Politika3 Port

N3_ Maro_2016
ISSN 2358-9841
PolitiKa
03
03
Revista
Revista
ACESSE A LINHA
DO TEMPO MIGUEL
ARRAES 100 ANOS
PELO LINK OU
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A Fundao Joo Mangabeira e o Partido

Socialista Brasileiro em parceria com o Instituto Miguel Arraes apresentam o centenrio
de vida Miguel Arraes, cone da luta em prol
do socialismo democrtico no Brasil e no
mundo. A programao prev diversas atividades e comemoraes que objetivam o
intercmbio de informaes e o debate do
legado poltico do companheiro Arraes. Sero
lanados livros, exposies, seminrios temticos e uma programao especial nos eventos nacionais do PSB no ano de 2016.
Arraes era cearense de nascimento, mas construiu sua carreira poltica em Pernambuco e
se tornou um dos maiores expoentes da
esquerda brasileira. Foi deputado estadual,
federal e governador de Pernambuco por trs
vezes. Por conta de seu direcionamento e participao poltica, foi deposto pelo golpe militar em 1964, sendo preso e depois exilado por
14 anos na Arglia. No exterior, participou
ativamente do processo de independncia de
outros pases de lngua portuguesa. Conhecido como Pai Arraia pelos integrantes dos
movimentos populares, tinha uma relao
muito prxima com a populao, em particular a do interior e da periferia metropolitana.
PolitiKa
WWW.FJMANGABEIRA.ORG.BR/MIGUELARRAES100ANOS
Reforma do Estado
federao | poltica | previdncia social | sade pblica
sistema tributrio | investimentos pblicos | educao
Revista
PolitiKa
Organizao
Colaborao
N3 Maro 2016 | ISSN 2358-9841
Revista PolitiKa
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Copyright Fundao Joo Mangabeira 2016
Catalogao na Publicao (CIP)

R454

Revista Politika /Fundao Joo Mangabeira.

Vol. 1, n. 3, (jan jun 2016). Braslia: Editora FJM, 2016
Semestral

Publicao on-line: <www.fjmangabeira.org.br/revistapolitika>
ISSN: 2358-9841
1.Poltica Peridicos 2. Polticas pblicas Peridicos. I.
Fundao Joo Mangabeira. II Revista Politika.
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N 2 _ JUNHO 2015
sumrio
Handerson Siqueira
Luciana Capiberibe
4 6
22 36
48 58
70 82
federao
editorial
Um novo federalismo para o Brasil: como corrigir

o nosso federalismo assimtrico e incompleto
Renato Casagrande
Aspsia Camarago
poltica
previdncia social
Governana e instituies democrticas

no Brasil contemporneO
Perspectivas e constrangimentos
do sistema de previdncia
pblica no Brasil
Riberti de Almeida Felisbino

Vitor Amorim de Angelo
Denise Lobato Gentil
sade pblica
sistema tributrio
Polticas de sade no Brasil:

notas para o debate
de alternativas
O injusto sistema
tributrio brasileiro
Ligia Bahia
Evilsio Salvador
investimentos pblicos
educao
Capitalismo e Estado no Brasil

A saga dos investimentos pblicos
Educao e projeto nacional
Leda Paulani
Csar Benjamin
PolitiKa
editorial
Por um Estado melhor
Renato Casagrande
Presidente da Fundao
Joo Mangabeira
N 3 _ MARO 2016
Reforma do Estado o tema geral

deste nmero da revista Politika,
que a Fundao Joo Mangabeira
edita junto com a Universidade
Humboldt-Viadrina, da
Alemanha, com verses em
portugus, ingls e espanhol.
um tema central para ns.
O Brasil conta hoje com um
Estado forte e gil para premiar
amigos e punir adversrios
polticos dos governantes,
mas fraco e inoperante para
mobilizar a sociedade em torno
de um projeto nacional. Isso
deixa o pas deriva.
Essa crise do Estado tem
mltiplas dimenses, como se
ver nos artigos desta terceira
edio. Aspsia Camargo trata
do federalismo brasileiro, uma das
mais antigas solues que
encontramos para administrar
melhor o nosso gigantismo
territorial, mas tambm o nosso
problema mais insistente e mais mal
resolvido. Em uma trajetria
pendular, que alternou
centralizao e descentralizao
excessivas, consagramos um
federalismo trino ou seja, com
trs instncias de governo que
uma especificidade do Brasil.
A arquitetura desse sistema
apresenta muitas fissuras. A carga
tributria tem se concentrado
desde a dcada de 1990, pois a
Unio amplia o recolhimento
dos recursos que lhe so
exclusivos, em detrimento
daqueles que precisam ser
repartidos. Ao mesmo tempo,
diante das omisses do governo
federal, estados e municpios so
levados a assumir novas
responsabilidades, para as quais
no esto preparados. Aumenta
o desequilbrio na distribuio de
Por um Estado melhor
Renato Casagrande
atribuies e recursos entre as

trs instncias de poder.
A reorganizao do nosso pacto
federativo exigir uma reviso
constitucional. Talvez seja o
momento de aprendermos com a
Constituio da Alemanha, que
adota o princpio da subsidiariedade,
hoje expandido para toda a Europa.
Trata-se de governar de baixo para
cima: no momento de definir
competncias, a sociedade civil tem
prioridade sobre o Estado; para
cumprir as funes que a sociedade,
sozinha, no consegue assumir,
deve-se olhar, em primeiro lugar,
para os poderes locais; se as tarefas
esto alm das capacidades
municipais, apela-se aos estados. O
governo federal s chamado a
atuar nas questes que ultrapassam as
competncias de todas as instncias
inferiores.
Nossa construo institucional
sempre seguiu o caminho
inverso, imaginando solues de
cima para baixo. Isso mostra que,
mais do que uma simples
alterao nas leis, de uma
mudana cultural que se trata.
Riberti de Almeida
Felisbino e Vitor Amorim
de Angelo estudam as condies
de governabilidade presentes em
nosso sistema poltico. Comeam
destacando um paradoxo: temos
uma democracia consolidada e
apoiada, em tese, pela grande
maioria da populao. Ao mesmo
tempo, essa mesma populao
considera que nossas instituies
polticas no so confiveis. A crise
de representatividade atinge em
cheio o Congresso Nacional
e os partidos. Mesmo assim, os
autores reconhecem que ambos so
imprescindveis para a manuteno
da capacidade de governar.
Denise Lobato Gentil recusa

a afirmao, to difundida, de que
a previdncia social brasileira seja
deficitria. Registra que estamos
sujeitos a uma narrativa
contraditria, pois o uso
indiscriminado de desoneraes
tributrias a fim de estimular o
investimento privado atingiu
fortemente a arrecadao do
sistema de seguridade. O governo
abriu mo de recursos previstos
na Constituio para financi-lo,
enquanto anunciava a necessidade
de combater um suposto dficit.
Gentil demonstra que os
nmeros no confirmam a tese
do dficit e argumenta que
as variveis determinantes para
a sustentabilidade do sistema,
no longo prazo, esto fora dele:
o emprego formal, o patamar
dos salrios, a produtividade do
trabalho. Para afastar o risco
de um colapso no financimento
do sistema previdencirio
preciso que o pas cresa,
aumente o nvel de ocupao
formal e eleve a renda mdia
no mercado de trabalho,
promovendo mobilidade social.
A poltica econmica o
principal elemento que precisa
entrar no debate sobre a crise
da previdncia. No possvel
analisar a questo previdenciria
em si mesma, desvinculada da
evoluo da economia como
um todo.
Nosso quarto tema a sade
pblica. Nosso Sistema nico de
Sade (SUS) foi concebido para
atender a todos os cidados. Ligia
Bahia diz que o debate sobre ele
tem sido rarefeito e acidental, o
que produz um consenso vazio,
pois esconde a incapacidade de o
sistema atender a todos com
qualidade. Houve iniciativas positivas,

como a ampla cobertura de vacinao, o
programa contra a AIDS, os transplantes, a
reforma manicomial, o programa Sade da
Famlia e o maior acesso aos medicamentos.
A proibio da propaganda de cigarros
tambm deve ser citada. Mas h um
problema crnico de subfinanciamento
do SUS, alm da precariedade da gesto,
que se reflete na percepo da opinio
pblica sobre a baixa qualidade do
atendimento. Isso garante uma medicina
privada muito lucrativa. Os setores que se
opuseram aprovao do direito universal
sade durante a elaborao do texto
constitucional nunca precisaram se opor ao
SUS, pois os negcios nessa rea
continuaram a prosperar.
A questo do financiamento
das polticas de Estado nos remete ao
sistema tributrio, o quinto tema da nossa
revista, entregue apreciao de Evilsio
Salvador. Temos aqui mais um
paradoxo: a necessidade de uma reforma
tributria consensual h muitos anos,
mas o tema no consegue avanar, pois
envolve um complexo conflito
distributivo entre sociedade e Estado,
entre diferentes entes estatais e entre
grupos sociais. O atual quadro recessivo
agrava o problema, ao provocar grandes
perdas na receita
de arrecadao do Governo.
Os princpios gerais enunciados na
Constituio de 1988 equidade,
capacidade contributiva, progressividade
esto corretos, mas a legislao
infraconstitucional posterior caminhou
na direo oposta, aprofundando a
regressividade do sistema ao transferir, cada
vez mais, o nus tributrio para as rendas
do trabalho. Mais da metade da arrecadao
do Estado brasileiro vem de tributos que
incidem sobre bens e servios, e baixa a
tributao sobre renda e patrimnio
exatamente o contrrio do que ocorre nos
pases desenvolvidos. Essa uma questo
essencial para iniciarmos uma nova etapa de
desenvolvimento.
As intenes dos constituintes na rea
tributria foram, em grande medida,
frustradas. Estudo do Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada (Ipea) mostra que as
famlias mais pobres destinam 32% de sua
renda ao pagamento de tributos, enquanto
as mais ricas destinam apenas 21%. Alm
disso, a desejada descentralizao das
capacidades estatais comeou a ser revertida
j a partir de 1993, quando foi introduzida
a desvinculao de receitas das
contribuies sociais, que a Unio no
compartilha com estados e municpios.
Tambm aqui a ao governamental
tem sido frustrante. As principais
iniciativas da presidente Dilma Rousseff
na rea tributria foram as desoneraes
que beneficiaram as empresas. No
houve nenhuma iniciativa de propor uma
reforma abrangente, de carter
progressista, cada vez mais importante
para o pas.
Chegamos, ento, ao nosso sexto tema:
a capacidade de investimento do setor
pblico. Leda Paulani recupera a nossa
trajetria histrica e defende uma tese
importante: ao contrrio do que dizem os
economistas com maior visibilidade na
mdia, investimentos pblicos e privados
no concorrem entre si, mas so
complementares.
O diagnstico conservador, de que
preciso cortar os primeiros para aumentar
os segundos, no se sustenta nem na
histria nem nos fatos da atual conjuntura.
Paulani aborda uma questo central
para o atual debate brasileiro: por que a
chamada nova matriz macroeconmica
do governo federal deu errado? Grandes
desoneraes fiscais, acompanhadas da
obrigao de produzir supervits primrios,
deprimiram o investimento pblico, que j
era muito baixo, e no estimularam o setor
privado a investir. Diante da queda nas
taxas de crescimento, impulsionada
tambm por uma situao internacional
menos favorvel, o governo aceitou o
diagnstico ortodoxo. O receiturio que
dele decorre vem agravando a situao
financeira do Estado, pois o aumento da
taxa bsica de juros eleva a dvida pblica,
enquanto a recesso faz despencar a
arrecadao.
Csar Benjamin discute o tema

Educao e projeto nacional. Critica a
viso que reduz a educao a uma
ferramenta do crescimento econmico,
mostrando que h outras questes de
fundo envolvidas. Na verdade, quando a
demanda por educao se generalizou no
mundo moderno, a correlao dela com a
economia sequer havia sido estabelecida.
Tanto na Europa do sculo XIX quanto
no Brasil do sculo XX, as redes de
escolas pblicas surgiram e se expandiram
como expresses da afirmao dos Estados
nacionais, que as sustentavam material e
ideologicamente. A crise da educao
brasileira, especialmente visvel em
desastrosos indicadores de qualidade,
reflete a crise do nosso Estado: A falta de
projeto [nacional] mais angustiante que
a de dinheiro.
Fatores de natureza sociolgica tambm
contribuem para a crise da escola: Os
professores ainda so formados para servir
subjetividade cidad, enquanto os alunos,
cada vez mais, so portadores de uma
subjetividade miditica, imagtica, errtica,
que no facilita a permanncia produtiva
em uma sala de aula.
No se trata, pois, de apenas pedir mais
dinheiro e mais vontade poltica em apoio
educao. Nosso sistema educacional
precisa passar por uma refundao.
A Revista Politika traz sempre temas de
grande relevncia para o pas na primeira
edio Reforma Urbana, na segunda,
Trinta anos de Redemocratizao, e
agora o terceiro nmero apresenta sete
abordagens decisivas para a proposio da
Reforma do Estado brasileiro. Os temas
tratados aqui, certamente, no esgotam todo
o contexto. H muito que avanar sobre
outros assuntos como segurana pblica e
reforma poltica, sempre sob reflexes
permanentes da Fundao Joo Mangabeira,
segmentos sociais e detentores de mandatos
do Partido Socialista Brasileiro. Temos
convico de que estamos contribuindo
para um debate nacional mais qualificado na
esperana que a sociedade seja, cada vez
mais, atuante para construir uma nova e
histrica etapa para o Brasil.
PolitiKa
Um novo federalismo para o Brasil
Fred Cardoso/shutterstock.com
como corrigir o nosso federalismo assimtrico e incompleto
Aspsia
Camargo
I. O federalismo incompleto na estrutura

patrimonial do Estado
Doutora em
sociologia pela cole
des Hautes tudes
en Sciences Sociales,
Universidade de Paris.
Erradicar do federalismo a
influncia das oligarquias
Vivemos uma situao de grave desequilbrio.

Crescem as responsabilidades dos municpios e dos
estados, enquanto os recursos disponveis esto
cada vez mais mal distribudos. A centralizao
federal no trouxe eficincia e melhora dos servios
pblicos. H um crnico desequilbrio entre a
competncia dos entes federativos e a distribuio
de recursos arrecadados. Os municpios absorvem
cada vez mais responsabilidades, tentando
responder omisso federal, enquanto seus
recursos minguam em igual proporo, na medida
em que os repasses constitucionais diminuem,
concentrando recursos na Unio. O pacto federativo
e a reviso constitucional so uma necessidade
emergencial que no pode ser postergada.
N 3 _ MARO 2016
O federalismo uma das mais antigas solues que encontramos

para administrar melhor o nosso
gigantismo territorial, mas tambm o nosso problema mais insistente e mais mal resolvido. Ao
longo da histria, oscilamos de
forma pendular, ora centralizando
o Estado em demasia, ora o descentralizando, s vezes tambm
em demasia, como ocorreu na Repblica Velha, quando o poder federal limitava-se a administrar os
centros exportadores que lhe alimentavam os impostos.
Em regimes democrticos,
preciso dizer, as oligarquias se
apropriaram da estrutura mais
descentralizada do federalismo
para contra ele usar o seu cavalo
de Tria, e em seu nome exercer

o velho poder. O patrimonialismo disfarado de federalismo acabou gerando a contraofensiva
centralista do Estado Novo.
O feito se repetiu em 1946.
Mesmo na democracia de 1988,
precisamos estar alertas ao poder
imperial de prefeitos que, muitas
vezes, perdem seus mandatos por
cometerem abusos e malfeitos. No
entanto, preciso reconhecer que
o exemplo vem de cima, do modelo patrimonial que se reproduz
para baixo.
Fortalecer o municpio
na federao desregulada
Apesar das dificuldades crnicas e
dos vcios de origem acima destacados, que precisam ser blindados
pela prtica poltica, pelos novos
rocharibeiro/shutterstock.com
costumes e pelas leis, preciso reconhecer o papel,

cada vez maior, que os municpios vm assumindo
na estrutura catica do federalismo brasileiro.
Essa a tendncia que se firmou nos ltimos
25 anos, seja porque as instncias superiores distantes do eleitor no se sentem constrangidas a
cumprir suas funes, seja porque faltam recursos,
seja porque, de fato, o prefeito acaba sendo obrigado a improvisar tarefas, ocupando o vcuo poltico que se cria, sob a presso direta da populao e do eleitor.
O federalismo no conseguiu exercer seus inmeros objetivos constitucionais. Em realidade, permaneceu incompleto, espera das necessrias regulamentaes que o tornariam mais pragmtico e eficiente. Nem isso tivemos. Artigos da Constituio
to importantes quanto o 23 permanecem, inexplicavelmente, sem regulamentao, em uma rea vital
para o bom funcionamento da Carta, que a da definio comum entre os entes federativos.
Sem esta definio clara de competncias prevalece a incerteza dos entes federativos, em disputas
constantes uns com os outros, ou fugindo de suas
competncias, dependendo do interesse ou desinteresse que tenham pelo assunto em questo. O nmero de frices federativas muito grande.
As frices podem ocorrer em torno de problemas ambientais, de prdios e espaos pblicos abandonados, que perderam serventia, de tenses sociais
ou de carncias de infraestrutura. Vale o princpio
geral de que os entes federativos podem ou devem
fazer tudo em certas situaes, nada em outras, de
natureza equivalente. o impondervel que domina, enfraquecendo as instituies e deixando a populao insegura e ressentida.
Outras questes fundamentais sobre as competncias federativas permaneceram sem soluo, como, por exemplo, a heterogeneidade dos nossos 5.570
municpios, equivocadamente tratados como iguais.
Nenhum legislador se atreveu a classific-los por tamanho e renda, para fazer justia federativa e obter
melhores resultados polticos.
necessrio reconhecer que muitas atividades exercidas, de fato, pelos municpios no so, de direito, sua
atribuio. Um encontro de contas deveria ser realizado em torno das competncias reais assumidas e dos
recursos que so repassados para estados e municpios.
PolitiKa
federao
Aspsia Camargo
Alessio Moiola/shutterstock.com
Nosso federalismo adquiriu

caractersticas desequilibradas
que hipertrofiam as funes
federais, pesando cada vez
mais sobre os municpios
e reduzindo a importncia
dos governos estaduais.
A descentralizao democrtica
exige o federalismo fiscal, por meio
de repasses automticos maiores,
vindos da Unio e dos estados, para os municpios; e, vindos da
Unio, para os estados. A parcela
hoje reservada aos estados e municpios tem sido burlada pelo congelamento dos recursos fiscais a
serem repartidos e pela ampliao
das taxas e recursos exclusivos da
Unio. No resta dvida: os 22,5%
do imposto de renda e do imposto
sobre produtos industrializados reservados aos estados e municpios
tm sido insuficientes, por causa
das omisses dos entes superiores
e da sobrecarga dos municpios.
Seria justo aumentar de 22,5% para 25% os repasses, desde que eles
fossem compatveis com as funes
consolidadas de cada ente, eliminando boa parte da dependncia e
N 3 _ MARO 2016
da subalternidade polticas em relao ao governo federal.

Esses repasses devem ser calculados tecnicamente, mas sabemos de
antemo que em reas crticas, como as da sade, do ensino tcnico
e de segundo grau, da infraestrutura da habitao, saneamento e transportes, o governo federal e os estados no vm cumprindo suas funes. O agravamento da segurana
pblica tem sido muito onerosa para os estados e exige reparao por
conta das omisses do governo federal em sua funo exclusiva de
controle das fronteiras externas e
internas, o que facilita o contrabando de armas e drogas, de responsabilidade exclusiva da Unio. Tais
compensaes poderiam vir do oramento, fonte cada vez mais instvel, mas, sobretudo, dos repasses automticos dos fundos de participao.
Municpios pequenos e pobres,

a rebelio dos distritos isolados
Os municpios brasileiros so, em
grande maioria, compostos de
cidades muito pequenas, s vezes
isoladas e sem renda prpria. Essa situao os deixa politicamente dependentes de repasses federais e estaduais, alm de tecnicamente desprepa rados pa ra
melhorar as condies em que
vivem, sobretudo nas regies
mais pobres.
Mais grave a situao dos
distritos situados em municpios
de grande extenso territorial,
incapazes de atender as reas mais
isoladas e distantes. Abandonado
pela sede, sempre mais bem servida de ateno e recursos, ou
porque est longe dela, ou porque
o tamanho de sua populao no
merece a devida ateno, o dis-
trito permanece carente de servios pblicos. Essa situao de

carncia gerou, anos atrs, a proliferao descontrolada dos municpios, especialmente em alguns
estados como Minas, Paran e
Maranho. A tendncia foi interrompida quando se passou a exigir o consentimento do Congresso Nacional. Mas o problema do
abandono, pela distncia ou pelo
desinteresse, persiste.
Esse o caso do municpio de
Bzios, uma joia do litoral fluminense, centro turstico importante, que era tratado com displicncia por Cabo Frio, do qual acabou
conseguindo se emancipar. A
emancipao no eliminou sua dependncia poltica do municpio-sede, nem tornou sua classe poltica melhor, mas permitiu a autonomia necessria para assumir
suas responsabilidades perante a
populao e para explorar melhor
sua vocao turstica e sua infraestrura urbana.
preciso frisar que as regras de
distribuio equitativas, segundo
critrios tcnicos, dos fundos de
participao no foram devidamente regulamentadas. Os critrios de
distribuio continuam a ser regi-
dos por regras puramente patrimoniais. At hoje o Congresso Nacional no conseguiu regulamentar
adequadamente a lei, apesar do prazo-limite, j ultrapassado, imposto
pelo Supremo Tribunal Federal,
em um exemplo claro de que a
omisso dos poderes gera a supremacia do Judicirio, alimentando
a tendncia judicializao.
A metrpole na orfandade
do federalismo incompleto
O status especial da metrpole,
recentemente regulada por lei
federal, preenche o vazio jurdico em torno das regies metropolitanas, de competncia estadual, mas em geral abandonadas
prpria sorte, vivendo de migalhas e atenes descontnuas
dos governos dos estados.1 Isso
no resolve os problemas crnicos, dentro da lgica do federalismo trino brasileiro.
Nosso federalismo valorizou
os municpios menores, relegando as grandes cidades ao limbo
poltico. Isso atinge especialmente as metrpoles, tratadas como
rfs em nossa estrutura federativa. O municipalismo acabou
oferecendo abrigo ao sentimento comum, ideolgico, dos pequenos municpios, cujos interesses esto bem representados
pela Confederao Nacional dos
Municpios, liderada por Paulo
Zuilkovski.
Ex-prefeito de uma pequena
cidade gacha, Zuilkovski organiza anualmente um lobby em Braslia que protege os pequenos prefeitos em busca de uma aliana
privilegiada com a Unio. Ele chegou a impor uma agenda nacional
para capturar boa parte dos royal-
ties gerados pelo petrleo no Rio

de Janeiro. Com as transferncias
constitucionais em queda livre, a
situao agravou-se.
No caso dos municpios metropolitanos, a arrecadao baixa porque os municpios so pobres e, em geral, no tm vocao
industrial. Embora o populismo
dos prefeitos agrave a situao
fiscal, so injustos os reduzidos
repasses constitucionais, desproporcionais ao tamanho de suas
populaes.
No recente Estatuto da Metrpole, lamentvel que o fundo que estava previsto tenha sido
vetado pela presidente, tornando
o estatuto mais um aparato legal
sem consequncias prticas positivas para a administrao pblicas dessas cidades metropolitanas que padecem de graves carncias em transporte, sade,
saneamento e habitao.
A omisso metropolitana nos
revela a natureza de nosso federalismo, muito mais voltado para a distribuio geogrfica do
territrio do que para a concentrao espacial de sua populao.
Como resolver tal situao? As
regies metropolitanas do estado
de So Paulo esto avanando em
suas aes coordenadas e em parceria. No Rio de Janeiro, apesar
do atraso acumulado, um programa de planejamento estratgico financiado pelo Banco Mundial acaba de ser iniciado, produzindo expectativas positivas
de racionalizao das polticas
pblicas no caos metropolitano
do Grande Rio.
urgente a criao de agncias interfederativas de planejamento e gesto, capazes de orPolitiKa
federao
ganizar aes estratgicas conjuntas de longo prazo e de
elaborar projetos de curto prazo,
oferecendo formas de colaborao aos entes federados. E preciso retomar a criao dos fundos
de investimento metropolitanos,
vetados pelo governo federal,
atraindo recursos federais, estaduais
e intermunicipais para as prioridades definidas pelo planejamento.
O esvaziamento dos estados

e as dvidas federais
O federalismo brasileiro adquiriu
caractersticas desequilibradas que
hipertrofiam as funes federais,
pesando cada vez mais sobre os municpios e reduzindo a importncia
dos governos estaduais. Os estados
teriam mais razes para se queixar
do que os municpios, ao discutir
a parte que lhes cabe em nosso federalismo incompleto. A Constituio ignorou a histrica importncia dos estados no federalismo
mundial, provavelmente encantada
com a novidade que inventou, o
indito federalismo trino.
A trindade federativa dificulta
muito a discusso das competncias entre trs entes. No existe
jurisprudncia internacional sobre
isso. Diante do medo da improvisao, de seus provveis riscos, da
complexidade dos entes e das funes de Estado envolvidas, os legisladores e assessores parlamentares optaram pelo silncio e a
omisso. O pargrafo 3o do Artigo 23 permaneceu espera. Na
Constituio Federal, as competncias estaduais se reduziram a
quase nada, permanecendo vagas
e indefinidas, comprimidas entre
duas poderosas instncias: a federal e a municipal.
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Aspsia Camargo
Com o endividamento dos estados, agravado pelo perodo inflacionrio que precedeu o Plano
Real, eles contraram dvidas impagveis com o governo federal,
tendo em vista a correo e os juros que foram impostos. A tal ponto que a dvida dos estados hoje
maior do que quando o pagamento comeou, configurando uma
relao de especulao e usura entre o governo federal e os estados.
O esvaziamento resultou tambm da privatizao das empresas
pblicas e dos bancos estaduais que
se disseminou nos estados, inclusive para evitar a penria. Mas a
competncia maior na regulao
das Regies Metropolitanas em
geral no foi cumprida pelos estados, que continuaram a tratar a
capital e os municpios de seu entorno com dupla cautela: o medo
da capital, sempre belicosa e ameaadora para os projetos polticos
dos governadores; e os municpios
pobres dos entornos, concentrando um caldeiro explosivo de problemas sociais. Nos dois casos, a
soluo dependeria de recursos
disponveis, em geral ausentes.
A herana patrimonialista dos
estados maior do que a dos municpios brasileiros. Enquanto os
primeiros, segundo a tradio
portuguesa, foram a alma da nao, criados a partir de interesses
locais congregados em torno dos
homens bons do lugar, os estados, ao contrrio, originaram-se do patrimonialismo imperial
com esprito semelhante ao das
capitanias hereditrias, segundo
critrios arbitrrios de definio
de fronteiras, formalmente geogrficos mas tambm polticos,
tendo como objetivo central a
Cabe propor oramentos

regionalizados e
um processo de
desenvolvimento regional
participativo que tenha como
ponto forte as identidades
naturais das regies, com
suas respectivas vocaes.
segurana e o fortalecimento do
poder central.
Essas estruturas guardam o rano patrimonialista e costumam
funcionar com fortes relaes de
subordinao e dependncia poltica entre o governador e os prefeitos, isto , entre o rei e seus vassalos. Cabe aos prefeitos agradar
e obedecer vontade do governador, e cabe a este apaziguar, na
medida do possvel, as demandas
das prefeituras, sempre vidas de
recursos pblicos. Esse padro de
relao costuma ser slido, sedimentado pela cultura poltica.
Quando suas regras so descumpridas, os riscos so grandes, de
parte a parte.
O enfraquecimento dos estados levou o governo federal a ressuscitar uma hbil prtica patrimonial, tambm herana portuguesa, que a de valorizar a
aliana direta do poder central com
o poder local. Durante a Regncia iniciou-se a prtica do municipalismo cultivado pelo poder
central, para burlar os belicosos
presidentes de provncia, estimulados pela liberdade maior que lhes
foi concedida pelo Ato Adicional.
A prtica federal de cultivar

alianas com prefeituras repetiu-se
com Vargas, no Estado Novo, que
nomeou Juscelino Kubitschek para a delicada tarefa de coordenao
poltica dos prefeitos. Este foi o
caminho que valeu a Kubitschek
a prefeitura de Belo Horizonte,
ainda pelas mos de Vargas e, posteriormente, o governo de Minas
e a Presidncia da Repblica.
Com o enfraquecimento das
prticas patrimoniais provvel
que se reforcem tendncias centrfugas em favor da regionalizao dos estados. Essa tendncia
natural cria novas oportunidades
de desenvolvimento econmico
e de definio de vocaes produtivas que produzem mais autonomia quando o projeto bem-sucedido.
Muitas vezes o enriquecimento de determinadas regies do estado as estimula a reinvidicar autonomia ou a negociar uma alforria com o governador. No rastro
dessa tendncia, cabe propor um
oramento regionalizado e um
processo de desenvolvimento regional participativo que tenha como ponto forte as identidades naturais das regies, com suas respectivas vocaes produtivas.
O que poderia se propor para
resgatar os estados desse prolongado processo de esvaziamento,
que j dura quase trs dcadas?
Eles deveriam assumir um papel
de liderana no desenvolvimento
regional, algo que dificilmente
caberia ao municpio, a no ser
como funo subsidiria, e que o
governo federal tem sido incapaz
de fazer. A regionalizao seria
coordenada pelo governador e por
consrcios de municpios ou agn-
cias regionais, com o suporte do

oramento regional e de fundos
de desenvolvimento, sempre zelando pelo equilbrio dos entes
municipais, acima de partidos e
de interesses locais.
Desequilbrio territorial
e federalismo assimtrico
Convm lembrar que o federalismo um sistema de governo que
parece ter sido inventado para o
Brasil. Ele foi criado pelos pais da
democracia americana para unir as
colnias emancipadas sem prejudicar suas autonomias. Essa dupla
soberania, ao mesmo tempo federal e estadual, funciona segundo o
princpio da unidade na diversidade. Tal filosofia prosperou no
sculo XIX em pases continentais
de extensa base territorial, emancipados de sua origem colonial e
de formao poltica recente, como
os Estados Unidos, o Canad, a ndia, a Austrlia e o Brasil.
Essa engenharia poltica prosperou graas sua flexibilidade e
capacidade de adaptao, e seu sucesso estendeu-se a outros pases
emancipados ou de unidade problemtica mais recente, como a
Alemanha, a frica do Sul e a Blgica, que buscaram acomodar suas divises territoriais internas
religiosas, tnicas ou culturais.
O federalismo brasileiro de
natureza assimtrica, em funo de
nossa morfologia social, constituda por um grande territrio com
populao reduzida, carente e dispersa. Segundo Domingos Velasco,
um dos fundadores do PSB, esse
quadro configura a baixa capacidade de gerar coalescncia, isto
, uma sociedade civil presente e
ativa, capital social e a coeso ne-
cessria para estimular organizao

prpria, construindo a democracia.
Esta seria a clssica diferena
com os Estados Unidos, onde a colonizao se desenvolveu, na maioria das antigas colnias, a partir da
arte de se associar, levando a sociedade a empreender inmeras
aes de carter civil, sem a participao do governo. O mesmo milagre vingou no norte da Itlia, segundo Robert Putnam, a partir de
uma leitura moderna de Tocqueville.2 Para ambos, a vida comunitria anima e aquece o desenvolvimento poltico. Tudo indica que
por esse caminho promissor que
deveremos seguir.
As assimetrias provocadas por
um grande territrio pouco ocupado se agravaram, produzindo fortes desigualdades com a ocupao
econmica feita em ciclos de monocultura, com agricultura itinerante e predatria. No final de cada ciclo, o resultado desolador era
o abandono e a misria que se instalavam junto com as populaes
que permaneciam no local.
Esse tipo de situao ocorreu
nas antigas reas de explorao doeouro, de cana e de caf, bem como nas regies atingidas pela seca,
especialmente no Nordeste. O problema adquiriu dimenso poltica
e constitucional desde a dcada de
1910, chamando a ateno para a
necessidade de combater os ncleos resistentes de misria e pobreza.
A Constituio Federal assumiu
esse compromisso, e polticas de
Estado se sucederam, no corpo de
seus compromissos permanentes,
para combater tais assimetrias e desigualdades. Precisamos avanar
nessa direo, alimentando o debate federativo com novas solues.
PolitiKa
federao
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13
Aspsia Camargo
II. Corrigir o federalismo assimtrico e fortalecer a participao democrtica

