RESPONSABILIDADE
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(em anexo), de autoria dos cidados Hlio Pereira Bicudo, Miguel Reale Jnior e Janana Conceio
Paschoal, lida no Plenrio da Cmara dos Deputados no dia 3 dezembro de 2015, juntamente com
o despacho (em anexo) que lhe deu tramitao.
1) CONSIDERAES INICIAIS
1.1.)
AS
CONDIES
DE
ADMISSIBILIDADE
DO
PROCESSO
DE
of laul' que para alguns a ela se equivale). Se nos Estados de Direito, todos - governantes e
governados - devem estar submetidos lei, nos "Estados Constitucionais" ou "Estados
Democrticos de Direito", o elemento democrtico foi introduzido, no apenas para travar o
poder (to check the power)", mas tambm para atender prpria "necessidade de legitimao do
mesmo poder (to legitimize State powe1) 2". Inteira razo assiste, pois, ao ilustre Ministro Lus Roberto
Barroso quando chegou a afirmar peremptoriamente:
CANOTILHO,J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 100.
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"a Constituio de 1988 o smbolo maior de uma histria de sucesso: a
transio de um Estado autoritrio, intolerante e muitas vezes violento
para um Estado democrtico de direito. Sob sua vigncia, vm-se
realizando eleies presidenciais, por voto direto, secreto e universal, com
debate poltico amplo, participao popular e alternncia de partidos
polticos no poder. Mais que tudo, a Constituio assegurou ao pas a
estabilidade institucional que tanto lhe faltou ao longo da repblica3".
3 f\.RROSO, Lus Roberto."-\. Constituio Brasileira de 1988: uma introduo. ln: l\L-\.RTINS, Ives Gandra da Silva;
MENDES, Gilmar Ferreira; NASCH.IENTO, Carlos Valder do. Tratado de Direito Constitucional. vol.1. So Paulo:
Saraiva, 201 O. p. 17
4
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A Constituio Federal de 1988 acolhe a forma de governo presidencialista. Por
isso, ao contrrio do que existe nos pases que adotam a forma de governo parlamentarista, ou
mesmo a forma mista ("parlamentar-presidencial"), no estabelece a nossa Constituio
mecanismos de controles polticos primrios entre o Chefe do Poder Executivo - que acumula
a funo de chefe de Estado e de governo - e o Parlamento (Congresso Nacional). A Presidenta
( :
No Brasil, a Presidenta da Repblica tem a legitimidade democrtica para o
exerccio das suas atribuies conferida diretamente pelo povo (art. 1, pargrafo nico, da
Constituio Federal), por voto direto secreto, para um mandato de quatro anos (art. 82 da
Constituio Federal). Como prprio do regime presidencialista, este mandato cercado de
garantias constitucionais voltadas a assegurar a plena estabilidade do seu exerccio, em face da
acumulao da Chefia de Estado e de Governo. As hipteses de perda do mandato presidencial,
materializadas atravs do processo de impeachment, como no poderia deixar de ser, so
v.g., com a interveno federal (art. 34, da C.F.), o estado de defesa (art. 136, da C.F.), e o estado de
stio (art. 137, da C.F.). Desse modo, a exemplo destes institutos mencionados, o impeachment
apenas pode ser autorizado, no seu processamento, em hipteses de exceo constitucional e
unicamente quando a gravidade dos fatos indicarem a inexistncia de meios ordinrios de
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pre1mssas democrticas e de direito que embasam e do sustentao ao nosso sistema
constitucional no admitem jamais esta possibilidade 5.
A Constituio Federal de 1988 dei'Cou claro em suas prprias determinaes
normativas a dimenso absolutamente restritiva e excepcional da responsabilizao criminal e
poltica da Presidenta da Repblica. Ao mximo, buscou evitar que acusaes infundadas ou
situaes de invalidade desprovidas de gravidade extrema e incapazes de atingir os alicerces centrais
que estruturam a nossa ordem jurdica democrtica possam vir a ensejar abalos estabilidade
institucional decorrente do exerccio do mandato da Chefe de Estado e de Governo.
Partiu, assim, do pressuposto de que, no Presidencialismo, a aplicao de certas
sanes pessoa da chefe do Poder Executivo, ou mesmo a extino do seu mandato por meio de
uma deciso jurdica, sero sempre medidas traumticas e ensejadoras de possveis abalos
institucionais e sociais, verificveis em maior ou em menor grau, de acordo com as circunstncias
polticas e histricas em que venham a ocorrer. E, por isso, ser sempre prefervel que a ordem
jurdico-democrtica estabelea remdios que evitem efeitos perversos para males que possam
receber um tratamento menos traumtico.
Esta realidade valorativa de proteo Chefe de Estado e de Governo, para bom
resguardo das prprias instituies, a razo jurdica e poltica que explica e justifica a regra
protetiva prevista no art. 86, 4, da nossa lei maior. Afirma este dispositivo que:
"Art. 86. (...)
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consagrando uma inequvoca garantia institucional voltada, por bvio, no proteo da pessoa
fsica da Chefe do Executivo, mas segurana do prprio regime presidencialista. As persecues
criminais e de natureza estritamente poltica que porventura pudessem ser contra ela promovidas,
no que concerne a atos estranhos ao exerccio do mandato presidencial, ficaro suspensas, pouco
importando se so anteriores ou no ao seu incio.
Todavia, no mbito de um Estado Democrtico de Direito, seria contraditrio e
irrazovel que restasse consagrada a irresponsabilidade absoluta do Presidente da Repblica em
relao aos atos que pratica no exerccio da sua competncia, rememorando vetusta e ultrapassada
concepo (" the killg can do no wro!lg''). Se, por um lado, o regime presidencialista impe garantias
que permitam a estabilidade institucional do exerccio da chefia de Estado e de Governo, de outro,
o limite ao exerccio do poder presidencial tambm dever ser afirmado, nos casos excepcionais
em que o comportamento presidencial, de forma grave e dolosa, possa atingir fortemente as vigas
mestras que sustentam a ordem constitucional. Afinal, "para que no se possa abusar do poder,
preciso que, pela disposio das coisas, o poder refreie o poder6
No campo penal, por fora do exposto, a responsabilidade da Presidenta da
Repblica, ao longo do exerccio do seu mandato, relativa e excepcional. Aplica-se apenas aos
atos praticados no exerccio da sua funo ou em razo dela (ill ojficio oupropterqfficittm), no exerccio
do seu mandato. Exclusivamente nestes casos poder sofrer a persecutio criminis, mas a instaurao
(,_/
do respectivo processo criminal depender de autorizao de dois teros dos membros da Cmara
dos Deputados (art. 51, I, da Constituio Federal), competindo ao Supremo Tribunal Federal o
seu regular processamento e julgamento (art. 102, I, ''b"). Contudo, em nenhum caso, enquanto
no sobrevier sentena condenatria, poder ser preso (art. 86, 3, da Constituio Federal).
Coerentemente, a mesma situao de excepcionalidade veio afirmada no texto
constitucional em relao responsabilidade poltica da Presidenta da Repblica, capaz de
propiciar, diante da ocorrncia de certas situaes fticas, a abertura, o processamento e o
julgamento de um processo de impeachme!lt.
6 MONTESQUIEU,
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Determina o art. 85 da nossa Carta Constitucional que a responsabilizao do chefe
do Poder Executivo apenas poder ocorrer nos casos de crimes de responsabilidade,
entendendo-se por estes "os atos do Presidente da Repblica" que "atentem contra a
Constituio Federal". Uma vez incorrendo a Presidenta da Repblica nestes delitos, ser
processada e julgada pelo Senado Federal (processo de "impeachment''), "limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado Federal, perda do
cargo, com inabilitao por oito anos, para exerccio da funo pblica", conforme preconizado no
art. 52, I, e pargrafo nico da Constituio Federal.
()
Embora o art. 85 da nossa lei maior tenha, em sete incisos, feito uma referncia a
estes crimes de responsabilidade, acabou por esclarecer, em seus prprios termos, que esta meno
se deu em carter meramente exemplificativo. De fato, esta atribuio foi deferida a uma lei especial
(Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950). Todavia, ao assim proceder, no deixou de delimitar o nosso
legislador constitucional, neste mesmo dispositiv@, com absoluta clareza, que a liberdade para a
tipificao destes delitos, seja para o legislador ordinrio, seja para o eventual exegeta das normas
constitucionais e legais, no seria irrestrita. Isto porque, deL'COU induvidoso:
a) que somente poderiam ser definidos como crimes de responsabilidade capazes
de ensejar a responsabilizao da Presidenta da Repblica, condutas tipificadas em lei. Aplicase, portanto, a esta particular espcie de delitos o brocardo m1!!11m crimen sine tipo (no h crime sem
C_)
caracterizados como delitos desta natureza atos que sejam diretamente praticados pela
Presidenta da Repblica (a expresso acolhida no precitado art. 85 , in verbis, ''atos do
Presidente da Repblica", identificando, assim, o nico sujeito passvel de, com sua conduta
pessoal, possibilitar a tipificao de tais atos delituosos);
c) que a prpria lei ou seus inti-pretes no poderiam pretender tipificar como
"crimes de responsabilidade" quaisquer atos irregulares ou ilegais praticados pela Presidenta da
7
- - ----
---~--
----------------~-
~----
-~-
-----~~
--~~------
------------------------ -------
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Repblica. Estes atos, para receberem tal qualificao, devem se revestir da condio de serem
indiscutivelmente um "atentado Constituio". Ou seja: no podem ser quaisquer violaes
a regras constitucionais, legais ou regulamentares, mas atos que pela sua intensidade,
gravidade e excepcionalidade atentem contra princpios essenciais da nossa ordem
constitucional, de modo a subvert-la profundamente;
d) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar como "crimes de
responsabilidade" quaisquer atos praticados pela Presidenta da Repblica fora do "exerccio das
(';
suas funes" na "vigncia do seu mandato", por fora da j referida regra estabelecida no
artigo 86, 4, do mesmo diploma constitucional. Deste modo, tambm ficaram excludas desta
tipificao delituosa os atos de autoria da Chefe do Executivo que pmventura tenham sido por ela
praticados em perodo anterior, ou se reputem estranhos sua funo mesmo que praticados
durante a vigncia do seu atual mandato7 ;
e) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar como "crimes de
responsabilidade" atos meramente culposos, ou seja, atos que no revelem uma real e grave
conduta torpe, alicerada em m-f que a todos repugna e em odiosa inteno imoral e
7 Sobre
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ilcita. Quem age com mera culpa, e no com dolo, poderia at infringir a Constituio,
mas jamais "atentar contra ela", no grave sentido axiolgico em que o termo definido no
texto da nossa lei maior8
H que se observar, portanto', que em consonncia com o sistema presidencialista
que adotou, a Constituio Federal de 1988 delimitou claramente o universo restrito de
admissibilidade dos denominados "crimes de responsabilidade" que podem autorizar a abertura de
um processo de impeachment. E, ao assim fazer, assegurou definitivamente a concepo de que
()
tais delitos no possuem apenas uma natureza unicamente "poltica", tampouco amplamente
"discricionria". So, na verdade, verdadeiras "infraes jurdico-polticas" cometidas diretamente
por uma Presidenta da Repblica e no exerccio do seu mandato, conforme majoritariamente define
a doutrina dominante nos dias atuais.
A afirmao de serem os "crimes de responsabilidade" infraes de natureza
"jurdico-poltica" traz uma importncia absolutamente relevante para esse conceito que, por sua
vez, guarda uma conexo intrnseca com a adoo do sistema presidencialista por um Estado
Democrtico de Direito (Estado Constitucional), na conformidade do j exposto. Em larga medida,
este conceito expressa, nos seus prprios limites e contornos constitucionais, a excepcionalidade
da sua prefigurao jurdica e democrtica, como forma de garantia da estabilidade institucional em
um regime presidencialista.
Deveras, ao se afirmar que possuem intransponvel natureza "jurdico-poltica",
reconhece-se que os crimes de responsabilidade exigem para a sua configurao in concreto, ou
seja no mundo dos fatos, a ocorrncia de dois elementos ou pressupostos indissociveis e de
indispensvel configurao simultnea para a procedncia de um processo de impeachment. Um
o seu pressuposto jurdico, sem o qual a apreciao poltica jamais poder ser feita, sob pena de
ofensa direta ao texto constitucional. O outro o seu pressuposto poltico, que em momento
Note-se que esta ideia, inteiramente decorrente da anlise do prprio texto constitucional, tambm se coaduna com
o que j era previsto desde a Lei 1.079, de 1950, que disciplina os crimes de responsabilidade e o processo de
impeachment. Em seu texto, inexiste previso para a configurao culposa destes delitos.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
algum poder ser considerado pelo Poder Legislativo, em um regime presidencialista, sem a real
verificao ftica da existncia do primeiro.
O pressuposto jurdico a ocorrncia, no mundo ftico, de um ato, sobre o qual
no pairem dvidas quanto sua existncia jurdica, diretamente imputvel pessoa da
Presidenta da Repblica, praticado no exerccio das suas funes, de forma dolosa, ao longo
do seu mandato atual, tipificado pela lei como crime de responsabilidade, e que seja ainda de
tamanha gravidade jurdica que possa vir a ser qualificado como atentatrio Constituio, ou
r \
\
seja, capaz de por si materializar uma induvidosa afronta a princpios fundamentais e sensveis
que uma Presidenta da Repblica sofra um processo de impeachment pela mera avaliao
discricionria de que seria "inconveniente" para o pas a sua permanncia no exerccio das funes
para as quais foi regular e legitimamente eleito. Repita-se: nossa Constituio no adotou o
regime parlamentarista, ou outro que a ele se assemelhe. No presidencialismo, para a
interrupo do mandato do Chefe de Estado e de governo exige-se a ocorrncia de um pressuposto
jurdico, ftico, tipificado com todas as caractersticas acima apontadas. Sem que isto ocorra no
haver motivo ou justa causa para que seja admitido, processado ou julgado procedente um
pedido de impeachment.
Donde concluir-se que somente diante de uma realidade em que os dois
pressupostos acima apontados - o jurdico e o poltico - se faam simultaneamente presentes
que ser possvel falar-se na interrupo legtima de um mandato presidencial, pela ocorrncia de
10
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
um verdadeiro crune de responsabilidade, sem ofensa Constituio e ao que caracteriza um
Estado Democrtico de Direito em um regime presidencialista. Fora disso, o impeachment se dar
com clara ofensa e ruptura da ordem jurdica e democrtica vigente.
Lj
11
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
comum utilizar-se a expresso "golpe de estado", em todos os continentes ("Coup
d'tat", "Staatsreith'), para definir-se as situaes em que ocorre a deposio, por meios inadmitidos
pela ordem jurdica, de um governo legtimo. Embora, no plano histrico, seja mais comum a
materializao de golpes pela fora das armas, tambm no se pode ignorar que, muitas vezes, e
em especial nos dias que se seguem, tais rupturas institucionais so urdidas e executadas sob o
aparente manto da "legalidade".
Isto ocorrer sempre que, sob a alegao retrica da ocorrncia de situaes que de
r-;
fato no se verificam ou no justificam de direito a cassao de um mandato presidencial, buscamse subterfgios jurdicos, argumentos infundados e descabidos para a aparente legitimao jurdica
da deposio de um governo, sem que exista qualquer base constitucional para tanto. Nesses casos,
no sero utilizados tanques, bombardeios, canhes ou metralhadoras. Sero usados argumentos
jurdicos falsos, mentirosos, buscando-se substituir a violncia das aes armadas pelas palavras
ocas e hipcritas dos que se fingem de democratas para melhor pisotear a democracia no momento
em que isto servir a seus interesses. Invoca-se a Constituio, apertas para que seja ela rasgada com
elegncia e sem rudos.
Superando-se ento a falsa polmica, pode-se dizer que um processo de
impeachment, no Brasil ou em qualquer Estado Democrtico de Direito do mundo que adote o
sistema presidencialista de governo, pode ser ou no um "golpe de estado", conforme as
(_j
12
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"deve ser" realizado dentro de certas condies, isto pode ocorrer ou no dentro da realidade
histrica que est por vir. Se ocorrer, haver a legitimao do afastamento presidencial e da
assuno de um novo governo, na medida em que o "dever ser" adequou-se ao que "". Se no
ocorrer, haver um verdadeiro e indiscutvel golpe de estado, uma vez que o que "deve ser", no
mundo dos fatos, no ocorreu. Nesse caso, as palavras retricas de justificao violncia travesti.da
de legalidade no impediro a ocorrncia de real e substantiva ruptura institucional, com todos os
traumas polticos, sociais, inclusive no plano internacional, que dela podem advir.
()
~j
urnas? Que segurana tero investidores e governos estrangeiros diante de um pas que utiliza
pretextos jurdicos e uma falsa retrica para afastar um governante que no tem, a bem da verdade,
contra seu comportamento nenhuma efetiva acusao grave minimamente demonstrada?
Em segundo lugar, h ainda que se perguntar: em face da ausncia da configurao
constitucional plena, capaz de qualificar a ocorrncia de um verdadeiro crime de responsabilidade
praticado por uma Presidenta da Repblica, de onde se retirar a legitimidade para que um novo
Presidente assuma a Chefia de Estado e de Governo aps um impeachment? Do povo, que no o
escolheu diretamente para esta funo, por bvio, no ser. Da constituio que no reconhece o
real impedimento do eleito, a no ser por manipulaes construdas como pretextos para uma
deposio ilegtima? Tambm no ser.
13
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Lembrando aqui as j anteriormente citadas palavras do festejado constitucionalista
J.J.
portugus
poder, de fatos como estes, extrair uma dura lio histrica: ''Qtta!e principium ta/is est c!ausu!a". 9
Em terceiro e ltimo lugar, torna-se oportuno lembrar que no h argumentos
falsos ou construes jurdicas fraudulentas que sobrevivam marcha inexorvel do tempo e s
duras pginas da histria que sero escritas sobre quem eventualmente, por seus interesses
menores, tenha violentado ou tentado violentar a existncia de um verdadeiro Estado Democrtico
de Direito. Cedo ou tarde, a histria costuma ser sempre impiedosa com os que engendram
violaes constitucionais na busca personalista de um "Cottp d'tat''.
DEFESA
DE
PRESIDENTA
DA
REPBLICA
EM
PROCESSOS
DE
''IMPEACHMENT"
Dvidas no podem existir quanto indiscutvel legitiinao legal da AdvocaciaGeral da Unio para, por meio do seu titular, atuar na defesa da Exma. Sra. Presidenta da Repblica
neste presente processo de impeachment. A legislao brasileira e a orientao consolidada de anos
no exerccio das atividades cotidianas deste importante rgo da Unio no deixam a menor dvida
a respeito.
9 "Tal
14
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Diz o art. 131 da Constituio Federal, in verbis:
"Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que,
diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio,
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organizao e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento do
Poder Executivo"
Este dispositivo constitucional deixa claro, induvidosamente, que alm da
consultoria e do assessoramento jurdico prestados ao Poder Executivo da Unio, as atividades de
representao judicial e extrajudicial devem ser prestadas, pela Advocacia-Geral da Unio (AGU),
em nome da prpria Unio, para todos os Poderes da Repblica.
Nessa linha, a Lei Complementar n 73, de 1993, assim dispe sobre as
competncias da AGU:
"Art. 1 - A advocacia-Geral da Unio a instituio que
representa a Unio judicial e extrajudicialmente.
Pargrafo nico. Advocacia-Geral da Unio cabem as
atividades de consultoria e assessoramento jurdicos do Poder
Executivo, nos termos dessa Lei Complementar.
(...)
Art. 4. - So atribuies do Advogado-Geral da Unio:
(
\___,,'
(...)
Do Advogado-Geral da Unio
Art. 36. So atribuies do Advogado-Geral da Unio, rgo mais
elevado de assessoramento jurdico do Poder Executivo:
(...)
V - apresentar as informaes a serem prestadas pelo Presidente
da Repblica, relativas a medidas impugnadoras de ato ou
omisso presidencial.
(...)
15
------~~~-~
----~~----~~-----
~---
-- ------
------~---~
----
-----------
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
XX:V - avocar quaisquer matrias "jurdicas de interesse da
Unio, inclusive no que concerne a sua representao
extrajudicial."
Nesse sentido, de todo correto afirmar-se que o Advogado-Geral da Unio, ao
representar a Unio, representa o prprio Estado brasileiro. E sob essa tica, naturalmente,
tambm, ser desnecessrio estabelecer qualquer diferena entre o Estado e o governo brasileiro,
haja vista que este um instrumento daquele, mormente no mbito de uma ordem jurdica que
adota o sistema presidencialista de governo, onde a Chefia de Estado e a Chefia de Governo
deferida simultaneamente a um nico rgo unipessoal do prprio Estado, qual seja, a
Presidncia da Repblica.
Questo importante que apesar da obviedade do seu equacionamento, ao menos ad
cautelam, deve ser aqui previamente enfrentada, diz respeito ao dever de representao da AGU, em
relao defesa dos atos de praticamente todos os agentes pblicos que atuam em nome da Unio,
de suas autarquias ou fundaes pblicas federais, quando praticados no exerccio de suas funes
e no mbito das pessoas jurdicas e rgos pblicos que integram.
Em sentido amplo, agentes pblicos so todas as pessoas que desempenham
funes estatais. A noo abarca, por isso, de acordo com as lies de Celso Antnio Bandeira de
Mello:
l ___)
111
BANDEIRA DE IVIELLO, Celso "-\.ntnio. Curso de Direito Administrativo. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 236.
16
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
outras da investidura em cargos pblicos, de contrataes empregatcias, ou mesmo ainda de
diferentes situaes jurdicas tuteladas pela nossa legislao. Todavia, por fora da j explicitada
competncia da AGU na representao judicial e extrajudicial da Unio, das suas autarquias e
fundaes, nos limitaremos apenas anlise exclusiva da situao dos agentes pblicos que atuam
nos rgos que integram estas pessoas jurdicas.
A questo primeira que se coloca, como natural pressuposto do equacionamento
da pergunta sobre se poderia ou no haver a atuao do Advogado-Geral da Unio neste processo
na defesa da Presidenta da Repblica, a seguinte: pode a AGU representar judicial e
extrajudicialmente agentes pblicos integrados aos rgos da Unio, das suas autarquias e
fundaes quanto a atos praticados no exerccio das suas atribuies constitucionais, legais ou
regulamentares? Nos casos em que praticam atos ou condutas decorrentes de suas competncias,
estes agentes deveriam outorgar mandatos a advogados privados para que pudessem sustentar a
legitiinidade dos seus atos, ou podero contar com a estrutura da advocacia pblica de Estado para
dar amparo a estas defesas?
A discusso sobre a natureza jurdica distinta dos rgos pblicos e dos agentes
pblicos que os titularizam e exercem materiahnente suas funes jurdicas, j se encontra de h
muito superada pela cincia jurdica. Encontra-se hoje consagrada, por inspirao original do
clebre jurista alemo Otto Gierke, a "teoria do rgo", segundo a qual a "vontade da pessoa
jurdica deve ser atribuda aos rgos que a compem, sendo eles mesmos, os rgos,
compostos de agentes" . 11 Por essa teoria, acolhida pelo ordenamento ptrio, os atos praticados
pelas pessoas fsicas que agem em nome do Estado a ele prprio devem ser atribudos. Assim,
"as aes dos entes polticos - como Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal concretizam-se por intermdio de pessoas fsicas, e, segundo a teoria do rgo, os atos
praticados por meio desses agentes pblicos devem ser imputados pessoa jurdica de
direito pblico a que pertencem 12".
11
CARY,-\.LHO FILHO, Jos Dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. Ed. So Paulo: Atlas, 2013. p. 13
S~-\.NTOS, l\farcia Walquiria Batista dos; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; CARDOZO, Jos Eduardo Martins
(colaborador). Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 170
12
17
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Disso nasce a bvia concluso de que se pela nossa Constituio, a AdvocaciaGeral da Unio, cujo titular o Advogado-Geral da Unio, a instituio que representa a Unio,
judicial e extrajudicialmente, bem como as suas autarquias e fundaes, os atos praticados por
agentes pblicos que integram os rgos destas pessoas jurdicas, no exerccio de suas
competncias pblicas, podem e devem ser por ela defendidos. Em face da acolhida "teoria
do rgo", outra situao jurdica no se apresenta como minimamente plausvel.
Expressando exatamente esta posio jurdica que a Lei n. 9.028, de 12 de abril
t"\
)
de 1995, na redao que lhe foi conferida pela Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de
2001, disciplinou a matria de forma incontroversa. Determinou este mandamento legal,
expressamente, no seu art. 22, que:
r
\
,1
Ressalte-se aqui que ilustres doutrinadores como Adlison Dallari1', Anita Villani14,
Rommel Macedo 15 e Gilmar Ferreira Mendes 16 ao defenderem a constitucionalidade do precitado
13 D,-\LL-\.RI, ,-\.dilson .Abreu. A contrataro de serviros de advocaa pela Admi11istrap1o Pblica. In: Revista de informao
Legislativa, Braslia, n 140, ano 135. p. 59-57.
1-1 YILLANI, .Anita . .Advocacia-Geral da Unio e a representao judicial dos servidores e autoridades federais. In:
Pavano, Srgio .Augusto Zampol. A Unio em Juzo. So Paulo: :i\IP, 2005. p. 109-117.
lj\fACEDO, Rommel. Advocaa-Geral da Unio 11a Co11stituip1o de 1988. So Paulo: LTR, 2008.
16 MENDES, Gilmar Ferreira. Medida Provisria n 2.143-21, de 02 de abril de 2001. Braslia, s.d. Disponvel em:
www.redebrasil.inf.br/Oartigos/:i\IP2143.htm . .Acesso em 30.8.2010. ,-\.pud .A ,-\.dministrao em defesas de seus
18
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
artigo 22 da Lei n 9.028, de 1995, acabam por ressaltar que a representao de um agente
pblico por parte da AGU se assenta mais no interesse da prpria Unio do que no da
pessoa fsica do agente pblico que praticou o ato.
