Estatuto Da Cidade - Guia para Implementação Pelos Municipios e Cidadãos PDF

SUMRIO
17
COMO USAR ESTE GUIA
19
INTRODUO
21
1 | O QUE O ESTATUTO DA CIDADE
23
2 | URBANIZAO DE RISCO: EXPRESSO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANSTICA EXCLUDENTE E PREDATRIA
25
3 | ORDEM URBANSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTO: A CONSTRUO DA DESORDEM URBANA
27
4 | COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERATIVOS SOBRE A POLTICA URBANA
29
ESTATUTO DA CIDADE: OS INSTRUMENTOS
31
1 | DIRETRIZES GERAIS
37
2 | CONCEPO DE CIDADE E PLANEJAMENTO MUNICIPAL CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE
38
3 | A ARTICULAO DA POLTICA URBANA MUNICIPAL: O PLANO DIRETOR
38
3.1 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS URBANSTICOS
38
39
41
41
42
43
Concepo Tradicional
Concepo de Plano Diretor Contida no Estatuto da Cidade
Como Implementar o Plano Diretor
Contedo do Macrozoneamento
Requisitos Bsicos para Definio do Macrozoneamento
3.2 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
43
Significado e Finalidade
47
Requisitos para Aplicao do Plano Diretor
56
Responsabilidade Administrativa e Obrigatoriedade do Plano Diretor
62
4 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO
62
4.1 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS URBANSTICOS
63
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (arts. 5o e 6o); IPTU Progressivo no Tempo (art. 7o);
Desapropriao com Pagamento em Ttulos (art. 8o), Consrcio Imobilirio (art. 46)
63
O Conceito dos Instrumentos
63
Objetivos dos Instrumentos
63
Como Implementar os Instrumentos
64
Alertas
65
Trajetria da Implementao dos Instrumentos
65
65
Outorga Onerosa do Direito de Construir (arts. 28 a 31), Direito de Superfcie (arts. 21 a 24)
70
70
71
Alertas
72
11
74
Transferncia do Direito de Construir (art. 35)
74
O Conceito do Instrumento
74
Objetivos do Instrumento
74
Como Implementar o Instrumento
75
Alertas
75
78
Trajetria da implementao do instrumento

Operaes Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34)
78
O conceito do Instrumento
82
82
86
Alertas
87
94
Trajetria de Implementao do Instrumento

Direito de Preempo (arts. 25 a 27)
94
94
95
95
Alertas
95
Trajetria da Implementao do Instrumento
96
4.2 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
96
Instrumentos Constitucionais de Poltica Urbana (artigo 182, pargrafo 4o da Constituio Federal)
97
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (arts. 5o e 6o)
97
98
Subutilizao e Utilizao Compulsria
99
Requisitos para aplicao
101 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressivo no Tempo (art. 7 o)
101
103
Requisitos para Aplicao
104 Desapropriao para fins de Reforma Urbana (art. 8o)

104
105
106
Responsabilidade Administrativa
108 Outros Instrumentos de Poltica Urbana

108 Do Direito de Superfcie (arts. 21 a 24)
108
111
119
Comentrio Crtico: O Direito de Superfcie no Projeto do Novo Cdigo Civil Brasileiro
120 Transferncia do Direito de Construir (art. 35)

121
122
124 Consrcio Imobilirio (art. 46)

125
125
127
127 Operaes Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34)

127
12
128
133
134 Direito de Preempo (arts. 25 a 27)

134
135
139
141 5 | INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA

141 5.1 | REGULAO URBANSTICA E O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO
143 5.2 | CRITRIOS DE AVALIAO DA CONTRAPARTIDA
143
143
144
145
146
Critrio da Valorizao do Terreno

Critrio do Terreno Virtual
De Onde Surgiram estes Critrios
O Valor da Contrapartida
Outras Formas de Venda de Potencial
147 5.3 | RESULTADOS ECONMICOS DE OPERAES URBANAS
147
O Caso de So Paulo
151 6 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

151 6.1 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS URBANSTICOS
151 Sobre os Instrumentos de Regularizao Fundiria
151
153
153
154
Alertas
155 Zonas Especiais de Interesse Social

156
156
Objetivos
157
161 6.2 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS

161 Direito Moradia e Direito Cidades Sustentveis Bases Legais da Poltica de Regularizao
Fundiria
162 Regularizao Fundiria nas Favelas e Cortios Proteo do Direito Moradia Questo de Justia Social
165 Usucapio Especial de Imvel Urbano
165
166
Requisitos para a Aplicao do Usucapio Urbano
174 A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

174
175
Requisitos para a Aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
186 A Concesso de Direito Real de Uso (CDRU)

186
187
Requisitos para a Aplicao da Concesso de Direito Real de Uso no Estatuto da Cidade
189 Zonas Especiais de Interesse Social

189
189
Requisitos para a Aplicao das Zonas Especiais de Interesse Social
192 7 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA

192 7.1 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA - COMENTRIOS URBANSTICOS
193 rgos Colegiados de Poltica Urbana; Debates, Audincias e Consultas Pblicas; Conferncias sobre
Assuntos de Interesse Urbano (arts. 43 a 45)
13
193
194
194
195
Alertas
196
198 Estudo de Impacto de Vizinhana (arts. 36 a 38)

198
199
199
199
Alertas
200
203 7.2 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA - COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS

203 Pressupostos Constitucionais da Gesto Democrtica da Cidade
205 Conselhos Sistemas de Gesto Democrtica da Poltica Urbana
205
Pressupostos Constitucionais dos Conselhos
206
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
207
Aspectos Legais e Administrativos dos Conselhos
208 Audincias e Consultas Pblicas

208
Finalidade das Audincias Pblicas
209
A Questo da Obrigatoriedade das Audincias Pblicas
211
Efeitos Jurdicos das Audincias Pblicas
212 Conferncias sobre Assuntos de Interesse Urbano