O princpio da subsidiariedade:
descentralizao com democracia
Alessio Moiola/shutterstock.com
Para garantir a alforria da sociedade civil, prisioneira do Estado, preciso que se incentive a formao
e acumulao de capital social, empoderando3 a
sociedade e transformando-a em interlocutora permanente de um poder pblico fortalecido.
Dentro desse princpio geral de ampliar a
autonomia e o protagonismo da sociedade , devemos redimensionar o federalismo femocrtico
para livr-lo dos vcios patrimonialistas que impregnaram os perodos de descentralizao democrtica, permeveis s oligarquias e a outros
poderes paralelos.
Aplique-se a esse federalismo democrtico o princpio da subsidiariedade, consagrado no direito alemo e incorporado Constituio Europia, que
funciona como uma espcie de dogma federativo,
propondo-se a governar de baixo para cima, ao contrrio do que reza nossa tradio.
O princpio da subsidiariedade estava presente

na Igreja Catlica na dcada de 1930 e foi introduzido na Constituio Alem de 1949, por Adenauer,
sendo posteriormente adotado na Constituio Europia. Franco Montoro foi grande adepto desse
princpio descentralizador, que inclui a sociedade
civil como o primeiro patamar na diviso das atribuies federativas.
Em um primeiro passo se estabelece a prioridade
natural da sociedade civil sobre o Estado na realizao das competncias; em seguida, cabe a prioridade ao municpio, para cumprir funes que a sociedade no consegue fazer; e ao estado, quando os
municpios se revelarem incapazes; finalmente, ao
governo federal, quando nenhuma das instncias
abaixo dele tiverem capacidade ou predisposio natural para cumprir a funo.
No Brasil, a subsidiariedade funciona ao contrrio, de cabea para baixo, cabendo ao governo
federal a capacidade de tudo regular, ainda que de
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forma mal definida e com baixa

capacidade de execuo, que a
todos paralisa. A sociedade civil,
tutelada, quase nada pode fazer
sem se render a uma numerosa
linha de controles, em geral completamente inteis. As atividades
produtivas, as regulaes financeiras, sociais e administrativas
permanecem, em boa parte, refns do governo e dependentes
da autoridade deste. o patrimonialismo em sua plenitude,
mas dotado de uma indita complexidade, cujo emaranhado paralisa o prprio governo.
O princpio da subsidiariedade impe uma nova classificao
de competncias federativas, menos formal e mais pragmtica,
em funo da situao real de
cada ente federado. preciso flexibilizar a padronizao rgida e
levar em conta as diferenas em
cada categoria. As prefeituras teriam interesse nesse tipo de medida, que permitiria usufruir de
benefcios inerentes sua real
condio. Usaramos assim o
princpio da subsidiariedade como meio de correo do federalismo assimtrico brasileiro, com
suas extremas desigualdades espaciais e sua heterogeneidade social e cultural.
Em nosso caso, essas competncias desiguais se manifestam
nos nveis estadual e municipal.
urgente fazer uma reviso de
tais competncias, segundo critrios tcnicos e polticos que
levem em conta essas caractersticas especiais e a capacidade real de cada municpio ou estado.
Politicamente, devemos estimular os municpios a assumir suas
funes, com o provimento de
recursos necessrios, mas correspondentes sua real autonomia

financeira, tcnica, poltica e administrativa, correspondente s
suas justas atribuies.
A subsidiariedade poderia ser
um instrumento classificatrio importante, organizando melhor as
referidas competncias que, hoje,
so injustamente padronizadas e
irreais. Essas competncias deveriam variar em funo do tamanho
e da renda do municpio, alm de
seu isolamento dos centros dinmicos regionais.
Muitos estados, especialmente ex-territrios, jamais tiveram
a assistncia federal necessria e
permanecem passivos e dependentes de recursos federais, sem
ter poder nem instrumentos para
cumprir plenamente suas funes
federativas. Nesse caso, cabe
Unio financiar o planejamento
estratgico desses novos estados,
de modo que a mdio prazo eles
reduzam sua dependncia dos recursos federais.
Desigualdades espaciais e
sociais e o desenvolvimento
local sustentvel
Para resolver os problemas gerados
por essa assimetria, especialmente
a existncia de desigualdades, a
Constituio Federal determina
que a reduo dos desequilbrios
regionais uma prioridade de Estado, reconhecendo, corretamente, sua interdependncia com os
desequilbrios sociais. Distribuir
e equalizar melhor a renda nacional funo do Estado, especialmente da Unio.
Tais esforos, como veremos,
no foram at agora bem-sucedidos. As polticas de reduo das
Atualmente, a
mquina do Estado
, ao mesmo tempo,
uma presa e um
monstro devorador,
voraz, ineficiente e
ilegtimo, que no
consegue mais
cumprir suas
velhas e bem
conhecidas funes.
desigualdades tm sido dbeis,
imprecisas, desfocadas e equivocadas. Ao longo dos anos, o governo federal demonstrou que
tais polticas, sempre que possvel, podem deslocar-se para os
estados por meio de fundos interfederativos e com o aporte de
capitais privados.
Ao longo de dcadas, as polticas federais e o Ministrio da Integrao Regional no conseguiram reduzir, ou sequer amenizar,
as desigualdades regionais, como
a Constituio Federal determina.
A falta de infraestrutura e de
recursos para investimentos agrava o isolamento de muitas regies, inviabilizando as oportunidades e estimulando a permanncia de uma economia no
monetria e autrquica. Enquanto isso, estreitos espaos territoriais, especialmente no Sudeste
e no Sul, concentram a produo,
o consumo e a riqueza, consoliPolitiKa
federao
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Polticas de desenvolvimento regional fracassaram ou, no mnimo,

no corresponderam aos esforos
e aos recursos que se mobilizaram
para resolver as iniquidades espaciais e sociais. Tais prticas se perpetuaram ao longo de dcadas,
criando clientelas prprias. Em
vez de resolver, estimulam a dependncia e uma cadeia de interesses polticos que, no governo
de Juscelino Kubitschek, foram
identificados como os industriais
da seca. Tais interesses, na verdade, procriam sombra do setor
pblico. E a distncia se perpetua
entre o Nordeste, nosso maior
territrio de pobreza, e o Sudeste e o Sul, plos mais desenvolvidos do pas.
Os avanos modestos que se
realizaram no curso das ltimas
dcadas foram incapazes de interromper o crculo vicioso das
desigualdades e das diferenas entre a renda mdia brasileira e a
nordestina. Em 2013, essas desigualdades eram muito prximas
s de cinquenta anos atrs, quando, pelas mesmas razes, Kubitschek criou a Sudene.
A poltica de desenvolvimento sustentvel para o Nordeste,
que permite o ingresso na era do
conhecimento, da tecnologia e
da informao, foi bem representada pelo legado de Eduardo
Campos e pelo esforo bem-sucedido de modernizao da economia pernambucana, um dos
objetivos estratgicos de nosso
programa de governo. As reformas do Estado que defendemos
deveriam dar prioridade poltica,
mas tambm econmica e social

mais uma vez , correo das
desigualdades territoriais brasileiras. E examinar de perto de
que maneira, dessa vez, essas polticas poderiam ser mais bem-sucedidas.
O Nordeste modestamente
progrediu (ou estacionou?) de
12% para 14% do PIB nacional
em 2013, ao mesmo tempo em
que sua populao se reduziu proporcionalmente de 30% para 28%
da populao do pas. Com a crise atual, a situao da regio se
deteriora rapidamente, chegando
a comprometer os avanos sociais
comemorados recentemente. O
desemprego e os cortes oramentrios atingem mais duramente
a regio, devolvendo s classes D
e E muitos dos que conseguiram
ascender a padres de classe mdia ou acima da linha da pobreza. A inflao e a queda dos salrios reais provocam regresso
econmica, fazendo a renda das
famlias encolher socialmente.
De fato, 1,2 milho de famlias
andaram para trs nos ltimos
doze meses. Algumas caram da
classe C para D; outras, na classe D, retornaram para a classe E.4
Da mesma forma, cabe chamar a ateno para o abandono
a que foram relegados os estados
do Norte, potencialmente muito
ricos, mas impossibilitados de se
defender das amarras e regulaes federais, e de angariar por
si mesmos os fundos necessrios
no para a repartio patrimonial e corrupta dos Fundos de
Desenvolvimento do Norte e
Centro Oeste, mas para o real e
efetivo desenvolvimento sustentvel da regio.
O Parque Nacional
da Capivara
(PI) continua
subutilizado e
em processo
de degradao,
enquanto a regio
de Bonito (MS)
um caso de xito
de polticas de
desenvolvimento
local e regional.
Artur Warchavchik/wikimedia commons
Desenvolvimento regional e
vocaes produtivas: novas
polticas de combate pobreza
Matheusfo/wikimedia commons
dando a excessiva concentrao

territorial da renda.
De fato, seria possvel promover
investimentos de infraestrutura
acessveis, aproveitando melhor as
vocaes naturais e o potencial
cultural das nossas regies e sub-regies. Conselhos de Desenvolvimento Sustentvel, que se espalharam pelo pas a partir do final
da dcada de 1990, seriam ncleos
dinmicos de definio de projetos
e capacitao de capital humano
em torno de reas protegidas, parques, reas de preservao ambiental e afins, para fins tursticos, culturais e de lazer. Esses projetos perm a nent e s ser i a m mel hor
alternativa econmica e social do
que a ocupao predatria e itinerante de terras pelo gado e a soja.
surpreendente que um parque arqueolgico como o da Capivara, no Piau, de beleza inigualvel, impecavelmente preservado
com o esforo da comunidade
cientfica internacional, possa encontrar-se at hoje subutilizado,
como tantos outros pelo Brasil afora que poderiam estar contribuindo para gerar renda e distribuir
riqueza. Passados mais de vinte
anos, o parque da Capivara continua espera da construo de
um modesto aeroporto que o conectaria diretamente com Pernambuco, facilitando a entrada dos
turistas e os trabalhos de manuteno. De fato, os recursos do
oramento so anualmente retirados em benefcio de outros investimentos. Polticas de desenvolvimento local, integrado e sustentvel que conseguiram vingar em
regies como Bonito, em Mato
Grosso do Sul, poderiam render
mais e melhores frutos.
14
Aspsia Camargo
A centralizao das competncias

federais: partilha e fragmentao
do poder
O excesso de centralizao provocou, no
mdio prazo, o esvaziamento e o esquartejamento do Estado brasileiro. Ao mesmo
tempo em que concentra poderes falsos
poderes , ele obrigado tambm a ceder
espaos cooptados, dividido em uma ampla
coalizo de partidos e interesses fragmentados, o que, como nos ensina a teoria das co-
ligaes, provoca uma inevitvel paralisia.

Quanto maior o nmero de pessoas em uma
mesma carroa, menos a carroa anda.
Atualmente, a mquina deteriorada abriga diferentes faces do mesmo partido. E o
que mais grave: para consolidar alianas
que no funcionam. O Estado , ao mesmo
tempo, uma presa e um monstro devorador,
voraz, ineficiente e ilegtimo, que no consegue mais cumprir suas velhas e bem conhecidas funes.
PolitiKa
federao
O que conquistamos nos ltimos
setenta anos, ao criarmos um
Estado moderno, regrediu a
mtodos tradicionais, vigentes
na Repplica Velha. Nesse
contexto, renasce o preconceito
contra os polticos.
O oramento padece de rigidez cadavrica e mal pode atender
s demandas crescentes de uma sociedade vida de pequenos (e grandes) favores, mas amordaada e impotente. Uma economia de baixo
dinamismo vive submissa, sob tutela do Estado, dependendo de crditos subsidiados e dos caprichos do
poder. A fonte secou. Somos um
pas pouco produtivo e muito endividado. Nosso empreendedorismo amordaado busca cada vez mais
os caminhos da informalidade e
reivindica a alforria.
Desburocratizar a mquina
para combater o buraco
negro da centralizao
A idia de que a burocracia se expande por si mesma, sendo lenta
por indiferena ou inrcia, um
dos mitos que se construram em
torno do poder impessoal de sua
mquina, que funciona como poder opressor, a partir de seu gigantismo e de seu poder de controlar
o cidado comum. De fato, o que
a burocracia procura aumentar
seu prprio poder, que se alimenta das regulaes que o prprio
Estado cria novas leis, por exemplo , alm de multiplicar, sempre
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Aspsia Camargo
que possvel, suas funes de fiscalizao e controle. Estas so uma

inesgotvel fonte de recursos para
o funcionrio corrupto, cujos ganhos so marginais, e para a mquina de Estado em si mesma, que
se apropria da maior parcela do
bolo. Regulaes em excesso geram burocracia em igual proporo. A burocracia, por sua vez,
gera corrupo.
Na esfera dos princpios preventivos de combate corrupo, a
primeira lei de ferro restringir a
capacidade reguladora do Estado
ao ponto necessrio, evitando sua
proliferao. A segunda descentralizar a mquina de Estado, evitando que uma densa cadeia de interesses se crie sua volta, em busca de sua benevolncia, de grandes
e pequenos favores que transformam
a atividade-fim em atividade-meio.
O patrimonialismo do Estado se alimenta da possibilidade
de dividir os recursos extrados
da mquina com parceiros e aliados, deles tirando o maior proveito possvel. Tais prticas se
instalaram dentro do Estado desde tempos imemoriais o das
monarquias absolutas e s foram controladas a partir da modernizao poltica que se instalou no sculo XVIII.
Um emaranhado de regulaes
garante o poder fiscalizador do
Estado e seu poder de transferir
riquezas a cmplices e protegidos.
Qualquer tentativa de reduzir o
poder paralisante e inibidor da mquina e da burocracia que a comanda desperta enormes resistncias que, na maioria absoluta das
vezes, acabam vencedoras.
O melhor exemplo de boa iniciativa fracassada foi o de Hlio
Beltro. Ele tentou, em vo, desburocratizar a fria centralizadora e paralisante do regime militar,
que Golbery do Couto e Silva chamou de buraco negro, no jogo
pendular das sstoles e das distoles, isto , dos ciclos de centralizao e descentralizao da vida
poltica brasileira. Hlio Beltro
tentou simplificar a vida do cidado a partir de seus documentos
pessoais, smbolos invertidos de
sua cidadania.
De fato, os malabarismos que a
burocracia comete para infernizar
o cidado s rivalizam com o Inferno de Dante ou com os processos de Kafka em seu misterioso castelo. Em nome de sua identidade e
da segurana do Estado, os atuais
controles se multiplicam, sempre
em busca de uma ampliao das receitas, nos mais diversos nveis. Carteiras de identidade ou de motorista, que poderiam ser definitivas,
tornam-se temporrias ou provisrias, sob os mais diversos pretextos.
A prestao desses servios inteis
aumentou muito desde os tempos
de Beltro, que, aos poucos, desistiu da sua misso impossvel.
A estratgia alternativa foi mudar de foco e escolher uma rea regulatria cheia de contradies e
embaraos que dificultavam sua
ao e a vida normal da economia. Mesmo assim, os resultados
foram segmentados e pfios. Outro problema que, enquanto a
Comisso de Desburocratizao
eliminava papis e regulaes,
de um lado, a lgica perversa das
regulaes as recriavam, de outro. O emaranhado de leis, decretos e resolues se acumula
de tal forma que paralisa e inibe
o sistema produtivo em geral.
Para o bem da economia e do

empreendedorismo brasileiro,
preciso retomar, com mais astcia e vigor e com mais ousadia
, a reforma da burocracia cartorial, iniciativa que Beltro nos
deixou como legado de um sonho inconcluso.5
Vivemos, na realidade, a tendncia oposta. A natureza do Estado se alimenta da nsia de criar
e multiplicar poderes que possam
ser partilhados na distribuio de
recursos e favores. O governo
federal expande inexoravelmente sua mquina, em troca de lealdade poltica para se perpetuar
no poder. No por acaso que
aumentam as despesas com a mquina pblica e com seus funcionrios, que, paradoxalmente,
crescem mais do que o PIB. Trata-se de aumentar despesas e diminuir receitas ou de criar ministrios para acomodar clientelas polticas que do votos. Ou
ainda, para acomodar disputas
entre aliados do governo.
O enxugamento, vez por outra, apenas a tentativa enganosa de apaziguar a opinio pblica e de conter a voracidade poltica, que resultou em aumento
dos ministrios, de 23 no governo Itamar Franco, para 30 no
perodo Fernando Henrique,
chegando ao nmero indito de
39 ministrios com Dilma Rousseff. Quanto maior o nmero de
ministrios e empresas estatais,
menos recursos para cumprir as
funes gerenciais do Estado, no
mbito poltico-administrativo.
No quadro atual, o Estado brasileiro se reduz a uma carcaa pesada e intil, que precisa descentralizar suas funes. Cabe Unio
adequar-se a uma moderna filosofia de governo, fortalecendo seus

mecanismos de governana: fortalecer suas atribuies genunas e
insubstituveis, como capacitar
quadros de alto nvel, subsidiar
funes, estimular complementaridades que exijam sua natural
competncia, remodelar suas estruturas de governo. urgente
separar com clareza as funes de
Estado e as funes de governo,
requalificando o funcionalismo,
alm de redefinir os fluxos dos
processos decisrios, estimulando
parcerias e aes integradas, distribuindo funes e melhorando
a qualidade da gesto.
As distores se acumularam
durante a ditadura e continuaram
no regime democrtico, apesar
do enxugamento forado, provocado pela crise da dcada de
1990. O pecado capital sempre
o mesmo e gira em torno do mesmo denominador comum: o Estado patrimonial confunde as dimenses pblica e privada. Da
a facilidade com que a corrupo
penetra no corrodo tecido estatal, pois, afinal, o Estado uma
entidade superior a servio incondicional do monarca, de direito divino.
Nosso presidencialismo, apesar de sacramentado por vigorosa competio eleitoral, guarda
essas caractersticas imperiais, ligadas a uma cultura poltica de
relaes hierrquicas, de indefinio entre o domnio pblico e
o privado, e adocicado pelas relaes pessoais, de cunho patriarcal, inseminadas pelo nepotismo
e pelas trocas de favor.
O presidencialismo delega ao
seu mandatrio poderes simbo-
licamente absolutos, alm de pouco controlados. Tais poderes so

apropriados pelo aparelho Estatal, que tem dono, e se estendem
parentela, aos protegidos, aos
amigos dos amigos.
Por isso, a mquina de Estado
perpetua a iniquidade, antidemocrtica, ignora os direitos humanos e alimenta desigualdades
com a m distribuio de seus servios. Por isso, o Estado brasileiro parece cada vez mais distante
daqueles a quem deveria servir e
de sua funo principal, que defender o interesse coletivo.
Mesmo as parcelas mais modernas do Estado brasileiro, como o caso das empresas estatais
criadas na Era Vargas e, depois,
no regime militar regrediram,
entregues aos negcios ligados
ao capitalismo de Estado, misto
de corrupo empresarial e de
sucateamento poltico-partidrio.
O que conquistamos nos ltimos setenta anos, ao criarmos
um Estado moderno, regrediu a
mtodos tradicionais, vigentes
na Repblica Velha, derrubada
pela Revoluo de 1930. Como
naquela poca, renasce o preconceito contra os polticos, contra
a anarquia e os excessos das democracias liberais, uma apologia
indireta do Estado autoritrio e
corporativo.
O colapso da segurana
pblica: guerra federativa
entre os trs poderes
A sociedade, impotente, reage como em Leviat ao estado de guerra de todos contra todos. Nenhum
dos trs poderes cumpre sua parte
ou consegue dar conta de suas responsabilidades legtimas.
PolitiKa
federao
A segurana pblica o mais
grave problema federativo que enfrentamos hoje. Sendo misso do
Estado, sua responsabilidade recai
em demasia sobre as polcias estaduais, pois cabe ao governo federal zelar por nossas fronteiras, atravs das quais circula livremente o
contrabando de armas e drogas
para as grandes cidades brasileiras.
A polcia estadual, hipertrofiada e mal preparada, sequer dispe
de um eficiente sistema de percia.
Seus funcionrios no tm exclusividade no emprego pblico. So
despreparados e expostos corrupo. Impossibilitada constitucionalmente de agir altura, a Polcia se v obrigada e a se beneficiar de recursos crescentes
extrados de outras reas vitais dos
governos estaduais. Pagamos o preo do extermnio de policiais e da
populao brasileira.
necessrio reforar a responsabilidade federal na poltica de se-
18
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Aspsia Camargo
gurana dos estados, exigindo trabalho investigativo e policiamento

ostensivo nos portos, aeroportos e
fronteiras estaduais. Alm disso, a
poltica de segurana deve exigir a
presena direta do governo federal
em reas sublevadas, especialmente urbanas, hoje entregues ao
das milcias e do trfico.
O sistema legal est gravemente comprometido. A Lei, que deveria proteger o cidado, em realidade protege os criminosos, atravs de inmeros procedimentos
legais e infraconstitucionais, como
o Cdigo Penal, e mais ainda, a
Lei de Execuo Penais, que precisam ser revistos.
Por uma questo de justia,
devemos adotar o princpio bsico de que a intensidade da pena deve corresponder gravidade do crime. As penalidades devem incidir, de forma exemplar,
sobre o crime organizado e o
crime de morte, e ter como me-
mente os jovens negros, que no

conseguem obter resultados positivos de ressocializao. Ao deixar
a priso, tampouco dispem de
assistncia real que lhes permita a
reintegrao social. A situao real e inaceitvel que as prises,
em vez de serem educativas, so
as melhores escolas do crime. Todos sabem disso.
No devemos aceitar a justificativa de que as prises esto cheias
para, com esse argumento, atenuar
a pena e libertar o criminoso, especialmente de crimes por morte. Em
compensao, urgentes providncias
devem ser tomadas para que o sistema carcerrio libere os que j cumpriram a pena e l continuam. Ou
aqueles que, por falta de assistncia
jurdica, esto presos, mas poderiam
ser condenados a pagamento de multas ou a penas alternativas.
No pas que estimula a judicializao, preciso ampliar a
punio atravs da multa, desde
que as mesmas tenham real incidncia sobre a renda do infrator. Do contrrio, a soluo seria
enganosa.
O pas se desagrega, pela

desordem social, pelas
injustias acumuladas, pela
ineficincia das instituies,
pela desconfiana dos cidados.
Uma nova repartio de
recursos pode estar a caminho.
ta a reduo dos homicdios em
geral. Cabe combater radicalmente quaisquer condutas que
representem ameaas vida. Da
mesma forma, cabe estimular,
com as penalidades impostas, a
convivncia e a paz social.
O sistema carcerrio precisa ser
corrigido com urgncia em sua
filosofia e seu perfil de graves injustias sociais que penalizam os
pobres, aqueles que no dispem
de assistncia jurdica. Especial-
A poltica de segurana precria e est um sculo atrasada,

pois ainda no conseguiu estimular a profissionalizao de seus
quadros na rea da percia, que
acelera e d maior segurana
apurao dos crimes. preciso
separar com mais clareza as funes da polcia civil e da polcia
militar, a primeira investigativa
e a segunda, ostensiva. conhecida a disputa entre os dois segmentos, o que enfraquece o sistema de segurana como um todo.
Existe ainda uma surda competio entre a polcia civil e o
Poder Judicirio, que resulta em
incapacidade de identificar e punir culpados. Essa fraqueza crnica da percia a principal responsvel por um nmero excessivo de
crimes sem apurao conclusiva:
uma percentagem de menos de 8%
de infratores acaba na cadeia.
Em suma, o Estado precisa reforar a polcia e as polticas preventivas, protegendo as populaes
vulnerveis e evitando que pequenos delitos evoluam para crimes
mais graves. Desenvolver polticas
de incluso e capacitao de jovens

negros cortar pela raiz o extermnio em massa, modalidade de
crime silencioso para o qual contribui o prprio poder pblico, em
balas perdidas e confrontos de rua.
A disputa entre os poderes
cada vez mais visvel, tanto na
distribuio desigual das despesas, quanto nos salrios e na alocao dos recursos. A judicializao crescente resulta, de um
lado, da omisso dos poderes Executivo e Legislativo, que deixam
espaos vazios para o Poder Judicirio ocupar; de outro, da
presso da cidadania sobre o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio, tornando tentadora a ao
daqueles que enfrentam os poderes omissos.
O pas, fragmentado, se desagrega, pela desordem social, pelas
injustias acumuladas, pela ineficincia das instituies, pela desconfiana dos cidados O desequilbrio entre o governo federal,
os estados e os municpios se agrava. Uma nova repartio de recursos pode estar a caminho.
III. O novo pacto federativo: Que fazer? Com quem fazer?

Distribuir competncias: quem
faz o que em nosso federalismo
trino? O primeiro compromisso
do pacto federativo a descentralizao com centralidade, procurando fortalecer as funes federais
de coordenao e de integrao,
mas buscando livrar o governo federal das transferncias de poder
para outra instncia a partir das
nomeaes federais nos estados,
por exemplo, que garantem fidelidade e vassalagem dos partidos,
Celso pupo/shutterstock.com
N 3 _ MARO 2016
mas o obrigam a abdicar de formular e implementar polticas nacionais. Precisamos aplicar com
mais clareza as diferentes competncias de nosso federalismo trino, distribudo entre o governo
federal, os estados e os municpios.
Introduzir uma repartio coerente entre competncias e receitas, estabelecendo como prioridade poltica uma rediviso do
Fundo de Participao dos Esta
dos (FPE) e dos Municpios

(FPM), compatvel com as transferncias de funes e seus custos
reais, assumidos por estados e municpios nos ltimos anos.
Aumentar de 21,5% para 22,5%
a transferncia de recursos federais atravs do FPM, para compensar o aumento crescente de
atribuies municipais orginalmente sob a responsabilidade federal, como a sade. Os muni
PolitiKa
federao
cpios aumentaram suas responsabilidades na rea de sade,
saneamento e habitao e os estados na rea de segurana pblica, ligada a contrabando e drogas, alm de transporte e sade.
Elevar de 21,5% para 24,5% a
alquota do FPE e do FPM para
propiciar o verdadeiro equilbrio
federativo, e no apenas uma compensao menor, que no satisfaz
a ningum. Esses recursos complementares devem ser destinados a
atividades-fim, restringindo a expanso de despesas com atividades
suprfluas ou com a contratao
de pessoal, que vem inchando as
prefeituras. O objetivo do fundo
seria o de ampliar a renda dos municpios atravs de impostos.
Combater uma distoro que se

acumulou com os anos: fruto do
velho patrimonialismo, cresceram
as transferncias voluntrias do governo federal, que se dirigem a
parceiros amigos, enquanto diminuram as transferncias automticas, de natureza democrtica e
universalista, que vo para fins determinados e que garantem a isonomia nas relaes federativas.
Instituir como regra democrtica reguladora o princpio da

subsidiariedade, que estabelece
uma hierarquia de competncias
de baixo para cima, valorizando
a sociedade civil perante o Estado e o municpio frente s suas
instncias superiores, o estado e
o governo federal.
20
H uma vinculao
entre centralismo
e corrupo, na
medida em que
os repasses
automticos do
governo federal
so substitudos
por repasses
voluntrios.
fine amplas competncias comuns
entre os entes federados. A falta de
jurisprudncia do federalismo trino deixou indefinidas as funes,
por insegurana do legislador. Essa omisso acabou por criar um
imbrglio federativo, ao permitir
enorme superposio de funes
entre os entes federados, junto com
vazios e omisses, no que diz respeito a um grande nmero de polticas pblicas.
Promover a cooperao e a integrao entre municpios vizinhos de uma mesma regio, atravs de diferentes tipos de parcerias: consrcios, organizaes
sociais, empresas ou qualquer outro tipo de organizao. Zelar
tambm para que os consrcios
possam se integrar verticalmente, associando o governo federal
aos estados e municpios.
Criar conselhos de desenvolvimento sustentvel, com viso estratgica e participativa de mdio

e longo prazos. Apostar no de
Regulamentar de forma adequada o pargrafo nico do Artigo 23

da Constituio Federal, que de
N 3 _ MARO 2016
21
Aspsia Camargo
senvolvimento local, integrado

e sustentvel, a partir de uma viso de regionalizao do desenvolvimento, abandonada nas ltimas dcadas, tendo como pilares uma nova economia para a
sociedade do conhecimento, o
empreendedorismo e a incluso
social, alm da responsabilidade
ambiental e do uso sustentvel
dos recursos naturais, da cultura,
do turismo e do lazer, para gerar
emprego e renda.
Exigir a regionalizao dos governos estaduais e de seu oramento descentralizado, alm de planos
estratgicos regionais participativos. E impedir que a alocao de
recursos se faa por critrios de
proteo a aliados polticos.
teger o meio ambiente e, sobretudo, incentivar atividades econmicas produtivas.

Recuperar o nosso pacto federativo, duramente reconquistado
(e aperfeioado) pela Constituio de 1988, que defendeu a descentralizao administrativa e
fiscal, e promoveu uma inovao
singular: incorporou o municpio como ente federativo, consagrando o municipalismo que
vem da Colnia e do Imprio.
Estimular a competio atravs

das boas prticas que possam ser
confrontadas entre entes de peso
equivalente, como seria o caso
de municpios de at 10 mil habitantes ou de mais de 500 mil.
O federalismo um sistema ao
mesmo tempo cooperativo e
competitivo, e a reside o equilbrio que dinamiza a federao.
Incorporar Federao um ente intermedirio, a regio metropolitana, cujo Estatuto da Metrpole foi votado pelo Congresso Nacional. No entanto, a
presidente vetou a proposta do
Fundo Metropolitano, tornando
o estatuto mais um documento
de utilidade discutvel. Agncias
metropolitanas precisam ser criadas com fundos compostos por
recursos interfederativos, tendo
em vista estimular iniciativas comuns, reduzir desigualdades, pro
A crise econmica e a ameaa de desagregao poltica das

dcadas de 1980 e 1990 fortaleceram o governo federal com um
conjunto de emendas constitucionais e medidas provisrias que
restauraram a centralizao. Alm
disso, estimularam uma excessiva dependncia dos estados e municpios, ao mesmo tempo em
que o governo federal recuperava seus recursos perdidos. Vivemos, portanto, um grave desequilbrio fiscal: ampliao das
responsabilidades dos municpios
e dos estados, enquanto os recursos disponveis esto cada vez
mais mal distribudos. Para agravar a situao, a centralizao
federal no trouxe eficincia e
melhora dos servios pblicos.
Do ponto de vista territorial,
existe um crnico desequilbrio
entre a competncia dos entes
federativos e a distribuio de
recursos arrecadados. Os municpios absorvem cada vez mais
responsabilidades, tentando responder omisso federal, enquanto seus recursos minguam
em igual proporo, na medida
em que os repasses constitucio-
nais diminuem, concentrando

recursos na Unio. O pacto federativo e a reviso constitucional so, portanto, uma necessidade emergencial que no pode
ser postergada.
Quais os limites tolerveis de
centralismo e de arbtrio, e como
possvel corrigir a acumulao
excessiva de funes federais,
compatvel com a boa governana e com o funcionamento normal da sociedade?
Existe uma vinculao natural entre centralismo e corrupo, como j apontou, no passado, Tavares Bastos 6 na medida
em que os repasses automticos
do governo federal so substitudos por repasses voluntrios,
atravs de acordos e cumplicidades polticas.
Como se pode tratar de maneira equivalente os 5.570 municpios

brasileiros, em sua maioria pobres
e pequenos, mas com bases territoriais e populacionais heterogneas, e com capacidade de arrecadao e de gerar riquezas to dspares? Como controlar despesas
que no se sustentam em arrecadao e receitas prprias? Como
alimentar cmaras de vereadores e
estruturas administrativas incompatveis com seus nveis de renda?
Como tratar os estados, velhas
estruturas obsoletas, herdadas do
Imprio, segundo um princpio
de distribuio semelhante ao das
capitanias hereditrias, e que hoje se encontram esvaziados em
suas funes residuais, mas ainda
tm poder patrimonial movido
pelo arbtrio? n
Notas
1. A lei denominada Estatuto da Metrpole foi regulamentada em 12 de janeiro de 2015 e determina
prazo de dois anos para ser reconhecida e regulamentadas nos municpios que compem a grande
metropole.
2. Alxis de Tocqueville, Democracia na Amrica e Robert Putnam, Making democracy Work: Civic Traditions
in Modern Italy, Princeton University Press, 1992. Mais recentemente, Putnam retoma o tema em A
Arte de Estar Juntos, Better Together, Restoring the American Community, em coautoria com Lewis Feldstein,
N,Y, Simon & Schuster Paperbacks, 2003.
3. A palavra original em ingls empowerment, isto , dar mais poder a um segmento sub-representado ou
a alguma estrutura em igual situao.
4. Segundo a Federao do Comrcio do Estado de So Paulo, um reflexo desse rebaixamento aparece na
perda do poder de consumo nos supermercados. Segundo o IBGE, em julho as famlias sairam dos supermercados com um volume 2% menor. A evoluo do custo de vida por classe social nos doze meses,
medida pela Fecomrcio em julho de 2015, mostra que o custo de vida aumentou 8,73% para a classe
A, 8,82% para a classe B, 9,87% para a classe C, 11,26% e 11,16% para as classes D e E. A classe E aumentou de 21,6% da populao para 23,1%. A perda salarial foi responsvel por uma queda de 2,5 pontos percentuais do rendimento mdio das famlias no ltimo ano.
5. Hlio Beltro parece ter se inspirado em Hlio Jaguaribe ao definir o Estado cartorial em Cadernos do
Povo Brasileiro, o precursor do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), no incio da dcada de
1950.
6. Tavares Bastos, em A provincia, faz a mais antiga e contundente crtica da herana centralista portugusa e imperial, e das irracionalidades e aberraes polticas provocadas pela excessiva centralizao
do Imprio.
PolitiKa
22
23
Governana e instituies democrticas no Brasil contemporneo
Governana e instituies democrticas
no Brasil contemporneo
Riberti de Almeida
Felisbino
Doutor em cincias sociais
pela Universidade Federal
de So Carlos, com psdoutorado pela Universidade
Estadual Paulista Jlio
de Mesquita Filho e pela
Universidade Federal
de So Paulo. Professor do
Programa de Ps-Graduao
em Sociologia Poltica da
Universidade Vila Velha (ES).
E-mail: riberti.felisbino@uvv.br
Vitor Amorim
de Angelo
Doutor em cincias sociais
pela Universidade Federal
de So Carlos. Professor
do Programa de PsGraduao em Sociologia
Poltica da Universidade
Vila Velha (ES).
E-mail: vitor.angelo@uvv.br
N 3 _ MARO 2016
Pesquisas de opinio vm mostrando uma baixa confiana dos cidados nas

instituies democrticas brasileiras, sobretudo nos partidos polticos. O
atual desenho do sistema poltico composto por vrias instituies. Sua
combinao ou seu desenho institucional ensejou uma srie de
discusses de natureza poltica e acadmica. Este artigo expe algumas
particularidades do sistema poltico brasileiro e os dilemas vividos pela
nossa democracia, com reflexos para o seu funcionamento e o exerccio da
prpria governana. No tocante aos partidos, embora estejam em descrdito
junto sociedade civil, nosso argumento que as legendas ainda so
instituies fundamentais para a garantia de governana.
J faz algum tempo que o Brasil

vive um dilema parecido com o
de outros pases democrticos. Por
um lado, suas instituies esto
razoavelmente estabelecidas e consolidadas, em que pesem as diferentes propostas de reforma do
sistema poltico-eleitoral. A democracia brasileira, hoje, atende
tanto aos princpios formais definidos por Manin (1996)1 para a
existncia de um governo representativo como aos critrios formulados por Dahl (1989) para o
estabelecimento de uma poliarquia.2
Por outro lado, os brasileiros parecem confiar cada vez menos em
suas instituies polticas, colocando prova, assim, o prprio
regime democrtico em vigor desde a dcada de 1980. A expresso
maior deste dilema est na contraditria combinao entre o que
Santos e Avritzer (2003, p. 41-42)