No podem deixar de ser aqui referidas, tambm, em decorrncia da habitual
acuidade e clareza de exposio, embora referindo-se, neste lano, advocacia pblica estadual, as
sempre significativas palavras do ilustre Ministro da nossa Suprema Corte e ilustre publicista Lus
Roberto Barroso, quando, aps mencionar o texto da Lei n 9.028, de 1995, afirma conclusivamente
que:
"A atribuio, ao Estado, da defesa de agentes pblicos acionados
por fora do exerccio da funo pblica uma opo legtima, que
pode ser implementada pelo Legislativo e Executivo estaduais". (grifo
nosso) 17
\J
vista doutrinrio, como do legal, acerca da plena possibilidade de a Advocacia-Geral da Unio atuar
na defesa de atos praticados por agentes pblicos que exercem suas funes pblicas em rgos
da Unio, em quaisquer dos seus Poderes, de suas autarquias ou de suas fundaes, passemos com
objetividade ao exame do problema em tela.
Pode a Advocacia-Geral da Unio representar a Presidenta da Repblica, em
processo em que se examina, perante a Cmara dos Deputados, a admissibilidade de denncia por
agentes:
exame
da
legitimidade
de
Cibely
Pelegrino
Chagas.
Disponvel
em
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/9923701. Acesso em 3 abr. 2016.
17 B.ARROSO, Lus Roberto. Cf. Parecer de sua lavra enquanto Procurador do Estado do Rio de Janeiro, publicado
na Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, 110 ano de 2007.
18 Cf. Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica nos autos da ADI 2.888/DF, Rei. l\Iin. Rosa \'Veber, no Supremo
Tribunal Federal.
19
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade por ela, em tese, praticado? Existe algum bice ou impedimento jurdico
a que neste caso concreto isto pudesse a ocorrer legalmente?
Diante de todo o exposto, no possvel que se admita outra resposta a estas
indagaes: a Presidenta da Repblica pode, nos termos da Lei, ser representada neste
processo pela Advocacia-Geral da Unio, na pessoa do seu Advogado-Geral, sem que
possam ser invocados bices ou impedimentos de qualquer natureza a esta atuao.
Em primeiro lugar, porque a Presidenta da Repblica ostenta a condio de agente
pblico, sendo que os atos dos quais indevidamente acusada de ter praticado foram atos
realizados no estrito exerccio funcional das atividades do rgo pblico unipessoal Presidncia da
Repblica - que titulariza - e no mbito das suas estritas atribuies constitucionais. Estes atos,
portanto, seriam atos administrativos advindos de rgo pblico integrante da Unio
(Poder Executivo) que, naturalmente poder dever intransponvel, devem ser defendidos,
na forma da Constituio e da nossa legislao em vigor, pela Advocacia-Geral da Unio,
em quaisquer das esferas judiciais ou extrajudiciais em que porventura possam estar sendo
atacados. Nesse passo, vale colacionar trecho do voto do ilustre Ministro Joaquim Barbosa,
Relator da ADI 3022/RS, no qual consignou: "A defesa, por parte da Advocacia Pblica, de
atos de servidores guarda relao com a defesa eficiente da prpria Administrao" 19
Defender um ato, desnecessrio dizer, significa demonstrar perante as autoridades
competentes a sua adequao ordem jurdica, em todos os seus efeitos e para todas as suas
consequncias. Significa defender a sua validade, e sustentar o seu afastamento de todas as
imputaes que a ordem jurdica poderia porventura atribui-lhe, seja no mbito civil, seja no
criminal ou seja mesmo no da responsabilizao jurdico-poltica de que trata o presente
processo.
Em segundo lugar, porque um processo de impeachment, como j salientado
anteriormente, s pode ser promovido em razo de atos do Presidente da Repblica que, por
19
,-\DI 3022, Relator Min. JO.-\QUIM BARBOS.A, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2004, publicado no DJ em
04/03/2005. Disponvel em:
http://w\\w.stf.jus.br/portal/processo / \-erProccsso.-\ndamento.asp?incidcntc='.217 5.+32. Acessado em: 03 de abril de
2016.
20
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
definio constitucional, "no sejam estranhos ao exerccio das suas funes" (art. 86, 4.). Ora,
se por expressa determinao da Constituio Federa.l de 1988 estes atos devem ser praticados no
exerccio desta funo pblica, em nome da Chefia de Estado
do Poder Executivo Federal, parece evidente que os atos que motivam qualquer processo de
(l
exerccio da funo pblica em nome da Unio e dos agentes que titularizam os rgos
tese, praticados, com base nas suas competncias apontadas no art. 84 da Constituio Federal. Ora,
21
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todos os atos administrativos que advm da Presidncia
~a
Repblica passam,
Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva por atos realizados enquanto exerciam as
suas respectivas funes presidenciais. Ao todo, diga-se, foram representados judicial e
extrajudiciahnente pela instituio em quase 200 aes: 108, do ex-Presidente Fernando Henrique
Cardoso, e 90, do ex-Presidente Lus Incio Lula da Silva. Estes processos envolvem aes
populares e civis, por suposta improbidade administrativa, alm de representaes e medidas
cautelares solicitadas por conta de atos praticados durante os anos de mandatos dos dois expresidentes. A Presidenta Dihna Rousseff tambm hoje j representada em 99 aes judiciais.
22
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse ponto, convm ter presente, para alm de tudo que j foi dito, que essa
atividade de representao judicial da Presidenta da Repblica se reveste de especial relevncia no
caso. Isso porque, como visto, a Advocacia-Geral da Unio representa inmeros agentes
pblicos. Porm, no Executivo federal, apenas um desses agentes ascendeu ao cargo por
meio da votao direta, que justamente a Presidenta da Repblica. Da a relevncia de a
advocacia pblica assumir essa tarefa com a responsabilidad de quem assume a defesa
da prpria democracia.
(\1
Eis as razes pelas quais o tema no suscita qualquer dvida para a AdvocaciaGeral da Unio.
A propsito, o tema est de tal forma consolidado que a representao est prevista
em normativos internos da Advocacia-Geral da Unio -vide Portarias n 408, de 2009, n 1.016,
de 2010, ambos editados pelo Advogado-Geral da Unio, e ainda, mais recentemente, pela prpria
Portaria n 13, de 2015, baixada pelo Consultor-Geral da Unio. Nos termos deste ltimo
normativo afirma-se que a Consultoria-Geral da Unio "poder representar extrajudicialmente,
23
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Constituio da Repblica e as nossas leis. o que nos ensina a nossa doutrina e o que vem sendo
praticado ao longo dos anos por este importante rgo da advocacia pblica brasileira.
1.3.)
DELIMITAO
DO
OBJETO
DO
PRESENTE
PROCESSO
DE
IMPEACHMENT
Ofertada a denncia por suposta prtica de crime de responsabilidade contra a
Presidenta da Repblica, o Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no dia 2 de dezembro
de 2015, entendeu por receb-la parcialmente, rejeitando, de plano, a maior parte dos argumentos
apresentados pelos cidados que a subscreveram.
Cumpre observar que a rejeio de denncias desta natureza por parte do
Presidente da Cmara encontra total amparo na nossa legislao, a partir de clara orientao
jurisprudencial estabelecida pelo nosso Supremo Tribunal Federal. Com efeito, nas diversas
oportunidades em que foi chamado a se pronunciar e a decidir sobre o processo de impeachmem
de Presidente da Repblica, veio a nossa Suprema Corte a reconhecer explicitamente esta
possibilidade.
Como acentuado pelo Ministro Carlos V elloso, por ocasio do julgamento do
Mandado de Segurana n 23.885-2, citando parecer do ento Procurador-Geral da Repblica
Geraldo Brindeiro, irrefutvel "que o processo por crime de responsabilidade contempla um juzo
preambular acerca da admissibilidade da denncia. Faz-se necessrio reconhecer ao Presidente da
Cmara dos Deputados o poder de rejeitar a denncia quando, de logo, se evidencie, por exemplo,
ser a acusao abusiva, leviana, inepta, formal ou substanciahnente. Afinal, cuida-se de abrir um
processo de imensa gravidade, um processo cuja simples abertura, por si s, significa uma
crise".
E o contedo desse dever-poder do Presidente da Cmara dos Deputados no
processo de impeachment ficou muito bem delineado no julgamento do Mandado de Segurana n
20.941-1 (em anexo), em cuja ementa do acrdo se l que quela autoridade parlamentar
conferida competncia, "no processo de 'impeachment', para o exame liminar da idoneidade da
24
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia popular, que no se reduz verificao das formalidades extrnsecas e da legitimidade de
denunciantes e denunciados, mas se pode estender, segundo os votos vencedores, a rejeio
imediata da acusao patentemente inepta ou despida de justa causa"21
E o voto condutor desse dedsum, da lavra do Ministro Seplveda Pertence, explicita
que "cabe ao Presidente da Cmara dos Deputados receber ou rejeitar a denncia", e que "este
recebimento no um recebimento burocrtico, um ato de protocolo: recebimento, na
extenso que tem - e, a, acolho as premissas da maioria, que entende que isto uma denncia ()
inicial, o Presidente da Cmara tambm pode. O Presidente da Cmara tem uma autoridade
que inerente sua prpria investidura, tem o dever de cumprir a Constituio, as leis em geral, e
o Regimento, em particular que lei especfica. (...) Ele exerce singular magistratura".
Desse entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal decorre a
Casa Parlamentar tambm cumpre o seu dever-poder de rejeitar, em seu mbito prprio
(J
21
STF. MS 20941, Rel. :i\Iin. .ALDIR P"\SS.ARINHO, Rel. p/ .\crdo: f\Iin. SEPLVED"\ PERTENCE, Tribunal
25
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
acusatria que se apresenta inepta em sua totalidade. O exerccio daquelas atribuies,
induvidosamente, tambm tem a finalidade de fixar e delimitar precisamente os fatos
supostamente criminosos descritos na notcia formulada pelo cidado e que sero objeto
de anlise e deliberao pela Cmara dos Deputados.
Resta assentado e induvidoso, assim, que a deciso inicial de recebimento da
denncia d Presidente da Cmara dos Deputados, lida na Sesso Plenria seguinte publicao
dessa deciso, que delimita definitivamente o objeto da acusao que ser analisado pela
()
Comisso Especial destinada a emitir parecer sobre a questo. esta deciso, portanto, que
conter, de modo especfico, preciso e definitivo, os fatos sobre os quais o Presidente da
Repblica dever se manifestar, exercendo seu direito fundamental ao contraditrio e
ampla defesa (art. 5, LV, da C.F.).
Claro, assim, que estas regras disciplinadoras do juzo de admissibilidade realizado
pelo Presidente da Cmara dos Deputados decorrem, de modo indiscutvel, do prprio
entendimento pacfico do Supremo Tribunal Federal sobre a matria. E do mesmo modo, que tal
compreenso, tambm, impe-se inexoravelmente em razo da necessidade de se garantir ao
Presidente da Repblica acusado, em respeito ao princpio constitucional da ampla defesa, o
direito de vir a se defender de fatos determinados e no de imputaes vagas, incertas e
imprecisas, inclusive de meras ilaes e suposies, ou de quaisquer outras situaes
incapazes de gerar uma "justa causa" (ou motivo, como prefeririam os administrativistas)
para a legitima promoo de um processo de impeachment.
No caso presente, a deciso de recebimento da denncia (em anexo), proferida
pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados no dia 2 de dezembro de 2015, e lida no Plenrio
da Cmara dos Deputados no dia 3 dezembro de 2015, como j salientado anteriormente, rejeitou
parcialmente as acusaes constantes da notcia de crimes de responsabilidade apresentada
Cmara dos Deputados contra a Presidenta da Repblica, nos seguintes termos:
"10.
No h dvida de que todas as acusaes formuladas pelos
DENUNCIANTES so gravssimas, mas, por outro lado, igualmente
certo tambm que muitas delas esto embasadas praticamente em
ilaes e suposies, especialmente quando os DENUNCIANTES
26
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
falam da corrupo na PETROBRS, dos emprstimos do BNDES e do
suposto lobby do ex-Presidente da Repblica LUS INACIO LULA DA
SILVA.
No se pode permitir abertura de um processo to grave, como o
processo de impeachment, com base em mera suposio de que a
Presidente da Repblica tenha sido conivente com atos de corrupo.
()
11.
Quanto
aos
crimes
eventualmente
praticados
pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria; sobre os quais os
DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente julgamento das
contas de 2014 do governo pelo Tribunal de Contas da Unio, de se
notar que a deciso acerca da aprovao ou no dessas contas cabe
exclusivamente ao Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas
emitido parecer prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso Nacional,
a quem cabe acolh-lo ou rejeit-lo.
Alm disso, os fatos e atos supostamente praticados pela
DENUNCIADA em relao a essa questo so anteriores ao atual
mandato. Assim, com todo respeito s muitas opinies em sentido
contrrio, considero inafastvel a aplicao do 4 do artigo 86 da
Constituio Federal, o qual estabelece nao ser possvel a
responsabilizao da Presidente da Repblica por atos anteriores ao
mandato vigente.
Deixei claro em decises anteriores que no ignoro a existncia de
entendimento contrrio, especialmente em razo de o dispositivo citado
ser anterior emenda constitucional que permitiu a reeleio para os
cargos do Poder Executivo. Porm, no se pode simplesmente ignorar
que o constituinte reformador teve a oportunidade de revogar ou alterar
o 4 do artigo 86 e no o fez, estando mantida, portanto, a sua vigncia.
12.
27
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(1) edio de seis decretos no-numerados nos meses de julho e agosto, todos
fundamentados no art. 38 da Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015 (Lei de Diretrizes Oramentrias
de 2015 - LDO de 2015) e no art. 4 da Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015 (Lei Oramentria
Anual de 2015), e
28
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
esse que no se caracteriza como mtuo, financiamento ou operao de crdito para efeitos da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Assim sendo, em face da deciso de admissibilidade da pea acusatria exarada pelo
Presidente da Cmara dos Deputados, tanto o parecer prvio da Comisso Especial a que se refere
o art. 19 da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, como tambm eventuais pareceres de procedncia
ou improcedncia dessa mesma Comisso e, ainda, a deliberao do Plenrio da Cmara dos
Deputados devem se restringir - nica e exclusivamente - ao exame dos fatos descritos
()
nesses dois itens especificados acima, todos referentes ao ano de 2015. Aqueles outros fatos
ocorridos em 2014 referidos na denncia, como j afirmado, foram expressamente rejeitados
pelo Presidente da Cmara dos Deputados, porque incapazes de caracterizar crime de
responsabilidade e, por conseguinte, devem ser tidos como juridicamente imprestveis
para fundamentar a instaurao do processo de impeachment.
De tudo isso tambm se extrai que, em bom direito, jamais se poder admitir
como objeto de anlise neste procedimento em curso, o exame de novos atos ou fatos que
eventualmente possam vir a ser trazidos aos autos por pedidos de aditamento
extemporneos, ou mesmo pela juntada imprpria de documentos, depoimentos, ou de
quaisquer outros pretensos meio de prova, que no possuam pertinncia direta, estrita e
induvidosa, com as acusaes admitidas pelo Presidente da Cmara dos Deputados. Aps
ter sido efetivada a publicao da deciso de recebimento da denncia e sua leitura no Plenrio da
Cmara dos Deputados foi definitivamente delimitado o objeto na deciso de retebimento da
denncia - pela deciso proferida no dia 2 de dezembro de 2015 e lida na Sesso seguinte do dia
3 de dezembro de 2015 - no podendo ser - a qualquer ttulo - admitidos quaisquer
acrscimos indevidos.
Feitas estas consideraes iniciais que abarcam tanto as premissas constitucionais e
democrticas a partir das quais se definem o processo de impeachment no direito brasileiro, bem
como a definio exata do objeto do procedimento aberto por deciso do Sr. Presidente da Cmara,
Eduardo Cunha, passa-se agora, com todas as vnias, apresentao das questes preliminares e
anlise de mrito do delimitado objeto da denncia que motiva esta manifestao.
29
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
receber, mesmo que parcialmente, a denncia originalmente proposta. Isto porque, data maxima
venia,, incorreu esta autoridade parlamentar em manifesto desvio de poder (ou desvio de
finalidade) ao receb-la.
Os fatos que revelam a ocorrncia deste vcio que fuhnina de nulidade insanvel o
presente procedimento, desde a sua abertura, so notrios e incontestes.
De fato, ao receber parcialmente a denncia de crime de responsabilidade subscrita
por cidados, no pretendeu o Sr. Presidente da Cmara, objetivamente, dar incio a um processo
com a finalidade legal para a qual este foi criado pela nossa ordem jurdica, qual seja, o de proceder
a um fundado e justificado impeachment de uma Presidenta da Repblica que teria, em tese,
atentado contra a Constituio pela prtica de atos gravssimos e criininosos incapazes de serem
absorvidos de outro modo jurdico menos violento pela nossa institucionalidade. Seu propsito,
nesta deciso, conforme publicamente confessado e anunciado, foi outro. Agiu, sem qualquer
pudor, para retaliar a Sra. Presidenta da Repblica, o seu governo e o seu partido (Partido dos
Trabalhadores), procedendo a uma clara vingana, antecedida de ameaa publicamente
revelada, por terem estes se negado a garantir os votos dos parlamentares que ele
necessitava para poder se livrar do seu processo de cassao na Cmara dos Deputados. E
ainda mais: ao assiin proceder, visou de forma canhestra, reflexamente, a jogar luzes no processo
de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica, para que ele, nas sombras, pudesse se
desviar da forte presso da opinio pblica que passava a exigir fortemente, pelas
gravssimas acusaes que o atingem, a cassao do seu mandato parlamentar.
30
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Vingana e refgio poltico foram, portanto, as razes objetivamente almejadas
originahnente pelo Sr. Presidente da Cmara ao praticar seu ato decisrio de recebimento parcial
da denncia de impeachment contra a Sra. Presidenta da Repblica Dilina Rousseff.
Tal comportamento do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, alm
de inserido em um conjunto de situaes fticas plenamente caracterizadoras do seu escancarado
desvio de poder, guarda em si mesmo um incrvel e lamentvel paradoxo tico que, en passant, no
poderia deixar de ser citado aqui pela fora incrvel do seu prprio simbolismo e pela adequada
()
J74b
examine.
Deveras, h que ser lembrado e ressaltado, que neste processo em curso ou mesmo
em qualquer outro, a Sra. Presidenta da Repblica no - e nem jamais foi - acusada de ter
desviado para si dinheiro pblico, de ter enriquecido ilicitamente, de ter contas secretas
no exterior ou de ser beneficiria pessoal e direta de qualquer sistema organizado de
arrecadao de propinas. As acusaes acolhidas pelo Sr. Presidente Eduardo Cunha nestes autos
contra a Sra. Presidenta da Repblica, muito pelo contrrio, dizem apenas respeito a fatos
hipotticos, injustificados e no demonstrados de que ela seria, em tese, apenas responsvel pela
prtica de meros atos em operaes contbeis, tambm realizadas por outros governos federais
e estaduais, aceitas anteriormente pelo Tribunal de Contas da Unio e por outros Tribunais do pas,
e nos quais ainda, em grande parte, ela sequer teria tido qualquer participao direta, como a
1
'-- )
posterion se demonstrar nesta manifestao. Diga-se, alis, tambm de passagem, que a honestidade
pessoal da Sra. Presidenta da Repblica nunca foi colocada em dvida por ningum. At mesmo
seus mais aguerridos adversrios polticos tm feito esse pblico reconhecimento, em vrias
declaraes imprensa.
H nisto, pois, um contraste flagrante e paradoxal com a situao publicamente
hoje vivenciada pelo Sr. Deputado Eduardo Cunha, que neste processo se apresenta, sem falsos
pudores, como o verdadeiro 'juiz-algoz" da Sra. Chefe de Estado e de Governo da Repblica
Federativa do Brasil.
Hoje o Presidente da Cmara dos Deputados ru em processo criminal em curso
no Supremo Tribunal Federal, onde so dirigidas contra ele pesadas acusaes de prticas
31
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
delituosas. investigado, por vrios outros fatos criminosos, em muitos outros inquritos em curso
na Polcia Federal, e tem pendente ainda de julgamento na nossa Corte Suprema um pedido de
afastamento da Presidncia da Cmara e do seu mandato parlamentar, pela acusao de utilizar
manobras ilcitas para obstar as investigaes que contra ele so realizadas. 22 Segundo noticiado
pela grande imprensa, vem utilizando esforos incomensurveis, por muitos parlamentares
questionados, para procrastinar escancaradamente seu processo de cassao, ao mesmo tempo que,
para a persecuo nica dos seus objetivos pessoais, utiliza ao mximo todos os meios de que
dispe para agilizar o presente processo de impeachment.
(\
"'
E por que tudo faz, o Sr. Presidente, para agilizar o processamento do impeachment
da Sra. Presidenta? Por que, em deciso sabiamente revista por deciso do STF, havia estabelecido
normas estabelecedoras de um rito sumarssimo para a cassao do mandato da Chefe do
Executivo, com absoluta violao nossa Constituio, s nossas leis e prpria jurisprudncia
consolidada? Seria apenas por cultivar as solues breves, cultivo que, alis, no demonstra quando
se trata do seu prprio processo de cassao?
A explicao simples. Vinga-se, por meio deste processo de impeachment, por
no ter conseguido vergar as convices da Sra. Presidenta da Repblica na linha de evitar, com os
votos da bancada do seu partido, o incio do seu processo de cassao. Vinga-se e amplia, a cada
dia, por meio deste processo de impeachment, uma cortina de fumaa sobre a sua delicada situao
penal, valendo-se da frgil e retrica denncia que acusa indevidamente a Sra. Chefe do Executivo
22
Em 03 de maro de 2016, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal recebeu a denncia apresentada pelo ProcuradorGeral da Repblica, nos autos do Inq 3983/DF, passando o Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Consentino da
Cunha, a ser ru em ao penal, sob acusao da prtica dos crimes de corrupo passiva e lavagem de dinheiro.
Dispo1vel em :
http://www.stf.jus.br/portal/ processo/ verProcessoTcxto.asp?id =40126 78&tipo.\pp= RTF. Acessado em: 02 de abril
de 2016.
No mesmo dia, o Dep. Eduardo Cunha tambm foi denunciado pelo PGR no mbito do Inq 4146/DF, referentemente
acusao
de
recebimento
de
propina
em
contas
na
Sua
Disponvel
em:http: / /\V\V\V ! .folha. uol.com.br/ poder /2016/rn/17 46465-cunha-e-denunciado-na-lava-jato-por-rcccbcr-prnpinaem-contas-na-suica.shtml. Acessado em: 02 de abril de 2016.
O Deputado investigado, ainda, no mbito de um terceiro inqurito, cuja abertura foi autorizada pelo STF em 07 de
maro de 2016, o qual apura possveis irregularidades em consrcio das empresas Odebrecht, O,\S e Carioca Christian.i
Nielsen Engenharia Dispo1vel em: http: ! /g 1.globo.com/politica/ opcracao-Ln-;1-jato/noticia /2( 116 /tn ! stf-autorizatcrceiro-inqucrito-para-im-cstigar-cunha-na-la\a-jato.html. .Acessado em: 02 de abril de 2016.
32
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de ter cometido no verdadeiros "crimes de responsabilidade", mas apenas supostas irregularidades
contbeis que, de fato e de direito, nunca vieram a ocorrer. Vinga-se, amplia a cortina de fumaa
pela qual pretende jogar nas sombras do esquecimento pblico suas prprias investigaes, e se
empenha ao mximo no desenvolvimento deste processo de impeachment, na busca por fazer
nascer com a maior rapidez possvel, mesmo que ao arrepio da Constituio e das leis, um novo
governo que imagina possa vir atender aos seus desejos, naquilo em que o atual governo o frustrou,
ou seja, na busca da sua prpria salvao parlamentar e criminal.
Desse modo, ao julgar como a abertura deste processo de impeachment, o Sr.
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, apenas objetivou a garantia da impunidade para
si prprio, s custas de penalidade indevida a ser imposta a outrem, pouco importando para ele as
consequncias de tal gesto para o Estado de Direito, para a Democracia brasileira, para as eventuais
tenses sociais decorrentes do seu ato e para um senso maior e universal de justia. Foi isto o que
o moveu e o que ainda continua a mov-lo at hoje.
Nestes dias, alis, novamente, com renovado despudor tico, voltou a abdicar da
posio estrutural de neutralidade e de imparcialidade prprias de um condutor de um processo de
impeachment de uma Chefe de Estado e de Governo. Publicamente deixou-se fotografar pela
imprensa em posio de destaque, em ato pblico de rompimento do seu partido (PMDB) com o
atual governo, conclamando, aos sorrisos e comemorando de forma nada contida, uma possvel
marcha partidria de seus correligionrios na busca da destituio da atual Presidenta da Repblica.
De forma ainda mais grave: conforme amplamente divulgado pela grande imprensa,
o Presidente ir "romper com a tradio de imparcialidade", que exige que ele no profira voto,
para que possa tambm declarar seu voto sobre o procedimento em curso. Mais, o Sr. Eduardo
Cunha tem feito sistematicamente reunies com sua equipe tcnica e com membros da prpria
oposio para montar artimanhas ("arapucas" 23) no procedimento com a finalidade de prejudicar a
Exma. Senhora Presidenta, discutindo inclusive a possibilidade de alterao da ordem de votao,
23
Folha de So Paulo. "Cunha vai votar no impeadiment e rito ter 'arapucas"'. Notcia veiculada pela Folha de S. Panlo,
3
de
abril
de
2016,
p.
.A-4,
na
edio
impressa.
Disponvel
em:
http: //wwwl .folha. uol.cotn.br /poclcr/2016/0-1-/17 56881-cunha-rompc-tradicao-dc-ncutralidadc-dc-cargo-c-nitano-impeachment.shtml. ~Acessado em: 03 de abril de 2016.
33
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
alm de avaliar a possibilidade de uma inusitada votao num domingo, tudo com a finalidade de
constranger parlamentares favorveis mandatria da Nao.
Sem dvida, um condutor "nada imparcial" para um processo que discute um
mandato de uma Chefe de Estado e de Governo legitimamente eleita pelo povo do seu pas.
Alis, como j se disse e nunca ser tarde para recordar: "ningum julga to mal
como os que pensam impropriamente24 .
