir su papel
como lder de gestin de proyectos de inversin en el pas en el marco del SGR.

RESULTADOS INICIALES DEL PROYECTO


Los diagnsticos iniciales confirmaron, entre otros resultados a nivel regional,
que no se estaban generando sinergias de escala en proyectos regionales y/o
inter-regionales. Esto es una excesiva fragmentacin y atomizacin de los
recursos en proyectos de bajo impacto.
Adems, las regiones no cuentan an hoy con la institucionalidad regional
adecuada para apoyar los megaproyectos regionales que estamos ayudando
a generar: estructuracin, contratacin y supervisin, sin embargo se logr
articular y coordinar a distintos departamentos para que generaran proyectos
con vocacin e impacto regional.
En trminos de Monitoreo y Evaluacin, el proyecto encontr que haba un
alto sub-registro de informacin, debido en parte a la falta de claros incentivos
para la carga de datos por parte de algunos actores. La informacin registrada
en el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluacin SMSCE, tena
un mayor enfoque en procesos y ejecucin financiera que en resultados, lo cual
dificulta la toma de decisiones estratgicas. Asimismo, se identific que el SGR
no contaba con una adecuada estrategia de Gestin de conocimiento que le
permitiera aprender y mejorar continuamente (a nivel local, regional y central)
de las diversas experiencias en la aprobacin y el desarrollo de proyectos.
Y en las comunicaciones estratgicas haca falta resonar mucho ms los
logros y beneficios del nuevo SGR a travs de una estrategia de comunicaciones
estratgicas sobre el SGR, que permeara a todas las audiencias. Esto
demostraba la falta de una estrategia de articulacin con las oficinas de
comunicaciones de los actores del SGR para canalizar los mensajes claves
del SGR.
Luego de 12 meses de trabajo conjunto con los equipos del DNP y en las
diferentes regiones de Colombia, este proyecto permiti dar los primero pasos
de manera contundente hacia la generacin de una mayor coordinacin y

DOCumENTOINTRODuCTORIO

121

dilogo entre los departamentos, con lo que se logr trabajar con una mayor
colaboracin en el desarrollo de proyectos de alto impacto regional. Adems,
se comenzaron a incorporar procesos y herramientas de consenso ms
estructurados (poltico y tcnico) para la identificacin futura de proyectos.
Vale destacar tambin que se apoy a las regiones en una estrategia para
la creacin de instituciones y fortalecimiento de capacidades regionales, para
liderar estos procesos a travs de reuniones y talleres de trabajo conjunto y la
identificacin de una cartera de proyectos. Un buen ejemplo de los beneficios
del desarrollo institucional regional y del logro concreto de resultados, ha
sido el proyecto del Plan Regional de Turismo para el Centro Sur de Colombia,
donde se involucran 5 departamentos y actores privados para impulsar el
sector turstico en la regin.
En el trabajo apoyando al SMSCE se apoy el desarrollo de la gestin
basada en resultados, y toma de decisiones a travs de un sistema transparente
y eficaz de seguimiento y evaluacin con estndares de la OCDE. Junto a ello se
fortaleci al DNP con herramientas prcticas y metodologas de seguimiento y
evaluacin (procesos, manuales, caja de herramientas, indicadores, cuadro de
mando, IT especificaciones). Adems, se apoy en un programa de incentivos
para premiar historias de xito y diseo de una estrategia de Gestin del
Conocimiento.
Los resultados alcanzados permiten dar un uso ms transparente de
los recursos de regalas y de esta manera tambin aumentar la confianza
ciudadana en el SGR y las instituciones pblicas.
Finalmente, el fortalecimiento de la funcin de comunicaciones
estratgicas en el DNP gener la orientacin sobre la estrategia de
comunicacin con una funcin profesionalizada incorporando herramientas
de mejores prcticas para fortalecer la aplicacin de la estrategia (anlisis
de los medios de comunicacin, los mensajes estratgicos, narrativa). Esto
permiti alcanzar gradualmente un mejor posicionamiento del SGR y del DNP.

SNTESIS DE PRINCIPALES LOGROS


El proyecto de TBA-GA junto con el DNP, logr un progreso importante
alcanzando entre otros logros:
Proyectos de transformacin regionales de apoyo a la sostenibilidad de los
procesos de paz: Plan Paz-cifico, plan para los cuatro departamentos con
69 proyectos identificados que desarrollarn la regin y llevar la paz a sus
ciudadanos

122

Regin Centro Sur: cinco departamentos acordaron el desarrollo de un Plan de


Desarrollo Turstico como motor para el desarrollo social y econmico despus
de los conflictos

Profesionalizacin de la oficina de comunicacin del DNP: Se gener un cambio


de un manejo tctico a un enfoque estratgico en la comunicacin de los xitos
de la reforma general del SGR

DOCumENTOINTRODuCTORIO

Altos funcionarios del DNP entrenados como portavoces, y en la comunicacin


de mensajes clave coherentes para los medios de comunicacin

Sistemas de seguimiento y evaluacin pueden cambiar las normas nacionales


a nivel de la OCDE: DNP espera para monitorear y evaluar alrededor de 2.000
proyectos de GRS cada ao con las metodologas implantadas

DNP decidi que el nuevo sistema de M&E del SGR se implementar a nivel
nacional y abarcar todos los sectores de desarrollo

Los esfuerzos del gobierno nacional para fortalecer la implementacin del


SGR en generar mayor coordinacin regional, complementado con un sistema
de monitoreo y seguimiento con metodologas slidas y rigurosas, que apoyan
la transparencia y fortalecen la confianza, y una mayor visin estratgica de
las comunicaciones de los avances y desafos que se van alcanzando, han
permitido alcanzar resultados transformadores para Colombia. El apoyo a
los departamentos por parte del gobierno nacional en la implementacin
de este complejo sistema, representa una oportunidad clave para desarrollar
mayor confianza nacin-regin, y por lo tanto generar una dinmica ms
colaborativa en el desarrollo sostenible del pas.

DOCumENTOINTRODuCTORIO

123

Resumen
ejecutivo1

EL CONCEPTO
El presente documento analiza el proceso de generacin de consenso regional2
y de identificacin de proyectos de alto impacto regional en un contexto en el
que no se est dando esta concertacin por si sola y por lo tanto se requiere una
intervencin por parte de instituciones del gobierno nacional. Adicionalmente,
el proceso asume que los entes territoriales en los que se quiere generar
consenso, operan bajo un rgimen de un cierto nivel de descentralizacin
poltica y fiscal.
Los proyectos de alto impacto regional representan un mecanismo para
fomentar la asociatividad.3 Una institucin del gobierno nacional queriendo
promover el desarrollo de una institucionalidad regional puede intervenir
creando incentivos y apoyando un proceso de identificacin de proyectos de
alto impacto regional. Estos proyectos generan un efecto demostrativo de los
beneficios de la coordinacin regional; principalmente en trminos del uso
eficiente de recursos y la superacin de brechas comunes en una regin.
1

2
3

124

El siguiente resumen ejecutivo describe el proyecto en su totalidad. El mismo se


encuentra disponible en los tres reportes: Gerencia efectiva del SGR a travs del
Monitoreo, Evaluacin y Gestin del Conocimiento; Construccin de consenso regional
para el desarrollo; Herramientas para el fortalecimiento de las comunicaciones
estratgicas.
Entendiendo regin como dos o ms departamentos.
Entendido como el trabajo conjunto de departamentos para el desarrollo econmico.

RESumEN EjECuTIvO

PREPARACIN Y DIAGNSTICO

VALIDACIN

IMPLEMENTACIN

PRIORIZACIN Y
SELECCIN

ESTRUCTURACIN

El proceso de concertacin regional y las herramientas presentadas en


este documento representan una manera de estimular el consenso regional
a travs de la identificacin de proyectos de alto impacto de inters comn
para dos o ms departamentos. El objetivo final del ejercicio es generar un
modelo institucional regional que potencie el desarrollo inclusivo de los
departamentos. Este proceso consta de cinco pasos para crear las bases para la
institucionalidad regional:
1. Preparacin y diagnstico. Etapa inicial de familiarizacin con las regiones
y sus prioridades a travs del anlisis de informacin disponible.
2. Validacin. Etapa que busca mejorar la informacin recogida a travs de
sesiones de trabajo con actores nacionales y locales.
3. Priorizacin y seleccin. En esta etapa se analizan con diferentes actores
locales los proyectos identificados con el objetivo de estructurar los de
mayor impacto para la regin.
4. Estructuracin. Etapa de formulacin de proyectos y anlisis de factibilidad
y viabilidad financiera, tcnica y jurdica.
5. Implementacin. Seleccin del modelo de gestin para la ejecucin del
proyecto seleccionado y formalizacin de una instancia de coordinacin de
esfuerzos de desarrollo regional.
El proceso que se presenta es contrastado con la experiencia prctica
durante la implementacin del proyecto de Apoyo al fortalecimiento de la
implementacin del Sistema General de Regalas entre el Departamento
Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia y Tony Blair Associates

RESumEN EjECuTIvO

125

Government Advisory (TBA-GA). Este contraste permite generar lecciones


aprendidas prcticas sobre la implementacin del proceso.
Durante el proceso implementado en el 20132014 por el DNP y TBA-GA
se logr identificar un proyecto en la regin Centro Sur sobre el cual los cinco
Gobernadores alcanzaron un consenso sobre su importancia. Similarmente,
en otras regiones se logr iniciar el dialogo entre los departamentos sobre
proyectos de inters compartido y la generacin de una lista de los mismos. En
la regin Pacfico se tom la metodologa presentada como una base para la
construccin del Plan Paz-cfico.4

LOS APRENDIZAJES
En el transcurso del proyecto se generaron lecciones aprendidas que
permitirn mejorar procesos similares a futuro de manera estratgica y con
conceptos prcticos.
a. Instituciones del gobierno nacional deben generar una relacin de
trabajo ms fluida y de mayor confianza con los departamentos,
de manera a tener una dinmica ms colaborativa tanto en la
identificacin de proyectos de alto impacto regional como en el
fortalecimiento institucional de las regiones.
b. Cualquier proceso que se lleve a cabo a futuro para fomentar la
concertacin regional debe partir por la identificacin de estos
incentivos que motivaran a los departamentos a trabajar de manera
conjunta y formalizar su colaboracin y coordinacin bajo algn tipo
de institucin que lidere el desarrollo regional. Existe una falta de
incentivos para el desarrollo de proyectos de alto impacto regional, por
lo tanto el gobierno nacional debe identificarlos, en el mbito poltico,
econmico y tcnico.
c. Llevar a cabo una lectura honesta y completa del ecosistema de
influencia. Esto ayuda a determinar qu nivel de alineacin con
el proceso tiene la regin y quienes son los principales actores de
influencia que pueden apoyar el proceso siendo liderado por una
institucin del gobierno nacional.
d. Incluir visin regional y no nicamente la del gobierno nacional. Al
levantar informacin de las regiones, ya sea de brechas de desarrollo,
fortalezas o, sobretodo, proyectos se debe tomar en cuenta insumos de
la regin, de manera que la informacin recogida no refleje nicamente
la visin del gobierno nacional.
e. Respetar dinmicas y tiempos de los departamentos en la seleccin de
proyectos. Hay departamentos que estn ms alineados que otros y por
lo tanto es ms fcil que estos se renan a tomar decisiones conjuntas.
4

126

El Plan Paz-cfico (de Paz y Pacfico) es un plan de desarrollo regional de los


departamentos del Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario.

RESumEN EjECuTIvO

Sin embargo, existen otros que no han desarrollado la dinmica an,


por lo tanto la institucin liderando el proceso de concertacin regional
debe respetar estas dinmicas locales.

LAS RECOMENDACIONES
Finalmente, la extensa experiencia de TBA-GA en este tipo de procesos y el
anlisis del proyecto han permitido desarrollar recomendaciones para el
Sistema General de Regalas, el Departamento Nacional de Planeacin y a nivel
transversal para diferentes actores vinculados al desarrollo regional.
a. Sistema General de Regalas:
i.

Destinar recursos exclusivamente para el desarrollo de proyectos


de esta importancia Para el desarrollo de proyectos de alto impacto
regional, se identific que no existen incentivos para que los
departamentos coordinen esfuerzos entre ellos.

ii.

Desarrollar criterios objetivos para la priorizacin y aprobacin de


proyectos, que sean limitados, medibles y preestablecidos.

iii.

Identificar herramientas financieras complementarias para la


cofinanciacin de proyectos de regalas, de manera a aumentar la
eficiencia del uso de recursos pblicos en inversiones de regalas.

iv.

Analizar posibles desincentivos en el mtodo de asignacin de


recursos del SGR. La asignacin de acuerdo a NBI puede generar
un desincentivo al desarrollo, por lo tanto es un factor que se debe
analizar para determinar si medidas correctivas son necesarias.

b. Departamento Nacional de Planeacin:


i.

Desarrollar un banco de buenas prcticas, para generar intercambio


de conocimiento entre los departamentos

ii.

Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red


de Estructuradores privados. Esta herramienta representa una
oportunidad importante de apoyar a las regiones con menos
capacidad a travs de actores privados con conocimientos
especficos.

iii.

Crear un grupo de pensamiento permanente a nivel estratgico


que desarrolle la visin y los objetivos de largo plazo del SGR. El
grupo tendra el rol de definir la estrategia del SGR ms all de sus
funciones operativas.

iv.

No sobreestimar la influencia y el control de entidades del gobierno


nacional sobre los departamentos. En este sentido, la relacin del
gobierno nacional con las regiones debera ser una colaborativa,
respetando la autonoma de los departamentos y sus dirigentes.

RESumEN EjECuTIvO

127

c. Transversales:
i.

Continuar promoviendo de manera sistemtica los esquemas


asociativos. Esfuerzos recientes como la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial, la reforma al Sistema General de Regalas
y el proyecto con TBA-GA ya han comenzado a dar resultados.
El gobierno nacional debe continuar impulsando este tipo de
iniciativas de manera sistemtica.

ii.

Formalizar el proceso de concertacin regional entre departamentos


para la coordinacin de esfuerzos de desarrollo. El gobierno
nacional debe continuar liderando procesos como el que se describe
en este documento y tambin lo departamentos deberan empezar a
internalizar el mismo.

iii.

Desarrollar confianza departamento-departamento y departamentonivel central, a travs de esfuerzos colaborativos en diferentes


frentes que solidifiquen la relacin de coordinacin y apoyo entre las
instituciones de diferentes niveles de gobierno.

EL IMPACTO DEL PROYECTO


Los esfuerzos del gobierno nacional en generar coordinacin regional han
alcanzado resultados transformadores para Colombia. La reforma del 2012
que cre el Sistema General de Regalas, la aprobacin de la Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial del 2011 y el proyecto con TBA-GA para generar
consenso regional representan pasos importantes en promover los esquemas
asociativos. Estos esfuerzos ya han generado resultados como el Plan Paz-cfico
en el Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario, el Plan Estratgico de Desarrollo
Turstico en los departamentos del Huila, Tolima, Putumayo, Caquet y
Amazonas y el Acuerdo de Voluntades firmado entre Boyac y Casanare para
trabajar de manera coordinada, entre otros. Estos ejemplos, representan la
primera vez que departamentos de Colombia estn uniendo esfuerzos para
promover el desarrollo econmico y social. Por lo tanto, estas iniciativas y el
apoyo a las regiones deben continuar de manera sistemtica para profundizar
la coordinacin e impacto en el pas. El apoyo a los departamentos por parte
del gobierno nacional representa una oportunidad clave para desarrollar
mayor confianza nacin-regin y por lo tanto generar una dinmica ms
colaborativa en el desarrollo sostenible del pas.
Para Colombia, en el contexto de un pas en desarrollo post-conflicto, el
protagonismo de las regiones es de gran importancia, por lo tanto esfuerzos
del gobierno nacional para promover el desarrollo inclusivo constituyen
mecanismos transformadores y que permitirn la reduccin de inequidades y
el despegue del crecimiento en los departamentos.

128

RESumEN EjECuTIvO

Introduccin

Este documento presentar el proceso para identificar proyectos de alto


impacto regional que involucren a ms de un departamento, tomando en
consideracin el nivel de descentralizacin tanto poltica como fiscal de
Colombia. El objetivo es crear una gua prctica para promover la coordinacin
regional de entes territoriales para la identificacin de proyectos de alto
impacto regional, y describir el proceso de concertacin regional y al mismo
tiempo proveer consejos prcticos para su implementacin.
El proceso que se describe en este documento parte del supuesto que los
departamentos an no han alcanzado a identificar proyectos de alto impacto
regional y/o no se han identificado los incentivos adecuados para, de manera
conjunta, priorizar proyectos de alto impacto regional que optimicen el uso
de los recursos departamentales. Este supuesto se comprob y valid junto
con el DNP, sin embargo es un supuesto que debe ser analizado en caso que
esas circunstancias cambien; tomando en cuenta que los departamentos
pueden desarrollar capacidades para avanzar el proceso que se explica en este
documento sin intervencin de actores externos. Mientras las condiciones
anteriormente mencionadas perduren, es necesario que el gobierno nacional
asuma un rol de facilitador e impulsor de este tipo de proyectos, con el objetivo
de ayudar a crear y fortalecer las capacidades locales e igualmente generar un
efecto demostrativo que dinamice el trabajo conjunto de los departamentos.

INTRODuCCIN

129

El proceso de concertacin regional exgeno5 que se presenta en este


documento tiene como fin crear las condiciones para que procesos futuros
de identificacin de proyectos de alto impacto regional se generen de manera
endgena6 en las regiones, sin la necesidad de una intervencin de un actor
externo para impulsar el desarrollo regional coordinado. El proceso debe ser
un primer paso, con apoyo del gobierno nacional, para que luego las regiones
es empoderen del proceso y lo lideren por si solos.
El proceso presentado es contrastado con la experiencia que se llev a cabo
durante el 20132014 bajo el marco del Sistema General de Regalas (SGR) en
cada etapa del proceso. El SGR tiene como uno de sus objetivos incentivar la
asociatividad regional. El diagnstico hecho al momento de inicio del proyecto
determin que los recursos de regalas estaban siendo utilizados de manera
fragmentada y los fondos destinados a proyectos regionales estaban siendo
usados para proyectos de nivel departamental y/o municipal. Por lo tanto
se juzg necesario implementar un proceso como el que se describe en este
documento. La experiencia del proyecto de TBA-GA con el Departamento
Nacional de Planeacin se presenta en este documento, contrastado con
el proceso descrito. Estas experiencias y pilotos permiten resaltar varias
lecciones aprendidas al igual que consejos prcticos para mejorar el
acercamiento con los entes territoriales e impulsar el desarrollo de una visin
regional.
Cada captulo presentado explica el proceso de manera general con sus
diferentes herramientas. Luego se presentan los roles del equipo que lidera el
proceso por parte de una institucin de nivel nacional. Finalmente el captulo
presenta la experiencia y las lecciones aprendidas durante el proyecto del DNP
y TBA-GA del 20132014.

A. IMPORTANCIA DE LOS PROYECTOS DE ALTO IMPACTO


REGIONAL
En Colombia se ha estado avanzando en la descentralizacin tanto poltica
como fiscal. Parte de estos esfuerzos se han reflejado en la reforma al sistema
de regalas y la creacin del Sistema General de Regalas en el 2012.7 El SGR le
ha dado recursos a los departamentos para invertir en proyectos de desarrollo,
sin embargo, el efecto esperado del SGR de generar integracin regional no se
ha dado.
El trabajo aislado de los departamentos puede implicar duplicacin de
gastos y fallas de coordinacin en el desarrollo de proyectos de alto impacto
regional. Los departamentos deberan comenzar a desarrollar visiones
compartidas y a fortalecerse de manera coordinada. La coordinacin entre
departamentos permite desarrollar sectores econmicos complementarios
5
6
7

130

Proceso de concertacin exgeno se refiere a un proceso liderado por un actor otro que
los departamentos.
Proceso endgeno es aquel que se lleva a cabo por los departamentos sin intervencin de
actores externos.
Ley 1530 de mayo del 2012 Por la cual se regula la organizacin y el funcionamiento del
sistema general de regalas

INTRODuCCIN

ORGANIZACIONES ACTUALES
Planeacin
estratgica

ALTERNATIVAS A EXPLORAR

Comisiones regionales
de competitividad
Centros de pensamiento

Ajustes a modelos
actuales

Secretaras departamentales de planeacin


Consejos departamentales
de ciencia y tecnologa

Ejecucin

Estructuradores privados

INSTITUCIONALIDAD DEPARTAMENTAL
Figura 1: Modelos
alternativos para
el desarrollo de
instituciones supradepartamentales de
desarrollo econmico
Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Contrato Plan Regional


Asociacin de departamentos (Ley de
ordenamiento territorial)

Contratos Plan

Formulacin/
Estructuracin

Comisin de
Competitividad Supradepartamental

Agencias Regionales

Desarrollar nuevos
modelos

Otros modelos a partir


de la adaptacin de
lecciones y experiencias
internacionales

INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

y superar brechas comunes en las regiones. Este proceso se logra a travs


del fortalecimiento de una institucionalidad regional. La institucionalidad
regional consiste en algn tipo de organizacin o esquema formal donde los
departamentos de una regin se coordinen en sus esfuerzos de desarrollo (o
sea una organizacin supra-departamental).
La creacin de instituciones supra-departamentales es un proceso de
largo aliento que en muchos casos se da en un proceso bottom-up, sin
embargo la creacin de esta institucionalidad puede ser dinamizada por la
identificacin y ejecucin de proyectos de alto impacto regional de inters
comn. Los proyectos de alto impacto requieren la conformacin de una
institucin que represente los intereses de los diferentes departamentos y
por lo tanto representa una primera instancia de asociatividad, coordinacin
y discusin regional. Por lo tanto, es importante desarrollar una institucin
supra-departamental que apoye el proceso de coordinacin de los diferentes
departamentos de una regin.
La institucin para ejecutar estos proyectos y a ms largo plazo que
coordine el desarrollo de la regin puede tomar diferentes formas, cmo lo
ilustra el Figura 1. La institucin puede surgir de modelos existentes a travs
de ajustes o puede ser a travs de la creacin de una nueva institucin cmo
lo sera una agencia de desarrollo regional. Algunas de las bases existentes
que podran servir para el desarrollo de una institucin supra-departamental
incluyen las comisiones regionales de competitividad que en este momento
existen a nivel departamental, los contratos plan que en otros pases ya se

INTRODuCCIN

131

Figura 2: Criterios de proyectos de alto impacto regional


MEGA PROYECTOS
REGIONALES

CRITERIOS IMPACTO

DESCRIPCIN

Rompen el paradigma de trabajo


enfocado solo en su departamento

Visin
Regional

Generan legados de gestin que


trascienden ms de una generacin
Proyectos cuyos beneficios impactan
en ms de un departamento

Alineados a plan de competitividad o


acciones que permitan su fortalecimiento

Importancia
Estratgica

Responden a brechas de desarrollo


claramente identificadas
Permiten desarrollar y/o fortalecer las
vocaciones productivas e impulsar la
competitividad de la regin

Escala /
Tamao

Requieren inversiones mnimas


80 Mil Millones de Pesos
Generan alta demanda de empleo local

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Los proyectos
complejos no son tarea
de un gobierno sino
asuntos del Estado.
Eduardo Bitrn,
Ex-Ministro de Obras
Pblicas de Chile

implementan a nivel supra-departamental, o alguna otra figura bajo la Ley


Organiza de Ordenamiento Territorial.8
Las instituciones mencionadas requieren un grado avanzado de
alineamiento poltico, por lo que una forma de acelerar este proceso es a travs
de proyectos de alto impacto regional que funcionan como impulsores del
dilogo y la coordinacin regional. Los proyectos de alto impacto regional
se pueden definir con criterios de impacto en tres categoras: 1. Proyectos
que tienen una visin regional; 2. Proyectos que tienen gran importancia
estratgica; 3. Proyectos de gran escala; ilustrados en el Figura 2.
Dada la complejidad del proceso de identificacin de proyectos de alto
impacto regional y del desarrollo de una institucionalidad propicia para que
estos proyectos se den de manera ms frecuente y natural, se pueden utilizar

132

Ley 1454 Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones de junio del 2011.