213 Iniciativa Popular
214 O Veto ao Plebiscito e Referendo
215 Gesto Oramentria Participativa
217 Gesto Participativa Metropolitana
218 8 | DISPOSIES GERAIS
218 8.1 | COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
218 Consrcio Imobilirio
218 Tributos e Taxas
218 Concesso de Direito Real de Uso
218 Prazos para Expedio de Licena
219 Prazo para Edio do Plano Diretor
219 Responsabilidade Administrativa do Governador do Distrito Federal
219 Improbidade Administrativa e Leso Ordem Urbanstica
220 Alteraes na Lei de Registros Pblicos
221 ANEXOS
223 ANEXO 1: CATLOGO INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA NO ESTATUTO DA CIDADE,
NA CONSTITUIO E NA LEGISLAO FEDERAL
14
223
Plano Diretor
224
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU
224
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios
224
Desapropriao
225
Consrcio Imobilirio
225
Operaes Urbanas Consorciadas
225
Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso
226
Direito de Superfcie
226
Transferncia do Direito de Construir
226
Direito de Preempo
227
Usucapio Especial de Imvel Urbano
227
Concesso de Direito Real de Uso
228
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
228
Instituio de Zonas Especiais de Interesse Social
229
Assistncia Tcnica e Jurdica Gratuita para as Comunidades e Grupos Sociais Menos Favorecidos
229
Gesto Democrtica da Cidade
229
rgos Colegiados de Poltica Urbana
230
Debates, Audincias e Consultas Pblicas
230
Conferncias sobre Assuntos de Interesse Urbano
230
Iniciativa Popular de Projeto de Lei e Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano
230
Estudo de Impacto de Vizinhana
231
Plano Plurianual
231
Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual
231
Gesto Oramentria Participativa
231
Referendo Popular e Plebiscito
232
Outras Legislaes Relacionadas ao Estatuto da Cidade
232
Das Diretrizes Gerais
232
Dos Planos Nacionais, Regionais e Estaduais de Ordenao do Territrio e de Desenvolvimento Econmico e Social
233
Do Planejamento das Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microregies
233
Dos Instrumentos de Planejamento Municipal em Especial
235
Das Disposies Gerais
236
Registros Pblicos
237 ANEXO 2 : INSTRUMENTOS URBANSTICOS EXISTNCIA E APLICAO EM MUNICPIOS

237
Zonas Especiais de Interesse Social
237
Concesso de Direito Real de Uso
238
IPTU Progressivo no Tempo, Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios e Desapropriao
238
Usucapio Especial de Imvel Urbano
238
Direito de Superfcie
238
Direito de Preempo
238
Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso
239
Transferncia do Direito de Construir
239
Operaes Urbanas
239
Operaes Interligadas
240
Estudo de Impacto de Vizinhana
240
Consrcio Imobilirio
241
Tabelas: Aplicao dos Instrumentos Urbansticos pelos Municpios
247 ANEXO 3: BIBLIOGRAFIA DE REFERNCIA REGULAO URBANSTICA, DIREITO URBANSTICO E REFORMA URBANA
257 ANEXO 4: NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGISLAO APLICVEL
257
Constituio Federal Pargrafos 182 e 183
258
Lei N 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade
271
Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro de 2001
15
16
COMO USAR ESTE GUIA

Este trabalho tem como objetivo apoiar a ao de todos aqueles que esto envolvidos na
implementao do Estatuto da Cidade, seja a partir das Cmaras Municipais e Prefeituras e
outros nveis de governo, seja atravs do Poder Judicirio ou das organizaes e entidades da
sociedade civil e movimentos populares.
Optamos por apresentar uma leitura interdisciplinar, que aborda tanto os aspectos jurdicos e
administrativos como os urbansticos e financeiros, procurando sempre incorporar referncias,
que permitiro ao leitor trilhar um caminho de aprofundamento e ampliao das informaes.
Desta forma, o guia no pretende esgotar as possibilidades de leitura da lei, mas, sempre que
possvel, contextualizar as informaes e indicar metodologias e procedimentos de aplicao,
discutindo suas implicaes.
O processo de formulao e negociao do Estatuto da Cidade foi bastante longo e coincidiu
com um movimento de renovao de prticas de planejamento local no pas. Assim, boa parte
do contedo do Estatuto foi experimentada concretamente por municpios. Por esta razo
inclumos no Guia referncias a algumas destas experincias municipais apresentando no s
sua formulao, mas procurando trazer tambm alguma informao sobre os processos de
implementao e seus resultados.
Os exemplos mencionados no cobrem, de forma alguma, a totalidade das prticas locais,
nem foram selecionados por qualquer critrio de qualificao do tipo melhores prticas. So
apenas referncias que exemplificam as diferentes formas de interpretar e aplicar os
instrumentos, procurando ilustrar os argumentos que demonstram, em cada um dos itens
analisados, as conseqncias advindas desta interpretao. Estes exemplos esto includos
ao longo do Guia sob a forma de caixas de texto.
O Guia est organizado em trs grandes partes: uma primeira de introduo geral discusso;
uma segunda parte contendo os comentrios da lei propriamente ditos; e uma terceira, de anexos.
A INTRODUO qualifica a realidade urbana e a prtica de planejamento e gesto sobre a qual
o Estatuto da Cidade pretende incidir. Aponta tambm o processo de renovao que vem
ocorrendo nas ltimas dcadas e que se consolida com a entrada em vigncia do Estatuto.
A segunda parte Estatuto da Cidade: os INSTRUMENTOS est organizada em sees,
organizando os comentrios de todos os artigos da lei de acordo com a natureza do
instrumento: diretrizes gerais, Plano Diretor, instrumentos de induo, instrumentos de
financiamento, instrumentos de regularizao, instrumentos de democratizao e disposies
gerais. Para cada uma das sees, so apresentados COMENTRIOS
COMENTRIOS
JURDICOS E ADMINISTRATIVOS,
URBANSTICOS
que so diferenciados no texto atravs do tipo de
fonte utilizada e cor da pgina.