chamaram de concepo hegemnica de democracia e degradao das prticas democrticas.
Esse modelo hegemnico, estabelecido a partir da Segunda
Guerra Mundial, deu forma a uma
democracia de baixa intensidade. Em outras palavras, o tipo
de regime poltico que se consolidou na segunda metade do sculo XX pressupunha uma contradio entre institucionalizao
e mobilizao, valorizava a apatia
poltica, concentrava o debate sobre o regime democrtico nos
seus desenhos eleitorais, apontava
o pluralismo como forma de incorporao partidria e disputa
entre elites, e defendia uma soluo minimalista para o problema
da participao poltica. Na medida em que o modelo hegem-
nico de democracia se consolidava, formularam-se propostas contra-hegemnicas, cujas crticas se concentravam,

especialmente, na forma como a representao e a participao eram compreendidas na concepo tradicional de
democracia ento predominante.
Um dos sintomas visveis do dilema
expresso na contradio entre consolidao das instituies democrticas e
falta de confiana na democracia a
dupla patologia (Santos e Avritzer,
2003, p. 42), marcada pelo aumento da
absteno, pelo lado da participao, e
pelo distanciamento cada vez maior entre eleitos e eleitores, pelo lado da representao. Se no Brasil, onde o voto
obrigatrio, o abstencionismo tem alcanado percentuais elevados, em democracias como os Estados Unidos e a
Frana, por exemplo, a proporo de
eleitores que simplesmente no comparecem s urnas ou, quando o fazem,
votam em branco ou nulo permanece

em patamares dramticos para um regime poltico que tem como um de seus
princpios fundamentais a eleio peridica para a escolha de representantes.3
No caso da representao, os protestos de julho de 2013 em vrias cidades
brasileiras parecem indicar como o distanciamento e a falta de identificao
entre eleitos e eleitores, a fragilidade dos
mecanismos de controle que estes tm
sobre aqueles e a ausncia de mandatos
responsivos em relao aos representados
so caractersticas do nosso quadro poltico atual. Nesse sentido, as manifestaes populares a que o pas assistiu h
dois anos, longe de representarem um
revigoramento da democracia, podem
ser interpretadas, na verdade, como expresso de uma inquietante descrena
nos valores e nas instituies do regime
democrtico. No obstante verbalizassem reivindicaes concretas e reais, os
protestos revelaram muito de intolerncia e incompreenso, sem oferecer solues aos problemas poltico-institucionais
presentes na agenda de discusses no
Brasil de hoje (Nogueira, 2013).
Em seu trabalho sobre a confiana dos
brasileiros na democracia, Moiss (2005,
p. 34) lembra que, no pas, a percepo
negativa das instituies atravessa todos os
segmentos de renda, escolaridade, idade e
distribuio ecolgica, chegando a influir
na disposio dos cidados para participar
de processos polticos. Se esse sentimento negativo sobre as instituies generalizado entre os brasileiros, corroborando o diagnstico da patologia defendido por Santos e Avritzer (2003), o que os
estudiosos dizem do nosso sistema poltico? Os partidos, por exemplo, ainda tm
alguma relevncia nesse cenrio de descrdito? Nesse contexto, a governana
tende ao caos ou ordem? O objetivo do
texto a seguir discutir algumas particuPolitiKa
poltica
laridades do sistema poltico brasileiro e os dilemas vividos pela democracia atual, com reflexos sobre
seu funcionamento e o exerccio do
prprio governo.
Adeso democrtica
e desconfiana nas
instituies
Desde o final da dcada de 1970,
a Amrica Latina passou por um
processo generalizado mas bastante diferenciado internamente
de mudana de regimes polticos, dentro daquilo que foi chamado por Huntington (1994) de
terceira onda de democratizao.
Nesse contexto, pases como Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai
e Chile fizeram a transio de regimes autoritrios para regimes
democrticos, liberal-representativos. No meio acadmico, o interesse pelo processo de consolidao dessas democracias e pela
qualidade dos novos regimes polticos deu origem a um amplo e
diversificado conjunto de trabalhos. Numa regio marcada pela
violncia dos governos militares
que dominaram a cena poltica nas
ltimas dcadas do sculo XX, o
interesse dessa produo pode ser
explicado pela importncia que a
democracia representava na histria dos pases latino-americanos.
No que se refere ao Brasil, em
1995, uma dcada aps o fim da
ditadura, o brasilianista Thomas
Skidmore publicou um pequeno
artigo, intitulado Partidos tornam o Brasil ingovernvel, no
jornal Folha de S. Paulo, questionando o que seria possvel dizer,
quela altura, das instituies polticas democrticas brasileiras. SeN 3 _ MARO 2016
24
25
Riberti de Almeida Felisbino | Vitor Amorim de Angelo
gundo Skidmore (1995), o mais

srio o caso do sistema eleitoral,
que funciona mal e criou o sistema partidrio mais fragmentado
de qualquer democracia no mundo. Em sua opinio, a coeso
partidria e as coalizes partidrias
so indispensveis administrao
da poltica democrtica [...] no entanto, o Brasil produziu uma frmula que virtualmente impossibilita tal comportamento partidrio responsvel. Na poca,
comentrios desse tipo eram frequentes. Acreditava-se que a democracia brasileira talvez no perdurasse muito mais tempo, em
vista dos seus problemas e da fraqueza de suas instituies.
Passadas mais de duas dcadas
desde o artigo de Skidmore, no
apenas a tese implcita em comentrios dessa natureza no se confirmou como trabalhos posteriores
passaram, por consequncia, a analisar a qualidade de um regime
democrtico que, em abril de 2015,
completou trs dcadas nesta que
j a nossa mais longeva experincia democrtica. Observando
particularmente o contexto brasileiro, estudos como o de Moiss
(2005; 2010) e do Latinobarmetro indicam que a democracia vem
se consolidando no Brasil, mas,
contraditoriamente, os brasileiros
no confiam nas instituies, sobretudo nos partidos. Tal desconfiana pode criar um ambiente
favorvel a que os membros da
comunidade poltica sintam-se
descomprometidos com a vida pblica, podendo recusar-se a cooperar com as diretrizes do Estado
ou ignorar as leis e as normas que
regulam e organizam a vida social
e poltica (Moiss, 2010, p.12).
Aqui, podemos notar o dilema sobre o qual j falamos,

produzido pela combinao contraditria entre a expanso do
modelo hegemnico de democracia e a degradao das prticas
democrticas. Os dados a respeito do que ocorre no Brasil nos
permitem deduzir que a descrena nos valores democrticos pode gerar um ambiente de anormalidade institucional, colocando em dvida as instituies em
que se fundamenta prpria democracia. Por exemplo, em recente pesquisa que coordenamos
no Esprito Santo a respeito da
manifestao contra o governo
federal ocorrida em agosto de
2015,4 muito chamou a ateno
o fato de que, em contraste com
a avaliao positiva da democracia como forma de governo, poucos manifestantes mostraram-se
abertamente contrrios a uma
interveno militar o que representaria a quebra da prpria
ordem democrtica com a qual
os respondentes, de maneira geral, disseram se alinhar.
Na Figura 1 possvel notar
que a democracia bem avaliada
por praticamente 3/4, sendo considerada sempre a melhor forma
de governo. No entanto, uma vez
perguntados sobre a democracia
no Brasil, ou seja, sobre o regime
realmente existente, e no sobre uma
concepo terica e filosfica do
que venha a ser democracia, a relao se inverte. Apenas 1/4 dos
manifestantes se mostrou plenamente confiante na democracia
brasileira, como mostra a Figura
2. Alm do reduzido suporte a esse regime poltico entre os respondentes da pesquisa, outro dado
Figura 1 Opinio em relao democracia Esprito Santo (2015)

A democracia sempre a
melhor forma de governo
73,77%
A democracia s vezes
19,67%
NS/NR
3,01%
indiferente ter ou no
uma democracia
2,46%
A democracia nunca a
1,09%
Fonte: Pesquisa Manifestao 16/8: perfil e percepo dos manifestantes em Vitria (ES), 2015.
Figura 2 Satisfao com a democracia brasileira Esprito Santo (2015)

29,51%
Insatisfeito
28,14%
Muito insatisfeito
22,4%
Regular
15,85%
Satisfeito
Muito satisfeito
NS/NR
3,01%
1,09%
Figura 3 Apoio volta dos militares ao poder Esprito Santo (2015)

Totalmente contra
47,27%
Favorvel sob
algumas circunstncias
Totalmente favorvel
Contrrio sob
algumas circunstncias
Indiferentes
PolitiKa
poltica
26
Figura 4 Adeso democracia Brasil (1995-2015)

Em alguns momento, um
governo autoririo prefervel
A democracia preferrvel
Indiferente ou no democracia
60
50
40
30
20
10
2015
2011
2013
2010
2009
2007
2008
2005
2006
2004
2002
2003
2001
2000
1997
1998
1995
1996
Fonte: Pesquisa Latinobarmetro, 2015.
Figura 5 Grau de confiana nos partidos polticos Brasil (1995-2015)

Nenhuma
Pouca
Alguma
Muita
60
50
40
30
20
10
1995
1996
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2013
2015
Fonte: Pesquisa Latinobarmetro, 2015.
27
bastante significativo foi o percentual elevado de

pessoas que admitiriam uma interveno militar
no Brasil, conforme a Figura 3, percentual que supera, na soma, a quantidade de manifestantes totalmente contrria interrupo da ordem democrtica no pas.
Os resultados da pesquisa realizada no Esprito Santo convergem para os dados divulgados pelo Latinobarmetro sobre a adeso dos brasileiros
democracia, igualmente baixos. Tambm importa destacar que o mesmo instituto de pesquisa
vem aferindo, ao longo de muitos anos, que as legendas partidrias possuem uma baixa confiabilidade no Brasil. Os grficos ao lado mostram a oscilao do apoio democracia (Figura 4) e a crescente desconf iana em relao aos partidos
(Figura 5) no pas.
Como podemos observar na Figura 4, 83% dos
surveys realizados pelo Latinobarmetro constataram
que o percentual dos brasileiros que preferem a democracia a qualquer outra forma de regime poltico
nunca ultrapassou 50%, indicando que a democracia
no foi bem avaliada pelos entrevistados. Por outro
lado, nos anos de 2009, 2010 e 2015, o Latinobarmetro revelou que os respectivos percentuais chegaram a 55%, 54% e 54% do total, com um pequeno aumento na adeso ao regime democrtico no
pas. Quanto Figura 5, fica evidente que os partidos so instituies com pouca ou nenhuma confiana no interior da sociedade civil. Em pesquisa
recente com os eleitores paulistanos, o Datafolha
identificou que 71% dos entrevistados no tm preferncia por qualquer sigla partidria.5 Os dados dos
surveys apresentados indicam a baixa aceitabilidade
da democracia e das suas instituies. Apesar disso,
como Freidenberg (2007, p.2) bem disse, a Amrica Latina hoje muito mais democrtica do que
h trinta anos (traduo dos autores).
presena de um sistema eleitoral

de representao majoritria e proporcional com lista aberta,6 abrigando, atualmente, 35 legendas
partidrias (multipartidarismo) em
constante disputa na arena eleitoral. No bicameralismo brasileiro,
do total de 35 partidos, 28 tm
assento na Cmara dos Deputados
e 15, no Senado Federal.
Uma parte da literatura especializada pode ser agrupada pelos
estudos que analisam o sistema de
governo e os sistemas eleitoral e
partidrio, defendendo a ideia de
que a combinao dessas instituies cria instabilidade institucional consequncia que, por
seu turno, oferece aos titulares
do poder pouca governana
(Ames, 2003, 1986; Lamounier,
1989; Lamounier e Meneguello,
1986; Mainwaring, 2003, 1993,
1991; Mainwaring e Shugart,
1993; Mainwaring e Scully, 1994;
Mainwaring e Lian, 1998; Linz,
1991; Campos, 1974; Kinzo,
1988). Outra parte foca na anlise das regras do processo legislativo, defendendo a tese de que
existem mecanismos institucionais que permitem a governana
e a estabilidade das decises (Amorim Neto, 2000, 1994; Amorim
Neto e Tafner, 1999; Cheibub,
Przeworski e Saiegh, 2002; Figueiredo e Limongi, 2006, 2004,
2002, 1999, 1995a, 1995b, 1994;

Meneguelo, 1998; Pereira e Mueller, 2002; Santos, 2003, 2002,
2000, 1998, 1997).
Essas ideias decorrem das concluses dos trabalhos publicados
por Juan J. Linz e outros sobre o
sistema de governo (presidencialismo) adotado nos pases da
Amrica Latina. Para Linz (1991),
a funcionabilidade do presidencialismo poderia criar dificuldades governana e ameaar a estabilidade do regime democrtico. Todavia, se combinado com
a representao proporcional de
lista aberta e com um sistema
multipartidrio, o presidencialismo poderia aumentar ainda mais
os conflitos entre os poderes Executivo e Legislativo, o que, por
sua vez, afetaria drasticamente a
governana (Mainwaring e Shugart, 1993). Visto que o Brasil
apresenta essa combinao, seria
presumvel que o pas vivesse,
como afirma Lamounier (1992,
1992a), uma sndrome de paralisia hiperativa. Esse prognstico, no entanto, no se confirma
no funcionamento das instituies brasileiras.
Srgio Abranches, em seu artigo seminal O presidencialismo de
coalizo: o dilema institucional brasileiro, defende que o conflito entre
os poderes Executivo e Legislati-
vo um problema para a estabilidade da democracia e da capacidade de governar. Esse conflito

seria causado por dois fatores: a
grande fragmentao partidria no
interior do poder Legislativo, de
um lado, e a agenda inflacionada
de problemas e demandas imposta ao Executivo, de outro (Abranches, 1988, p.8). O mais problemtico dos dois fatores, segundo
o autor, a alta fragmentao partidria, que comprometeria a formao de maiorias estveis para
aprovar as reformas propostas pelo presidente da Repblica. A soluo para esse dilema institucional brasileiro (Abranches,
1988) seria criar coalizes governamentais prtica comum, h
muito tempo, por parte do Executivo federal.
A essa prtica, que combina
proporcionalidade, multipartidarismo, um presidencialismo que
confere muitas atribuies ao chefe do Executivo e um governo que
opera com grandes coalizes,
Abranches atribui o nome de presidencialismo de coalizo. A articulao existente no sistema poltico brasileiro entre representao
proporcional de lista aberta, multipartidarismo extremado e presidencialismo, num mesmo arranjo
estratgico, comprovou que as proposies de Linz carecem de sus-
Figura 6 Desenho institucional Brasil
Desenho institucional
e suas combinaes
As informaes da Figura 6 (prxima pgina) mostram o atual desenho institucional do sistema poltico do Brasil, que combina o presidencialismo com
um regime poltico democrtico e um modelo de
Estado federal. Tal estrutura tambm conta com a
N 3 _ MARO 2016
Sistema de governo
Presidencialismo
Regime
Poltico
Democracia
Modelo
de Estado
Sistema
Eleitoral
Sistema
Partidrio
Estrutura
Legislativa
Federal
Representao
majoritria e
proporcional com
lista aberta
Multipartidrio
Bicameral
Fonte: Elaborao prpria.
PolitiKa
poltica
tentao emprica. Trabalhos como o de Limongi (2006) afirmam
que o presidencialismo brasileiro
no possui nada de peculiar, de
especial, a ponto de exigir alguma forma de qualificao, como
se no praticssemos um presidencialismo normal ou corriqueiro. A despeito da falta de confiana nas instituies democrticas, como vimos na primeira
parte deste texto, Limongi (2006)
demonstra que, na comparao
com outras democracias que adotam o presidencialismo, ou mesmo em comparao com regimes
parlamentaristas, o processo decisrio ou seja, a capacidade de
governar verificado no Brasil
muito semelhante.
Presidencialismo e
instabilidade institucional
Segundo a perspectiva neoinstitucionalista, na sua vertente da
escolha racional, os indivduos
tm interesses prprios e, para
atingi-los, procuram agir estrategicamente, da maneira mais
racional possvel. Para evitar que
suas aes prejudiquem os demais
atores, o arranjo institucional
importante para disciplinar e coagir seus comportamentos. Este
raciocnio pode ser aplicado aos
membros que ocupam os poderes Executivo e Legislativo, pois
estes tambm tm seus anseios.
Para concretiz-los, constroem
coalizes polticas para facilitar
a troca de interesses entre os atores envolvidos no processo de
tomada de deciso. Essas coalizes permitem agregar diversos
interesses, que, por sua vez, sustentam a democracia e o presiN 3 _ MARO 2016
28
29
dencialismo, possibilitando um
exerccio eficiente e coerente da
governana.
A literatura que trata do presidencialismo extremamente ampla
e diversificada. Com frequncia,
como em Limongi (2006), os trabalhos sobre o presidencialismo
comparam esse sistema de governo
com o parlamentarismo. Essa comparao pode parecer imprpria,
mas consideramos relevante realiz-la, uma vez que permite identificar os problemas e as virtudes
desses sistemas, sobretudo o presidencialismo. Quando parte da literatura realiza essa comparao,
seu intento investigar a suposta
ineficincia e instabilidade do presidencialismo, por sua natural diviso de poderes, que gera conflitos
permanentes entre Executivo e Legislativo (Linz, 1991). Para alguns
estudiosos, como Mainwaring
(1993), por exemplo, esse conflito
pode ameaar a sobrevivncia do
prprio regime democrtico, estando, portanto, implicitamente
defendida a tese de que a combinao entre presidencialismo e democracia uma unio indesejada.
Essa viso distorcida da realidade resulta das concluses de trabalhos como os publicados por
Linz (1991) e por outros especialistas, como Arturo Valenzuela,
Arend Lijphart e Alfred Stepan,
sobre o sistema de governo predominante na Amrica Latina a
partir da terceira onda de democratizao. Para Linz (1991), a
rigidez institucional do presidencialismo produziria crises de governana, dificultando a atividade
governamental e ameaando a estabilidade do regime democrtico,
sendo a governana, aqui, enten-
Todos os pases latinoamericanos so

presidencialistas, com
exceo da Bolvia, que tem
um sistema presidencialista
parlamentarizado.
A explicao est na formao
de coalizes de governo.
dida como a capacidade de o chefe do poder Executivo aprovar sua
agenda no interior no Legislativo
(Sez, 1993; Lacerda, 2005).
Essas crises ocorreriam porque
os ordenamentos jurdicos, como
a Constituio Federal, no dispem de mecanismos para resolver
os frequentes conflitos entre os
poderes Executivo e Legislativo.
A situao poderia ser ainda mais
complexa nos sistemas polticos
que, a exemplo do Brasil, combinam o presidencialismo com outras instituies, como a representao proporcional de lista aberta
ou o sistema partidrio altamente
fragmentado; ou, ainda, com ambos. Quanto ao desenho institucional existente no Brasil, Mainwaring (1993, p. 67) ressalta que a
unio de presidencialismo em um
sistema multipartidrio fragmentado contribui para as dificuldades
de constituio de um governo
democrtico eficaz.
Essa combinao institucional geraria governos minoritrios
e divididos em coalizes frgeis
e incoerentes, aumentando, por
sua vez, os conflitos entre os poderes Executivo e Legislativo.
Tambm essa combinao produziria um desenho institucional

que frequentemente citado pela literatura como o mais incapaz
de produzir polticas pblicas eficientes e de promover a governana. Kinzo (1988), tambm se
referindo ao Brasil, lembra que as
reformas promovidas pelos constituintes na dcada de 1980 no
alteraram as instituies que mais
fortemente influenciam os sistemas eleitoral e partidrio. Para a
autora, a preservao do presidencialismo [...] no deixar de
ser um fator a dificultar o amadurecimento dos partidos no sentido de se tornarem mais responsivos em sua funo representativa (Kinzo, 1988, p. 34-35).
No Brasil, de acordo com Carey (1997, p. 68), o sistema eleitoral cria fortes incentivos para os
legisladores cultivarem lealdades
pessoais entre os eleitores, mesmo
quando isso significa ignorar a
agenda de suas bancadas partidrias (traduo dos autores). Carey ressalta, ainda, que, dessa forma, os presidentes no podem
contar com coalizes legislativas
estveis para negociar sua poltica. Em Nem presidencialismo, nem
parlamentarismo, Sartori (1993) est de acordo com esses argumentos, chamando a ateno para o
fato de que os polticos mudam
de partido e, frequentemente, votam em desacordo com sua orientao e se recusam a aceitar qualquer tipo de disciplina partidria.
Nessas condies, o autor conclui
que, no Brasil, os partidos so
entidades volteis e destitudas de
poder e que o presidente brasileiro fica boiando num vcuo, sobre um Parlamento incontrolvel
e eminentemente atomizado
(Sartori, 1993, p. 11).
Outros trabalhos destacam que
a baixa disciplina dos principais
partidos seria uma das caractersticas negativas do sistema poltico
brasileiro (Mainwaring 2003,
1993, 1991; Mainwaring e Shugart, 1993; Mainwaring e Scully,
1994; Mainwaring e Lian, 1998).
Dessa perspectiva, nossos sistemas
eleitoral e partidrio, quando comparados aos de outras naes, seriam subdesenvolvidos, e as legendas partidrias no ofereceriam
governana aos detentores do poder. Mainwaring (1993) chega a
considerar que os responsveis pelo mau funcionamento do sistema
poltico so os partidos, pois eles
concentram polticos com vocao
individualista, que, uma vez eleitos, buscam seus interesses por
meio do clientelismo. Compartilhando algumas percepes de
Mainwaring, Ames (2003, 1986)
destaca que as siglas partidrias
brasileiras dificilmente poderiam
ser consideradas verdadeiras legendas partidrias.
Presidencialismo e
estabilidade institucional
Do ponto de vista histrico, as democracias mais estveis no mundo
so parlamentaristas. A Figura 7,
a seguir, apresenta as democracias
estveis, por eleies populares
ininterruptas, e o tipo de sistema
de governo no perodo de 1967 a
1992. Depreende-se da tabela que
24 pases so parlamentaristas, enquanto apenas quatro so presidencialistas; os demais so semipresidencialistas (Frana e Finlndia) ou hbrido (Suia).
Talvez as informaes da tabela

possam ter estimulado Linz e outros a pensarem no fracasso do
presidencialismo frente ao parlamentarismo.7 Embora as informaes coroem o sucesso do sistema
parlamentarista mundo afora, ainda de acordo com Mainwaring e
Shugart (1993, p. 196) no est
claro at que ponto o presidencialismo per se responsvel pela
baixa taxa de sucesso das democracias presidencialistas. Estes
autores cogitam que, talvez, essa
baixa taxa de sucesso esteja relacionada com os pases menos desenvolvidos e com o descompromisso das elites polticas com os
valores democrticos.
Linz (1991) apresenta cinco caractersticas negativas relacionadas
a esse sistema de governo, sendo
duas pautadas nos aspectos institucionais e as demais, nos aspectos
polticos. As caractersticas negativas, segundo o autor, poderiam
comprometer o funcionamento da
democracia. Um primeiro aspecto destacado pelo autor diz respeito ao que se poderia considerar
um conflito de legitimidade entre
o presidente da Repblica e os
parlamentares. Tanto o chefe do
poder Executivo quanto os parlamentares so eleitos pelo voto popular. Quando apresentam propostas de lei divergentes, ambos
podem apelar diretamente ao povo como sustento da sua autoridade. Quem est mais legitimado
para falar em nome do povo?,
pergunta Linz (1991, p. 66). O autor ressalta que tal impasse pode
criar conflitos com chances de
romper o regime. Geralmente, os
impasses acontecem no momento
do aperfeioamento das propostas
PolitiKa
poltica
30
Figura 7 Eleies populares ininterruptas e tipos de sistema de governo

Paises
A*
Austrlia
1900
ustria
1945
Alemanha
1949
Blgica
1831
Botswana
1960
Barbados
1966
Canad
1867
Dinamarca
1855
Holanda
1848
Islndia
1874
Irlanda
1921
Itlia
1946
Israel
1949
ndia
1952
Japo
1946
Jamaica
1962
Luxemburgo
1868
Liechtenstein
1918
Malta
1964
Noruega
1814
Nova Zelndia
1852
Reino Unido
1832
Sucia
1866
Trindade e Tobago
1962
Colmbia
1958
Costa Rica
1958
Estados Unidos
1788
Venezuela
1958
Finlndia
1906
Frana
1946
Sua
1848
Tipos de sistema de governo

Parlamentarista
Fonte: Adaptado de Mainwaring e Shugart (1993), p. 195.

A* = Eleies populares ininterruptas.
N 3 _ MARO 2016
31
Presidencialista
Semipresedencialista
Hbrido
de lei, inexistindo uma terceira instncia que possa resolver o conflito.8

Outra caracterstica negativa
est ligada ao mandato fixo do chefe do Executivo e impossibilidade de reeleio. Nesse sistema de
governo, o presidente da Repblica eleito por um perodo que no
pode ser modificado. O mandato
fixo, segundo Linz, um problema, pois um presidente da Repblica considerado impopular e um
que tenha perdido o apoio da maioria dos parlamentares s podem ser
afastados pelo impeachment. Em relao ao impeachment, ele s usado
para afastar o presidente da Repblica, como aconteceu no Brasil em
1992, com Fernando Collor de
Mello, quando comprovado seu
envolvimento em atos ilcitos, como corrupo, por exemplo.
Para Linz, a impossibilidade da
reeleio do presidente dificultaria
julg-lo ou recompens-lo pelo seu
exerccio frente ao poder Executivo. Como observado pelo autor h
algum tempo, um presidente que
no pode ser reeleito no responsvel (Linz, 1994 apud Mayorga,
2001, p.101). Quanto reeleio,
vale lembrar que este instituto existe, hoje, em muitas constituies,
dentre as quais a brasileira. Entretanto, nos pases em que a reeleio
no permitida, como no Mxico,
isso no afeta a estabilidade nem a
legitimidade do regime, pois as instituies estruturam as regras, fixando os comportamentos dos atores envolvidos.
A terceira caracterstica negativa que a Presidncia da Repblica no se divide. Em outras palavras, como no velho ditado popular, o ganhador leva tudo e o
perdedor chupa os dedos. Se o
partido do chefe do Executivo dispe de apoio suficiente no Poder

Legislativo, o presidente da Repblica no ter incentivos para
compartilhar a composio do seu
governo com as outras foras polticas dentro do Legislativo. Como se sabe, tal situao vai depender muito do tipo de sistema partidrio. No caso do Brasil, onde a
fragmentao significativa, improvvel que a legenda do presidente da Repblica consiga essa
maioria. Logo, a soluo dividir
o governo com outros partidos a
fim de garantir a governana e
conseguir aprovar a agenda do
Executivo no Legislativo. Em outros termos, isso significa criar uma
coalizo que permita coordenar as
atividades de governana, conforme explica Limongi (2006, p.19):
Presidentes sempre seriam forados a formar coalizes para governar, mesmo, por paradoxal que
parea, se seu partido fosse majoritrio. Isso porque coalizes no
seriam formadas apenas de acordo
com o critrio partidrio. Ou melhor, esse mtodo usual de formao de coalizes seria insuficiente
para dar a sustentao poltica necessria ao presidente. Federalismo, o poder dos governadores e a
diversidade e heterogeneidade da
sociedade brasileira, mais do que
o nmero de partidos, tornavam
coalizes imperiosas.
Por regra, caso queira efetivamente governar, o presidente ter
que recorrer coalizo. Para alguns analistas, o desenho institucional dos sistemas eleitoral e partidrio brasileiro estimularia os
polticos a terem um comportamento individualista para conquistar uma cadeira no Legislativo.
Depois de eleitos, eles carregariam

para a arena legislativa o sentimento individualista, e, nesse espao,
agiriam independentemente do
partido, reforando a fraqueza das
legendas (Mainwaring, 2003;
Ames, 2003). Isso significa que as
coalizes estariam fadadas ao fracasso, trazendo instabilidade governana e impulsionando o desequilbrio entre os poderes.
Todavia, alguns estudos apresentam uma releitura da funcionabilidade do sistema poltico brasileiro. Esses estudiosos se contrapem parte da literatura sobre o
tema, resgatando a atuao dos
partidos no processo decisrio e a
importncia da organizao legislativa no interior das duas casas do
Congresso Nacional. Esses analistas nos oferecem evidncias empricas de que, no Brasil, os processos legislativos so centralizados
e favorveis ao governo na aprovao de suas agendas.
Os problemas criados pelos sistemas eleitoral e partidrio, anteriormente apontados, so anulados
na arena legislativa, que garantiria
mais estabilidade s decises coletivas. A governana no seria
prejudicada por possveis problemas produzidos pela juno do
presidencialismo com os sistemas
eleitoral e partidrio. Na arena legislativa o comportamento dos
parlamentares seria influenciado
pelos partidos em suas votaes.
Ao analisar as votaes nominais
do perodo de 1989 a 1999 e as
regras do processo decisrio nesse
perodo, o trabalho de Figueiredo
e Limongi (1999) revelou existir
disciplina partidria na Cmara
dos Deputados, o que significa que
a instabilidade est longe de ocor-
rer. A estabilidade o padro da

ao coletiva naquela arena.
Como recordado pelos autores,
a teoria existente nos diz que no
deveria haver disciplina partidria
no Congresso brasileiro. [Porm],
em mdia, 89,4% do plenrio votam de acordo com a orientao
de seu lder, taxa suficiente para
predizer, com acerto, 93,7% das
votaes nominais (Figueiredo e
Limongi, 1999, p. 20). Ao mesmo
tempo, o plenrio tambm seria
influenciado pelas regras do jogo
parlamentar, que so altamente
centralizadas em um pequeno grupo, chamado de colgio de lderes. importante dizer que esse
colgio funciona como um rgo
auxiliar da mesa diretora da Cmara dos Deputados: elabora a
agenda de apreciao de proposies para o estabelecimento da
ordem do dia do plenrio e, o que
mais importante, interfere substantivamente nas decises por meio
do recurso de tramitao urgente
(Figueiredo e Limongi, 1999). Isso significa que essa instncia no
apenas concentra poder de deciso, como controla a pauta dos
trabalhos legislativos.
A contestao das ideias expostas na seo anterior somente foi
possvel porque aqueles estudos, na
sua maioria, fundamentavam-se
em teses formais, baseando suas
argumentaes nas expectativas lgicas que os modelos tericos advogam para a realidade, sem, contudo, atentar tanto para a realidade
poltica em si quanto para outras
variveis no previstas pelos modelos (Peres, 2000, p. 92). exatamente esta a postura metodolgica
adotada por Figueiredo e Limongi,
que propuseram um novo direcioPolitiKa
poltica
namento analtico, deslocando a
anlise dos sistemas eleitoral e partidrio para o processo de deciso
no interior do Poder Legislativo. O
segredo do sucesso estaria na prpria organizao legislativa e no
controle rgido que alguns atores
institucionais o presidente da Repblica, os presidentes da mesa diretora e das principais comisses
permanentes e, especialmente, as
lideranas partidrias exercem sobre a maioria dos parlamentares nas
casas legislativas.
Retomando o trabalho de
Linz (1991), lembremos que o
presidencialismo, segundo o autor, cria no presidente da Repblica um sentimento de que a
legitimidade do mandato popular reside na sua pessoa. Este fato um dos grandes problemas
dos sistemas eleitoral e partidrio
que incentivam a personificao
do poltico. Tal constatao constitui a quarta caracterstica negativa apresentada por Linz
(1991). O presidente descarta que
existam outras instituies polticas, como o Poder Legislativo
e at mesmo os partidos, passando a governar com medidas provisrias, sem o apoio direto destas instituies. Finalmente, a
ltima caracterstica negativa
apontada pelo autor diz respeito
ao acesso de pessoas com pouca
ou nenhuma experincia poltica e administrativa coordenao do governo. Sua chegada ao
poder pode produzir drsticas
consequncias democracia. A
histria poltica da Amrica Latina j testemunhou casos dessa
natureza, como o Brasil de Fernando Collor e o Peru de Alberto Fujimori.
N 3 _ MARO 2016
32
33
guisa de concluso
Devemos ser cticos com as negatividades sobre a relao entre o
presidencialismo e as demais instituies polticas, sob o risco de
fazermos anlises enviesadas de
todo o sistema e no vislumbrarmos os aspectos positivos que o
presidencia l ismo apresenta.
Mainwaring e Shugart (1993) verificaram a pertinncia das caractersticas negativas atribudas por
Linz ao presidencialismo e concluram que elas precisariam ser
relativizadas. Os autores mostraram que o sistema parlamentarista tambm tem seus problemas,
sendo um deles compartilhado
com o sistema presidencialista a
possibilidade de conflito de legitimidade. Segundo Mainwaring
e Shugart (1993), esse conflito
inerente a todos os sistemas que
adotam alguma forma de diviso
de poderes. Os autores tambm
reconhecem que o mandato fixo
do presidente da Repblica dificulta sua substituio em caso de
perda de apoio, mas, em contrapartida, o chefe do Executivo pode recuperar apoio ao longo do
mandato, sem interromper seu programa de governo, como acontece no sistema parlamentarista.
Embora Linz tenha chamado

a ateno dos estudiosos e dos membros das elites polticas para os problemas gerados pelo presidencialismo, muitos regimes democrticos
com esse sistema de governo tm
sobrevivido mundo afora. O que
explicaria, ento, a estabilidade do
presidencialismo na Amrica Latina, sobretudo no Brasil? O curioso que todos os pases latino-americanos so presidencialistas, exceo da Bolvia, que, segundo
Mayorga (2001), tem um sistema
presidencialista parlamentarizado.9
A explicao para tal permanncia
do sistema est na formao de coalizes de governo.
Quanto coalizo, Amorim
Neto (1994) observa que, em 25
anos de governo presidencialista
nos perodos democrticos (19461964 e ps-1988), a maioria dos
chefes do Executivo do Brasil optou pela formao de coalizo. A
Figura 8, a seguir, mostra os tipos
de governo no Brasil nos dois perodos, podendo-se observar que
63,1% deles constituram governos
de coalizo. Essa informao significa que a maioria dos governos
formados nas duas experincias
democrticas brasileiras seguiu a
estratgia de construo de apoio
partidrio no Congresso Nacio-
Figura 8 Tipos de governo no presidencialismo brasileiro (1946-1964/1988-1994)