INTRODuCCIN

Figura 3: Criterios de facilidad de implementacin


Probabilidad de lograr la estructuracin de
proyectos en Fase 3 durante los prximos
12 meses

Facilidad
de diseo

Fase 3: incluye la definicin del tamao


ptimo del proyecto, momento de
implementacin, estructura de
financiamiento, organizacin administrativa,
cronograma y su plan de monitoreo
Proyectos que permitan victorias tempranas
como efecto demostrativo de la capacidad
de trabajo interdepartamental

Criterios

Facilidad de
ejecucin

Permiten lograr el apoyo de la opinin pblica


Evala la probabilidad de obtener resultados
impactantes en los 12 primeros meses de
ejecucin

Potencial de
apalancamiento
de recursos

Los recursos de regalas sern mejor


utilizados en la medida que generen la
atraccin de recursos de otras fuentes como
fondos Nacionales, Regionales (Regalas),
incorporar APPs a partir de la iniciativa
pblica y multilaterales
Evala el potencial de crear un esquema de
financiamiento sostenible que multiplique
los fondos de regalas a partir del apalancamiento de recursos de otras fuentes

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

criterios de facilidad de implementacin para identificar proyectos que


representen victorias tempranas y por lo tanto tengan un efecto demostrativo
en otras regiones menos alineadas. Los criterios presentados en el Figura 3
sirven para priorizar proyectos victorias tempranas.

B. PROCESO DE CONCERTACIN REGIONAL PARA EL


DESARROLLO DE PROYECTOS DE ALTO IMPACTO
Dado que los proyectos de alto impacto regional representan un mejor uso
de recursos y favorecen la coordinacin y el desarrollo de la asociatividad de
los departamentos, se debe establecer un proceso para fomentar identificar e
implementar estos proyectos, como se ilustra en el Figura 4.
De manera general, el proceso de concertacin con Gobernadores se puede
dividir en 5 pasos:
1. Preparacin y diagnstico: preparacin de un plan de trabajo para todo el
proceso e identificacin de insumos e informacin existente relevante a
los planes de desarrollo de los departamentos de la regin, las brechas de
desarrollo y otra informacin respecto a proyectos de inters en la regin.

INTRODuCCIN

133

Figura 4: Proceso de concertacin regional


PREPARACIN Y DIAGNSTICO

VALIDACIN

IMPLEMENTACIN

PRIORIZACIN Y
SELECCIN

ESTRUCTURACIN

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

2. Validacin: el proceso de validacin es importante para garantizar


que la informacin recogida en la fase de preparacin y diagnstico es
corriente y la ms relevante. El proceso de validacin permite aproximarse
lo ms posible a la realidad local de la regin. La validacin se debe
hacer a nivel central para luego despus hacer la validacin externa. La
validacin central consiste en validar la informacin recogida en la fase de
preparacin y diagnstico con entidades relevantes mas no directamente
involucradas con el gobierno departamental (ej. Otros ministerios,
universidades, tanques de pensamiento). La validacin externa se efecta
ya directamente con representantes de la gobernacin u otras entidades
que apoyen directamente a la gobernacin.
3. Priorizacin y seleccin: identificacin de informacin bsica de cada
proyecto identificado para permitir una priorizacin informada bajo
criterios pre-establecidos.
4. Estructuracin: la estructuracin incluye el proceso de disear el
proyecto al igual que su formulacin. Las actividades dentro del proceso
de estructuracin incluyen la identificacin de estudios necesarios para
llevar realizar el proyecto, identificacin de fuentes de financiacin, e
identificacin de diferentes opciones para llevar a cabo el proyecto.

134

INTRODuCCIN

5. Implementacin: para la implementacin de proyectos de alto impacto


regional existen obstculos que no estn presentes en la implementacin
de proyectos de menor escala. La coordinacin entre varios entes
territoriales para definir la financiacin y el mecanismo de implementacin
es el desafo principal en trminos de institucionalidad para proyectos de
alto impacto regional. Para lograr la implementacin exitosa se requiere un
modelo de gestin adecuado para representar los intereses de los diferentes
departamentos involucrados en el proyecto. La creacin de una institucin
para la gestin de un proyecto de alto impacto regional puede representar
un primer paso para el desarrollo de un modelo con mayor permanencia
que coordine los esfuerzos de desarrollo de la regin.
La metodologa desarrollada para generar discusiones y coordinacin en
las regiones tiene como objetivo crear consenso entre los entes territoriales
para crear mayores beneficios para las poblaciones locales, sin embargo es
importante resaltar que dado el nivel de descentralizacin de Colombia,
la decisin de los proyectos que se presentan al OCAD9 regional por los
departamentos, es tomada por los Gobernadores. El DNP y el gobierno
nacional pueden influenciar y ofrecer incentivos a los departamentos, sin
embargo la decisin del uso de recursos de regalas es de los entes territoriales.
Ante todo se debe identificar cules son los incentivos tcnicos, polticos y
financieros para que los departamentos discutan y busquen consenso entre
s de manera a generar mayor beneficio para sus poblaciones. En trminos
tcnicos, la institucin puede ofrecer apoyo en estructuracin, formulacin u
otros tipos de capacitacin que sea de inters para las regiones. En trminos
polticos, se debe considerar qu logro poltico podrn resaltar los dirigentes
locales a raz del proceso descrito. Finalmente, se debe considerar si la
institucin nacional est dispuesta a ofrecer incentivos financieros, ya sea
en forma de cofinanciacin o en otra forma de incentivo monetario, para la
identificacin de proyectos de alto impacto regional.

C. CAPACIDADES REQUERIDAS EN EL EQUIPO DE TRABAJO


EN CONCERTACIN REGIONAL
Para liderar el proceso antes mencionado desde una institucin del nivel
central, se requiere un equipo de liderazgo dedicado. El equipo es necesario
para generar el primer impulso en buscar consenso regional, para que, una
vez ya asentadas las bases, estos procesos se den por s solos. El equipo puede
ser conformado por funcionarios existentes o con recursos nuevos; debe haber
un equipo para cada regin para poder mantener el enfoque y la dedicacin
completa al proceso. El equipo debe ser quien lidere el proceso y coordine los
esfuerzos con las gobernaciones.
9

rgano Colegiado de Administracin y Decisin del Sistema General de Regalas que tiene
como funcin aprobar recursos de regalas para financiar proyectos de inversin.

INTRODuCCIN

135

Figura 5: Equipo de trabajo en concertacin regional

LDER CON
INFLUENCIA
EN REGIN

ESTRUCTURADOR

LDER TCNICO
REGIONAL

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

El objetivo de conformar un equipo para trabajar con los departamentos es


mantener un solo canal de comunicacin con los Gobernadores y Secretarios
de planeacin y de esta manera conservar un mensaje coherente por parte del
nivel central.
El equipo permite avanzar el proceso que se describe en este documento
de manera coherente y efectiva. En cada etapa del proceso, descritas en este
documento, se identifica el rol del equipo de trabajo en concertacin regional.
El equipo requerido para llevar a cabo el proceso de concertacin entre
departamentos debe tener capacidades y perfiles especficos para aumentar su
probabilidad de xito.
La estructura presentada en el Figura 5, ilustra la estructura ideal del grupo
de trabajo con las regiones.
1. Lder de influencia: en primer lugar, se debe tener a un lder de influencia
y relacin con los Gobernadores de la regin (no necesariamente con
todos). Esta persona tiene la capacidad de discutir directamente con
los Gobernadores de la regin y de esta manera influenciarlo; esto es
importante dado que los Gobernadores son los tomadores de decisiones
principales de la regin. Adicionalmente, el lder del grupo, a travs
de su contacto con lderes departamentales, puede dar lnea y proveer
informacin al estructurador y al backoffice.
2. Estructurador: persona del equipo con el conocimiento tcnico para el
desarrollo de los proyectos. El estructurador debe poseer habilidad de
estructuracin financiera para poder identificar fuentes complementarias
de financiacin para proyectos. Tambin, el estructurador tiene el
conocimiento y la responsabilidad de identificar los requerimientos
legales para avanzar en el desarrollo de un proyecto incluyendo los

136

INTRODuCCIN

requerimientos para ingresar al Banco de Programas y Proyectos de


Inversin Nacional (BPIN), para desarrollar un concepto tcnico o solicitar
el mismo de otras instancias del gobierno.
3. Lder tcnico regional: la persona con conocimiento regional o backoffice,
es quien tiene conocimiento de los datos y estudios de los departamentos
en la regin. Esta persona apoya recogiendo informacin respecto a la
regin, como brechas de desarrollo, principales proyectos planeados, ejes
importantes de desarrollo, y otra informacin que pueda identificar las
prioridades en desarrollo de la regin.
El equipo permite una aproximacin efectiva e informada con los
Gobernadores y Secretarios de planeacin de una regin.

D. EXPERIENCIA EN EL PROYECTO DEL DNP Y TBA-GA


EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIN REGIONAL
Durante el proyecto que se llev a cabo entre el 2013 y 2014 con el apoyo
de TBA-GA, el equipo que se conform consisti de una asesora de la
subdireccin Territorial y de Inversin Pblica, dos consultores de TBA-GA,
un estructurador, y en algunos casos un representante de la Direccin de
Desarrollo Territorial del DNP. Las visitas fueron lideradas por los consultores
de TBA-GA, sin embargo, en ejercicios futuros el grupo de tres personas
mencionado en la seccin anterior debera ser liderado por un representante
del DNP con las caractersticas en la seccin C de este captulo.
Durante el proceso que se implement, el equipo debi haber tenido
contacto ms frecuente entre s, ya sea en forma de reuniones o viajes en
conjunto, de manera que la informacin fluyera constantemente entre los tres
miembros del equipo de trabajo con entes territoriales.
QU FUNCION

QU NO FUNCION

El equipo efectu varias visitas en conjunto

El contacto con los gobernadores se


dificult en algunos casos dada la falta
de relacin directa e influencia de los
miembros del equipo

Cada miembro del equipo apalanc


su experticia y conocimiento

El contacto entre los miembros del equipo


no se daba con suficiente regularidad

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Mensajes Clave

Desarrollar un plan de trabajo con actividades detalladas para alcanzar meta.

Identificar riesgos a cada actividad y posibles acciones de mitigacin.

Seguir plan y llevar a cabo un anlisis y una discusin de equipo sobre posibles
motivos de ajustes al plan.

INTRODuCCIN

137

01

Preparacin
y diagnstico

El proceso de concertacin regional inicia con la etapa de preparacin y


diagnstico de las regiones en donde se espera llevar realizar el proceso.
Durante esta etapa se empiezan a recoger los insumos necesarios para avanzar
con el proceso de identificacin de proyectos de alto impacto regional.
La etapa de preparacin tiene como objetivo definir las actividades y los
pasos a seguir para llevar avanzar el proceso de identificacin de proyectos
de alto impacto con departamentos. Al finalizar la fase de preparacin y
diagnstico, se debera tener una lista preliminar de proyectos contemplados,
las principales brechas y una imagen clara del ecosistema de influencia
de cada regin. De acuerdo a la disponibilidad de recursos y de tiempo, la
institucin de nivel nacional debe definir si se enfoca en trabajar con todas
las regiones del pas o nicamente con algunas regiones de enfoque que se
utilizaran como pilotos que generen un efecto demostrativo.

A. DESARROLLAR UN PLAN DE TRABAJO


Una vez conformado el equipo de trabajo en concertacin regional, la
primera actividad que se debe llevar a cabo es el desarrollo de un plan de
trabajo, como se ilustra en el Figura 6. La manera ms efectiva de desarrollar
el plan es determinar la fecha en la que se quiere obtener el proyecto para
despus determinar los diferentes pasos a tomar para llegar al resultado en
la fecha contemplada. El plan debe incluir las actividades bajo cada uno de

138

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

Figura 6: Ejemplo plan de trabajo

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

INICIATIVAS

PROCESO

ACTIVIDADES

RIESGO

CONTINGENCIA

RESULTADOS

ENERO FEBRERO MARZO

ABRIL

MAYO

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV

Validacon

Centro Sur
Amazona

Priorizacon y
selecon

Reunin con Sec.


planeacin y Gobernador
Putumayo

Problema de convoctoria

Apoyarse de instancia ms alta


en DNP

Reunin con Sec.


planeacin y Gobernador
Tolima

Problema de convoctoria

Apoyarse de instancia ms alta


en DNP

Reunin con Sec.


planeacin y Gobernador
Caqueta

Problema de convoctoria

Apoyarse de instancia ms alta


en DNP

Reunin con Sec.


planeacin y Gobernador
Hulia

Problema de convoctoria

Apoyarse de instancia ms alta


en DNP

Reunin con Sec.


planeacin y Gobernador
Amazonas

Problema de convoctoria

Apoyarse de instancia ms alta


en DNP

28

Presentar one-on-one plan

Problema de convoctoria

No hacer reuniones one-on-one

28

Reunin de alineamiento
con Gobernadores

No todos los Gobernadores


estn disponsibles al

Reunin con los Gobernadores


que tienen intereses comunes

mismo tiempo

en proyectos

Falta de experticia para


estructuracin

Identificar externo / interno con


experticia

Estructuracin de 2
proyectos
Proyectos ingresan al
banco de proyectos

Proyectos aprobados
en OCAD con
caractersticas de
Proyectos de Alto
Impacto Regional
Efecto demonstrativo
de beneficios de
coordinacin regional

14

14

14

20

29

30

30

Validar proyectos con


Miguel Sanchez
(requerimentos
administrativos)
Estructuracion
Validar proyectos con
Ministerio(s) relevantes

139

Verificacin DNP

Falta de documentos llevan


a que proyecto sea devuelto
a Secretara tcnica

Pre-validacin con Miguel


Sanches (DNP) y con
Ministerios

Proyectos aprobados
en OCAD

No convocatoria de OCAD
Demora por conceptos
tcnicos

FND, enlace, Secretaria tecnica

los captulos presentados en este documento (Preparacin y diagnstico,


validacin central y externa, priorizacin y seleccin, estructuracin e
implementacin).
En cada actividad se debe identificar posibles riesgos y acciones de
mitigacin. Las acciones de mitigacin permiten crear redundancias para
aumentar las posibilidades de xito de las diferentes actividades y de esa
manera llegar a la fecha final establecida.
El plan de trabajo debe servir como herramienta de trabajo de manera
que se revise con frecuencia para determinar si los tiempos establecidos se
estn respetando y en caso contrario evaluar motivos que hayan podido llevar
a modificaciones. Las modificaciones del plan pueden surgir por motivos
de fuerza mayor (ejemplo: reuniones canceladas por emergencias de un
gobernador) o pueden demostrar un problema sistmico en la ejecucin del
plan (ej. Las actividades previstas en el plan no pueden ser realizadas en las
fechas contempladas por falta de recursos o los tiempos previstos no son
realistas). Las redundancias permiten maximizar las oportunidades de xito al
identificar acciones complementarias para una misma actividad, por ejemplo
si algn actor local no responde a una primera convocatoria, la redundancia
para asegurar que se pueda llevar a cabo la reunin puede ser que una persona
de ms alto nivel en la institucin lo convoque.

Mensajes Clave

Desarrollar un plan de trabajo con actividades detalladas para alcanzar meta.

Identificar riesgos a cada actividad y posibles acciones de mitigacin.

Seguir plan y llevar a cabo un anlisis y una discusin de equipo sobre posibles
motivos de ajustes al plan.

B. ANALIZAR EL ECOSISTEMA DE INFLUENCIA


Despus de desarrollar un plan de trabajo que identifique los pasos para
llegar al objetivo final, se procede a un anlisis del ecosistema de influencia.
El ecosistema de influencia consiste en el mapa de las relaciones entre los
actores influyentes de la regin y la dinmica regional. Una herramienta para
este anlisis es el mapa de actores y el anlisis de stakeholders regionales,
presentados en los Figuras 7 y 8.
El primer paso en el desarrollo del mapa de actores regionales consiste
en identificar a los actores clave en las regiones, esto incluye tanto a los
Gobernadores como otros que puedan tener influencia importante; por
ejemplo Secretarios de planeacin, alcaldes influyentes, lderes de gremios
o asociaciones, al igual que actores del sector privado que puedan tener
influencia sobre la poltica y las decisiones de proyectos del departamento. En
esta lectura se busca identificar las palancas de influencia que puedan existir
en los departamentos de las regiones en las decisiones de proyectos

140

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

Figura 7: Ejemplo mapa de actores regionales10


GOBERNADORES

TOLIMA
Luis Torres

PUTUMAYO
Carlos Daz

AMAZONAS
Carlos Perez

CAQUET
John Stevens

HUILA
Juana Vargas

CAQUET
LuisVergara

HUILA
Maximo Vergara

CONGRESISTAS

TOLIMA
Luis Gomez

PUTUMAYO
Jose Perez

AMAZONAS
Esteban Meno

ALCALDES DE REFERENCIA

IBAGU
Luis Hipez

MOCOA
Maria
MacDonald

LETICIA
Carolina
Marquez

FLORENCIA
Susana Augusto

NEIVA
Cristian Suarez

LIDERES COMUNITARIOS
(sector privado y pblico)

PUTUMAYO
Porfi Andrews

HUILA
Julian OConnor

AMAZONAS
Fernando
Fernandez

TOLIMA
Rodrigo
Rodriguez

CENTROS DE PENSAMIENTO PBLICOS O PRIVADOS

Universidad
del Tolima

Universidad
Sur Colombiana

Universidad de
la Amazonia

Universidad
Nacional
Amazonas

SINCHI
Instituto amaznico
de investigaciones
cientfi

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

que se aprueban y se ejecutan. La identificacin se puede hacer a nivel interno


de la institucin (ej. Dentro del Departamento Nacional de Planeacin) con
personas que trabajen directamente con los departamentos y por lo tanto
tengan conocimiento de las dinmicas internas de las regiones.
Una vez identificados los actores claves de la regin, se debe evaluar cada
uno de ellos de acuerdo a los criterios pre-establecidos para despus ubicarlos
en el anlisis de stakeholders. Algunos de los criterios sugeridos son los
siguientes:
141 Los nombres del presente figura fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son
meramente ilustrativos.

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

141

Nivel de alineacin con proceso:


Inters demostrado en proyectos de alcance regional
Nmero de proyectos desarrollados con otros departamentos

Nivel de influencia regional:


Capacidad de liderazgo regional
Visin regional

El Figura 8 ilustra el anlisis de priorizacin de actores locales que permite


alimentar la matriz de stakeholders ilustrado en el Figura 9.

Figura 8: Anlisis de stakeholders locales11


NO INSTITUCIN NOMBRE

CARGO

Gobernacin

Pedro Ortiz

Gobernador

Gobernacin

Esteban
Agudelo

Gobernador

Gobernacin

Rosa Paredes

Gobernador

Alcada

Rafael Castillo

Alcade

Universidad

Daniel Clavijo

Rector

Centro de
pensamiento
departamental

Maria
Contreras

Directora

NIVEL DE ALINEACIN CON PROCESO

NIVEL DE INFLUENCIA REGIONAL

50%

50%

Puntaje
alineacin
con proceso

50%

50%

Puntaje nivel
de influencia

Inters
demostrado
en proyectos
regionales
(04)

Numero de
proyectos
desarrollados
con otros
departamentos
(04)

Total

Capacidad
de liderazgo
regional (04)

Visin regional
(04)

Total

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Una vez identificados los actores influyentes de la regin se realiza un


anlisis del nivel de alineacin de estos actores con el proceso de identificacin
de proyectos de alto impacto regional que lidera el gobierno nacional.
Igualmente, la matriz busca identificar el nivel de influencia cada uno de estos
actores en la regin.
La matriz de stakeholders regionales no se enfoca nicamente en actores
polticos, sino tambin otras instituciones que puedan tener influencia o que
ya estn trabajando en la identificacin de proyectos y el desarrollo de una
visin regional (tanques de pensamiento, universidades u otros).
11 Los nombres de la presente figura fueron modificados del original para proteger
la confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen
son meramente ilustrativos.

142

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

Figura 9: Matriz de stakeholders regionales12

Alto

MAPA DE ACTORES EJE CAFETERO

Nivel de Influencia Regional

Bajo

Bajo

Alto
Nivel de Alineacin
con el Proceso/DNP

Observaciones e informacin
adicional:
1. En la regin hay un centro de
investigacin con apoyo de los
gobernadores
2. Existe un plan de desarrollo
para la regin
3. Otra observacin que pueda
ser de importancia en el anlisis
de la regin

Figura 10: Proceso


de desarrollo de mapa
de actores y anlisis
de stakeholders
Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Identifi
de
actores clave

ACTORES REGIONALES
1

Dbora Quiones (Antioquia)

Andres Roldan (Risaralda.)

Josu MacMillan (Caldas.)

Antonia Gomez (Quindo)

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

La matriz ilustrada en el Figura 9 muestra un mapa donde se grafica el


nivel de alineacin de los actores regionales con el proceso de identificacin
de proyectos y su influencia en la regin. La influencia a nivel regional se debe
validar con personas con conocimiento de la regin para tener una apreciacin
ms acertada. Una primera validacin del anlisis de esta matriz se lleva a
cabo internamente (dentro de la institucin que est liderando el proceso) para
luego proceder a entrevistas de validacin de los actores identificados en el
captulo de validacin (descrito en el captulo 2).
Los cuatro pasos del proceso del desarrollo del mapa de actores y anlisis
de stakeholders est resumida en el Figura 10.

Anlisis de nivel
de alineacin e
infl

Aproximacin
inicial a travs de
validacin interna

Entrevistas de
validacin externa

12 Los nombres del presente figura fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son
meramente ilustrativos.

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

143

Mensajes Clave

Identificar actores clave de la regin, polticos y otros, con influencia sobre las
decisiones de proyectos de desarrollo (ilustrado en mapa de actores).

De acuerdo a los criterios presentados, evaluar a los actores para luego ubicarlos en
la matriz de anlisis de stakeholders.

Validar la ponderacin de cada actor de manera interna en la institucin y luego con


actores externos.

Los actores externos que se utilicen para la validacin no deben estar muy vinculados
a aquellos siendo evaluados en el anlisis de stakeholders.

Utilizar el anlisis de stakeholders como gua para identificar potenciales aliados y


actores clave a influenciar.

C. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIN REGIONAL


Revisin de documentos
El anlisis del ecosistema de influencia permite definir las regiones
prioritarias y por lo tanto hacer una revisin de documentos relevantes ms
eficiente. La revisin de documentos tiene como objetivo montar un perfil de la
regin que permita la comprensin de alto nivel de caractersticas principales
en cada departamento de la regin.
En esta revisin de documentos se busca entender cules son las
principales brechas de desarrollo de cada departamento de la regin, sus
fortalezas y posibles proyectos de alto impacto identificados. La revisin de
documentos se enfoca entonces en identificar los siguientes elementos:
Caractersticas de la regin (PIB, PIB per cpita, NBI, indicadores de
educacin y salud).