\
todo o ocorrido, cumpre que voltemos, de imediato, marcha concreta dos fatos que
demonstraro, em detalhes e s claras, a manifesta ocorrncia do desvio de poder na abertura e
no processamento do presente processo de impeachment. Desvio de poder que, por bvio, o
macula como um verdadeiro pecado original do qual ele jamais se libertar, seja do ponto de vista
jurdico, seja do ponto de vista histrico.
Deveras, o Presidente da Cmara Eduardo Cunha, ao perceber o agravamento de
sua situao diante da opinio pblica, aps sucessivas notcias que apresentavam fortes indcios
sobre sua participao em um sofisticado esquema de corrupo e beneficiamento de propina em
contas na Sua, buscou equilibrar-se, ora jogando com os setores da oposio, ora tentando, sem
xito, coagir o governo. Com a oposio - que desde o momento seguinte vitria eleitoral de
Dilma Rousseff buscava de todas as formas questionar a legitimidade do mandato presidencial -,
acenava com a possibilidade de desencadear um processo de
impeachm~nt
em troca da no
cassao do seu mandato. Para o governo, enviava recados de que s no abriria o processo de
impeachment se houvesse uma clara garantia de que o processo de cassao do seu mandato no
seria aberto. ''Ego in portu navigo 'i!s, era o revelado modo de agir da autoridade parlamentar maior
da Cmara dos Deputados, naquele momento.
2~
25
''None jttdge so JJJrong as those ivho think amiss" (POPE, A Esposa de Bath).
''Navego no porto"
34
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Desse modo, passou a valer-se, despudoradamente, do processo de impeachment
da Sra. Presidenta como verdadeira "tbua de salvao", conforme retratado amplamente pela
grande mdia:
IMPEACHMENT 'TBUA DE SALVAO' "DE EDUARDO
CUNHA"
Braslia, 10/10/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), tem o cronograma do processo de impeachment da presidente Dilma
Rousseff como sua 'tbua de salvao' contra a ameaa de cassao do
mandato diante das denncias envolvendo contas na Sua em nome dele
e de parentes. Por isso, Cunha d sinais de que no vai ceder presso da
oposio, que quer ver o processo de impedimento instaurado at o fim
do ms, diante do enfraquecimento da presidente. (em anexo) 26
26
35
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
haver os 342 votos necessrios para abrir um processo de impeachment
da presidente Dilma Rousseff." 27
O quadro, todavia, a cada dia mais se agravava em relao ao Sr. Presidente da
Cmara, Deputado Eduardo Cunha. Novos fatos surgiam a cada instante, revelando seu provvel
envolvimento em outros ilcitos. A Procuradoria-Geral da Repblica determinou a abertura de
novo inqurito para investig-lo. A resposta veio de imediato, sempre relacionando, de algum
modo, as investigaes a que estava submetida a abertura de um processo de impeachment contra
a Presidenta da Repblica:
"Trata-se de uma clara perseguio movida pelo procurador-geral da
Repblica. muito estranha essa acelerao de procedimentos s
vsperas da divulgao de decises sobre pedidos de abertura de processo
de impeachment, procurando desqualificar eventuais decises, seja de
aceitao ou de rejeio, do presidente da Cmara." 28
Colocando-se na condio de vtima de um absurdo conluio entre a ProcuradoriaGeral da Repblica e o governo federal, buscava justificativas para desviar o olhar da opinio
pblica das pesadas acusaes que lhe eram dirigidas. Atacava pessoalmente, na sua defesa, a
prpria pessoa do Sr. Procurador-Geral da Repblica:
"O presidente volta a formular .as perguntas que no querem calar: onde
esto as demais denncias? Cad os dados dos demais investigados?
Como esto os demais inquritos? Por que o PGR tem essa obstinao
pelo presidente da Cmara, agora, covardemente, extensiva a sua famlia?"
27
Gl. "Se derrubo Dilma, no dia seguinte vocs me derrubam, diz Cunha oposio". Disponvel em:
h ttp: //g1 .globo.com/ politica /blog /blog-do-camarotti/post / se-derrulio-dilma-no-dia-scguin tc-voces-mc dcrru liamcliz-cunha-oposicao.h tml. Acessado em: 31 de maro de 2016. (em anexo)
28 Cmara Notcias. "Assessoria da Presidncia da Cmara divulga nota sobre denncias contra Cunha". Disponvel
em: http:! /w,vw2.camara.lcg.br/camaranoticias/noticias/POLITIC. \/ 498310-. \SSI '.SSOlU. \-D. \PRl '.SlDI ::\: CJ. \D \-C\;\L\R.\-DI\L1LC.\-NOT\-SOBRE-DENUNCL\S-CONTR \-CUNJ L\.html. Acessado em: 31 de maro
de 2016. (em anexo)
36
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
anlise de denncia por crime de responsabilidade originalmente apresentada por cidados a ela
vinculados, para que pudesse ser esta "aditada" com novos fatos novos que poderiam robustec-
",\s oposies me procuraram pedindo que no analisasse o do Hlio Bicudo, porque est sendo feito um aditamento,
e em funo disso, vou respeitar." Cmara Notcias. "Cunha: liminar do STF no muda papel do presidente da Cmara
no
pedido
de
impeachment".
Disponvel
em:
http:/ hnvw2.camara.lcg.br/camaranoticias/radio/matcrias/R.\DICJ:\Gl':I'--;CJ. \/ 498048-CUN l L\-I J \IIL\i. \R-D( ).
STF-N.\0-i\IUD.\-P.\PEI~-DO-PRESIDl '.N'l'E-D.\-C.\i\L \R. \-NO-PJ <'.DIDODJ :-I \IP! '. . -\CH\IE\:r.htmL
,-\cessado em: 31 de maro de 2016 (em anexo)-'
37
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
abertura de processo de impeachment contra Dihna Rousseff, formulado
pelos juristas Hlio Bicudo e Miguel Reale Jnior.
O apoio da oposio permanncia de Cunha no comando da Cmara
ruiu nesta sexta-feira, depois que ganharam o noticirio detalhes sobre as
contas que o presidente da Cmara dizia no possuir na Sua. Conforme
noticiado aqui, a articulao do desembarque comeou a ser discutida j
na noite passada.
A oposio decidiu se mexer porque as novidades tornaram insustentvel
o apoio a Cunha, ainda que velado. Revelaram-se dados sobre a origem
da propina recebida por Cunha, sobre o corruptor, sobre o intermedirio
dos repasses, sobre o banco em que foram feitos os depsitos e sobre a
utilizao que o deputado e sua famlia fizeram do dinheiro de m origem.
Diante da precariedade da situao de Cunha, at aliados mais prximos
do deputado sugerem que ele negocie o afastamento da presidncia em
troca da prese1-vao do mandato. Algo semelhante ao que fez, em 2007,
o senador Renan Calheiros. Por ora, Cunha se recusa a abrir esse tipo de
negociao. Vai abaixo a ntegra da nota dos lderes das legendas
oposicionistas:
Sobre as denncias contra o deputado Eduardo Cunha, noticiadas pela
imprensa, os partidos de oposio (PSDB, Solidariedade, PSB, DEM, PPS
e Minoria), atravs de seus lderes Carlos Sampaio, Arthur Maia, Fernando
Bezerra Filho, Mendona Filho, Rubens Bueno e Bruno Arajo,
defendem o seu afastamento do cargo de presidente, at mesmo para que
ele possa exercer, de forma adequada, o seu direito constitucional ampla
defesa".
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
impeachment proposto por cidados vinculados oposio, como vingana e retaliao.
A esse respeito noticiou a revista Isto :
"Na quinta-feira 26 [de novembro], Cunha usou interlocutores para enviar
ao governo o seguinte recado: ou ter a garantia dos votos dos trs petistas
do Conselho de tica em seu favor, ou colocar o pedido de
impeachment contra a presidente Dilma Rousseff para ser apreciado pelo
plenrio da Cmara. "Jn
poder" que poderia ser praticado, caso a Sra. Presidenta da Repblica, o seu governo e o seu
partido, no cedessem explcita chantagem do Presidente da Cmara dos Deputados.
As pginas dos jornais do dia em que o Conselho de tica se preparava para votar
o parecer preliminar que visava a dar sequncia ao processo por quebra de decoro parlamentar
contra Eduardo Cunha tambm proclamavam em alto e bom som a torpe ameaa:
"CUNHA VINCULA IMPEACHMENT A VOTO DE PETISTAS
Braslia, 1/12/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha
(PMDB-RJ), deu indicaes ao Planalto de que, se os trs petistas
que integram o Conselho de tica da Casa votarem pela abertura
do processo por quebra de decoro, ele vai retaliar e dar
prosseguimento a pedidos de impeachment da presidente Dilma
Rousseff. (...)
(J
39
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Aliados do presidente da Cmara dizem que ele tem garantidos at
agora nove dos 11 votos de que precisa no Conselho de tica. Os
trs votos do PT so, portanto, considerados fundamentais para ele
se livrar do processo de cassao.
Aps ter seu nome envolvido em mais um esquema de suposto
recebimento de propina, Cunha decidiu ontem prorrogar duas CPis
que constrangem o governo, a do BNDES e a dos Fundos de
Penso. Cunha disse a aliados que definir hoje o prazo para
prorrogao das comisses.
'Conspirao'
Ontem, o peemedebista almoou com o presidente em exerccio,
Michel Temer, no Palcio do Jaburu. Mais uma vez, se queixou do
que classifica como uma "armao" do Planalto e do procuradorgeral da Repblica, Rodrigo Janot, contra ele. O presidente da
Cmara se referia a papis recolhidos pelos investigadores da
Procuradoria-Geral da Repblica que apontariam suposto
pagamento de R$ 45 milhes em propina ao deputado, para alterar
uma medida provisria que beneficiaria o banco BTG Pactuai, de
Andr Esteves.
O banqueiro foi preso na quarta-feira passada por suspeita de tentar
atrapalhar as investigaes da Lava Jato. Cunha, que nega ter
recebido vantagens indevidas, disse que suas emendas foram
contrrias aos interesses do banco e apresentou a Temer, durante o
almoo, os documentos em sua defesa. Ele chamou essa nova
denncia contra ele de "conspirao", que teria o "dedo do
governo" e, nesse caso, considera que, alm de J anot, o ministro da
Justia, Jos Eduardo Cardozo, teria responsabilidades no
episdio.
(~
31 Estado.
"Cunha
vincula
impeachment
a
voto
de
petistas".
Dispo1vel
http: / /politica.cstadao.com. br /noticias /i;craLcunha-Yincula-impeachmcnt-a-nito-dc-pctist<1s--imp-, J8(1..j.698#.
"\cessado em: 03 de abril de 2016.
em:
40
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
( ...)
Cunha no esconde de sua tropa de choque que retaliar a
presidente Dilma Rousseff e decidir pela abertura de processo de
impeachment da chefe do governo se os trs deputados do PT no
Conselho de tica votarem a favor da abertura do processo de perda
de mandato. O presidente da Cmara acusado pelo PSOL e pela
Rede de ter mentido CPI da Petrobras, quando disse no ter
contas bancrias na Sua. De l para c a situao de Cunha
piorou. A Polcia Federal encontrou com o chefe de gabinete do exlder do governo no Senado Delcdio Amaral (os dois presos)
anotaes segundo as quais Cunha teria recebido R$ 45 milhes
para alterar uma medida provisria e facilitar a vida do Banco BTG,
de Andr Esteves (tambm preso).
(...)"32
( ...)
Segundo interlocutores de Cunha, ele no descarta a possibilidade
de acatar um pedido de impedimento da presidente se os petistas
votarem contra ele.
(_)
.12
41
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
colegiado dizer se h ou no indcios mnimos para prosseguir com
o processo contra o peemedehista.
O relatrio de Fausto Pinato (PRB-SP) pela continuidade do
processo. O PT tem trs integrantes titulares no Conselho, votos
considerados cruciais para pender a balana para um dos lados."33
(',
.
mascarar ou dissimular suas intenes, veio a aceitar parciahnente a denncia ofertada por cidados
vinculados a setores oposicionistas contra a Presidenta da Repblica, em clamoroso desvio da sua
competncia legal.
A imprensa retratou fiehnente o ocorrido, utilizando textualmente os termos
"retaliao" e "chantage1n":
"CUNHA RETALIA PT E ACATA PEDIDO DE IMPEACHMENT
CONTRA DILMA O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-
33
Folha de So Paulo. "Cunha ameaa impeachment, e petistas discutem salv-lo". Dispo1vel em:
http: / /w\V\V l .folha.uol.co1n. br /poder /2015/12/ 17 13215-cunha-amcaca-impcacl11ncnt-c-pctistas-discutcm-salnlo.shtml. ,-\cessado em: 01 de abril de 2016
42
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
RJ), aceitou pedido de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff
(P1). Ele chantageava o Planalto, apontando que acataria a solicitao
protocolada pelos advogados Hlio Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janana
Paschoal caso os deputados do PT o Conselho de tica da Cmara
decidissem autorizar seu processo de cassao, o que ocorreu nesta
quarta. Cunha acusado de mentir sobre contas na Sua. (...)"34
35 Estado
43
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A deciso de Eduardo Cunha de dar encaminhamento ao pedido de
impeachment contra a presidente Dilma um ato gravssimo que poder
mergulhar o Pas numa convulso poltica e grave crise institucional.
Trata-se de um ato de aventura e irresponsabilidade poltica, um ato de
chantagem
consumada
e
de
vingana.
Nesse
contexto,
independentemente das razes que possam ou no fundamentar tal
pedido, o processo nasce contaminado pela marca do golpe poltico. No
um ato que nasce de uma deciso fundada no bom senso, na prudncia
que todo lder poltico deve ter. Bastou o PT decidir que se posicionaria
favoravelmente continuidade do processo de cassao de Cunha no
Conselho de tica para que o ato de vendeta poltica fosse desencadeado,
desnudando luz do dia a chantagem que vinha sendo urdida nos
bastidores. O PT e o governo tm sua responsabilidade em tudo isso, pois
foram longe demais na aceitao dessa chantagem. O problema agora se
coloca no seguinte terreno: qual ser a conduta dos partidos,
principalmente da oposio, mediante o encaminhamento de um
processo de impeachment de uma pessoa sem legitimidade e de uma
deciso movida pela chantagem e pela vingana? Se esse encaminhamento
prosperar, abrir-se- um grave precedente para o futuro do Pas e a
prpria legitimidade democrtica do processo poltico estar em risco. O
sistema poltico como um todo e a oposio em particular estaro
colocando em jogo o seu futuro poltico imediato e mediato. Mas no
s isto: os partidos e os lderes estaro colocando em jogo as suas histrias
e as suas biografias. Estaro colocando em jogo a sua dignidade em face
de um ato de aventura e de irresponsabilidade de um poltico que no tem
nenhum escrpulo. Se a oposio no se pronunciar com urgncia, o Pas
ter pela frente meses tormentosos. Meses de incerteza poltica e de
agravamento da crise econmica e social. Esse processo de impeachment,
tal como foi encaminhado e dada a gravidade de sua contaminao, tem
tudo para provocar muitas perdas e nenhum ganho."37
Alis, se dvidas ainda pudessem existir em relao real finalidade que informou
o ato decisrio de recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha,
estas teriam sido elucidadas por um dos prprios subscritores desta mesma denncia, o ilustre
jurista e ex- Ministro da Justia do Governo Fernando Henrique Cardoso, Dr. Miguel Reale Jr.,
comentando com absoluta transparncia o ocorrido, referindo-se conduta do Sr. Presidente da
37
44
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Cmara, Eduardo Cunha, declarou, em alto em bom som a rgos de imprensa: "foi chantagem
explcita" 38 .
Tais palavras, vindas de um dos prprios subscritores da denncia parciahnente
acolhida, provam cabalmente a afirmao ora sustentada. Em boa linguagem jurdica a expresso
"foi chantagem explcita" pode ser traduzida, sem qualquer contestao, por: "foi desvio de
poder explicito". Afinal que outro nome jurdico se poderia dar a um ato de autoridade pblica
que chantageia outra para a obteno de uma certa conduta, e depois, ao no ser atendida, cumpre
a sua ameaa editando um ato jurdico que a desfavorece? "Desvio de poder" o nome apontado
em toda a doutrina jurdica universal e brasileira para qualificar uma tal conduta, sem qualquer
discrepncia jurisprudencial. E, curiosamente, o diagnstico final e definitivo foi ditado por um
dos prprios autores da denncia parcialmente acolhida pelo Presidente Eduardo Cunha.
Dvidas no podem existir, assim, de que o Sr. Presidente da Cmara, Deputado
Eduardo Cunha, valeu-se escancaradamente da sua competncia presidencial para tentar
inviabilizar a apurao de seus prprios desvios ticos, chantagear aqueles que, em tese, poderiam
fazer com que se livrasse de uma possvel cassao de mandato e promover uma induvidosa
vingana poltica. E repita-se mais uma vez: uma tal prtica de um ato jurdico tem nome certo:
"desvio de poder" ou "desvio de finalidade".
lJ
De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a mais grave das espcies de
desvio de poder aquela em que "o agente busca uma finalidade alheia ao interesse pblico. Isto
Estado. "'Cunha no fez mais do que a obrigao', diz Bicudo sobre acolhimento do pedido de impeachment".
Disponvel em:
h ttp: (/poli tica. es tadao.com. br (noticias /gcral.cun ha-na o- fez-mais-do-q uc-a-o brigacao--diz-bicudo-sol llTacolhimcn to-clc-pcclido-clc-impcachmen t 10000003663. Acessado em: 01 de abril de 2016.
39LAUB.ADERE apud BANDEIIL\ DE i\IELLO, Celso Antnio, O DeS1Jio de Poder. Revista de Direito Administrativo,
172:1-19, abr./jun. 1988, Rio de Janeiro. p. 6
38
45
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si prprio
ou amigo". O autor prossegue citando a doutrina clssica de Jean Rivera: "O caso mais evidente
de desvio de poder a perseguio pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse geral:
satisfao de uma inimizade pessoal, paixo poltica ou ideolgica"411
E a concluso jurdica, ditada pela doutrina e pela jurisprudncia clara: onde h
(~)
40
46
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
poltica e econmica do pas, agindo de forma irresponsvel em relao aos interesses pblicos da
nao e com claro desvio de poder.
A pergunta que no quer calar : por que agiu assim? Por mera disputa poltica,
plenamente absorvvel nos marcos de uma sociedade democrtica? Apesar de pertencer a um
partido poltico que compe o governo e que tem o Vice-Presidente da Repblica (PMDB), o que
pretendia o Sr. Presidente da Cmara, com tal agir inconsequente e imprudente? Qual era a sua real
inteno?
A resposta bvia, lamentvel, mas de todos conhecida. Sempre esteve muito
incomodado o Sr. Presidente Eduardo Cunha com o andamento da denominada operao "LavaJato". Dirigia crticas ao Ministrio da Justia, ao qual se integra o Departamento de Polcia Federal,
e prpria Procuradoria-Geral da Repblica, afirmando que havia um conluio entre os titulares de
ambos os rgos para que ele fosse investigado indevidamente, como j salientado anteriormente.
47
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
agravar a instabilidade social, trazer pnico aos mercados e a outros setores sociais relevantes.
Utilizou a foa poltica da Presidncia da Cmara para aprov-las. E enquanto isso ocorria,
claramente, mandava "recados" ao governo, como alis, sempre foi o seu modus operandi: se
querem a governabilidade, obstruam, neguem sequncia denominada Operao "Lava-Jato"
conduzida pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico com autonomia. Se querem a
governabilidade, "parem com as investigaes a meu respeito". Nestes recados, mostrava sua
insatisfao com a apurao de corrupo que ocorria no pas e com o que, de fato, poderia vir a
ating-lo. Afirmava-se perseguido pelos investigadores, e dizia, em alto e bom som e para quem
quisesse ouvir, que se as coisas no mudassem de rumo ele iria "destruir o governo".
A respeito, o ilustre e jorn,alista lio Gaspari publicou em sua coluna4J, no dia 18
de outubro de 2015, o histrico peculiar de aes do Presidente da Cmara em momentos
marcantes da Operao "Lava-Jato", que bem demonstram as suas aes em claro desvio de poder
no sentido de pressionar o governo a tomar atitudes diferentes das que vinha tomando, em relao
a garantir a autonomia das investigaes:
(J
em:
48
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
defendidas em discusses pontuais. O problema que, no conjunto,
simplesmente destroem as finanas do pas. Custam R$ 284 bilhes ao
longo dos prximos anos."
()
44 O Globo. "Renan desafia Cunha e marca anlise de vetos para tera-feira". Disponvel em:
http://oglobo.globo.com/brasil/renan-desafia-cunha-marca-analisc-dc-\ctos-para-tcrca- fcira1~65S-l-97#ixzz3od10Ll 1f. 1\cessado em: 01 de abril de 2016.
49
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
evidenciava a trilha do seu desvio de poder. Queria que se obstassem as investigaes da
denominada operao "Lava-Jato" contra ele e seus familiares, queria que se barrasse o processo
de cassao de seu mandato na Cmara dos Deputados. Usou - como continua a usar - de todos
os expedientes e de todas as artimanhas possveis e imaginveis na busca de seus reprovveis
interesses. Ameaou com iniciativas legislativas que poderiam desestabilizar o governo. Foi o
principal incentivador da construo de um clima de aparente ingovernabilidade, amplamente
articulou com setores oposicionistas que, explicitamente ou de forma oculta, a ele se aliavam, para
a construo de um processo de impeachment. A ideia do "quanto pior melhor, orientava as aes".
Utilizou do seu poder para criar regras que favorecessem um processo de impeachment sumrio e
sem direito de defesa legtimo, no que foi rechaado por corretas decises tomadas pelo Supremo
Tribunal Federal, a partir de aes propostas por parlamentares e por partidos polticos. Decidiu
abrir o atual processo de impeachment em bases reconhecidamente infundadas. S no acolheu a
todos os argumentos lanados na denncia original, porque indeferimentos anteriores j o
vinculavam a esta deciso.
Cumpre observar, ainda, que no bastasse o desvio de poder que maculou de forma
insanvel o ato de recebimento parcial da presente denncia, a cada dia o inesgotvel "a11imus
be!!igerendi" do Presidente da Cmara refora ainda mais convico de que o mal uso da sua
competncia contnuo, ininterrupto e obsessivo. Um "desvio de poder" permanente emerge de
seus atos e de suas condutas, poder-se-ia dizer sem risco de se incorrer em qualquer equvoco.
(__)
De fato, no ignorando a fragilidade das acusaes constantes da denncia que
parcialmente acatou, de forma canhestra e na calada da noite, determinou o Sr. Presidente Eduardo
Cunha a juntada a estes autos da delao premiada do Senador Delcdio do Amaral. Como ser
exposto em tpico subsequente, nenhuma pertinncia estes depoimentos guardam com os fatos
que esta mesma autoridade parlamentar definiu como objeto do presente processo de
impeachment. Qual seria ento a sua inteno ao determinar esta estranha juntada? Tenta
dissimuladamente "reforar", com ofensa ao direito de defesa e ao devido processo legal, os
argumentos retricos que poderiam justificar o to desejado - por ele - afastamento da Sra.
Presidenta da Repblica.
50
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Mas na arte do desvio de poder o Sr. Presidente da Cmara parece, com todas as
vnias, insacivel. de todos sabido que quando os trabalhos do Conselho de tica avanavam na
apreciao do processo em que acusado, o Presidente da Cmara jamais chegou a marcar sesses
deliberativas s segundas e sextas-feiras (art. 65, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados).
Tal postura acarretaria, por bvio, maior celeridade na contagem de prazos na tramitao do seu
processo de cassao. A lentido do processamento era, assim, a regra que aplaudia e prestigiava.
Todavia, agora, diante da tramitao do processo de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica,
segue comportamento radicalmente diverso. Sesses deliberativas passaram a ser marcadas nestes
(':
dias. Ou seja: em desfavor da Sra. Presidenta da Repblica, 'b tempo urge". Dois pesos e duas
,_/
51
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
No h, pois, como se prosseguir, no caso presente, com a avaliao de mrito da
denncia que se coloca sz1b examine neste procedimento. de se reconhecer a nulidade da deciso
primeira proferida e que vicia a todos os atos procedimentais que a ela se seguiram, sem exceo.
O presente processo foi instaurado a partir de premissas ilegais, ilegtimas, imorais e
manifestamente injustas, a partir de um clamoroso abuso de poder no qual ningum no exerccio
da Presidncia da Cmara poderia ter incorrido. Perante esta nobre Casa de Leis, perante o Poder
Judicirio (que ainda no se pronunciou definitivamente sobre esta matria), e perante a Histria,
uma tal iniciativa, partindo de uma tal torpeza de propsitos, jamais poder prosperar em um
Estado Democrtico de Direito.
Devem aqui ser lembradas as sempre sbias e festejadas palavras do ilustre poeta
lusitano Cames 45 que, ditas h sculos, bem parecem retratar o que ora restou afirmado:
"Quem faz injria vil e sem razo,
Com foras e poder em que est posto,
No vence; que a vitria verdadeira
saber ter justia nua e inteira".
Donde, por fora de todo o exposto, o que ora aqui se requer o reconhecimento
viciou, sem que, em bom direito, seja possvel a ocorrncia de qualquer possibilidade jurdica
~-
plausvel de convalidao.
DE
CAMES,
Lus
Vaz
de.
Os
Lusadas.
X,
58.
Domnio
pblico.