63,1%
Coalizo
31,5%
Cooptao
Apartidrio
5,4%
Fonte: Adaptado, (Amorim Neto, 1994 apud Peres, 2000, p. 93).
nal, ou seja, um acordo entre o

chefe do Executivo e os partidos
que integram a base de apoio ao
governo. Essa estratgia tem por
objetivo articular uma composio majoritria em torno do partido do presidente da Repblica.
Quando no existe um acordo entre o presidente e os partidos, o
chefe do Executivo tem duas opes: formar um governo por cooptao ou fazer um governo apartidrio. Ao longo dos perodos de
1946 a 1964 e de 1988 a 1994,
31,5% foram governos de cooptao, enquanto somente 5,4% foram governos apartidrios.
Alguns analistas denominam
essa coalizo de governo de presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988), presidencialismo de
compromisso (Lanzaro, s/d) ou,
ainda, presidencialismo de coalizo racionalizado, como preferem outros estudiosos (Huber,
1996 apud Santos, 2003). Tais denominaes so meros ajustes lingusticos, pois o mais importante
que o arranjo mantenha o equilbrio entre os poderes para evitar
instabilidades na governana. Esse equilbrio, segundo a teoria de
Nash, a situao em que nenhum
ator tem incentivos para desviar-se de determinado curso de ao,
tendo em vista que os outros tambm no o tero (Snchez-Cuenca, 2004; Gibbons, 1992; Prez,
Jimeno e Cerda, 2004).
Como vimos, Linz aponta algumas caractersticas negativas do
presidencialismo que constituiriam
um perigo estabilidade da democracia. Esse perigo poderia ser
mais crtico se o presidencialismo
fosse combinado com o multipartidarismo e com a representao
proporcional de lista aberta. Entretanto, as previses linznianas

no foram confirmadas. O segredo da estabilidade, sobretudo no
Brasil, est no dito presidencialismo de coalizo, que convive amigavelmente com uma espcie de
touro de minos, assim caracterizado por Carvalho (2003, p. 211):
[...] de um lado, uma cabea legislativa inglesa Congresso com
partidos disciplinados, estrutura
interna centralizada e agenda monopolizada pelo Executivo de
outro, um corpo eleitoral norte-americano voto personalizado,
individualizao e atomizao do
processo poltico e, sobretudo, um
nico conjunto de incentivos se
dirigindo arena legislativa: a lgica do particularismo, a perseguio, por parte dos eleitos, de
benefcios desagregados como caminho de reproduo de seus respectivos mandatos.
Assim o Brasil, portanto. Como um Minotauro, que possui um
corpo (sistemas eleitoral e partidrio) que cria atores totalmente independentes, em busca de benefcios para atender a seus objetivos, e
uma cabea (sistema parlamentar)
que reeduca estes atores, constrangendo-os a agir de forma sintonizada com seus partidos, oferecendo,
assim, governana ao Brasil, independentemente das avaliaes negativas a seu respeito e da percepo
um tanto difusa de que j no importam para o sistema poltico.
Em sntese, os problemas ocorridos no interior do sistema poltico so bloqueados por vrias instncias e atores no interior do Congresso Nacional, arena das
principais e mais abrangentes decises polticas tomadas no pas.
H uma contradio entre

a importncia dos partidos
e a pssima avaliao
que se faz sobre eles.
Do ponto de vista institucional,
os partidos continuam
a ser imprescindveis.
Isso significa dizer que, ao chegarem ao Legislativo, os parlamentares so condicionados por uma estrutura de oportunidades que os
leva a seguir as diretrizes partidrias, tornando o partido uma instituio imprescindvel para a manuteno da capacidade de governar. Apesar das consideraes de
Moiss (2010) sobre a falta de confiana dos brasileiros nas instituies democrticas, os partidos
que, provavelmente, constituem
uma das principais instituies deste regime continuam sendo um
elemento fundamental para a governana no Brasil dentro do desenho institucional existente no
pas. Sem diminuir a dimenso poltica e social do problema, o fato
que a contradio entre essa importncia dos partidos e sua pssima avaliao, como revelado nas
pesquisas citadas antes, uma questo de outra natureza, ligada incapacidade crescente de as legendas
conseguirem mobilizar a sociedade
e faz-la se identificar com seus representantes polticos. No entanto,
do ponto de vista institucional (parlamentar), os partidos continuam
sendo, sim, uma instituio imprescindvel para governar. n
PolitiKa
poltica
34
Notas
1. Segundo Manin, num governo representativo, (1) os representantes so escolhidos pelos
representados em eleies peridicas; (2) no
exerccio de seus mandatos, os representantes
conservam certa independncia em relao s
preferncias dos eleitores; (3) a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar
sem o controle do governo; e (4) as decises
polticas so tomadas em assemblia, pelos representantes, aps debate.
anos 1970, chegando a 35,91% no primeiro

turno das eleies municipais de 2014. No
Brasil, no primeiro turno da ltima eleio
presidencial, as abstenes somaram 27,6 milhes de votos. Junto com os votos brancos
(4,4 milhes) e nulos (6,6 milhes), a quantidade de eleitores que no votou em nenhum
candidato a presidente (38,6 milhes) supera
o total de votos recebidos por Acio Neves
(37,8 milhes).
2. Dahl enumera oito garantias institucionais

mnimas para a existncia de um regime democrtico inclusivo, com grande nmero de
pessoas: (1) liberdade de formar e aderir a organizaes, (2) liberdade de expresso, (3)
direito de voto, (4) elegibilidade para cargos
polticos, (5) direito de lderes polticos disputarem apoio, (6) eleies livres e idneas,
(7) fontes alternativas de informao e (8) instituies para fazer com que as polticas governamentais dependam de eleies e de outras manifestaes de preferncia.
4. Pesquisa Manifestao 16/8: perfil e percepo dos

manifestantes em Vitria (ES). Disponvel em
www.uvv.br/sociologia.
3. Nas ltimas duas dcadas, com variaes, as

eleies norte-americanas tm mobilizado
entre 1/3 e 2/3 dos eleitores. Na Frana, a
absteno vem crescendo desde o final dos
35
5. Desinteresse pelos partidos em So Paulo recorde,

mostra Datafolha. Disponvel em www.folhaonline.com.br. Acesso em 03 nov. 2015. A
pesquisa Manifestao 16/8: perfil e percepo
dos manifestantes em Vitria (ES) chegou a resultados semelhantes. Em Vitria, apenas
0,55% dos entrevistados declararam ter muita confiana nos partidos, sendo que 60,66%
disseram ter nenhuma confiana nas legendas existentes, hoje, no pas.
6. A representao com dois turnos utilizada
nas eleies presidente da Repblica, governadores e prefeitos de municpios com mais
de 200 mil eleitores. A maioria simples, por

sua vez, usada nas eleies para prefeitos de
cidades com menos de 200 mil eleitores e para o Senado. A representao proporcional
com lista aberta aplicada nas eleies para
deputados federais, deputados estaduais e vereadores.
7. No podemos esquecer que, no Brasil, entre
setembro de 1961 e janeiro de 1963, trs gabinetes parlamentaristas se sucederam no poder, chefiados, respectivamente, pelos primeiros-ministros Tancredo Neves (PDS/MG),
Brochado da Rocha (PDS/RS) e Hermes Lima (PSB/BA).
8. Quanto a isto, deve-se dizer que as constituies preveem mecanismos institucionais para
revolver os impasses entre os poderes Executivo e Legislativo, como, por exemplo, o veto
do presidente da Repblica e a recusa do veto pelos parlamentares.
9. O artigo 90 da atual Constituio boliviana
estabelece que os parlamentares elegero, caso nenhum candidato a presidente da Repblica receba a maioria absoluta dos votos, o
chefe do Executivo por maioria absoluta entre
os dois mais votados.
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PolitiKa
36

Doutora pelo Instituto de Economia
da UFRJ, onde leciona macroeconomia
e economia do setor pblico.
Pesquisa na rea de macroeconomia,
com nfase em poltica fiscal e
Sistema de Seguridade Social.
E-mail: deniselg@uol.com.br
O sistema de previdncia pblica no Brasil voltou a ser alvo de reformas

com o severo ajuste fiscal que norteia a estratgia do governo de 2015.
O Brasil vive agora uma nova realidade, com queda acentuada do PIB,
elevao do desemprego e reduo dos salrios. O debate sobre os
mecanismos de sustentao da previdncia pblica exige respostas
diferentes daquelas que usualmente so empregadas pelo discurso liberalortodoxo. Este artigo rene argumentos para provar que as variveis mais
importantes da equao financeira da previdncia pblica
so o nvel do emprego formal, o patamar dos salrios e a produtividade
do trabalho. Portanto, a poltica econmica o principal elemento que
precisa ser levado em conta no debate sobre a crise da previdncia.
As grandes fragilidades estruturais de um sistema previdencirio tambm
decorrem da baixa produtividade da indstria, incapaz elevar a produo
dos trabalhadores ativos, que sero os agentes de sustentao da populao
idosa, enferma e desempregada. No possvel analisar a questo
previdenciria dentro de si mesma. Seus determinantes esto na economia
vista como um todo.
A Seguridade Social e a economia brasileira

no incio do sculo XXI
O gasto pblico com polticas sociais conquistou um novo lugar entre
os instrumentos de poltica econmica aps 2004, quando passou a ser
um dos determinantes do dinamismo da economia nacional. A conexo entre benefcios sociais e nvel de atividade econmica foi decisiva. Ao ativar diretamente o consumo das famlias, esse tipo de gasto
passou a impulsionar a demanda agregada, por sua elevada magnitude
(12,6% do PIB em 2014)1 e por ser uma renda dirigida a uma populao com alta propenso a consumir (idosos carentes, pensionistas,
enfermos, acidentados, famlias de baixa renda e desempregados).
A reduo da pobreza e da desigualdade, medidas pelo ndice de
Gini, foi saudada como um evento histrico nico para o Brasil e a
N 3 _ MARO 2016
Amrica do Sul no perodo 20112014 (Cepal, 2012 e 2012B). Os

mecanismos que produziram esse
resultado de forte impacto poltico foram as transferncias de renda para as famlias, o crescimento
real do salrio mnimo, a expanso
do crdito para pessoas de baixa
renda e para pequenas e mdias
empresas e, sobretudo, o crescimento do emprego formal. Essa
mudana tornou-se vivel num
cenrio de relaxamento das restries externas no Brasil e nos pases sul-americanos, por causa da
maior liquidez internacional e da
elevao do preo das commodities,
o que facilitou o crescimento econmico da regio, apoiado, sobretudo, na expanso do consumo.
O novo cenrio de crescimento
levou tambm a um afrouxamento das restries fiscais, com crescimento das receitas tributrias,
mais especialmente das receitas
vinculadas aos gastos sociais na
rea de previdncia, sade e assistncia social.
No entanto, os governos do
Partido dos Trabalhadores apenas
adicionaram polticas de impacto
social poltica econmica conservadora criada durante o segundo governo de Fernando
Henrique Cardoso, quando vigorou o dogma do trip macroeconmico (metas de inflao,
metas fiscais e cmbio flutuante).
Por esse motivo, os aspectos
virtuosos do perodo histrico
recente foram erguidos num cenrio de enormes debilidades estruturais, que acabaram por abreviar as conquistas sociais, transfor m a ndo - a s apen a s nu m
resultado transitrio de um ciclo
favorvel que comeou a se esgo-
tar em 2014-2015. A partir de

2011, a desacelerao persistente
no cenrio internacional e a reorientao da poltica macroeconmica domstica para um vis
mais ortodoxo, de corte recessivo, foram deteriorando os indicadores econmicos e sociais at
derrubar em alguns meses, em
2015, o que havia sido conquistado em muitos anos. Os componentes internos, muito mais
que os externos, interromperam
os avanos obtidos na primeira
dcada do sculo XX.
Argumenta-se neste artigo
que a baixa produtividade da economia brasileira, a perda de dinamismo da indstria nacional e
a poltica macroeconmica contracionista nos campos fiscal e
monetrio conduziram, inicialmente, ao enfraquecimento das
polticas de previdencirias e, posteriormente, no perodo 20112015, ao retrocesso delas.
O Brasil vive uma nova realidade. O contexto atual de queda rpida e acentuada do PIB (que
vinha de uma taxa de 4,6% ao
ano, em mdia, no perodo de
2007-2010, para 2,1% ao ano em
2011-2014, e -3,8% em 2015),
inflao bem acima do limite superior da meta estabelecida pelo
Banco Central, crescimento do
desemprego, queda brusca da produo industrial, desacelerao
do investimento privado e do
consumo das famlias e crescimento do dficit primrio no setor pblico consolidado.
Um programa de austeridade
fiscal est produzindo esses indicadores e gerando o achatamento de gastos sociais e dos
investimentos pblicos. A pre-
Lisa S./shutterstock.com
Perspectivas e constrangimentos
do sistema de previdncia
pblica no Brasil
37
Perspectivas e constrangimentos do sistema de previdncia pblica no Brasil
PolitiKa
previdncia social
vidncia voltou a ser alvo de reformas propostas pelas estratgias
de conteno fiscal. O governo
Dilma foi capturado pelo mesmo discurso de ajuste fiscal que
vem sendo usado na Europa como instrumento ideolgico para desmontar o Estado de Bem-Estar Social.
Por que o sistema pblico de
previdncia voltou a ser o alvo
das reformas do Estado? Como
lidar com corte de gastos, se o
nmero de pessoas idosas cresce
a cada ano? Quais variveis macroeconmicas asseguram a sustentabilidade financeira de um
sistema pblico de previdncia?
As respostas exigem uma avaliao da base produtiva sobre a qual
o sistema previdencirio brasileiro est assentado.
38
39
O problema da baixa
produtividade e sua
relao com o sistema
previdencirio nos
anos 2000
A varivel produtividade estratgica numa sociedade em que o
nmero de idosos cresce em cada
dcada. Mais indivduos podem
ser amparados pelo sistema de
proteo social quanto maior for
a produo de cada trabalhador
ativo em cada ciclo produtivo.
Isto quer dizer que a relao PIB/
populao ocupada deve crescer
para atender s necessidades dos
que ficaram inativos, temporria
ou definitivamente. No entanto,
a economia brasileira conviveu
nos ltimos quinze anos com a
estagnao da produtividade em
setores estratgicos. Em consequncia, o salrio mdio aumentou muito acima do crescimento

da produtividade mdia. Esse mecanismo criou dificuldades progressivas para acomodar o conflito distributivo latente entre capital e trabalho. Por fim, ele
culminou no ajuste fiscal recessivo de 2014-2015 que, com a
brusca reduo do crescimento e
a elevao do desemprego, est
produzindo uma rpida queda do
salrio mdio real.
A Figura 1 permite avaliar a
evoluo da produtividade fsica
do trabalho na indstria de transformao e a remunerao real
mdia em dlar e em reais 2 .
Quando os salrios so avaliados
em reais, o hiato entre produtividade e salrios fica grande en-
tre 2006 e 2015. Verifica-se que

o descolamento das sries de
salrios (em reais) e de produtividade do trabalho permanece
mesmo depois do recuo dos salrios reais em 2015. Entretanto,
quando se compara o indicador
de produtividade com o salrio
mdio em dlar, percebe-se que
o hiato entre essas duas variveis
se reduziu progressivamente ao
longo do governo Dilma. A partir de 2015, o hiato foi fechado
e ocorreu uma reverso, com uma
brusca reduo da remunerao
real mdia (em dlares), muito
abaixo da produtividade do trabalho. um efeito da desvalorizao do real.
O que se quer argumentar
que um ciclo de crescimento comandado pela demanda decorrente de polticas sociais precisaria ter sido acompanhado por
um rpido desenvolvimento industrial, condio para que ocorresse um aumento contnuo na
Figura 1 Produtividade do trabalho e Rendimento mdio real em US$ e em R$

Brasil / Srie dessazonalizada (Nmero ndice: Jan/2006 = 100)
180
Rendimento real mdio em US$
Produtividade
Rendimento real mdio em R$
160
140
117,7
120
102,1
100
80
Fonte: PIM-PF/IBGE e Indicadores Industriais/CNI. Elaborao: FIESP
N 3 _ MARO 2016
set/15
jan/15
mai/15
set/14
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set/11
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set/10
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set/09
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set/07
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set/06
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riggsby/shutterstock.com
68,5
produtividade mdia da economia, o que no ocorreu no Brasil no perodo estudado.

A produtividade , de fato,
uma varivel-chave na equao
do sistema previdencirio. Em
primeiro lugar, porque o consumo mais elevado, que decorre do
crescimento do nmero de inativos, precisa ser compensado com
o aumento da produo dos trabalhadores ativos. Em segundo,
porque o sistema previdencirio
se apoia em receitas oriundas da
massa salarial, dos lucros e do faturamento; assim, o crescimento
da produtividade essencial para aumentar essa base de incidncia de tributos. Em terceiro, porque os postos de trabalho do setor industrial, por serem de mais
elevada produtividade, formalizados e de melhor remunerao,
funcionam como um farol para
o restante da economia. Salrios
mais altos e mais empregos formais reforam o fundo previdencirio e aumentam a cobertura
do sistema. Por fim, numa conjuntura como a brasileira, a elevao da produtividade mdia
decisiva para sustentar o poder
de compra dos salrios mnimo
e mdio, para que no se agrave
ainda mais o conflito distributi-
vo entre lucros e salrios e no

ocorra maior elevao dos preos.
A queda da margem de lucros leva empresrios a corrigir preos,
insistir na reduo de salrios e
apelar por reformas trabalhistas
e previdencirias que reduzam
direitos sociais.
necessrio, portanto, avaliar
a hierarquia de causalidade que
determina o comportamento da
produtividade de uma economia
e seu vnculo com a indstria. O
circuito comea com a poltica
macroeconmica. Suas principais
variveis (taxa de cmbio, taxa de
juro e gastos do governo) afetam
diretamente a demanda agregada,
a qual, por sua vez, determina a
acumulao de capital fsico e o
progresso tecnolgico. O crescimento essencial para absorver
novas tcnicas, mas no qualquer
tipo de crescimento, e sim aquele apoiado nas manufaturas, pois
elas determinam o comportamento da produtividade, por sua alta
capacidade de gerar inovaes e
disseminar tecnologia melhor. A
indstria manufatureira opera
com retornos crescentes de escala, estticos e dinmicos, e por
isso possui a mais elevada capacidade para disseminar seus ganhos
de produtividade para a economia
como um todo (Nassif, Feij e
Arajo, 2012).
No Brasil, essa cadeia de causalidade no ocorreu. Houve a
combinao de uma poltica macroeconmica conservadora, que
produziu um crescimento apenas
moderado e instvel, com baixa
gerao de capital fsico, perda de
participao da indstria de transformao no PIB e estagnao da
produtividade. Essa foi a caractePolitiKa
previdncia social
N 3 _ MARO 2016
mento econmico vivenciaram

experincia oposta, com um grande aumento da contribuio industrial no valor adicionado da
economia nacional. A perda de
dinamismo econmico do Brasil
pode ser explicada, em grande parte, pela perda de capacidade de liderana do setor industrial.
Os sistemas de proteo social,
principalmente o sistema previdencirio, foram criados no fim
do sculo XIX e na primeira metade do sculo XX como um produto do avano do capitalismo da
era industrial. No sculo XXI, a
conexo entre indstria e sistema
previdencirio essencial num cenrio de progressivo envelhecimento da populao, quando a
produtividade do trabalho, junto
com o nvel de emprego, assume
uma importncia estratgica para
a sustentao financeira dos esquemas de proteo social.
41
semprego, o grau de formalizao

da fora de trabalho e o nvel de
rendimento mdio da populao
ocupada. Para assegurar o pagamento de aposentadorias e penses, no curto e no longo prazos,
fundamental que a poltica macroeconmica tenha como meta
o pleno emprego, pois dessa forma
o nmero de afiliados ao sistema
crescer, a renda dos trabalhadores
aumentar e a carga das aposentadorias ser mais leve.
Essa construo institucional
fundamental para responder ao
desafio da bomba demogrfica
termo catastrofista usado para
denominar o processo de enve-
A relao do sistema
previdencirio com o
mercado de trabalho e a
poltica macroeconmica
A expanso da cobertura do sistema previdencirio brasileiro e sua
sustentao financeira ao longo do
tempo tm uma forte ligao com
o comportamento do mercado de
trabalho e com o regime de poltica macroeconmica que lhe corresponde (poltica fiscal e monetria), visto como determinante
do ritmo de expanso econmica
e dos ganhos de produtividade.
O mercado de trabalho afeta
diretamente os recursos tributrios
que financiam o sistema previdencirio Os indicadores mais relevantes sobre isso so a taxa de de-
beeboys/shutterstock.com
rstica fundamental do comportamento da base produtiva dos anos

2000-2014. O setor de servios e
o agronegcio voltado para a exportao impulsionaram a economia nacional em sua fase de crescimento na dcada de 2000.
Segundo relatrio da Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo (Fiesp, 2015) com base
na nova srie de PIB do IBGE, a
participao da indstria de transformao no PIB brasileiro foi de
somente 10,9% em 2014, contra
17,9% em 2004. Em dez anos, a
indstria de transformao brasileira perdeu sete pontos percentuais de participao no PIB. Enquanto isso, em 2013 esse indicador foi de 31,8% na China, 32,9%
na Tailndia, 31,1% na Coria,
11,5% no Chile, 17,8% no Mxico e 15,3% na Argentina.
Considerando uma amostra de
vinte pases que possuem renda per
capita semelhante do Brasil, esse
estudo mostra que a taxa de crescimento do PIB da indstria de
transformao brasileira foi das
menores entre 2001 e 2013 apenas 2,3% , enquanto o crescimento mdio anual foi de 11,5%
na China, 6,8% na ndia, 6% na
Coria, 4,3% na Argentina, 2,8%
na Colmbia e 2,7% no Chile.
Teixeira e Angeli (2012, p.18)
demonstram que, entre 1970 e
2007, o processo de perda de dinamismo econmico de alguns dos
mais importantes pases da economia mundial foi acompanhado pari passu pela perda relativa, ou pela elevao marginal, de importncia do setor secundrio na
composio da renda nacional, ao
passo que aqueles que lograram alcanar melhores taxas de cresci-
40
lhecimento da populao e de reduo da taxa de natalidade. O

problema de sustentabilidade de
um sistema pblico de previdncia em regime de repartio no
pode ser reduzido a um determinismo demogrfico. Deve ser tratado como a busca de um crescimento puxado pela demanda para gerar o nvel de emprego mais
elevado possvel, procurando simultaneamente intervir na forma
como a renda ser distribuda entre ativos e inativos. Nesse sentido, polticas monetria e fiscal expansivas e uma poltica industrial,
interferindo no produto, no emprego e na produtividade, tm um
papel decisivo para os rumos do
sistema previdencirio.
O equilbrio do oramento
previdencirio, em face do envelhecimento da populao, ter que
ser perseguido atravs de polticas
de pleno emprego e de elevao
da produtividade. A idade e o valor das aposentadorias esto longe
de ser os nicos determinantes da
carga previdenciria, como prevalece nas reformas previdencirias neoliberais, que normalmente buscam o ajuste do sistema elevando o valor das contribuies
sociais, reduzindo os benefcios e
aumentando a idade de acesso.
O Brasil deu uma boa demonstrao dos efeitos do arranjo entre
poltica macroeconmica, mercado de trabalho e finanas superavitrias do sistema previdencirio.
O ano de 2003 marcou uma importante inflexo no mercado de
trabalho brasileiro, que passou a
registrar taxas de desemprego sistematicamente decrescentes. Segundo dados da PME/IBGE, entre 2003 e 2014 a taxa de desem-
prego aberto caiu de 12,3% para

4,8%. Houve crescimento sistemtico dos rendimentos mdios
do trabalho principal, que passaram de R$ 1.771,68 em janeiro de
2003 para R$ 2.318,36 em janeiro de 2014, um crescimento real
de 30,8%. Houve tambm expanso do percentual mdio de trabalhadores com carteira assinada
no setor privado, em relao populao ocupada. Essa proporo
era de 39,7% (7,3 milhes) em 2003
e passou para 50,8% (11,7 milhes)
em 2014. Em doze anos, esse contingente cresceu 59,6% (ou mais
4,4 milhes de trabalhadores).
O mercado de trabalho atravessou de forma positiva os momentos
mais duros da crise mundial at o
fim de 2014. A partir de 2015, entretanto, esses indicadores favorveis sofreram enorme reverso, com
a adoo de um austero ajuste fiscal, uma poltica monetria de juros elevados e contrao do crdito. Segundo a Pesquisa Mensal de
Emprego (PME/IBGE), o Brasil
enfrentou no segundo trimestre de
2015 uma taxa de desemprego geral de 8,3%, correspondente a uma
elevao de mais de trs pontos
percentuais em apenas seis meses
de 2015, em relao ao ano anterior. Em julho de 2015 os empregos com carteira assinada caram
para 11,3 milhes, um nmero 3,1%
menor que o observado em julho
de 2014. Esses dados so reveladores do potencial negativo sobre o
mercado de trabalho de uma poltica de reduo brusca de gastos do
governo federal.
Os dados corroboram a tese de
que o sistema previdencirio torna-se financeiramente vivel quando polticas fiscais de elevao dos
As receitas previstas na
Constituio de 1988 so
suficientes para financiar,
sem dficit, todos os gastos
do governo federal
com previdncia, sade
e assistncia social.
gastos sociais (ou de qualquer gasto autnomo) impulsionam a demanda agregada e a renda, e depois (por consequncia) as receitas
de contribuies previdencirias
se elevam, permitindo que a poltica de gastos continue.
De fato, os gastos com benefcios previdencirios se elevaram
substancialmente entre 2004 e
2015. Entre fins de 2004 e janeiro
de 2014, o aumento real do salrio
mnimo foi de 68% (Dieese, 2014),
elevando o valor dos benefcios
previdencirios e fazendo crescer
a renda disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos aposentados
e pensionistas. Pode-se afirmar
que a poltica de elevao do salrio mnimo explica a maior parte da expanso das transferncias
de assistncia e previdncia durante o perodo considerado.
Mais de 82% dos benefcios
previdencirios concentram-se na
faixa de um a dois salrios mnimos. Em 2002, a quantidade de
benefcios emitidos era de 18,8
milhes. Em 2015 estava em 28,2
milhes, um crescimento de cerca de 50%, equivalente a um acrscimo de 9,6 milhes de benefcios
PolitiKa
previdncia social
Figura 2 Regime Geral de Previdncia Social | 20022015
ANO
N de benefcios
Valor mdio do
benefcio R$
2002
18.859.775
362,72
2003
19.510.519
435,94
2004
20.506.649
473,26
2005
21.149.561
495,78
2006
21.644.886
535,43
2007
22.066.263
562,26
2008
22.776.205
606,68
2009
23.534.497
657,69
2010
24.426.882
713,54
2011
25.176.323
757,71
2012
26.032.855
830,60
2013
27.009.011
899,30
2014
27.818.973
959,15
2015 (ago)
28.217.023
1.036,35
Fonte: Ministrio da Previdncia, Boletins Estatsticos da Previdncia.
Figura 3 Contribuio Previdenciria em R$ milhes

Taxa de
Crescimento
real (%)
ANO
Valor Nominal
Valor Real
2002
71.028
141.103
2003
80.730
146.731
4,0
2004
93.765
158.385
7,9
2005
108.434
172.992
9,2
2006
123.520
191.394
10,6
2007
140.493
208.599
9,0
2008
163.355
228.599
9,6
2009
182.008
244.459
6,9
2010
211.968
269.117
10,1
2011
245.892
292.969
8,9
2012
278.173
313.320
6,9
2013
308.557
328.336
4,8
2014
357.851
357.851
9,0
Fonte: Ministrio da Previdncia, Boletins Estatsticos da Previdncia.
N 3 _ MARO 2016
em treze anos. Em 2002, o valor

mdio dos benefcios pagos foi de
R$ 362,72; em 2014, passou para
R$ 959,15 (Figura 2).
O crescimento no nmero de
benefcios sociais e da massa salarial no perodo de 2003-2014
teve efeitos positivos na arrecadao de receitas de contribuies
previdencirias, as nicas receitas
que cresceram sistematicamente
acima do PIB nesse perodo em
todos os anos, mesmo aps 2009,
quando os efeitos internos da crise mundial j eram sentidos (Figura 3). Essas contribuies, pagas por empregadores, trabalhadores assalariados e autnomos,
representam a principal fonte de
receita da previdncia social. Portanto, o circuito virtuoso de sustentao financeira dos sistemas
pblicos de previdncia tem como ponto de partida uma poltica fiscal de elevao de gastos que
expandem a demanda agregada e
o crescimento. A elevao das receitas tributrias (resultado do
crescimento de salrios e lucros)
fecha o circuito, tornando o sistema autossustentvel.
Desoneraes tributrias
em grande escala e
impactos sobre o
oramento da seguridade
Durante a dcada de 2000, os governos petistas de Lula e de Dilma Rousseff colocaram em prtica uma ampla poltica de desoneraes de tributos com o
objetivo de estimular o investimento privado, gerar emprego e
melhorar as condies de competitividade da indstria nacional.
Durante o primeiro governo de
42
43
Dilma Rousseff (2011-2014) o

uso em larga escala das desoneraes transformou-se num indicador da opo por uma estratgia de forte contrao do papel
do Estado e de atribuio de um
maior protagonismo ao capital
privado na conduo da economia nacional. Essa poltica, entretanto, no obteve resposta favorvel do investimento agregado,
que apresentou menores taxas de
crescimento. No perodo 20112014, a taxa mdia de crescimento real dessa varivel foi de apenas
1,8% contra 9,9% no perodo
2007-2010. As desoneraes privaram a sociedade de recursos que
poderiam ter sido empregados de
forma mais eficiente para gerar
bem-estar e crescimento.
A Figura 4 resume as estimativas do Ministrio da Fazenda
para o total das desoneraes (ou
gastos tributrios) federais para o
perodo 2009-2015 e o valor das
renncias de receitas pertencentes ao sistema de seguridade social, medidas em temos absolutos
e relativos.
Os dados confirmam que, no
perodo de desacelerao, uma
das estratgias mais importantes
de poltica fiscal do governo federal para estimular o investimento privado foi a reduo da carga
de impostos sobre as empresas.
Nota-se que, em 2009, o total das
desoneraes foi de R$ 119,8 bilhes ou 3,76% do PIB. Em 2011,
primeiro ano do governo de Dilma Rousseff, o gasto tributrio
foi de 3,52% do PIB, equivalente
a R$ 137,2 bilhes, at chegar ao
montante de 4,9% do PIB ou R$
282,4 bilhes em 2015. Essa impressionante quantia que o Esta-
Figura 4 Desoneraes Tributrios Federais1 (Em R$ milhes e % do total)
ANO
Desonerao
total
% do PIB
Desonerao de
contribuies
sociais1
% do PIB
% do total
2009
119.861
3,76
59.061
1,85
49,3
2010
132.059
3,47
67.355
2,03
51,0
2011
137.239
3,52
68.146
1,75
49,6
2012
170.389
3,76
80.909
1,78
47,5
2013
170.016
4,10
97.731
1,97
48,0
2014
249.761
4,76
136.541
2,61
54,6
2015
282.437
4,93
157.644
2,75
55,8
(1) Inclui Contribuies Previdencirias, Cofins, CSLL PIS/PASEP