Brechas de desarrollo.

Fortalezas de la regin.

Proyectos que estn en planes en diversos sectores, incluyendo Ciencia,


Tecnologa e Innovacin y que cumplan con criterios de proyectos de alto
impacto regional.13

Informacin respecto a recursos de regalas (monto asignado, monto


utilizado, principales sectores en los que se ha invertido).

Esta revisin permite hacer una primera aproximacin de las brechas de


desarrollo comunes a la regin y los proyectos que se estn contemplando
que puedan ser implementados de manera conjunta entre los diferentes
departamentos de la regin. Para identificar estos elementos, algunos de los
documentos a revisar son:
13 Ver criterios de proyectos de alto impacto regional: Figura 2, pgina 13

13

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

Figura 11: Ejemplo ficha regional

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin con apoyo de TBA-GA, 2013

Planes departamentales de desarrollo.

Ejercicios de visin que se hayan realizado en la regin o en algunos


departamentos de la regin.

Del anlisis de la informacin se debera extraer conclusiones sobre fortalezas


y brechas compartidas entre los departamentos, proyectos de alto impacto
en estas reas, e inversiones deficientes en algunos de los sectores claves
identificados.

Fichas regionales
La informacin recogida es resumida de manera ejecutiva en una ficha
regional.14 Este corto documento en formato PowerPoint permite obtener
informacin bsica de la regin de manera eficiente y enfocada, como vemos
en el Figura 11. La primera versin de la ficha regional sirve como insumo para
el proceso de validacin.
La ficha regional presenta una lista preliminar de proyectos de alto impacto
identificados en cada departamento de una regin al igual que brechas y
fortalezas. La primera versin de la ficha regional representa un insumo a
ser validado a nivel central y externamente como se presenta en el siguiente
captulo (2. Validacin).

14 Ver ficha regional anexa como ejemplo

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

145

Mensajes Clave

La revisin de documentos debe ser enfocada y no necesariamente exhaustiva de


manera a ser eficiente.

Rpidamente se deben identificar los 45 documentos de cada departamento que


mejor permitan recoger la informacin insumo para la ficha regional.

Las entrevistas de validacin se deben ver como una oportunidad tanto de presentar
el proceso como de entender realidades y dinmicas locales.

El documento de ficha regional debe ser ejecutivo, recogiendo la informacin clave de


cada departamento de la regin.

La ficha regional debe prestarse a una lectura rpida y se debe pensar como un
documento de uso para una persona que vaya a efectuar visitas a la regin en el
proceso de identificacin de proyectos de alto impacto regional.

Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la regin Pacfico*


Una vez desarrollado el plan de trabajo con las regiones, el DNP y TBA-GA procedieron
a construir un mapa de actores regionales para la regin Pacfico, durante este proceso
la etapa de Preparacin y diagnstico, se identific al Centro Nacional de Productividad
cmo un posible aliado dado el trabajo que la institucin haba avanzado con los cuatro
departamentos del Pacifico en la construccin del Plan Paz-cfico. Al hacer el anlisis
de stakeholders regionales se identificaron algunos Gobernadores ms alineados con
el proceso, sin embargo tambin se determin que el CNP tena influencia con los
Gobernadores y por lo tanto poda ayudar en la aproximacin con los departamentos. El
CNP haba coordinado varias reuniones y estaba articulando la construccin de un plan de
desarrollo regional con varios proyectos identificados.
El CNP haba iniciado su trabajo con los departamentos en el 2010, conformando una
mesa tcnica para dinamizar un acuerdo firmado entre los 4 Gobernadores para trabajar
de manera conjunta. La mesa tcnica se ha reunido mensualmente con la facilitacin del
CNP, como articulador neutro.
La identificacin y coordinacin con el CNP no fue importante nicamente en facilitar el
contacto con los departamentos; tambin permiti la coordinacin de esfuerzos con dicha
organizacin. Los proyectos identificados en el proceso con el DNP y TBA-GA pudieron
ser enmarcados dentro del marco del Plan Paz-cfico que estaba desarrollando la regin
con el apoyo del CNP.
El DNP con el apoyo de los consultores de TBA-GA desarroll una ficha regional para la
regin Pacfico. En la ficha regional se identificaron varios proyectos estratgicos para la
regin.
*Regin Pacifico: comprendida por los departamentos de Choc, Valle del Cauca, Cauca y
Nario Centro Nacional de Productividad, www.cnp.org.co

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE PREPARACIN


Y DIAGNSTICO
Los roles del equipo de concertacin regional para esta fase estn ilustrados en
el Figura 12.
El desarrollo del plan de accin, dado que definir la responsabilidad de los
tres miembros del equipo durante todo el proceso, es una actividad que se lleva

146

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

Figura 12: Roles del equipo en la preparacin y diagnstico


RESPONSABLE

ACTIVIDADES
Anlisis del
ecosistema de
influencia

Lder de
influencia

Estructurador

Desarrollo
de un plan
de accin

Lder tcnico
regional

Anlisis del
ecosistema de
influencia

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

a cabo de manera conjunta. El anlisis del ecosistema de influencia es liderado


por el Lder de influencia del equipo dado que es quien tiene mayor contacto
con la regin y dirigentes locales, sin embargo, los otros miembros pueden
apoyar en esta actividad dependiendo de su conocimiento de la regin siendo
analizada.

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA PREPARACIN


Y DIAGNSTICO
Para la preparacin y diagnstico, el DNP junto con el equipo de TBA-GA inici
con un plan de trabajo para efectuar visitas a cada uno de los departamentos.
La idea de estas visitas consista en hacer un sondeo inicial de los actores
principales y desarrollar un mejor conocimiento de las regiones. Antes, sin
embargo, el equipo inici con un levantamiento de informacin de los 32
departamentos en las 6 regiones de regalas para desarrollar fichas regionales
de cada una de las regiones. Las listas de proyectos de cada una de las regiones
fueron validadas mediante dos talleres realizados en Bogot, el primer taller
con representantes de las Comisiones Regionales de Competitividad y el
segundo taller con Secretarios de planeacin de los departamentos.
El anlisis del ecosistema de influencia se efectu despus de los
talleres. Se construyeron los mapas de actores y se llev a cabo el anlisis de
stakeholders, donde se identific que las regiones de enfoque deberan ser

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

147

la regin Pacfico y la regin Centro Sur dado su nivel de alineamiento con el


proceso de identificacin de proyectos de alto impacto regional del DNP con
TBA-GA.
El anlisis del ecosistema de influencia permiti identificar al gobernador
del Cauca y al Centro Nacional de Productividad (CNP)15 como actores
influyentes y alineados con el proceso en la regin Pacfico. En la regin
Centro Sur se identific al secretario de planeacin de Caquet y al gobernador
del Tolima cmo los actores de la regin ms influyentes y alineados con el
proceso.
QU FUNCION

QU NO FUNCION

El mapa de stakeholders permiti identificar


victorias tempranas

El plan de trabajo no se modific despus de


que se decidi no visitar los departamentos

La lista preliminar de proyectos identificados El anlisis del ecosistema poltico se debi


en general estaba alineada con la realidad de haber hecho antes, de manera a que
los departamentos
la revisin de documentos fuera hecha
nicamente con las regiones priorizadas
La identificacin del Centro Nacional de
Productividad en la Regin Pacfico fue
clave para avanzar el proceso y aprovechar el
trabajo ya hecho con los departamentos

No se realizaron entrevistas previas para


validar el mapa de stakeholders e identificar
diversas fuentes de informacin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Consejos prcticos

Validar el mapa de stakeholders con varias fuentes para evitar la visin sesgada de
una sola persona

Enfocarse en regiones que sirvan como victorias tempranas para generar un efecto
demostrativo para las regiones menos alineadas

Identificar documentos que sirvan como fuente de proyectos para la ficha regional;
esto servir de base para discusiones con las regiones

Realizar anlisis de la regin y establecer hiptesis a validar en entrevistas con


actores locales

15 El Centro Nacional de Productividad es una corporacin civil de participacin mixta,


sin nimo de lucro, autnoma, regida por el derecho privado y las normas sobre ciencia
y tecnologa. El CNP contribuye al incremento de la productividad de la economa
colombiana, mediante la adaptacin, desarrollo, promocin y masificacin del uso de las
tecnologas de gestin en las organizaciones y la participacin en la formulacin de la
poltica pblica, sobre calidad, productividad y competitividad. www.cnp.org.co

148

PREPaRaCIN y DIagNSTICO

02

Validacin

La etapa de validacin sigue inmediatamente despus de la preparacin y


el diagnstico. La validacin ayuda a concretizar la informacin que se ha
recogido y por lo tanto mejorarla para que refleje adecuadamente la realidad
de las regiones.
La etapa de validacin tiene varios objetivos. Primeramente, esta etapa
tiene una funcin tctica al permitir lograr un primer acercamiento con las
gobernaciones y por lo tanto permite hacer una primera presentacin sobre
el proceso de identificacin de proyectos de alto impacto regional. De esta
manera permite generar inters inicial y sentar las bases para subsiguientes
contactos. De igual manera, a travs de la validacin, se comienza a generar
una relacin con actores locales; esto permite mitigar la percepcin de ser un
proceso del gobierno nacional.
Por lo tanto, al finalizar la etapa de validacin se debe tener informacin
de la regin que refleje la realidad y las diferentes perspectivas del gobierno
nacional, y se debe haber logrado una primera aproximacin con los actores
locales, lo que representa el inicio de una relacin de trabajo y colaboracin
con los mismos.
Adicionalmente, la validacin es un paso importante del proceso ya que
asegura que la informacin que se recoge no refleje nicamente la visin del
gobierno central. La validacin se avanza a nivel central y a nivel local. En
primera instancia se efecta la validacin central.

valIDaCIN

149

PREPARACIN Y DIAGNSTICO

VALIDACIN

IMPLEMENTACIN

PRIORIZACIN Y
SELECCIN

ESTRUCTURACIN

Figura 13: Proceso de validacin

Validacin
Central

Validacin
Local

Identificar actores clave

Desarrollar gua de entrevistas

Ajustar ficha regional y mapa de actores

Priorizar actores locales clave

Desarrollar plan de validacin local

Ajustar ficha y levantar informacin de proyectos

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

A continuacin se presenta la etapa de validacin central que representa


el primer paso de la validacin de la informacin recogida en la etapa de
Preparacin y diagnstico.

150

valIDaCIN

A. VALIDACIN CENTRAL
La etapa de validacin central se lleva a cabo con actores del gobierno
nacional que pueden proveer informacin til para validar diferentes
elementos de la ficha regional.16 La validacin central tiene como objetivo
mejorar la informacin en la ficha regional y por lo tanto llegar a una
aproximacin ms acertada de la situacin regional, adicionalmente permite
poner en valor el trabajo que otras entidades gubernamentales hayan podido
avanzar en la regin.
En este paso del proceso se valida la siguiente informacin de la ficha
regional:
Diagnstico (brechas y fortalezas)
Proyectos identificados
Actores clave de la regin
La validacin local consiste en 3 pasos:
1. Identificacin de actores clave
2. Desarrollo de gua de entrevistas
3. Ajuste de la ficha regional y el mapa e actores

1. Identificar actores clave


Para iniciar la validacin a nivel central se deben identificar inicialmente
los actores clave a entrevistar. La identificacin de actores clave se realiza
de acuerdo a la informacin identificada en la ficha regional con el objetivo
de enfocar las personas a entrevistar y por lo tanto evitar que el proceso se
prolongue y desve al equipo de los objetivos trazados en el plan de trabajo,
generando un estancamiento en esta etapa.
Cada actor identificado para las entrevistas de validacin central debe ser
priorizado de acuerdo a la brecha, fortaleza, proyecto o actores que pueda
validar. De esta manera, se debe identificar claramente qu fortaleza(s),
brecha(s) o proyecto(s) se quieren validar con la institucin a entrevistar y cul
es el resultado esperado a travs de la elaboracin de la Matriz de validadores
como se ejemplifica en el Figura 14. De igual manera, las entrevistas sirven
para validar el mapa de actores e identificar actores de importancia regional
adicionales que no se hayan identificado previamente. Finalmente, la matriz
debe priorizar los actores a entrevistar de acuerdo al valor agregado que estos
puedan aportar al diagnstico. La priorizacin es importante para limitar el
nmero de entrevistas y de esa manera respetar los tiempos plasmados en el
plan de trabajo desarrollado en el captulo de Preparacin y diagnstico.

16 Ficha regional: descripcin en pgina 26.

valIDaCIN

151

Figura 14: Matriz de validadores17


INSTITUCION

PERSONA

CARGO

JUSTIFICACION RESULTADO
ESPERADO

Agencia
Nacional de
Infraestructura
(ANI)

Cesar
Augusto
Pealoza

Director
Gerencia de
Planeacin

Se
identificaron 8
proyectos de
infraestructura
de gran escala
en la regin
Existen
brechas de
conectividad
vial en la regin

Identificar
proyectos de
infraestructura
que ya se estn
financiando o en
ejecucin
Validar brechas
y evaluar

Ministerio de
educacin

Yaneth
Sarmiento

Directora de
Fortalecimiento
de la Gestin
Territorial

Las
principales de
la regin son en
educacin

Validar brechas
Identificar
proyectos de
importancia en
educacin que
puedan llevar a
superar brechas

Bajo

POSIBLE VALOR
AGREGADO

Alto

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Es importante resaltar que en este paso, la validacin se realiza a nivel


central nicamente con el objetivo de tener la informacin ms actualizada
y relevante una vez se efecte la validacin local. Los actores con los que se
lleva a cabo la validacin central generalmente son ministerios, agencias
del gobierno nacional u otros actores de nivel nacional financiando o
promoviendo proyectos a nivel regional.

2. Desarrollar gua de entrevistas


De acuerdo a la priorizacin de actores a entrevistar y el tiempo establecido
en el plan de trabajo,18 se establece cules de las instituciones identificadas se
entrevistarn.
Para los actores que se decide entrevistar se debe disear una lista de
preguntas que se harn durante la entrevista, como se ilustra en el Figura
15. Las preguntas deben ser enfocadas y tener en cuenta qu informacin se
requiere de la institucin siendo entrevistada.
Las preguntas se identifican como un paso lgico de la justificacin y el
resultado esperado desarrollado anteriormente. Sin embargo, las preguntas
se desarrollan nicamente para aquellas entrevistas que se vayan realizar y no
para todos los actores identificados en la matriz presentada en el Figura 14.
Parte de la entrevista se enfoca en validar el mapa de actores, en caso
que la institucin y persona siendo entrevistada tengan algn contacto y/o
conocimiento de los departamentos de la regin.
17 Los nombres e informacin presentados en la presente figura fueron modificados del
original, por lo que son meramente ilustrativos.
18 Plan de trabajo: descripcin en pgina 18.

152

valIDaCIN

Figura 15: Ejemplo gua de entrevistas


FECHA
Participantes

______________________

Nombre del entrevistado

______________________

Organizacin

______________________

Cargo

______________________

Sector de actividad (infraestructura, salud, educacin, etc.)

______________________

INSTITUCION

______________________

Corta descripcin de la institucin

______________________

Corta descripcin de trabajo que llevan a cabo relacionado


a la regin

______________________

BRENCHAS Y FORTTALEZAS

______________________

Cules son las principales brechas que han identificado en


los departamentos de la regin en su sector de actividad?

______________________

Cules son las principales fortalezas u oportunidades que


han identificado en los departamentos de la regin en su
sector de actividad?

______________________

PROYECTOS

______________________

Qu proyectos ha desarrollado la institucin en la regin?

______________________

Qu proyectos tiene planeado la institucin desarrollar en la


regin?

______________________

De la lista de proyectos de proyectos presentada, existe


alguno que consideren ms importante/ faltante/ menos/
relevante?
Cul sera el proyecto en su sector de actividad de mayor
impacto para la regin?

______________________

______________________

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

3. Ajustar ficha regional y mapa de actores


La informacin recogida durante las entrevistas sirve como insumo para
ajustar las fichas regionales y el mapa de actores. Las entrevistas generan
insumos en trminos de brechas de desarrollo, fortalezas de la regin,
proyectos potenciales o en curso en la regin (de escala regional),19 y actores
que no hayan sido identificados previamente que sean de importancia en la
regin en la toma de decisiones de proyectos de desarrollo.
La retroalimentacin de la ficha con estos insumos permite refinar la ficha
regional, y por lo tanto efectuar una validacin local enfocada e informada,
as como tener una mejor comprensin de las personas de importancia para la
validacin local.
19 Proyectos de escala regional: criterios en Figura 2 pgina 13.

valIDaCIN

153

Mensajes Clave

Identify the agents who can contribute most to validating the information prepared
during the Preparation and diagnostic stage.

The list of agents for the validation must not be exhaustive although it must respond
to the most important needs.

The interview guides are used to hold focused interviews and ensure that they
respond to the identified information needs.

The interview guide must not be a questionnaire, and must only be used as a guide.

Use the input from the validation interviews to adjust the regional file and the
map of local agents.

B. VALIDACIN LOCAL
La etapa de validacin local se lleva a cabo con actores de los departamentos
de la regin, tanto del sector pblico como del sector privado. La validacin
local tiene como objetivo servir como primera aproximacin con los
departamentos para establecer una relacin de trabajo. Adicionalmente, la
validacin local permite cerrar el ciclo de validacin de la informacin que se
levant a nivel central.
En este proceso se valida la siguiente informacin de la ficha regional:
Diagnstico (brechas y fortalezas)
Proyectos identificados
La validacin local consiste en 3 pasos:
1. Priorizar actores locales clave
2. Desarrollar un plan de validacin local
3. Ajustar la ficha regional y levantar informacin de proyectos

1. Priorizar actores locales clave


La identificacin de los actores locales clave se avanz en el proceso de
construccin del mapa de actores y se fortaleci a travs de la validacin
central. Los actores locales que se piensa aproximar deben responder a
criterios similares a aquellos presentados para la validacin central; deben
responder a alguna necesidad de informacin. Los actores locales deben poder
ofrecer informacin en trminos de brechas de desarrollo, fortalezas de la
regin y/o proyectos. De manera general, mas no exhaustiva, los actores locales
que normalmente responden a estos criterios son:
Gobernadores

154

Secretarios de planeacin

Secretarios de competitividad

Gerentes y miembros de Comisiones regionales de competitividad

valIDaCIN

Tanques de pensamiento

Referentes locales del sector privado

Con la identificacin de actores locales clave, se deben priorizar los actores


para efectuar entrevistas de acuerdo a los siguientes criterios, ilustrados en el
Figura 16:
Valor agregado (determinado por conocimiento regional de la persona)
Cantidad de informacin que puede validar (ej. conocimiento de
un proyecto vs. conocimiento sobre 8 de los proyectos en la lista
presentada)

Figura 16: Matriz de priorizacin de actores locales para validacin20


NO INSTITUCIN

NOMBRE

CARGO

Gobernacin

Pedro Ortiz

Governador

Gobernacin

Esteban Agudelo

Gobernador

Gobernacin

Rosa Paredes

Governador

Gobernacin

Rafael Castillo

Secretario de
planeacin

Gobernacin

Daniel Clavijo

Secretario de
planeacin

Gobernacin

Maria Contreras

Secretario de
competitividad

Comisin
Regional de
Competitividad

Felipe Romero

Secretario de
planeacin

Centro de
pensamiento
departamental

Lucia Obregn

Directora

PRIORIZACIN DE ACTORES LOCALES


PARA VALIDACIN LOCAL
50%

50%

Importancia
para
validacin

Conocimiento
regional (04)

Cantidad de
informacin
a validar con
actor (04)

Total

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

La priorizacin se lleva a cabo de manera de respetar los tiempos


estipulados en el plan de accin desarrollado en la etapa de Preparacin y
diagnstico.
20 Los nombres del presente grafico fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son
meramente ilustrativos.

valIDaCIN

155

2. Desarrollar un plan de validacin local


La validacin local se puede realizar a travs de diferentes mtodos,
principalmente:
Entrevistas uno a uno
Mini-talleres de trabajo
Entrevistas uno a uno: estas entrevistas permiten desarrollar una relacin
ms directa con el interlocutor y tienen la ventaja de permitir validar temas
que se consideren ms sensibles. Para hacer estas entrevistas se debe preparar
una gua de entrevistas que claramente indique qu elementos se quieren
validar con el entrevistado y cul es el resultado esperado de cada entrevista.
Luego se desarrolla una lista de preguntas que sirven para guiar la interaccin.
Mini-talleres de trabajo: esta modalidad permite reunir a partir de 4 o 5
personas, y validar los elementos previamente identificados. La ventaja de este
mtodo es que permite generar discusin entre los participantes y de esta
manera fomenta la discusin sobre temas de inters regional. Sin embargo, no
permite el acercamiento con el interlocutor como la entrevista uno a uno.
La preparacin para un mini-taller es diferente que para una entrevista
individual. Se debe definir qu miembro del equipo de concertacin regional
va a facilitar la sesin (Lder de influencia, Estructurador o Lder tcnico
regional). A priori, se sugiere que la facilitacin sea hecha por el Lder de
influencia dado su contacto con actores locales, sin embargo tambin puede
ser hecha por el Lder tcnico regional, dependiendo de las habilidades de
facilitacin de los miembros del equipo.

3. Ajustar ficha regional y levantar informacin de proyectos


La informacin recogida durante la validacin local sirve como insumo para
ajustar las fichas regionales. Las entrevistas generan insumos en trminos de
brechas de desarrollo, fortalezas de la regin y proyectos. Adicionalmente, el
proceso de validacin local tambin representa la primera aproximacin para
recoger informacin respecto a los proyectos en la lista de proyectos en la ficha
regional.
La informacin de los proyectos es resumida en una ficha de proyectos,
ilustrada en el Figura 17, que contiene los siguientes elementos clave:
Nombre del proyecto
Promotores o personas que apoyan e impulsan el proyecto
Objetivo del proyecto
Justificacin
Potenciales beneficiarios
Impacto esperado
Costo total y posibles fuente de financiacin
Hitos del proyecto
Tiempo estimado de ejecucin

156

valIDaCIN

Figura 17: Ejemplo de ficha de proyecto del sector educativo21


PROYECTO DE TRANSPORTE
Y ALIMENTACIN ESCOLAR.
PROMOTORES DEL PROYECTO: Alcaldes, Gobernadores,
Secretarias Tcnicas Municipales, Instituciones Educativas,
Comunidad.
OBJETIVO DEL PROYECTO: Mitigar la situacin de desercin
escolar en el municipio a travs de la implementacin de un
programa de alimentacin y transporte escolar que contribuya
a la permanencia, de los nio, en el sistema educativo y a
mejorar los desempeos acadmicos.
JUSTIFICACIN:
Aumento en la desercin escolar:
Instituciones Educativas alejadas de los sitos de residencia.
Bajos ingresos econmicos.
Alimentacin Insuficiente.
Desmotivacin.
BENEFICIARIOS:
Directos: Poblacin Educativa (Preescolar, Educacin Bsica,
Educacin Media).
Indirectos: Padres de Familia, Sistema Educativo, Comunidad
en General.
IMPACTO ESPERADO:
Permitir acceso y permanencia de nios, nias y jvenes de
preescolar, primaria, secundaria y media al sistema
educativo oficial.
Contribuir y mejorar del desempeo acadmico.
Lograr asistencia regular.
Promover un mejor desarrollo e insercin social.
Contribuir al fortalecimiento y a la proteccin de los nios,
nias y jvenes.