Os COMENTRIOS
MENTO
URBANSTICOS
esto sempre organizados da seguinte forma: O
e sua origem (o conceito e de onde surgiu este conceito),
QUE O INSTRU-
COMO IMPLEMENTAR
(passos e
requisitos necessrios para definir a forma especfica de aplicao na cidade), ALERTAS (cuidados
que se deve tomar com possveis efeitos negativos), TRAJETRIA DE IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO
(quais municpios j os aplicaram, com quais resultados).
17
Os COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS, apresentados nas pginas de cor cinza, esto sempre
organizados em trs partes: o SIGNIFICADO E FINALIDADE do instrumento, os REQUISITOS PARA APLICAO
(as providncias legais e administrativas que devem ser tomadas para a sua aplicao) e a
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
dos agentes pblicos envolvidos na aplicao do instrumento.
importante ressaltarmos que o Guia do Estatuto da Cidade dever servir para pblicos de
vrias reas de atuao profissional e social. Dessa maneira, constitui mais uma obra de
referncia do que um texto corrido, a ser lido do princpio ao fim. O leitor perceber que o
Guia eventualmente retornar a temas j antes tratados, sempre que uma abordagem ou
esclarecimento especfico forem necessrios.
A terceira parte ANEXOS contm um
CATLOGO
apresentando a referncia de cada um
dos instrumentos nos artigos do Estatuto da Cidade, assim como as leis federais que se
relacionam a estes. Em seguida apresentada uma LISTAGEM preliminar de leis municipais
que contm uma formulao local dos instrumentos, seguida por uma tabela que indica
as legislaes municipais aplicadas. Nos anexos apresentamos tambm um
BIBLIOGRFICO
LEVANTAMENTO
que incorpora no apenas os textos e livros citados ao longo do Guia, mas
tambm outras obras e documentos, constituindo um ponto de partida para uma pesquisa
na rea. Finalmente, os anexos contm a ntegra do captulo de Poltica Urbana da
Constituio Federal, da Lei no 10.257/2001 e a Medida Provisria no 2.220/2001.
A organizao deste Guia procurou atender simultaneamente a demandas de apoio e leitura
de vrias ordens, que foram sendo captadas atravs da participao do Instituto Plis nas
atividades do Frum Nacional de Reforma Urbana e em encontros, seminrios, debates,
assessorias e cursos sobre o tema. Reflete, portanto, a contribuio de um grande nmero
de pessoas muito alm daquelas que esto citadas nos crditos ou notas de rodap. Agradecemos aqui a todos que com suas lutas, reflexes, questes, observaes e prticas
construram o conhecimento que se encontra registrado nestas pginas.
18
INTRODUO
19
20
introduo
1 | O QUE O ESTATUTO DA CIDADE

Durante o processo de consolidao da Constituio de 1988, um movimento multissetorial e
de abrangncia nacional lutou para incluir no texto constitucional instrumentos que levassem
instaurao da funo social da cidade e da propriedade no processo de construo das cidades.
Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condies de
um Brasil urbanizado, uma plataforma construda desde os anos 60 no pas. As tentativas de
construo de um marco regulatrio a nvel federal para a poltica urbana remontam s propostas
de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo ento Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano nos anos 70, que resultaram no PL no 775/83.
Como resultado dessa luta, pela primeira vez na histria, a Constituio incluiu um captulo
especfico para a poltica urbana, que previa uma srie de instrumentos para a garantia, no
mbito de cada municpio, do direito cidade, da defesa de da funo social da cidade e da
propriedade e da democratizao da gesto urbana (artigos 182 e 183).
No entanto, o texto constitucional requeria uma legislao especfica de abrangncia nacional:
para que os princpios e instrumentos enunciados na Constituio pudessem ser
implementados, era necessria, por um lado, uma legislao complementar de regulamentao
dos instrumentos; por outro, a construo obrigatria de planos diretores que incorporassem
os princpios constitucionais em municpios com mais de 20.000 habitantes.
Iniciou-se, ento, na esfera federal, um perodo de mais de uma dcada de elaboraes,
negociaes, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar ao captulo de poltica
urbana da Constituio. Esse projeto de lei (Projeto de Lei no 5.788/90), que ficou conhecido
como o Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e est em vigncia a
partir de 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o captulo de poltica urbana da
Constituio de 1988, em combinao com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisria
no 2.220/01, do as diretrizes para a poltica urbana do pas, nos nveis federal, estadual e
municipal. Por outro lado, vrios municpios no esperaram a promulgao desta lei federal
para instaurar prticas e implementar os princpios expressos na Constituio, de tal forma
que, durante a dcada de 90, enquanto se discutia e construa o Estatuto, acontecia em mbito
local, um processo rico de renovao no campo da poltica e do planejamento urbanos. A
redao, finalmente aprovada e sancionada, de certa maneira, incorpora esta experincia local,
consagrando prticas e instrumentos j adotados, alm de abrir espao para outros que, por
falta de regulamentao federal, no puderam ser implementados.
Este Guia do Estatuto da Cidade prope-se a auxiliar a todos aqueles que, em sua prtica
cotidiana, deparam-se com os desafios de conhecer e implementar as diretrizes e instrumentos
que o Estatuto da Cidade regulamenta, na direo de uma cidade mais eqitativa, sustentvel
e democrtica. , portanto, um material de consulta e referncia que no pretende ser exaustivo
ou esgotar as possibilidades de leitura e interpretao dos dispositivos legais.
O Estatuto abarca um conjunto de princpios no qual est expressa uma concepo de cidade
e de planejamento e gesto urbanos e uma srie de instrumentos que, como a prpria
denominao define, so meios para atingir as finalidades desejadas. Entretanto, delega
como no podia deixar de ser para cada um dos municpios, a partir de um processo pblico
e democrtico, a explicitao clara destas finalidades. Neste sentido, o Estatuto funciona como
uma espcie de caixa de ferramentas para uma poltica urbana local. a definio da cidade
21
que queremos, nos Planos Diretores de cada um dos municpios, que determinar a mobilizao
(ou no) dos instrumentos e sua forma de aplicao. , portanto, no processo poltico e no
engajamento amplo (ou no) da sociedade civil, que repousar a natureza e a direo de
interveno e uso dos instrumentos propostos no Estatuto.
Aqueles que esto engajados na transformao da cidade rumo superao de uma ordem
urbanstica excludente, patrimonialista e predatria podem ter no Estatuto da Cidade um
instrumento importante. Entretanto, como j sabido entre ns, aprovar um marco legal
apenas o comeo, e jamais a concluso de uma trajetria. Fazer a lei ser implementada,
universalizando a aplicao de seus princpios na reconstruo do territrio do pas, o desafio
que marcar os primeiros anos de vigncia do Estatuto da Cidade. Este Guia pretende ser uma
das contribuies para um perodo que, esperamos, seja de renovao de prticas e de efetiva
democratizao das cidades brasileiras.
22
introduo
2 | URBANIZAO DE RISCO:
EXPRESSO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANSTICA
EXCLUDENTE E PREDATRIA
A imensa e rpida urbanizao pela qual passou a sociedade brasileira foi certamente uma das
principais questes sociais experimentadas no pas no sculo XX. Enquanto em 1960, a populao urbana representava 44,7% da populao total contra 55,3% de populao rural dez
anos depois essa relao se invertera, com nmeros quase idnticos: 55,9% de populao
urbana e 44,1% de populao rural. No ano 2000, 81,2% da populao brasileira vivia em
cidades. Essa transformao, j imensa em nmeros relativos, torna-se ainda mais assombrosa
se pensarmos nos nmeros absolutos, que revelam tambm o crescimento populacional do
pas como um todo: nos 36 anos entre 1960 e 1996, a populao urbana aumenta de 31 milhes
para 137 milhes, ou seja, as cidades recebem 106 milhes de novos moradores no perodo.
A urbanizao vertiginosa, coincidindo com o fim de um perodo de acelerada expanso da
economia brasileira, introduziu no territrio das cidades um novo e dramtico significado: mais
do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar e reproduzir de forma
paradigmtica as injustias e desigualdades da sociedade.
Estas se apresentam no territrio sob vrias morfologias, todas elas bastante conhecidas: nas
imensas diferenas entre as reas centrais e as perifricas das regies metropolitanas; na
ocupao precria do mangue em contraposio alta qualidade dos bairros da orla nas cidades
de esturio; na eterna linha divisria entre o morro e o asfalto, e em muitas outras variantes
dessa ciso, presentes em cidades de diferentes tamanhos, diferentes perfis econmicos e
regies diversas.1
O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies
urbansticas precrias muito mais do que a expresso da desigualdade de renda e das
desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade
dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precria, a populao
que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso s oportunidades de
trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos
meios daqueles que j vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso
incidindo sobre a mesma populao faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja
cada vez menor. Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade
indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser
adensados, impossvel para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo
acesso a toda a infra-estrutura que j est instalada. Em geral, a populao de baixa renda s
tem a possibilidade de ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em geral no
tm qualquer infra-estrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas
ambientalmente frgeis, que teoricamente s poderiam ser urbanizadas sob condies muito
Segundo os dados levantados pelo IBGE , foram encontradas favelas em 27,6% dos municpios brasileiros. (...) Em
56,6% dos municpios com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes existem favelas, o mesmo acontecendo em
79,9% daqueles com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes e na totalidade dos municpios com populao
superior a 500 mil habitantes. Franois E. J. Bremaeker, O Papel do Municpio na Poltica Habitacional Rio de Janeiro,
Srie Estudos Especiais no 32, IBAM, junho de 2001, p.7.
23
mais rigorosas e adotando solues geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que