Fonte: Receita Federal, Ministrio da Fazenda, Demonstrativo dos Gastos Tributrios.
do deixou de arrecadar nesse ano

maior do que a soma de tudo o
que foi gasto, na esfera federal,
com sade (R$ 93 bilhes), educao (R$ 93,9 bilhes), assistncia social (R$ 71 bilhes), transporte (R$ 13,8 bilhes) e cincia
e tecnologia (R$ 6,1 bilhes) no
ano de 20143.
importante chamar a ateno para os valores das renncias
tributrias na rea da seguridade
social. Em 2009, por exemplo, a
renncia de contribuies sociais
foi estimada em R$ 59 bilhes,
que correspondem a 1,85% PIB
e a 49,3% da renncia tributria
total daquele ano. Em 2015, o valor estimado ficou em R$ 157,6
bilhes, ou seja, 2,75% do PIB e
55,8% do total desonerado no ano.
As desoneraes abrangem a cesta bsica, a folha de salrios, o
Simples nacional, a Zona Franca
de Manaus, entidades sem fins
lucrativos, medicamentos, construo civil, mquinas e equipamentos, biodiesel e outros setores.
inescapvel concluir que o
governo adota uma narrativa contraditria, j que abre mo de re-
cursos da seguridade social e

aponta um suposto dficit da previdncia. Segunda constatao:
por meio da reduo selecionada
de desoneraes h bastante margem para se arrecadar receitas suficientes para uma ampla poltica
de desenvolvimento do sistema
de sade ou para educao. Essa
estratgia no produziu o esperado aumento do investimento privado, no se convertendo, portanto, na gerao de emprego,
renda e produo. O efeito mais
provvel foi o aumento das margens de lucro dos setores favorecidos. O aumento da arrecadao
federal pela via da reviso do gasto tributrio poderia ampliar as
verbas oramentrias destinadas
a reas que enfrentam escassez de
recursos, como as da sade e saneamento, com efeitos multiplicadores na economia e na elevao do bem-estar da populao
de menor renda. O uso mais perverso das desoneraes seria o seu
relaxamento (volta da tributao)
para fazer supervit primrio, como parece sugerir a proposta de
ajuste fiscal do governo.
O oramento da
seguridade social:
existe dficit?
Segundo o artigo 195 da Constituio Federal de 1988, a seguridade social, da qual o sistema previdencirio parte fundamental,
deve ter vrias fontes de receitas.
Nelas esto includas a contribuio dos empregadores e trabalhadores seguridade social (contribuio previdenciria ao INSS), a
Cofins (inclusive sobre importaes), a CSLL e a receita de concursos de prognsticos. At 2007
a CPMF tambm era uma fonte
de recursos do sistema de seguridade. Como se v, ele foi criado
com uma slida estrutura de financiamento, apoiada em uma diversificada base de arrecadao que
est preservada at hoje no texto
da Constituio. As investidas liberais-privatizantes no conseguiram viabilizar econmica e politicamente sua alterao.
Quando se leva em considerao esse conjunto de receitas, verifica-se que elas so suficientes
para financiar todos os gastos do
governo federal com previdncia,
sade e assistncia social, conforme demonstra a Figura 5. O encontro de receitas e despesas amplamente superavitrio, incluindo-se os gastos administrativos com
pessoal, custeio e pagamento da
dvida de cada setor. O supervit
foi de R$ 56,7 bilhes em 2010,
R$ 78,1 bilhes em 2012 e R$
56,4 bilhes em 2014, apesar das
enormes desoneraes tributrias
realizadas nos ltimos cinco anos.
Os nmeros mostram mais do que
isso. Elucidam que o governo gasta, de forma sistemtica, recursos
PolitiKa
previdncia social
da seguridade social em despesas
da Unio que pertencem ao oramento fiscal, subtraindo recursos
que constitucionalmente esto vinculados aos gastos sociais.
Essa informao no tem sido
repassada para a populao, que adotou a noo, amplamente veiculada
pela mdia, de que o sistema de seguridade social brasileiro enfrenta
uma crise de grandes propores
em funo do crescimento dos gastos previdencirios, necessitando
44
45
por isso de reformas que implicam

corte de direitos sociais. H uma
idia depreciativa do sistema de
insolvncia e de precariedade generalizada , que no corresponde
realidade. Os dados refutam essa
tese e mostram que o sistema de
seguridade social tem sido autossustentvel, mesmo durante o perodo de recesso recente, o que
torna vivel a expanso de benefcios e servios muito importantes
para a sobrevivncia da grande
maioria da populao. Com o supervit de 2014 seria possvel elevar

em 60% os gastos com sade pblica, por exemplo, o que poderia
viabilizar uma grande transformao na prestao desses servios.
A Constituio de 1988 determina que sejam elaborados trs
oramentos: o oramento fiscal,
o oramento da seguridade social
e o oramento de investimentos
das estatais. O que ocorre que,
na prtica da execuo oramen-
tria, o governo apresenta no trs,

mas dois oramentos, o oramento de investimentos e o oramento fiscal e da seguridade social,
no qual consolida todas as receitas
e despesas, unificando o resultado. Com este artifcio no possvel identificar a transferncia de
recursos do oramento da seguridade social para financiar gastos
do oramento fiscal. Para tornar
o quadro ainda mais confuso, isola-se, para efeito de anlise oramentria, o resultado previdencirio e o resto do oramento da
seguridade social. Com esse artifcio contbil, tenta-se mostrar
que necessrio transferir cada
vez mais recursos para cobrir o
suposto rombo da previdncia.
A idia de dficit no oramento da previdncia amplamente
divulgada pela mdia com o suporte do governo federal. Com o
objetivo de reduzir os gastos previdencirios, considerados insustentveis, o governo federal realizou, no final do ano de 2014, uma
Receitas1
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Receita Previdenciaria
140.493
163.355
182.008
211.968
245.892
278.173
308.557
357.851
CSLL
34.411
42.502
43.592
45.754
57.845
57.488
65.732
65.534
COFINS
102.463
120.094
116.759
140.023
259.891
181.555
201.527
195.179
PIS/PASEP2
26.709
30.830
31.031
40.373
42.023
47.778
51.065
51.881
36.483
3.058
2.497
3.148
3.414
3.765
14.255
13.528
14.173
14.883
16.873
20.044
10.923
7.415
Contrapartida do Or. Fiscal p/EDU
1.766
2.048
2.015
2.136
2.256
1.774
1.273
1.391
Receita total da seguridade
356.580
375.415
392.075
458.285
528.194
590.577
639.077
679.251
Despesas
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Benefcios Previdencirios
182.575
199.562
224.876
254.859
281.438
316.590
357.003
402.087
CPMF
Receitas de rgos da Seguridade
Benefcios LOAS e RMV
14.192
15.641
18.712
22.234
25.116
30.324
34.323
38.447
Bolsa-Famlia e outras transferncias
8.756
10.605
11.877
13.493
16.767
20.530
23.997
26.156
EPU
1.766
2.048
2.015
2.136
2.256
1.774
1.273
1.439
FAT (seguro-desemprego, abono, outros)
17.957
21.416
27.742
29.755
34.738
40.491
46.561
51.833
Minist. Sade - MS
45.212
50.270
58.270
61.965
72.332
80.063
84.412
83.935
Minist. Desenvolvimento Social - MDS
2.278
2.600
2.746
3.425
4.033
5.669
6.719
3.986
Minist. Pevidncia - MP
4.496
4.755
6.265
6.482
6.767
7.171
7.280
5.188
Outras aes da Seguridade
3.365
3.819
6.692
7.260
7.552
9.824
9.824
9.824
Despesa total da seguridade
280.596
310.716
359.195
401.609
450.999
512.436
571.392
622.895
Resultado da Seguridade
75.984
64.699
32.880
56.676
77.195
78.141
67.685
56.356
www.previdencia.gov.br; Minist. da Fazenda, Arrecadao, Anlise Mensal da Receita - www.receita.fazenda.gov.br/ | Federal - www.orcamentofederal.gov.br. Informaes Oramentrias, Estatsticas Fiscais, Despesas
Oramentrias por Agregados Funcionais | Servidores Pblicos nem as Receitas para o Regime de Previdncia dos Militares por no pertencerem ao sistema de Seguridade Social definido | (2) Por lei, destinam-se cobertura do
seguro-desemprego e abono salarial | (3) Inclui as receitas prprias do MS, MPA, MDS e FAT. | Fonte:Resultado Primrio da Seguridade Social SOF, www.orcamentofederal.gov.br | no pertencerem ao sistema de Seguridade
Social definido pela CF/1988.
N 3 _ MARO 2016
Figura 6 Gasto com Juros Nominais | 2010 2014
ANO
R$ milhes
% do PIB
2010
124.509
3,30
2011
180.553
4,36
2012
147.268
3,35
2013
185.846
3,84
2014
251.070
4,90
2015*
399.483
7,20
Fonte: Ministrio da Fazenda, STN.

Anurio Estatstico - Estatsticas Fiscais acima da linha. Elaborao prpria.
(*) Acumulado em 12 meses at agosto/2015.
nos ltimos doze meses encerrados

em agosto de 2015, R$ 399 bilhes
(Figura 6). So recursos esterilizados. No ingressam no circuito produtivo para gerar emprego e renda,
nem se destinam a elevar a oferta
de servios pblicos de que a populao necessita. Reduzir esse gasto implicaria mudar radicalmente
uma poltica monetria restritiva e
de baixa eficincia. O aumento das
despesas financeiras no governo de
Birgit Reitz-Hofmann/shutterstock.com
Figura 5 Receita, despesa e resultado da Seguridade Social | 2007 2014 (Valores correntes em R$ milhes)
ampla reforma no acesso aos benefcios de seguro-desemprego,

penso por morte, auxlio-doena,
abono salarial e aposentadoria por
tempo de contribuio. Para economizar recursos, foram ampliadas
as carncias e reduzidos os benefcios. O peso do ajuste ir recair,
em grande parte, sobre os trabalhadores, enquanto a poltica monetria defende os bancos e os fundos de investimentos, sobrecarregando o oramento pblico com
despesas financeiras em patamares
extremamente elevados.
No se sabe se a economia de
recursos pela via da reduo de gastos sociais proporcionar recursos
suficientes para pagar os gastos extraordinrios com juros da dvida
pblica, mas se sabe que atingir a
populao que depende dessas transferncias de renda para sobreviver.
Entre 2011-2014, o governo Dilma
pagou um montante mdio anual
superior a 4% do PIB com juros.
Em 2014, esse valor chegou a R$
251 bilhes (quase 5% do PIB) e
PolitiKa
Dilma Rousseff reflete um alto grau

de conservadorismo no combate
inflao, que se mantm mais elevada nos anos de 2011-2014, alcanando um patamar prximo a 10%
em 2015, muito acima do limite
superior da meta estabelecida pelo
Banco Central.
A reverso da poltica de juros
elevados e a consequente reduo
dos gastos financeiros poderiam
abrir espao para a construo de
uma poltica fiscal anticclica mais
ativa, apoiada em investimentos pblicos e nos gastos sociais, incluindo aqueles que tm se mantido historicamente em baixos patamares,
como saneamento bsico, habitao
popular, infraestrutura de transporte urbano e cultura.
Algumas concluses
No Brasil, a ideia de que a previdncia vive uma crise financeira vem sendo propagada insistentemente h mais de vinte anos,
embora os dados contradigam
esse discurso. O clculo do suposto dficit previdencirio no
se baseia no que prev a Constituio Federal de 1988, que estabelece o arcabouo jurdico do
sistema de seguridade social, no
qual insere-se a previdncia pblica. O falso dficit previdencirio leva em considerao apenas
a receita da contribuio previdenciria (ao INSS), mas h outras fontes de receita que no so
computadas: a contribuio para
o financiamento da seguridade
social (Cofins), a contribuio
social sobre o lucro lquido
(CSLL), o PIS/PASEP e a receita de concursos de prognsticos.
Esse conjunto de receitas pode
N 3 _ MARO 2016
financiar com supervit os gastos

com sade, assistncia social e
previdncia.
Precisamos reconhecer que a
previdncia muito mais que
uma transferncia de renda a necessitados. O gasto com benefcios previdencirios tem o papel
de alavancar o crescimento econmico. Trata-se de um gasto
autnomo, uma transferncia de
renda que se converte integralmente em consumo de alimentos, servios e produtos essenciais,
e que, portanto, retorna das mos
dos beneficirios para o mercado, dinamizando a produo, estimulando o emprego e multiplicando a renda.
A poltica econmica expansionista, com seu papel de dinamizadora do mercado de trabalho, decisiva para enfrentar o
problema do envelhecimento da
populao nas prximas dcadas.
O determinismo demogrfico
precisar ser vencido por uma
poltica econmica ajustada para
promover o crescimento e o pleno emprego.
As variveis mais importantes
da equao financeira da previdncia pblica so o nvel do emprego formal, o patamar dos salrios e a produtividade do trabalho. Para que no haja risco do
sistema previdencirio ter um
colapso de financiamento preciso que o pas cresa, aumente
o nvel de ocupao formal e eleve a renda mdia no mercado de
trabalho, promovendo mobilidade social. Portanto, a poltica
econmica o principal elemento que precisa entrar no debate
sobre a crise da previdncia.
Mas isso no tudo. Para alm
46
47
As variveis macroeconmicas
que determinam o crescimento,
a produtividade e a distribuio
de riqueza no longo prazo so
decisivas para definir os rumos
das polticas sociais.
do regime de poltica econmica em vigor, a anlise do sistema
de seguridade social deve considerar o arcabouo material do
sistema produtivo brasileiro, que
lhe d sustentao. No suficiente manter o gasto social em
patamares elevados e gerar crescimento. Para consolidar as mudanas sociais j obtidas imprescindvel, no longo prazo,
produzir mudanas estruturais
que elevem a produtividade do
trabalho, o que depender de investimentos em capital fsico,
educao, cincia, tecnologia e
inovao. As grandes fragilidades
estruturais do sistema previdencirio decorrem da baixa produtividade da indstria, incapaz elevar a produo dos trabalhadores
ativos, que so os agentes de sustentao da populao idosa, enferma e desempregada. No
possvel analisar a questo previdenciria dentro de si mesma.
Seus determinantes esto na totalidade econmica mais ampla
dentro da qual est inserida. As
variveis macroeconmicas que
determinam o crescimento, a
produtividade e a distribuio da
riqueza no longo prazo so decisivas para definir os rumos das
polticas sociais. n
Notas
Referncias Bibliogrficas
1. Soma dos gastos com o regime geral de previdncia Social,

regime prprio de previdncia social dos funcionrios pblicos federais e de assistncia social na esfera federal em 2014.
Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) (2012).

Estudo Econmico da Amrica Latina e do Caribe,
2010-2011. Disponvel em http://www.eclac.org/publicaciones/xml/5/44125/Estudo_econ%C3%B4mico_
da_Am%C3%A9rica_Latina_e do_Caribe.pdf
2. O indicador de produtividade foi elaborado pelo Depecon/

Fiesp a partir dos dados das pesquisas PIM-PF do IBGE e
das pesquisas Indicadores Industriais da CNI e Levantamento de Conjuntura da Fiesp. O indicador de produtividade mede a relao entre a produo fsica da indstria de
transformao e o nmero de horas trabalhadas na produo.
3. Ministrio do Planejamento, SOF, Despesa oramentria
por agregados funcionais e programticos.
____________(2012B) Cambio estructural para la igualdade.

Una visin integrada del desarrollo. San Salvador. Disponvel em www.cepal.org/publicaciones.
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (2014). A Poltica de Valorizao do Salrio
Mnimo: persistir para melhorar. Nota Tcnica, maio.
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) (2015).
Perda de Participao da Indstria de Transformao
no PIB. Departamento de Pesquisa e Estudos Econmicos, maio.
NASSIF, A.; FEIJ, C. e ARAJO, E. (2012). Structural change and economic development: is Brazil catching up or falling
behind? Porto de Galinhas, Encontro Nacional de Econoia - ANPEC.
TEIXEIRA, L. e ANGELI, E. (2012). A industrializao como Estratgia de Desenvolvimento Econmico para o
Brasil. Anpec. www.anpec.org.br
Lisa S./shutterstock.com
previdncia social
PolitiKa
48
notas para o debate de alternativas
Lgia Bahia
Mdica Sanitarista, Professora
da Faculdade de Medicina e do
Instituto de Sade Coletiva da UFRJ,
Bolsista de Produtividade do CNPq.
ligiabahia@terra.com.br
A sade tem sido um tema

obrigatrio nas disputas
eleitorais em diversos pases.
No Brasil, o Sistema nico de
Sade (SUS) uma
unanimidade, mas esse um
consenso vazio: sua capacidade
de atender a todos e a
qualidade desse atendimento
no so objeto de polmicas.
Tanto as interpretaes que
usam o argumento das
desigualdades estruturais,
como as que apresentam
evidncias sobre a
prosperidade de empresas
privadas de sade
desconsideram o papel dos
governos e do debate poltico.
preciso retomar as crticas
sobre a medicalizao da vida
e a imposio de padres
tecnolgicos excludentes,
movidos pela mercantilizaro
da sade e da doena.
N 3 _ MARO 2016
O debate sobre o Sistema nico

de Sade (SUS), sobre as polticas
de sade no Brasil, tem sido rarefeito e acidental. preocupante
a obstruo das polmicas pblicas
sobre como conciliar acesso, inclusive a novas tecnologias, qualidade e custos da ateno para
uma populao que envelhece aceleradamente. Os reflexos imediatos da quase ausncia do tema na
agenda pblica so a superficialidade das proposies sobre o SUS
nos programas eleitorais dos candidatos Presidncia da Repblica. No Brasil, as propostas para a
sade das duas principais candidaturas em 2014 se resumiram a
enunciados vagos: reafirmaram
aes em curso, usaram termos
genricos e se omitiram sobre o
volume e destinao dos gastos
pblicos, a abertura de unidades
assistenciais e o aumento de mdicos. O contraste com outros pa-ses, inclusive da Amrica Latina,
flagrante.
Nos Estados Unidos, o ltimo
debate presidencial sobre sade foi
objeto de acirradas controvrsias
em torno da obrigatoriedade do
seguro-sade e, portanto, da ampliao do papel governamental.
A gafe do candidato republicano
Mitt Romney, mencionando o

azar de quem no tem seguro-sade e sofre um infarto, explicitou divergncias programticas
e tornou-se um dos elementos-chave da disputa eleitoral. Michelle Bachelet, em 2013, comprometeu-se com a duplicao dos
gastos pblicos e a ampliao da
rede assistencial estatal no Chile.
A plataforma de Justin Trudeau
incluiu a proposio de investir
US$ 3 bilhes ao longo de quatro

anos para oferecer mais e melhores servios de assistncia domiciliar para todos os canadenses.
A ausncia de polmicas em
torno da poltica nacional de sade pode ser explicada pelo consenso existente em torno do SUS.
No h exagero na afirmao: o
SUS uma unanimidade. Partidos
polticos situados em qualquer
ponto do espectro poltico-ideo-
lgico, entidades mdicas e sindicais apoiam declaradamente o sistema pblico de sade. Sob um
enfoque otimista, uma convergncia to ampla poderia atestar os
avanos decorrentes da constitucionalizao do direito sade.
Assim, o pas se aproximaria daquelas naes cujos sistemas de
proteo social podem ser afetados,
mas no so destrudos, pelos diferentes governos. Uma interpre-
Marcello Casal Jr./ABR
Polticas de sade
no Brasil
49
Polticas de sade no Brasil
PolitiKa
sade pblica
Valter Campanato/ABr
N 3 _ MARO 2016
51
Interpretaes sobre o SUS

A incluso do direito universal
sade na Constituio de 1988 foi
uma das expresses dos avanos
da agenda democrtica recepcionada por uma aliana entre o
PMDB, os partidos de esquerda e
os movimentos sociais, consolidada durante a luta pelas diretas j.
A partir da, a extenso e intensidade das polticas sociais dependeriam da fora (capacidade de
formulao, convencimento, gesto e renovao de articulaes
poltico-partidrias) da frao
jacobina. A sade foi uma das
reas que houve continuidade entre a inteno e o gesto: depois da
elaborao do texto constitucional, lideranas do movimento
sanitrio foram nomeadas para
instituies setoriais estratgicas.
Mesmo assim, as mudanas no
cenrio poltico aps a posse de
Jos Sarney que dizia que os direitos sociais estabelecidos pela
Constituinte eram inviveis afe-
taram o SUS, especialmente por

no ter sido estabelecido o oramento da Seguridade Social, previsto na Constituio, que garantiria os repasses financeiros previstos. Alm disso, o ocupante da
instituio que unificou a medicina previdenciria com os rgos
de sade pblica veio a ser substitudo. Apesar da enorme reforma
administrativa que resultou na
criao de um Ministrio da Sade moderno e dotado de competncias para exercer o papel de autoridade sanitria nacional, no
foi possvel realizar transformaes
imprescindveis na oferta de servios para ateno individual.
O subfinanciamento do SUS,
adotado na Nova Repblica e depois perenizado, impediu a organizao de uma rede assistencial
pblica para efetivar cuidados
sade suficientes, de boa qualidade e mais homogneos no territrio nacional. Problemas pretritos, como as disparidades regionais, a concentrao de recursos
No h consenso
sobre as duas
dimenses
essenciais para
definir a natureza do
sistema de sade:
a abrangncia das
aes do SUS e o
modo como devem
ser financiadas.
ARQUIVO/ABR
tao alternativa considera que o

SUS um consenso vazio, na medida em que no tem sido discutida sua capacidade de atender a
todos com qualidade.
Concordar que o SUS mitiga
tenses distributivas e vem ampliando o acesso e as coberturas
no o mesmo que implementar
um sistema universal de sade. Os
dissensos existentes no so sobre
a arquitetura institucional e os objetivos do SUS, mas sim sobre a
abrangncia de suas aes e seu
financiamento, as duas dimenses
essenciais para definir a natureza
do sistema de sade. Podemos saudar o consenso sobre a necessidade de polticas de sade, que no
deixa espao para propostas que
preconizam que o governo se retraia ou se retire desse setor. Mas
isso no significa ausncia de contradies sobre os direitos sociais
e o padro de desenvolvimento
econmico. Sem enfrent-las no
chegaremos a polticas de sade
efetivamente equnimes.
50
Lgia Bahia
em algumas cidades e o predomnio de hospitais e leitos privados

no foram resolvidos e, em certas
especialidades, se acentuaram. A
eleio de Fernando Collor de
Mello reiterou os limites estruturais para a efetivao do SUS e
emitiu sinais favorveis intensificao do empresariamento privado da sade. Governos de distintas extraes ideolgicas e coalizes nucleadas pelo PSDB e
pelo PT, embora com nuances,
deram continuidade ao regime de
constrangimento de um SUS universal e de qualidade.
Ao longo do tempo, houve momentos em que se renovaram as
esperanas de expandir e implementar polticas de sade de corte universal. O bem-sucedido programa contra a AIDS e a reforma
antimanicomial demonstraram o
potencial do SUS. No segundo

mandato do presidente Lula, a indicao de uma liderana sanitarista para o Ministrio da Sade e
as promessas de devolver os recursos da Contribuio Compulsria
sobre Movimentao Financeira
(CPFM) para a sade pareceram
um aceno retomada do SUS constitucional. Porm, a extino da
CPFM turbinou a concepo de
um SUS condicionado ao que a
sociedade ou o Parlamento decidiam, como se o SUS fosse uma
poltica nova e dependesse exclusivamente de novas fontes de recursos, e no um projeto essencial
para a democracia.
Parcela significativa de profissionais de sade e de entidades da
sociedade civil simpticos aos governos do PT adotaram um discurso defensivo sobre os obstcu-
Depois de
promulgada a
Constituio de
1988, lideranas
do movimento
sanitarista foram
nomeadas para
funes estratgicas
no Ministrio da
Sade. Isso garantiu
a continuidade entre
a inteno e o gesto.
PolitiKa
sade pblica
52
53
Lgia Bahia
Valter Campanato/ABr
O debate rarefeito
A sade tem sido

o principal motivo
de reclamaes
nas pesquisas de
opinio pblica,
ultrapassando at
mesmo a educao.
Em maro de
2015, 89% dos
entrevistados pelo
Ibope reprovaram
a poltica de sade
levada adiante pelo
governo federal.
N 3 _ MARO 2016
los ao SUS. s vezes, esse discurso recorre a metforas, como se o

SUS estivesse na infncia ou na
adolescncia, enfrentando dificuldades de crescimento, ou ento
como se assistssemos a uma nova
luta de Davi (os aguerridos sanitaristas) contra Golias (os capitalistas que atuam no setor). Tanto
a verso que ressalta a dimenso
temporal quanto a que se refere
correlao de foras deixam de lado o papel dos governos e do debate poltico.
Ainda que seja pequeno o potencial explicativo de analogias
entre, de um lado, projetos e construes sociais e, de outro, ciclos
biolgicos de vida ou uma estrutura imutvel, as equivalncias so
tentadoras. Alm disso, h o passado de rduas lutas por direitos
sociais. Se no for importante compreender o presente, as afirmaes
sobre a existncia de um processo

de conquistas ainda imaturo, em
construo, resolvem a questo.
Abstrair o presente facilita emitir
avaliaes otimistas, mais afeitas
s profecias sobre o destino inexoravelmente grandioso de um
pas de muitas riquezas.
Mas a ausncia de posicionamentos polares sobre as polticas
de sade tambm pode ser interpretada to somente como condescendncia. Os setores que se opuseram aprovao do direito sade durante a elaborao do texto
constitucional no precisariam manifestar uma posio contrria ao
SUS, na medida em que os negcios privados prosperaram. Seja
causa ou consequncia, observa-se
uma mudana nas posies de grandes empresrios da sade, manifesta no apoio explcito a dirigentes e governos petistas.
O SUS vai e no vai bem. Entre

2003 e 2008 houve uma significativa ampliao do acesso da populao a cuidados de sade: a proporo de pessoas que se consultaram com mdicos aumentou de
55% para 70%, e diminuram as
diferenas no uso desses servios
entre a primeira e a ltima faixa
de renda. Mesmo assim, a sade
tem sido o principal motivo de
reclamaes nas pesquisas de opinio. Em pesquisa do Ibope divulgado em maro de 2015, 89%
dos entrevistados reprovaram a
poltica de sade do governo federal. Tamanha indisposio tambm reflete, claro, uma conjuntura especfica de instabilidade da
coalizo governamental, embora
a alta insatisfao com a sade tenha sido indicada em investigaes
anteriores. Em dezembro de 2009,
no contexto de elevada aprovao
do governo de Lula (com 83% de
aprovao), a sade foi avaliada
como pior que a educao.
Em outro registro, o da prioridade poltica, o SUS tambm se
apresenta combalido como poltica de Estado. A recente entrega da
pasta da sade para uma parte da
bancada do PMDB, sem nenhum
constrangimento ou declarao
sobre compromissos com metas
sanitrias, explicita que a sade
ainda compreendida como um
programa assessrio, perifrico ao
ncleo das polticas pblicas: a sade foi considerada como um
anel, no como um dos dedos.
O desencontro entre o aumento das oportunidades de acesso aos
servios de sade e o aumento das
queixas pode ser explicado de du-
as maneiras. A primeira, mais difundida, a que se refere sade

como um saco sem fundo, com
demandas crescentes, impossveis
de serem atendidas tanto em termos assistenciais quanto financeiros. A segunda considera os problemas de racionamento e de qualidade das aes de sade. So
diagnsticos divergentes, e deles
emanam recomendaes opostas.
Quem compartilha a ideia da sade como rea eternamente conflagrada considera que no h muito
o que mudar: tudo o que se fizer
ser pouco e gerar novos problemas. Na posio contrria situam-se os que consideram que polticas de sade adequadas so as que
respondem a demandas e necessidades relacionadas com o atual perfil de morbidade, afetando positivamente as condies de vida.
O discurso que considera incua ou mesmo malfica a interveno pblica em esferas da vida
cotidiana relacionadas com riscos
sociais, as quais tambm so objeto de atividades de grupos empresariais poderosos, no se restringe sade. Um estudo sobre
seguro social tentou demonstrar
que a baixa taxa de poupana no
Brasil est associada s elevadas
coberturas dos programas de proteo aos idosos: programas de
bem-estar estimulariam comportamentos de cigarra. Transposto
para a sade, o escopo desse raciocnio diminui, admitindo-se que
a sade bsica deva ser uma responsabilidade pblica.
H consenso sobre a necessidade da interveno estatal na sade,
mas tambm h uma disputa entre
duas concepes de SUS. A primeira o define como um compo-
nente das polticas de proteo social, integrante do processo de distribuio de cuidados, servios e
benefcios sociais gerados pelo uso
dos impostos, considerando o binmio sade-doena como socialmente determinado. A segunda,
que conta com muitos adeptos,
a SUS para pobres, como programa de assistncia aos que no
podem pagar. Na prtica, as duas
inspiraram polticas de sade em
governos de distintos matizes partidrios. A reforma psiquitrica,
que se filia matriz original de
formulao do SUS, foi aprovada
durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso, enquanto a extenso das coberturas para atendimento de urgncia e odontolgico
ocorreu no governo Lula.
Portanto, incorreto estabelecer uma relao unvoca entre as
polticas macroeconmicas das coalizes que venceram eleies e as
polticas de sade. O ponto comum
a todos os governos posteriores
Constituio de 1988 o subfinanciamento do SUS e a liberao
de transferncias, diretas e indiretas, sob a forma subsdios e dedues fiscais, para empresas privadas
que comercializam planos e assistncia sade. Tirar com uma mo
do SUS e dar com a outra ao setor
privado tornou-se uma prtica permanente dos governos federais. Em
2016, o oramento federal para a
sade ser proporcionalmente menor que o de 2000 (13,2% e 14%
da receita corrente liquida), enquanto, no mesmo perodo, as renncias fiscais para gastos privados
com sade passaram de R$ 2 bilhes para R$ 20 bilhes.
Polticos, lderes empresariais
e sindicalistas so no mnimo cPolitiKa
sade pblica
N 3 _ MARO 2016
te aqueles que reconheceram que

a privatizao subsidiada compete
com a sade pblica.
Mesmo quando economistas
como Paul Krugman (2015) e o
ortodoxo Kenneth Arrow (1963)
falam sobre o impacto das imperfeies de mercado sobre a sade,
seus posicionamentos tm pouca
repercusso. Um debate rarefeito
funcional para que se defenda a
eficincia do privado em relao
ao pblico e a ideia de que os sistemas universais no so um vetor
de reduo de desigualdades. A
troca entre consequncia e causa
tem como corolrio duas interpretaes: direita, o SUS s seria
vivel em um pas mais rico e equitativo; esquerda, aps a revoluo socialista.
No incio da dcada de 2000,
os limites do SUS se tornaram visveis no apenas pela reiterao
dos discursos contrrios aos direitos sociais universais e o retorno
das propostas de privatizao e capitalizao da Previdncia, mas
sobretudo pela restrio oramentria e a prioridade dada a polticas
sociais focalizadas. Tm sido renovadas as polticas pblicas em
apoio a empresas de assistncia e
de comercializao de planos de
sade, e consolidou-se a clivagem
entre demanda e oferta de cuidados. A expanso de coberturas para medicamentos, com o programa
Farmcia Popular, e para assistncia mvel de emergncia, com o
Sistema de Atendimento Mdico
de Urgncia (Samu) foi anunciada
e implementada com certa independncia em relao ao SUS.
Mais recentemente, uma mudana constitucional permitiu a
atuao do capital estrangeiro em
55
qualquer atividade da sade. As

crticas dos especialistas, baseadas
na sinergia entre o corte oramentrio para o SUS e a captao de
recursos de fundos internacionais,
foram respondidas mais uma vez
com o argumento de que o fortalecimento do setor privado no
diz respeito ao SUS, como se o
fato de o Brasil possuir o segundo
maior mercado de planos privados
do mundo fosse um evento natural e inexorvel. As conexes polticas e financeiras entre empresrios da sade, partidos e coalizes
polticas que governam o pas no
so vistas com maus olhos. Ao contrrio, as colunas sociais tm registrado o atendimento de polticos de diversas origens e vinculaes partidrias em hospitais
particulares paulistas e a presena
deles em festas e em temporadas
de frias nas casas de empresrios
da sade. Podem no ser gestos de
m-f, mas refletem o assentimento ou a resignao com um sistema de sade que segrega o atendimento a pobres e ricos. Carregam preconceitos e ignorncias
sobre os sistemas universais, junto
com crenas nas estratgias individualizadas como respostas a problemas de sade, que so coletivos.
Esses juzos pragmticos reiteram
as evidncias das desigualdades e
comungam com o iderio segundo o qual o acesso s aes de sade deva ser modulado pela capacidade de pagamento, e no pelas
necessidades de sade.
As pesquisas disponveis no
estudam o grau de compreenso
em relao ao SUS e as expectativas em relao a ele. Nos debates
pblicos, o dito fica pelo no dito:
pode se dizer que o SUS no saiu
A abertura de novas
unidades assistenciais
pelos governos
federal e estaduais,
sem recursos para
contratao de pessoal
e para custeio, tem
criado postos de sade
que no chegam a
funcionar. Para muitas
prefeituras, isso tem
sido um transtorno
considervel.
Creative Commons
ticos em relao ao SUS efetivamente universal. Uns avaliam que

chegamos a uma situao equilibrada: o SUS, com seus parcos recursos, atende os pobres, enquanto os segmentos de maior renda,
que pagam duas vezes (pelo SUS
e pelos planos), merecem desoneraes dos gastos com sade. Outros consideram que tudo o que se
fizer em relao sade ser motivo para novas queixas: a rea
conflagrada mesmo, especialmente por uma mdia que s divulga
o que no d certo. Para muitas
prefeituras o final da linha dos
problemas do atendimento , a
sade passou a ser um transtorno.
A abertura de novas unidades assistenciais pelos governos federal
e estaduais, sem recursos para contratao de pessoal e custeio, criou
estabelecimentos fantasmas.
O debate sobre o SUS, que adquiriu visibilidade no processo de
elaborao da Constituio, refluiu
para as instituies acadmicas.
Atribui-se ao pragmatismo da governabilidade o fato de que 70%
das doaes dos empresrios da sade nas eleies de 2014 foram para
o PT. As polticas racionalizadoras
restringiram o mbito de atuao
da sade, impediram o uso compartilhado de recursos da Seguridade Social e no detiveram os processos pretritos de fragmentao
e segmentao do sistema de sade.
Existem duas polticas pblicas de
sade: o SUS, com suas virtudes e
insuficincias, e o suporte poltico
e financeiro para a privatizao.
No senso comum, o SUS complementado pelos planos privados.
Ficou para os tcnicos a rdua tarefa de comprovar que os sistemas
universais de sade so exatamen-
54
Lgia Bahia
do papel, ou que um excelente modelo, mas que, na prtica,

no deu muito certo, ou ainda
que a maior poltica de incluso do mundo. Essas avaliaes
so imprecisas. No se trata de
mais um episdio de ganhamos,
mas no levamos.
A tarefa primordial para debater polticas de sade retomar o
fio da meada, as crticas medicalizao da vida e a imposio de
padres excludentes de consumo
de tecnologias, movidos pela mercantilizaro do processo sade-doena. O direito constitucional
sade no se limita ao acesso a
aes assistenciais; estende-se para a proteo contra os riscos, especialmente os sociais. Uma agenda de polticas de sade deve ser
construda em conjunto com as
polticas para as cidades transporte, segurana, trabalho e renda
PolitiKa
sade pblica
e dialogar com as polticas de
reconhecimento de gnero, raa-cor e identidades tnicas.
Subsdios para uma

agenda sobre polticas
de sade
Cintia Erdens Paiva/shutterstock.com
desnecessrio detalhar a construo das inmeras veredas que

confluram para estruturar o atual sistema brasileiro de sade. Basta recordar que a interveno estatal na ateno sade tem sido
muito extensa e intensa ao longo
da nossa histria. No Brasil, as
tenses no se referem interveno do Estado. Descontos no imposto de renda so considerados
devidos, so direitos. J o SUS
tende a ser encarado como favor.
As manifestaes de junho de
2013 estimularam a reflexo sobre
o SUS, sobre a necessidade de compreender seus estrangulamentos e
transformar conhecimentos em
ao. Avanaremos se formos capazes de reconhecer a interdependncia e os gargalos estruturais, mas
tambm as possibilidades de usar
N 3 _ MARO 2016
56
57
Lgia Bahia
melhor o que temos, enfrentar os

problemas de gesto de recursos e
de profissionais de sade, desde a
formao, passando pela motivao
at a avaliao. A memria sobre
os sucessos e insucessos do SUS podem, no mnimo, alertar e evitar
que se cometam os mesmos erros.
Com o tempo, fica mais claro que
um sistema de sade que oferea
alta qualidade e seja gratuito a
resposta para necessidades antigas
e novas da sociedade.
No mundo ocidental contemporneo, os sistemas de sade tm
sido classificados segundo uma tipologia que os agrega segundo a
natureza e a extenso da interveno estatal em financiamento, gesto e proviso de servios. Os sistemas universais so aqueles nos
quais todos os cidados tm direito sade mediante acesso oferta de cuidados e servios disponveis. Os meritocrticos so os sistemas baseados no seguro social.
O terceiro tipo de sistema o denominado residual, no qual a interveno do Estado limita-se
assistncia focalizada a determi-
nados grupos populacionais, definidos por situao socioeconmica, patologias, deficincias e