COSTO TOTAL DEL PROYECTO


Valor Aproximado de
inversin

Etapa

Actividades

Planeacin:

Estudio de factibilidad

$150,000,000

Desarrollo:

Asistencia Tcnica
Logstica

$500,000,000

Compra de recursos
Profesionales
Ejecucin:

$300,000,000

Implementacin
del Programa

$950.000.000

Inversin Total

HITOS DEL PROYECTO


Meses 2013
Actividad

Septiembre

Octubre

Noviembre

Actividad 1
Actividad 2
Actividad 3

TIEMPO DE EJECUCIN: 8 MESES


Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Las fichas de proyecto permitirn que la discusin que se llevar a cabo en


el proceso de Priorizacin sea ms informada ya que cada proyecto tendr
informacin bsica de respaldo.
La informacin validada a nivel central y local, y la informacin de
proyectos retroalimentada por diferentes actores con conocimiento de la
regin, es el insumo para el proceso de priorizacin descrito en el captulo 3
Priorizacin.

21 El proyecto presentado en la presente figura es meramente ilustrativo.

valIDaCIN

157

Mensajes Clave

Dado que los actores clave ya fueron identificados y validados a nivel central, esta
etapa inicia con la priorizacin de esos actores.

Desarrollar un plan de validacin local, que puede incluir entrevistas uno a uno como
durante la validacin central y/o mini-talleres de trabajo.

La validacin local permite llegar a una versin ms cercana a la realidad de la ficha


regional.

Durante la validacin local se valida nicamente la ficha regional mas no el mapa de


actores.

Durante la etapa de validacin local es recomendable comenzar a levantar


informacin sobre los proyectos estratgicos en la lista de proyectos.

Figura 18: Roles del equipo en la validacin central


RESPONSABLE

VALIDACIN CENTRAL: ACTIVIDADES


1

Identificar
actores
clave

Desarrollar
guas de
entrevistas

Lder de
influencia

Estructurador

Lder tcnico
regional

Ajustar ficha
regional y mapa
de actores

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

C. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE VALIDACIN


Los roles del equipo de concertacin regional para esta fase estn
ilustrados en los Figuras 18 y 19.
La validacin central la realizan en general los tres miembros del equipo
en conjunto. La identificacin de actores clave a nivel central para la validacin
es una actividad donde los tres miembros pueden contribuir a travs de
conocimiento que tengan sobre otras instituciones que trabajen en la regin.

158

valIDaCIN

Figura 19: Roles del equipo en la validacin local


RESPONSABLE

VALIDACIN LOCAL: ACTIVIDADES


1

Lder de
influencia

Estructurador

Priorizar
actores clave

Desarrollar
plan de
validacin
local

Ajustar ficha
regional y
levantar
informacin
de proyectos

Lder tcnico
regional

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

De igual manera, las guas de entrevistas deben ser desarrolladas entre los
tres miembros dado que los tres deben aportar a las preguntas e informacin
que quieren validar. Una vez la informacin necesaria ya es levantada, el
Lder tcnico regional es el encargado de ajustar la ficha regional y el mapa de
actores locales.
En la etapa de la validacin local, las responsabilidades son compartidas
de la misma manera que en la validacin central, sin embargo, dado que en
esta etapa se comienza a levantar informacin respecto a proyectos de alto
impacto regional de inters en la regin, es importante que el estructurador
participe en el ajuste de la ficha regional y en desarrollar la informacin sobre
los proyectos.

D. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA VALIDACIN


Durante el proceso que se realiz entre el DNP y TBA-GA para la seleccin de
proyectos de alto impacto regional en las diferentes regiones de Colombia
establecidas por el Sistema General de Regalas, SGR, realiz la validacin en
dos etapas. La primera sesin se llev a cabo en Bogot, el 7 de octubre de 2013
con los Secretarios de Competitividad y con los Gerentes de las Comisiones
Regionales de Competitividad. El proceso consisti en un taller de discusin
del cual surgi un portafolio de proyectos para las diferentes regiones.

valIDaCIN

159

Anlisis de
Diagnsticos
y Planes de
Desarrollo

Validacin y
ajustes de
portafolios de
Proyectos de
alto impacto

Concertacin
y priorizacin
con lderes
regionales

Portafolios
PAIR
Priorizados
en Pre-OCAD

Completar la
formulacin

Ingreso al
banco de
proyecto

Entrevistas de

Talleres de
trabajo
Secretarios
de Planeacin y
Gerentes de
CRC (24/09)

Actividades
de Validacin
con lderes
regionales

1-2 por Regin


(iniciales)
5-6 a definir
como horizonte
de trabajo
y compromisos
a futuro

Equipo
Estructuradores
En Fase 1
Presentacin
en Foros
DNP-Semana

Banco de
Proyectos

validacin
Direcciones
DNP
MINCIT

Etapa actual
del proceso

15 de Agosto al

15 de Septiembre

13 de Septiembre

al 5 de Octubre

Presentacin
en OCAD
Regionales (*)

10 al 25 de Octubre

28 de Octubre al

2 al 13 de

29 de Noviembre

Diciembre

* Fechas preliminares a definir con FND en base a agenda de OCAD

Figura 20: Plan


de trabajo de
identificacin de
Proyectos de alto
impacto regional
Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

160

La segunda sesin se realiz en Bogot el 30 de octubre de 2013, y en Neiva


el 14 de noviembre de 2013, con 21 de los 32 los Secretarios de Planeacin
Departamental. En esta sesin se discuti el portafolio de proyectos de
alto impacto regional desarrollado en la sesin del 7 de octubre de 2013. El
resultado fue la priorizacin de todos los proyectos, y finalmente la seleccin
de dos (2) proyectos por Regin, para ser estructurados por el Departamento
Nacional de Planeacin, DNP, a diciembre de 2013.
Para el proceso de validacin durante el proyecto del DNP y TBA-GA se
desarrollaron las fichas regionales de cada regin desde el nivel central con la
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP. La validacin a nivel
central, por limitaciones de tiempo, se hizo nicamente con las diferentes
direcciones del Departamento Nacional de Planeacin. En las fichas regionales
se incluy una lista de proyectos que se levant haciendo una revisin de
documentos a nivel central (documentos de visin departamental, planes de
desarrollo departamentales) y proyectos levantados a travs de entrevistas con
diferentes subdirecciones del DNP.
La lista de proyectos formulada a nivel central fue validada inicialmente a
travs de un taller con los Secretarios de competitividad de las seis regiones.
El taller se llev a cabo en Bogot, luego de una corta presentacin sobre la
importancia de identificar y desarrollar proyecto de alto impacto regional,
los representantes departamentales fueron divididos por regin de regalas.
La reunin de cada regin fue facilitada por un consultor del equipo de TBAGA y un representante del DNP. Este primer taller permiti validar la lista de
proyectos desarrollada a nivel central.

valIDaCIN

Un segundo taller se realiz con los Secretarios de planeacin con la misma


metodologa descrita. Por limitaciones de tiempo, la validacin durante
los talleres que llevaron a cabo en Bogot fue seguida inmediatamente del
proceso de priorizacin (Captulo 3). Los dos talleres se hicieron en la segunda
mitad del 2013.
En los dos talleres se presentaron los proyectos previamente identificados.
Se presentaron en un mapa de la regin. Durante las sesiones, se validaron los
proyectos sobre el mapa, cambiando, aadiendo o modificando los proyectos
presentados segn la retroalimentacin de los Secretarios de competitividad
en el primer taller y de los Secretarios de planeacin en el segundo taller.
Estas validaciones permitieron llegar a una lista de proyectos que reflejara las
realidades de la regin y descartaba aquellos que ya se haban llevado a cabo, o
los departamentos haban descartado para financiacin por otras razones.

Imagen 1: Taller de priorizacin de proyectos, 14 de noviembre 2013

Fuente: TBA-GA, 2013

Imagen 2: Taller de priorizacin de proyectos, 14 de noviembre 2013

Fuente: TBA-GA, 2013

En el 2014, como piloto, en la regin Centro Sur, el DNP y TBA-GA


realizaron visitas uno a uno a los cinco departamentos de la regin (Tolima,
Huila, Caquet, Putumayo y Amazonas). Durante esta validacin local se

valIDaCIN

161

analiz la lista de proyectos que se tena al igual que las prioridades, brechas
y fortalezas de desarrollo de los departamentos de la regin. El proceso que
avanz con la regin Centro Sur coincide ms con el proceso descrito en este
captulo. Esta forma de validar departamento por departamento, permite
hacer una presentacin previa del proceso de concertacin con los actores
locales, sin embargo requiere mayores recursos y tiempo.
QU FUNCION

QU NO FUNCION

Las visitas uno a uno en la regin Centro Sur

La validacin local departamento por


departamento se debi haber hecho previo
a los talleres para alcanzar un mejor
alineamiento y tener mayor comprensin
de la regin

Priorizaron de personas a entrevistar


a nivel central permiti que proceso de
validacin central fuera eficiente y evit
el estancamiento del proceso
Las fichas regionales sirvieron como
insumo de discusin con actores locales

La ficha regional no fue actualizada despus


de los talleres de validacin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Consejos prcticos

162

Durante la validacin central, el equipo puede apalancar los contactos regionales de


los entrevistados para facilitar la aproximacin con las regiones

La matriz de validadores permite enfocarse y evitar el estancamiento en el proceso de


validacin

Utilizar la gua de entrevistas como gua y no como encuesta para desarrollar una
relacin ms personalizada con los entrevistados

La gua de entrevistas debe ser diferente, de acuerdo al objetivo de cada entrevista

Las entrevistas deberan ser hechas por al menos dos personas para permitir capturar
toda la informacin necesaria durante la entrevista

valIDaCIN

03

Priorizacin
y seleccin

Una vez formulada la lista de proyectos durante la etapa de preparacin


y diagnstico y la validacin se debe llevar a cabo una priorizacin de los
proyectos identificados. Una vez hecha la priorizacin de proyectos y la
seleccin se puede iniciar la estructuracin.
La priorizacin es clave, dada la limitacin de recursos para financiar
proyectos de desarrollo. Priorizar proyectos no implica descartar otros proyectos
de la lista identificada; implica priorizar el uso de recursos disponibles, teniendo
en cuenta que los otros proyectos de la lista sern sujetos a ejercicios similares
a futuro para determinar su urgencia o importancia en dicho momento.
Finalmente, la priorizacin permite enfocar los esfuerzos de los dirigentes
departamentales. Frecuentemente, dirigentes polticos se ven enfrentados con
varias necesidades paralelas, lo cual requiere una priorizacin de esfuerzos para
avanzar en algunos sectores de mayor urgencia, importancia o impacto.
Al finalizar esta etapa, se debera tener una lista de proyectos de alto
impacto regional con un ranking asociado desarrollado por autoridades
locales. Adicionalmente, se debera tener uno o dos proyectos seleccionados en
la regin para llevar a la etapa de estructuracin.
La priorizacin se puede efectuar a travs de diferentes mtodos,
presentados en este captulo, sin embargo para cualquier caso es necesario
llevar a cabo tres pasos:
a. Preparar el diseo
b. Seleccionar el mtodo de facilitacin
c. Preparar la logstica

PRIORIzaCIN y SElECCIN

163

PREPARACIN Y DIAGNSTICO

VALIDACIN

IMPLEMENTACIN

PRIORIZACIN Y
SELECCIN

ESTRUCTURACIN

La priorizacin y seleccin de proyectos es importante que involucre a


los Gobernadores, dado que son ellos quienes aprueban la utilizacin
de fondos para proyectos de desarrollo. Los Secretarios de planeacin
u otros representantes de la gobernacin pueden tener la funcin de
priorizar y analizar los proyectos identificados, sin embargo involucrar a
los Gobernadores es esencial para la seleccin de los proyectos, excepto en
caso que haya una delegacin explcita del Gobernador a los Secretarios de
planeacin para la priorizacin.

A. PREPARAR EL DISEO
Durante la preparacin del diseo de las reuniones de priorizacin se deben
tomar en cuenta los siguientes elementos:
1. Agenda
2. Presentacin
3. Facilitacin
A continuacin se describen estos tres elementos del diseo de la sesin de
priorizacin.

1. Agenda
La agenda define como avanzar la etapa de priorizacin con los
actores locales. Dada que la priorizacin normalmente se lleva a cabo
con Gobernadores es importante tomar en cuenta las limitaciones de

164

PRIORIzaCIN y SElECCIN

disponibilidad de los mismos y por lo tanto sintetizar la informacin a


presentar durante la sesin.
La agenda debe contemplar una apertura protocolar dada la presencia
de Gobernadores. De acuerdo a lo establecido por protocolos del gobierno,
en el contexto de la situacin se decide si se crea un espacio donde todos los
Gobernadores presenten, o nicamente uno de ellos que est liderando el
proceso. De igual manera, tomando en consideracin quien(es) del gobierno
nacional participen, se crea un espacio para presentar a estas personas y que
presenten sobre su potencial apoyo a los departamentos.

Figura 21: Ejemplo de agenda para reunin de priorizacin y seleccin


Agenda
Objetivos

Presentar los proyectos


prioritarios comunes de
los departamentos

Presentar propuesta de
apoyo tcnico de
estructuracin Fase 1 de
un proyecto de impacto
regional del gobierno
nacional
Participantes

Hora

Descripcin

Participacin

9:30
a.m.

Bienvenida a los participantes y


presentacin de la agenda

Plenaria
Facilitacin TBA

9:35
a.m.

Presentacin DNP y TBA

Plenaria
Facilitacin TBA

9:45
a.m.

Discusin de Gobernadores

A decisin de
gobernadores:
Cerrada /
Facilitacin
Presidente
OCAD
Facilitacin TBA

10:30
a.m.

Conclusiones

Plenaria
Facilitacin DNP

Gobernadores y
Secretarios de
planeacin de la regin
Centro Sur-Amazona

DNP/TBA
Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Igualmente, la agenda contempla cmo se hace el cierre de la sesin una


vez que los Gobernadores hayan priorizado proyectos. Una de las posibilidades
recomendada, es permitir que un Gobernador presente los proyectos
seleccionados, dado que el proceso de priorizacin y seleccin es hecho por
Gobernadores y por lo tanto se debe resaltar su importancia en este proceso.
La idea de las diferentes etapas de este proceso es incentivar la coordinacin
regional, sin embargo, los resultados del proceso son producto del esfuerzo y el
trabajo conjunto de los Gobernadores.
La agenda debe contemplar una corta presentacin que d el contexto de
porqu se lleva a cabo el proceso de priorizacin y seleccin.

2. Presentacin
La presentacin que se hace a los actores locales durante la etapa de
Priorizacin y seleccin sirve para dar contexto a los asistentes a los ejercicios
de priorizacin. Se debe decidir qu elementos se quieren incluir durante la
presentacin hecha por la institucin de nivel central que lidera el proceso de
concertacin regional.

PRIORIzaCIN y SElECCIN

165

La presentacin debe al menos explicar brevemente por qu es deseable


desarrollar proyectos de alto impacto regional,22 la ficha regional,23 cmo
se llevaron a cabo los procesos de preparacin y diagnstico y de validacin
(de manera a explicar la fuente de la informacin presentada en la ficha
regional), y finalmente dar contexto de la importancia de la priorizacin. Esta
presentacin no debe ser muy extensa de manera de mantener la atencin de
los participantes y permitir enfocar a los participantes en la priorizacin de los
proyectos.

3. Facilitacin
Durante el diseo del taller se debe decidir quin facilita la sesin de
priorizacin, lo cual tendr diferentes dinmicas en funcin de la metodologa
que se seleccione. La facilitacin puede ser liderada por:
a. Institucin de nivel central
b. Gobernadores
c. Actor externo

La institucin de nivel central:


Esto implica que el gobierno nacional lidera la sesin de priorizacin con los
actores locales/Gobernadores. La principal ventaja de este tipo de facilitacin
es que otorga mayor control al gobierno nacional, permitindole influenciar
y participar ms activamente en las discusiones con los Gobernadores. En
tanto que la desventaja es que el liderazgo mostrado por la institucin nacional
puede limitar el empoderamiento por parte de los Gobernadores, quienes
pueden percibir el ejercicio como ajeno a ellos.

Los Gobernadores:
Este mtodo consiste en dejar a los Gobernadores para la negociacin
y discusin internamente. La ventaja de este tipo de facilitacin es la
autonoma que se les atribuye a los Gobernadores, mitigando la percepcin
de intervencin por parte del gobierno nacional y permitiendo que se
empoderen del proceso. Tambin permite que se efecten negociaciones
de carcter poltico sin intervencin de actores externos. La desventaja de
este tipo de facilitacin es que limita la influencia del gobierno central sobre
el proceso, de manera a no permitir que el gobierno nacional oriente las
discusiones o exponga ventajas y/o importancia estratgica de los proyectos.
Dejar la decisin a los Gobernadores puede ser una ventaja que surge de esta
autonoma ya que los dirigentes locales tienen mejor conocimiento de las
necesidades de su regin.

Actor externo:
El actor externo para la facilitacin de una sesin de priorizacin y seleccin
puede ser la figura de una empresa consultora o alguna institucin no22 Explicacin en Introduccin: pgina 10
23 Ficha regional: descripcin en pgina 26

166

PRIORIzaCIN y SElECCIN

gubernamental que puede dar mayor neutralidad al proceso. La ventaja de


la facilitacin hecha por un tercero es que este puede guiar el proceso sin
la percepcin que tiene algn inters o sesgo en los proyectos priorizados.
La institucin del gobierno nacional liderando el proceso de concertacin
regional puede proveer una capacitacin a la institucin externa para
mantener cierto control sobre el proceso, sin embargo la desventaja de no
tener todo el control permanece.
Las tres opciones de facilitacin deben ser evaluadas para determinar
la posibilidad de xito de cada una aplicada a los diferentes mtodos de
priorizacin y seleccin.

Mensajes Clave

Preparar una agenda con objetivos claro de lo que se quiere alcanzar con la
priorizacin y seleccin.

Tomar en cuenta limitacin de tiempo de Gobernadores al preparar la agenda y la


presentacin sobre el proceso.

La presentacin sobre el proceso debe ser breve.

Analizar, de acuerdo a las dinmicas de la regin, quien debera facilitar la sesin de


priorizacin y seleccin.

B. SELECCIONAR EL MTODO DE FACILITACIN


Una vez decidido quin lleva a cabo la facilitacin, se debe seleccionar un
mtodo de priorizacin y seleccin que sea conductivo a lograr el resultado
deseado, de acuerdo al nivel de alineamiento existente entre los Gobernadores
o las dinmicas ya existentes de trabajo.
El Figura 22 ilustra algunas de las diferentes metodologas que pueden ser
utilizadas para la priorizacin. Las cinco metodologas presentadas pueden ser
divididas en 4 segmentos:
1. Mayor nivel de discusin poltica y mayor tecnicismo
2. Menor nivel de discusin poltica y mayor tecnicismo
3. Mayor nivel de discusin poltica y menor tecnicismo
4. Menor nivel de discusin poltica y menor tecnicismo
El Figura 22 presenta metodologas de priorizacin de acuerdo dos
criterios: su nivel de tecnicismo y su nivel de discusin poltica. Dependiendo
de las condiciones de la regin, por ejemplo el nivel de alineamiento entre los
Gobernadores o dinmicas existentes de discusin, se puede definir cul es la
metodologa ms adecuada. Es importante resaltar que estas metodologas
son alternativas y pueden ser utilizadas como mtodos complementarios.

PRIORIzaCIN y SElECCIN

167

Figura 22: Metodologas de priorizacin de proyectos de alto impacto


regional
(+) Poltico
(+) Tcnico
1.Discusin y consenso
2. Priorizacin con
criterios ponderados

(+) Poltico
(-) Tcnico
4. Participativo

Metodologas
de priorizacin

(-) Poltico
(+) Tcnico
3. Panel de expertos

(-) Poltico
(-) Tcnico
5. Votacin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

1. Metodologas con mayor nivel de discusin poltica y


mayor tecnicismo
(+) Poltico
(+) Tcnico
1. Discusin y consenso
2. Priorizacin con
criterios ponderados

(+) Poltico
(-) Tcnico
4. Participativo

Metodologas
de priorizacin

(-) Poltico
(+) Tcnico
3. Panel de expertos

(-) Poltico
(-) Tcnico
5. Votacin

Discusin y consenso
El mtodo de discusin y consenso consiste en utilizar la lista de proyectos
previamente generada como base de una discusin abierta de cuales proyectos
deberan ser priorizados y seleccionados. Este mtodo busca generar 100% de
consenso sobre los proyectos priorizados y seleccionados.

168

PRIORIzaCIN y SElECCIN

El mtodo de consenso tiene la ventaja de generar mayor discusin y


empoderamiento de los actores locales, sin embargo tiene la desventaja de ser
una metodologa poco enfocada y por lo tanto puede ser de larga duracin.
Adicionalmente, al permitir discusiones abiertas, los participantes pueden
discutir sin tener criterios o un marco que guie las discusiones.
Existe adems, un riesgo que un actor con mayor influencia o poder de
convencimiento logre imponer su punto de vista o sus proyectos prioritarios,
sesgando la priorizacin.
La discusin de consenso puede ser un mtodo til cuando ya existe una
dinmica de trabajo conjunto entre Gobernadores y una lista de proyectos
reducida. La discusin y el consenso se prestan para facilitacin por la
institucin de nivel nacional, los Gobernadores por si solos o un actor
externo; sin embargo, es ms adecuada para discusin a puertas cerradas
entre Gobernadores, lo cual permite una discusin poltica entre homlogos,
quienes pueden tener ya una manera de llegar a acuerdos sobre el uso de
recursos departamentales y la priorizacin de proyectos de desarrollo.

Priorizacin con criterios ponderados


La priorizacin con criterios ponderados puede ser hecha con criterios predeterminados o puede empezar por una discusin y negociacin sobre cules
deberan ser los criterios de priorizacin de proyectos. La discusin de criterios
de priorizacin puede ser un proceso de largo aliento ya que requiere que
los Gobernadores estn de acuerdo en los criterios antes de priorizar, lo cual
requiere varias iteraciones. Sin embargo, estas iteraciones ayudan a generar
un mayor consenso entre los Gobernadores y una relacin de trabajo ms
consolidada.
Los criterios ponderados24 que pueden ser utilizados estn ilustrados
en el Figura 23. Los criterios presentados son de referencia, la priorizacin
puede ser hecha utilizando otros criterios. Los criterios utilizados deberan
ser suficientemente generales para poder ser utilizados de manera amplia con
diversos tipos de proyectos. Tambin deben ser enfocados, no se deben utilizar
ms de 6 10 criterios. Finalmente, los criterios que se seleccionen para una
priorizacin deben ser mutuamente excluyentes y colectivamente exhaustivos;
es decir, ninguno de los dos criterios evalan lo mismo y todos conjuntamente
abarcan los aspectos que se quieren analizar.
El anlisis de priorizacin presentado en el Figura 23 presenta la regin
del pas, el nombre del proyecto, el sector de actividad econmica, una corta
descripcin del proyecto, un rango del costo estimado y un rango del tiempo
estimado. Es importante tener rangos de valores y tiempos de ejecucin sino
existen los valores finales de los proyectos, para tener magnitudes; estos
valores pueden ser validados con expertos. Luego, se presentan los criterios
ponderados, tres de impacto estratgico (visin regional, importancia
estratgica, escala/tamao) y tres de facilidad de implementacin (facilidad de
diseo, facilidad de ejecucin y potencial de apalancamiento de recursos).
24 Estos criterios estn basados en los criterios de proyectos de alto impacto regional y la
facilidad de implementacin: pgina 1314

PRIORIzaCIN y SElECCIN

169

25%

10%

15%

15%

20%

Importancia
Estratgica

Escala/ Tamao

Facilidad de
diseo

Facilidad de
ejecucin

Potencial de
apalancamiento
de recursos

Puntaje

15%

Visin Regional

ESTIMADO (EN AOS)

TIEMPO DE EJECUCIIN

DE MILLIONES DE $ COL)

COSTO ESTIMADO (MILES

DESCRIPCIN

SECTOR

TOTAL

Competitividad

Programa de
Internacionalizacin
de las empresas
colombianas

IMPLEMENTABILIDAD

Impulsar la creacin
de fondos de capital
emprendedor/privado
en CTel como fuente
de financiacin para
proyectos y empresas de
este sector.