Dispo1vel
http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/lw000162.pdf. "-\cessado em: 02 de abril de 2016.
em:
PROCESSO
DE
ADMISSIBILIDADE
DA
DENNCIA
POR
RESPONSABILIDADE
45
52
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Alm do j denunciado desvio de poder que macula o presente procedimento ah
initio, diversos outros vcios procedimentais tm ocorrido, de forma a inquinar de nulidade toda a
PARA
REGULAR
DENNCIA
DE
"IMPEACHMENT",
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS
DO
PROCESSAMENTO
DA
EM
PREJUZO
MANIFESTO
DEVIDO PROCESSO
PRESENTE
LEGAL,
AOS
DO
53
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Os fatos relativos a uma hipottica, absurda e implausvel tentativa governamental
de interferir nas investigaes da denominada Operao "Lava-Jato", negociando nomeaes ou
cooptando magistrados das nossas Cortes Maiores, a aquisio da refinaria de Pasadena, a
nomeao de diretores da Petrobrs durante o Governo do Presidente Lula, o encerramento
prematuro da "CPMI dos bingos", nenhuma pertinncia - nem mesmo remota - guardam
com os fatos que esto em apurao nestes autos. Alis, registre-se que a maior parte destas
falsas acusaes no guarda, at mesmo, a bem da verdade, nenhuma pertinncia com o atual
(-\)
A deciso de juntada nestes autos dos documentos produzidos nesta delao, por
conseguinte, paradoxalmente, contraria a prpria deciso original do Sr. Presidente da
atual mandado foram afastados, de plano, pela prpria autoridade parlamentar que
proferiu esta deciso. At, porque, relembre-se, tal exame de fatos pretritos est
manifestamente vedado pelo prprio art. 86, 4, da nossa vigente Constituio Federal.
Diante disto, uma nova indagao se impe: qual seria a explicao para esta
paradoxal contradio decisria do Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha? Por que no ato da
deciso que ensejou a abertura do presente procedimento afastou do objeto da denncia fatos que
aconteceram antes do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica e agora, de inopino,
determinou a juntada, nestes autos, de delao premiada que trata de diversos fatos supostamente
ocorridos antes do incio deste mesmo mandato? Por que agora ignora a prpria interpretao que
corretamente atribuiu ao art. 86, 4, da nossa Constituio Federal? M inteno, descria ou
mero desaviso processual?
A explicao parece evidente. Vincula-se, por bvio, a seu indiscutvel mvel ilcito
to evidenciado neste processo. Vincula-se a seu patente e inesgotvel "desvio de poder",
dessumido do seu mvel imoral que acaba por produzir uma inegvel presuno j11re et de jure
(absoluta) do seu comportamento ilcito. No se tratou de uma mera debilidade jurdica acerca de
como deve ser processada adequadamente uma denncia por crime de responsabilidade,
54
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
parciahnente admitida, na conformidade dos nossos princpios constitucionais e na nossa legislao
em vigor.
Deveras, aps a deciso de abertura do presente processo de impeachment, ficou
notrio aos olhos de praticamente toda a comunidade jurdica brasileira, e da prpria opinio
pblica, a bvia fragilidade jurdica dos fatos que motivaram as denncias por crime de
responsabilidade dirigida, nestes autos, contra a Sra. Presidenta da Repblica. Inmeros juristas de
prestgio nacional e internacional, voluntariamente, firmaram pareceres jurdicos, deram entrevistas
pblicas, assinalando a inconsistncia clamorosa deste pedido de cassao do mandato presidencial
Foi com esta percepo e lastreado no seu contnuo desvio de poder que o
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, veio a determinar a estranha juntada da delao
premiada do Senador Delcdio do Amaral a estes autos. Pouco preocupado com qualquer dever de
coerncia ou de iseno, sem maior alarde, rasgou a sua deciso anterior de recebimento parcial da
denncia, e determinou de forma ilegal, cabotina e canhestra, a incluso inapropriada dos
depoimentos do Senador Delcdio do Amaral - preso em flagrante delito por ordem do Supremo
Tribunal Federal - para ser considerada no conjunto probatrio submetido ao exame desta DD.
Comisso Especial.
A deciso, apesar de contraditria com os prprios termos do recebimento parcial
\~)
da denncia, justificava-se na mesma tica ilcita e imoral que deu incio ao presente processo.
Quaisquer fatos, mesmo que no investigados, mesmo que inverossmeis, mesmo que
desarrazoados e desacompanhados de quaisquer provas, desde que pudessem trazer algum tipo de
comoo poltica capaz de prejudicar a anlise isenta da denncia dos crimes de responsabilidade
dirigida contra a Sra. Presidenta da Repblica seriam "bem-vindos". A regra do "vale tudo"
novamente orientou o agir do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha.
Remetida a delao premiada aos autos e ao natural exame da DD. Comisso
Especial que cuida do presente procedimento, a matria veio a ser discutida, como no poderia
deixar de ser. De fato, ao longo dos debates que se desenvolvem neste rgo colegiado legalmente
institudo, por fora de Questo de Ordem apresentada pelo nobre Deputado Paulo Teixeira (PT),
55
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
o seu Presidente, Deputado Rogrio Rosso (PSD), houve por bem reconhecer que este conjunto
de depoimentos no deveria ser considerado como objeto de anlise pelos parlamentares
que o integram (em anexo). 46 Contudo, logo a seguir, de modo contraditrio, veio a
estranhamente rejeitar, in Jimine,
requerimento de
desentranhamento destes
documentos dos presentes autos. Sem qualquer amparo legal, veio a decidir, logo a seguir, in
verbis:
"De qualquer forma, gostaria de lembrar a V. Exas. que, mesmo
desconsiderado como parte integrante da denncia, o citado
documento de conhecimento pblico. Dito isto, no h como esta
Presidncia impedir a influncia dele sobre a formao de juzo
individual de cada Parlamentar desta Comisso e desta Casa. E
sendo ns todos constitucionalmente livres em opinies, palavras e
votos, da mesma forma impossvel para esta Presidncia impedir
que os fatos neles contidos sejam enunciados nos discursos de V.
Exas."
premiada porque, sendo este pblico, no poderia impedir que os parlamentares tivessem
o seu convencimento influenciado por ele, ao decidirem sobre a aceitao da denncia por
46 Cmara dos Deputados. Deciso da Presidncia da Comisso Especial sobre as Questes de Ordem oferecidas pelos
Deputados Paulo Tei..'l:eira (PT/SP) e Arlindo Chinaglia (PT/SP) e pela deputada Jandhira Feghali (PCdoB/RJ):
"decido que esta Comisso Especial no considere o documento juntado no dia 17 de maro de 2016 como objeto de
anlise, porque aqui, insisto, no a instncia competente para produo de prova, e sim o Senado Federal. L, como
dito e como decidido pelo Supremo Tribunal Federal, a deciso desta Casa ser objeto ou no de ratificao, quando
os requisitos da denncia sero novamente analisados e haver ampla produo probatria."
56
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade que, definitivamente, no trata das matrias que nele so
tratadas.
A partir desse momento, o nobre Deputado Presidente da Comisso
Especial, sponte propria, parece ter decidido alterar, sem qualquer base legal ou jurdica,
o objeto da denncia em processamento nestes autos, com claro prejuzo ao princpio do
devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa. Afirmou que os fatos alegados pelo
Senador Delcdio do Amaral podem formar a convico de parlamentares na deciso do processo
de impeachment que destas acusaes no trata. Mas como pode ser isso juridicamente possvel?
Apreciar em um processo fatos que no tm qualquer pertinncia com a denncia original deste
processo de impeachment?
Instaurou-se, com isso, um verdadeiro e ivsanve! tttmu!to processual. Deve a defesa da
Sra. Presidenta da Repblica pronunciar-se sobre estes fatos, nesse processo ou no? Deve
defender-se a respeito de fatos que sequer investigados foram e sobre os quais sequer foi chamada
a se defender nestes autos? Em que processo deve apresentar a sua defesa a Sra. Presidenta da
Repblica? No processo instaurado pela deciso original de recebimento da denncia prolatada
pelo Sr. Presidente da Cmara que identificou um claro objeto a ser apreciado, ou no processo que
tomou novo curso aps a juntada da delao do Senador Delcdio do Amaral aos autos, e sobre o
qual o Sr. Presidente da DD. Comisso Especial admite que, sobre este novo objeto, podem os
(
senhores parlamentares que integram este rgo colegiado formar a sua convico? De que
\.,
acusaes, afinal, deve se defender a Sra. Presidenta da Repblica? Das constantes da denncia
original, das produzidas pelo Senador Delcdio do Amaral e sua no investigada delao premiada,
ou de todas?
A situao, neste momento, coloca-se processuahnente como absolutamente
inaceitvel. No pode algum ser acusado de algo que no foi chamado a se defender. No pode
algum ser chamado a se defender de algo que no estava inserido na denncia acolhida no incio
deste procedimento. No pode, enfim, algum ser acusado em um processo, sem saber com
57
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Hoje no mais vivemos na Idade Mdia, nem em um regime de trevas ou de
exceo, no qual acusados podem ser chamados a se defender sem saber, com segurana, do que
propriamente esto sendo acusados. Vivemos em um Estado Democrtico de Direito, no qual
processos kafkianos, prprios de regimes autoritrios, no podem ser aceitos jamais.!
Alis, no apenas em nosso pas, mas tambm no mbito internacional, os
tratados de direitos humanos (universais e regionais) consagram o direito ampla defesa:
a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, que prev expressamente o direito
de defesa e a igualdade de armas; a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto
de So Jos da Costa Rica) o faz em seus artigos 1.1, 2 e 8; o Pacto Internacional de Direitos
Civis e Polticos de 1966, em seu artigo 14; a Conveno Europeia de Direitos Humanos de
1950; a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia de 1999; e a Carta Africana de
Direitos Humanos e dos Povos de 1981, no podem deixar aqui de ser lembrados e citados.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Por isso, por respeito legalidade e aos contornos preestabelecidos no objeto que
motiva o presente processo de impeachment, esta manifestao firmada em nome da Sra.
Presidenta da Repblica limitar-se-, nica e exclusivamente, a abordar os fatos que integram
59
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Desse modo, para que se restaure a legalidade processual, cumpre que se determine
a anulao de todos os atos processuais praticados por esta DD. Comisso, a partir do
momento em que foi juntado, por deciso do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha, em novo e manifesto desvio de poder, os documentos pertinentes delao
premiada do Senador Delcdio do Amaral. Esta juntada, seguida da deciso do Presidente desta
Comisso Especial, Deputado Rogrio Rosso, como demonstrado, ofendeu diretamente direitos
subjetivos da Sra. Presidenta da Repblica no exerccio de sua defesa, na medida em que afrontaram
clara e induvidosamente o princpio do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa
(-)
11.2.B) A REALIZAO
RESPONSABILIDADE
60
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
'~mpeachment"
do Ex-Presidente
Fernando Collor que serviu de parmetro decisrio para o regramento estabelecido pelo Supremo
Tribunal Federal na deciso da Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo
Partido Comunista do Brasil (ADF n 378), feriu-se novamente, mas agora por outra via, o
r'
( )
princpio constitucional do devido legal, do contraditrio e da ampla defesa (art. 5., LV, da
Constituio Federal).
Com efeito, ao arrepio das normas processuais aplicveis espcie, realizou-se, sem
qualquer objetivo jurdico plausvel, uma curiosa etapa destinada "ao esclarecimento da
denncia" parciahnente j recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha.
Nesta estranha e imprevista etapa procedimental, decidiu-se por convocar, i11 personam, os prprios
subscritores da denncia original para prestarem esclarecimentos adicionais sobre o seu pleito
original.
E assim foi feito. No Plano de Trabalho da Comisso Especial, o nobre relator,
Deputado Jovair Arantes (PTB), registrou que, nesta etapa procedimental, no seriam promovidas
diligncias ou oitivas de testemunhas, mas que apenas seriam cabveis "reunies" destinadas a
"esclarecer aspectos especficos da denncia".
Atendendo-se a este "Plano de Trabalho", dia 30 de maro foram chamados a
prestar esclarecimentos, dois dos denunciantes: a cidad, Prof. Dra. Janana Paschoal, e o cidado,
Prof. Dr. Miguel Reale Jnior. Antes de suas manifestaes, o Sr. Presidente da DD. Comisso
Especial, anunciou em esclarecimento prvio que os subscritores da denncia iriam se manifestar
sobre o contedo integral da denncia por eles originahnente apresentada, ou seja, falariam, in
totum, sobre todos os fatos que relataram na sua pea original, apesar desta apenas ter sido
61
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Importante ressaltar, assim, que apesar do objeto do presente procedimento, como
j reiteradamente salientado, ter sido delimitado rigorosamente, ab initio, por deciso do Sr.
Presidente da Cmara dos Deputados, o Presidente desta DD. Comisso Especial permitiu,
estranha e inadvertidamente, que os declarantes se manifestassem, sobre todo o contedo da
denncia que apresentaram em sua representao inicial. Ou seja, para que no pairem
quaisquer dvidas sobre o que agora se afirma: em uma etapa do procedimento, inteiramente
circunscrita ao exame do objeto previamente delimitado e que ensejou a sua abertura, foi
facultado aos denunciantes se pronunciassem e tecessem livres consideraes de
convencimento sobre fatos que no foram acolhidos na denncia efetivamente sob
apreciao nestes autos.
E, lamentavehnente, de fato, foi exatamente o que se verificou. Os denunciantes,
ilustres e festejados penalistas vinculados a movimentos oposicionistas ao atual governo, tiveram a
sua fala livremente franqueada, por meia hora cada um, para dissertarem livremente sobre fatos
alheios queles que ensejaram a denncia efetivamente recebida pelo Sr. Presidente da Cmara.
Seguindo risca os trmites estabelecidos pelo Sr. Presidente da DD. Comisso Especial, em
audincia transmitida ao vivo para todo o pas, falaram sobre todos fatos que constavam da sua
denncia originahnente ofertada, inclusive nos inmeros aspectos em que no foi, efetivamente,
recebida pela deciso do Sr. Presidente da Cmara. Falaram de fatos anteriores ao ano de 2015 que pelo disposto no art. 86, 4", da C.F., no poderiam ser debatidos neste processo de
impeachment -, apesar de terem eles sido excludos expressamente do objeto desse processo. Sem
qualquer pudor processual, falaram das denominadas "pedaladas fiscais" durante o ano de 2014 em tese ocorridas antes do incio do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica-, de
emprstimos realizados pelo BNDES para obras em outros pases, e de muitos outros fatos
inteiramente estranhos s denncias que se encontram em apurao neste procedimento, como se
poder comprovar pelas notas taquigrficas desta sesso.
A realizao desta despropositada sesso, portanto, alm de no ter guarida em
qualquer regramento processual aplicvel ao presente processo de impeachment, acabou por
aprofundar o bvio desvio j propiciado, por outros fatos, no alargamento do objeto estabelecido
na denncia, de fato, recebida pelo Sr. Presidente da Cmara.
62
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Mesmo que possa declarar o Sr. Presidente da DD. Comisso Especial que os fatos
debatidos nesta despropositada audincia no devem ser considerados no relatrio a ser
apresentado pelo Sr. Relator designado para matria, de fato, a sua simples realizao teve o condo
de poder influenciar, indevida e ilicitamente, a vontade decisria dos Srs. parlamentares membros
da Comisso e do Plenrio, e a prejudicar a elaborao desta manifestao de defesa em nome da
Sra. Presidenta da Repblica. Alm, por bvio, de confundir e desinformar a prpria opinio
pblica que acompanha o processamento desta denncia de crime de responsabilidade, desviandoa, por inteiro do seu real e efetivo objeto.
Uma das garantias fundamentais que decorre do consagrado princpio da ampla
defesa a de que a denncia de fatos delituosos sempre apresente imputaes claras,
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
dispositivos do Cdigo de Processo Penal nas questes atinentes ao regramento processual do
desenvolvimento dos processos de impeachment.
Sendo, assim, cumpre lembrar a ampla aplicabilidade do disposto no art. 41 do
nosso vigente Cdigo de Processo Penal, no s ao presente processo de impeachment como em
relao a quaisquer outros que porventura possam vir a ser realizados. Estabelece este que:
"Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposio do fato
criminoso, com todas as suas circunstncias, a qualificao
cio acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa
identific-lo, a classificao do crime e, quando necessrio, o
rol das testemunhas." (grifo nosso).
Ora, parece indiscutvel, assim, que no mbito dos processos penais, e por
conseguinte tambm no mbito dos processos jurdico-polticos de "impeachment" de um
Presidente da Repblica, uma denncia, por si mesma deve expor com clareza os fatos
criminosos que formam o seu objeto, em todas as suas circunstncias. E com isso, ao ser
recebida, total ou parcialmente pela autoridade competente, deve deixar claro, para o pleno
exerccio da defesa do denunciado quais os exatos contornos da acusao que lhe
dirigida.
Realizar-se, assim, uma oitiva com os autores da denncia originalmente
apresentada para esclarecer-se o que esclarecido j deveria estar nos prprios termos da
prpria denncia ofertada, alm de se revestir de uma clara anomalia legal, revela, por si
s, a ocorrncia de um verdadeiro "nonsense" processual. E o que pior: no caso presente,
este inusitado "nonsense" processual veio a produzir a escandalosa aberrao de que fatos
estranhos denncia originalmente pudessem vir a ser discutidos pelos subscritores da
pea original, livres de quaisquer peias, e de forma a pretender indevidamente a formao
da convico dos nobres senhores parlamentares que, seja na Comisso Especial, seja no
prprio Plenrio da Cmara dos Deputados, devem decidir sobre a matria.
Novamente, com claro desrespeito ao direito vigente, a defesa da Sra. Presidenta se
v duramente atingida. Ao defender-se, por respeito a lisura deste processo, das nossas leis e da
64
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
nossa Constituio, a Sra. Presidenta da Repblica no poder esclarecer e se posicionar sobre
difusos fatos debatidos ao longo da incorreta instruo realizada ao longo deste procedimento e que
podem, indevidamente, vir a influenciar a sua deciso final.
forma reflexa, um estranho "esclarecimento" aos termos da denncia originahnente recebida e, por
que no dizer, um "malicioso" e "imprprio" aditamento ao objeto deste processo. Finahnente,
violada tambm a deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n 378 que decidiu
como parmetro de processamento dos processos de impeachment o regramento acolhido poca
do Ex-Presidente Fernando Collor de Mello que foi, em face da estapafrdia inovao em comento
introduzida por deciso desta DD. Comisso Especial, claramente ignorado.
Isto posto, em face do manifesto descumprimento da nossa Constituio, da nossa
legislao em vigor e de deciso do nosso Pretrio Excelso, pelo equivocado desenvolvimento desta
fase procedimental de esclarecimento da denncia, em que veio a produzir ainda um indevido
alargamento do objeto crimes de responsabilidade em anlise nestes autos, requer-se, por ser de
direito:
a) que seja anulada a audincia de esclarecimento da denncia realizada com a oitiva
dos subscritores da denncia original, retirando-se dos autos todas as transcries das suas falas;
b) que sejam anulados todos os atos processuais realizados aps a realizao desta
ilcita etapa processual, com a reabertura de novo prazo processual de 10 (dez) sesses para
apresentao da defesa da Sra. Presidenta da Repblica;
c) que seja afirmado que o objeto em discusso neste procedimento limita-se
exclusivamente aos fatos que caracterizam os crimes de responsabilidade objeto da denncia
65
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
originahnente recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, devendo a defesa e o Sr. Relator, em suas
consideraes se absterem exclusivamente em abordarem, em suas respectivas anlises, estes fatos;
d) que sejam os Srs. Parlamentares integrantes desta DD. Comisso orientados de
que apenas devero formar sua convico a partir da anlise da ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade definidos no despacho do Sr. Presidente da Cmara que recebeu apenas
parciahnente a denncia ofertadas pelos cidados que a subscreveram .
.-,
elucidao dos fatos denunciados, como seria o propsito deste estranho ato processual. Com
efeito, o exerccio do direito ampla defesa pressupe o conhecimento direto, por meio de
intimao regular, de todos atos processuais que poi-ventura sejam praticados, com a garantia do
exerccio do direito de presena do denunciado, diretamente ou por advogado regularmente
constitudo.
66
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ressalte-se aqui que este parece ser tambm, com a devida vnia, o prprio
entendimento do prprio STF firmado no julgamento da ADPF n 378, proposta pelo Partido
Comunista do Brasil, e que disciplinou as regras de processamento do processo de impeachment.
De fato, parece resultar claramente desta deciso, que a defesa tem o direito de estar presente
em quaisquer atos em que se busque a elucidao do apurado nesta particular espcie de
processos, podendo, inclusive, manifestar-se aps a acusao.
Ora, se com a oitiva dos denunciantes se procurava a maior preciso dos "fatos
denunciados", a defesa da Sra. Presidenta da Repblica deveria ter sido intimada para se fazer
presente e poder, regularmente, praticar atos inerentes ao seu regular exerccio do direito de defesa.
A ausncia desta intimao, nesta medida, feriu de morte, mais uma vez, o direito ampla
defesa da autoridade denunciada nestes autos.
Deveras, a falta desta intimao e a impossibilidade jurdica de acompanhamento
deste ato processual pela defesa da Sra. Presidenta da Repblica, atingiu frontalmente o denominado
princpio da "paridade de armas", decorrncia natural da aplicao do princpio constitucional da
isonomia no mbito do direito processual penal, subsidiariamente aplicado aos processos de
impeachment. Por este princpio se afirma que todas as partes de um processo devem ser tratados
de igual maneira, como equivalente de iguais direitos processuais. A paridade de armas, segundo
nos ensinam os doutos, implica a igual distribuio, durante o processo penal - desde sua fase
deste
princpio
independe
de
situaes
previamente
estabelecidas
expressamente em lei. Sua necessria aplicao deve se dar em todos os casos concretos
em que deva ocorrer o necessrio balanceamento dos atos processuais, de forma que no
se obste, em qualquer medida, a sua aplicao.
Donde, no caso concreto, se o denunciante acusa ou chamado a esclarecer os fatos
tidos como indispensveis para a compreenso da sua denncia, por mais estranho que isso
67
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
processualmente possa parecer, o denunciado deveria obrigatoriamente ter sido intimado
para, querendo, estar presente no ato em que tais esclarecimentos seriam produzidos. A
ausncia desta intimao, da qual decorreu a falta de cinci.a jurdica e a impossibilidade de
comparecimento da defesa da Sra. Presidenta da Repblica, implicou clara e induvidosa ofensa
a seu amplo direito de defesa, a partir dos princpios consagrados na nossa Constituio e
em importantes tratados internacionais.
Como a ningum dado a desconhecer os atos praticados em um processo, o direito
informao da prtica de atos processuais, como uma decorrncia implcita e bvia do amplo
direito de defesa, jamais se esgota com o mero conhecimento do ru do contedo da
acusao que lhe dirigida quando do oferecimento da denncia. A prtica de quaisquer
atos processuais que possam afetar, direta ou indiretamente, o seu direito de defesa, devem
lhe ser comunicadas, durante todo o processo, sob pena de violao manifesta do princpio
constitucional que a assegura.
Cumpre, assim, afirmar que a no cientificao formal e jurdica da Sra. Presidenta
da Repblica, para que, querendo, pudesse comparecer, diretamente ou pela sua defesa, na sesso
designada para a oitiva dos denunciantes (marcada com o objetivo nico de que pudessem esclarecer
aspectos da denncia originalmente apresentada), trouxe tambm vcio insanvel a este
procedimento, a partir da sua imprpria e indevida realizao.
e)
Note-se, ainda, que todo este nebuloso cenrio processual restou ainda mais
agravado pelo inadmissvel fato de ter havido a expressa recusa, desta DD. Comisso, em
se dar novo prazo defesa para manifestar-se aps os "esclarecimentos' realizados
denncia pelos denunciantes. Ou seja: mesmo tendo sido feitos novos esclarecimentos s
denncias ofertadas pelos cidados, no se deu, nem mesmo, um nico nenhum dia
adicional para que a defesa da Sra. Presidenta da Repblica pudesse analisar o que foi dito
pelos denunciantes, mesmo naquilo que relataram estritamente em relao ao objeto da
denncia parcialmente aceito pelo Sr. Presidente da Cmara.
Inovou-se, portanto, nos esclarecimentos fticos agregados denncia. Mas no se
deu defesa o prazo legal para que se pudesse, em bons termos, firmar a sua manifestao.
68
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A violncia ao exerccio do direito de defesa da Sra. Presidenta da Repblica
afigurou-se, pois, como juridicamente inconteste.
Note-se que esta questo no passou desapercebida durante os trabalhos da DD.
Comisso Especial. Oportunamente foi a matria arguida por questes de ordem formuladas,
respectivamente, pelos Nobres Deputados Weverton Rocha (PDT), no dia 30 de maro de 2016, e
Paulo Teixeira (PT), no dia subsequente. Nesta ltima questo de ordem, inclusive, foi solicitada
explicitamente a abertura de novo prazo de 10
(de~)
da Sra. Presidenta, uma vez que tendo sido realizados esclarecimentos em relao aos fatos
denunciados, tal providnia seria necessria para o bom e regular exerccio do seu direito
constitucionalmente assegurado.Lamentavelmente, apesar destas questes de ordem serem de
grande relevncia e de acolhimento imprescindvel para o regular exerccio do direito de defesa por
parte da autoridade denunciada, o Sr. Presidente desta DD. Comisso Especial, limitou-se a recolher
a Questo, sem decidi-la, at o momento em que se exaure o prazo da apresentao desta defesa.
Apesar da ofensa ao seu direito, portanto, e sem que deixe de reconhecer os
bvios prejuzos que a no abertura deste prazo traz defesa da Sra. Presidenta da
Repblica, ser esta, para que no se ocorra o risco de alegao de precluso, apresentada,
sob protestos, na presente data. A sua apresentao, pelo exposto, em nada sana ou
convalida a ilegalidade materializada pelo evidente cerceamento de defesa que se verificou
( )
in casu.
Inegvel, portanto, prejudicado e ofendido restou, portanto, o exerccio do direito
de defesa da Sra. Presidenta da Repblica neste processo. Permitiu-se, aos denunciantes
esclarecimentos dos fatos denunciados, sem que fosse a denunciada sequer intimada ou
formahnente cientificada para acompanhar esta sesso de esclarecimentos. Permitiu-se que os
esclarecimentos fossem feitos, mesmo em fatos atinentes ao objeto que foi recebido em despacho
do Sr. Presidente da Cmara, e no se permitiu que a defesa tivesse a reabertura do prazo original
para a oferta da sua manifestao.