idade. Os paradigmas dessa clssica tipologia so, respectivamente, Inglaterra, Alemanha e Estados
Unidos. Aps a Segunda Guerra
Mundial, os sistemas universais se
consolidaram na Europa. Nos Estados Unidos, constituram-se organizaes no lucrativas de porte estadual e nacional e, posteriormente, as seguradoras comerciais
ingressaram no sistema.
Ainda que o SUS tenha sido
inspirado no National Healh System ingls, no deve ser preservado em formol. As presses demogrficas e tecnolgicas sobre a sade devem ser levadas em conta na
aplicao de noes sobre consumo de procedimentos mdicos e
hospitalares ou construo de relaes entre cidadania e Estado. A
expectativa de vida aumentou rapidamente. Atualmente, os sistemas de sade precisaro lidar com
mais exigncias de ateno no longo prazo, como hipertenso, diabetes e cnceres.
essencial que a
ANS deixe de ser
um entreposto de
negcios e assuma
seu papel de regular
o mercado de planos
de sade, incluindo
o ressarcimento de
recursos ao SUS.
Os investimentos na sade devero ser orientados para prolongar a vida com qualidade, atendendo as pessoas fora dos hospitais,
evitando internaes e respeitando expectativas de usurios e pacientes. O Brasil tem um SUS
desgastado, mas seu arcabouo
de um sistema universal, tal como
recomendam os estudiosos do tema (Nolte e Mckee, 2008). necessrio atualiz-lo, dot-lo de
recursos materiais e simblicos,
alm de instrumentos administrativos geis, que assegurem participao e autonomia de usurios
e trabalhadores da sade nas decises sobre polticas e nas alternativas assistenciais.
O primeiro ponto de uma agenda que conecte sade com desenvolvimento econmico e social o
fortalecimento dos valores de universalidade, com a reafirmao da
sade como direito. necessrio
ampliar e qualificar a oferta pblica
de servios de sade, incluindo reformas nas instalaes fsicas e nos
equipamentos da rede hospitalar de
hospitais universitrios e das secretarias de sade. Os filantrpicos devem ser atrados para atuar como se
pblicos fossem, intervindo nos processos de formao e avaliao da
qualidade das atividades desempenhadas pelos profissionais pblicos
de sade. Outro aspecto no menos
importante refere-se ampliao da
capacidade nacional de pesquisa e
inovao tecnolgica e produo
de insumos para sade. At aqui
costuma existir um consenso, embora meramente formal.
O segundo eixo de proposies
refere-se falsa disjuntiva pblico-privado. O esclarecimento sobre
o imbricamento pblico-privado
do sistema de sade brasileiro pode

contribuir para a tomada de decises governamentais que observem
as diferenas entre os horizontes
temporais e as responsabilidades sanitrias dos agentes que representam os interesses da financeirizao
da sade e dos que defendem o SUS.
Para tanto, necessrio buscar que
as entidades empresariais dos setores produtivos, como as federaes
das indstrias e as entidades sindicais, se posicionem.
Trata-se de explicitar as contradies, os conflitos de interesses,
para encontrar novas possibilidades
de relacionamento entre pblico e
privado que se coadunem com a
universalizao da sade. Para tanto, preciso formular e implementar uma poltica nacional de preos
voltada para desestratificar a ateno sade no Brasil. Remunerar
servios mediante tabelas, e ainda
por cima com valores diferenciados de acordo com a capacidade de
pagamento, um caminho que cria
iniquidades que podem ser evitadas. claro que o esforo para padronizar preos ter que se apoiar
nas secretarias de sade, nas entidades mdicas e na ampla divulgao dos valores correspondentes s
atividades e s aes de sade.
Outra medida imprescindvel
para conferir transparncia interveno estatal no financiamento do setor privado de sade
a imposio de limites renncia fiscal, tanto no que concerne
s dedues, quanto no que diz
respeito ao no-pagamento de
impostos pelas empresas do setor.
As isenes e abatimentos so
obtidos mediante o apelo relevncia pblica da sade, mas catalisam iniquidades.
O terceiro ponto de uma agenda para atualizar o SUS refere-se

elaborao e implementao de
padres de qualidade assistencial.
A criao de um instituto de qualidade do SUS, com autonomia
para avaliar e monitorar a rede
pblica e privada e normatizar as
aes e atividades de sade, exige
poucos investimentos financeiros
e afirma a centralidade do SUS
como autoridade sanitria, com
valores e padres universais.
No que tange aos planos privados fundamental que a Agncia
Nacional de Sade (ANS) deixe de
ser um entreposto de negcios e
assuma seu papel de regulao do
mercado, usando os meios legais
de que dispe para estabelecer barreiras entrada de planos com coberturas restritas, cobrar o ressarcimento ao SUS e punir as empresas que no observarem a legislao.
Quanto aos planos e aos hospitais,
importante levantar, divulgar e
debater o montante de recursos
aplicados nessas empresas, seja em
termos de renncias e dedues
fiscais, seja computando emprstimos e crditos concedidos por bancos estatais. n
Referncias Bibliogrficas
Arrow, Kenneth J. Uncertainty and
the welfare economics of medical
care. The American Economic Review. v.5 (3): 941-973, 1963
Krugman, Paul. Hate Good Government. New York Times, 18 de Janeiro de 2015
Nolte, Ellen e Mckee, Martin C.
Measuring The Health Of Nations: Updating An Earlier Analysis. Health Affairs v.27 (1) 58-71,
2008
PolitiKa
58
O injusto sistema
A reforma tributria vem sendo considerada como

uma prioridade nacional, mas parece condenada a ser
um eterno projeto. Ela enfrentaria um duplo conflito
distributivo: o primeiro refere-se distribuio da
carga tributria entre os membros da sociedade
e o segundo, falta de um acordo entre os entes
federados. A Constituio indica princpios para um
sistema tributrio mais justo, mas o que ocorreu
Evilasio Salvador
no pas a partir da dcada de 1990 foi um aumento

da regressividade tributria, onerando os mais pobres
H muitos anos a reforma tributria brasileira vem sendo considerada como uma prioridade nacional, mas parece condenada a
ser um eterno projeto. Apesar de
haver consenso quanto sua necessidade, a discusso no avana.
Depois da Constituio de 1988
inmeros projetos1 foram encaminhados pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional e diversos
parlamentares propuseram alteraes mais profundas no sistema
tributrio brasileiro. A hiptese
provvel para explicar a falta de
avano de uma reforma tributria
o fato de ela enfrentar um duplo

conflito distributivo: o primeiro
refere-se distribuio da carga
tributria entre os membros da
sociedade e o segundo, falta de
acordo entre os entes federados,
notadamente os estados, que detm a atribuio constitucional de
arrecadar o principal imposto do
pas, o imposto sobre a circulao
de mercadorias e sobre prestaes
de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS).
Com o agravamento da situao fiscal nos ltimos dois anos,
abre-se novamente um espao na

agenda do pas para pautar a questo da reforma tributria, pois,
apesar de o Brasil ter praticado ao
longo da ltima dcada os maiores supervits primrios do mundo, 2 no ano passado o resultado
primrio do governo central fechou negativo: -0,34% do produto interno bruto (PIB).
Diante desse quadro, o governo federal anunciou uma poltica
de corte de gastos pblicos, notadamente daqueles relacionados aos
direitos sociais: penses, aposentadorias por invalidez, auxlio-
e a renda do trabalho.
Svitlana Medvedieva/shutterstock.com
Economista. Mestre e doutor em poltica social pela

Universidade Braslia (UnB). Professor no Programa
de Ps-Graduao em Poltica Social da UnB.
59
O injusto sistema tributrio brasileiro
N 3 _ MARO 2016
PolitiKa
sistema tributrio
-recluso, abono salarial, seguro-desemprego e seguro-defeso. Paralelamente, a adoo de polticas
econmicas recessivas no novo
mandato da presidente Dilma
Rousseff tem produzido uma queda na arrecadao tributria: em
setembro de 2015, a arrecadao
registrou o pior resultado dos ltimos cinco anos. Os dados divulgados pela Receita Federal revelam que, no acumulado dos nove
primeiros meses de 2015, ela totalizou R$ 901,05 bilhes, com
queda real de 3,72% frente ao mesmo perodo do ano anterior. O
governo enviou para o Congresso
Nacional o projeto de recriao
da contribuio provisria sobre
movimentao financeira (CPMF),
apontada como uma das alternativas para reforar o caixa, em vez
de aproveitar a oportunidade para
realizar um debate mais amplo sobre a questo tributria.
Uma proposta de reforma tributria no Brasil deveria ser pautada pela retomada dos princpios
de equidade, progressividade e capacidade contributiva, tendo como objetivo obter maior justia
fiscal e social, com redistribuio
de renda. As tributaes da renda
e do patrimnio nunca ocuparam
lugar de destaque na agenda nacional e nos projetos de reforma
tributria aps a Constituio de
1988. Assim, oportuno recuperar os princpios constitucionais
basilares da justia fiscal: equidade, capacidade contributiva e progressividade. A tributao um
dos melhores instrumentos para
erradicar a pobreza e reduzir as
desigualdades sociais, objetivos essenciais da Repblica, tal como
definidos na Constituio de 1988.
N 3 _ MARO 2016
Este texto apresenta duas sees centrais: a primeira resgata

os princpios tributrios da Constituio e aponta mudanas regressivas no sistema tributrio; a segunda faz uma anlise do perfil
do sistema tributrio brasileiro,
identificando a injustia que est
presente nele. Nas consideraes
finais apresentamos indicaes breves para a realizao de uma reforma tributria que reduza a regressividade do sistema.
Princpios tributrios e
mudanas regressivas no
sistema tributrio
A Constituio de 1988 estabeleceu um conjunto de princpios
que constituam uma base importante para edificar um sistema tributrio orientado para a justia
fiscal e social. Eles comeam pela solidariedade que est presente
em todos os princpios tributrios:
a isonomia, a universalidade, a
capacidade contributiva, a essencialidade. A tributao deve ser,
preferencialmente, direta, de carter pessoal e progressiva (Salvador, 2010).
No artigo 150 fica assegurada
a isonomia tributria, pois se pro-be o tratamento desigual entre
contribuintes em situao equivalente, no sendo permitida distino em razo de ocupao profissional ou de funo, independentemente da denominao jurdica
dos rendimentos, ttulos ou direitos. Com isso, o quantum com que
cada um contribui para as despesas
do Estado deve alcanar todos os
cidados que esto na mesma situao jurdica, sem privilgios
para indivduos ou classes sociais.
60
61
Evilasio Salvador
A lei tributria deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade (Hickmann e
Salvador, 2006).
Contudo, os princpios constitucionais que permitiriam um
novo desenho para o sistema tributrio no foram postos em prtica aps a promulgao da Constituio. Ainda no governo Sarney
foi reduzida a progressividade do
imposto de renda, na contramo
do que seria estabelecido no texto
constitucional. Das nove faixas
existentes em 1988, ficaram apenas duas no ano seguinte (atualmente so quatro).
Para Oliveira (2006), as mudanas na parte tributria da Constituio apontavam para descentralizar a arrecadao, em sentido
oposto ao da centralizao realizada na ditadura militar. O autor
tambm destaca o maior compromisso do texto constitucional com
a equidade, visando a tornar o sistema tributrio mais justo do ponto de vista fiscal, distribuindo melhor seu nus entre os membros
da sociedade. A descentralizao
aparecia no aumento das competncias tributrias das esferas subnacionais e no expressivo aumento dos fundos de participao de
estados e municpios.
As polticas econmicas praticadas na dcada de 1990 desaguaram em uma legislao tributria
que minou os avanos obtidos na
Constituio. Os questionamentos
sobre a interveno do Estado na
economia e a chamada crise fiscal estabeleceram novos condicionantes para a extrao de recursos da sociedade pela via tributria. O novo arranjo de
polticas macroeconmicas anu-
Os governos do PT no
apresentaram propostas de
reforma tributria. As medidas
adotadas nos ltimos doze anos
foram pontuais, com pouco
impacto sobre a justia social
e a reduo das desigualdades.
lava qualquer tentativa de desenvolvimento econmico; a definio da regulao tributria seria
um elemento decisivo das condies globais de insero da economia brasileira no mercado internacional (Bisato Jr. 2006). O
prprio desenho da descentralizao foi desarticulado a partir de
1993, com a desvinculao de recursos das contribuies sociais,
que no so compartilhadas com
os estados e os municpios.
As alteraes na legislao infraconstitucional, realizadas a partir de 1995, enfraqueceram os princpios bsicos do sistema tributrio
da Constituio de 1988, agravando as distores e, sobretudo, aprofundando a regressividade do sistema. As modificaes, que usaram
leis ordinrias e regulamentos,
transferiram o nus para a renda
do trabalho e a populao mais
pobre, alterando o perfil da arrecadao.
As anlises de Farias et al (2006)
e Salvador (2010; 2014) apontam
as principais alteraes que enfraquecem a justia fiscal no Brasil:
a) a iseno de imposto de renda na distribuio de lucros a pessoas fsicas, eliminando o imposto
na fonte sobre lucros e dividendos

distribudos para os resultados apurados a partir de 1 de janeiro de
1996, seja o scio capitalista residente no pas ou no exterior. Antes dessa mudana, a alquota era
de 15% (Lei n 9.249/95, art. 10);
b) instituio dos juros sobre
capital prprio, que a possibilidade de remunerar com juros o
capital prprio das empresas. Na
prtica, isso significa uma reduo
da base tributria do imposto de
renda e da contribuio social do
lucro lquido, alm de ser uma forma secundria de distribuio de
lucros e dividendos (Lei n
9.249/95, art. 9);
c) eliminao da alquota de
35% do imposto de renda de pessoa fsica, reduzindo a progressividade desse imposto (Lei n
9.250/95);
e) elevao da alquota do imposto de renda de pessoa fsica, de
25% para 27,5% (Lei n 9.532/97,
art. 11);
f ) aumento do nmero de declarantes do imposto de renda, pois
a tabela desse imposto deixou de
ser corrigida (1996 a 2001), fazendo com o que os trabalhadores de
mais baixa renda passassem a ser
tributados (Lei n 9.430/96). No
houve um aumento na quantidade
de contribuintes em funo do
aumento da renda tributvel de
elevado potencial contributivo.
g) reduo para zero das alquotas de imposto de renda e
de CPMF para investidores estrangeiros no Brasil, garantida
pela medida provisria n 281
(15/02/2006). Foram agraciadas
cotas de fundos de investimentos
exclusivos para investidores no
residentes que possuam, no m-
nimo, 98% de ttulos pblicos

federais. Os grandes beneficiados
pela medida foram os bancos.
Hoje, essas operaes permanecem isentas de imposto de renda
e tambm de imposto sobre operaes financeiras.
h) significativas alteraes no
tratamento tributrio das aplicaes financeiras (Lei n 11.033, de
21/12/2004), favorecendo os aplicadores no mercado financeiro e
na bolsa de valores. Para as aplicaes financeiras em chamados
fundos de investimento e demais
aplicaes de renda fixa foi adotado um sistema de tributao decrescente, de acordo com o prazo
de permanncia dos recursos na
aplicao, variando de 22,5% (at
seis meses) a 15% (nas aplicaes
acima de 24 meses).
Durante o primeiro governo
da presidente Dilma Rousseff, as
principais iniciativas relativas ao
sistema tributrio foram as desoneraes concedidas.3 O governo
no tomou a iniciativa de apresentar uma nova proposta de reforma
tributria ao Congresso Nacional
(Salvador, 2014).
Um balano das medidas tributrias adotadas nos ltimos doze anos indica que elas foram pontuais, com pouco impacto sobre a
justia social e a reduo das desigualdades (Ipea, 2011; Salvador,
2014). Em grande parte, as iniciativas legislativas pretendiam obter
uma simplificao tributria, com
desoneraes de impostos para as
empresas e busca de maior competitividade no cenrio internacional. As medidas voltadas para
produzir algum impacto na reduo das desigualdades sociais limitaram-se maior progressividade
PolitiKa
sistema tributrio
do imposto territorial rural, ao
aumento da alquota da contribuio social sobre o lucro lquido
dos bancos e a alguns efeitos perifricos do imposto sobre operaes financeiras (Cagnin e Freitas,
2011). Nos ltimos doze anos no
foi revogada nenhuma das medidas regressivas adotadas na dcada
de 1990, destacadamente a iseno
de imposto de renda sobre a distribuio de lucros e dividendos a
pessoas fsicas residentes no Brasil
ou no exterior.
Neste momento de crise, a reverso dos privilgios tributrios
concedidos s classes mais ricas
poderia ser uma das alternativas
progressistas, pois permitiria arrecadar os recursos necessrios para manter as polticas sociais e re-
tomar investimentos pblicos,

apontando ainda para a necessria
desconcentrao de riqueza.
Projees realizadas por Introni (2015) indicam que possvel
obter uma expressiva arrecadao
tributria direta com a reintroduo da tributao sobre lucros e
dividendos recebidos pelas pessoas fsicas. Conforme dados da Receita Federal, no ano-calendrio
de 2012 foram declarados R$ 207
bilhes recebidos por pessoas fsicas dessa forma, enquanto o montante de lucros e dividendos distribudos incluindo pessoas fsicas e jurdicas, exceto as optantes
pelo Simples foi de R$ 436 bilhes no mesmo ano. Introni mostra que a aplicao de uma alquota efetiva de 25% sobre esses ren-
62
63
Evilasio Salvador
dimentos resultaria em uma

arrecadao adicional superior a
R$ 100 bilhes somente no imposto de renda.
O regressivo sistema
A carga tributria bruta, incluindo
a arrecadao da Unio, estados,
Distrito Federal e municpios, aumentou significativamente entre
1995 e 2004, passando de 27% para 33% do PIB. Mas nosso sistema
est concentrado em tributos regressivos e indiretos, justamente
os que oneram mais os trabalhadores e os pobres. Mais da metade
da arrecadao provm de tributos
que incidem sobre bens e servios,
com baixa tributao sobre renda
Figura 1 | Relao entre carga tributria e concentrao de renda (pases selecionados 2010)
Carga
tributria
60
55
Sucia
45
40
35
Blgica
Finlndia
ustria
Alemanha
Itlia
Brasil
Reino Unido
Canad
30
25
Suia
Espanha
Turquia
EUA
Mxico
20
Chile
15
ndice
de Gini
10
0,20
0,25
0, 30
0, 35
0,40
0,45
0, 50
Fonte: OCDE (http://www.oecd.org/ctp/tax-policy/tax-database.htm) e PNUD (Human Development Report 2013). Os dados do Brasil so de 2011.
N 3 _ MARO 2016
0, 55
0,60
50
e patrimnio. Nos pases mais desenvolvidos, a tributao sobre o

patrimnio e a renda corresponde
a cerca de 2/3 da arrecadao, conforme dados da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE).4 A eficcia
redistributiva da poltica tributria
brasileira baixa, pois ela no tributa o patrimnio e os rendimentos mais elevados, no originrios
do trabalho aluguis, aplicaes
financeiras, lucros e dividendos
(Silveira et al, 2008).
A forte correlao negativa entre o ndice de Gini e a carga tributria refora a ideia de que o
sistema tributrio no contribui
para a redistribuio de renda no
Brasil. Ao contrrio, ele deprime
o poder de compra da populao
de baixa renda, alijando-a do mercado de consumo. Estudo publicado pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) destaca que
em vrios pases da OCDE a elevada carga tributria bruta acompanha uma melhor distribuio de
renda, mas o sistema tributrio
brasileiro, fortemente regressivo,
associa-se a uma elevada concentrao de renda. A Figura 1 reproduz os dados do estudo do Inesc
(Salvador, 2014), mostrando a relao entre a carga tributria (eixo
vertical) e a desigualdade de renda mensurada pelo ndice de Gini
(eixo horizontal) para uma amostra de pases da OCDE em 2010.
O aumento da carga tributria
bruta no ocorreu de forma homognea para todas as classes sociais e faixas de renda no pas. A
Figura 2 mostra a arrecadao de
2014 das trs esferas de governo
que alcanou 33,47% do PIB,
conforme os dados consolidados
pela Receita Federal

(2015) por bases de
incidncia econmica.
Aparece ali o predomnio de tributos indiretos
(sobre o consumo) e de
tributos sobre a renda do
trabalho. Da arrecadao tributria de 2014, de R$ 1,8
trilho, 13% vm de tributos
que incidem diretamente sobre a renda dos trabalhadores,
incluindo a contribuio dos
empregados para a previdncia
social. Os tributos sobre o consumo (bens e servios) representam
51%. Considerando-se que a contribuio dos empregadores para
a previdncia social um custo
que as empresas repassam para ao
consumidor, a tributao indireta
sobre bens e servios, na prtica,
pode representar mais de 60% da
carga tributria.
O principal tributo sobre o
consumo o imposto sobre circulao de mercadorias e servios
(ICMS), de competncia dos esPolitiKa
sistema tributrio
N 3 _ MARO 2016
65
o consumo de bens e servios, sendo passveis de transferncia para

terceiros, ou seja, para os preos
dos produtos. Os consumidores
pagam o tributo com a mediao
das empresas produtoras ou vendedoras, que so as contribuintes
legais. Como o consumo proporcionalmente decrescente em
relao renda, isso prejudica mais
os contribuintes de menor poder
aquisitivo. Para Oliveira (2009)
trata-se do fetiche do imposto:
o empresrio nutre a iluso de que
recai sobre seus ombros o nus do
tributo, mas este, incorporado
estrutura de custos da empresa, na
verdade repassado aos preos.
A Figura 2 destaca a irrisria
tributao do patrimnio no Brasil: somente 1,4% do PIB, o que
equivale a 4,18% da arrecadao
tributria realizada em 2011. Nos
principais pases capitalistas, conforme Owens (2005), os tributos
sobre o patrimnio representam
mais de 10% da arrecadao tributria: 10% no Canad, 10,3%
no Japo, 11,8% na Coreia, 11,9%
na Gr-Bretanha e 12,15% nos Estados Unidos.
A tributao sobre patrimnio
reapareceu no debate internacio-
Figura 2 | Estimativa da carga tributria brasileira por base de incidncia em 2014

Tributao por base
de incidncia econmica
Total da Receita Tributria

Tributos sobre a Renda
R$ milhes
mil milhes
% PIB
1.847.739,70
33,47%
100,00%
332.879,71
6,03%
18,02%
Pessoa Fsica
145.206,46
2,63%
7,86%
Pessoa Jurdica
117.600,95
2,13%
6,36%
70.072,30
1,27%
3,79%
Retenes no Alocveis
Tributos sobre a Folha de Salrios
465.301,80
8,43%
25,18%
Previdncia Social
306.110,54
5,54%
16,57%
Empregador
190.546,71 3,45% 10,31%
Empregado
96.406,68 1,75% 5,22%
Autnomo
12.372,30 0,22% 0,67%
Outros
Seguro Desemprego
6.784,86 0,12% 0,37%

108.781,72
1,97%
5,89%
Outros
50.409,55 0,91% 2,73%
Tributos sobre a Propriedade
77.077,43
1,40%
4,17%
Propriedade Imobiliria
28.876,05
0,52%
1,56%
Propriedade de Veculos Automotores
32.452,96
0,59%
1,76%
Transferncias Patrimoniais
15.748,41
0,29%
0,85%
942.666,55
17,07%
51,02%
Tributos sobre Bens e Servios

Gerais
646.964,09 11,72% 35,01%
No Cumulativos
408.982,43
Cumulativos
237.981,66 4,31% 12,88%
Seletivos
7,41%
22,13%
177.527,63 3,22% 9,61%
Automveis
40.345,95 0,73% 2,18%
Bebidas
16.177,43 0,29% 0,88%
Combustveis
45.329,57 0,82% 2,45%
Energia Eltrica
30.828,74
Tabaco
Telecomunicaes
Comrcio exterior
0,56%
1,67%
34.999,45 0,63% 1,89%

0,67%
1,99%
Taxas - Prest. Servios e Poder Polcia
44.071,51
0,80%
2,39%
Contribuies Previdencirias
22.885,00
0,41%
1,24%
Outras Contribuies Sociais e Econmicas
14.444,60
0,26%
0,78%
29.819,44
0,54%
1,61%
63,29
0,00%
0,00%
Trib. s/ Dbitos e Crditos Bancrios

Outros
29.756,15 0,54% 1,61%
Fonte: Receita Federal. Carga Tributria no Brasil 2014: anlise por tributos e bases de incidncia. Braslia: Secretaria da Receita Federal do Brasil,
outubro de 2015. Elaborao prpria.
Oliveira e Biasoto Jr. (2015, p.

27), com base em dados da Receita Federal, afirmam que os
valores dos bens e direitos declarados como recebidos como heranas e doaes, isentos da incidncia do imposto de renda, foram, em 2013, de R$ 51 bilhes.
Trata-se de uma transferncia de
riqueza aprecivel e, a no ser no
caso do cnjuge, imerecida por
quem a recebe, por no ser fruto
do trabalho, mas resultado apenas
da sorte.
A insignificante arrecadao
tambm resulta da baixa alquota
do ITCDM, que em 1992 foi fixada pelo Senado Federal em 8%, mas
raramente passa de 5% nos estados,
na maioria das vezes sem progressividade, como o caso de So Paulo, onde a alquota nica de 4%.
Na mdia dos pases da OCDE
essa alquota de 15%, mas h pa
ses, como Japo, em que alquota
mxima chega a 55%. Na Blgica
9.846,48 0,18% 0,53%

36.773,72
Tributos sobre Transaes Financeiras
nal depois da publicao de O capital no sculo XXI, de Thomas Piketty (2014). A partir da anlise
de dados tributrios e apresentando vasta evidncia emprica, o autor demostra que houve um aumento espetacular na desigualdade
de renda nas principais economias
do mundo. E faz um apelo, especialmente, por impostos sobre a
riqueza, se possvel em escala mundial, a fim de restringir o crescente poder da riqueza hereditria.
No caso brasileiro, o imposto
sobre herana conhecido como
imposto de transmisso causa mortis e doao (ITCMD), e sua arrecadao compete aos governos
estaduais. Em 2014 foram arrecadados apenas R$ 4,7 bilhes, somente 0,25% do total, conforme
estudo da Receita Federal (2015).
Oliveira e Biasoto Jr. (2015) destacam que esse imposto, criado em
1988, permanece com pouca relevncia no sistema tributrio brasileiro e nem chega a ser regulamentado em vrios estados. Muitas vezes, sequer cobrado na
transmisso de imveis por motivo de morte.
tados e do Distrito Federal. Ele

responsvel por 20% da arrecadao tributria, uma peculiaridade
do sistema brasileiro, pois em outros pases no comum que o
principal imposto pertena a uma
esfera subnacional.
O ICMS um tributo regressivo, que onera a populao mais
pobre. Uma das principais questes sobre ele diz respeito s inmeras alquotas envolvidas e falta de harmonizao da legislao
no pas. As alquotas das operaes
internas so estabelecidas pelos estados e o Distrito Federal, podendo ser seletivas conforme a essencialidade do bem: produtos bsicos
deveriam ter alquotas menores
que os suprfluos.
Contudo, a situao que predomina no pas exatamente a
inversa, com os bens suprfluos
sendo menos tributados que os
bens essenciais (Lima, 2009). O
ICMS responde por 45% dos tributos que incidem sobre os alimentos, com uma alquota-padro
em torno de 17%. Em alguns estados chegam a ser estabelecidas
mais de quarenta alquotas diferentes para esses produtos (Mximo, 2013). Como no h harmonizao das normas desse imposto,
o ICMS, na prtica, regulamentado por 27 legislaes. Ademais,
prtica usual no Brasil a cobrana por dentro: os tributos incidem sobre outros tributos, de modo que as alquotas nominais so
menores do que as efetivas.
Os tributos indiretos so regressivos, pois tm uma relao
inversa com o nvel de renda do
contribuinte, prejudicando as pessoas de menor poder aquisitivo.
Eles incidem sobre a produo e
64
Evilasio Salvador
PolitiKa
sistema tributrio
chega a 50% e na Frana de 45%.
No Reino Unido, o teto da tributao sobre herana de 40%.
Na Amrica Latina, o Chile tem
uma alquota mxima de imposto
sobre herana de 25% (Oliveira e
Biasoto Jr., 2015).
H outras particularidades da
tributao sobre patrimnio no
Brasil. No perodo de 2000 a 2011,
o acrscimo na arrecadao tributria sobre o patrimnio decorreu,
principalmente, do maior recolhimento do imposto sobre a propriedade de veculos automotores
(IPVA), consequncia do crescimento da venda de automveis
(Salvador, 2014). Entre 2003 e
2012 houve um aumento de 98%
na produo de veculos automotores, colocando o Brasil como o
quarto maior fabricante de carros
e o detentor da stima maior frota, de acordo com a Associao
Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea).6
Convm ressaltar que o IPVA no
incide sobre veculos como jatos,
helicpteros, iates e lanchas porque, sendo sucessor da antiga taxa
rodoviria nica, a jurisprudncia
estabeleceu que sua incidncia limita-se aos veculos terrestres.
Apesar de ser um pas com forte presena de latifndios, o Brasil cobra um imposto irrisrio sobre as propriedades rurais. Os dados da Receita Federal (2015)
revelam que o imposto territorial
rural arrecada 0,01% do PIB. A
Constituio prev progressividade na cobrana do imposto sobre
propriedade territorial urbana, de
competncia municipal, mas tm
sido estabelecidas alquotas neutras para ele (Silveira et al, 2008).
Alm disso, at hoje no foi reguN 3 _ MARO 2016
lamentado o imposto sobre grande fortunas, de competncia da

Unio, estabelecido na Constituio de 1988.
Tambm irrisria a tributao das transaes financeiras: apenas 0,54% do PIB, conforme a
Figura 2, arrecadado basicamente
com o imposto sobre operaes
financeiras (IOF). No ano 2000,
o IOF arrecadava o equivalente a
Estudos do Ipea
mostram que as
famlias brasileiras
mais pobres
destinam 32%
da sua renda para
o pagamento de
tributos. Essa
percentagem cai
para apenas
21% nas famlias
mais ricas.
0,29% do PIB, apresentando um
crescimento percentual da ordem
de 267% no perodo de 2000 a
2011 (Salvador, 2014) e alcanando R$ 29,4 bilhes em 2014 (Receita Federal, 2015).
O IOF foi criado na reforma
tributria de 1966, realizada pela
ditadura militar, concebido como
instrumento auxiliar das polticas
monetria e cambial para facilitar
o alcance dos objetivos macroe-
66
67
Evilasio Salvador
conmicos estabelecidos pelo governo federal. O financiamento

das polticas pblicas no sua
principal funo, pois se trata de
um imposto regulatrio. Mas as
funes do IOF foram paulatinamente ampliadas. Hoje, ele incide
sobre diversas operaes e servios
oferecidos pelo sistema bancrio,
destacadamente: operaes com
ttulos mobilirios, com cmbio,
com seguro e com crdito, derivativos e ouro.
O IOF vem cumprindo tambm uma funo arrecadatria,
contribuindo para repor parcialmente os recursos perdidos com
o fim da CPMF. Em tese, trata-se
de um imposto repassado ao preo de bens e servios finais, com
caractersticas regressivas. Contudo, o IOF pode se transformar
em um imposto sobre a taxao
de transaes financeiras se adquirir caractersticas de progressividade, isentando as operaes
de crdito popular e alargando a
base de tributao para atingir um
conjunto de produtos financeiros
especulativos.
Um aspecto particular da tributao sobre a renda no Brasil
que nem todos os rendimentos
tributveis de pessoas fsicas so
levados obrigatoriamente tabela progressiva do imposto e sujeitos ao ajuste anual de declarao
de renda. A tributao dos salrios
obedece s quatro alquotas estabelecidas na legislao, mas os
rendimentos decorrentes de renda fundiria variam de 0,03% a
20%, conforme o grau de utilizao da terra e a rea total do
imvel. Os rendimentos de aplicaes financeiras tm alquotas
que variam entre 0,01% e 22,5%,
conforme o prazo e o tipo de aplicao, o que privilegia os rentistas. Essa situao evidencia que,
em pleno sculo XXI, tributamos
mais fortemente as rendas derivadas do trabalho.
Isso ocorre porque a atual legislao no submete tabela progressiva do imposto de renda os
rendimentos de capital e outras
rendas da economia, que so tributados com alquotas inferiores
do imposto que incide sobre a
renda do trabalho. Ao permitir a
incidncia exclusiva de determinados rendimentos na fonte, a legislao tributria acaba estabelecendo discriminaes na origem
da renda dos contribuintes, que
acabam sendo tributados apenas
proporcionalmente, fugindo da
progressividade. Trata-se de um
contraste com o que est estabelecido na Constituio, que no
permite discriminao em razo
da ocupao profissional ou da
funo exercida pelos contribuintes, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos,
dos ttulos ou dos direitos. (Sindifisco Nacional, 2010).
Essa falta de isonomia criou
uma situao esdrxula no pas,
com um nmero relativamente
reduzido de contribuintes apresentando elevada renda tributvel.
Anlise realizada por Gobetti e
Orair (2015), com base na publicao da Receita Federal denominada Grandes nmeros do IRPF,7 compara como as distintas
rendas que se distribuem na sociedade e mostra como a desigualdade leva a nmeros surpreendentes
de injustia tributria. Em 2013,
71.440 declarantes estavam no topo da pirmide de renda no pas,
com rendimento igual ou maior

que 160 salrios mnimos, o que
correspondia a R$ 108.480,00
mensais. Esses declarantes representavam 0,3% do total de pessoas que prestaram informaes ao
Fisco, ou aproximadamente 0,05%
da populao economicamente ativa (Gobetti e Orair, 2015). Em
2013, essas pessoas tinham um patrimnio lquido de R$ 1,2 trilho
(23% do total) e uma renda total
de R$ 298 bilhes (14% do total),
dos quais R$ 196 bilhes em rendimentos isentos e R$ 64,5 bilhes
em rendimentos tributados exclusivamente na fonte (Gobetti;
Orair, 2015, p. 15). Somente cerca de 1/3 desses indivduos pagam
algum imposto de renda; 2/3 so
isentos. A mdia da alquota paga
equivale a 2,6% sobre a renda total. Isso uma consequncia direta da iseno de imposto de renda sobre lucros e dividendos: desses 71.440 declarantes, 51.419
receberam dividendos e lucros,
isentos de imposto de renda (Gobetti e Orair, 2015).
Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea,
2011) confirma a elevada regressividade do sistema tributrio brasileiro: os 10% das famlias mais
pobres do Brasil destinam 32%
da renda disponvel para o pagamento de tributos, enquanto o
peso dos tributos cai para 21% da
renda dos 10% mais ricos. O estudo do Ipea baseado na Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF) de 2008-2009 do IBGE e
apresenta resultados consistentes
para a incidncia dos tributos indiretos nos primeiros dcimos de
renda. No caso dos tributos indiretos, a avaliao se baseia na ren-
da disponvel, j descontados os
tributos diretos.
Por isso no surpreende que a
BBC Brasil (14/03/2014) tenha
noticiado que rico menos taxado no Brasil do que na maioria
do G20.8 O texto da jornalista
Mariana Schreiber destaca que a
elite brasileira costuma reclamar
dos impostos, mas sua queixa no
procede na comparao internacional, pois os mais pobres que
financiam o Estado brasileiro. A
reportagem publicada pela BBC
Brasil foi feita a partir do levantamento da PricewaterhouseCoopers (PWC) realizado em dezenove pases que integram o G20
(grupo que rene as dezenove
maiores economias do mundo
mais a Unio Europeia) e concluiu
que os brasileiros pagam menos
imposto de renda que os cidados
dos pases do G20.
Esse sistema tributrio onera a
populao de baixa renda, que suporta uma elevada tributao indireta. Alm disso, os impostos
diretos tm baixa progressividade
e incidem fortemente sobre a renda dos trabalhadores.
Consideraes Finais9
O debate sobre a reforma tributria no Brasil no pode ignorar a
injustia social predominante. As
modificaes devem apontar para
uma estrutura de impostos mais
progressiva e mais justa. Com isso,
as classes de elevado poder aquisitivo passariam a arcar com o
maior nus tributrio, permitindo,
na prtica, uma redistribuio de
renda no pas e a desonerao da
tributao sobre o consumo e a
prpria produo.
PolitiKa
necessrio revogar algumas

alteraes realizadas na legislao
infraconstitucional aps 1995, que
sepultaram a isonomia tributria
no Brasil, favorecendo a renda do
capital em detrimento da renda do
trabalho. Entre essas mudanas
destacam-se: o fim da possibilidade de remunerar com juros o capital prprio das empresas, reduzindo o imposto de renda e a contribuio social sobre o lucro
lquido; o fim da iseno de imposto de renda na distribuio dos
lucros e dividendos, na remessa de
lucros e dividendos ao exterior e
N 3 _ MARO 2016
nas aplicaes financeiras de investidores estrangeiros no Brasil.