acaba acontecendo.
Tal comportamento no exclusivo dos agentes do mercado informal: a prpria ao do poder
pblico muitas vezes tem reforado a tendncia de expulso dos pobres das reas mais bem
localizadas, medida que procura os terrenos mais baratos e perifricos para a construo de
grandes e desoladores conjuntos habitacionais. Desta forma, vai se configurando uma expanso
horizontal ilimitada, avanando vorazmente sobre reas frgeis ou de preservao ambiental,
que caracteriza nossa urbanizao selvagem e de alto risco.
Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas
as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias
precrias e cada vez mais distantes, essa urbanizao de risco vai acabar gerando a necessidade
de transportar multides, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de
circulao. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas, sob o ponto de vista
ambiental, provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante
desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais e os processos erosivos
mais dramticos atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte melhor infraestruturada e qualificada do tecido urbano passa a ser objeto de disputa imobiliria, o que
acaba tambm gerando uma deteriorao dessas partes da cidade.
Este modelo de crescimento e expanso urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do
pas, tem sido identificado, no senso comum, como falta de planejamento. Segundo esta
acepo, as cidades no so planejadas e, por esta razo, so desequilibradas e caticas.
Entretanto, como tentaremos sustentar a seguir, trata-se no da ausncia de planejamento,
mas sim de uma interao bastante perversa entre processos scio-econmicos, opes de
planejamento e de polticas urbanas, e prticas polticas, que construram um modelo excludente
em que muitos perdem e pouqussimos ganham.
24
introduo
3 | ORDEM URBANSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTO:

A CONSTRUO DA DESORDEM URBANA
Como tem sido enfrentado o tema do controle da cidade e da expanso urbana nas cidades
brasileiras? Em primeiro lugar, estabelecendo uma contradio permanente entre ordem
urbanstica (expressa no planejamento urbano e legislao) e gesto. O planejamento
principalmente por meio de Planos Diretores e de zoneamentos estabelece uma cidade
virtual, que no se relaciona com as condies reais de produo da cidade pelo mercado,
ignorando que a maior parte das populaes urbanas tem baixssima renda e nula capacidade
de investimento numa mercadoria cara o espao construdo. O planejamento urbano, e
sobretudo o zoneamento, define padres de ocupao do solo baseados nas prticas e lgicas
de investimento dos mercados de classe mdia e de alta renda e destina o territrio urbano
para estes mercados. Entretanto, embora estes mercados existam, sua dimenso em relao
totalidade do espao construdo e da demanda por espao urbano corresponde menor
parcela dos mercados. Desta forma, os zoneamentos acabam por definir uma oferta potencial
de espao construdo para os setores de classe mdia e alta muito superior a sua dimenso,
ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de localizao para os mercados de
baixa renda, j que praticamente ignora sua existncia.
Desta forma, definem-se no mbito local os interlocutores dos planos e zoneamentos,
destinando para os mais pobres o espao da poltica habitacional e a gesto da ilegalidade.
Produzidos de forma autoconstruda nos espaos que sobram da cidade regulada ou seja,
reas vedadas para o estabelecimento dos mercados formais (como beiras de crrego,
encostas, reas rurais ou de preservao), os assentamentos precrios sero, ento, objeto
da gesto cotidiana. Est a trata de incorporar, a conta gotas, estas reas cidade,
regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura e nunca eliminando definitivamente
a precariedade e as marcas da diferena em relao s reas reguladas. Perpetua-se assim
uma dinmica altamente perversa sob o ponto de vista urbanstico de um lado, nas reas
reguladas, so produzidos vazios e reas subutilizadas; de outro, reproduz-se ao infinito a
precariedade dos assentamentos populares.
A despeito de sua aparente irracionalidade urbanstica, esta dinmica tem alta rentabilidade
poltica. Separando interlocutores, o poder pblico pode ser, ao mesmo tempo, scio de
negcios imobilirios rentveis e estabelecer uma base poltica popular nos assentamentos. A
base popular, de natureza quase sempre clientelista, sustenta-se no princpio mesmo da
contraposio entre cidade legal e ilegal. A condio de ilegalidade e informalidade dos
assentamentos populares os converte em refns de favores do poder pblico, a serem
reconhecidos e incorporados cidade, recebendo infra-estrutura, equipamentos, etc. Esta tem
sido a grande moeda de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentao popular e
governos e, o que mais perverso, de manuteno de privilgios na cidade, definidos no
marco da poltica urbana dos planos.
A viso tecnocrtica dos planos e do processo de elaborao das estratgias de regulao
urbanstica completa o quadro. Isto significa o tratamento da cidade nos planos como objeto
puramente tcnico, no qual a funo da lei estabelecer padres satisfatrios, ignorando
qualquer dimenso que reconhea conflitos, como a realidade da desigualdade de condies
de renda e sua influncia sobre o funcionamento dos mercados urbanos.
25
Finalmente, importante apontar que os modelos de poltica e planejamento urbanos adotados