As violaes perpetradas, mais uma vez, ao princpio constitucional do devido
processo legal, do contraditrio, da ampla defesa (art. 5., LV, da Constituio Federal), e agora ao
69
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
princpio da "paridade de armas" decorrncia direta do princpio da isonomia (art. 5, da
Constituio Federal), so de todos evidentes. A inconstitucionalidade e a ilegalidade da tramitao
do presente processo de impeachment, a cada passo, se tornam mais incontestes.
Isto posto, requer-se, em garantia do devido direito de defesa da Sra. Presidenta da
Repblica se requer:
b) que, caso sep mantida' como vlida a sessao em que foram ouvidos os
denunciantes para o esclarecimento dos fatos pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de
10 (dez) sesses para que se possa, regularmente, fazer a apresentao da defesa da Sra. Presidenta
da Repblica;
70
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III. MRITO
Firmadas, na presente manifestao, as consideraes preliminares que permitiram
o desenvolvimento das premissas jurdicas e polticas que definem o processamento do presente
processo de impeachment, e arguidas as questes preliminares que apontam clamorosas situaes de
inconstitucionalidade e ilegalidade que viciam definitivamente a sua tramitao, cumpre que se
venha a analisar o mrito_das denncias de crime de responsabilidade indevidamente imputadas
Sra. Presidenta da Repblica.
Esta anlise, como j salientado anteriormente, levar em conta, exclusivamente,
47 BARROSO, Lus Roberto. "Impeachment - Crime de Responsabilidade - Exonerao de Cargo". Revista de Direito
1\dministrativo, vol. 212. Pg.163,1998.
71
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
agentes polticos em razo dos cargos pblicos que ocupam. So infraes contra a ordem
pblica que acarretam graves sanes, no apenas para o agente que os comete, mas tambm para
a vontade popular que legitimamente o investiu da condio jurdico-poltica de governante.
Nessa dimenso, tais crunes jamais podem ser confundidos com os "crimes
comuns" nem com as "infraes tipicamente administrativas", apesar de, na sua ontologia
prpria,
os
denominados
crimes
de
responsabilidade
acabarem
agregando,
48 Deciso liminar proferida no j\IS 33837 /DF, Rei. Min. Teori Zavascki, publicada em 15 de outubro de 2015
72
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Tavares e Geraldo Prado, ora anexado presente. Dizem os mestres, em boa compreenso da
matria:
49T,-\ VARES, Juarez; PRADO, Geraldo. Parecer pro bono em resposta a consulta do advogado Flvio Crocce Caetano
acerca dos requisitos jurdicos para a cominao da infrao poltico-administrativa de impeachment, de 26 de outubro
de 2015. Pg. 28.
73
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
no Tribunal - ou, ao contrrio, que sendo matria de responsabilidade
poltica de mandatrios locais, sobre ela possa legislar o Estado- membro
- como sustentam autores de tomo - o certo que esto todos acordes em
tratar-se de questo submetida reserva de lei formal, no podendo ser
versada em decreto-legislativo da Assemblia Legislativa." 5u (grifo nosso)
Tal posicionamento veio a ser reforado, por inteiro, na Smula n 722 do STF,
que dispe:
~I
A matria, dada sua importncia, tambm foi objeto da Smula Vinculante n 46,
que assim determina:
74
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
conforma com o modelo presidencialista, cujas possibilidades de
impedimento reclamam a prtica de crime de responsabilidade
previsto em lei especfica. Inobservada a limitao da possibilidade
de responsabilizao s hipteses legais, todo o devido processo
cairia por terra." 51
51
Trecho do voto do Min. Fachin nos autos da ,-\DPF 378, vencedor nesta parte, grifos do original.
75
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
elementos que configuram o Injusto penal (tipicidade
antijuridicidade) e a culpabilidade." (grifos nossos)5 2
Por fora desta imperativa desta concluso, no poder ser ignorado que para a
configurao dos denominados "crimes de responsabilidade"
I
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li
I
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delitos ( "mtuttm
cnmen
szne
1ege
ou " nuua
poena sme
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76
-- - -
------ -------- -- - .. - -
---- -- -
---
-~
---~--------~------
----
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) a afirmao, para a configurao da prtica criminosa, da possibilidade real de
que o agente pudesse, diante dos fatos concretos e objetivos que se colocavam diante da
sua ao, seguir conduta diversa daquela que adotou (culpabilidade objetiva).
autoridade denunciada e constatar a sua real ocorrncia no mundo dos fatos e dos atos por ela
praticados.
Para o adequado exame deste processo impeachment, portanto, cumpre que antes
venhamos, previamente, a proceder a uma breve decomposio analtica dos diversos elementos
jurdico-penais capazes de identificar com propriedade a ocorrncia de um crime de
responsabilidade na ordem jurdica brasileira. Somente atravs deste exame poderemos avaliar a
ocorrncia ou no dos denunciados crimes de responsabilidade no caso suh examine.
Iniciemos esta anlise pela referncia exegese imediata dos mandamentos legais
existentes no nosso ordenamento jurdico e que tipificam os denominados crimes de
responsabilidade. Aqui, com a devida vnia, repisaremos, mesmo que brevemente, concluses j
afirmadas nas consideraes preliminares desta defesa. Que nos seja perdoado o peso da repetio.
Mas a sequncia lgica do desenvolvimento do raciocnio, exig(;'. que tais questes sejam agora
retomadas e aprofundadas, para que a seguir forneam o lastro necessrio para a anlise das
denncias postas sob apreciao nestes autos.
77
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do
Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento."
Presidenta da Repblica. Nas bem postas palavras do professor Pedro Estevam Alves Pinto
Serrano, firmadas em douto parecer que segue em anexo presente:
" (...) uma conduta ativa ou ao menos o que se possa chamar de omisso
comiss1va.
Quando se fala em ato praticado pela Presidenta da Repblica, exige-se,
assim, a noo de autoria, bem como que ela tenha participado, de alguma
forma, diretamente da produo do ato ou ento ter assumido
conscientemente suas consequncias ilcitas. No se pode atribuir
Presidenta da Repblica a responsabilidade por atos praticados por outros
agentes da Administrao Pblica, para os quais a legislao determine
consequncias prprias, especficas."
78
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
douta manifestao de Ricardo Lodi Ribeiro, Professor Doutor Adjunto da Faculdade de Direito
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro e atual Diretor da instituio:
matria penal. De acordo com este princpio fundamental da nossa ordem jurdica, o crime que
se pretende imputar Presidenta da Repblica deve estar sempre previsto em lei, de forma
clara, compreensvel e bem definida, no cabendo falar de sua prtica fora das hipteses
previstas expressamente na redao firmada no diploma legislativo.
53 LODI, Ricardo. Parecer: Pedido de impeachment da presidente Dilma Rousseff- aspectos oramentrios - normas
de direito financeiro - falta de amparo jurdico do pedido. 07 de dezembro de 2015. Pg. 25.
79
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Cumpre tambm notar que os tipos delituosos que se pretende imputar Sra.
Presidenta da Repblica no caso presente, por definio, so juridicamente definido como
"dolosos" (ou seja, devem ser praticados com a dimenso subjetiva da m-f da autoridade), no
podendo ser admitida, sob nenhum argumento, no caso, a modalidade culposa (ao subjetiva
decorrente de negligncia, imprudncia ou impercia da autoridade), seja por fora do arqutipo
constitucional definido para o conceito de crime de responsabilidade no art. 85, da Constituio
Federal (conforme anteriormente j exposto nas consideraes preliminares), seja por absoluta
ausncia de previso legal que pudesse, em tese, vir admitir (mesmo que equivocadamente, do
ponto de vista constitucional), esta hiptese.
Este relevante aspecto foi abordado, de forma proficiente, pelo Professor Dr.
Marcelo Neves, em parecer que abordou diversos aspectos jurdicos relativos ao processo de
impeachment. Vale transcrever, aqui, seus dizeres:
80
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ou assumiu o risco de produzi-lo', conforme definio do art. 18, inciso
I, do Cdigo Penal, includo pela Lei n 7.209 /1984."
Em outras palavras, seja pela anlise direta do texto constitucional, seja pela anlise
das nossas leis, no direito brasileiro, no existe crime de responsabilidade cometido por ao
culposa, ou seja, por ato imprudente, negligente ou imperito daquele que ocupa o cargo
de chefe de Estado e de Governo. Sendo, assim, esta constatao se aplica por inteiro
imputao que se pretende fazer, em tese, nos presentes autos, s condutas da Sra. Presidenta da
c~I
ao direito dos atos atribudos autoridade denunciada. Para que esta contrariedade ao direito se
materialize, de acordo com a nossa lei, doutrina e jurisprudncia, a conduta tpica no poder ser
sido praticada, como sabido, em decorrncia de estado de necessidade, de legtima defesa, de estrito
cumprimento do dever legal ou de exerccio regular de direito. Deveras, tais situaes jurdicas
qualificam, em si, verdadeiras causas de justificao ou descriminantes, ou seja, causas que
transformam uma conduta que, em tese, seria ilcita, em comportamento lcito e adequado ao
direito.
Finahnente, um ltimo aspecto necessita ainda ser analisado dentro daquilo que
nos ensina o moderno direito penal. Considerando-se a ocorrncia de um eventual fato tpico e
possivelmente ilcito, h que se perguntar: poderia a Sra. Presidenta da Repblica, no caso concreto,
ou seja, diante dos fatos da vida que lhe eram postos, ter efetivamente seguido outra conduta
diferente daquela que efetivamente seguiu? Poderia ter-lhe sido exigida conduta jurdica diversa da
que adotou? o que mbito do moderna doutrina penalista se convencionou denominar de
81
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
confunde com a culpa subjetiva (negligencia, imprudncia e impercia) do agente que se contrape
ao seu dolo (m inteno subjetiva) indispensvel para a tipificao de um crime de
responsabilidade. Aqui, se trata de saber: poderia ter a Sra. Presidenta da Repblica, concretamente,
ter tomado uma outra deciso sem ofensa aos interesses pblicos, sem prejuzo ordem social e
econmica? Se pudesse, a tipificao delituosa, por bvio, restaria configurada. Se no pudesse, o
delito denunciado restar inteiramente descaracterizado na sua prefigurao ilcita.
\ ,
verificados na denncia em exame nestes autos, a partir dos elementos fticos efetivamente
ocorridos na realidade, para que possamos apurar a ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade que se pretende imputar Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff. Na
ausncia de qualquer deles, no h que se falar de crime de responsabilidade a ensejar, no caso, as
sanes legalmente estabelecidas.
Ill.2. DA
ACUSAO
DE
EDIO
DE
DECRETOS
DE
CRDITOS
( )
111.2.A) DA IMPUTAO
Limite da denncia - Decretos de Crdito Suplementar
82
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
resultado primrio ento vigente, infringindo o disposto no art. 4 da Lei n 13.115, de 2015 54e,
consequentemente, implicando crime de responsabilidade nos termos dos itens 4 e 6 do art. 1O da
Lei n 1.079, de 1950.
Determina este dispositivo legal:
(...)
6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria
ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal;
Nesse
sentido,
faremos
diferenciao entre gesto oramentria, cujos comandos normativos anuais esto contidos, por
exemplo, na Lei Oramentria Anual e em leis e decretos de crditos suplementares e
'~-
relao a esses dois temas. Esse desconhecimento tcnico, por si s, j seria suficiente para
ensejar a clara inexistncia do cometimento de qualquer irregularidade por parte da Sra.
54.\rt.
4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as
alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam obse1vados
o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas individuais, para o
atendimento de despesas.
83
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Entretanto, antes de avanarmos sobre a matria da defesa propriamente dita,
relevante ressaltar a quantidade de equvocos tcnicos primrios cometidos pelos denunciantes.
Estes equvocos podem ser, sinteticamente, explicitados no quadro abaixo:
84
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Por outro lado, o "supervit "financeiro e o "excesso de arrecadafo dizem respeito s fontes
de receita utilizadas para abertura de crdito. Conforme estabelece a Lei n4.320, de 17
de maro de 1964, h quatro fontes possveis para abertura de crdito oramentrio:
excesso de arrecadafiio, supervit financeiro de ano a11teri01~ operafiio de credito e a11u!ayiio de dotafiio
orramentaria.
Ou seja: dotao oramentria a despesa, e supervit financeiro ou excesso de
arrecadao a receita. No faz sentido falar em despesa de receita!
Todavia, o mais profundo desconhecimento de tcnico matria oramentria est
expresso na frase seguinte: "esses supervit e excesso de arrecadao so
artificiai5'.
Como j foi diversas vezes ressaltado por Ministros da rea econmica, o oramento
completamente engessado: as despesas so, em sua maioria, obrigatrias, ao mesmo tempo em q11e
as receitas so, em s11a maior parte, vinculadas a ttma determinada despesa.
l;
85
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia.
E, ainda, vale notar, que todos os atos mencionados - os Decretos assinados foram analisados pelos rgos da Advocacia-Geral da Unio e da Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Com isso se demonstra, por si s, que a Sra. Presidenta da Repblica jamais teve a
inteno de burlar qualquer norma - como, de fato, a nenhuma burlou- mas apenas atuou
no sentido de garantir o funcionamento da mquina pblica, de acordo com
recomendaes tcnicas e jurdicas dos rgos que assessoram suas atividades.
86
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Os processos de natureza oramentria envolvem atividades de planejamento
das despesas e estimativa das receitas, informaes usadas para construir um instrumento que
se convencionou denominar, na sua expresso mais usual e corrente, de "oramento". J os
processos de natureza "fiscal/financeira" se associam mais rotina de execuo do oramento
previsto, em uma combinao de acompanhamento das receitas arrecadadas, comparando-se,
assim, o estimado e o realizado, bem como a prpria limitao das despesas a serem pagas,
por meio do controle de movimentao e empenho. Zela-se, assim, por meio destes ltimos
procedimentos, pelo cumprimento das denominadas metas fiscais.
()
Gesto Oramentria
A gesto oramentria est baseada na "autorizao" para execuo das polticas
pblicas. O destaque para a expresso "autorizao" no desmotivado. No Direito brasileiro,
como a ningum dado a desconhecer, vige o "princpio da legalidadt!'. Na sua estrita aplicao
no mbito do direito jinanceiro, o referido princpio enuncia que para que toda despesa ocorra, deve
haver previso legal prvia.
Tal "autorizao", entretanto, no implica necessariamente em que o gasto
efetivamente deva ou ir mesmo ocorrer. Isto porque, para que tal gasto ocorra ser necessrio
que exista uma efetiva disponibilidade financeira (recursos), ou mesmo se verifiquem outras
(_)
necessidades fticas, como a ocorrncia da prpria efetiva e real necessidade de que sejam
efetivamente utilizados os valores "autorizado!' (por exemplo: um determinado valor previsto
originalmente para combate a enchentes, pode no ser gasto em caso da ocorrncia de seca em
determinado ano).
O instrumento por excelncia para o estabelecimento dessa "autorizao" a Lei
Oramentria Anual (LOA), na medida em que nela so detalhadas as polticas pblicas 56 (aes) a
serem implementadas e definidos quais os limites mximos de recursos que esto autorizados
para execuo de cada uma delas.
56 Nos decretos em anlise, alguns exemplos que podem ser citados dessas polticas pblicas so gastos com
educao bsica, bolsas de estudo para o ensino superior e Produo e Fornecimento de Radiofrmacos no
Pas
87
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ocorre que, como sabido, a LOA uma pea prospectiva de carter operacional,
ou seja, um texto legislativo que busca prever e especificar as aes diante de receitas e despesas
esperadas para o ano seguinte. Tanto verdade, que a aprovao da LOA de 2015 se deu em abril
do mesmo ano e seu envio pelo Poder Executivo ocorreu em 27 de agosto de 2014, ou seja, quase
um ano antes da edio dos decretos que autorizaram crditos suplementares.
()
possa vir a prever acontecimentos futuros que sero observados, naturalmente, apenas no
momento da execuo financeira propriamente dita.
Gesto Financeira
()
O art. 34 da Lei n. 4.320, de 64 preceitua que o exerccio financeiro coincide com
o ano civil, enquanto que o art. 35 da referida Lei dispe que pertencem ao exerccio financeiro as
receitas nele arrecadadas e as despesas nele legahnente empenhadas. Trata-se do regime de caixa
para receita e de competncia para despesa.
57 .,\rt. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equihbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
88
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse contexto, a lei oramentria anual elaborada de forma a tentar
fiscal'~
real execuo financeira desta mesma dotao, no conceito de caixa, que o utilizado para
aferio da meta fiscal.
Sucede, todavia, que a entrada das receitas nos cofres pblicos nem sempre
coincide, no tempo, com as necessidades de realizao de despesas pblicas, porquanto a
arrecadao de tributos e outras receitas no se concentra apenas no incio do exerccio
financeiro, mas est distribuda ao longo de todo o ano civil.
No por outra razo que existe um conjunto de atividades objetivando ajustar o
ritmo da execuo do oramento ao fluxo provvel de entrada de recursos financeiros para
assegurar a realizao dos programas anuais de trabalho e, por conseguinte, impedir eventuais
insuficincias de tesouraria. Esse procedimento denomina-se ''programao financeira.
Nessa linha, o art. 8 da Lei Complementar n. 101, de 2000, impe ao Poder
Executivo a tarefa de discriminar, at trinta dias aps a publicao da lei oramentria anual, "a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso". Trata-se do decreto
que dispe sobre a programao oramentria e financeira e estabelece cronograma mensal de
(_)
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de contingenciamento", foi eleito pela Lei de Responsabilidade Fiscal como o instrumento apto
a garantir o cumprimento da meta.
dia do fim do mesmo bimestre, por ato prprio, cada Poder publica o seu prprio
contingenciamento, com base no cenrio fiscal indicado no referido Relatrio.
efetivas desvesas
.
..
1
~/
encargos da dvida pblica. Cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio j se manifestou
sobre o carter apenas indicativo das metas de Resultado Nominal e Dvida, onde as despesas
financeiras tm um papel preponderante. No Acrdo n 296/2007-TCU-Plenrio, Processo TC012.583/2006-2, o Ministro Relator Ubiratan Aguiar acatou a manifestao da SEMAG, descrita
abaixo:
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
entendimento firmado pelo Poder Executivo, de que as metas de
resultado nominal e de dvida lquida do Governo Federal tm carter
apenas indicativo, conforme apresentado no prprio texto do Anexo de
Metas Fiscais da LDO. Acrescenta tambm que o Governo Federal, em
estreito cumprimento das prerrogativas conferidas ao amparo da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), controla suas despesas primrias por meio dos Decretos de
Programao Oramentria e Financeira, atuando, assim, nas variveis
que tem disponvel para aproximar o resultado nominal da meta
estabelecida. Ademais,. conforme anlise tcnica efetuada no mbito da
matria, mostrou-se, de forma simplificada, que se a taxa de juros no est
subordinada s decises de poltica fiscal, e sim de poltica monetria,
torna-se inconsistente a fixao do resultado nominal e primrio
simultaneamente. Isso porque, dentre outras razes, os desvios da meta
de resultado nominal decorrero da componente da dvida no controlada
pela poltica fiscal".
"Com efeito, tem-se que, como fato, o carter meramente indicativo do
resultado nominal consignado no art. 9 da LRF. Em que pese o TCU ter
alertado ao Chefe do Poder Executivo, com fulcro no art. 59, inciso I, 1
da LRF sobre a possibilidade de no cumprimento das metas de resultado
nominal, entende-se que, aps analisadas as informaes prestadas
pelo Poder Executivo, em particular, pela Secretaria do Tesouro
Nacional, que o seu carter indicativo remete a sua adoo como
referencial a ser divulgado no Anexo de Metas Fiscais, resguardada
a compatibilidade da programao dos oramentos, conforme a
harmonia preconizada no art. 5, inciso 1, da LRF". (grifos nossos)
Por outro lado, conforme veremos com mais detalhes adiante, fundamental
perceber que a meta definida para cada ano, de modo que o seu alcance s tem como ser
91
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Gesto Financeira
Lgica
Planejamento
futuro
da Realidade econmica atual (i.e.
Administrao e Transparncia arrecadao de impostos e
ao cidado
execuo de despesas)
Instrumentos
Normativos
1.
Aes
da
LOA:
enviadas pelo Executivo at
setembro do ano anterior a
execuo oramentria
1.
Meta de resultado
primrio, LDO - enviada etn
abril do ano anterior a ao
exerccio
2.
Relatrios de Receita e
despesas e Decretos de
contingenciamento: emitidos
bimestrahnente e relacionados
ao desempenho econmico
durante o
ano
(execuo
oramentria)
Momento
edio
de
2.
Decretos ou projetos
de
lei
de
Crdito
Suplementar:
a
qualquer
momento durante o ano da
execuo oramentria, desde
que haja fonte de receita para tal
conforme dispe a Lei 4.320, de
1964
Palavra-chave
Autorizao
Execuo
Para uma boa exposio da matria em exame, cumpre ainda que se venha a precisar
o conceito de crditos suplementares.
92
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Em
termos
simplificados,
pode-se
dizer
que
os
denominados
crditos
suplementares servem para atender polticas pblicas (aes) j existentes na Lei Oramentria
Anual, mas que no possuem recursos suficientes para serem executadas. Esses ajustes se
fazem necessrios devido ao lapso de tempo entre o envio do PLOA, at 31 de agosto do ano
anterior e a efetiva execuo das despesas aprovadas na LOA.
Um exemplo de utilizao dos referidos crditos nos Decretos apontados pelos
denunciantes foi a "ampliao da autorizao" de R$ 294.880.000,00 para Apoio ao
Desenvolvimento da Educao Bsica.
Diante dessa afirmao, cumpre que se esclarea, de vez, que sendo o oramento
So, por isso, disciplinados pela nossa ordem jurdica, como um instrumento
idneo a ser utilizado, legalmente, sempre que necessrio.
quanto por decreto. Para que a autorizao possa ser dar por meio de decreto, em atendimento
ao prprio princpio da legalidade, necessrio que exista expressa autorizao na Lei
Oramentria Anual respectiva. Essa previso vem disciplinada no 8, do art. 165, somado ao
inciso V, do art. 167, ambos da Constituio Federal.,
respectivamente, que:
(...)
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(...)
(\
\
'
A Lei n. 0 4.320, de 17 de maro de 1964, que, por sua vez, foi recepcionada com
stat11s de lei complementar, discrimina, nos incisos do 1 , do seu art. 43, os recursos aptos a
subsidiar o referido crdito, quais sejam: "i) s11pervitfinanceiro ap11rado 110 balano pat1in101zial do exercdo
anterior; ii) osprov"enientes de excesso de arrecadaydo; iii) os res1tlta11tes de amtlado parcial ou total de dotaes
orftimentrias 011 de crditos adionaiJ~ atttorizados em lei; e it1 o prod11to de operapes de credito autorizadas, em
.frma que jttridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las.
uma fase intermediria do gasto efetivo, de modo que ele, por si s, no uma condio
suficiente para o desembolso.
94
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Para exemplificar de forma mais clara podemos pegar um exemplo do cotidiano, em que
um cidado vai feira com uma lista de compras, conforme ilustrado na imagem abaixo:
''''
IP IJi Ili
~,~,;~, uc1'ia
O limit>I! f<ll1
p;.11rt.J
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qu.intc1.Jdc
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1t~ ~ ..~
llm~tt!'
orame~Mrfo. r,k;r:.~mblllzanli<
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Utr1
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o:>s g;arste<~.
roesn1i::1
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<vm:l:;3ter o rnme
{Qr>."Of.l1;~C1, S!ff
<lill~i'-il
.3(Jn1r:;.1t;;r O ll!'ti
arnei . l(al
e~
O'i..ltro~.
1f,e1!r.::-.
s.
UnlYel!'si;:lad<!'>
Fechwils m.iJI~.
de,r,~m
E<~i:olhas
P,~SU>.
s1:.1
p:nJ
'J.Vi.df
l.mit~1i'.::-i>I
95
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
fiscal estipulada quando do envio da Lei de Diretrizes Oramentrias (peca de carter
estratgico em que so estipuladas as metas e as prioridades da administraco para o exerccio
subsequente) e os decretos de crdito questionados.
Em boa tcnica jurdica, oramentria e financeira, inexiste, no caso, a
Judicirio) e que, por consequncia, so passveis de com,plementaco por meio de decretos de crditos
suplementares.
Para exemplificar o apontado, indiquemos as aes referentes Justia do
Trabalho contidas na abertura de crdito suplementar, que representaram cerca de 10% do valor
questionado nos Decretos em anlise.
A Justia do Trabalho, enquanto rgo do Poder Judicirio, por exemplo, teve
sua autorizao de gastos ampliada, a partir de justificativas diversas, como "DeJpesas adionais da
obra de Ampliay-o do 1-'orttm da Justi~v do Trabalho de Pedro Leopoldo" ou "Realizay-o de conct1rso pblico,
pagamento de despesas administrativas de l'tlrter continttado e aquisico de equipamento/', que integravam suas
96
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
aes oramentrias especficas. O detalhamento das aes podem ser vistas na tabela abaixo:
Explicao dos Crditos da Justia do trabalho constantes dos Decretos mencionados na Denncia
Titulo da Ao
Suplernetada.
Apreciao de Causas
oo Justia do Trabalho
A?ffiao de Causas
oo hlst.'I do Trabalho
Ampfrao do ElilficioSede da ll'Mi! do
Exessocfe
l'onte ~
(R$)
150
SuperVlt
flnante!to
(fl$)
11.852.609
6.204.000
350
.
Expllclllo da ronte
LOA201S
Justificativa do crdito
..