80150

35

3.7

Competitividad

PROYECT0

REGIN

Fortalecimiento
del modelo de
incubacin nacional
y emprendimiento
de base
tecnolgica

IMPACTO ESTRATGICO

Ampliar la base
empresarial contado
con institucionalidad
especializada y realizando
apoyo no financiero
a empresas de base
tecnolgica. Apoyo al e
emprendimiento de base
tecnolgica.

80150

35

2.8

Competitividad

Llanos

Fondo de
Capital de
Riesgo para
empresas de CTel

Llanos

Llanos

NO

Figura 23: Criterios de priorizacin de proyectos de alto impacto regional25

Programa de
fortalecimiento de las
capacidades de promocin
y comercializacin de las
empresas en las regiones.

80150

35

1.95

Bajo (0)

Alto (4)

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Esta ponderacin se puede ilustrar de manera grfica en una matriz.


La matriz del Figura 24 ilustra los resultados del Figura 23, permitiendo de
esta manera discutir en base de la importancia estratgica y la facilidad de
implementacin. Si la prioridad es generar una victoria temprana para generar
apoyo de la poblacin, se le puede dar mayor peso a ese criterio. La matriz
permite visualizar los criterios y facilita la toma de decisin de acuerdo a la
consideracin antes mencionada.
El puntaje atribuido a cada criterio se discute entre los participantes.
La ventaja de esta metodologa es que da un marco de discusin enfocado,
por lo tanto permite evaluar proyecto por proyecto cada criterio y atribuir
una ponderacin a cada uno. El puntaje agregado genera un ranking de los
proyectos de acuerdo a la discusin de los puntajes que toma lugar entre los
participantes.
25 Los proyectos y los datos en el presente figura fueron modificados del original para
proteger la confidencialidad de los departamentos y sus representantes, por lo tanto son
meramente ilustrativos.

170

PRIORIzaCIN y SElECCIN

Alto

Figura 24: Matriz de priorizacin de proyectos

Implemntabilidad

Bajo

Bajo

Alto
Impacto estratgico

PROJECTS
3

Programa de internacionalizacin de empresas

Fondo de capital de riesgo CTeI

Fortalecimiento del modelo de incubacin nacional

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

La desventaja de esta metodologa es el alto requerimiento de tiempo para


la priorizacin de proyectos y el anlisis de cada proyecto segn los criterios,
dada las limitaciones de agenda de los Gobernadores para estos ejercicios.
Una manera de mitigar este problema consiste en hacer la priorizacin con
Secretarios de planeacin para que luego sea validada por los Gobernadores.
Esto requiere que los Gobernadores empoderen a los Secretarios de planeacin
para poder hacer la priorizacin en un primer grupo de proyectos o lista corta
(ej.: 56 proyectos) para luego hacer una priorizacin con los preseleccionados.

2. Metodologas con menor nivel de discusin poltica y


mayor tecnicismo
Panel de expertos
La metodologa del panel de expertos rene a varios expertos tcnicos, para
evaluar proyectos y priorizarlos de acuerdo a su experticia. El panel de 35
expertos por sector (ej. Educacin, salud, infraestructura, turismo, etc.) tiene
el rol de revisar las fichas de proyectos de su respectivo sector para priorizar
los diferentes proyectos y atribuirle a cada uno un concepto tcnico que
justifique su ranking en la priorizacin. El panel de expertos incluye una
buena diversidad de opiniones, tanto del nivel local, nacional o internacional,
incluyendo sector pblico, privado y el sector acadmico.

PRIORIzaCIN y SElECCIN

171

(+) Poltico
(+) Tcnico
1. Discusin y consenso
2. Priorizacin con
criterios ponderados

(+) Poltico
(-) Tcnico
4. Participativo

Metodologas
de priorizacin

(-) Poltico
(+) Tcnico
3. Panel de expertos

(-) Poltico
(-) Tcnico
5. Votacin

Este mtodo le da mayor tecnicismo a la priorizacin para despus


proveerles una informacin neutra y ms informada a los Gobernadores
para su decisin. Permite que los Gobernadores tomen decisiones ms
informadas.26
El panel de expertos es un mtodo ideal cuando se considera que los
Gobernadores tomarn la decisin basado principalmente en mritos
tcnicos que complementaran la negociacin poltica. El mtodo, por lo tanto,
frecuentemente se utiliza cuando los Gobernadores ya tienen una relacin
establecida y un acuerdo previo de invertir recursos de manera conjunta, por lo
tanto se busca ms la justificacin tcnica de qu proyecto priorizar.

3. Metodologas con mayor nivel de discusin poltica y


menor tecnicismo
Participativo
Un sistema 100% participativo de decisin de proyectos de alto impacto
regional abre la decisin a la poblacin de los departamentos. El mtodo tiene
limitaciones por la logstica, ya que requiere crear la posibilidad que toda la
poblacin de la regin pueda votar, ya sea de manera electrnica (limitante en
departamentos con baja tasa de conectividad a internet) o presencialmente.
Por las complicaciones de logstica, puede resultar ser un mtodo de seleccin
de proyectos con un alto costo relativo a los resultados que se pueden obtener.
Un anlisis de los costos, especficos a cada regin, debe ser hecho antes de
optar por este mtodo.
El mtodo consiste en abrir la votacin a ciudadanos, presentando la
lista de proyectos para que ciudadanos decidan cuales proyectos se deberan
financiar con los recursos limitados de la regin. Los proyectos con ms
votos en la regin se seleccionan para ser financiados con los recursos de los
departamentos de la regin o aquellos que decidan participar en el esquema.
26 Ver ejemplo de trabajo con el CNP en la pgina 28.

172

PRIORIzaCIN y SElECCIN

(+) Poltico
(+) Tcnico
1. Discusin y consenso
2. Priorizacin con
criterios ponderados

(+) Poltico
(-) Tcnico
4. Participativo

Metodologas
de priorizacin

(-) Poltico
(+) Tcnico
3. Panel de expertos

(-) Poltico
(-) Tcnico
5. Votacin

Esta metodologa genera una discusin poltica ms pluralista al involucrar


a la poblacin en general, de esta manera logra generar un mayor consenso
social sobre la utilizacin de recursos departamentales.
Existe un riesgo relativo a la asimetra de informacin del sector pblico
relativo al pblico en general. Por esta posible falta de informacin completa
por parte de la ciudadana, existe la posibilidad que los votantes voten
nicamente por proyectos de su rea o con beneficios nicamente locales. Esto
quita al gestor del proceso o a dirigentes locales la posibilidad que se prioricen
los proyectos de mayor importancia estratgica para la regin.

4. Metodologas con menor nivel de discusin poltica y


menor tecnicismo
(+) Poltico
(+) Tcnico
1. Discusin y consenso
2. Priorizacin con

criterios ponderados

(+) Poltico
(-) Tcnico
4. Participativo

Metodologas
de priorizacin

(-) Poltico
(+) Tcnico
3. Panel de expertos

(-) Poltico
(-) Tcnico
5. Votacin

PRIORIzaCIN y SElECCIN

173

METODOLOGA DE
FACILITACIN

VENTAJAS

DESVENTAJAS

ESCENARIO IDEAL

FACILITADOR

1. Discusin
y consenso

Permite la discusin de
consideraciones polticas
Genera debate y
empoderamiento entre
departamentos

Discusin abierta
puede ser desenfocada
Riesgo de imposicin
por parte de actores con
mayor influencia

Gobernadores tienen
una dinmica de trabajo
establecida y por lo tanto
pueden tener discusiones
enfocadas para alcanzar
consenso

Gobernadores
Actor externo

2. Priorizacin con
criterios ponderados

Mantiene la discusin
de priorizacin enfocada
Genera discusin entre
los Gobernadores

Discusin de criterios
de priorizacin puede
requerir tiempo
Criterios
predeterminados pueden
generar desacuerdo

Puede servir como


un primer escenario
de discusin para
Gobernadores de una
regin
Participantes disponen
de tiempo y voluntad
para discutir proyectos
uno a uno segn los
criterios

Institucin de
nivel central
Gobernadores
Actor externo

3. Panel de expertos

Mayor tecnicismo,
metodologa ms
blindada a influencia
poltica
Permite decisiones
ms informadas de los
Gobernadores

Requiere tiempo elegir


panel con experticia en
diversos sectores

Gobernadores estn
dispuestos a tomar
decisiones basadas en
consideraciones tcnicas

Institucin de
nivel central
Gobernadores
Actor externo

4. Participativo

Genera confianza
ciudadana
Ms representativo de
voluntad popular
Seleccin de proyectos
menos basada en
intereses polticos
Promueve
empoderamiento de
los departamentos y la
ciudadana

Posibles costos
elevados debido a
logstica complicada

Regiones sin problemas


de conectividad
Capacidad de la
regin de promover
participacin ciudadana

Gobernadores
Actor externo

5. Votacin

Minimiza la posibilidad
de discusiones
conflictivas

No crea tantos espacios


de discusin que puedan
establecer relaciones de
trabajo y de construccin
de confianza

Gobernadores deben
tener consenso en
aceptar resultado de
votacin

Institucin de
nivel central
Gobernadores
Actor externo

(-) POLTICO
(-) TCNICO

(+) POLTICO
(-) TCNICO

(-) POLTICO
(+) TCNICO

(+) POLTICO
(+) TCNICO

Figura 25: Resumen de metodologas de facilitacin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Votacin
La votacin para la priorizacin y seleccin de proyectos es un mtodo que
parte de la lista de proyectos identificados y validados. Los proyectos se
presentan a los Gobernadores de la regin con una corta descripcin de cada
uno extrada de las fichas de proyectos;27 basado en esta informacin los
Gobernadores pueden votar sobre sus preferencias de proyectos.
La votacin puede seguir el mtodo de mayora simple, donde cada quien
vota por cul sera el proyecto prioritario y se decide cual proyecto seleccionar
27 Ficha de proyecto: Figura 17, pgina 39.

174

PRIORIzaCIN y SElECCIN

basado en el nmero de votos. Alternativamente, se puede utilizar un voto


de ranking, donde cada participante genera un ranking de los proyectos
prioritarios para s mismo, para luego buscar los puntos comunes de
acuerdo a los rankings (cuantos coinciden en el nmero 1, nmero 2, y as
sucesivamente).
La votacin requiere que los Gobernadores estn dispuestos a aceptar una
decisin por mayora, por lo tanto asume que sobre los proyectos que se estn
votando todos son de importancia e inters de los Gobernadores. La votacin
introduce un elemento de neutralidad y limita la posibilidad de que un
dirigente imponga su voluntad.
La ventaja de este mtodo es que limita la posibilidad de discusiones
conflictivas que puedan surgir a raz de los proyectos. Sin embargo, la
desventaja de este mtodo es la discusin limitada que se genera entre los
participantes si la votacin es hecha individualmente por cada participante. La
discusin es deseable como instrumento de generacin de confianza.

Mensajes Clave

Seleccionar la metodologa de facilitacin basado en las dinmicas de la regin (ej.


elacin existente entre Gobernadores, nivel de alineamiento con el proceso, espacios
existentes de discusin conjunta de dirigentes locales) .

En la seleccin de metodologa, considerar quin facilita y condiciones del escenarios


ideal para cada una para determinar aquella con mayor probabilidad de xito.

C. PREPARAR LA LOGSTICA
Una vez desarrollado el diseo y seleccionada la metodologa de facilitacin, se
comienza a preparar la logstica de la reunin o evento. La logstica debe estar
de acuerdo a la metodologa de facilitacin seleccionada para permitir una
dinmica apropiada y eficiente. La logstica representa el paso operativo de la
etapa de Priorizacin y seleccin y puede determinar el xito del proceso.
La preparacin logstica toma en cuenta los siguientes aspectos:
1. Lugar
2. Convocatoria
3. Material
A continuacin se presentan estos tres aspectos de la preparacin logstica.

1. Lugar
El lugar donde organiza la reunin de priorizacin y seleccin puede tener una
importancia simblica. Si se considera que puede haber una percepcin fuerte
de centralismo o posibles conflictos si la facilitacin la efecta el gobierno
nacional, se puede realizar la reunin en una ciudad de la regin. En trminos

PRIORIzaCIN y SElECCIN

175

logsticos puede resultar complejo solicitar a diferentes participantes


desplazarse a un lugar de difcil acceso.
Una vez decidida la ciudad donde se llevar a cabo la reunin, se decide
el tipo de lugar y la organizacin. Por ejemplo, con mtodos de facilitacin
donde participan varios representantes por departamento, sentarse en L o
en U como se ilustra en el Figura 26 puede favorecer la discusin y facilitar la
presentacin inicial del evento.

Figura 26: Organizacin de la sala para reunin de priorizacin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

El lugar puede ser tambin el resultado de una decisin oportuna, por ejemplo,
si los Gobernadores de la regin tienen agendada otra reunin en la cual todos
estn presentes, se puede aprovechar este espacio para realizar un ejercicio de
priorizacin y seleccin. Un ejemplo de esto es una reunin de OCAD regional
en donde todos los Gobernadores de una regin estn presentes, por lo tanto
existe la posibilidad de solicitar un espacio al final de los procedimientos del
OCAD donde los Gobernadores puedan llevar a cabo el ejercicio de priorizacin
y seleccin.

2. Convocatoria
Para garantizar el xito de cualquiera de los mtodos de facilitacin, la
convocatoria es esencial. Dependiendo de quin sea el responsable de la
facilitacin se determina quin y cmo se hace la convocatoria para la reunin
de priorizacin y seleccin.
La convocatoria puede ser hecha por:
a. Institucin del gobierno nacional
b. Los Gobernadores
c. Actor externo
En todos los casos, la reunin debe ser hecha con suficiente anticipacin,
al menos 15 das antes de la reunin se considera suficiente para garantizar
o aumentar las chances de contar con la disponibilidad de todos los
participantes.

176

PRIORIzaCIN y SElECCIN

Figura 27: Resumen de factores importantes por actor efectuando


convocatoria

Institucin
del gobierno
nacional

Gobernadores

Hecha a nombre de alguien de alto nivel del gobierno


Apoyarse de actores locales para mejorar posibilidades de xito

Hecha a nombre de los Gobernadores o aquel que est liderando


el proceso
Puede ser reforzada por representante de alto nivel del gobierno

Actor
externo

Hecha por un actor influyente del gobierno nacional que apoye


al actor externo
Puede ser apoyado, adems, por un Gobernador aliado
Actor externo hace seguimiento con los convocados

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

La invitacin puede ser hecha a travs de un correo electrnico, un correo


fsico o una llamada telefnica. La manera de aumentar las chances de xito
en la convocatoria es depender de los tres mtodos. Enviar un correo fsico, al
igual que un correo electrnico, y seguir estos dos mtodos por llamadas para
confirmar la recepcin y reiterar la importancia de la reunin. Una vez hecha
la convocatoria se le debe dar seguimiento frecuente, asegurndose que la
invitacin fue recibida y que el tiempo en la agenda de los participantes ha sido
confirmado y apartado.

Institucin del gobierno nacional


En el caso que la facilitacin y la organizacin del evento sean hechas por una
institucin del gobierno nacional, la convocatoria debera ser hecha a nombre
de alguien a alto nivel y con influencia (ej. Ministro, Alto Consejero, Director de
entidad nacional). Sin embargo, para tener una mejor asistencia a la reunin,
la institucin se debera apoyar de actores locales; ya sea la Gobernacin
de uno o varios de los departamentos o un actor con influencia sobre los
Gobernadores y poder de convocatoria; por ejemplo la Cmara de comercio, un
tanque de pensamiento influyente u otro.

Los Gobernadores
Si la facilitacin la hacen los Gobernadores por s solos, la convocatoria debera
ser hecha por ellos mismos. En el caso que un Gobernador lidere el proceso,
este debera ser quien convoque a sus homlogos de otras gobernaciones. La
convocatoria hecha por un Gobernador puede ser reforzada por un miembro
de alto nivel del gobierno nacional (ej. Ministro, Alto Consejero, Director de
entidad nacional), para imprimir mayor importancia a la reunin y el proceso.

PRIORIzaCIN y SElECCIN

177

Actor externo
En el caso de que la facilitacin la lleve a cabo un actor externo, la
convocatoria, para tener mayor posibilidad de xito, debera ser hecha por un
actor influyente del gobierno nacional (ej. Ministro, Alto Consejero, Director
de entidad nacional) o un Gobernador aliado e influyente que apoyo al actor
externo. De esta manera se aumenta la posibilidad de tener una asistencia
satisfactoria a una reunin de priorizacin y seleccin.

3. Material
Como en toda reunin es importante pensar en el material requerido tanto
para la facilitacin como informacin previa que se quiera enviar.
La agenda28 se comparte con los participantes con anterioridad, o junto con
la convocatoria, de manera a que el objetivo de la reunin sea explcito.
Igualmente, los organizadores de la reunin pueden compartir la lista de
proyectos preliminares antes de la reunin. Este mtodo puede servir para
generar empoderamiento por parte de los Gobernadores y/o Secretarios de
planeacin; al revisar la lista estos preparan sus comentarios sobre los mismos
y pueden llevar a cabo un anlisis previo de la lista.
Tanto la agenda como la lista de proyectos enviados a los participantes
deben dejar claro cul es el objetivo de la sesin, qu esfuerzos ya se han hecho
(ej.: revisin de documentos y proceso de validacin con actores nacionales y
locales) y cunto tiempo se requerir los participantes (tomar en cuenta que
ejercicios con Gobernadores deben ser ms enfocados y cortos en duracin que
ejercicios que se puedan realizar con Secretarios de planeacin).

Mensajes Clave

Al seleccionar el lugar, evitar la percepcin por parte de los departamentos de que el


proceso es una iniciativa centralista.

Apoyarse de actores influyentes en la regin para llevar a cabo la convocatoria, como


manera de empoderarlos y de aumentar la probabilidad de xito del taller.

Evaluar la posibilidad de circular informacin previo a la reunin como mtodo de


generar inters y empoderamiento de los participantes.

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE PRIORIZACIN


Y SELECCIN
Los roles del equipo de concertacin regional para esta fase estn ilustrados en
el Figuras 28.
Durante la etapa de Priorizacin y seleccin, los roles del equipo dependen
en gran parte de quien se elija para facilitar las sesiones de priorizacin y
seleccin y que metodologa se utilice.29 Sin embargo, es importante resaltar
que incluso si la facilitacin no es hecha por el equipo de concertacin
regional, estos pueden apoyar a los Gobernadores y/o actor externo que est a
cargo del desarrollo de la sesin.
28 Agenda: pgina 20.
29 Resumen de metodologas de facilitacin y posibles facilitadores en Figura 25.
178

PRIORIzaCIN y SElECCIN

Figura 28: Roles del equipo en la priorizacin y seleccin


RESPONSABLE

ACTIVIDADES
1

Preparacin
del diseo

Seleccin del
mtodo de
facilitacin

Preparacin
logstica

Lder de
influencia

Estructurador

Lder tcnico
regional

La responsabilidad de la preparacin logstica depende del mtodo y el responsable de la facilitacin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la regin Pacfico


Con los insumos que ya se haban levantado y plasmado en la ficha regional se realiz
una primera sesin de validacin y priorizacin con los Secretarios de competitividad de
los cuatro departamentos el 7 de octubre del 2013. Esta lista luego se les present a los
cuatro Secretarios de planeacin con la asistencia de un representante del CNP el 14 de
noviembre del 2013. Los Secretarios de planeacin revisaron la lista que el DNP y TBAGA haba preparado, validando los proyectos e incluyendo otros proyectos que haban sido
previamente identificados durante sesiones de trabajo con el CNP.
Los proyectos fueron luego priorizados segn la metodologa de criterios ponderados
presentada en este captulo. La metodologa utiliz los criterios sugeridos de impacto
estratgico y facilidad de implementacin, ya que los Gobernadores reconocieron
la importancia de generar victorias tempranas para dinamizar el modelo de gestin
desarrollado con el CNP.
Es importante resaltar que la metodologa de los criterios ponderados continua siendo
utilizada por la regin Pacifico y el CNP, sin embargo se han desarrollado aspectos
similares a la metodologa de panel de expertos.
Cada Gobernador ha designado un representante tcnico para diferentes reas (ej.:
infraestructura, educacin, salud, desarrollo productivo). Cada rea tiene una mesa
tcnica que discute proyectos de manera tcnica y evala su relevancia e importancia.
Luego, la informacin es presentada a los Secretarios de planeacin, quienes priorizan
con criterios ponderados.
La priorizacin hecha por los Secretarios de planeacin es presentada a los
Gobernadores, quienes seleccionan los proyectos basado en una lista corta generada por
la priorizacin de los Secretarios de planeacin.

PRIORIzaCIN y SElECCIN

179

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA PRIORIZACIN


Y SELECCIN
Durante el proyecto del DNP con TBA-GA en el 20132014 para identificar
proyectos de alto impacto regional, se llev a cabo una sesin con Secretarios
de competitividad y Gerentes de Comisiones Regionales de Competitividad
(Octubre 7, 2013); durante las sesiones se efectu tanto un ejercicio de
validacin como uno de priorizacin. De igual manera, en un segundo taller
con los Secretarios de planeacin de los 32 departamentos, se hizo un ejercicio
de validacin y de priorizacin y seleccin.
En los dos talleres se utiliz la metodologa de los criterios ponderados
pre-establecidos. Los criterios sirvieron para orientar el ejercicio de
priorizacin. Cada proyecto fue discutido y los participantes buscaban
un consenso en el puntaje atribuido a cada criterio para el proyecto. La
metodologa tuvo como efecto generar discusiones entre los participantes
sobre las necesidades de desarrollo de la regin. El efecto de empoderamiento
se evidenci en las discusiones, particularmente entre Secretarios de
planeacin, quienes se enfocaron no nicamente en sus departamentos sino
en la regin como un todo.
De la priorizacin, los Secretarios de planeacin seleccionaron dos
proyectos de importancia para la regin. La seleccin se realiz de manera
diferente en algunas sesiones. En la mayor parte de las sesiones, los dos
proyectos con mayor puntaje fueron priorizados. Sin embargo, en la regin
Pacfico, tres proyectos con puntaje alto fueron discutidos para seleccionar
dos, independientemente de su ranking en la priorizacin.