pelas cidades nos anos 70 em princpio dos 80 tambm foram marcados por uma viso bastante
estadista da poltica urbana. Formuladas e implementadas durante o perodo do milagre
brasileiro, estas prticas foram marcadas pelo autoritarismo do regime poltico em vigor e por
uma forte crena na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano ento
praticado. Esta viso foi tensionada no apenas pelo processo de redemocratizao, mas
tambm pela crise fiscal do Estado. No vamos aqui desenvolver a natureza desta crise e suas
origens, apenas ressaltar que o modelo de desenvolvimento urbano ento praticado tinha como
um de seus pressupostos a possibilidade de altos investimentos estatais, algo que hoje no se
coloca da mesma forma. Se nos pases do primeiro mundo, que j haviam estabelecido um
patamar bsico de urbanidade e incluso em suas cidades, o impacto da crise do Estado
gerou a necessidade de reviso das prticas de planejamento, entre ns o desafio ainda
mais complexo. Sob o contexto de privatizao de servios pblicos, desmonte de mquina
pblica e corte nos gastos sociais, a necessidade de construo de uma nova ordem
urbanstica, redistributiva e includente ainda mais urgente.
O Estatuto da Cidade responde de forma propositiva a este desafio de reconstruo da ordem
urbanstica, sob novos princpios, com novos mtodos e concepes e novas ferramentas.
26
introduo
4 | COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES

FEDERATIVOS SOBRE A POLTICA URBANA
O Estatuto da Cidade dispe, no seu artigo 3, as competncias da Unio sobre a poltica urbana
com base na repartio das competncias constitucionais sobre essa poltica atribuda aos
entes federativos. A Federao Brasileira tem como caracterstica fundamental a definio das
funes e dos deveres das entidades federadas, direcionados para assegurar os direitos e
garantias fundamentais das pessoas, por meio da implementao de polticas pblicas que
atendam os objetivos fundamentais de promover a justia social, erradicar a pobreza e reduzir
as desigualdades sociais, tornar plena a cidadania e a dignidade da pessoa humana.
A Constituio tornou exigncia a formao do sistema de normas de direito urbanstico, que
deve ser composto pelas normas constitucionais referentes poltica urbana, lei federal de
desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a poltica urbana estabelecidas nas
Constituies dos Estados, lei estadual de poltica urbana e a legislao estadual urbanstica, e
o conjunto de normas municipais referentes poltica urbana estabelecidas nas Leis Orgnicas
dos Municpios, no Plano Diretor e na legislao municipal urbanstica.
A Unio, de acordo com o artigo 21, inciso XX, tem a competncia para estabelecer as diretrizes
para a habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Com base no artigo 24, inciso I, a
Unio, no mbito da competncia concorrente sobre direito urbanstico, tem como atribuio
estabelecer as normas gerais de direito urbanstico por meio da lei federal de desenvolvimento
urbano. Essa lei deve conter as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da poltica
urbana nacional, a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio e instituir os
instrumentos urbansticos e o sistema de gesto desta poltica.
A Unio tem ainda a competncia privativa de acordo com o artigo 21, inciso IX da Constituio,
para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social.
De acordo com o 4 do art. 182, a lei federal de desenvolvimento urbano necessria para a
regulamentao dos instrumentos urbansticos do parcelamento ou edificao compulsrios,
do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbanos progressivo no tempo, e a
desapropriao para fins de reforma urbana; que devem ser aplicados pelo Municpio para
garantir o cumprimento da funo social da propriedade urbana com base no Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade a lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente,
que regulamenta os instrumentos de poltica urbana que devem ser aplicados pela Unio,
Estados e especialmente pelos Municpios.
Os Estados, com base na competncia concorrente com a Unio, podem editar uma lei estadual de poltica urbana na ausncia de lei federal. O Estado pode editar normas gerais de
direito urbanstico, na ausncia da lei federal visando a capacitar os Municpios para a execuo
da poltica urbana municipal. Essas normas gerais tero sua eficcia suspensa se ficarem em
desacordo com as normas gerais estabelecidas pela Unio por meio da lei federal de
desenvolvimento urbano, com base no artigo 24, pargrafo 4 da Constituio.
Os Estados podem editar uma lei estadual de poltica urbana, de modo a aplicar essas polticas
de forma integrada com seus Municpios. Aos Estados cabe instituir um sistema de poltica
urbana metropolitana com organismos e instrumentos prprios, cuja poltica deve ser
destinada em especial para as reas metropolitanas.
27
Com relao ao Municpio, a Constituio atribui a competncia privativa para legislar sobre
assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, e de
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, parcelamento e da ocupao do solo urbano, de acordo com o artigo 30, incisos I,II, e VIII.
O Municpio, com base no artigo 182 e no princpio da preponderncia do interesse, o principal
ente federativo responsvel em promover a poltica urbana de modo a ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e
de garantir que a propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e
instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento
bsico da poltica urbana.
28
ESTATUTO DA CIDADE:
OS INSTRUMENTOS
29
30
instrumentos
1 | DIRETRIZES GERAIS
De acordo com o artigo 21, inciso XIX da Constituio, competncia privativa da Unio
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico
e transportes urbanos, cabendo Unio estabelecer as normas gerais de direito urbanstico,
no mbito da competncia legislativa concorrente com os Estados (artigo 24,I).
Segundo Hely Lopes Meirelles: norma geral a que estabelece princpios ou diretrizes de
ao e se aplica indiscriminadamente a todo territrio nacional.2 Para este autor, legislar
editar regras gerais de conduta; no intervir executivamente nas entidades federadas,
impondo padres estandartizados nos mais mnimos detalhes. O que se reconhece Unio
a possibilidade de estabelecer normas gerais de Urbanismo, vale dizer, imposies de
carter genrico e de aplicao indiscriminada em todo o territrio nacional.3
Diogo de Figueiredo Moreira Neto sintetiza as caractersticas das normas gerais aplicadas
matria urbanstica da seguinte forma: I estabelecem princpios, diretrizes, linhas
mestras e regras jurdicas gerais; II no podem entrar em pormenores ou detalhes nem
esgotar o assunto legislado; III devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a
todos os entes pblicos; IV devem ser regras uniformes para todas as situaes
homogneas; V devem referir-se a questes fundamentais; VI so limitadas, no sentido
de no poderem violar a autonomia dos Estados (e ainda menos dos Municpios).4
Apesar da complexidade para identificar se as normas do Estatuto da Cidade so normas
gerais, que no interferem na autonomia dos entes federativos, especialmente dos
Municpios, a identificao das normas do Estatuto serem adequadas como normas gerais
deve ter sempre como critrio bsico a adequao destas Constituio, em especial
aquelas interrelacionadas com as normas da poltica urbana e com as competncias
constitucionais atribudas aos entes federativos.
As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade como normas
gerais de direito urbanstico so, em especial para os Municpios, as normas balizadoras e
indutoras da aplicao dos instrumentos de poltica urbana regulamentados na lei. O Poder
Pblico somente estar respeitando o Estatuto da Cidade, quando os instrumentos previstos
forem aplicados com a finalidade de atender as diretrizes gerais previstas na lei. A aplicao
pelos Municpios do Plano Diretor, da operao urbana consorciada, do direito de preempo,
da outorga onerosa do direito de construir, tem que atender s diretrizes como a de combater
a especulao imobiliria, da gesto democrtica da cidade, da implementao do direito a
cidades sustentveis, da promoo da regularizao urbanizao e regularizao fundiria
das reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda.
A possibilidade do uso desses instrumentos pelos Municpios de forma a contrariar as
diretrizes gerais da poltica urbana poder ser questionada at mesmo por via judicial,
em razo do pleno desrespeito lei federal de desenvolvimento urbano e s normas
constitucionais da poltica urbana. Com base no prprio Estatuto da Cidade poder esta
Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, p. 107, nota 53.

Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro , p. 388.
4
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Competncia concorrente limitada: O problema da conceituao de normas gerais,
tese apresentada ao XIV, p.43.
3
31
prtica ser considerada uma leso ordem urbanstica nos termos do artigo 53, 5
possibilitando que as entidades da sociedade civil utilizem o instrumento da ao civil
pblica visando a responsabilizar os agentes pblicos e privados pelo uso indevido dos
instrumentos de poltica urbana que acarrete leso s funes sociais da cidade e ao
direito a cidades sustentveis.
No captulo I Diretrizes Gerais, o Estatuto da Cidade estabelece os parmetros que devem
orientar a construo da poltica urbana, em todas as instncias do poder pblico. A
seguir, mencionamos cada uma das diretrizes constantes no art. 2o do Estatuto.
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia,
ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
A primeira diretriz do Estatuto reconhece e qualifica o direito s cidades sustentveis,

que passa a ter vigncia como um dos direitos fundamentais da pessoa humana, includo
no conjunto dos direitos humanos. A Constituio brasileira, pelo 2 do artigo 5,
estabelece que os direitos e garantias expressos na Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais
em que a Repblica Federativa do Brasil participe.
O direito cidade tem como fonte de origem os princpios constitucionais das funes
sociais da cidade e da propriedade, norteadores da poltica urbana. Pertencente categoria
dos direitos difusos, como o direito ao meio-ambiente, o direito a cidades sustentveis
preconiza a meta fundamental da Repblica Brasileira para o desenvolvimento urbano:
tornar as cidades brasileiras mais justas, humanas, democrticas e sustentveis.
O direito cidade um novo direito fundamental positivado, oriundo da fonte legitimadora
das normas constitucionais da poltica urbana, que incorporaram a emenda popular de
reforma urbana apresentada na Assemblia Nacional Constituinte, que j apontava a
necessidade do reconhecimento constitucional dos direitos urbanos.
Assegurar o pleno exerccio do direito cidade a diretriz chave da poltica urbana que
deve ser implantada nas cidades brasileiras, tendo as pessoas humanas como a prioridade
desta poltica. O pleno exerccio do direito a cidades sustentveis compreende condies
dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos (direitos civis
e polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais), de participar da gesto da cidade,
de viver numa cidade com qualidade de vida, sob os aspectos social e ambiental.
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas
dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
A gesto democrtica da cidade reconhecida como uma diretriz para o desenvolvimento

sustentvel das cidades, com base nos preceitos constitucionais da democracia
5
O Artigo 53 altera o artigo 1 da Lei n 7.347/85, que a lei de ao civil pblica de responsabilidade por danos causados
ao meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos. Este artigo inclui na lei da ao civil pblica a possibilidade de
acionar na Justia os responsveis por danos morais e patrimoniais ordem urbanstica. Esta ao poder ser promovida
por associao civil legalmente constituda h pelo menos um ano que tenha a previso de promover a ao civil pblica
em seu estatuto, bem como pelo Ministrio Pblico.
32
instrumentos
participativa, da cidadania, da soberania e participao popular. Potencializar o exerccio

dos direitos polticos e da cidadania deve ser o objetivo que deve ser respeitado nos
processos de gesto nas cidades. O direito participao popular ser respeitado quando
os grupos sociais marginalizados e excludos tiverem acesso vida poltica e econmica
da cidade. Para ser exercido, este direito para pressupe a capacitao poltica dos diversos
grupos sociais.
Na gesto democrtica da cidade, deve ser assumido politicamente que existem diversos
atores sociais com concepes conflitantes de vida e de cidade. O desafio construir uma
cultura poltica com tica nas cidades, viabilizando que os conflitos de interesse sejam
mediados e negociados em esferas pblicas e democrticas. Assume-se como princpio
bsico da poltica urbana o imperativo de se discutir os rumos das cidades com os vrios
setores da sociedade. Garante-se, dessa forma, a participao da populao nas decises
de interesse pblico, por meio dos instrumentos estabelecidos na Lei.
A comunidade e o Estado atuam assim, conjuntamente, na gesto e fiscalizao da coisa
pblica. A gesto democrtica da cidade pressupe a organizao da sociedade civil para
interferir no processo poltico em nome das demandas sociais por meio do exerccio da
cidadania. Assim, a democracia participativa um instrumento de garantia dos direitos
fundamentais, reunidos, por sua vez, no direito cidade.
III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
Expe-se aqui a dimenso da necessidade de parcerias entre o poder pblico e os vrios