Excesso de arrecadao de
Recursos Prprios No
Financeiros, decorrentes do
recolhimento de tarifas de
inscrio em concursos pblicos e
de taxa de ocupao de imveis
Inciso 1, alnea
"c"
icH
Inciso 1, alfnea
llU
50.000
fl((esso de arrecadao de
Recursos de Coiwnios com
Instituies financeiras
Inciso VIII,
Comunicao e
ONulgao Institucional
l!ll
7LOOO
Excesso de arrecadao de
Recursos de Convnios com
instituies financeiras
C-0ntrato de manuteno da TV
Corporativa
Inciso VIII,
Apreciao de Causas
oo Just~a do Trabalho
18:1
54.264.011
Excesso de arrecadao de
Recursos de Convnios com
lnstltui~ financeiras
Pagamento de despesas
administrativas de carter
continuado e reformas
Inciso VIII,
Apreciao de Causas
na Justi.'I do Trabalho
Superavit de Recursos de
3!l1
Pagamento de despesas
administrativas de carter
continuado e reformas
Inciso VIII,
r~del'edro
Leq;oldo-MG
Total
financeiras
66.237.620 104.699.212
poltica especfica, inclusive de outro Poder. Frise-se que apesar do Decreto ser editado pela
Presidncia da Repblica, por uma mera razo formal, seu pedido realizado pelo gestor dos
recursos no rgo responsvel pela poltica pblica (nesse caso, o gestor de recursos da
Justia do Trabalho{). De fato, seria absolutamente impossvel que a Presidncia da Repblica
pudesse prever a necessidade de adequao oramentria de um outro Poder, como, por exemplo,
pode ocorrer para a reforma de um Frum no interior de Minas Gerais, bem como para qualquer
outra execuo de polticas pblicas que estejam fora do mbito do Poder Executivo.
Firmadas estas consideraes, um importante passo deve ainda ser dado para a boa
evoluo lgica do presente raciocnio. Como j se salientou, a autorizao de gastos prevista na
97
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Lei Oramentria Anual, nas leis e nos decretos suplementares, dizem respeito exclusivamente
Ainda sobre o tema, analisando as contas de 2014, o Senador Acir Gurgacz, relator
do tema na CMO, fulminou:
98
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(1
'"--
aumento de despesas obrigatrias equivale, para fins de cumprimento do art. 9 da LRF, reduo
de receita.
Enquanto as
previstas em um simples decreto de_ crdito suplementar, jamais podero ter qualquer
impacto sobre os limites fiscais e financeiros estabelecidos, visto que continuam
submetidas aos mesmos parmetros de movimentao e de empenho estabelecidos nos
atos normativos que os disciplinam.
Outro ponto merece tambm ser ressaltado. Pelo exposto nota-se com absoluta
nitidez que o expediente de edio de crditos suplementares envolve uma complexa cadeia de
99
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
IVlais de 20 tcnicos .
participam do circuito de anlise de um decreto de crdito
M, do Planejamento
S. de Oramento Federal
Anlise tcnica das reas fiscal e setorial.
CasaCivil
Anlise de mrito e Jurdica.
tiv~sse
seria impossvel que existisse qualquer dolo da Sra. Presidenta da Repblica na sua
expedio. De fato, pela origem das solicitaes, pela prpria complexidade tcnica da elaborao
destas medidas, pelo nmero de rgos tcnicos envolvidos na sua expedio, pelas apreciaes
tcnicas feitas por servidores pblicos de .diferentes qualificaes profissionais, como seria
possvel afirmar-se que haveria uma m-f da Sra. Presidenta da Repblica na expedio
destes atos administrativos? De onde se extrairia o dolo da sua atuao administrativa?
100
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todos os atos administrativos e;bela aparlna de total conjrmidade com as regras legais, pudessem ser captados
pela autoridade presidencial como algo indevido, incorreto, ou mesmo "atentatrio" nossa
Constituio?
impossvel falar-se, no caso em qualquer ao dolosa da Sra. Presidenta da Repblica,
mesmo que - repita-se "ad ar:gumentandum tantum - houvesse qualquer vcio nos Detretos em exame.
101
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
AP 560/SC, 2 Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.9.2015, no mesmo
sentido: STF, Inq 2616/SP, Plenrio, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe
29.8.2014; STF, AP 523, 1 Turma, Rel. Min. Marco Aurlio, DJe
13.2.2015; STF, Inq 2482/MG, Plenrio, Rel. Min. Carlos Ayres Britto,
DJe 17.02.2012).
'_,/
\_)
102
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Com mais detalhes, ver tabela anexa com a lista completa das autorizaes,
em que se encontram os seguintes exemplos:
Justia Eleitoral
-Autorizao suplementada: realizao de concurso pblico para cargos de analista
e tcnicos judicirios
- Fonte: excesso de arrecadao decorrente de tarifas de inscrio em concursos
pblicos
Ministrio da Justia
- Autorizao suplementada: Realizao de escoltas de cargas dimensionadas e
curso de formao de servidores
- Fonte: supervit financeiro de Taxas e Multas pelo Exerccio do Poder de Polcia
e Multas Provenientes de Processos Judiciais
Ministrio da Educao
- Autorizao suplementada: funcionamento e gesto dos Hospitais Universitrios
Federais.
- Fonte: Supervit Financeiro de doaes de pessoas fsicas e instituies pblicas
e privadas nacionais
O referido artigo (art. 4 LOA 2015) aponta, ainda, que esses crditos devem
estar de acordo com o cumprimento da meta fiscal, o que quase uma obvedade, j que
a autorizao um primeiro passo para o gasto, mas que ainda tem um outro passo
essencial pela frente, como salientado: a realidade fiscal e ftca do rgo. Repita-se,
novamente, para que a confuso lanada na denncia por crime de responsabilidade no prospere,
turvando a adequada compreenso da matria: o instrumento legal que por essncia tratar dos
103
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(J
'
22/07 /2015
Relatrio Bimestral
do 3 Bimestre
Indicou
a
necessidade
de
novo
contingenciamento de R$ 8,6 bilhes, para o
Poder executivo e demais poderes.
27 /07 /2015
Edio de quatro
decretos de crdito
30/07 /2015
Decreto de
Contingenciamento
'
s/n contendo
de excesso de
financeiro de
14.241, 14.242,
reduo de gastos.
financeiro de anos a12te1iores como jnte de recursos. Alega-se que o uso dessas fontes seria incompatvel
com o alcance da meta fiscal.
Observe-se que o valor total dos seis decretos de R$ 95 bilhes, dos quais, apenas
R$ 2,5 bilhes referem-se s fontes mencionadas. O valor restante foi compensado com o
cancelamento parcial de outras dotaes como apresentado em Tabela de Detalhamento dos
Decretos.
104
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Veja-se a seguinte tabela:
CJ
Ministrios
da
Educao,
da
Previdncia Social, do
Trabalho
441,1
666,2
594,1
1.701,4
0,4
29,9
7,0
36.759,4
do
Emprego, e da Cultura
Diversos Orgos do
Poder Executivo
29,6
Diversos Orgos do
Poder Executivo, de
Encargos
da
Financeiros
Unio
do
27/07/2015 refinanciarnen to
Dvida
36.048,9
703,5
1.573,0
56,6
106,7
231,4
da
Pblica
Mobiliria Federal
C)
Legislativo,
Judicirio e Executivo,
da Defensoria Pblica
da Unio, do Ministrio
1.629,5
Pblico da Unio e de
Transferncias
Estados,
a
Distrito
Federal e Municpios
Diversos Orgos dos
262,2
600,3
Judicirio
105
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ministrios
da
Agricultura, Pecuria e
Abastecimento,
da
55.236,2
1,4
55.237,6
Encargos
Financeiros da Unio
Impende obse1-var ainda que inclusive nos R$ 2,5 bilhes de crditos que utilizados
como fonte de excesso de arrecadao ou sttpervit financeiro, R$ 708 milhes referem-se a despesas
financeiras que, por definio, no entram no clculo do resultado primrio, uma vez que o
denominado supervit primrio formado pelas receitas primrias (excludas as receitas
financeiras), diminudas das despesas primrias (excludas as despesas financeiras), conforme
bem explicita tabela abaixo:
(J
0,0
700,0
700,0
98,8%
0,0
3,5
3,5
0,5%
0,0
3,4
3,4
0,5%
0,0
1,4
1,4
0,2%
594,1
662,8
1.256,9
69,3%
66,2
104,7
170,9
9,4%
Ministrio da Defesa
120,6
0,0
120,6
6,6%
Ministrio da Justia
0,0
111,6
111,6
6,2%
62,7
0,0
62,7
3,5%
0,0
56,6
56,6
3,1%
0,0
15,1
15,1
0,8%
Ministrio da Educao
Justia do Trabalho
Ministrio
da Cincia, Tecnologia e
Inovao
106
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Justia do
Territrios
Distrito
Federal
dos
8,9
0,0
8,9
0,5%
Ministrio da Fazenda
7,0
0,0
7,0
0,4%
Justia Eleitoral
2,3
0,0
2,3
0,1%
Justia Federal
1,5
0,0
1,5
0,1%
0,4
0,0
0,4
0,0%
Cumpre tambm destacar, na tabela ac11na, que quase 70% dos valores
questionados por meio dos decretos apontados pelos denunciantes so direcionados para
aes do Ministrio da Educao.
E por que isso ocorreu?
Resposta: Por determinao do prprio Egrgio Tribunal de Contas da
107
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
os incisos XIV e 7V, do art; 4 da LOA 2009, que constam at hoje, com pequenos ajustes de
redao.
Em especial, esses mesmos procedimentos, sugeridos pelo TCU, constavam da LOA 2015,
incisos inciso XII, alnea a e inciso XIV, alnea a, ambos do art. 4 da LOA 2015.
Dessa forma, conforme resulta claramente desta simples exposio, quase 70%
dos valores estabelecidos nos Decretos de abertura de crditos suplementares - que,
repisemos, no guardam, em si, relao direta com o cumprimento ou no da meta fiscal
- foram editados para atender a determinao explcita do pelo TCU.
()
Como se evidencia, pela lei e pelos fatos demonstram as alegaes feitas no pedido
de impeachment no se sustentam por dois motivos bsicos e impossveis de serem refutados: os
decretos mencionados esto de acordo com a legislao em vigor e no aumentaram a
despesa da Unio. Ou seja: a edio de decretos suplementares no implicou no aumento
de nenhum centavo em gastos.
Ao contrrio, na mesma poca da edio desses decretos de crdito suplementares,
108
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
determinaes e entendimentos do Tribunal de Contas da Unio at o momento em que
publicados.
Cumpre que se observe ainda que, como se demonstrar a seguir nesta defesa, em face
da mudana de orientao da nossa Egrgia Corte de Contas, o Poder Executivo Federal, de
imediato, parou de expedir decretos como os impugnados. Ora, se assim ocorreu, como se poder
dizer tambm que teria incorrido em dolo a Sra. Presidenta da Repblica ao expedi-los? Haveria
um "dolo retroativo" passvel de ser configurado, em atos praticados anteriormente a uma mudana
de posicionamento de uma Corte de Contas? Pode-se falar em m-f, quando os rgos de controle
reconheciam a validade de tais atos praticados pela Chefia do Executivo, e estes foram expedidos
durante a vigncia deste entendimento?
Tambm estes argumentos, per se, so de todos suficientes para se afastar qualquer
dolo da ao da Sra. Presidenta da Repblica na edio destes Decretos. Eles no infringiram a
legislao oramentria. E se a tivesse infringido, inexistiria dolo ou m-f da autoridade
presidencial que os editou.
Afasta-se, assim, de plano, a ocorrncia do crime de responsabilidade tambm pela
l )
,_/
autoridade denunciada).
No se diga tambm, sob qualquer pretexto, que a presente denncia poderia, nesta
fase procedimental, prescindir da demonstrao do dolo, remetendo-se para um momento
posterior da instruo do presente processo de impeachment a sua identificao. Inmeros
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade
~.
oramentria. Entende-se, em boa linguagem, por infrao "patente," como nos ensinam
nossos lxicos, a infrao "manifesta," "evidente", "visvel".
Que infrao "patente" teria ocorrido no caso? Que ato manifesta e patentemente
ilegal teria ocorrido, aps tantos rgos terem opinado favoravehnente a expedio de tais
Decretos? Se as modificaes oramentrias em nada colidem com as metas fiscais, por serem estas
realidades atinentes prpria execuo financeira do oramento, de onde se extrai a percepo da
to aberrante ofensa lei? De onde se extrai o dolo da Sra. Presidenta da Repblica para a
configurao de tal crime de responsabilidade?
l )
110
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
[...]
()
111
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) discricionria decorrente de programaes incltdas ou acrescidas por
emendas individuais (RP 6).
III - primria constante do Oramento de Investimento e no considerada
na apurao do resultado primrio para cumprimento da meta, sendo:
a) discricionria e no abrangida pelo PAC (RP 4); ou
b) discricioriria e abrangida pelo PAC (RP 5).
--)
( .
Alm disso, encarando-se a questo pelo lado da receita, preciso salientar que o
strpervit financeiro tambm no levado ern conta para o clculo do resultado primrio. Isso
decorre da prpria natureza dessa receita, que consiste nos saldos de caixa no comprometidos ao
final de cada exerccio, podendo ser utilizados para a abertura de crditos adicionais nas leis
oramentrias de exerccios futuros.
112
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
" 2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o
ativo financeiro e passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles
vinculadas".
Alerta -se que essa receita, por ser arrecadada fora do exerccio, no considerada
pela metodologia de apurao do resultado primrio, a qual, vale repetir, leva em conta apenas a
diferena entre receitas e despesas correntes.
e/
113
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ciente dessa importncia, o legislador, a fim de flexibilizar a utilizao de recursos
excedentes para o pagamento da dvida pblica, permitiu ao Tesouro Nacional utilizar recursos
oramentrios decorrentes de excesso de arrecadao e do s!!pervit financeiro apurados em cada
exerccio para pagamento da dvida pblica federal, consoante se extrai da leitura do art. 13 da Lei
n. 11.943, de 28 de maio de 2009. Veja-se, o disposto em lei:
114
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
exame da matria, algumas nuances atinentes ao funcionamento do arcabouo legal brasileiro no
tocante ao oramento.
execuo compulsria.
()
'
despesas obrigatrias, poder o Poder Executivo agir de duas formas: (i) se h tempo hbil para
esperar a prxima Avaliao Bimestral, para prever tal despesa sem que se tenha o risco de esgotar
a dotao oramentria existente, incorpora-se o valor na aludida avaliao e, posteriormente, abrese o crdito suplementar necessrio; e (ii) caso a premncia de dotao seja urgente, procede-se a
abertura do crdito e, depois, inclui-se o valor na prxima Avaliao Bimestral.
(...)
115
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(... )
()
(... )
116
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Logo, ainda que se entendesse que poderia a meta de resultado primrio, em tais
condies ser impactada - compreenso que s poder decorrer do mais puro desconhecimento
tcnico da matria -, deve-se ter como impossvel a tentativa de se poderia responsabilizar a Sra.
Chefe do Poder Executivo por crime de responsabilidade, no caso. Haveria, pela inexigibilidade de
conduta adversa, uma evidente causa excludente de ilicitude.
Em outras palavras: se o que permitido no pode ser sancionado, o que
('\
tantum. De fato, para a compreenso da inocorrncia de qualquer crime de responsabilidade a ser imputado,
no caso, Sra. Presidenta da Repblica, no ser necessrio que se chegue a tanto, uma vez que a
abertura de crdito suplementar para fazer frente a uma despesa obrigatria no impacta
a meta de resultado primrio, aferida anualmente. Isto porque ela ser necessariamente
considerada no relatrio bimestral seguinte, o que conduzir ao contingenciamento de
despesas discricionrias suficientes para que se garanta o atingimento daquela meta.
~j
117
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de 2015, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015, publicado em 22 de julho. Obse1-ve-se que isto
que de fato ocorreu.
Cumpre destacar-se tambm que a data de publicao do referido relatrio e
anterior publicao do Decreto no numerado de 27 de julho de 2015.
A despesa com Benefcios de Legislao Especial composta por dois itens: (1)
Indenizao a Servidores em Exerccio em Localidades de Fronteira (Lei no 12.855, de 2013) e (2)
Benefcios e Penses Indenizatrias Decorrentes de Legislao Especial e/ ou Decises Judiciais.
Do 2 para o 3 bimestre a projeo do primeiro item foi reduzida em funo da no
regulamentao da Lei n 12.855, de 2013 que instituiu a indenizao em questo, e tal reduo foi
compensada pelo aumento na estimativa do segundo item, como demonstrado na seguinte tabela:
R$milhes
lteni;
Indenizao Fronteiras
Benefcios e Penses
Benefcios de LcgislaX!o Especial
29 Bimestre
llS,O
841,8
311 Bimestre
58,4
898,4
956,8
9S6,8
Item
Bc"cffcios de Lcgisll 5o Espcci<il
970,9
833,7
137,3
118
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse contexto, a caracterstica mais importante das despesas discricionrias reside
no fato de elas poderem ser objeto de contingenciamento, diferentemente do que ocorre com as
despesas obrigatrias. o que se extrai da leitura dos comandos previstos no 2 e no caput do
art. 9 da Lei Complementar n. 101, de 2000:
(l
/
A Lei n. 13.080, de 02 de janeiro 2015 -LDO 2015, no 3 do art. 52, deL"\'.OU isso
ainda mais claro, nos seguintes termos:
"Art. 52.
Se for necessrio efetuar a limitaco de empenho e
movimentaco financeira de que trata o art. 9o da Lei de Responsabilidade
Fiscal. o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a
cada rgo orcamentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do
Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio. at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre. observado o
disposto no 4o.
119
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
\__)
"9.
R$
1.370.419,00
quatrocentos
(um milho,
e dezenove reais)
trezentos
e setenta mil,
atendimento de despesas
120
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
consideradas no clculo do referido resultado, constante do Anexo
XI do Decreto n 8.456, de 22 de maio de 2015, por serem de
natureza financeira; e
c) R$ 37.000.000,00 (trinta e sete milhes de reais) se referem ao
remanejamento entre despesas primrias discricionrias do Poder
Executivo para priorizao da programao e/ ou das dotaes
suplementadas, cuja execuo ser realizada de acordo com os
limites constantes do Anexo I do Decreto n 8.456, de 2015,
conforme estabelece o 2 do art. 1 do referido Decreto."
()
Com efeito, nesses casos, a fonte de recursos utilizada para sua abertura, seja
anulao de despesas, excesso de arrecadao ou supervit financeiro, absolutamente irrelevante,
para fins de atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so passiveis de serem
contingenciadas, e, portanto, submetidas aos limites constantes do Decreto de limitao de
movimentao de empenho e pagamento.
()
Pelo exposto e com fundamento nos comandos presentes nos arts. 8 e 2 do art.
9, da Lei Complementar n. 101, de 2000, bem como nos 3 do art. 50 e inciso III do 4 do art.
52 da Lei n. 13.080, de 2015, e art. 4 da Lei n. 13.115, de 2015, conclui-se que os argumentos
apresentados na denncia e acatados pelo Presidente da Cmara dos Deputados no Despacho so
absolutamente improcedentes.
121
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Com efeito, nesses casos, a fonte de recursos utilizada para sua abertura - seja
anulao de despesas, excesso de arrecadao ou supervit financeiro - absolutamente
irrelevante, para fins de atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so
passiveis de serem contingenciadas, e, portanto, esto submetidas aos limites constantes do
Decreto de limitao de movimentao de empenho e pagamento (Decreto de contingenciamento).
Mais uma vez, ressalta-se o carter indevido de uma denncia que ataca uma
e>
autoriza9 de gasto, ignorando que apenas o efetivo dispndio dos recursos relevante para
o cumprimento ou no da meta fiscal. Mais: uma hiptese que no encontra um mnimo
de amvaro nos fatos efetivamente ocorridos, vois a meta de resultado acabou sendo, ao
final, alterada pelo Congresso Nacional, sem que se pudesse falar, em qualquer medida,
de a lei tivesse sido violada.
122
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
metas. Tendo em vista, naturalmente, que o valor efetivamente gasto de todo limitado pelo
decreto de contingenciamento.
Impossvel, pois, seja qual for a natureza da despesa trazida pela pea de denncia
que a Sra. Presidenta da Repblica tenha incorrido em qualquer espcie de crime de
responsabilidade, na medida em que, como exaustivamente demonstrado, os decretos por ela
publicados no eram capazes de violar em nenhum momento a autorizao legal expressa para
abertura de crditos suplementares prevista no art. 4 da LOA de 2015.
123
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
federal, como de fato se verificou, apenas a ttulo ilustrativo, nos anos de 2014, 2013 59 , 2010 60,
2009 61, 2007 62 e 2001 63 Os referidos exemplos so apenas durante a vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal (desde 2000). Alm disso, vale frisar que a meta foi alterada at mesmo
por Medida Provisria no governo FHC (regime anterior Emenda Constitucional n 32, de
2001), o que aponta que, no momento do incio da vigncia da LRF, era possvel alterar a meta
fiscal por instrumento que tinha efeitos at mesmo antes da deliberao do Congresso Nacional,
diferentemente do que ocorreu no caso da meta fiscal de 2015, alterada em decorrncia do PLN n
5, de 2015.
l)
124
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
melhoria para a populao. O fim no a lei em si mesma ou a lei no
um fim em si mesmo. O que vale a sociedade e, vista de empecilhos
que possam surgir, nada mais razovel que pensar em alterao da lei."
fins de transparncia e
Sobre o tema da alterao da meta fiscal no decorrer do ano, nos valemos de trecho
cirrgico exarado no parecer do Senador Acir Gurgacz, relator das Contas de 2014 da Presidenta
Dilma na Comisso Mista de Oramento e Finanas do Congresso Nacional, excluda da denncia
ora em anlise:
l~)
preciso, pois, deixar claro que a alterao da meta fiscal, por meio de proposio
legislativa, natural em um sistema de metas sujeito a relevante grau de impreviso imposto pela
prpria dinmica das relaes econmicas.
125
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
111.2.J) DO CUMPRIMENTO DA META E DA ANUALIDADE DO
ORAMENTO
No obstante os esclarecimentos j muito reiterados de que a edio de decretos
de crditos suplementares em nada afetaria o resultado a ser obtido tendo em conta a meta
fiscal, j que no significaria nenhum gasto adicional, importante salientarmos que ao final
Assim, ainda que a base da denncia tivesse qualquer nexo com o suposto
descumprimento da meta, o que exige um grau de benevolncia com os mais crassos equvocos
tcnico-jurdicos e um puro amor retrica infundada, preciso que se diga clara e cristalinamente:
O GOVERNO DA PRESIDENTA DILMA ROUSSEFFO CUMPRIU A
META FISCAL DE 2015, o que itnplica ter cumprido fiehnente a lei oramentria, o que indica
a mais absoluta atpicidade da conduta que pretendem os denunciantes imputar Sra.
Presidenta da Repblica.
Afirmar que pouco itnporta a alterao da meta fiscal para caracterizao do critne
de responsabilidade, como se pretende fazer nestes autos, revela um absoluto desconhecitnento
das normas que regem o direito financeiro na Constituio Federal.
Deveras,
no
126
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ignorar tal realidade seria o mesmo que transmutar o regime anual de
execuo do oramento previsto na Constituio, em um regime de metas bimestrais
previstas apenas para atender a expectativa dos denunciantes, em sustentao
absolutamente vazia de contedo e de qualquer significado jurdico.
Naturalmente, devero ser previstas receitas e autorizadas despesas para um
determinado perodo, ou seja, para o perodo correspondente ao exerccio financeiro. Em
outras palavras: as receitas arrecadadas no exerccio destinam-se as despesas assumidas no
mesmo perodo, no se admitindo jamais que despesa futura se ampare em receita atual64
Ressalta-se
que
princpio
da
anualidade,
tem
como
fundamentos
constitucionais os arts. 48, II, 165, III e 5 e 166. De acordo com o referido princpio, as previses
(J
de receita e despesa devem referir-se sempre a um perodo limitado de tempo. Por bvio, ao
perodo de vigncia do oramento, denominado "exerdciojinanceiro, que, conforme dispe o art. 34
da Lei n 4.320, de 1964, coincide com o ano civil, a saber: vai 1 de" janeiro a 31 de dezembro.
Verifica-se, portanto, que o cumprimento da meta, elevada pelo legislador como
requisito de regularidade da edio dos decretos, apresenta a natureza jurdica de condio
resolutiva, uma vez que submetida a um evento futuro e incerto, cuja aferio s ser possvel de
se materializar quando do trmino do exerccio financeiro.
64
Pctter, J,afayctc Josu. Direito l 1inanceiro. Porto Alegre: \' crbo Jurdico, 2009. Pg. 180.
65
Curso de Direito Financeiro e Tributrio, Editora Renovar: Rio de Janeiro, 17 edio, 201 O. Pg 116.
127
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Outro no o entendimento de Ricardo Lodi Ribeiro, que, ao examinar a questo,
assinala:
(
No merece aqui prosperar a alegao de que a aferio do cumprimento da meta
se impe com a elaborao dos relatrios bimestrais de avaliao de receitas e despesas primrias.
Em que pese a importncia desses documentos, a funo precpua deles, em homenagem ao
princpio da transparncia, o de retratar Administrao o desempenho das contas pblicas.
Nesse sentido, so mais uma vez precisas as colocaes de Ricardo Lodi Ribeiro:
128
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
frustrao da arrecadao tributria, comprometem a meta do supervit,
tornando a situao financeira e oramentria do pas inadmissvel.
Logicamente, tal raciocnio deve ser evitado por relevar extrema
irresponsabilidade fiscal 67 .
"A meta um objetivo, um alvo, uma mira, uma baliza. Tanto verdade
que seu clculo se baseia em mltiplos parmetros, nenhum deles
controlveis pelo Governo. Parmetros redundam em previso. no em
certeza. Como tal, no h como ser legalmente cobrada, de forma
absoluta. sem levar em considerao a incerteza das contingncias, alm
de outros fatos de interesse pblico aplicveis.
67
Ob.cit.
129
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Isto porque a "meta" no um fim em si: visa o controle financeiro do
estado, a manuteno em nvel aceitvel da divida. a contribuio esta tal
para a prpria estabilidade.
(...)
No mbito da LDO, a meta fixada para o exerccio, considerando-se
determinado cenrio econmico. As estimativas bimestrais previstas tm
a finalidade de monitorar o atingimento dessa meta, de tal modo que
no h o que ser cumprido antes do final do ano, haja vista inclusive
o principio da anualidade oramentria, no afastado pela LRF."