Imagen 3: Taller de priorizacin y seleccin de proyectos, octubre 14, 2013

Fuente: TBA-GA, 2013

180

PRIORIzaCIN y SElECCIN

El DNP present como compromiso estructurar dos proyectos por regin


en Fase 1,30 una vez los proyectos priorizados en los talleres fueran validados
por los Gobernadores. La priorizacin hecha por los Secretarios de planeacin
fue presentada a los 32 Gobernadores en la Cumbre de Gobernadores realizada
en Valledupar. Durante la reunin, estos demostraron incomodidad en la
manera que se haban seleccionado proyectos, resaltando que muchos de los
Secretarios de planeacin no haban compartido los resultados del ejercicio.
As mismo, el ejercicio de priorizacin y seleccin fue percibido como una
imposicin del gobierno nacional en el uso de recursos de regalas. Por estas
razones, los Gobernadores en conjunto decidieron no seleccionar proyectos
para la estructuracin por parte del DNP.
Para dar seguimiento a la reunin de Valledupar del 2013 donde no
se obtuvieron los resultados esperados, el DNP y TBA-GA disearon una
estrategia diferenciada de aproximacin con las regiones. Se decidi tambin
enfocarse en las regiones Pacfico y Centro-Sur. Este proceso est ilustrado en
el Figura 29 donde se consideran diferentes opciones y se evala la posibilidad
de xito de cada estrategia.
En este anlisis, se decidi que la mejor estrategia para avanzar con
la regin Pacfico era apoyarse del Centro Nacional de Productividad,
quienes tienen una relacin directa con los Gobernadores y mecanismos de
coordinacin y seleccin de proyectos.

Figura 29: Ejemplo de anlisis de diferentes metodologas de preparacin


de priorizacin Ilustrativo

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014


30 De acuerdo a lo establecido por al Artculo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento
Nacional de Planeacin; descripcin de Fase 1 en pgina 54.

PRIORIzaCIN y SElECCIN

181

Imagen 4: Visitas a departamentos de la regin Centro-Sur

Fuente: Anlisis TBA-GA y Departamento Nacional de Planeacin, 2014

En la regin Centro Sur se opt por visitar a los Gobernadores uno a uno
para recoger insumos sobre principales brechas y proyectos de desarrollo
prioritarios.31 Con los insumos levantados en esas visitas con los Secretarios
de planeacin y los Gobernadores, se organiz una reunin en Bogot en el
marco de un OCAD regional.32 La sesin se organiz despus de la sesin
de OCAD. Durante la sesin se present brevemente el proceso de visitas a
los departamentos, se mostraron los proyectos comunes y se present la
metodologa de priorizacin con criterios ponderados.
El Gobernador del Tolima tom el liderazgo y sugiri que la seleccin de
proyectos la hicieran basada en una discusin entre ellos (metodologa basada
en discusin y consenso), dado que ya estaban familiarizados con el proceso y
por lo tanto exista un mayor nivel de alineacin entre los cinco Gobernadores
de la regin. De la discusin de los Gobernadores, se seleccion un Plan
Estratgico de Desarrollo Turstico, el cual era considerado de importancia
para todos los departamentos de la regin. Para formalizar la seleccin
del proyecto, se firm un acta con el DNP donde los cinco departamentos
informaban su compromiso con el desarrollo de Plan Estratgico de
Desarrollo Turstico para la regin Centro-Sur.
La metodologa de visitar a los Gobernadores uno a uno fue exitosa y se
demostr su utilidad en la reunin de priorizacin y seleccin ya que los
Gobernadores llegaron sabiendo del objetivo de la reunin, cul haba sido el
proceso previo, y empoderados sobre la seleccin de proyectos.
31 Este paso de visitas uno a uno hace parte del proceso de validacin, sin embargo durante
el proyecto del DNP y TBA-GA no pudo llevar a cabo previo a la reunin de Gobernadores
en Valledupar, lo cual hubiera sido el proceso ideal.
32 De acuerdo a la Ley 1530 de mayo del 2012, Articulo 6, el rgano Colegiado de
administracin y decisin (OCAD) regional: son los responsables de definir los proyectos
de inversin sometidos a su consideracin que se financiarn con recursos del Sistema
General de Regaifas, as como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y
oportunidad de financiarlos.

182

PRIORIzaCIN y SElECCIN

Figura 30: Criterios de priorizacin presentados para sesin de Centro-Sur


y utilizados por el Centro Nacional de Productividad para la priorizacin de
proyectos del Plan Pacifico33 Ilustrativo
*Un proyecto ms
fcil de implementar
puede generar un efecto
demostrativo.

IMPACTO ESTRATGICO
Visin
Regional

Importancia
estratgica

IMPLEMENTACIN*

Escala /
tamao

Facilidad de
diseo

Facilidad de
ejecucin

Potencial de
apalancar
recursos

Adecuacin
de plaza
de mercado
Electrificacin
en comunidades
revereas
Rio Caquet

Niveles de Prioridad:
Alta (4)

Baja (1)

Proyectos priorizados:

Desarrollo
de muelles
tursticos en
RIo Magdalena
Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

QU FUNCION

QU NO FUNCION

Validar los proyectos con los Secretarios


de planeacin

Presentar los resultados de la priorizacin


inicial con los Secretarios de planeacin
frente a los 32 Gobernadores juntos

Involucrar a los Gobernadores en el proceso


de validacin del piloto de Centro Sur
Aprovechar un espacio donde los
Gobernadores se iban a reunir
(OCAD regional)

Dejar en manos de los Secretarios de


planeacin la explicacin del proceso
a los Gobernadores (varios Gobernadores
manifestaron no saber de la priorizacin
durante la reunin en Valledupar)

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Consejos prcticos

Desarrollar una relacin directa con uno o ms de los Gobernadores de la regin

En caso que Secretarios de planeacin prioricen, deben contar con la autoridad del
Gobernador para dar mayor validez al proceso

Adaptar la metodologa de priorizacin a la realidad de cada regin

Valorar avances que ya tengan los departamentos de la regin

Tomar en consideracin las relaciones polticas de los Gobernadores y en caso


necesario dar espacio puertas-cerradas para negociacin de carcter poltico

33 Los proyectos en el presente figura fueron modificados del original para proteger la
confidencialidad de los departamentos y sus representantes, por lo tanto son meramente
ilustrativos.
PRIORIzaCIN y SElECCIN

183

Estructuracin

Una vez seleccionado el proyecto de alto impacto regional, se debe proceder


a la estructuracin. La estructuracin desarrolla de manera robusta la
informacin que permitir determinar la viabilidad del proyecto.
Ms all del proceso del desarrollo de un documento, la estructuracin
tambin es una oportunidad de trabajar mancomunadamente con los actores
locales designados por los dirigentes locales para desarrollar una relacin de
trabajo y al mismo tiempo sentar las bases para que el los dirigentes locales se
empoderen del proceso y lideren las etapas faltantes para concluir la
estructuracin del proyecto seleccionado.
Al finalizar esta etapa se debera haber desarrollado una relacin de trabajo
con enlaces tcnicos de las gobernaciones de una regin. La relacin con los
actores locales se solidifica en el desarrollo de la estructuracin, lo cual es el
otro producto que debe resultar de la etapa de estructuracin.
En este captulo se explica de manera general qu es la estructuracin,
cules son las capacidades requeridas para llevarla a cabo de manera exitosa,
cmo se formula de manera inicial el perfil de proyecto, y finalmente, se
explora cules son los potenciales modelos de gestin para proyectos de alto
impacto regional.

184

ESTRuCTuRaCIN

PREPARACIN Y DIAGNSTICO

VALIDACIN

IMPLEMENTACIN

PRIORIZACIN Y
SELECCIN

ESTRUCTURACIN

A. REQUERIMIENTOS DE LA ESTRUCTURACIN
Los proyectos seleccionados por los Gobernadores en la etapa de priorizacin
y seleccin34 deben ser estructurados para luego ser implementados.35
Por la estructuracin se entiende el anlisis de su factibilidad financiera,
tcnica y jurdica de un proyecto. Durante la estructuracin del proyecto, se
debe determinar si el proyecto siendo considerado tiene las caractersticas
resaltadas en el Figura 31, llevando la estructuracin a un mayor nivel de
detalle en cada una de las fases de la estructuracin.

Figura 31: Caractersticas clave en la estructuracin de proyectos


El proyecto es realizable con los recursos humanos existentes en el
tiempo acordado
El proyecto es necesario y se alinea a las prioridades del gobierno

Proyecto

El proyecto es la mejor opcin de proyecto y mejor ruta de contratacin


El proyecto es viable financieramente (Determinar quin financia)
El proyecto puede atraer financiacin complementaria de otras fuentes

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

34 Proceso de Priorizacin y seleccin: pgina 44.


35 Segn el proceso general presentado en el Figura 4 de la pgina 15 de la Introduccin.

ESTRuCTuRaCIN

185

Este anlisis de las cinco caractersticas, utilizado en diversos pases


(Canad, Australia, Reino Unido, etc.) busca armar el caso de negocio que
justifica el proyecto. Para la estructuracin del proyecto, los estructuradores
deben revisar informacin existente y determinar si hay estudios necesarios
para poder responder a las caractersticas descritas anteriormente (que
determinan la prefactibilidad). A medida que avanza la estructuracin estas
cinco caractersticas descritas deben ser desarrolladas en mayor detalle para
respaldar y justificar los proyectos.
Similarmente, existen otras maneras de describir el proceso de
estructuracin. El Sistema General de Regalas separa la estructuracin en tres
fases, las que deben incorporar los cinco criterios presentados anteriormente,
incluso si la ley no los menciona explcitamente. Segn el Sistema General de
Regalas, las fases de estructuracin de un proyecto se dividen en:36
Fase 1 Perfil: en este nivel debe recopilarse la informacin de origen
secundario que aporte datos tiles para el proyecto, como documentos
acerca de proyectos similares, mercados y beneficiarios. Esta informacin
es fundamental para preparar y evaluar las alternativas del proyecto y
calcular sus costos y beneficios de manera preliminar. Aqu tambin
se analiza la viabilidad legal e institucional del proyecto. Con esta
informacin, se eligen las alternativas que ameritan estudios ms
detallados o se toma la decisin de aplazar o descartar el proyecto.

Fase 2 Prefactibilidad: en este nivel se evalan las alternativas que


fueron seleccionadas en la fase precedente. Se realizan estudios tcnicos
especializados de manera que al mejorar la calidad de la informacin
reduzcan la incertidumbre para poder comparar las alternativas y decidir
cules se descartan y cul se selecciona. Estos estudios deben incluir al
menos los efectos producidos por cambios en las variables relevantes del
proyecto sobre el valor presente neto (VPN) sobre cambios en los gastos de
inversin y de operacin del proyecto, y las estimaciones de la demanda y de
la oferta.

Fase 3 Factibilidad: este nivel se orienta a definir detalladamente los


aspectos tcnicos de la solucin planteada con el proyecto. Para ello
se analiza minuciosamente la alternativa recomendada en la etapa
anterior, prestndole particular atencin al tamao ptimo del proyecto,
su momento de implementacin o puesta en marcha, su estructura de
financiamiento, su organizacin administrativa, su cronograma y su plan
de monitoreo.

La estructuracin del proyecto se presenta en un documento que deja explicita


las justificaciones financieras, tcnicas y legales y de esta manera argumenta
por la necesidad y la viabilidad del proyecto a travs del caso de negocio. Al
progresar en las fases de estructuracin, se profundiza informacin recogida
en trminos tcnicos, financieros y jurdicos.
36 De acuerdo a lo establecido por al Artculo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento
Nacional de Planeacin, Colombia.

186

ESTRuCTuRaCIN

Mensajes Clave

La estructuracin implica armar el caso de negocio de un proyecto; evaluando la


factibilidad financiera, tcnica y jurdica.

Como parte de la estructuracin, un incentivo clave para los departamentos es la


identificacin de fuentes complementarias de financiacin ya que se reduce el aporte
del departamentos.

B. CAPACIDADES REQUERIDAS
Para poder llevar a cabo una estructuracin eficiente y que corresponda
a normas establecidas, se requieren capacidades especficas. Como ya se
ha mencionado, el equipo de concertacin regional debe contar con un
estructurador que ha acompaado el proceso de concertacin regional. El
estructurador del equipo de concertacin debe liderar esta etapa. Adems,
debera ser apoyado por un experto legal y otro miembro con experticia
sectorial especfica.
El experto legal debe tener el conocimiento de los requerimientos legales
para la destinacin de fondos al proyecto seleccionado. De igual manera, el
experto legal debe tener la capacidad de identificar diferentes figuras legales
en la seleccin de un modelo de gestin para el proyecto.37
Dado que los proyectos seleccionados pueden ser en diferentes sectores de
actividad (infraestructura, educacin, salud, etc.), se necesita un experto en el
sector del proyecto. El conocimiento especfico permite evaluar la informacin
existente y determinar los estudios y/o modelo de gestin adecuado para el tipo
de proyecto.
El equipo de apoyo al estructurador puede ser un equipo permanente de
la institucin que est liderando el proceso de concertacin regional o puede
ser ad-hoc, es decir, contratado para la estructuracin del proyecto especfico,
dado que puede ser poco factible tener un experto en todas las posibles reas
en las que pueden surgir proyectos.

Mensajes Clave

El equipo de estructuracin debe ser liderado por el estructurador del equipo de


concertacin regional.

El estructurador debe contar con el apoyo de un experto legal y un experto sectorial


de acuerdo al proyecto seleccionado.

C. DESARROLLO DEL PERFIL DE PROYECTO


El equipo de concertacin regional impulsando el proceso de seleccin
de proyectos de alto impacto regional, como mtodo de promocin de
la asociatividad y el mejor uso de recursos, tiene el rol de promover la
37 Descripcin de modelos de gestin: pgina 72.

ESTRuCTuRaCIN

187

estructuracin del proyecto seleccionado en su etapa inicial, empezando por el


desarrollo del perfil.
El primer paso que lidera el equipo de concertacin regional es el
desarrollo del perfil del proyecto, basado en la informacin recogida en la
ficha de proyecto.38 La informacin de justificacin inicial frecuentemente se
basa en proyectos similares en curso, opiniones de expertos o experiencias
internacionales que provean informacin aproximada para responder a las
condiciones estipuladas.
En el proceso de desarrollar el perfil se recomienda involucrar a tcnicos
locales designados por los Gobernadores que seleccionaron el proyecto. La
importancia de involucrar a tcnicos locales es de empoderar a los gobiernos
locales. Adicionalmente, los tcnicos locales en general pueden proveer
informacin existente sobre el proyecto que no necesariamente est a
disponibilidad de instituciones del nivel nacional.
El desarrollo del perfil (o Fase 1)39 debe tener las cinco caractersticas
presentadas en el Figura 31 para armar el caso de negocios de manera general.
Por lo tanto debe recoger informacin existente sobre el proyecto en trminos
tcnicos, financieros y jurdicos; as mismo, debe evaluar diferentes opciones
para llevar a cabo el proyecto y presentar las explicaciones de cmo el proyecto
responde a las brechas de desarrollo o las fortalezas productivas de la regin.
En esta etapa se estima el costo de las diferentes alternativas del proyecto,
basado en ejemplos internacionales, proyectos similares ejecutados o en
ejecucin u opiniones de expertos. Adicionalmente, al estimar los costos de
las diferentes opciones, se busca incluir opciones de fuentes de financiacin
complementarias de manera general, tanto pblicas como privadas a
nivel local, nacional y/o internacional. Los resultados del diagnstico de
informacin existente, costos aproximados y fuentes complementarias
de financiacin se presentan a los Gobernadores quienes seleccionaron el
proyecto.
Finalmente, el desarrollo del perfil del proyecto (Fase 1),40 determina las
diferentes opciones para el modelo de gestin del proyecto. Los esquemas
de gestin varan significativamente dependiendo del tipo de proyecto. A
continuacin se presentan los diferentes factores que se deben considerar para
determinar el modelo de gestin del proyecto.

Mensajes Clave

Involucrar a actores locales en la fase inicial de la estructuracin del proyecto genera


empoderamiento de los actores locales y una relacin de trabajo con los mismos.

Identificar posibles fuentes de cofinanciamiento para el proyecto es uno de los


mayores incentivos a los departamentos para llevar a buen trmino el proyecto.

La estructuracin inicial debe identificar de manera preliminar un modelo de gestin


para el proyecto.

38 Ficha de proyecto: Figura 17, pgina 39.


39 De acuerdo a lo establecido por al Artculo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento
Nacional de Planeacin; descripcin de Fase 1 en pgina 69.
40 dem.

188

ESTRuCTuRaCIN

D. MODELOS DE GESTIN
Se debe seleccionar el modelo ms adecuado para la gestin del proyecto de
alto impacto regional. Dependiendo de las caractersticas del proyecto, existen
diversas opciones en trminos de modelos de gestin.
Los proyectos de alto impacto regional pueden ser gestionados por diversos
actores, entre estos: el gobierno nacional, los departamentos, el sector
privado al 100%, una asociacin pblico-privada (APP), una organizacin no
gubernamental o una institucin del sector acadmico.

Figura 32: Modelos de gestin de proyectos de alto impacto

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Cada uno de los modelos de gestin en el Figura 32 es ideal para diferentes


tipos de proyectos. La matriz del Figura 33 presenta caractersticas que se
deben considerar para tomar la decisin del modelo de gestin ms adecuado
para un proyecto en particular. Los cuatro factores que se deben analizar son:

Figura 33: Factores de decisin de diferentes modelos de gestin

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

ESTRuCTuRaCIN

189

Riesgo: el sector pblico no siempre asume el riesgo de un proyecto.


As haya sido identificado por los Gobernadores, el proyecto puede (y
en algunos casos es deseable) tener un riesgo compartido con el sector
privado (ej. Bajo el modelo de una APP), una ONG o el sector acadmico.
Similarmente, el sector privado puede asumir 100% del riesgo. Dentro del
sector pblico, dependiendo del proyecto, el riesgo puede ser asumido
por el nivel nacional, departamental o en algunos casos el municipal. Los
riesgos que pueden surgir de estos proyectos incluyen insostenibilidad
financiera, errores en diseo (tcnico o financiero, y otros).

Sostenibilidad: en general se debera buscar la sostenibilidad financiera


en sus operaciones, sin embargo existen proyectos, en general de
carcter social, que tienen retornos sociales altos e importantes y por lo
tanto el estado tiene el inters de asumir los costos de su operacin (ej.
educacin gratuita para personas de bajos recursos). El sector privado,
ya sea por medio de APP o con un modelo de gestin completamente
privado, busca un retorno financiero en su inversin, de manera que el
servicio o proyecto genere un ingreso a travs de la operacin o el servicio
prestado. Igualmente, el proyecto debera buscar la sostenibilidad social y
ambiental, incluyendo el respeto de requerimientos de consultas previas a
comunidades locales y estudios de impacto ambiental.

Inversin inicial: el sector pblico puede tener la capacidad financiera de


efectuar la inversin inicial por su cuenta, sin embargo no siempre es este
el caso, lo cual lo puede llevar a concesionar el proyecto a un privado. Existe
tambin la posibilidad que el estado cuente con la capacidad financiera
pero sin embargo identifique una manera ms eficiente de usar los
recursos a travs de una APP o en asociacin con una ONG o una institucin
acadmica. En general, si en la inversin inicial hay aportes parciales del
sector privado (a travs de una APP) o se hace 100% con recursos privados,
este esperar recuperar su inversin a travs de un cobro por el servicio
ofrecido por el proyecto.

Capacidad tcnica y legal: el proyecto debera ser hecho por aquel que
tenga la mayor capacidad tcnica de hacerlo de manera eficaz y eficiente
y respetando normas de calidad. Aquel con mayor capacidad puede ser el
sector pblico en algunas circunstancias, o el sector privado en condiciones
de competitividad que permitan al mejor oferente se le adjudique el
proyecto. Por esta razn, la capacidad tcnica puede determinar si un
proyecto se ejecuta nicamente con recursos pblicos.

La capacidad se refiere tanto al conocimiento o recursos humanos como a


la capacidad legal. Por ejemplo, un proyecto puede tener caractersticas que
lo hacen propicio a una APP, sin embargo, puede estar restringido por la ley
de APP41 de Colombia por ejemplo.

41 Ver Ley 1508 de Asociaciones Pblico Privadas de enero del 2012, Colombia.

190

ESTRuCTuRaCIN

El anlisis de los potenciales modelos de gestin para el proyecto seleccionado,


tomando en cuenta los cuatros aspectos a considerar descritos en este
captulo, debe ser presentado a los Gobernadores, quienes tomarn la decisin
de cul consideran ms adecuado.

Mensajes Clave

Existen varios modelos de gestin para proyectos de alto impacto regional, con
diferentes niveles de participacin del sector pblico y privado.

Los cuatros aspectos clave a considerar al seleccionar un modelo de gestin son: 1) el


riesgo, 2) la sostenibilidad, 3) la inversin inicial y 4) la capacidad tcnica y legal.

Los modelos de gestin involucrando al sector privado deben generar adems retorno
financiero.

El sector pblico puede desarrollar proyectos sin retorno financiero pero con retorno
social al menos.

E. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE


ESTRUCTURACIN
Los roles del equipo de concertacin regional para esta fase estn ilustrados en
el Figura 34.

Figura 34: Roles del equipo en la estructuracin


RESPONSABLE

ACTIVIDADES
2

Lder de
influencia

Estructurador

Formulacin y
desarrollo del
perfil del
proyecto

Presentar
posibles
modelos de
gestin a
Gobernadores

Lder tcnico
regional
Con apoyo de experto sectorial y experto legal

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

La formulacin y el desarrollo del perfil del proyecto son liderados por el


Estructurador quien debe contar con el apoyo de un experto sectorial y un

ESTRuCTuRaCIN

191

experto legal. Una vez terminada la formulacin del proyecto, se les debe
presentar los resultados a los Gobernadores involucrados en el mismo, esta
actividad debe ser hecha por el Estructurador por ser el miembro del equipo
con el conocimiento tcnico y por el Lder de influencia dado su conocimiento
y su relacin ms establecida con los dirigentes locales.

F. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA


ESTRUCTURACIN
El proyecto que se seleccion durante el proceso de concertacin regional
que se llev a cabo en el 20132014 entre el Departamento Nacional de
Planeacin y TBA-GA fue un Plan Estratgico de Desarrollo Turstico para la
regin Centro Sur. El proyecto fue seleccionado por los Gobernadores de cinco
departamentos (Tolima, Huila, Caquet, Putumayo y Amazonas).
En ese contexto, el DNP present como incentivo a los departamentos
para la identificacin de proyectos de alto impacto regional, llevar a cabo
la estructuracin de los mismos en Fase 1. En la reunin en la que la regin
Centro Sur seleccion el Plan Estratgico de Turismo, los cinco Gobernadores
designaron a secretarios tcnicos como enlace para la estructuracin liderada
por el equipo de estructuradores del DNP.
El equipo de estructuradores del DNP para la estructuracin del Plan
Estratgico de Desarrollo Turstico consista en un lder de equipo y una
estructuradora trabajando directamente en la formulacin del perfil del
proyecto y como enlace con los secretarios tcnicos designados por los
Gobernadores apoyados por el equipo de TBA-GA.
La estructuracin inici con la identificacin de los insumos necesarios
para comenzar el desarrollo del plan, como se ilustra el Figura 35. Los
departamentos compartieron la informacin existente sobre planeacin
turstica en sus departamentos al igual que sobre proyectos tursticos ya
ejecutados. El contacto con los enlaces tcnicos de las gobernaciones lo
manej el grupo de estructuradores del DNP. El proceso de intercambio de
informacin entre el DNP y las gobernaciones logr el efecto esperado de
generar empoderamiento por parte de los enlaces.