A criao do imposto sobre
grandes fortunas, previsto na
Constituio e no regulamentado at hoje, pode ser uma oportunidade para a prtica da justia
tributria, aplicando corretamente o princpio constitucional da
capacidade contributiva e onerando o patrimnio dos mais ricos no
pas. De forma complementar ao
imposto sobre grandes fortunas,
deve ser introduzida a progressividade no imposto de transmisso
causa mortis e doao, adotando-se,
68
69
Evilasio Salvador
a exemplo do imposto de renda,

uma faixa de iseno e uma tabela progressiva de contribuio,
conforme o valor do bem doado
ou transmitido. Outra forma de
avanar na justia fiscal para reduzir as desigualdades sociais ampliar a tributao do imposto sobre
a propriedade de veculos automotores, que possui baixa progressividade e no incide sobre a propriedade de embarcaes e aeronaves particulares. No tocante
tributao sobre o consumo, os
bens e produtos devem ser tributados de forma seletiva em funo
de sua essencialidade, taxando-se
mais os bens suprfluos e menos
os produtos essenciais vida.
Tambm necessrio reorientar a tributao para que ela incida
prioritariamente sobre o patrimnio e a renda dos contribuintes. O
pilar do sistema tributrio deve ser
o imposto de renda, o imposto direto mais importante, capaz de garantir o carter pessoal e a graduao de acordo com a capacidade
econmica do contribuinte. Por
meio do imposto de renda possvel inverter a regressividade da
estrutura tributria brasileira, pois
ele o imposto mais progressivo.
A desigual tributao da renda, que beneficia o topo da pirmide social, poderia ser resolvida
se os rendimentos fossem tributados pela tabela progressiva do
imposto de renda, com novas alquotas e maior nmero de faixas
de contribuio. O resultado seria uma inverso na distribuio
da carga tributria, que passaria
a ser concentrada em tributos diretos, ou seja, sobre a renda e o
patrimnio, garantindo maior
justia social. n
Notas
1. Para ficar no perodo mais recente destaca-se a iniciativa no incio do
governo de Fernando Henrique Cardoso da proposta emenda constitucional (PEC) 175, de 1995. No governo de Lus Incio Lula da Silva foram encaminhadas a PEC 41/2003 e a PEC 233/2008.
2. Conforme matria publicada na revista Carta Capital (07/03/2014), o
supervit brasileiro um dos cinco maiores do mundo.
3. Um detalhamento das medidas de desoneraes tributrias tomadas
no perodo de 2011 a 2014 pode ser vista em: SALVADOR, Evilasio.
Renncias Tributrias: os Impactos no Financiamento das Polticas Sociais no
Brasil. Brasilia: Inesc, 2015 .
4. Conforme http://www.oecd-ilibrary.org/taxation/taxation-key-tables-from-oecd_20758510
5. Siqueira, Nogueira e Souza (2001) corroboram a hiptese aqui adotada de translao total, isto , de repasse aos preos de bens e servios
dos encargos tributrios de responsabilidade das empresas. Um estudo
baseado em modelos economtricos, que segue uma proxy dessa classificao, pode ser visto em Fullerton e Metcalf (2002), disponvel em
http://paper.nber.org/papers/w8829
6. http://www.anfavea.com.br
7. Os Dados esto disponveis em http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/11-08-2014-grandes-numeros-dirpf/grandes-numeros-dirpf-capa
8. Disponvel em http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/
2014/03/140313_impostos_ricos_ms.shtml
9. Um conjunto de propostas para um sistema tributrio mais justo pode
ser visto em Salvador (2014).
tro Nacional de Economia, Anpec, Florianpolis, 8 a 11 dezembro

de 2015. Disponvel em http://www.anpec.org.br/novosite/br/encontro-2015
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PolitiKa
71
70
Capitalismo e Estado no Brasil
Leda Maria Paulani

Professora titular do
Departamento de Economia da
FEA-USP e da Ps-graduao
em Economia do IPE-USP
O governo brasileiro aceitou o diagnstico ortodoxo

de que os investimentos pblico e privado concorrem
entre si, de modo que seria preciso encolher o
primeiro para expandir o segundo. Mas nossa histria
mostra que essa ideia um equvoco. H uma
inter-relao extremamente positiva entre os
investimentos pblico e privado. Apesar de sua menor
dimenso em termos absolutos, o investimento pblico
tem um papel de liderana na conduo do ritmo
de crescimento da economia.
N 3 _ MARO 2016
Em meados de 2011, no incio da

primeira gesto da presidente Dilma Rousseff, a poltica econmica, praticada at ento dentro dos
cnones da ortodoxia liberal, sofreu uma ligeira inflexo. Alguns
meses depois, o prprio ministro
da Fazenda deu nome aos bois e
admitiu a adoo de uma nova
matriz macroeconmica.1
Tudo indica que o que motivou a mudana foi um diagnstico da evoluo macroeconmica depois da crise financeira internacional de 2008. Percebia-se
um esgotamento da possibilidade
de o consumo, alavancado pelo
crdito, continuar a funcionar como a varivel dinmica do crescimento. De flego naturalmente curto, essa varivel esbarrava
no crescimento do nvel de endividamento das famlias, que encostava nos limites.
Ao mesmo tempo, o desenrolar da crise internacional no permitia prever um comportamento
promissor da demanda externa.
Em particular, com a China dando ntidos sinais de que desaceleraria sua economia no mnimo,
reduziria o ritmo de crescimento

de sua formao bruta de capital
fixo (FBKF) , ficava evidente
que o boom de preos das commodities, que tanto beneficiara o Brasil at o estouro da crise, era coisa do passado.
Restava tentar recuperar o investimento para que funcionasse
da maneira como tem de funcionar no capitalismo, ou seja, como
a varivel dinmica por excelncia.
Os dados eram claros em mostrar
a queda na taxa de crescimento
real do investimento no perodo
recente (grfico 1). Alm disso, a
recuperao do investimento deveria impulsionar o aumento da
produtividade da economia, outra
necessidade premente para garantir o crescimento.
A nova matriz macroeconmica nasceu, pois, com a tarefa de recuperar a taxa de crescimento da formao bruta de
capital fixo, sob pena de comprometer as condies futuras do
crescimento econmico. Se bem-sucedida, a poltica deveria levar
a um aumento da participao
do investimento no PIB. Apesar
de uma ligeira recuperao desde 2003, esse indicador continuava muito aqum dos nveis exigidos para garantir um cresci-
mento futuro sustentvel, capaz

de dar continuidade ao processo
de incluso social que estava em
curso. Tambm estava longe dos
nveis que atingira historicamente no pas.
A reduo acelerada da taxa de

juros foi o principal instrumento
da nova matriz. Buscava-se com
isso um triplo resultado: (a) reduzir a apreciao do cmbio para
recuperar espao de mercado (ex-
GRFICO 1 | FBKF - Formao Bruta de Capital Fixo | 2010 2011

taxa de crescimento real (%)
35
30
25
20
15
Dado Photos/shutterstock.com
A nova matriz
macroeconmica e
os investimentos pblicos
10
5
0
2010 T1
2010 T2
2010 T3
2010 T4
2010 T1
2011 T2
2011 T3
Fonte: Ipeadata (IBGE, contas nacionais, base 2010). Elaborao prpria
terno e interno) para a produo

nacional, aumentando a eficincia
marginal do capital e incentivando
o investimento; (b) elevar o preo
de demanda dos bens de capital,
induzindo o investimento; (c) reduzir os custos das empresas, abrindo espao para o investimento.2
O enfrentamento dos juros foi
seguramente a marca maior a ensejar o batismo de nova matriz,
bem como o incio das discusses
sobre o carter desenvolvimentista ou no de tal poltica. 3 A
esse ingrediente soma-se outro,
destinado a impor controles mnimos ao fluxo internacional de
capitais,4 evitando que, do ponto
de vista da apreciao cambial a
ser reduzida, os humores dos capitais internacionais desfizessem
com uma mo o esforo que o
governo fazia com a outra, ao diminuir bruscamente a taxa bsica de juros e enfrentar os interesses rentistas internos.
PolitiKa
72
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Leda Maria Paulani
GRFICO 3 | FBKF taxa de crescimento real (%)

35
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25
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5
0
-5
-10
2015 t2
2015 t1
2014 t4
2014 t3
2014 t2
2014 t1
2013 t4
2013 t3
2013 t2
2013 t1
2012 t4
2012 t3
2012 t2
2012 t1
2011 t4
2011 t3
2011 t2
2011 t1
2010 t4
2010 t3
GRFICO 4 | Taxa de Investimento - FBKF/PIB (%) | 1986 2014

28
26
24
Incio da nova matriz
22
20
18
16
0,9
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2005
2006
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1998
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
14
GRFICO 5 | PIB taxa acumulada em quatro trimestres (%)
0,8
0,7
8,00
7,00
0,6
6,00
0,5
5,00
0,4
4,00
3,00
0,3
2,00
0,2
2015 t1
2014 t3
2014 t1
2013 t3
2013 t1
2012 t3
2012 t1
2011 t3
2011 t1
2010 t3
2010 t1
2009 t3
2009 t1
2008 t3
-2,00
2008 t1
Fonte dos dados primrios: Afonso e Fajardo (2015). Elaborao prpria
Fonte dos dados primrios:

Ipeadata (IBGE - Contas
Nacionais- base 2010).
Elaborao prpria.
2007 t3
-1,00
2007 t1
2006 t3
0,00
2006 t1
1,00
0,1
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
N 3 _ MARO 2016
-15
2010 t2

Ipeadata (IBGE, Contas Nacionais,
base 2010). Elaborao prpria

Ipeadata (IBGE - Contas Nacionais).
Elaborao prpria
GRFICO 2 | FBKF do governo federal (% PIB)
20
2010 t1
do e/ou qual delas foi a determinante para esse resultado. Mas

pensamos no errar muito se dissermos que devem ter se combinado, de um lado, a continuidade
das expectativas ruins sobre a renda e o consumo futuros, deprimindo a eficincia marginal do
capital, e, de outro, a pouca disposio poltica de investir e fortalecer um governo visto cada vez
mais como intervencionista.6 Num
ambiente de incerteza econmica
e desconforto poltico, os cerca de
R$ 80 bilhes adicionais (a preos
de 2014) gastos pelo governo federal em subsdios e desoneraes
de folha entre 2012 e 20147 engordaram as margens de lucro,
mas no se transformaram em ampliao de capacidade e elevao
de produtividade.
Independentemente da inteno de quem tomou a deciso, a
opo do governo seguiu o diagnstico ortodoxo de que h uma
1987
verno decidiu usar o reduzido espao discricionrio que detm no

manejo do oramento para incentivar o investimento privado (poltica pelo lado da oferta), em vez
de continuar a elevar o investimento pblico (poltica pelo lado
da demanda).
O resultado foi desastroso, pois
o investimento privado no correspondeu s expectativas e no
reagiu. A taxa de crescimento real da FBKF continuou a declinar
em 2012, chegando a se tornar
negativa. Esboou uma ligeira recuperao em 2013 e mergulhou
de vez em 2014-2015 (grfico 3).
Com isso, no s assistimos
continuidade da queda da relao
FBKF/PIB (grfico 4),5 como testemunhamos o agravamento dos
resultados relativos ao crescimento do produto (grfico 5).
No o caso de discutir aqui
em detalhes quais foram as razes
do torpor do investimento priva-
1988
Se se reduzisse a isso e se a essas duas medidas se somasse a continuidade e mesmo o fortalecimento do investimento pblico,
que vinha crescendo monotonicamente desde 2004 no mbito do
governo central, o rtulo nova
matriz ou nova poltica estaria
mais bem aplicado. Mas no foi
isso o que se deu. Ao contrrio,
na esteira do que havia sido feito
no imediato aps-crise (subsdios
aos setores de eletrodomsticos e
automotivo), optou-se por adicionar a essas medidas uma poltica
de desoneraes da folha de pagamentos, que comeou seletiva e
depois se generalizou.
Mantida a obrigao de produzir substantivos supervits primrios, com a economia desacelerando, o nico meio de encontrar espao fiscal para acomodar
o custo das desoneraes foi reduzir o investimento pblico (grfico 2). Em outras palavras, o go-
PolitiKa
Primeiro ato: o setor
produtivo estatal como
prima donna
Entre 1930 e 1980, a economia
brasileira foi a que mais cresceu
no mundo. Atingiu uma taxa mdia de crescimento real do PIB
de 6,5% ao ano, chegando a alcanar 8,8%, um padro verdadeiramente chins, na dcada de
1970. Esse perodo assistiu tambm o crescimento quase sistemtico da taxa de investimento
(FBKF/PIB), que saiu de uma
mdia de 11% no quinqunio
1940-1944 para uma mdia de
23% no quinqunio 1975-1979,
decaindo a partir da. Por trs disso, por diferentes razes e com
diferentes modelos, houve uma
insistente disposio do Estado
brasileiro em aumentar a velocidade da locomotiva do investimento pblico para alavancar e
arrastar o investimento privado.
Estruturalmente, foi essa, afinal,
a espinha dorsal do assim chama-
75
do nacional-desenvolvimentismo,
que conhece o ocaso na crise da
dcada de 1980 e, depois, no predomnio das ideias e programas
liberais a partir da dcada de 1990.
Nos trinta anos que vo de 1947
a 1977, o investimento pblico
cresceu sistematicamente em uma
velocidade maior do que a dos investimentos privados, invertendo-se a tendncia a partir da.8 O
perodo de maior crescimento do
PIB a dcada 1970 foi tambm
o que registrou as maiores taxas
de investimento pblico (FBKF
do setor pblico/PIB), apresentando a mdia de 8,6% e chegando a alcanar o recorde de 11,7%
em 1976 (para efeitos de comparao, cabe lembrar que, hoje, essa taxa anda em torno dos 4%,
incluindo-se o investimento das
estatais). Avaliando-se a srie por
quinqunios, o quinqunio com
taxa mdia mais elevada (9,4%) ,
no por acaso, o de 1975-1979,
precisamente aquele que concentrou os pesados investimentos es-
Os juros elevados, a
manuteno de
gastos com subsdios
e as desoneraes
tributrias
desestruturaram as
contas pblicas e
levaram a presidente
Dilma a recorrer ao
receiturio ortodoxo,
que agravou
os problemas.
Dado Photos/shutterstock.com
relao de concorrncia entre o

investimento pblico e o privado
(fenmeno conhecido na literatura econmica como crowding
out), de modo que o ltimo s teria lugar de modo mais firme diante do encolhimento do primeiro.
Ainda que isolado, esse episdio
comprova que a tese equivocada: no perodo que estamos analisando, a economia brasileira ficou sem um e sem outro (considerado o trinio 2012-2014, o
investimento do setor privado
apresentou crescimento real negativo de 1,3%).
A histria brasileira, porm,
tem evidncias bem mais contundentes desse equvoco. Ao contrrio da tese ortodoxa, ela revela
uma inter-relao extremamente
positiva entre o investimento pblico e o privado e, apesar de sua
menor dimenso em termos absolutos, um papel de liderana do
primeiro na conduo do ritmo
de crescimento da economia. Retrocedamos, ento.
74
Leda Maria Paulani
N 3 _ MARO 2016
tatais em infraestrutura, bens de

capital e insumos bsicos que constituram o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND).
Ao longo de todo esse perodo,
mas principalmente a partir do
incio da dcada de 1950, com a
constituio e consolidao das
poderosas empresas estatais brasileiras, ficou evidente a sinergia
entre investimentos pblicos e privados no Brasil. Como lembra
Belluzzo, o setor produtivo estatal num pas perifrico e de industrializao tardia funcionava
como um provedor de externalidades positivas para o setor privado. A sinergia pblico-privado
ocorria em trs frentes: 1) o investimento pblico (sobretudo na
rea de energia e transportes) corria na frente da demanda corrente; 2) as empresas do governo ofereciam insumos generalizados
(bens e servios) em condies e

preos adequados; e 3) [as empresas do governo] comeavam a se
constituir ainda de forma incipiente em centros de inovao
tecnolgica (2015, p.19-20).
A partir do incio da dcada de
1960, quando estavam em torno
de 0,5% do PIB, os investimentos
do setor produtivo estatal s fizeram crescer, tornando-se a grande
estrela da FBKF e dos investimentos pblicos e chegando a atingir
os 7,0% do PIB no final da dcada
de 1970. A brutal elevao dos juros americanos em 1979 e o segundo choque do petrleo, no
mesmo ano, mudaram bastante
esse cenrio, dando incio a um
perodo de crise e desestabilizao.
No caso das estatais brasileiras,
a restrio de divisas que passou a
marcar o pas envolveu-as diretamente na chamada crise da dvida
externa, pois retirou-lhes a capacidade de honrar, em moeda forte,
os emprstimos externos que elas
haviam sido induzidas a tomar (na
tentativa de enfrentar o constrangimento do balano de pagamentos do pas, resultante do primeiro
choque do petrleo). Na sequncia, na dcada de 1990, os programas de privatizao, inspirados no
Consenso de Washington, reduziram o tamanho do setor produtivo estatal e, portanto, sua capacidade de induzir o investimento
privado. Vejamos mais de perto.
Segundo ato: uma estrela

se apaga
A crise cambial que tomou conta
da economia brasileira no incio
da dcada de 1980 obrigou um
ajuste forado de seu ritmo de cres-
cimento s novas condies do

mercado internacional de capitais.
Sem a opo de aumentar seu passivo externo, opo que estivera
to mo na dcada anterior, o
nico caminho foi reduzir o tamanho da economia e o montante de suas despesas correntes em
divisas. No trinio 1981-1983, a
economia brasileira encolheu
6,3%. Contudo, o impacto dessa
reduo na FBKF demorou mais
a se fazer sentir. Nos anos imediatamente posteriores crise, entre
1979 e 1982, a relao FBKF/PIB
manteve-se na casa dos 22%, s
se reduzindo para a cerca de 18%
a partir de 1983.9 Em paralelo, a
relao FBKF do setor pblico/
PIB, nesse mesmo perodo, manteve-se no patamar, ainda elevado,
de 6,5% a 7,0% no perodo 19791982, s caindo para 5,3% em
1983. Apesar da restrio externa
e da situao cada vez mais complicada das contas pblicas, o setor
pblico (estatais inclusive) carregava o peso da concluso de vrios
investimentos do IIPND, que haviam atrasado.
Na contramo da ortodoxia e
sua teoria dos sunk costs, segundo
a qual custos passados so irremediveis e no podem determinar
nossas decises presentes, os investimentos atrasados do II PND
foram concludos, apesar de tudo.
Isso ajudou a aumentar a taxa de
investimento da economia, mesmo com a crise j instalada. Na
interpretao clssica de Barros de
Castro, a economia brasileira estava grvida dos investimentos e
no havia outra sada racional que
no fosse continuar foradamente
sua marcha em direo ao amadurecimento do estratgico pacote
PolitiKa
A estratgia de fazer
crescer o consumo
pela via da
expanso do crdito
tem flego curto,
no sendo capaz de
produzir um
crescimento
sustentado da
demanda agregada
e, portanto, do
produto e da renda.
A varivel autnoma
e dinmica,
por definio,
o investimento.
N 3 _ MARO 2016
do II PND,10 o qual, como se sabe, foi o responsvel pela concluso de nossa matriz interindustrial.
Em todo o perodo 1979-1982, o
setor produtivo estatal continuou
a ser a grande estrela do investimento pblico. O esforo de investimento das estatais brasileiras
visando a concluso dos investimentos do II PND fez com que
sua participao no investimento
pblico total girasse sempre em
torno a 2/3, o que significava cerca de 4% do PIB.
Depois disso, porm, apesar da
relativa recuperao do crescimento da economia nos trs anos subsequentes (a taxa mdia de crescimento real do PIB ficou na casa
dos 6,8% entre 1984 e 1986), ensejada principalmente pelos bons
resultados das transaes correntes
(como efeito da prpria concluso
do II PND) e da euforia ps-Plano
Cruzado, a relao FBKF do setor
pblico/PIB nunca mais retornou
aos patamares anteriores. A taxa de
crescimento dessa parcela da FBKF
nunca mais se colocou frente da
taxa de crescimento da FBKF do
setor privado, como ocorrera at o
final da dcada de 1970. De incio
provocada pela dificuldade das contas pblicas brasileiras na dcada
de 1980, essa contnua perda de
importncia dos investimentos pblicos foi consolidada com o processo de privatizao da dcada de
1990, que acabou por encolher
substantivamente o setor produtivo
estatal brasileiro.11
Como mostra o grfico 4, apresentado na primeira seo deste
artigo, a partir do final da dcada
de 1980 a taxa de investimento da
economia brasileira sofre um processo de declnio que atinge o fun-
76
77
Leda Maria Paulani
do poo em 2003, quando mal

passa dos 15%. Ao longo de todo
esse perodo, o investimento pblico perde importncia sistematicamente e no retorna mais a 5%
do PIB: na primeira metade da
dcada de 1990 gira em torno de
4%, cai para 3% na segunda metade e fecha o milnio em torno
dos 2,0%. A participao das empresas estatais, que tinha alcanado 7% em meados da dcada de
1970, fecha a dcada de 1990 com
exguos 0,5% (a mesma cifra do
incio da dcada de 1960).
O investimento s d sinais de
recuperao no segundo mandato
do presidente Lula. No final de
2006 lana-se o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Um
substantivo pacote de investimentos (cerca de 13% do PIB) previsto
para quatro anos em reas de infraestrutura (transporte, energia,
recursos hdricos e saneamento) e
habitao est relacionado com esse movimento, no s pelo volume
maior de gastos em formao de
capital fixo, prometido pelo Estado, como pela sinalizao ao setor
privado. A crise financeira internacional vem colher a economia
brasileira justamente a.
Eplogo: a esperana do
resgate e o ocaso
A partir do segundo semestre de
2004 a economia brasileira dera
sinais de um crescimento mais firme, com a taxa acumulada em doze meses ultrapassando os 4% por
vrios trimestres seguidos. O pas
punha-se em linha com o que
ocorria no mundo: um movimento aparentemente sustentado de
crescimento depois de uma d-
cada marcada por crises financeiras puxado fundamentalmente

pela recuperao da economia
americana depois da crise de 20002001, detonada pelo estouro da
bolha acionria (crise das empresas ponto com), e pelo acelerado
crescimento da gigantesca China.
Para o Brasil, isso significava o
incio de um perodo favorvel: o
pas foi diretamente beneficiado
pela elevao sem precedentes do
preo das commodities, o que permitiu um acmulo indito de reservas (com o consequente movimento de apreciao cambial, que
mais frente cobraria a conta).
Assim, o segundo mandato do
presidente Lula nasceu promissor,
sob os auspcios da fase positiva do
ciclo de commodities e das expectativas otimistas produzidas pelo
lanamento do PAC. A melhora
constante das expectativas, junto
com a permanncia de um cenrio alvissareiro no plano internacional produzia, pela primeira vez
em dcadas, um crescimento robusto e aparentemente firme. Ao
longo de dez trimestres seguidos
(do terceiro de 2006 ao ltimo de
2008), a economia brasileira cresceu 5,2% (na taxa mdia acumulada em doze meses).
As finanas pblicas tambm
sentiam o bom o momento, pois
a receita crescia frente do produto e permitia acomodar os gastos decorrentes das polticas sociais de alto impacto que marcavam o governo de Lula desde o
incio (inclusive o aumento real
do salrio mnimo), o crescimento natural das demais despesas
correntes e a elevao das despesas com investimento. Nota-se
um sensvel crescimento dos gas-
tos do governo federal em FBKF

a partir do lanamento do PAC.
A preos de 2014, esse investimento sai do patamar de R$ 16
bilhes anuais em 2006 para o de
R$ 38 bilhes em 2010.
A crise internacional eclodiu
no ltimo trimestre de 2008, mas,
mesmo assim, o governo federal
manteve os gastos em investimento previstos: a taxa real de crescimento desses gastos foi de 34% em
2009 e 38% em 2010. O Estado
brasileiro agiu, portanto, de maneira contracclica. Apesar do volume diminuto de seus gastos frente ao que j fora em outras pocas,12 ele produziu uma sinalizao
positiva para o setor privado. Depois da estagnao de 2009, resultado imediato da crise, colheu um
crescimento real da economia de
7,5% em 2010. Chegou-se a dizer,
nessa poca, que a crise havia sido
completamente superada, o que
mostrava uma interpretao equivocada sobre o que de fato ocorria
no plano mundial.
A essa poltica claramente indutora do crescimento pelo lado
da demanda juntou-se a concesso
de subsdios tributrios, uma poltica pelo lado da oferta, que visa
a induzir o crescimento atravs de
medidas microeconmicas que
melhorem o ambiente de negcios
e diminuam impostos. Sem uma
poltica industrial claramente definida e em meio a um movimento de contnua valorizao da moe-da domstica, reduziu-se (temporariamente) o imposto sobre
produtos industrializados (IPI) para veculos, eletrodomsticos da
linha branca, materiais de construo e bens de capital. Ao mesmo tempo, para estimular a ex-
panso do crdito pessoal, reduziu-se a alquota do imposto sobre

operaes financeiras (IOF) para
o crdito concedido a pessoas fsicas. A reduo dos tributos indiretos mexeu com os preos, situao que, aliada expanso sem
precedentes do crdito, sustentou
a demanda agregada pelo lado da
elevao do consumo final das famlias e auxiliou na produo do
surpreendente crescimento alcanado pelo PIB em 2010.
Mas a crise no estava superada, nem interna, nem externamente. Internamente, porque, apesar
do resultado exuberante de 2010,
a taxa de crescimento ficou em
3,5% na mdia do binio 20092010, bem abaixo da mdia de
5,2% dos dez trimestres anteriores.
Alm disso, a estratgia de fazer
crescer o consumo pela via da expanso do crdito tem, regra geral,
flego curto, no sendo capaz de
produzir um crescimento sustentado da demanda agregada e, portanto, do produto e da renda. Como se sabe, a varivel autnoma e
dinmica, por definio, o investimento. Este, como vimos no
grfico 3, iniciou no primeiro trimestre de 2010 uma trajetria de
queda em sua taxa de crescimento, que resultaria em encolhimento (crescimento negativo) no segundo trimestre de 2012.
No plano externo, os recorrentes pacotes de ajuda proporcionados pelos governos dos pases
centrais no foram suficientes para apagar as marcas da maior crise
do capitalismo desde a dcada de
1930 e resgatar a confiana. Em
meio a uma economia cada vez
mais financeirizada, onde a riqueza financeira cresce, h pelo mePolitiKa
78
GRFICO 6 | Necessidade de financiamento do setor pblico (% do PIB) | 2011 2015

4
2
0
-2
-4
-6
-8
Primrio
Nominal
Total
set/15
mai/15
jan/15
set/14
mai/14
jan/14
set/13
mai/13
jan/13
set/12
mai/12
jan/12
set/11
mai/11
jan/11
-10
Fonte dos dados primrios: Ipeadata. Elaborao prpria
nos 35 anos, com uma velocidade

quase quatro vezes maior que a do
PIB mundial, a formao de bolhas de ativos com as consequentes
crises financeiras uma situao
recorrente, junto com o baixo crescimento. Os sete anos que decorreram entre 2002 e 2008 constituram um verdadeiro parntese
de crescimento mais elevado e relativa estabilidade, at que a crise
eclodiu, com a fora que conhecemos, no final de 2008.
Voltando ao seu, digamos assim,
leito normal, mas num nvel ainda mais rebaixado, a economia mundial provocou, em conjunto com
seus problemas internos, uma sensvel mudana na poltica econmica da China, que optou por desaN 3 _ MARO 2016
79
Leda Maria Paulani
celerar seu crescimento, em particular por reduzir a taxa de

crescimento de sua formao bruta
de capital fixo, e focar no consumo.
Atuando conjuntamente, esses
movimentos tiveram consequncias funestas para a economia brasileira, entre as quais se destaca a
substantiva reduo dos preos das
commodities, que a deciso chinesa
acabou por provocar. Sem poder
esperar nada de positivo da demanda externa, com o consumo
alcanando seus limites e os gastos
governamentais premidos pela permanente necessidade de produzir
supervits primrios, o primeiro
governo Dilma comeou, como
vimos, buscando resgatar o nvel
de investimentos da economia pa-
ra mant-la em trajetria de crescimento. Para isso, lanou mo da

nova matriz macroeconmica,
cujos elementos mais importantes,
como vimos, foram a reduo dos
juros e a desonerao de encargos
trabalhistas.14
O insucesso da poltica, dada
a inrcia do investimento privado
e o enfraquecimento dos investimentos pblicos, aliado elevao
do IPCA, que ameaava trazer a
inflao do centro da meta para
seu teto, fez o governo Dilma rever um dos pilares da nova matriz: a taxa bsica de juros (Selic)
voltou a subir a partir de julho de
2013, e desde ento cresceu ininterruptamente at alcanar, em
julho de 2015, os estratosfricos
14,25% anuais, praticamente dobrando em dois anos.