Curioso apontar tamb1n, que apesar de expressa disposio de que "o exerccio
financeiro coincidir com o ano civil'', os denunciantes, protocoloram a pea em 15 de outubro de
2015, j indicando o descumprimento da meta fiscal de 2015, que se encerraria 75 dias -pasmese - depois dessa data. Isto demonstra, mais uma vez, o raciocnio tortuoso pelo qual, sem
qualquer fundamento, os denunciantes tentam a todo custo colher algum esboo de crime de
responsabilidade, de todo inexistente.
Independentemente disso, nem mesmo o descumprimento da meta fiscal seria
68 Disponvel
em:
130
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Decreto n 60.993, de 17 de dezembro de 2014
Dispe sobre abertura de crdito suplementar ao Oramento Fiscal na
Secretaria da Segurana Pblica, visando ao atendimento de Despesas
Correntes e de Capital
GERALDO ALCI<:MIN, GOVERNADOR DO ESTADO DE SO
PAULO, no uso de suas atribuies legais, considerando o disposto no
artigo 9 da Lei n 15.265, de 26 de dezembro de 2013,
Decreta:
Artigo 1 - Fica aberto um crdito de R$ 3.254.182,00 (Trs milhes,
duzentos e cinquenta e quatro mil, cento e oitenta e dois reais),
suplementar ao oramento da Secretaria da Segurana Pblica,
observando-se as classificaes Institucional, Econmica, Funcional e
Programtica, conforme a Tabela 1, anexa.
Artigo 2 - O crdito aberto pelo artigo anterior ser coberto com
recursos a que alude o inciso II, do 1, do artigo 43, da Lei Federal
n 4.320, de 17 de maro de 1964, de conformidade com a legislao
discriminada na Tabela 3, anexa.
Artigo 3 - Fica alterada a Programao Oramentria da Despesa do
Estado, estabelecida pelo Anexo, de que trata o artigo 5, do Decreto n
60.066, de 15 de janeiro de 2014, de conformidade com a Tabela 2, anexa.
Artigo 4 - Este decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Palcio dos Bandeirantes, 17 de dezembro de 2014
131
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
'
impeachment contra a Presidenta da Repblica em ano fiscal em que atendeu meta de supervit
primrio aprovada pelo Congresso Nacional69
69 Vale apenas mencionar que ainda que a meta tivesse sido descumprida, o que se admite para fins argumentativos, a
desproporcionalidade da punio que se pleiteia neste processo, quando se percebe que a efetiva leso jurdica
obteno da meta fiscal qualificada como simples infraes administrativas e punida com multa, nos termos do art.
5 da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000. Incompreensvel, portanto, que se possa cogitar a perda de mandato da
Presidenta da Repblica com base em tal fundamento.
132
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
j qtte os crditos orramentrios eram irregttlares poca em qtte os seis Decretos no mtmerados apontadospelos
DENUNCIANTES foram por ela assinados.".
Tal afirmao alm de revelar a j apontada m-f do ato de desvio de poder do
Presidente da Cmara dos Deputados, propositahnente ignora um dos mais elementares postulados
r\
\ /
do Direito Penal, qual seja a retroatividade da lei posterior que de qualquer modo favorea o agente.
Este cnone do direito penal pedra angular do Estado Democrtico de Direito regido sob a gide
da legalidade e taxatividade das normas penais, cuja finalidade protetiva da dignidade humana no
pode ser subvertida por casusmo revanchista do Presidente da Cmara.
Assim sendo, ainda que se desconsiderem todos os argumentos apresentados nos
itens anteriores, a alterao legal da meta atuaria em benefcio da avaliao da conduta da
Presidenta,
fins
de caracterizao do
crime de
133
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
irregular pelo Tribunal de Contas da Unio. Nestes anos, as contas da Presidncia da Repblica
sempre foram aprovadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
134
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nessa linha, convm examinar as peculiaridades afetas a cada uma das situaes, a
fim de compar-las ao contexto atual. poca, o Presidente Fernando Henrique alterou a meta
por meio da Medida Provisria n 2.046-33, de 25 de agosto de 2000, reduzindo o valor da meta e
incluindo uma possibilidade de compensao entre o oramento da Unio e o resultado das estatais.
Essa medida provisria foi sucessivamente reeditada, cuhninando em sua converso na Lei n
10.210, de 23 de maro de 2001.
Cabe destacar que, em todo o exerccio financeiro, foram editados 101 Decretos de
crdito suplementar, dos quais 27 utilizaram como fonte o excesso de arrecadao ou supervit
financeiro. Considerando-se apenas o perodo aps a publicao da referida Medida Provisria
foram editados 20 decretos. Conforme o quadro abaixo:
Cdigo
Excesso de
Supervit
Total do Crdito
Arrecadao
Financeiro
(A + B + outros)
.;.'
(A)
'
(B)
135
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
27 /dez
9461
8.379.300
22.029.590
27 /dez
9459
41.154.401
116.332.256
26/dez
9452
2.405.839
4.811.678
26/dez
9451
26.000.000
52.879.874
16/dez
9450
134.302.860
268.605.720
26/dcz
9448
983.428.83 7
1.966.857.674
26/dez
9447
11.490.593
467.649.109
20/dez
9439
54.948.581
109.897.162
20/ dez
9435
15.641.629
46.299.248
11 /dez
9419
5.205.385
11.260.770
06/dez
9407
17.412.700
41.510.496
06/dcz
9405
4.208.000
03/dez
9399
1.380.400
30.876.400
26/nov
9389
8.602.550
22.760.725
26/nov
9388
430.100
860.200
19/nov
9382
108.000
7.127.309
31/ out
9376
372.410.434
744.820.868
31/ out
9374
1.520.884.168
5.724.577.018
16/out
9359
212.427.136
451.999.772
01/ out
9343
1.049.652.095
5.033.211.804
2.479.629
15.113.258
136
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
08/ago
9295
3.274.000
6.548.000
07/ago
9294
806.594
11.725.053
07/ago
9286
18/jul
9268
16/jul
9266
12/jul
9261
222.734.106
446.001.698
29/jun
9249
1.294.150
2.588.300
TOTAL
1.915.627.158
4.936.956
8.699
396.936.886
22.875.545
3.069.333
2.793.449.317
6.138.666
16.032.295.079
'
70
Relatrio e Parecer Prvio das Contas da Unio para o exerccio de 2001. Pg. 121,
137
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de Medida Provisria. A nica observao feita pelo TCU, naquele momento, foi a de solicitar o
aperfeioamento do planejamento oramentrio em relao concentrao de crditos ao final do
exerccio, conforme transcrito anteriormente.
De igual modo, em 2009, o Congresso discutiu a reduo da meta de supervit entre
15 de maio e 08 de outubro. Durante esse perodo, foram publicados 32 Decretos de abertura de
crdito suplementar, sendo que 4 destes conta de R$1,9 bilho de supervit do exerccio anterior.
Inclusive, naquele ano, wn dos beneficirios desses crditos foi o prprio Tribunal de Contas da
Unio (Decretos/ n 12.108). O quadro a seguir tambm ilustra a afirmao.
(_~)
04/jun
12053
02/jul
12108
30/jul
12149
13/ago
12159
79.200.000
TOTAL
85.912.700.000
85.833.500.000
..
Supervit
Total do Crdito
Finanteiro
(A+ B + outros)
8.300.000
1.040.200.000
48.200.000
86.146.600.000
1.269.100.000
1.277.300.000
613.500.000
750.600.000
1.939.100.000
89 .214. 700.0QO
138
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
(PLN n 15, de 2009) que propunha reduo da meta para 1,4% do PIB
para o Governo Central e 0,20% do PIB para as Empresas Estatais, sendo
proposta a excluso do grupo Petrobras da apurao do resultado fiscal
do setor pblico. Tais parmetros passaram a ser adotados nas reavaliaes
bimestrais mesmo antes da aprovao do Congresso Nacional, o que veio
a ocorrer em 9/10/2009, quando da promulgao da Lei n 12.053/2009.
()
(...)
'"- j
consolidada ao longo dos anos, bem como ratificada at ento pelo Tribunal de Contas da Unio,
inexistindo, pois, qualquer irregularidade apta a configurao de crime de responsabilidade
139
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Em 2015, o Poder Executivo, em obedincia ao entendimento assente no mbito
do Tribunal de Contas da Unio, geriu o oramento em consonncia com os parmetros j
consolidados.
O quadro abaixo demonstra a cronologia descrita acima, bem como outros atos
praticados que refletem a gesto fiscal prudente que Governo Federal adotou ao longo de todo o
ano de 2015, tendo promovido o maior contingenciamento de despesas discricionrias desde o
advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000.
Quadro - Cronologia
Data
~vento
01/01/2015
07/01/2015
140
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
()
20/04/2015
22/05/2015
22/05/2015
17/07/2015
'
TCU produz parecer contrrio as
contas de 2014, sem
mencionar os decretos de crdito neste momento, e comunica
ao Governo para que seja feita a defesa. (Ata do TCU N
22/2015)
22/07/2015
22/07/2015
27/07/2015
30/07/2015
20/08/2015
141
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
07/10/2015
02/12/2015
02/12/2015
(J
edio de um decreto de crditos suplementares (em anexo) para si e teve que refazer o
pedido, na medida em que a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento decidiu adotar o procedimento indicado no Acrdo.
E quanto execuo financeira, a demonstrao da total aderncia do
comportamento dos gestores e, em especial, da Presidncia da Repblica, s prescries emanadas
do TCU, deu-se pela edio do Decreto de contingenciamento de n 8.580, de 27 de novembro de
2015. Ou seja, a Presidncia da Repblica, formalmente, ciente da nova compreenso do TCU
sobre a necessidade de observncia da meta efetivamente vigente, imps o contingenciamento de
142
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todo o limite disponvel para execuo financeira das despesas discricionrias dos Ministrios, tudo
a revelar extrema cautela fiscal.
(
No h dvida, portanto, que houve completa observncia, no exerccio de 2015,
das determinaes do TCU.
1. A abertura dos crditos suplementares por meio de decreto possui expressa previso
legal e constitucional no havendo que se falar em qualquer irregularidade nesse tema.
143
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
2. Alm disso, essa suplementao no guarda qualquer relao direta com o atingimento
da meta, j que no significa o gasto de nenhum centavo.
3. A abertura de crditos suplementares para despesas discricionrias sequer exps a risco o
cumprimento da meta, porque tais despesas esto condicionadas disponibilidade de
recursos para se concretizar.
4. A abertura de crditos suplementares para despesas obrigatrias constitui estrito
cumprimento de dever legal pela Presidenta, sendo absolutamente inexigvel conduta diversa
de sua parte.
5. No h, pois, que se falar em ao dolosa da Presidenta da Repblica por prtica de atos
jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e manifestaes jurdicas, expressas em atos
administrativos expedidos, por servidores de rgos tcnicos, e que se encontram inteiramente
ao abrigo da presuno de legitimidade que envolve todos os atos administrativos em
geral
6. Ainda que se entenda o contrrio de todos os pontos acima, a aprovao da alterao da
meta fiscal por lei aprovada pelo Congresso Nacional afasta a tipicidade da conduta.
7. A compreenso sobre a possibilidade de a Administrao atuar considerando a proposta de
meta enviada ao Congresso sempre contou com o respaldo de precedentes do TCU. No se
pode admitir a aplicao retroativa em matria de crime de responsabilidade.
8. No se fazem presentes elementos fundamentais para a configurao de crune de
ii)
iii)
iv)
144
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
v)
inexistncia de dolo;
vi)
ii)
C)
111.3. A REALIZAO DE OPERAO DE CRDITO COM O BANCO DO BRASIL AATIPICIDADE DAS CONDUTAS
145
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Safra". Segundo a denncia, a Unio teria realizado operaes de crdito ilegais, no ano de 2015,
consistentes em deL'Car de efetuar periodicamente o pagamento ao Banco do Brasil das subvenes
deste plano. Os sucessivos pagamentos no efetuados constituiriam espcie de financiamento-, e
teriam sido praticados tambm em 2015-, uma vez que as demonstraes contbeis do Banco do
Brasil referentes ao primeiro trimestre de 2015 apontam uma evoluo dos valores que lhe so
devidos pelo Tesouro Nacional e indicam que o crdito seria proveniente de operaes de
alongamento de crdito rural.
146
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como se ver, a denncia nao se sustenta, em seus prprios pilares de
compreenso. Para demonstrar a fragilidade dos argumentos trazidos pelos denunciantes,
demonstrar-se- a legalidade dos atos que envolvem a operacionalizao do plano Safra. Para tanto,
faremos a referncia s caractersticas do Plano Safra e sua operacionalizao desde a dcada
de 90, inclusive com as previses legais atinentes a esse programa. Passando anlise penal da
acusao, indicaremos a clara e evidente ausncia de conduta por parte da Presidenta no tocante a
essa parte da denncia, na medida em que inexiste ato da Sra. Presidenta da Repblica nessa
operacionalizao. Alm disso, ainda que houvesse qualquer conduta passvel de ser atribuda a
Sra.
Por fim, ser ainda apontada a mudana de entendimento do TCU no ano de 2015
e os procedimentos adotados pelo governo federal para se adaptar nova viso acolhida pelo TCU.
A ttulo de concluso especfica deste tpico, ao final, ser apresentado um breve
resumo dos motivos que levam impossibilidade da presente acusao de crime de prosperar.
147
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(1
Cooperativas
de crdito
60,5% a participao do
Produtores rurais
pessoas f!slcas
Empresas
) Cooperativas de
_produtores rurais
Para onde
no vai
Exigibilidade
E: o percentual do montante dos depsitos
vista nos bancos com aplicao obrigatria em
crdito rural, ab.ralmente em 34 %
Estrangeiro residente
no exterior
Slm:llcato rural
Por meio da Lei n 8.427, de 1992, a Unio foi autorizada a conceder subveno
econmica nas operaes de crdito rural, sob a modalidade de equalizao de preos de produtos
agropecurios ou vegetais de origem extrativa e equalizao de taxas de juros e outros encargos
financeiros de operaes de crdito rural - agricultura empresarial - e ainda, no mbito do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, na forma de rebates, bnus de
adimplncia, garantia de preos de pro'dutos agropecurios e outros benefcios a agricultores
familiares, suas associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas, ou que
148
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
vierem a ser contratadas, com as instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito
Rural.
Essa concesso de subveno econmica obedece aos limites, s condies, aos
critrios e a forma estabelecidos, em conjunto, pelos Ministrios da Fazenda - MF, do
Planejamento, Oramento e Gesto - MP, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento- MAPA ou
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA. Tambm deve ser realizada de acordo com as
disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a finalidade, e, dependendo do caso,
em conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente - MMA. Especiahnente quanto aos custos de
captao e de aplicao dos recursos, obedece aos critrios, limites e normas operacionais
estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda.
Esse plano vem sendo regulamentado por meio de Portarias do Ministrio da
Fazenda, no que tange aos aspectos relacionados remunerao, perodo de apurao, prazo de
pagamento, ndice de atualizao, fonte de recursos, etc., desde 1992, quando houve a edio da
Lei.
As subvenes econmicas do crdito rural e do microcrdito produtivo orientado,
institudas, regulamentadas e operacionalizadas por meio de leis ordinrias, medidas provisrias,
decretos, portarias e resolues do Conselho Monetrio Nacional-CMN, consubstanciadas nos
ttulos "Tesouro Nacional - Equalizao de Taxas - Safra Agrcola" e "Ttulo e Crditos a Receber
- Tesouro Nacional", registradas nas demonstraes financeiras do Banco do Brasil, NO se
149
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
exclusiva nas finalidades de custeio, investimento e comercializao, obse1-vadas as condies
estabelecidas no Manual de Crdito Rural.
Cabe ao SNCR conduzir os financiamentos, sob as diretrizes da poltica creditcia
formulada pelo Conselho Monetrio Nacional, em consonncia com a poltica de desenvolvimento
agropecurio. Tal Sistema constitudo de rgos bsicos, vinculados e articulados:
a.
Bsicos: Banco Central do Brasil, Banco do Brasil S.A., Banco da Amaznia S.A e
Banco do Nordeste do Brasil S.A.
b.
c.
150
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
a.
(j
rura~s.
151
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O apoio creditcio ao setor agropecurio fomenta a econorma de milhares de
comunidades do Pas, as quais tm vocao produtiva e se apoiam nesse setor para a gerao de
empregos, renda e desenvolvimento socioeconmico.
Constitui-se,
tambm,
em
importante
instrumento
de
fortalecimento
152
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O
modelo
de
subsdio ao
fundamenta-se,
De acordo com o disposto no 1do mesmo artigo 1 da referida Lei, considerase tambm subveno de encargos financeiros os bnus de adimplncia e os rebates nos saldos
devedores de financiamentos rurais concedidos, direta ou indiretamente, por bancos oficiais
federais e bancos cooperativos.
(~)
Acrescenta-se, tambm, ao conjunto de mecanismos relativos aos subsdios das
polticas de crdito rural, conforme disposto no art. 5-A da Lei 8.427, de 1992, a possibilidade de
o Poder Executivo autorizar a concesso de subvenes econmicas na forma de rebates, bnus
de adimplncia, bnus de garantia de preos de produtos agropecurios e outros benefcios a
agricultores familiares, suas associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas
com as instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito Rural no mbito do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF.
As subvenes econmicas constituem-se em importantes instrumentos de poltica
agrcola utilizados pelo Governo para o cumprimento de objetivos socioeconmicos, dentre eles:
a) o incentivo produo agrcola e pecuria no pas; b) o incremento do volume de recursos a
153
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
taxas controladas para o crdito rural; c) a garantia do preo mnimo de produtos em favor dos
produtores rurais e suas cooperativas (Poltica de Garantia do Preo Mnimo - PGPM); d) o
incentivo da pontualidade dos pagamentos e a proteo de preo para os agricultores familiares.
154
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
diferentes modalidades de subveno econmica, sempre em conformidade com as polticas e
programas prioritrios estabelecidos pelo Governo Federal para o setor agropecurio
a.
Leis
10.177 /2001,
10.696/2003,
11.322/2006,
11.775/2008,
12.249/2010,
12.844/2013;
b.
3.436/2006, CMN-3.496/2007,
CMN-3.500/2007, CMN-
CMN-3.497 /2007,
c.
155
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
05.03.2013; 452, de 16.08.2010; 69, de 05.03.2013; 313, de 21.07.2014, e 315, de
21.07.2014.
()
cobrados do tomador final do crdito rural. o que determina o art. 4 da Lei n. 8.427 /1992:
Art. 4. A subveno de equalizao de taxas de juros ficar limitada ao diferencial
de taxas entre o custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos
e tributrios a que esto sujeitas as nstituies financeiras oficiais e os bancos
cooperativos, nas suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final
do crdito rural.
()
156
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
b. a definio das fontes financiadoras do crdito rural e dos volumes previstos
para aplicao, considerando as exigibilidades bancrias do Sistema
Financeiro Nacional e demais fontes de recursos de terceiros (FCO,
Funcaf, OGU);
c.
(...)
157
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos critrios,
limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda,
especialmente no que diz respeito a custos de captao e de aplicao dos recursos,
podendo a equalizao, se cabvel na dotao oramentria reservada finalidade,
ser realizada de uma s vez, a valor presente do montante devido ao longo das
respectivas operaes de crdito.
()
158
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
No se pode perder de vista que as Portarias e Resolues estabelecem as
condies, critrios, parmetros e procedimentos para operacionalizao das subvenes
econmicas. A partir dessa regulamentao, o processo realizado pelo Banco do Brasil orienta-se
pela observncia, cumprimento e adequao s exigncias envolvidas nas etapas de enquadramento,
concesso, apurao, identificao, detalhamento, registro, atualizao, cobrana, controle,
acompanhamento e verificao das subvenes econmicas do crdito rural.
159
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
160
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
demonstraes financeiras do Banco do Brasil, referem-se operacionalizao de subvenes
econmicas concedidas exclusivamente ao amparo da legislao: Leis, Decretos, Medidas
Provisrias, Manual de Crdito Rural, Resolues e Portarias.
161
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como cliente do Banco, o produtor rural contrata diretamente o respectivo
financiamento rural que, por exemplo, utiliza como lastro recursos oriundos das captaes da
Poupana Rural e encargos financeiros contratuais de 6,5% ao ano (taxa controlada do crdito
rural).
financeiros,
apresentam,
ainda,
caractersticas
especficas
de
orientao
ell~),
as quais
\___ __ )
tributrios a que esto sujeitas as Instituies Financeiras Oficiais e os bancos cooperativos nas
suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.
162
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
EQLl = MSD x [(1 + RDPmg + CAT)n/DAC- (1 + RDPmg) n/DAC]
EQL2 = EQL - EQLl
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
envolvem inmeras safras, inmeros tetos de equalizao, cada uma delas com
metodologias de apurao e valores de equalizao diferentes entre si.
(mensal
e/ ou
semestral)
apresenta-se
fatura
para
pagamento.
Quanto ao perodo do plano safra de 2015 e 2016, ele foi regulamentado pelas Portarias
MF n. 419 e 420, de 26 de junho de 201 S, a partir do 2 semestre de 201 S, sendo mantida
a apurao semestral.
so1rn~nte
so devidas a partir do
164
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
E importante consignar que, apesar da periodicidade anual do prprio plano, as
subvenes concedidas por ele ultrapassam esse tempo e podem alcanar perodos de
at 15 anos. Desta forma, constituem expressivos fluxos de pagamentos relacionados aos
exerccios anteriores, sendo a eles acrescidas obrigaes referentes ao atual exerccio.
Por exemplo, uma determinada operao de investimento rural que tenha sido contratada
em 13 de novembro de 2015, com vencimento da ltima parcela em 13 de novembro de
2025, ter que ser calculada com saldos dirios de 13 de novembro de 2015 at 13 de
novembro de 2025, com a consequente equalizao de taxas por todo o perodo.
165
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
portanto, no podem ser utilizados para aferir um aumento do passivo exigvel, uma vez que, de
acordo com a metodologia contbil utilizada pelo Banco (regime de competncia), esses valores da
variao somente seriam evidenciados ao Tesouro Nacional quando da apresentao da respectiva
fatura de pagamento. Mesmo quando se compara a posio de 01.01.2015, quando o saldo de
subveno registrado nas demonstraes financeiras do BB alcanou o montante de R$ 10,9
bilhes, com a posio de junho de 2015, quando o saldo de subveno alcanou o montante de
R$ 13,4 bilhes, tambm no se pode falar em aumento do passivo exigvel naquela data.
()
Refora-se que 'esses valores mantiveram a trajetria decrescente, como pode ser
observado pela posio de setembro de 2015. Na contabilidade do Banco do Brasil, o saldo de
subveno alcanou o montante de R$ 11,7 bilhes, desse total, R$ 10,0 bilhes eram exigveis at
aquele momento e R$ 1,7 bilho, embora j contabilizados pelo banco no regime de competncia,
s se tornaria exigvel em janeiro de 2016.
o de junho de 2015 e, por consequncia, ainda menor que o de janeiro de 2015 em razo
dos
pagamentos
feitos
pelo
Tesouro
Nacional
no
perodo.
166
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
CONTABILIDADE BB
CONTABILIDADE
TESOURO
Competncia
Caixa
DEBITO EM 01/01/2015
10,9 BI
10,9 BI
DEBITO EM 30/06/2015
13,4 BI
10,4 BI
DEBITO EM 30/09/2015
11,7 BI
10,0 BI
DEBITO EM 30/12/2015
3,4 BI
REGIME
(J
12
"
.," a
"'
IODevidoapartr dejan/2016
i5
mi
"O
eaDedoapartr
d~jul/20:15
.t::.
o
set/15
llf\f15
pe~o
dez/15
2015, foram efetuados os pagamentos suficientes para a reduo dos saldos sujeitos atualizao.
167
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Logo, ao final do ano, foram totalmente pagos e, consequentemente, no caracterizam
nenhuma espcie de irregularidade, tanto menos de qualquer ilicitude.
()
,
__ /
determinava terceiro "a agir como agira", sem qualquer indcio da existncia de tal
determinao, revela uma denncia vazia, sem elementos, sem concretude.
Assim, no h elementos para identificar uma ao, uma comisso, um ato positivo
que seja para fundamentar a imputao em tela. As operaes tratadas no trazem em seu bojo
nenhum ato assinado pela Presidenta da Repblica, tendo os denunciantes tomado por
suficiente o fato de que alegadas reunies dirias da Presidenta com o Secretrio do
Tesouro Nacional (a ocorrncia de tais reunies, alis, sequer foi demonstrada na
168
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia) fossem suficientes para preencher os requisitos de uma conduta criminosa e
comissiva da Presidenta da Repblica .
Trata-se aqui de imputao alternativa objetiva, pela qual se imputam duas condutas
distintas e inconciliveis a um mesmo ru. Distintas porque se trata de ao ou omisso,
inconciliveis porque - como adiante exposto - apresentam requisitos absolutamente distintos para
materializao.
()
"O principal bice aceitao da imputaco alternativa a necessidade de
que haja justa causa para a aco penal. Como j exposto, predomina a
posio de que, para a existncia de justa causa para a ao penal
necessrio que haja indcios de autoria e prova da materialidade delitiva.
E, no que diz respeito imputao alternativa objetiva, isto , em que h
alternncia entre duas imputaes com contedos fticos distintos, para
que se entenda vivel a imputao alternativa, ser obrigatrio se concluir
que o inqurito policial - ou qualquer outra forma de investigao prvia
que tenha sido realizada - tenha reunido elementos de informao que
71
169
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
permitam concluir, com certeza, que existam, simultaneamente, os dois
crimes!
(...)
Com razo a autora, nesse ponto. So condutas distintas, cuja materialidade exige
at mesmo requisitos distintos, uma vez que, no primeiro caso, basta a descrio do
comportamento e de um nexo causal, enquanto que, no ltimo, a omisso deve vir acompanhada
(
\..j
~e
qual o "dever de garante" que impunha Presidenta da Repblica o dever de agir. Sabe-se
que a omisso somente ganha relevncia penal se existir a obrigao de impedir o resultado
decorrente de lei, contrato ou da criao anterior do risco.