Imagen 5: Taller de lanzamiento de proyecto de turismo Centro-Sur

Fuente: TBA-GA, 2014

192

ESTRuCTuRaCIN

Figura 35: Estructura general de un plan turstico

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Figura 36: Estructura del documento de estructuracin del proyecto


seleccionado en la regin Centro Sur

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Para socializar el proyecto y ganar mayor involucramiento de los


departamentos, se organiz un taller de lanzamiento del proyecto en
Ibagu el da 9 de mayo 2014. Este taller se consider de importancia dado

ESTRuCTuRaCIN

193

que el proyecto seleccionado fue de turismo, donde se requiere un fuerte


involucramiento del sector privado y la sociedad civil.42
El documento de estructuracin identific los cuatro estudios clave que
debe llevar a cabo la regin para avanzar con la estructuracin del plan
de turismo. Para estos cuatro estudios se estim un costo y se identific
una posible fuente de financiacin complementaria, el Fondo Nacional de
Turismo, Fontur.43
La estructura general del documento desarrollado est ilustrada en el
Figura 36.
A travs de esta estructura, se present el caso de negocios para el Plan
Estratgico de Desarrollo Turstico de la Regin Centro Sur. La estructura
del plan de negocios busc presentar los argumentos de una manera lgica
de porque era deseable para la regin implementar un plan turstico para los
cinco departamentos.
El modelo de gestin se resalt como uno de los principales determinantes
del xito del plan turstico. Dada la variedad de modelos de gestin de
desarrollo turstico, uno de los estudios identificados en la estructuracin fue
la definicin del esquema de gestin. Sin embargo, el documento dej explicito
la necesidad de involucrar al sector privado en la gestin del plan; sustentado
por ejemplos de mejores prcticas internacionales.
El documento final de la estructuracin del Plan de Turismo se present
a los Gobernadores para su validacin. El Figura 37 ilustra el proceso de
estructuracin que se plante para el proyecto seleccionado por la regin
Centro Sur de acuerdo a las tres fases descritas en la pgina 69. Se desarroll
inicialmente el perfil del proyecto o la fase 1 del proyecto.

Figura 37: Hoja de ruta para el desarrollo del Plan Estratgico Turstico de
la regin Centro Sur

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

42 Este tipo de talleres no necesariamente sera importante o relevante en otro tipo de


proyectos (ej. Construccin de vas), sin embargo puede ser utilizado por los equipos para
lograr el mayor involucramiento de actores locales.
43 El Fondo Nacional de Turismo, es una cuenta especial del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo de Colombia, creada para el manejo de los recursos provenientes de
la contribucin parafiscal, la cual se debe destinar a la promocin y competitividad del
turismo.
194

ESTRuCTuRaCIN

QU FUNCION

QU NO FUNCION

Involucrar a los actores locales a travs


de la formulacin y el taller de lanzamiento

No se cont con un experto sectorial para


la estructuracin

Identificar fuentes de financiacin


complementarias de otras instituciones
nacionales como incentivo adicional para
los departamentos

Contexto electoral dificult la estructuracin


y el trabajo conjunto con los representantes
departamentales
Empoderamiento parcial de los actores
locales debido a restricciones de tiempo en
la estructuracin del proyecto

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Consejos prcticos

Involucrar lo ms posible a actores locales en la estructuracin para empoderarlos y


evitar la percepcin de centralismo en el desarrollo del proyecto

Identificar un lder de influencia local que sea el principal impulsor del proyecto a
nivel regional

Completar la estructuracin en un tiempo pre-establecido para mantener el


momentum del proyecto

Identificar un modelo de gestin sostenible para el proyecto

ESTRuCTuRaCIN

195

Implementacin

Despus de la estructuracin se toman otros pasos para la aprobacin,


licitacin, adjudicacin y cierre financiero del proyecto. En el caso de los
proyectos financiados por regalas, existe un proceso predeterminado de
aprobacin. El proceso de implementacin del proyecto requiere los mismos
pasos en trminos de gerencia que otros proyectos. Sin embargo, donde
los proyectos de alto impacto difieren, es en la complejidad de la toma de
decisiones y la supervisin, dado que varios departamentos estn involucrados
en el proyecto. Dada esta caracterstica y que los procesos comunes de gerencia
de proyecto son conocidos, este captulo se enfoca en la institucionalidad
requerida para implementar proyectos de alto impacto regional. La
institucionalidad desarrollada para la implementacin de un proyecto puede
servir igualmente para luego avanzar el proceso descrito en este documento.
La implementacin es la etapa final del proceso de concertacin regional.
Es importante resaltar que la intervencin para fomentar la concertacin
regional se lleva a cabo porque se considera importante para incentivar la
asociatividad, el uso eficiente de recursos y la coordinacin en el desarrollo
regional. Por lo tanto esta ltima etapa no solamente tiene por objetivo
de implementar el proyecto seleccionado, sino tambin la creacin de una
institucin regional con la capacidad de generar proyectos e implementarlos a
futuro sin la intervencin de un ente externo.
Como antes mencionado, la implementacin de un proyecto de alto
impacto regional tiene desafos especficos que no se presentan en proyectos
de menor escala, en particular en la institucionalidad que se debe desarrollar.

196

ImPlEmENTaCIN

PREPARACIN Y DIAGNSTICO

VALIDACIN

IMPLEMENTACIN

PRIORIZACIN Y
SELECCIN

ESTRUCTURACIN

La seleccin de un modelo de gestin para la implementacin del proyecto


de alto impacto regional identificado puede servir como la base o el primer
paso para una institucionalidad ms permanente a nivel regional, que pueda
llevar a cabo el proceso descrito en este documento sin intervencin externa de
instituciones de nivel nacional.

A. INSTITUCIONALIDAD REGIONAL
El modelo de gestin seleccionado en la etapa anteriormente descrita ser
sujeto a modificaciones durante la implementacin del proyecto, a medida
que se identifican diferentes ajustes necesarios. Por lo tanto, al seleccionar el
modelo de gestin, se debe mantener un alto nivel de flexibilidad para llegar al
modelo de gobernanza ms adecuado para la regin a medida que se avanza
en la implementacin.
Los beneficios generados por el modelo de gestin y el proyecto de alto
impacto regional deben ser valorados. Esta valoracin permite demostrar
las eficiencias en coordinacin y uso de recursos, generadas al trabajar de
manera conjunta. De esta manera, el proceso de concertacin regional debe
haber tenido un efecto demostrativo que sirva para generar inters y crear una
dinmica de asociatividad que se vaya profundizando y consolidando.
El modelo de gestin para la implementacin del proyecto seleccionado
puede generar alternativas para el desarrollo de un modelo institucional
regional ms formal. El modelo que se establezca puede liderar un proceso
como el que se ha descrito en este documento, pero de manera endgena,
sin necesidad de intervencin de una institucin del gobierno nacional.
Las alternativas posibles basadas en el modelo de gestin de un primer
proyecto de alto impacto regional son: Buscar aumentar la escala del

ImPlEmENTaCIN

197

modelo de gestin

Adaptar el modelo de gestin

Desarrollar un mecanismo de discusin nuevo

Estas tres alternativas para el desarrollo de un modelo de gestin regional


estn sustentadas por casos de referencia de experiencias internacionales,
los cuales generan mayor comprensin de la importancia de este anlisis
de alternativas y los matices que existen para el desarrollo de una
institucionalidad regional sostenible.

1. Modelo de institucionalidad regional


Un modelo de institucionalidad regional debe considerar al menos tres
aspectos:
a. Modelo de gobernanza
b. Funciones
c. Financiacin
Estos tres aspectos son esenciales para determinar el esquema que una regin
va a elegir. Adems, los tres juntos buscan crear un modelo formal de gestin
que tiene la responsabilidad de identificar proyectos estratgicos para la
regin, priorizarlos, seleccionarlos, estructurarlos y luego implementarlos.

Modelo de gobernanza
La gobernanza puede variar, desde un modelo institucional formal, como por
ejemplo el de una agencia de desarrollo, a un comit con reuniones peridicas
que se rene para discutir avances y tomar decisiones.
El Figura 38 ilustra diversas posibilidades de modelos de gobernanza,
considerando en el eje horizontal el tipo de institucin, lo cual define la
formalidad del modelo, en un extremo un comit con reuniones peridicas
y en el otro extremo una agencia con sede fsica, personal dedicado a tiempo
completo a sus funciones y funciones administrativas similares a las de un
ministerio o una agencia de gobierno. En el eje vertical, se considera el modelo
de gestin, considerando si se opera ms como una institucin pblica sin
participacin del sector privado, o una institucin ms del sector privado.
En el Figura 39 se explica en mayor detalle algunos de los ejemplos
ilustrados en el Figura 38. De un lado del diagrama se encuentran instituciones
como las Agencias de Desarrollo Regional en Canad que operan como un
ministerio del gobierno federal o las Agencias Regionales de Desarrollo de
Turqua que son operacin mayoritariamente pblica pero cuentan con
participacin del sector privado. En los cuadrantes superiores tambin se
encuentran modelos como el de Australia y Estados Unidos que operan como
entidades privadas, por lo tanto sus miembros no son funcionarios pblicos y
son instituciones que son financieramente auto-sostenibles, as reciban fondos
del gobierno en algunos casos.

198

ImPlEmENTaCIN

Figura 38: Ejemplo de modelos de gobernanza

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Figura 39: Ejemplos de institucionalidad regional


CARACTERSTICAS

Comits de Desarrollo
Regional de Australia

Agencias de Desarrollo
Regional (del Oeste, del
Atlntico, etc.)

Contrato Nacin-Regin

Basado en comits de aproximadamente 10 personas con perfiles


variados que se renen con regularidad e incluyen miembros del gobierno y
de la sociedad civil.
Los miembros del comit son miembros voluntarios de la comunidad
nombrados por un periodo de hasta 4 aos.
Involucramiento de sociedad civil y de empresas locales en la gobernanza.
Coordinacin con todos los niveles de gobierno.
Opera como un ministerio del gobierno federal pero coordina sus
actividades con gobiernos provinciales.
Es liderado por un miembro electo del parlamento.
Financiamiento constante del gobierno federal; presupuesto para el ao
2012 de la Agencia de Desarrollo del Oeste: US $88 millones.
Se desarrollaron indicadores especficos alineados con la misin que
se monitorean y se publican cada ao a travs de un Informe en Planes y
Prioridades.
La organizacin tiene un objetivo estratgico apoyado por tres programas,
todas las actividades deben estar vinculadas a estos programas y objetivos
estratgicos.
Los contratos Nacin-Regin son administrados por comits de gestin
conformados por el gobernador de uno de los estados involucrados, un
tesorero de otra regin y un co-presidente de otra regin.
Igualmente se crea un comit de monitoreo que incluye a los miembros
del comit de gestin, a instituciones locales relevantes (ej. Agencia
ambiental estatal) y a miembros del parlamento europeo.
Ejemplo: contrato plan para la Regin de los Alpes financiamiento de un
total de US $225 millones principalmente para el desarrollo del atractivo
turstico y de la conservacin ambiental.
Plan incluido en contrato va ms all del ciclo poltico, cubre 7 aos.
Condiciones explicitas de colaboracin del nivel central (ej. Si proyecto no
ha empezado en cierto plazo, nivel central retira su financiamiento.

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

ImPlEmENTaCIN

199

Los modelos asociativos de desarrollo regional pueden tomar diferentes


formas como se ilustra con los casos de referencia internacionales. El tipo
de institucin que se elija depende de la formalidad que se le quiera dar, los
recursos disponibles y las funciones que quiera ejercer dicha institucin.

Funciones
Independiente del modelo de gobernanza seleccionado por una regin,
los dirigentes regionales deben decidir adems que funciones abarcar
esta institucin. Una de las funciones clave que se ha identificado es la
identificacin y priorizacin de proyectos, sin embargo, muchas de estas
entidades territoriales en el mundo cumplen otras funciones en el desarrollo
econmico regional de su territorio.
Algunas de las funciones clave que la regin debe analizar para determinar
si su modelo de gestin debe cumplirlas, son:
Desarrollo de estrategia regional: en la mayora de los casos presentados
en el Figura 40, las instituciones regionales desempean esta funcin,
con la excepcin de Francia donde el Contrato Nacin-Regin consiste en
desarrollar la estrategia de manera compartida entre el gobierno central
y los estados franceses, por lo tanto no es una funcin formal que se
desarrolla con regularidad; se discute y define la estrategia al momento de
firmar el Contrato nicamente.

Marketing y comunicaciones: el marketing de la regin es una de las


principales funciones que asumen las instituciones regionales. La
mayora de las instituciones en el Figura 40 cumplen esta funcin con
el motivo de atraer inversin a la regin, con la excepcin del Contrato
Nacin-Regin, dado que este modelo busca identificar cofinanciacin
entre el gobierno nacional y los estados franceses. Aunque algunos de los
proyectos cofinanciados pueden incluir el marketing de la regin, el gestor
del Contrato no tiene el rol como tal. La comunicacin tambin implica
la funcin de socializar los logros de la regin con la poblacin y apoyar
la convocatoria a eventos, para lograr un mayor involucramiento de la
sociedad.

Identificacin de proyectos: el proceso descrito en este documento resalta


la importancia de identificar proyectos de inters comn y estratgicos
que ayuden a superar brechas de desarrollo, sin embargo no todas las
instituciones regionales identifican proyectos. En el Figura 40, la funcin
es desempeada por todos los ejemplos presentados, excepto Canad. Esto
se debe a que el rol de identificacin y seleccin de proyectos lo tienen las
provincias y no el gobierno federal, por lo tanto la institucin federal de
promocin regional puede apoyar en la identificacin, mas no seleccionar.

Financiamiento: tal como se present en el captulo de estructuracin,44


el financiamiento puede provenir de diferentes fuentes. Muchas de
las agencias de desarrollo regional en el mundo identifican proyectos

44 Ver Estructuracin: pgina 67.

200

ImPlEmENTaCIN

y posibles fuentes de financiacin, pero no necesariamente financian


directamente con sus recursos. En el Reino Unido y Canad las agencias
canalizan fondos del gobierno federal, pero las agencias no tienen fondos
para financiar por si solos. En Alemania y Turqua, quienes estn a cargo de
implementar el proyecto son quienes deben identificar los fondos.

Implementacin: en general no es realizada por las agencias de desarrollo


regional dado el alto requerimiento de recursos que esto implicara. Una
excepcin es el modelo de Francia, donde a travs del Contrato NacinRegin se crea un modelo de implementacin y un comit gestor del
Contrato y los proyectos incluidos en el mismo.

Monitoreo y evaluacin: estas funciones frecuentemente la llevan a cabo


entes de control especficos para este rol, por lo tanto no es una funcin
que desempeen muchas agencias de desarrollo regional. En los ejemplos
de Canad y el Reino Unido, las agencias apoyan al ente de control del
gobierno, proporcionndolo con informacin disponible. En Francia sin
embargo, bajo la figura del Contrato Nacin-Regin, se crea un comit
especfico para el monitoreo y evaluacin de la utilizacin de recursos y el
cumplimiento del Contrato.

Figura 40: Ejemplo de funciones que desempean diferentes instituciones


regionales

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Las funciones que desempee una institucin de desarrollo regional


pueden ser variadas, sin embargo existen unas funciones clave como el
desarrollo de la estrategia regional y la identificacin de proyectos. Estas
dos funciones llevan a la coordinacin en el desarrollo y los proyectos que se
ejecutan, permitiendo as un uso de recursos ms eficiente y por lo tanto con
mayor impacto en la superacin de brechas.

ImPlEmENTaCIN

201

Figura 41: Ejemplos de modelos de financiacin en agencias de


desarrollo regional
CARACTERISTICAS
Las agencias regionales de desarrollo de Australia estn financiadas por
el nivel central, el estado, y en algunos casos por el nivel municipal.
Comits de Desarrollo
Regional de Australia

Agencias de Desarrollo
Regional (del Oeste, del
Atlntico, etc.)

Contrato Nacin-Regin

Las agencias de desarrollo regionales de Canad son financiadas


exclusivamente por el gobierno federal a travs de fondos de
infraestructura y de desarrollo regional.
La Agencia de Desarrollo del Oeste recibi US $88 millones en el 2012,
la Agencia de Desarrollo del Atlntico recibi US $300 millones para el
ao 20132014.
El contrato Nacin Regin, el gobierno central Francs y los diferentes
estados se ponen de acuerdo en el financiamiento para proyectos
especficos de acuerdo a necesidades identificadas.
Ejemplo: para la regin de los Alpes financiamiento total de US $225
millones. $84 millones provienen de la nacin, $91 millones de la regin,
$50 millones de fondos de desarrollo de la Unin Europea.
Las agencias de desarrollo regional en EEUU son financieramente
autosostenibles a travs de servicios (ej. prstamos a empresas locales)
Reciben fondos del gobierno nacional y estatal.

Agencias de desarrollo
regional
Fuente: Anlisis TBA-GA, 2013

Financiacin
La financiacin de un modelo de institucionalidad regional puede existir
bajo diferentes esquemas. En general las agencias de desarrollo regional en
diferentes partes del mundo reciben financiacin del gobierno, pero tambin
de otras fuentes como el sector privado. Sin embargo, se puede identificar que
las organizaciones que son exitosas en atraer fondos son aquellas que logran
articular una visin slida para la regin que atrae tanto fondos del sector
pblico como financiacin del sector privado.
El Figura 41 ilustra ejemplos de diferentes modelos de financiacin.
Australia: las agencias operan de manera independiente del gobierno,
sin embargo reciben fondos tanto del gobierno nacional como estatal. La
utilizacin de estos recursos debe ser transparente y justificada a final del
ao con un informe anual de desempeo.

202

Canad: las agencias de desarrollo regionales son entidades del gobierno


federal, por lo tanto su nico financiamiento proviene de fondos federales,
tanto fondos que son destinados para el desarrollo de diferentes provincias
como fondos especiales (ej.: fondo de fortalecimiento de infraestructura).

Francia: el modelo del Contrato Nacin-Regin, presenta un modelo


de cofinanciacin donde el gobierno nacional y los gobiernos estatales
comprometen fondos para el desarrollo de una serie de proyectos

ImPlEmENTaCIN

priorizados entre representantes de los dos niveles de gobierno.


Es importante destacar que estos Contratos, inicialmente existan
nicamente entre la nacin y un estado; ahora, el modelo ha sido adaptado
para operar en la nacin y una regin (un grupo de estados).

EEUU: las agencias operan como entes independientes del gobierno, por
lo tanto deben ser autosostenibles a travs de servicios que ofrezcan a
empresas locales. Por ejemplo, la agencia de desarrollo de la regin
de Finger Lakes en Nueva York tiene tres fondos para prstamos en
emprendimiento para empresarios locales. Estas agencias, sin embargo,
pueden aplicar a fondos especiales del gobierno, pero no dependen de estos
para su funcionamiento.

Aunque la financiacin es importante para cualquier institucin, no se


debe considerar una limitante para iniciar el trabajo de desarrollar un
modelo institucional a nivel regional. Al identificar objetivos claros para
incluir una visin, se facilita la identificacin de fondos. Por este motivo, la
financiacin no debe ser una precondicin para el desarrollo institucional
regional.

2. Mensajes clave
Con un modelo de institucionalidad regional establecido, el proceso descrito
en este documento empieza a implementarse de manera endgena, es decir, la
institucin ya sea una agencia, un comit, un contrato plan u otro esquema
identifica proyectos de prioridad para su regin, los prioriza, los selecciona,
los estructura y luego los implementa, de manera continua, tornndose en un
actor clave en la coordinacin del desarrollo regional.

Figura 42: Mensajes clave sobre la institucionalidad regional


El desarrollo de una institucin con capacidad de concertacin regional
endgena es un proceso de largo plazo
El desarrollo de la institucionalidad depende de la madurez regional
de los diferentes entes (su capacidad de coordinacin y de trabajo
conjunto)

Institucin
de desarrollo
regional

Procesos anteriores son insumos y generan aprendizajes clave para


el desarrollo de un modelo institucional regional
Parte de la medida del xito de una institucin regional es si los
procesos establecidos transcienden los ciclos polticos
La institucin regional genera sostenibilidad en los ciclos de
concertacin (identificacin, priorizacin, seleccin, estructuracin
e implementacin de proyectos)

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

ImPlEmENTaCIN

203

Esta institucin que se conforma a nivel regional tiene la capacidad de


coordinar con otras instancias de gobierno, y por lo tanto sirve para canalizar
los esfuerzos de desarrollo del gobierno nacional, de agencias de cooperacin
tcnica, y otras instituciones con inters en el desarrollo de la regin.

Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la regin Pacfico


Como se ha resaltado durante este documento, la regin Pacifico de Colombia tiene un
nivel de madurez regional ms avanzada que otras regiones del pas. En el trabajo que se
ha avanzado con el Centro Nacional de Productividad en el desarrollo del Plan Paz-cfico,
se ha desarrollado un modelo de gestin. En el modelo del Pacfico, como se explic en
el apartado de priorizacin y seleccin relativo al CNP, se desarroll un sistema de mesas
tcnicas, reuniones de priorizacin y reuniones de seleccin de proyectos.
El modelo constituye un primer paso hacia una institucionalidad regional que permita
coordinar el desarrollo de los cuatros departamentos.
De acuerdo a las funciones discutidas en este captulo, se destaca que el Pacfico
est llevando a cabo el desarrollo de una estrategia regional, identificando proyectos y
financiando de manera conjunta los mismos (a travs del Fondo de Desarrollo Regional
del Sistema General de Regalas).
El primer proyecto seleccionado a travs de este modelo fue el fortalecimiento de la
cadena productiva pesquera en los cuatro departamentos de la regin. El proyecto se
aprob por $12,7 mil millones y beneficiar a 6.300 pescadores.
A travs de la facilitacin del CNP, los Gobernadores designaron a la gobernacin del
Valle del Cauca como ejecutor y a Cauca como interventor. Esto implica que Valle del
Cauca est a cargo de contratar el proyecto. Sin embargo, para mantener la participacin
de los otros departamentos, a travs del CNP, los cuatro designados tcnicos de las
gobernaciones que acompaaron al CNP durante la formulacin, se sentaran en mesas
tcnicas 1 o 2 veces al mes para revisar los avances del proyecto.

204

ImPlEmENTaCIN

06

Conclusiones y
recomendaciones finales

El proceso descrito en este documento y la experiencia durante la


implementacin del proyecto de apoyo al Sistema General de Regalas entre
el Departamento Nacional de Planeacin y TBA-GA permiten generar una
serie de conclusiones e igualmente recomendaciones a futuro, tanto para la
implementacin de procesos de concertacin regional como para ajustes o
elementos de consideracin para el SGR en el largo plazo.

A. RESUMEN DEL PROCESO Y OBJETIVOS A TRAVS DE SU


IMPLEMENTACIN
En este documento se presenta el proceso que se realiza para estimular la
coordinacin entre departamentos a travs de la identificacin de proyectos
de alto impacto regional que resuelvan brechas comunes y requieran la
coordinacin entre departamentos.
El proceso parte por una identificacin de insumos y el diagnstico de
las regiones del pas en trminos de brechas y fortalezas de desarrollo. La
informacin levantada es validada con instituciones del gobierno central para
asegurar coordinacin entre diferentes entes del gobierno nacional. Luego se
lleva a cabo una validacin con actores locales de manera que la informacin
identificada, incluyendo los proyectos de importancia para la regin, cuentan
con los insumos de los departamentos de la regin.