Os juros elevados, combinados
com a manuteno dos gastos com
subsdios e desoneraes e, aliados
esses dois elementos, tibieza do
produto, que enfraquecia a receita
de tributos, desestruturou as contas pblicas. O ano de 2014 fechou
com um resultado primrio negativo pela primeira vez desde 2002
(muito pequeno, inclusive em termos internacionais, apenas 0,6%
do PIB, mas ainda assim negativo,
como mostra o grfico 6).15
O terror miditico gerado por
esse resultado, combinado com
um resultado eleitoral positivo,
mas muito fraco, e com o agravamento das denncias de corrupo
na esteira das operaes da Polcia
Federal, levaram a presidente Dilma a iniciar seu segundo mandato fazendo uma poltica de austeridade, de recorte completamente
ortodoxo, que busca equilibrar as
contas pblicas meramente cortando gastos. O resultado tem sido o agravamento do problema,
pois a receita cai a uma velocidade
muito maior do que qualquer esforo que se faa para reduzir as
despesas correntes.
O objetivo deste artigo no
discutir a poltica de ajuste do segundo mandato da presidente Dilma, mas sim refletir sobre o papel
dos investimentos pblicos na economia brasileira, olhando um pouco para sua histria. Resta, pois,
comentar o papel desses investimentos nesta ltima etapa, que
culminou com o completo abandono da nova matriz.
A primeira observao a fazer
que, se o governo federal, em vez
de comprimir seus investimentos,
tivesse mantido a taxa mdia de

crescimento que esses gastos apresentaram ao longo do perodo
2003-2010, seu gasto adicional no
seria muito diferente daquele que
teve de suportar para bancar as desoneraes de folha de pagamento
(a preos de 2014, alguma coisa em
torno de R$ 70 bilhes no perodo
2011-2014).16 O resultado desse gasto, porm seria muito mais efetivo
para ativar a economia, pois seria
um aumento direto da demanda
agregada e no um conjunto de
suposies sobre o que poderia levar os empresrios a investir.
Alm disso, os investimentos
pblicos, mesmo no muito expressivos, funcionam como sinalizadores para o restante da economia e para as decises de investimento. Abrir espao para o
investimento privado sem sinalizar
positivamente para as expectativas
futuras eleva a renda dos empresrios, que lucram e no investem,
mas no puxa o crescimento da
economia, nem aumenta sua possiblidade de gerar emprego e renda, nem incrementa sua produtividade ou sua capacidade produtiva futura. Isso ainda mais
verdadeiro em um pas perifrico
como o Brasil, cuja histria de desenvolvimento, como vimos aqui
brevemente, colada no desempenho do Estado. Isso nos permite fazer um ltimo comentrio
sobre a questo do carter desenvolvimentista ou no da poltica
econmica do primeiro mandato
da presidenta Dilma Roussef.
A meu ver, Fonseca (2014) oferece a melhor definio que temos
sobre o termo desenvolvimentismo. Ela resultou de uma pesquisa
historiogrfica sobre o surgimen-
to do conceito na Amrica Latina

em meados do sculo passado, bem
como de uma pesquisa histrica
sobre mais de uma dezena de experincias concretas com tal poltica no continente. De acordo com
essa definio, uma dada poltica,
para poder ser chamada de desenvolvimentista, precisa contemplar
um forte processo de interveno
estatal destinado ao fortalecimento da indstria e ancorado num
projeto nacional.
No difcil perceber que o
conjunto de medidas da nova matriz est bem longe de uma poltica desenvolvimentista.17 verdade que existiu uma preocupao
com a indstria, mas ela decorre
da preocupao com a desacelerao do crescimento, mais do que
com o fortalecimento do setor por
sua capacidade de elevar a produtividade da economia e colocar o
pas numa posio mais vantajosa
na diviso internacional do trabalho. Ainda que a nova matriz
tenha contemplado, por exemplo,
medidas de proteo ao produto
nacional, essa poltica no estava
assentada num verdadeiro projeto
nacional, que, de resto, tambm
no existia e no existiu nos governos de Lula.
Alm disso, em tempos de setor produtivo estatal diminuto e
com forte participao do capital
privado, a interveno governamental mais forte da nova matriz se deu por meio da reforma
do setor eltrico, que foi bastante
ruidosa e acabou por reforar a
imagem de um governo intervencionista, o que seguramente colaborou com a falta de disposio de
investir do empresariado no primeiro mandato de Dilma.
PolitiKa
Na ausncia desses componentes (projeto nacional e poltica industrial claramente definida), todos os benefcios fornecidos ao
setor empresarial na esperana de
que a taxa de investimento da economia cresa podem se esfumaar.
Por trs dessa dificuldade de construir uma poltica mais efetiva de
garantia do crescimento econmico do pas e de sua evoluo
tecnolgica est uma institucionalidade em tudo favorvel riqueza financeira e que toma o crescimento da riqueza e do produto
reais como um subproduto, que
pode existir ou no, de uma poltica econmica que est primeiramente destinada a beneficiar o
rentismo e a acumulao financeira. Essa institucionalidade foi construda no Brasil na dcada de 1990
e nenhum dos trs governos do
Partido dos Trabalhadores no nvel federal foi capaz de afront-la.
A tentativa de Dilma de reduzir
os juros, fortalecer os bancos pblicos e usar essas instituies para reduzir os absurdos spreads bancrios durou pouco, como vimos.
Por isso, a saga dos investimentos pblicos no Brasil terminou
melancolicamente. Os investimentos da segunda rodada do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC2), lanado por Lula,
foram a vtima mais fcil da poltica de austeridade adotada no
incio de 2015. Em maio, Joaquim
Levy, ento ministro da Fazenda,
anunciou um corte de cerca de
40% no oramento previsto para
o programa nesse ano18 (algo em
torno de R$ 26 bilhes).19 A diferena com a marcha forada
dos investimentos do II PND, em
plena crise dupla (do segundo choN 3 _ MARO 2016
80
81
Leda Maria Paulani
que do petrleo e dos juros), no

incio da dcada de 1980, gritante o suficiente para indicar o
ocaso dos investimentos pblicos
no Brasil e a frustrao da tentativa de resgat-los. n
Notas
1. Em 4 de julho de 2012 o ministro Guido Mantega admitiu, pela primeira vez,
que o governo praticava uma nova matriz macroeconmica, com o objetivo de
reduzir os juros e praticar uma poltica cambial mais ativa, que impedisse a continuidade da apreciao da moeda nacional. http://economia.estadao.com.br/
noticias/geral,mantega-indica-novo-modelo-economico-imp-,896017, acessado
em 12 de novembro de 2015.
2. Independentemente de trabalhar com capital prprio ou de terceiros, o juro sobre o capital percebido como custo pelos empresrios. Se o capital de terceiros, porque ele se constitui de fato como custo; se prprio, porque constitui o
custo de oportunidade de aplicao do capital.
3. Retornaremos ao tema ao final do artigo.
4. Essa poltica envolveu a elevao do IOF sobre investimentos estrangeiros em
carteira e as captaes externas de recursos, inclusive os emprstimos intercompanhia. Alm disso, foi imposto um recolhimento compulsrio sobre as posies
vendidas dos bancos no mercado de cmbio vista, bem como IOF de 1% nas
posies lquidas vendidas em derivativos de cmbio acima de US$ 10 milhes.
5. Nessa varivel, por precisarmos de uma srie mais longa, optamos por usar a srie
das contas nacionais com a metodologia antiga, que tem como base o ano de 2000.
As diferenas na taxa de investimento entre as duas sries (base 2000 e base 2010)
no so significativas.
6. Segundo algumas interpretaes, este ltimo fator teria sido decisivo para o pssimo resultado da poltica. O mais claro a esse respeito Rugitiski (2015), que
chega a falar, usando um argumento kaleckiano, em greve de investimentos.
Singer (2015) coloca a indisposio do empresariado para com o governo de Dilma como possibilidade. Boito (2013) parte de anlise que advoga a formao de
uma frente neodesenvolvimentista ao longo dos governos Lula, a qual teria sido
continuada pelo primeiro governo Dilma. Em palestra oral (em 2015) afirmou
que essa frente teria se rompido mais ou menos no final da primeira metade do
primeiro mandato da presidente.
7. Para a estimativa, consideramos os benefcios tributrios (Imposto sobre a Renda
e Cofins) e as renncias previdencirias (desonerao de folha) a partir dos dados
a preos constantes de 2013 apresentados por Diniz e Afonso (2014) para o perodo 2008-2014. Supusemos que, na ausncia da nova matriz, esses gastos continuariam a crescer taxa mdia apresentada no perodo 2008-2011. Calculamos
ento a diferena desse valor em relao aos gastos efetuados no perodo 20122014 e atualizamos o resultado para preos de 2014, usando o IPCA. Mais da metade da diferena explica-se pela desonerao da folha.
8. Sries longas construdas por trabalho editado pelo Ipea, coordenado por Campos, Amorim e Garcia.
9. Essa relao volta a subir uma ltima vez ao final da dcada de 1980. Depois disso, retoma a trajetria de queda.
10. O famoso livro de Antonio Barros de Castro e Francisco Eduardo Pires de Souza (1985) sobre o tema tem justamente o ttulo de A economia brasileira em marcha forada.
11. Entre 1991 e 2000, o governo federal obteve cerca de US$ 100 bilhes
com as privatizaes de empresas do setor produtivo estatal. Os setores
onde elas se concentraram foram, nessa ordem: telecomunicaes,
energia eltrica, petrleo e gs, minerao e siderurgia. S para se ter
uma ideia dos montantes de investimentos pblicos perdidos com as
privatizaes, consideradas apenas a Companhia Vale do Rio Doce e
as empresas do sistema Telebrs, o investimento mdio anual ao longo
do perodo 1981-1992 foi de cerca de 0,9% do PIB (estimativas de
Reis, 2007).
12. O foco o da discusso das decises envolvendo o governo federal.
Por isso, nos referimos aqui apenas aos gastos dessa esfera de governo,
enquanto anteriormente nos referimos totalidade dos investimentos
pblicos: Unio, estados, municpios e empresas estatais. De qualquer
forma, no perodo de 1950 a 1980, mesmo considerado s o governo
central, o montante dos investimentos em percentagem do PIB era
cerca de trs a quatro vezes maior. Alm disso, no que diz respeito s
empresas estatais, a conta no pode ser feita da mesma forma, pois,
agora, mesmo aquelas que no foram integralmente privatizadas contam com parcela substantiva de recursos privados em sua composio.
De qualquer forma, cabe registrar que tambm as empresas estatais
apresentaram elevao substantiva de seus investimentos no imediato
ps-crise (com destaque para o setor de petrleo e gs), tendncia que
se reverteu em 2014.
13. Os dados sobre riqueza financeira mundial so produzidos de forma
no sistemtica pela consultoria internacional McKinsey. Os dados
sobre PIB mundial esto disponveis nos stios das agncias multilaterais, em especial o FMI. A esse respeito ver: Paulani, 2010.
14. As outras medidas que compuseram o pacote de benefcios ao setor
privado foram: o uso intensivo do BNDES para oferecer crdito subsidiado para investimento; medidas para estabelecer algum controle
sobre o fluxo internacional de capitais (ver nota 4); e algumas medidas
de proteo ao produto nacional, com foco nos setores automotivo, de
construo naval e de mquinas e equipamentos.
15. 2001 o ano em que se inicia a srie dessas informaes, tal como
hoje calculada. O ano de 2002 o primeiro para o qual h informaes cheias (incluindo todo o ano).
Referncias bibliogrficas
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induo pelo setor pblico. Nota Tcnica. Ibre-FGV.
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srie O Estado de uma Nao. Ipea.
Castro, A. B. e Souza, F. E. P. (1985). A economia brasileira em marcha
forada. Rio de Janeiro, Paz e Terra.
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Paulani, L. M. (2010). Brazil in the Crisis of the Finance-Led Regime
of Accumulation, Review of Radical Political Economics, v. 42, no 3.
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Prmio Tesouro Nacional em Finanas Pblicas (segundo lugar),
Tesouro Nacional.
Rugitsky, F. (2015). Do ensaio desenvolvimentista austeridade: uma
leitura kaleckiana. Stio eletrnico Carta Maior, 8 de maio, disponvel em http://cartamaior.com.br/
?%2FEditoria%2 FEconomia%2F
Do-Ensaio-Desenvolvimentista-a-austeridade-uma-leitura-Kaleckiana%2F7%2F33448).
Singer, A. (2015). Cutucando onas com varas curtas: o ensaio desenvolvimentista no primeiro mandato de Dilma Rousseff , Novos Estudos, no 102.
16. Estimativas prprias a partir dos dados de Afonso e Fajardo (2015).

17. No o caso de entrarmos aqui na discusso do tipo de neodesenvolvimentismo que estaria em jogo. Os leitores interessados podem consultar Bastos (2012).
18. http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/05/1632501-governo-confirma-corte-orcamentario-de-r-699-bilhoes-pac-sofre-bloqueio-de-r-257-bilhoes.shtml
19. Mas mesmo antes disso, como resultado da prpria nova matriz, os
recursos do PAC 2 j tinham ficado escassos. Dos R$ 6,5 bilhes do
PAC2 prometidos ao municpio de So Paulo para chegarem ao longo
do perodo 2013-2016, s haviam chegado, no incio de 2015, ou seja, decorrida metade do prazo, cerca de R$ 400 milhes. Esta escriba
era secretria municipal de planejamento, oramento e gesto da cidade e pde testemunhar o enxugamento.
PolitiKa
82
83
Educao
e projeto nacional
prazer esttico e transcendncia,

atividades humanas por excelncia, que em grande medida dependem de aprendizado.
Um povo que alcana um alto
padro educacional e cultural tambm mais capaz de edificar uma
economia moderna e produtiva,
claro, pelo simples fato de que esse tipo de economia uma das expresses de certo grau de civilizao. Mas isso no o mais importante. Quando a demanda por
educao ganhou fora no mundo
moderno, essa correlao ainda no
era sequer cogitada.
Csar Benjamin
Editor da Contraponto Editora
N 3 _ MARO 2016
luta de todos contra todos em

busca do prprio prazer, e ingressara no estado civil, no qual a vida social regulada por instituies estatais. Para ele, a prpria
dinmica do estado de natureza
conduz a esse salto, pois a luta
sem fim acaba por se tornar desvantajosa para todos, e a paz se
Andresr/shutterstock.com
Os economistas ganharam uma centralidade

abusiva no debate contemporneo, ao mesmo
tempo em que sua viso se tornava cada vez mais
estreita. Se o territrio do Brasil fosse outro, nada
mudaria nos modelos que usam, pois eles ignoram
o espao. O longo prazo a verdadeira escala temporal em que as naes se constroem foi substi
tudo pelo tempo curto das operaes financeiras.
E as pessoas, quando muito, tornaram-se meros
coadjuvantes, na condio de fora de trabalho ou
de consumidores. um pensamento pobre, que esquece as mltiplas dimenses da sociedade e destaca
apenas o que afeta os negcios.
Tal contexto contamina tambm o debate sobre educao. Falamos muito no papel da educao no crescimento econmico, quando deveramos fazer a abordagem inversa. Pois economia
meio, educao fim. O aumento da capacidade
produtiva s tem sentido se criar condies materiais para as pessoas se libertarem de uma existncia
estreita, repetitiva e cansada, de modo a poder se
dedicar, cada vez mais, a obter conhecimentos,
de sob o predomnio da razo, em

vez da tradio. Rousseau, fazendo
a crtica a Hobbes, destaca o papel
fundamental da educao.
Hobbes havia proposto um
modelo histrico estilizado para
explicar como e por que a humanidade deixara para trs o estado de natureza, marcado pela
A proposta de dar educao formal a toda a populao uma

extravagncia das sociedades contemporneas, quando comparadas
s que existiram na pr-modernidade. Nenhuma sociedade anterior havia disseminado essa prtica, nem mesmo a Grcia clssica,
cuja herana cultural nos marcou
to profundamente. A educao
formal sempre foi restrita a pequenas elites ou a grupos fechados,
especialmente os religiosos.
Na Europa, centro do moderno sistema-mundo, essa mudana
envolveu diversos acontecimentos
e processos. Podemos v-la despontar j na Reforma Protestante,
com a ideia de que todo cristo
deve ser alfabetizado para poder ler
a Bblia. Ela amadurece intelec
tualmente no sculo XVIII, durante o Iluminismo, quando se fortalece a ideia de refundar a sociedaPolitiKa
educao
impe como necessidade primeira. Por isso os indivduos que,
em Hobbes, se movem a partir dos
sentimentos do desejo e do medo
so levados a renunciar liberdade e a reconhecer um poder disciplinador, o Leviat, que se impe
pela fora, a qual institui o direito.
Rousseau critica essa formulao. Para ele, ceder fora um ato
de necessidade e prudncia, de modo que o direito do mais forte, de
Hobbes, lhe parece uma expresso
sem sentido: a fora cria situaes
de fato, mas no estabelece o direito. Como o retorno ao estado de
natureza impensvel, impe-se a
necessidade de buscar outro fundamento para a vida em sociedade, de
modo a torn-la compatvel com a
liberdade. Problema difcil, talvez
insolvel, que continua atual.
Para resolv-lo, Rousseau props que liberdade obedincia espontnea s leis que expressam a
vontade geral, a razo em sua dimenso prtica. Kant retomou esse caminho ao tratar do imperativo
categrico: a condio para uma
sociedade livre que os homens,
agindo livremente, aceitem limitar
a prpria liberdade.
Isso exigia formar homens dotados de sentimentos muito mais amplos e mais complexos que o desejo
e o medo primitivos, de Hobbes. Da
a importncia da educao, considerada desde ento como condio
para que possa existir uma convivncia, ao mesmo tempo, regulada
e livre.
Assim concebido, o espao da
liberdade humana no aquele em
que cada um faz o que quer, ou faz
o que capaz de fazer, em desabalada competio com os demais.
aquele em que o potencial criador
N 3 _ MARO 2016
84
85
Csar Benjamin
das pessoas se exerce de maneiras

culturalmente delimitadas, socialmente legtimas, em que o certo e
o errado, o bem e o mal esto definidos com suficiente clareza. Esse
espao no rgido e imutvel,
certo, mas precisa existir sempre.
Fora dele, o que se tem a anomia,
que, cedo ou tarde, conduz supresso da liberdade, como Hobbes
havia descrito.
As condies polticas para realizar a revoluo educacional na Europa demoraram a chegar. Surgiram,
paradoxalmente, a partir de uma
mudana no modo de fazer a guerra. At o fim do sculo XVIII, as
guerras europeias eram travadas por
exrcitos profissionais, formados por
mercenrios a servio de imperadores, prncipes, duques e bares.
Logo depois da Revoluo Francesa, a nobreza europeia lanou
suas tropas mercenrias contra a jovem Repblica. Elas chegaram vitoriosas s portas de Paris, levando
os revolucionrios a convocar um
alistamento geral leve en masse
para formar um exrcito de cidados. Quinhentos mil franceses
foram alistados. No eram soldados
profissionais, mas inverteram o curso da guerra.
Napoleo Bonaparte herdou
essa experincia. Formou grandes
exrcitos de massas e com eles alterou profundamente a geopoltica
continental. Terminadas as guerras
napolenicas, as naes europeias
perceberam que no podiam mais
se defender e sobreviver se no contassem com infantarias extensas. A
poca da guerra mercenria chegara ao fim. Agora, o desafio era
formar exrcitos de cidados, muito maiores. Ele continha uma premissa: formar cidados.
Para isso, a Europa generalizou
dois grandes processos no sculo
XIX. O primeiro foi a supresso
dos direitos feudais remanescentes,
o que incluiu, em muitas regies,
reformas agrrias. O segundo foi a
criao dos sistemas de educao
de massas. Pois a consolidao das
naes modernas pressupunha a
existncia de grandes contingentes
humanos dotados de um novo tipo
de identidade, a identidade nacional. Para afirm-la, os Estados nascentes ou em via de consolidao
criaram instituies voltadas a unificar as lnguas, descobrir e disseminar uma literatura, elaborar e
contar a histria de um passado
comum, difundir a ideia de direitos
e deveres, e assim por diante.
Isso no se fez sem debate. Na
poca, muita gente defendia que
educao para todos era uma miragem, um sonho inconsequente, pois
educao formal um processo prolongado, difcil e caro. No fazia sentido imaginar que todos coubessem
nele. Depois, quando a nova ideia se
afirmou, outras vozes se levantaram
para defender a criao de sistemas
diferenciados, lembrando que a grande maioria das pessoas estava destinada, desde cedo, ao trabalho manual nas minas, nas fbricas e na agricultura. S uma pequena minoria
participaria do mundo da administrao, da direo, do planejamento.
Os sistemas educacionais deveriam
incorporar essa desigualdade de facto, oferecendo a todos uma educao compacta, rpida, bsica, elementar, e a alguns, uma educao
completa, voltada a um domnio mais
amplo da cultura e da tcnica.
Numa Europa convulsionada

por lutas sociais incessantes, prevaleceu a ideia mais ousada e mais progressista: oferecer educao para todos em instituies estatais planejadas para disseminar uma base
cultural comum, tendo em vista
constituir e consolidar comunidades imaginadas as naes bem
maiores e mais complexas que as
comunidades tradicionais.
Em vrios casos, de muitos povos era preciso fazer um s. Mazzini viu bem o problema. Logo depois da unificao poltica da pennsula italiana, em 1870, escreveu:
Fizemos a Itlia. Agora, precisamos
fazer os italianos.
Nascem nesses contextos os sistemas pblicos de educao de massas, instituies dos Estados nacionais.
O Brasil no acompanhou nenhum desses processos, nem mesmo remotamente. Nossa agenda
do sculo XIX foi outra: na primeira metade, o jovem Estado brasileiro cuidou, antes de tudo, de
preservar a unidade territorial contra as fortes tendncias fragmentao do pas; na segunda, tateamos
para realizar uma abolio lenta,
gradual e segura da escravido, de
modo a no desarticular a economia primrio-exportadora baseada na grande propriedade.
Na poca em que a Europa universalizava a escola pblica, o Brasil marcava passo. Nossa tradio j
no era boa: em contraste com as
colnias da Amrica espanhola, a
Amrica portuguesa nunca teve uma
universidade para formar os prprios
quadros. As universidades do Mxico e de Lima foram fundadas ain-
da no sculo XVI, e as das demais

capitais seguiram-se a elas. Todos
os vice-reinados da Espanha tinham
uma estrutura de governo e uma
universidade, em torno das quais
gravitava uma elite local.
A elite brasileira era levada a estudar em Coimbra e permanecia
muito tempo na Metrpole, onde
se integrava ao aparato do Estado
portugus. Retornava ao Brasil nessa condio, como mostra a trajetria de Jos Bonifcio. Na poca colonial, o nico grupo que disseminou
alguma educao formal foram os
jesutas, expulsos em 1750. Depois
disso, a questo da educao praticamente desapareceu do horizonte
brasileiro por muito tempo, mesmo
depois da Independncia. No fazia
sentido pensar em educao de massas em uma sociedade que conti
nuava, tardiamente, escravista.
Praticamente nenhum avano
houve durante o longo reinado de
Pedro II, no obstante sua imagem
de aristocrata bom, amante da cultura e das artes. O imperador fundou uma escola para cegos, outra
para surdos-mudos, por caridade.
Algumas escolas foram abertas com
doaes pessoais. Mas sistema pblico de educao, como poltica
de Estado, isso no existiu.
A agenda brasileira do sculo

XIX destoou enormemente da
agenda dos pases que ocupavam
o centro do sistema-mundo ou dos
dois Estados Unidos e Japo
que conseguiram penetrar nele.
Nos pases centrais, de diferentes
maneiras, com diferentes ritmos,
predominaram as revolues educacionais, as reformas agrrias e a
industrializao. No Brasil, no mesmo perodo, cuidamos da unidade

territorial e do problemtico prolongamento da escravido. No vivemos a fase da educao de massas como formadora da nao.
A situao no mudou nas primeiras dcadas do sculo XX, pois
a proclamao da Repblica, em
1889, no alterou as condies estruturais do pas. Permanecemos
primrio-exportadores, e a transio
conservadora do escravismo manteve a brutal segregao social. Continuamos sem polticas de Estado
para a educao, ainda considerada
uma questo particular ou, no mximo, afeita a poderes locais.
As novidades que surgiram na
dcada de 1920 no vieram do Estado, mas da prpria sociedade. Movimentos sociais, culturais, polticos
e poltico-militares colocaram na
agenda brasileira dois temas at ento negligenciados: identidade e desenvolvimento. O povo brasileiro
comeou a emergir como produtor
de cultura, e nossa vocao agrcola passou a ser contestada pelos
defensores, civis e militares, da indstria. O Brasil se reconhecia, cada
vez mais, como um pas atrasado,
desafiado a apressar o ritmo da prpria histria.
A Revoluo de 1930 foi herdeira desses movimentos e se tornou o marco inaugural de uma refundao do Estado brasileiro. Isso
se traduziu, entre outras coisas, na
criao do Ministrio da Educao
e na formulao das nossas primeiras polticas educacionais. Com
muito atraso, o Brasil comeou a
formar professores, sistemtica e
planejadamente, e a implantar uma
rede pblica de ensino que, com o
tempo, iria se universalizar. SonhaPolitiKa
educao
mos com uma educao unitria e
para todos, seguindo a melhor tradio europeia.
A construo desse sistema, como no poderia deixar de ser, experimentou tenses. Uma delas foi
a oposio entre a ideia de uma educao clssica, humanista, generalista, e a de uma educao prtica, diretamente voltada insero das
pessoas no mundo do trabalho. A
concepo clssica predominou, mas,
ao longo do ciclo desenvolvimentista, tambm ganhou fora a associao direta entre esforo educacional e desenvolvimento econmico, inclusive como forma de
legitimar o primeiro. Nas dcadas
de 1940 e 1950, isso coincidiu com
a difuso mundial da ideia de que
os processos de desenvolvimento
dependem do que se convencionou
chamar de capital humano. Fundaram-se escolas tcnicas, cresceu
o chamado Sistema S, com Senacs
e Senais, seguindo a concepo de
que a educao deveria, antes de
tudo, formar a mo de obra necessria ao desenvolvimento, especialmente indstria.
A vontade era tanta que todos os
tipos de escolas se multiplicaram. Por
trs delas, e de outras instituies
igualmente jovens, havia um Estado
nacional em construo. Ele criava
e reproduzia as condies gerais em
que as instituies parciais da cidadania, do desenvolvimento, do planejamento, da vigilncia e da punio se apoiavam.
Por sua abrangncia, sua capilaridade e seu papel, a rede de escolas
pblicas, aqui e em outros pases, foi
a mais importante criao desse Estado. Pela primeira vez, milhes de
crianas e jovens passaram a compartilhar, todos os dias, os mesmos esN 3 _ MARO 2016
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Csar Benjamin
paos estatais obrigatrios. Educ-los

era, antes de tudo, forjar neles uma
conscincia nacional e transmitir saberes consolidados. A narrativa de
um passado comum, que conferia
sentido ao presente, e o domnio da
lngua e da escrita eram as etapas iniciais desse processo de formao.
O ciclo desenvolvimentista,
como se sabe, terminou na dcada
de 1980. Graas ao seu impulso, na
dcada seguinte o Brasil conseguiu
universalizar, ou quase, o acesso s
escolas de primeiro grau. Alm disso,
expandimos significativamente as
redes de segundo e de terceiro graus,
de modo que, na virada do sculo,
entrar na escola deixou de ser a
grande barreira. Importante vitria.
Mesmo assim, todos reconhecem que a educao brasileira permanece um problema no resolvido.
As evidncias disso se multiplicam
nos indicadores de qualidade. Um
teste recentemente aplicado em uma
amostra muito significativa 338
mil alunos do segundo ao quinto
ano em 350 municpios espalhados
por 21 estados mostrou que 70%
das crianas e jovens das escolas pblicas permanecem analfabetos, independentemente da srie em que
esto. Mais da metade dos alunos
do quinto ano foram classificados
assim. As avaliaes internacionais
que aferem o domnio dos fundamentos da matemtica nos colocam,
invariavelmente, nos ltimos lugares, ao lado de pases muito mais
pobres. Professores lamentam a
quantidade de analfabetos funcionais em universidades.
Temos escolas para todos, ou
quase todos, mas no conseguimos
Os gregos da idade clssica

enxergaram uma verdade que
convm jamais esquecer: seres
vocacionados para a liberdade
so livres para se destruir.
O mundo s se torna seguro,
para esses seres, se eles se
abrigarem no domnio do ethos.
disseminar educao. O debate
sobre isso limita-se s reivindicaes de mais recursos e mais vontade poltica para reverter esse
quadro. uma abordagem pobre.
A crise da escola reflete questes
bem mais profundas.
Vimos que a educao de massas se afirmou no sculo XIX, quando foi associada consolidao das
naes, mas o Brasil no viveu essa
experincia. Depois, ela se legitimou ao ser considerada parte essencial de projetos nacionais de desenvolvimento. Pegamos carona
nessa concepo, mas ela caducou,
pois nas ltimas dcadas o Brasil se
acostumou a viver sem projeto.
Como parte dessa deriva, abandonamos, na prtica, o sonho de
uma educao unitria, voltada
para formar cidados, pois recriamos as escolas de pobres (pblicas)
e as escolas de ricos (privadas), ou
seja, aquela educao compacta
para muitos e extensa para poucos, que a Europa recusou no sculo XIX. As classes mdia e alta
voltaram a considerar a educao
um assunto privado, cuja funo
garantir, aos seus filhos, status e
acesso a uma renda diferencial. As
boas escolas passaram a ser vistas

como empresas especializadas em
prestar um servio, a capacitao
para um mercado de trabalho excludente e competitivo. Hoje, elas
separam e discriminam, em vez
de promover o encontro. uma
enorme mutao ideolgica no
conceito de educao.
A escola pblica ficou rf, pois
o Estado que a concebeu e a sustentava, material e ideologicamente, j no articula as prticas sociais
dominantes. Em seu lugar entrou
o mercado, com seu apelo concorrencial, sua volatilidade, sua velocidade. Nesse contexto, a maioria
dos jovens no levada a desenvolver uma subjetividade cidad,
no reconhece conhecimentos consolidados, no vive a expectativa
de um futuro em construo. O
tempo agora. No lugar de leis
gerais, tpicas da cidadania, valem
as regras que o prprio grupo estabelece em cada momento. Se tudo cambiante, nada relevante.
E numa sociedade em que todos
tm alguma informao sobre qualquer assunto, o que importa opinar, no conhecer.
Tudo isso questiona o estatuto
da escola. Sem poder cumprir suas
antigas funes de disciplinamento
e preparao para a cidadania, e sem
condies para se integrar desenfreada dinmica mercantil, a escola
pblica, sem papel claramente definido, entrou em um regime de
funcionamento cego, prximo
anomia. O desafio tradicional dos
professores era descobrir como ir
alm de uma simples aula, tendo
em vista superar a rotina instituda;
hoje, o mais das vezes, o desafio
conseguir dar uma aula. H um choque de subjetividades nas escolas,
at aqui insolvel. Os professores

ainda so formados para servir subjetividade cidad, enquanto os alunos, cada vez mais, so portadores
de uma subjetividade miditica, imagtica, errtica, que no facilita a
permanncia produtiva em uma sala de aula. No se trata de uma anomalia especfica ou de despreparo
individual de um ou outro estudante. de condies sociais que estamos falando.
hora de repensar fundamentos.

Para que, afinal, precisamos de
escola pblica? Para educar as
pessoas. Mas o que isso significa?
O ser humano no apenas age,
como os demais animais, mas interpreta sua ao. Todas as aes humanas so aes interpretadas, e todas
resultam de alguma interpretao
prvia. Educar atuar sobre os sistemas de interpretao construdos
pela imaginao de cada um, o que
nos remete ao universo simblico,
constitutivo da nossa existncia tanto quanto o nosso corpo fsico.
No homem, ser e dever-ser so
aspectos indissolveis. Este o fundamento ontolgico da tica. Ethos,
em grego, designa a morada do homem. Se a palavra tomou um significado mais amplo, porque os
gregos da idade clssica enxergaram
uma verdade que convm jamais
esquecer: seres vocacionados para
a liberdade so livres para se destruir. O espao do mundo s se torna seguro e habitvel, para esses seres, se eles se abrigarem na sua morada, o domnio do ethos.
Ao contrrio do que imagina
o senso comum, isso cada vez
mais importante. Graas racio-
nalidade tcnica e instrumental,

to a gosto dos economistas, os
perigos externos as intempries,
os predadores, a falta de alimentos
praticamente no nos ameaam
mais. Mas essa racionalidade insuficiente e pode ser contraproducente para enfrentar os nossos
maiores desafios atuais. Pois hoje
a nossa existncia s est ameaada por ns mesmos, pela nossa incapacidade de construir, em paz,
uma vida em comum.
Uma sociedade que perde a capacidade de se comunicar dialogicamente estabelecendo valores e
fins compartilhados, diferenciando
o bem e o mal, fixando comportamentos legtimos acaba por se destruir. Perde o direito liberdade,
pois recria as multides hobbesianas, movidas apenas pelo desejo e o
medo. Isso chama o Leviat.
Permanece insubstituvel o papel
da educao e dos educadores, pois
os sistemas educacionais esto entre
os ltimos espaos que ainda podem
fazer prevalecer a racionalidade comunicativa, cultivando a linguagem
centrada na razo e na palavra, a linguagem humana por excelncia. Nesses espaos, cada vez mais raros, as
interaes humanas podem existir
sem que estejam dominadas pela unidirecionalidade e a velocidade, tpicas da comunicao de massas.
Formar cidados, no consumidores passivos e frustrados, continua
a ser o insubstituvel papel da rede
pblica de educao. Mas ela no
conseguir renascer sozinha, pelos
prprios esforos, independentemente de quanto dinheiro se gaste.
Filha de um projeto nacional, ela
depende dele para recuperar sua razo de ser. A falta de projeto mais
angustiante que a de dinheiro. n
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La Fundacin Joo Mangabeira del Partido

Socialista Brasileo completa 25 aos
actuando en acciones de formacin poltica,
formulacin de polticas pblicas y de
construccin de la memoria socialista.
Al consolidar la historia del PSB,
la Fundacin fortalece su identidad,
al mismo tiempoque garantiza coherencia,
contemporaneidady protagonismo
en la participacin polticadel Partido.
Renato Casagrande
Pres i de n t e de la Fu n d ac i n Jo o M an ga beira
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Socialista Brasileiro em parceria com o Instituto Miguel Arraes apresentam o centenrio
de vida Miguel Arraes, cone da luta em prol
do socialismo democrtico no Brasil e no
mundo. A programao prev diversas atividades e comemoraes que objetivam o
intercmbio de informaes e o debate do
legado poltico do companheiro Arraes. Sero
lanados livros, exposies, seminrios temticos e uma programao especial nos eventos nacionais do PSB no ano de 2016.
Arraes era cearense de nascimento, mas construiu sua carreira poltica em Pernambuco e
se tornou um dos maiores expoentes da
esquerda brasileira. Foi deputado estadual,
federal e governador de Pernambuco por trs
vezes. Por conta de seu direcionamento e participao poltica, foi deposto pelo golpe militar em 1964, sendo preso e depois exilado por
14 anos na Arglia. No exterior, participou
ativamente do processo de independncia de
outros pases de lngua portuguesa. Conhecido como Pai Arraia pelos integrantes dos
movimentos populares, tinha uma relao
muito prxima com a populao, em particular a do interior e da periferia metropolitana.
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N3 Maro 2016 | ISSN 2358-9841

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Renato Xavier Thiebaut

Jocelino Francisco de Menezes

A PTRIA; leo/tela; autoria Pedro Bruno;

Acervo Museu da Repblica; Instituto Brasileiro de Museus - Ibram,

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1.Poltica Peridicos 2. Polticas pblicas Peridicos. I.

Fundao Joo Mangabeira. II Revista Politika.

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Um novo federalismo para o Brasil: como corrigir

Governana e instituies democrticas

Riberti de Almeida Felisbino

Denise Lobato Gentil

Polticas de sade no Brasil:

Capitalismo e Estado no Brasil

Educao e projeto nacional

Por um Estado melhor

Reforma do Estado o tema geral

Por um Estado melhor

atribuies e recursos entre as

Denise Lobato Gentil recusa

qualidade. Houve iniciativas positivas,

frustradas. Estudo do Instituto de Pesquisa

Csar Benjamin discute o tema

Um novo federalismo para o Brasil

como corrigir o nosso federalismo assimtrico e incompleto

I. O federalismo incompleto na estrutura

Vivemos uma situao de grave desequilbrio.

O federalismo uma das mais antigas solues que encontramos

de Tria, e em seu nome exercer

Um novo federalismo para o Brasil

costumes e pelas leis, preciso reconhecer o papel,

Um novo federalismo para o Brasil

Nosso federalismo adquiriu

da subalternidade polticas em relao ao governo federal.

Municpios pequenos e pobres,

trito permanece carente de servios pblicos. Essa situao de

ties gerados pelo petrleo no Rio

O esvaziamento dos estados

Cabe propor oramentos

Um novo federalismo para o Brasil

A prtica federal de cultivar

cias regionais, com o suporte do

cessria para estimular organizao

Um novo federalismo para o Brasil

II. Corrigir o federalismo assimtrico e fortalecer a participao democrtica

O princpio da subsidiariedade estava presente

forma mal definida e com baixa

recursos necessrios, mas correspondentes sua real autonomia

Polticas de desenvolvimento regional fracassaram ou, no mnimo,

mas tambm econmica e social

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