170
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nos termos do Cdigo Penal, a lei apenas impe o dever de garante se indicar
expressamente que aquela pessoa tem "obrigao de cuidado, proteo ou vigilncia" de um bem
()
171
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Segundo Miguel Reale Jnior, a "taxatividade impe uma leitura precisa e clara da
norma, definindo, para alm de toda a dvida, os limites e fronteiras do punvel" 73 Costa Jnior
tambm dispe que a lei deve ser "determinada, dotada de contornos claros e precisos,
satisfazendo, assim, s exigncias racionais de certeza" 74 Ora, se a lei que descreve o delito deve
ser precisa e taxativa, tambm deve ser aquela que indica um dever com relevncia penal.
Nessa linha, asseverar que a norma que aponta a Presidenta da Repblica como
C)
responsvel pela "direo superior da administrao federal" impe a ela o "dever de garante"
diante de subvenes por ela no efetuadas no vai "alm de toda a dvida", no apresenta
"clareza" ou "preciso".
Ademais, cumpre destacar que a inicial no demonstrou - sequer indiciariamente o dolo da Sra. Presidenta da Repblica. Apenas descreveu uma suposta omisso e a existncia de
um etreo dever de garante, sem se ocupar de indicar os ele1nentos que demonstrassem que a
Presidenta conhecia ou mesmo queria a prtica dos atos.
Ora, se a existncia de dolo necessria nos crimes comissivos, ainda mais o nos
delitos omissivos - do contrrio seria admitida no direito penal a responsabilidade objetiva,
repudiada pela totalidade dos juristas da rea. O dolo deve ser descrito, indicado, demonstrado nos
crimes omissivos, e no atribudo de forma automtica, como fosse decorrncia imediata da mera
descrio dos fatos.
172
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"Ora, se o dolo no pode ser presumido nem mesmo na ao, havendo,
como j apontado, toda uma celeuma em torno da responsabilizao por
dolo eventual, que dir no caso da omisso, em que o nexo de causalidade
meramente normativo, cuja punio, at por questes lgicas, h de ser
excepcional.
Assim, a ttulo de comisso por omisso, s pode responder na forma
dolosa quem, efetivamente, quis o resultado"75.
Assim, a inicial deveria descrever, ou ao menos tangenciar, o dolo da Presidenta
nos fatos em questo. Ao no faz-lo, incorreu em inpcia.
()
"-, __
O tratamento relativo aos fatos de 2015 superficial, feito por remisso aos fatos
de 2014, limitando-se a citar que os pagamentos em atraso relativos ao Plano Safra continuaram
em 2015. Alm disso, a denncia no descreve e no individualiza qualquer conduta que tivesse
sido realizada pela Presidenta da Repblica, como j se afirmou, em relao a tais pagamentos,
impedindo o exerccio de sua ampla defesa. A pea acusatria limita-se a dizer que, ainda: "que a
Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta' situao, restaria sua responsabilidade
omissiva, pois descumpriu seu dever de gesto da administrao pblica federal, conforme art. 84,
II, da Constituio Federal". Frise-se: a conduta em tese imputada Presidenta decorre
A correta descrio dos fatos o primeiro exerccio que deve ser realizado para que
se garanta o princpio constitucional do devido processo legal e os seus corolrios da ampla defesa
e do contraditrio. Afinal, como poder o acusado defender-se sem sequer entender os motivos
75
173
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
pelos quais est sendo acusado? Neste aspecto, prescreve claramente o Cdigo de Processo Penal
em seu art. 41, em todo aplicvel ao caso:
comissiva ou omissiva, nos termos da legislao processual penal. Sobre este ponto,Juarez Tavares
e Geraldo Prado afirmam (parecer anexo):
C)
No se verifica ainda qualquer omisso, pois a ela no era imposto' dever de garante
de todos os atos praticados dentro do governo e, por isso, essa acusao no deve ser admitida.
174
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III.3.C.2DAIMPOSSIBILIDADEDEVIOLAOLRFSERCONSIDERADACRIME
DE RESPONSABILIDADE
'--~/
que,
no
prevendo
Constituio
Federal
175
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
20. Vale destacar ainda que nem a prpria Lei n 1.079 / 50, com
redao que lhe foi dada pela Lei n 10.028/00 que lhe adaptou
LRF prevendo os crimes de responsabilidade oramentria,
estabeleceu a violao da LC n 101/00 como causa ensejadora de
impeachment em seu art. 4, VI, cujas condutas financeiras
sancionadas so esmiuadas exaustivamente no artigo 1O. que os
fluxos de caixa entre a Unio e os bancos pblicos, ainda que se
traduzissem em operaes de crdito, o que, vimos, no o caso,
no violam propriame'nte a Lei Oramentria Anual (LOA), que
constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do
referido dispositivo sancionador dos crimes de responsabilidade,
mas, supostamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
com ela no se confunde. Violar a LRF no a mesma coisa que
violar a LOA. Esta ltima a norma que prev todas as receitas e
despesas da Unio. aqui que as condutas comissivas e dolosas do
Presidente da Repblica podero ensejar, em tese, o crime de
responsabilidade. J a LRF norma geral de Direito Financeiro que
orienta a elaborao, controle e fiscalizao da LOA, mas que no
faz qualquer previso de receitas e despesas e com a lei de normas
gerais n; g'uarda relao de identidade. Sua violao no est
(J
constitucional
ou
legalmente
tipificada
como
crune
de
76
Assim, no havendo qualquer leso ao bem jurdico efetivamente protegido pela Lei de
crime de responsabilidade, estamos, em verdade, diante de um indiferente penal.
76
176
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
111.3.C.3. DAATIPICIDADE POR INEXISTNCIA DE OPERAO DE CRDITO
Alm disso, ainda que se pudesse aceitar que suposta violao LRF se
caracterizaria como crime de responsabilidade, demonstrar-se- que as operaes
de~critas
na
r.\___)\
177
---
-------
------------
----~--
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A leitura da parte final do art. 29 deixa claro que a enumerao dos negcios
jurdicos no exaustiva, pois tambm sero consideradas operao de crdito "outras operafes
assemeihadal'. Tal abertura impe ao intrprete a tarefa de investigar os elementos semelhantes entre
as diversas espcies de operao de crdito expressamente previstas no inciso para que lhe seja
possvel compreender precisamente o que se deve entender por "outras operafes assemeibadal'.
O exame dos diversos tipos de contrato relacionados no inciso III do art. 29 da Lei
Complementar n 101, de 2000, se inicia com o mtuo, que o negcio jurdico ''pelo qual ttma das
partes empresta 011trd', com a transferncia de domnio, "coisafungvel, tendo a outra a ohriga.ro de restituir
igtta! q11antidade de bens do mesmo gnero e qua!idade" 77 Como alerta a doutrina, da natureza do mtuo
a gratuidade, muito embora a regra nos dias atuais, em especial na hiptese de dinheiro, seja o
mtuo oneroso, que poder ser pago em uma nica parcela ou em diversas.
77
178
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Percebe-se, pois, desde j, que a gratuidade ou a onerosidade dos contratos, ou
ento a forma de restituio dos recursos por meio deles obtidos, se em pagamento nico ou
parceladamente, em nada influenciam a definio dos negcios jurdicos como operao de crdito.
A abertura de crdito, por sua vez, " o co1ttrato pelo qtta! ttm ba1tco obriga-se a pr
diJposifO do cliente,
011
de terceiro, por prazo determi1tado ou no, ttma qua1ttia em di1theiro, ou vrias qttantias,
()
011
~fetivamente
utilizadas o
bam:o cobrajttros, sendo tambm cobrada comisso, com base no limite fixado, pela abertura de crdito". O crdito
poder, tambm aqui, ser pago parceladamente ou no.
78
179
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Pelo primeiro, o financiador d ao financiado dinheiro; para que este o utilize na aquisio, vista,
do bem. Duas relaes jurdicas se constituem: a primeira entre o financiador e o financiado, e a
segunda entre este, como comprador, e um terceiro, chamado vendedor. O inciso III do art. 29 da
Lei Complementar n 101, de 2000, parece se preocupar to-somente com a operao de
emprstimo, pois a compra e venda vista realizada com o dinheiro emprestado no caracteriza
operao de crdito nem tampouco ser desconstituda caso o mtuo seja rescindido ou mesmo
anulado.
()
Quanto ao recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de
bens e servios, tambm aqui necessrio distinguir o contrato cujo objeto o recebimento
adiantado de dinheiro daquele pelo qual h, como obrigao a termo, a entrega do bem vendido
ou a prestao de servios. No primeiro, o objeto do contrato o crdito, e no segundo a entrega
do bem ou a prestao do servio. Podemos citar, como exemplo, o desconto bancrio, "por via do
qual o hanco, deduzjndo antelipadamente juros e despesas da opera_iio, empresta outra parte certa soma em
dinheiro, cormpondente, de regra, a crdito deste, para com terceiro, ainda no exigvet'. A definio da Lei de
Responsabilidade Fiscal alcana essa espcie de negcio jurdico e no o contrato de compra e
venda a termo ou o de prestao de servio em data futura certa.
(__)
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Poder-se-ia argumentar que, no arrendamento mercantil, o arrendatrio no recebe
dinheiro, mas sim um bem mvel ou imvel que ao final do contrato poder devolver, adquirir ou
locar novamente. Ocorre, entretanto, que nesse contrato no possvel separar o financiamento
da locao ou da aquisio, pois a empresa arrendadora se obriga a adquirir o bem nica e
precisamente para satisfazer uma necessidade econmica do arrendatrio. Como assevera Arnaldo
Rizzardo rio trecho j transcrito, o arrendamento mercantil representa, de fato, "uma aitemativa de
jinanamento para aqttisifo" de bens. Da a opo legislativa de incluir essa figura contratual na
Necessrio ainda frisar que a prpria Lei Complementar n 101, de 2000, fez clara
distino entre operao de crdito e concesso de subveno. O 2 do seu art. 26 79
expressamente difere a concesso de emprstimo, financiamento e refrnanciamento (operaes de
181
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crdito) da concesso de subvenes, que so outra espcie de transferncias de recursos para o
setor privado destinado a cobrir necessidade de pessoas jurdicas (caput desse mesmo art. 26 80).
No caso ora examinado, so fatos incontroversos e que foram admitidos pelos prprios
tcnicos do Tribunal de Contas da Unio: (I) a Unio est autorizada a conceder as subvenes
econmicas para o Banco do Brasil S/ A; (II) compete ao Ministro de Estado da Fazenda
estabelecer as condies de pagamento das subvenes econmicas; e (III) o Ministro de Estado
da Fazenda expediu diverss portarias (ato normativo adequado) para a fixao dessas condies,
inclusive o termo inicial do prazo para que a Unio satisfizesse a sua obrigao com as entidades
subvencionadas (TC 021.643/2014-8).
fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies
estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos
adicionais.
182
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
financiamen~o
demonstraes financeiras o valor da subveno relativa aos contratos que realiza com os
produtores rurais.
A anlise da srie histrica de dados evidencia que, desde a edio da Lei n 8.427, de
1992, verificou-se a existncia de saldo devedor de subveno em TODOS os meses nos ltimos
22 anos, decorrente da forma de contabilizao por parte do Banco e da prestao de conta que
feita junto ao Tesouro Nacional. Essa situao decorre da IMPOSSIBILIDADE, sob o aspecto
contbil, da inexistncia de saldo, tendo em vista que a instituio financeira registra os valores de
acordo com o regime de competncia e a Unio realiza os pagamentos observando o regime de
caixa e com prazo para efetiva verificao.
183
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de financiamento que o banco faz com o produtor rural e o efetivo pagamento ao banco pelo
Tesouro da subveno decorrente deste contrato com o produtor rural.
V-se, pois, que o equvoco da acusao est em considerar que a fixao de prazo
aps a apurao para o pagamento das subvenes significa espcie de financiamento do Banco do
Brasil Unio. O raciocnio - equivocado, importante destacar - seria que o Tesouro Nacional
teria assumido compromisso financeiro junto referida instituio financeira, uma vez que
prometeu pagar ao Banco do Brasil, com a devida atualizao, valores correspondentes a despesa
de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno econmica.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, ainda que tal pagamento tenha ocorrido de forma
extempornea e acrescido de juros de mora e de atualizao monetria. Parece evidente que,
quando se comprometeu a pagar as subvenes econmicas, a Unio no assumiu compromisso
financeiro com o fim de adquirir crdito junto ao Banco do Brasil.
(j
cnmznzs, a relao jurdica se estabelece entre a Unio e o Banco do Brasil S/A. Em nenhum
185
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
momento a Unio teve, tem ou ter a obrigao de pagar subveno econmica ao muturio do
financiamento celebrado com a instituio financeira, esta sim beneficiria da transferncia dos
recursos federais. Isso est bem claro na8: portarias ministeriais que regulamentam a matria. Resulta
da que no se pode admitir a tese de que o Banco do Brasil S/ A estaria a cumprir obrigao alheia
para se ressarcir posteriormente.
subvenes econmicas realizadas pela Unio ao Banco do Brasil S/ A, inclusive aquelas referentes
ao chamado Plano Sqfra, ainda que tenha acumulado saldos devidos, no configuram operao de
crdito tal como definida no inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, e,
consequentemente, no caracterizam nenhuma espcie de ilcito, mormente aquele caracterizador
de crime de responsabilidade, sendo a conduta que se est a examinar, portanto, atpica, j que
ausente um dos elementos componentes do prprio tipo.
o~tros
186
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a
amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de
operao de crdito realizada com inobse1-vncia de limite, condio ou
montante estabelecido em lei; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000).
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de
crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos
juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro;
n
10.028,
de
2000);
(Includo
pela
Lei
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao
de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas
entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000).
Uma breve anlise luz do que j exposto demonstra a atpicidade das condutas
tambm em cotejo com os tipo acima descritos.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
____, .
'
188
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
111.3.D) ALTERAO DE POSICIONAMENTO DO TCU
189
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O primeiro deles foi dedicado somente a esse tema e a manifestao primeira do
TCU consubstanciou-se no Acrdo 825/2015, de abril desse ano (em anexo).
O governo interps recurso com efeito suspensivo contra esse acrdo. A deciso
final do recurso ocorreu apenas m dezembro de 2015, quando o TCU deu parcial provimento ao
recurso, mas manteve seu entendimento quanto aos passivos da Unio com os Bancos Pblicos e
com o FGTS (em anexo).
\
"9.1 comunicar ao Congresso Nacional que as Contas do Governo
referentes ao exerccio de 2014 (...) no esto, no momento, em
condies de serem apreciadas por este Tribunal, em razo dos
indcios de irregularidade mencionados no Relatrio, que
demandam a necessidade de abertura de prazo para apresentao
de contrarrazes (...)" 82
Dentre os indcios de irregularidades apontados, encontram-se as metodologias de
'-...j
82
Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, Rel. l'dinistro .A.ugusto Nardes. Sesso de
17 /06/2015.
190
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Percebe-se claramente que mesmo sem alterao na regulamentao da forma
como a Unio se relacionava com os bancos pblicos
191
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
1. No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva) descrita com<? tendo sido praticada pela
Presidenta da Repblica;
2. As subvenes referentes ao plano Safra so autorizadas por lei, que confere a regulamentao
e a execuo das polticas pblicas aos Ministrios e instituies financeiras responsveis por sua
gesto, no sendo prevista conduta a ser praticada pela Presidenta da Repblica;
(\
\
4. A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos ao banco operador do Plano Safra
tambm definido em portaria e, em geral, semestral;
7. Sendo assim, incorreto afirmar que a variao do saldo de subveno do Banco do Brasil
decorrente de novas operaes em 2015, uma vez que essas deveriam ser pagas apenas nos
semestres subsequentes.
8. Os artigos de lei que supostamente teriam sido violados so artigos da Lei de Responsabilidade
Fiscal. No entanto, para que se configurasse crime de responsabilidade seria necessria alegao
de violao de lei oramentria;
192
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
9. Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem jurdico protegido desse crime, tambm a
ela no houve infrao, pois essas subvenes no constituem operaes de crdito, nos termos
de seu art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de se tratar de contratos de prestao de
servios entre a Unio e o Banco do Brasil, no ano de 2015 no houve sequer atraso de repasses
ao Banco do Brasil. Assim, se conduta houvesse, ela seria atpica;
proces~o
tpico por:
- inexistncia de conduta delitiva, comissiva ou omissiva, da Presidenta, pois a ela nada se imputa;
193
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A poltica fiscal, em especial seu papel diante de uma crise econmica, objeto de
intenso debate entre os economistas e a populao em geral. Grosso modo, pode-se dividir o
debate atual sobre o papel do Estado e da poltica fiscal em duas posies.
De um lado, situa-se a P()sio daqueles que defendem o papel restrito do Estado
e o uso da poltica fiscal com o objetivo fundamental de garantir ~ sustentabilidade da dvida
pblica, de modo a sinalizar ao mercado que no haver risco de calote e evitar a instabilidade das
principais variveis macroeconmicas. Esses no cansam de dizer que a Constituio de 1988 no
(',1
:X,~,
lj
194
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
econmica, ao mesmo tempo em que tambm se adotava medidas como limites para a trajetria
da dvida pblica ou para os gastos, visando garantir a sustentabilidade da dvida no longo prazo.
No Brasil, a adoo de uma regra fiscal de curto prazo (meta de supervit primrio),
bem como outros tipos de limite de gastos, foi inttoduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) de 2001, um dos adventos importantes da dcada de 1990. As leis de responsabilidade fiscal,
que disciplinaram regras importantes para a administrao pblica, em nenhum momento,
suplantaram a responsabilidade social dos governos, em especial, no Brasil, o dever de cumprir
com as determinaes das Constituio Cidad.
Com a desacelerao econmica nos ltimos anos, na esteira da crise econmica
mundial de 2008, o governo brasileiro (Poder Executivo) teve que fazer sucessivas revises da meta
fiscal previamente estabelecida, via envio de projeto de lei para aprovao do Poder Legislativo,
especialmente pela forte frustrao das receitas, causada pela desacelerao da atividade econmica.
Ocorreu no Brasil fenmeno idntico ao verificado em vrios pases aps a crise
de 2008: o conflito entre metas fiscais rgidas no curto prazo, que s podem ser alteradas por via
legislativa (tempo poltico), e a necessidade de uma resposta rpida em termos de poltica
econmica para evitar a crise (tempo econmico).
A posio dos denunciantes implica, na prtica, que eles esto impondo ao Poder
\__ ./ '
Executivo que no cumpra com os seus deveres constitucionais, em razo de vises ideolgicas
que colocam o equilbrio fiscal estrito, acima do bem estar da populao. Os argumentos dos
denunciantes distorcem a realidade. Os denunciantes invertem a causalidade dos fatos,
desconsideram que os resultados fiscais menos robustos, aps a introduo de polticas anticclicas,
so consequncia da real desaceleraco econmica e no a causa. A experincia internacional
mostrou que a reduo do gasto pblico num momento de crise levaria ao aprofundamento da
crise econmica e no o contrrio.
A partir de tal postura dos denunciantes, a poltica fiscal, que at ento era um tema
meramente econmico, passou a ser criminalizada, ao ser usada para embasar um pedido de
impeachment com o argumento de que supostas infraes LOA e LRF, que concorreriam para
195
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
o no cumprimento da meta fiscal, poderiam ser caracterizadas como crime de responsabilidade da
Presidenta.
Ao interpretar o art. 9 da LRF de maneira restrita e defender que, a cada bimestre,
o governo seja forado a realizar cortes abruptos de gastos fiscal em caso de eventual frustrao de
receita, independentemente do cenrio econmico, obstruir sua liberdade de exercer o direito,
para o qual foi democraticamente eleito de atuar na economia, preservando, no tempo, o
compromisso com a estabilidade fiscal.
()
A LRF deve ser
entendid~
sem retirar do Executivo as condices de atuar na defesa da renda e do emprego. E, neste sentido,
a poltica fiscal brasileira dos ltimos anos, quando avaliada sob todo,s os seus matizes, tem se
mostrado sustentvel e em linha com as melhores prticas internacionais.
Ora, como exposto anteriormente, a dificuldade de se manejar a poltica fiscal para
mitigar os impactos da crise econmica mundial num contexto de regras fiscais rgidas levou
diversos pases ao descumprimento de metas fiscais e adoo de regras mais flexveis. O debate
acadmico na rea econmica evoluiu, em todo o mundo, com reconhecimento do prprio FMI,
em funo da nova realidade que se apresentou aps a crise de 2008.
Apenas no Brasil, entretanto, as dificuldades em conciliar regras fiscais rgidas com
()
196
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
democraticamente eleitos, com o objetivo de buscar o bem-estar geral da populao com a
manuteno da renda e do emprego em momentos de adversidade econmica.
V. CONCLUSO
197
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"quanto pior, melhor': A intolerncia, o prejulgamento e o desrespeito a adversrios polticos ou
ideolgicos passam a ser cultivados e incentivados como se fossem virtudes.
Em tais momentos histricos, chegar ao exerccio do poder passa a ser um meio e 11mjim em
si mesmo. E se, nos dias atuais, as armas j no mais podem ser utilizadas para o alcance desse
soturno desiderato, buscam-se, com focontido despudor, falsos argumentos jurdicos, para se
conseguir alcanar esta perversa ambio. Hoje, de fato, os golpes no so mais urdidos em quartis
i
na calada da noite. A realidade dos dias atuais e os valores dominantes em todo o mundo no mais
permitem que assim seja. Nos dias atuais, os golpes so igualmente violentos, mas acabam sendo
fundados em uma retrica democrtica discu,rsiva vazia e destituda de qualquer contedo real. So
engendrados sob a luz do sol, com transmisso ao vivo pelas redes de comunicao e com
informaes on line transmitidas pelas mdias sociais. Tudo com a aparncia da mais absolutamente
legitimidade. Hoje, no mais se usam armas letais para a derrubada, fora, de um governo
legitimamente eleito. Tais aes esto fora de poca. Hoje, para os golpes de Estado, usam-se
apenas as mos para que sejam rasgadas, com elegncia e discri~o, pginas das constituies sobre
as quais foram afirmadas a existncia de Estados Democrticos de Direito.
Em situao absolutamente ofensiva Constituio vigente em nosso pas foi determinada
a abertura do presente processo de impeachment. Foi aberto, a partir de uma deciso ilegal e viciada
tomada pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, em claro e notrio desvio de poder, decorrente
de ameaas e de chantagens no atendidas pela Sra. Presidenta da Repblica e pelos membros do
seu governo. Est sendo processado com claras e indiscutveis violaes aos princpios
constitucionais vigentes, em especial ao do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa.
Encontra-se
fundado
em
denncias
inconsistentes,
juridicamente
insustentveis
de
improcedncia manifesta.
Nesta manifestao que ora se apresenta a esta DD. Comisso Especial em nome da Sra.
Presidenta da Repblica Dilma Rousseff, no se defende apenas o seu diteito subjetivo ao exerccio
regular do mandato presidencial para o qual foi legitimamente eleita pela maioria dos cidados
brasileiros. Por esta defesa tambm se defende a Constituio brasileira e o Estado Democrtico
de Direito.
198
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como demonstrado nestas razes, nenhum crime de responsabilidade foi praticado pela
Sra. Presidenta da Repblica. No houve ilicitude nos seus comportamentos. No houve dolo nos
atos que praticou. No houve ao direta sua em atos que lhe so imputados. Cumpriu com o seu
dever de governar, fazendo o que deveria ser feito, a partir de pareceres e manifestaes tcnicas
dos rgos competentes que integram a Administrao Pblica Federal. Cumpriu a lei e a
Constituio. No desviou recursos pblicos. No se locupletou. No enriqueceu indevidamente.
Ao contrrio do que dizem os cidados denunciantes, jamais "atentou" contra o texto
~-
constitucional, como seria exigido para que tivesse contra si julgado como procedente um pedido
de impeachment.
A hiptese de aceitao destas denncias, portanto, em face de nao terem nenhum
embasamento constitucional ou jurdico, qualificaro, indiscutivelmente, uma verdadeira ruptura
com a nossa ordem jurdica democraticamente estabelecida. Qualificaro um verdadeiro e
indisfarado do "golpe de Estado", independentemente da justificao retrica que se pretenda
constituir para a sua explicao. Uma tal ruptura constitucional ser imperdovel aos olhos da
vocao democrtica atual do nosso pas, da opinio pblica internacional, e da nossa prpria
histria. Afinal, ''a comtituis:o de ttm pas 11o 11m ato do se11 governo, mas do povo que comtit11i 11m governo '"'3
Nenhum novo governo nascido de uma situao de ruptura institucional ter legitimidade
e condies de governabilidade para propiciar a paz e a fora necessria para a superao da crise
econmica e poltica que hoje o pas necessita. Nenhum governo, no estgio atual de
desenvolvimento democrtico do nosso povo, suportar a pecha de ter nascido de um ato de
usurpao ilegtima do poder e de negao da nossa Constituio. Como tambm j disse Thomas
Paine: "lfm governo sem constit11is:o poder sem direito 84
Por estas razes, se sustenta que as presentes razes de defesa sejam recebidas por esta
DD. Comisso Especial e aceitas i11 totlfm, seja nas suas preliminares regularmente arguidas, seja nas
suas razes de mrito. Por direito e por justia, portanto, se postula seja julgado como
manifestamente improcedente o presente processo de impeachment, para que, ao final, se reafirme a
verdade histrica expressa nas clssicas e sempre bem postas palavras de Cervantes:
'The constitution qfa comztry is no! the ad ofitsgovemment, but qf "the people co11stituti11g a govemment" (Thomas Paine, in Os
Direitos do Homem).
s+ 'Government witho11t a co11stitution ispower witho11t a right" Ibidem.
83
199
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
''La verdad a/de/gaza y
sohre e! gtta"85
110
85
200
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) que seja decretada, de plano, nulidade da realizao da sesso de oitiva dos denunciantes,
com o desentranhamento dos presentes autos de tudo o que diga respeito sua indevida realizao
sem a intimao da Sra. Presidenta da Repblica ou de seu representante legal;
e) que, caso seja mantida como vlida a sesso em que foram ouvidos os denunciantes para
o esclarecimento dos fatos pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sesses
para que se possa, regularmente, fazer a apresentao da defesa da Sra. Presidenta da Repblica;
f) a determinao de que, doravante, de todos os atos a serem praticados ao longo deste
()
201