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

205

Con una lista preliminar de proyectos, al igual que informacin de


fortalezas y brechas de la regin, se puede efectuar un proceso de priorizacin
y seleccin de los proyectos con dirigentes locales. Una vez seleccionados
los proyectos se parte a la estructuracin de los mismos. La estructuracin
desarrolla el caso de negocio de los proyectos, justificando su viabilidad
financiera, tcnica y jurdica. La implementacin de estos proyectos, dadas sus
caractersticas, requiere un modelo de gestin especifico que involucre a
todos los departamentos implicados en los proyectos. La implementacin, por
lo tanto, requiere la conformacin de una instancia en la cual los diferentes
departamentos participen, por lo tanto puede representar la primera base para
un modelo ms formal de planeacin y coordinacin inter-departamental.
Con el proceso descrito, que puede ser un esfuerzo de largo aliento
dependiendo de la madurez regional de cada regin, se genera una
institucionalidad que torna el proceso de identificacin, priorizacin,
seleccin, estructuracin e implementacin sostenible y endgeno. El
proceso que se describe en el documento para estimular departamentos a
la coordinacin del desarrollo se torna endgeno a los departamentos, en el
sentido de no necesitar a un actor externo para que suceda.

B. RESULTADOS Y LOGROS DEL PROYECTO DNP Y TBA-GA


Durante la implementacin del proyecto entre el DNP y TBA-GA se alcanzaron
varios resultados en integracin regional. Entre ellos se destacan:

1. La priorizacin de proyectos de alto impacto regional por


todas las regiones del pas
Durante el proyecto de DNP y TBA-GA, a travs de los talleres de priorizacin
que se llevaron a cabo en Bogot en octubre y noviembre del 2013, se logr
que los Secretarios de planeacin discutieran sus intereses compartidos
y los esfuerzos que pueden adelantar de manera conjunta. En muchas de
las regiones, el ejercicio represent la primera vez que los departamentos
discutan con una visin de regin. En otras regiones, el ejercicio ha servido
como dinamizador de otras iniciativas como la Alianza Regional del Sur de
Colombia para la Competitividad y la Paz que rene a los departamentos del
Valle del Cauca, Tolima, Meta, Cauca, Huila, Nario, Putumayo, Caquet y
Amazonas. De igual manera, los proyectos priorizados han servido como base
para la regin Pacfico en el desarrollo del Plan Paz-cfico que busca dinamizar
el desarrollo postconflicto de los cuatros departamentos de la regin.

206

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

2. La utilizacin de una metodologa sistemtica y objetiva


para priorizar proyectos en la regin Pacifico
El Plan Paz-cfico en los departamentos del Choc, Valle del Cauca, Cauca
y Nario, que identifica proyectos en seis dimensiones: social, ambiental,
cultural, econmica, infraestructura e institucional. Para cada una de estas
dimensiones se est utilizando la metodologa de priorizacin sugerida por
TBA-GA para identificar proyectos de alto impacto y que representen victorias
tempranas, de manera a dinamizar la implementacin del Plan y generar
apoyo por parte de la poblacin. Los proyectos priorizados son aquellos que
generan mayores beneficios para las poblaciones de los cuatro departamentos.
El Centro Nacional de Productividad ha resaltado la importancia de los
ejercicios hechos con el DNP y TBA-GA como insumo para el desarrollo del
Plan Paz-cfico.

3. La seleccin de un proyecto de inters comn entre los


Gobernadores de la regin Centro Sur
El mayor logro del proyecto entre el DNP y TBA-GA es la identificacin de un
proyecto de alto impacto en la regin Centro Sur. Los gobernadores de los
cinco departamentos Tolima, Huila, Putumayo, Caquet y Amazonas
estuvieron de acuerdo en desarrollar un Plan Estratgico de Desarrollo
Turstico, reconociendo el turismo como un posible motor de desarrollo para
los cinco departamentos.
La seleccin del proyecto surgi como resultado del trabajo con junto del
DNP y TBA-GA en visitar las regiones e identificar intereses comunes de los
departamentos. Adicionalmente, los Gobernadores tomaron el liderazgo
para impulsar el proyecto entre ellos y en sus gobernaciones. La socializacin
del proyecto durante un taller de lanzamiento en Ibagu en mayo de 2014
represent el primer paso en involucrar a miembros de la sociedad civil, del
sector privado y del gobierno nacional en este esfuerzo de los departamentos.

C. SNTESIS DE LECCIONES APRENDIDAS


El proyecto del DNP y TBA-GA gener diversos aprendizajes que se han
resaltado en este documento. Los principales aprendizajes estn resumidos en
el Figura 43.

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

207

Figura 43: Aprendizajes generados del proyecto DNP y TBA-GA


Generar una relacin de trabajo y confianza con los departamentos
en todos las etapas del proceso

Generales

Tener en cuenta las dinmicas de las regiones; presionar cuando es


necesario, dar tiempo y espacio cuando requerido por departamentos
Desarrollar un plan de trabajo claro para el proceso de concertacin regional

Preparacin
y diagnstico

Llevar a cabo una lectura honesta y completa del ecosistema de infl


Identifi

actores clave de la regin con conocimiento local

Incluir visin regional y no nicamente la del gobierno nacional

Validacin

Priorizar los actores con los que se lleva a cabo la validacin, tanto
a nivel central como a nivel local
Aprovechar validacin a nivel local para presentar preliminarmente
proceso de concertacin regional y su objetivo

Priorizacin
y seleccin

Estructuracin

Tener una metodologa definida para la priorizacin que responde a


las condiciones locales (ej. Nivel de alineamiento de los Gobernadores)
Respetar dinmicas y tiempos de los departamentos para la seleccin
de proyectos
Contar con las capacidades necesarias para la estructuracin (ya sea
capacidades internas o contratadas externamente)
Identificar fuentes complementarias de financiacin para proyectos
seleccionados

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

D. RECOMENDACIONES FINALES
Las principales recomendaciones que surgen de la experiencia del proyecto del
DNP y TBA-GA pueden ser divididas en tres categoras:

1.

Recomendaciones para el Sistema General de Regalas

2.

Recomendaciones para el Departamento Nacional de Planeacin

3.

Recomendaciones transversales

Las recomendaciones nacen del anlisis y la experiencia de TBA-GA durante el


proyecto, y se basan sobre la extensa experiencia de TBA-GA en reformas del
sector pblico.

1. Recomendaciones para el Sistema General de Regalas


Como se explica al inicio de este documento, el proceso de concertacin
regional se lleva cabo por que se identifica una falta de incentivos para que
los departamentos trabajen de manera conjunta por su propia voluntad. Por
lo tanto se busca identificar incentivos para generar consenso regional en el
desarrollo de proyectos y de un modelo de institucionalidad regional.
208

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

Figura 44: Recomendaciones para el Sistema General de Regalas

Sistema
General de
Regalas

Destinar recursos exclusivamente para proyectos de alto


impacto regional

Desarrollar criterios objetivos para la priorizacin y aprobacin


de proyectos en OCAD

Identificar herramientas financieras complementarias para la


cofinanciacin de proyectos de regalas

Analizar posibles desincentivos en mtodo de asignacin


de recursos del SGR

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Destinar recursos exclusivamente para proyectos de alto impacto regional


El SGR tiene como objetivo generar integracin regional.45 Sin embargo,
el Fondo de Desarrollo Regional puede ser utilizado para proyectos de nivel
municipal y de nivel departamental, por lo tanto, los departamentos no
ven la necesidad de asociarse para presentar proyectos de alto impacto y de
mayor escala. Una de las posibles soluciones para generar este incentivo es
destinar recursos especficos para financiar proyectos presentados por dos
o ms departamentos. De esta manera, los departamentos veran como una
necesidad discutir e identificar proyectos de inters comn para presentar
para aprobacin y financiacin por estos fondos. Estos fondos podran
provenir de recursos de regalas, dependiendo de la factibilidad legal, o algn
otro fondo del gobierno nacional.

Desarrollar criterios objetivos para la priorizacin y aprobacin de


proyectos en OCAD
El SGR representa un importante avance en la distribucin equitativa de los
recursos de regalas, sin embargo, el sistema tiene la caracterstica en este
momento de tener un nfasis en comprometer recursos. Este objetivo puede
minimizar la importancia de la calidad de los proyectos con un enfoque en
la cantidad y valor de proyectos aprobados. Una posible manera de mitigar
este efecto sera desarrollar criterios objetivos y claros para la aprobacin
de proyectos, de esta manera se requerira que los proyectos presentados
sean justificados por este anlisis de acuerdo a los criterios establecidos. La
cantidad de criterios establecidos en la Ley 153046 es extensa y por lo tanto
limita su operatividad. Los criterios utilizados deberan ser ms enfocados y
ms limitados en su cantidad.
Los criterios que se desarrollen pueden ser sugeridos a las regiones a
travs de los rganos internos del sistema (ej. Comisin Rectora). Los criterios
pueden ser comunes para todas las regiones de manera a medir y evaluar a
todos los entes de manera equitativa. O se puede desarrollar un set de criterios
del cual las regiones pueden elegir de acuerdo a sus necesidades. Este segundo
mtodo tiene la ventaja de permitir que las regiones con caractersticas y
45 De acuerdo al Artculo 2 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
46 De acuerdo al Artculo 27 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

209

prioridades diferentes apliquen los criterios ms relevantes a ellos. Cualquiera


de los mtodos introducira mayor rigor en la seleccin de proyectos.

Identificar herramientas financieras complementarias para la


cofinanciacin de proyectos de regalas
Una limitante en el uso de recursos de regalas ha sido el bajo apalancamiento
de recursos complementarios de otras fuentes. Para aumentar la eficiencia del
uso de los recursos se debera facilitar la participacin del sector privado en la
financiacin de proyectos. La participacin de la banca privada y de fondos de
pensin a travs de diferentes modelos de financiacin representara un paso
importante en la utilizacin de manera ms eficiente de recursos.

Analizar posibles desincentivos en mtodo de asignacin de recursos del


SGR
Un elemento estructural del SGR que puede representar un obstculo
es la asignacin de recursos de acuerdo a niveles de necesidades bsicas
insatisfechas (NBI).47 Este criterio de asignacin puede crear un desincentivo
al desarrollo, ya que el mejoramiento de las condiciones sociales del ente
territorial llevara a la reduccin de recursos asignados. Este es un elemento
que a futuro debe considerarse para determinar si realmente se est
generando el desincentivo mencionado y por lo tanto evaluar si se deben
ajustar los criterios de asignacin.

2. Recomendaciones para el Departamento Nacional de


Planeacin
Durante el proyecto del DNP y TBA-GA se trabaj con las seis regiones
de regalas del pas, en este proceso sobresali la heterogeneidad de
capacidades de los departamentos para procesos como la formulacin y la
estructuracin de proyectos, pero tambin para la identificacin y priorizacin,
particularmente para proyectos de alto impacto que requieren colaboracin
con otros departamentos.

Figura 45: Recomendaciones para el Departamento Nacional de Planeacin

Departamento
Nacional de
Planeacin

Desarrollar un banco de buenas prcticas

Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red


de Estructuradores privados

Desarrollar la funcin de pensamiento estratgico del SGR

No sobreestimar la influencia y control que ejercen las


instituciones del gobierno nacional sobre los departamentos

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

47 De acuerdo al Artculo 33 de la Ley 1530 de mayo del 2012.

210

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

Desarrollar un banco de buenas prcticas


Para apoyar la transferencia de conocimiento entre los departamentos, y al
mismo tiempo generar ms intercambios y confianza entre los mismos, el DNP
puede crear un banco de buenas prcticas48 donde se resalten casos tales como
el del CNP,49 de la regin Centro Sur,50 y otros que demuestran tanto esfuerzos
en asociatividad como en la identificacin de proyectos mejor alineados con
las necesidades de los departamentos.
De igual manera, el banco de buenas prcticas puede crear un espacio
donde los departamentos intercambien informacin respecto a las otras
etapas del proceso descrito en este documento. Es decir, se pueden compartir
buenas prcticas en la identificacin de proyectos, en la priorizacin, en la
seleccin, en la estructuracin y en la implementacin de dichos proyectos.

Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red de


Estructuradores privados
Una de las iniciativas de mayor valor agregado identificada durante el
proyecto del DNP y TBA-GA fue la Red de Estructuradores, la cual permite que
actores del sector privado apoyen a entes territoriales en la estructuracin de
proyectos. Sin embargo, la Red an no opera de manera institucionalizada y
los entes territoriales no estn informados de como apoyarse en este recurso;
y as mismo, las empresas que conforman la Red de Estructuradores no tienen
manera de informarse sobre los proyectos que pueden apoyar.
La Red de Estructuradores debera ser formalizada, a travs de un plan
de comunicaciones para dar a conocer sus capacidades, sus integrantes y su
funcionamiento. Adems, se debera desarrollar un plan de implementacin
de la red con metas establecidas y responsables para los diferentes
componentes. Este plan debera buscar tornar la red operativa a travs
de un modelo de gestin donde exista un responsable a quien puedan
contactar los entes territoriales para identificar potenciales aliados de la Red
en la estructuracin. Un esfuerzo en fortalecer la Red de Estructuradores
representara un paso importante en apoyar a las regiones con menores
capacidades.

Desarrollar la funcin de pensamiento estratgico del SGR


En el manejo del Sistema General de Regalas, se ha fortalecido de manera
importante las capacidades del DNP, a travs de los diferentes grupos que
apoyan el sistema, tanto en los aspectos de control como en el apoyo a
las regiones. Sin embargo, la funcin de pensamiento estratgico que se
encuentra en otras direcciones del DNP no se ha creado para el SGR.
El SGR cuenta con grupos que apoyan en las funciones operativas, mas
no hay encargados de pensar en cul es la visin a largo plazo del sistema, o
el objetivo se quiere alcanzar a travs de los recursos de regalas. Las regalas

48 Ver documento de Reporte de Monitoreo y Evaluacin, captulo 4 Gestin de


conocimiento.
49 Ver caso del Centro Nacional de Productividad: pgina 62.
50 Ver proceso de priorizacin y seleccin regin Centro-Sur: pgina 63.

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

211

provienen de recursos no renovables, por lo tanto hay una necesidad de invertir


en proyectos que generaran beneficios futuros, ms all de la vida de las
regalas. Se debera crear un grupo con la funcin de pensamiento estratgico
del SGR, para mantener una visin de largo plazo que permee a los dems
grupos trabajando en el SGR.

Figura 46: Potenciales ejemplos de grupos de visin estratgica del SGR

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

El Figura 46 identifica posibles modelos para generar una visin estratgica


en el SGR. Los modelos 1 y 2 son similares, en el sentido que se parte por un
grupo dentro del DNP que estudia de manera tcnica la visin y los objetivos
que debe tener el SGR, basado en insumos recogidos de funcionarios con
contacto con los entes territoriales y en experiencias internacionales que
puedan representar mejores prcticas. Este grupo presenta sus estudios y
anlisis a un Comit Estratgico.
En el ejemplo 1, el Comit Estratgico est compuesto por Ministros
de Hacienda, Minas y Comercio, Industria y Turismo, y el Director
del Departamento Nacional de Planeacin. El Comit considera las
recomendaciones del equipo de anlisis y estrategia del SGR para tomar
decisiones de cambios, prioridades o lineamientos para desarrollar la
visin de largo plazo y los objetivos del SGR (ej.: enfoque en proyectos de
alto impacto regional para tener mayor impacto en el desarrollo regional).
El DNP luego torna operativas las recomendaciones.

212

En el ejemplo 2, el Comit Estratgico est compuesto por representantes el


Director del Departamento Nacional de Planeacin, los Ministros de Minas

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

y Hacienda y dos presidentes de OCAD. La ventaja de un modelo como este


es que refleja la visin regional y por lo tanto mitiga el sesgo del gobierno
nacional. El Comit considera las recomendaciones del equipo de anlisis
y estrategia del SGR para que luego el DNP implemente y vuelva operativas
las recomendaciones.

El ejemplo 3 consiste de un Comit puramente regional. En este modelo los


Gobernadores se renen con representantes del Departamento Nacional
de Planeacin y su Director para desarrollar la visin estratgica del SGR.
Las recomendaciones desarrolladas son presentadas a la Comisin Rectora
para luego ser implementadas por el DNP.

No sobreestimar la influencia y el control que ejercen las instituciones del


gobierno nacional sobre los departamentos
Finalmente, una leccin aprendida que surge del proyecto del DNP y TBA-GA
es no sobreestimar el poder de las instituciones nacionales. La reforma de
regalas representa un paso hacia la descentralizacin fiscal, por lo tanto es
una herramienta de desarrollo que se est otorgando a los departamentos.
Por lo tanto, instituciones nacionales deben reconocer las limitaciones de su
poder sobre el uso de estos recursos. Igualmente, la institucin liderando el
proceso de concertacin regional debe ser auto-critica en determinar el nivel
de influencia que puede tener en las regiones y de esta manera apalancarse de
otras instituciones que puedan tener mayor influencia y sirvan de apoyo.

3. Recomendaciones transversales
Del trabajo desarrollado entre el DNP y TBA-GA se desprenden tambin
recomendaciones que se aplican a diferentes actores del proceso y por lo tanto
son transversales.

Figura 47: Recomendaciones transversales


1

Transversales

Continuar promoviendo de manera sistemtica los esquemas


asociativos

Formalizar el proceso de concertacin regional entre departamentos para la coordinacin de esfuerzos de desarrollo

Desarrollar confianza departamento-departamento y departamento-nivel central

Fuente: Anlisis TBA-GA, 2014

Continuar promoviendo de manera sistemtica los esquemas asociativos


Los esfuerzos en promover la asociatividad en Colombia han logrado avances
importantes en los ltimos aos. El Fondo de Desarrollo Regional del SGR
es un paso importante ya que crea un fondo con recursos con el objetivo

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

213

de promover la integracin regional.51 Adicionalmente, la Ley Orgnica de


Desarrollo Territorial (LOOT) crea figuras asociativas bajo las cuales los
departamentos pueden unirse para coordinar sus esfuerzos de desarrollo. Se
debe resaltar tambin la apertura que deja la LOOT para nuevos esquemas
asociativos que puedan ser presentados, fomentando de esta forma la
innovacin en la asociatividad. El proceso de concertacin regional para lograr
consenso sobre proyectos de alto impacto regional tambin ha creado impulso
para que los departamentos empiecen a discutir sobre intereses comunes. Los
resultados de estos tres esfuerzos ya se han empezado a ver, particularmente
en la regin Pacifico donde se est desarrollando un plan de desarrollo
regional entre los cuatro departamentos,52 en la regin Centro Sur donde
se logr consenso sobre el desarrollo de un Plan Estratgico de Desarrollo
Turstico53 y en Boyac y Casanare donde se ha firmado un Acuerdo de
Voluntades para el trabajo conjunto.54 Los esfuerzos del gobierno nacional en
promover la asociatividad regional deberan continuar de manera sistemtica
para seguir generando impactos importantes en las regiones del pas.
As mismo, se pueden considerar nuevas herramientas para fomentar la
asociatividad y el desarrollo coordinado de las regiones, como por ejemplo
los Contratos Plan regionales. El Contrato Plan regional es un mecanismo
que se ha utilizado en Francia como beneficios importantes en trminos de
desarrollo. Los Contratos Plan son una herramienta que podran adaptarse
para hacerse a nivel regional y no nicamente a nivel departamental. De
esta manera se podra canalizar los recursos de regalas, de otros fondos
nacionales, departamentales e internacionales y asociaciones pblico-privadas
para desarrollar proyectos estratgicos de gran escala.

Formalizar el proceso de concertacin regional entre departamentos para


la coordinacin de esfuerzos de desarrollo
El proceso de consenso regional para la identificacin de proyectos de alto
impacto regional podra ser formalizado, tanto a nivel departamental como
a nivel de instituciones del gobierno nacional. Por un lado, el gobierno
nacional puede continuar con el esfuerzo de aproximacin a departamentos
y de generar consenso entre los mismo. Como se demostr durante el
proyecto del DNP y TBA-GA, este ejercicio genera beneficios evidentes, tanto
en trminos de proyectos como en la generacin una dinmica de discusin a
nivel regional que no se ha dado hasta el momento.
A nivel departamental, el proceso debera ser internalizado por las
gobernaciones. El proceso presentado en este documento introduce ciertas
herramientas que buscan alinear los proyectos con intereses compartidos de
los departamentos y con las necesidades de la regin. Al internalizar el proceso
51 De acuerdo al Artculo 33 de la Ley 1530 de mayo del 2012.
52 Ver apartados de regin Pacfico y Centro Nacional de Productividad: pginas 28, 62
y 88.
53 Ver ejemplo de Plan Estratgico de Desarrollo Turstico: pgina 75.
54 Acuerdo de Voluntades firmado en junio, 2014.

214

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

de identificacin, validacin, priorizacin y seleccin los departamentos


generaran una dinmica que requiere mayor discusin y anlisis y por lo tanto
aumenta la probabilidad que los proyectos presentados en OCAD estn mejor
alineados con las brechas o las fortalezas de la regin.

Desarrollar confianza departamento-departamento y departamento-nivel


central
Finalmente, una recomendacin que es de utilidad tanto para el gobierno
nacional como para los departamentos es de continuar trabajando en
esfuerzos colaborativos que aumentan la confianza entre los diferentes
actores. Los departamentos pueden compartir informacin tanto de
mejores prcticas55 como otros aspectos de importancia como por ejemplo
la disponibilidad de expertos en temas o sectores especficos. Esto llevar a
que el trabajo entre departamentos sea ms fluido y el trabajo con el gobierno
nacional no padezca de la percepcin de interferencia en asuntos de autoridad
departamental.

Conclusin
Los esfuerzos del gobierno nacional en generar coordinacin regional han
alcanzado resultados transformadores para Colombia. La reforma del 2012
que cre el Sistema General de Regalas, la aprobacin de la Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial del 2011 y el proyecto con TBA-GA para generar
consenso regional representan pasos importantes en promover los esquemas
asociativos. Estas iniciativas y el apoyo a las regiones deben continuar de
manera sistemtica para profundizar la coordinacin e impacto en el pas.
El apoyo a los departamentos por parte del gobierno nacional representa una
oportunidad clave para desarrollar mayor confianza nacin-regin y por lo
tanto generar una dinmica ms colaborativa en el desarrollo sostenible
del pas.
Para Colombia, en el contexto de un pas en desarrollo post-conflicto,
el protagonismo de las regiones es de gran importancia, por lo tanto esfuerzos
del gobierno nacional para promover el desarrollo inclusivo constituyen
mecanismos transformadores y que permitirn la reduccin de inequidades
y el despegue del crecimiento en los departamentos.

55 Ver Banco de Buenas Practicas: pgina 94.

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

215

Anexo

EJEMPLO FICHA REGIONAL - CARIBE

Ficha Regional: Centro-Sur

La region tiene fortalezas enlos sectores de mineria y actividades de


servlcios sociales.Para 2011el PIB de la region fue de $31.887 mil
mlllones

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departamento ($ miles de millones)

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ANNEX

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La region Centro.Sur se encuentra por debajo de 13 media nacional en


algunos de los lndlcadores sociales

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ANNEX

DISCLAIMER
2014 Tony Blair Associates. Tony Blair Associates is a trading name for Windrush
Ventures Limited, Windrush Ventures No.3 LP, Firerush Ventures Limited and Firerush
Ventures No.3 LP.
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