setores da sociedade civil no planejamento, execuo e fiscalizao da poltica urbana,
por meio de cooperao entre os investimentos pblicos e privados, sempre tendo em
vista o interesse da sociedade como um todo. Esta diretriz contrape-se a uma noo de
parcerias entre o poder pblico e a iniciativa privada, cujo principal beneficirio seja o
capital imobilirio.
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das
atividades econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e
corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
O Estatuto da Cidade compreende o crescimento e desenvolvimento urbano como um

processo que pressiona o equilbrio social e ambiental. A prtica do planejamento urbano,
portanto, mais do que estabelecer modelos ideais de funcionamento das cidades, deve
contemplar os conflitos e possuir uma funo de correo dos desequilbrios de todas as
ordens que so causados pela urbanizao. Nesse sentido, deve haver uma compreenso
integrada do desenvolvimento urbano e econmico, incluindo as relaes entre as regies
urbanizadas e as reas sob sua influncia direta.
V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos
interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais;
O Estatuto estabelece como diretriz a necessidade de estabelecer uma poltica de

investimentos pblicos baseada na equidade e universalizao do acesso aos servios e
equipamentos pblicos. Desta forma busca-se evitar a concentrao da oferta de servios
e equipamentos em apenas um setor da cidade. Esta diretriz pressupe tambm a ruptura
33
com a idia de homogeneizao dos padres urbansticos, em total dissonncia com as

condies concretas dos territrios, que so distintas de acordo com as condies
ambientais e histricas especficas.
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana;
a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de
trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente;
a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao;
a deteriorao das reas urbanizadas;
a poluio e a degradao ambiental;
Na abordagem tradicional, a Lei de Uso e Ocupao do Solo vista como um mecanismo

de regulao dos usos urbanos baseado principalmente em modelos ideais de distribuio
de densidades e compatibilidade de usos. Aqui, complementa-se essa viso com uma
nova maneira de tratar o uso e a ocupao do solo, incorporando a dimenso de seus
efeitos sobre o processo de formao de preos no mercado imobilirio e na adequao
entre as reais condies das diferentes partes da cidade e a ocupao que essas reas
podem receber. A Lei de Uso e Ocupao do Solo, portanto, pode passar a induzir usos e
ocupaes especficos, quando identifica distores entre a capacidade e a real utilizao
de cada parcela da cidade. Da mesma maneira, a lei pode mediar conflitos entre usos e
ocupaes incompatveis na cidade.
VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
Leva-se em conta a relao de dependncia entre as regies urbanas e rurais, estendendo

as premissas do Estatuto para alm da regio urbanizada do municpio. Esta diretriz afirma
a responsabilidade do municpio em relao ao controle do uso e ocupao do solo das
zonas rurais, na perspectiva do desenvolvimento econmico do municpio.
VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
Coloca-se a idia do direito s cidades sustentveis, como um dos princpios norteadores

da poltica urbana. A sustentabilidade, aqui, percebida no seu sentido mais amplo, indo
alm do equilbrio ambiental e incorporando as dimenses econmicas e sociais.
IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao.
O desenvolvimento urbano e os investimentos pblicos nas cidades causam profundos

impactos nas condies econmicas e sociais da populao e de seu patrimnio imobilirio.
Um dos objetivos da poltica urbana passa a ser o estabelecimento de mecanismos de
correo dessas distores, de maneira a compensar perdas ou ganhos excessivos em
decorrncia das alteraes na dinmica e dos investimentos pblicos e privados na cidade.
34
instrumentos
X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de
bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
Coloca-se aqui a funo redistributiva da poltica urbana e a adequao dos investimentos

e gastos pblicos aos objetivos gerais de desenvolvimento urbano. Taxas e impostos, como
o Imposto Predial e Territorial Urbano, e os investimentos provenientes do oramento
pblico devem promover justia social, e devem ser coerentes com os objetivos da polticas
de desenvolvimento urbano.
XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de
imveis urbanos;
Determinados investimentos pblicos provocam valorizao dos imveis do entorno,

produzindo ganhos imobilirios para alguns proprietrios urbanos. O Estatuto prope
mecanismos que permitam que parte desses ganhos sejam revertidos ao conjunto da
sociedade, devolvendo para os cofres pblicos parte desta valorizao decorrente
unicamente da ao pblica.
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio
cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
Reconhece-se a proteo ao patrimnio em suas vrias dimenses como parte do

direito s cidades sustentveis, a ser garantido pelos instrumentos urbansticos.
XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;
Esta diretriz relaciona-se ao direito gesto democrtica das cidades, garantindo

populao o acesso e o poder de interferncia nos processos de deciso e implementao
da poltica urbana.
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e
edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
Esta diretriz visa a efetivar o direito moradia de milhes de brasileiros que vivem em
condies precrias e sem nenhuma segurana jurdica de proteo ao direito de moradia
nas cidades, em razo dos assentamentos urbanos em que vivem serem considerados
ilegais e irregulares pela ordem legal urbana em vigor.
Com esta diretriz, o Estatuto da Cidade aponta para a necessidade da constituio de um
novo marco legal urbano que constitua uma proteo legal ao direito moradia para as
pessoas que vivem nas favelas, nos loteamentos populares, nas periferias e nos cortios,
mediante a legalizao e a urbanizao das reas urbanas ocupadas pela populao
considerada pobre ou miservel.
XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias,
com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
Parmetros complexos e exigentes dificultam e reduzem a oferta de lotes e diminuem a

35
possibilidade de oferta de lotes e moradias pelo mercado formal. A simplificao da

legislao deve ser buscada, de maneira a permitir dentro da lei um uso intenso e
racional dos recursos territoriais e dos investimentos pblicos, sem que isso ameace a
salubridade e qualidade ambiental. Se a legislao for mais simples, certamente ser mais
conhecida e praticada pelo conjunto dos cidados.
XVI Isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.
As regras de produo da cidade devem ser fruto de um pacto entre os entes pblicos e
privados e, uma vez estabelecidas, devem ser respeitadas por todos. Dessa forma,
combatem-se prticas historicamente estabelecidas de intervenes estatais autoritrias,
urbanizando e implementando equipamentos sem dialogar com a cidade e sua populao.
Por outro lado, deve-se buscar um tratamento mais equnime por parte das prefeituras no
que se refere ao de promotores pblicos ou privados. As regras e uso e ocupao do
solo, assim como os procedimentos para aprovao e licenciamento das obras, devem ser
obedecidos igualmente por todos.
36
instrumentos
2 | CONCEPO DE CIDADE E PLANEJAMENTO MUNICIPAL

CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE
O contedo regulatrio do Estatuto da Cidade bastante complexo, e seus instrumentos
significam interferncias em muitas instncias do poder pblico nos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio e nas esferas federal, estadual e municipal e da sociedade civil.
A entrada em vigncia do Estatuto levar necessidade de inmeros rearranjos e
recontrataes polticos e sociais.
As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos
instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as
formas de uso ocupao do solo; a ampliao das possibilidades de regularizao das posses
urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal; e tambm uma nova
estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado em processos
decisrios sobre o destino da cidade.
No primeiro conjunto, a evidente interao entre regulao urbana e a lgica de formao de
preos no mercado imobilirio enfrentada por meio de dispositivos que procuram coibir a
reteno especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separao entre o
direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribudo pela legislao urbana.
O segundo conjunto de instrumentos trata da regularizao fundiria de reas ocupadas e no
tituladas da cidade. Os nmeros no so precisos, porm podemos afirmar que mais da metade
de nossas cidades constituda por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que
contrariam de alguma maneira as formas legais de urbanizao. Uma parte significativa destes
assentamentos composta por posses de propriedades pblicas ou privadas abandonadas ou
no utilizadas. Desde a dcada de 1970, os municpios vm investindo nas chamadas favelas,
reconhecendo sua existncia como parte da cidade. Entretanto, embora a urbanizao das
favelas venha sendo defendida e praticada h dcadas, a titularidade definitiva destas reas
para seus verdadeiros moradores esbarra em processos judiciais interminveis e enormes
dificuldades de registro junto aos cartrios.
No terceiro conjunto de instrumentos, o Estatuto incorpora o que existe de mais vivo e vibrante
no desenvolvimento de nossa democracia a participao direta (e universal) dos cidados
nos processos decisrios. Audincias pblicas, plebiscitos, referendos, estudos de impacto de
vizinhana, alm da obrigatoriedade de implementao de oramentos participativos, so assim
mencionados como instrumentos que os municpios devem utilizar para ouvir, diretamente, os
cidados em momentos de tomada de deciso sobre sua interveno sobre o territrio.
37
3 | A ARTICULAO DA POLTICA URBANA MUNICIPAL:

O PLANO DIRETOR
A Constituio de 1988 define como obrigatrios os Planos Diretores para cidades com populao
acima de 20.000 habitantes. O Estatuto da Cidade reafirma essa diretriz, estabelecendo o
Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana
(artigos 39 e 40). Conforme estabelece o Estatuto, a partir de agora, o Plano Diretor instrumento
obrigatrio para municpios com populao acima de 20.000 habitantes; para aqueles situados
em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas; em reas de interesse turstico; ou em
reas sob influncia de empreendimentos de grande impacto ambiental. Municpios que no
se incluem em qualquer destas categorias precisam dispor obrigatoriamente de um Plano
Diretor, se o poder pblico pretender aplicar os instrumentos previstos no captulo de Reforma
Urbana da Constituio de 1988.
3.1 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS URBANSTICOS

CONCEPO TRADICIONAL
No Brasil, a institucionalizao do planejamento urbano nas administraes municipais se
disseminou a partir da dcada de 70, com a misso de promover o desenvolvimento integrado
e o equilbrio das cidades, em um contexto de exploso do processo de urbanizao. A
concepo de planejamento urbano ento em vigor correspondia idealizao de um projeto
de cidade do futuro o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, que seria executado ano
a ano at chegar-se a um produto final (o modelo de cidade desejada). Seu ponto de partida era
a definio de padres adequados ou aceitveis de organizao do espao fsico, que se
consubstanciavam em uma srie de investimentos pblicos e numa legislao de uso e
ocupao do solo condizente com o modelo adotado. A implementao do plano seria
responsabilidade do poder pblico municipal, executada atravs de investimentos em
transportes, sistema virio, infra-estrutura e equipamentos pblicos e no controle sobre a ao
dos agentes privados atravs de disciplinas de uso do solo. O instrumento que hegemoniza a
prtica do planejamento nesse perodo o zoneamento, que significa a diviso do conjunto do
territrio urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas diferenciadas, para as quais so aplicados
parmetros de uso e ocupao especficos. Essa estratgia baseia-se na idia da definio de
um modelo de cidade ideal, traduzido em ndices como taxas de ocupao, coeficientes de
aproveitamento, tamanhos mnimos de lotes, etc. modelo formulado pelos pases centrais
de onde veio a teoria do zoneamento.
A adoo de padres urbansticos exigentes e de difcil compreenso e a alta complexidade
dos planos fazem parte de um quadro de hegemonia de uma viso tecnocrtica na legislao
urbanstica. Isso significa o tratamento da cidade como um objeto puramente tcnico, no qual
a funo da lei seria apenas o de estabelecer os padres satisfatrios de qualidade para seu
funcionamento. Ignora-se dessa forma qualquer dimenso que reconhea conflitos, e muito
38
plano diretor
funcionamento dos mercados imobilirios urbanos.

Nega-se assim os atributos da situao real, desperdiando-se as prprias potencialidades que
essa situao pode proporcionar. Ao mesmo tempo, o foco no que falta ao invs do que existe de
fato embute uma eterna concepo da cidade como algo doente, a ser curado pelo planejamento.
Naquele momento, com as limitaes do poder legislativo e a desarticulao da sociedade
civil, o planejamento urbano foi produzido no gabinete, enquadrado e limitado pela viso
centralizadora e tecnocrtica que dominava o sistema de planejamento do pas como um todo.
O isolamento do planejamento e sua separao da esfera da gesto provocou uma espcie de
discurso desconexo nas administraes de um lado os planos reiteravam os padres, modelos
e diretrizes de uma cidade racionalmente produzida, de outro o destino da cidade era negociado,
dia a dia, com os interesses econmicos, locais e corporativos. E assim, foram se configurando
cidades caracterizadas pelo contraste entre um espao contido no interior da cada vez mais
minuciosa moldura da legislao urbanstica e outro, normalmente trs vezes maior,
eternamente situado numa zona intermediria entre o legal e o ilegal.
Passadas pelo menos duas dcadas de prtica de elaborao de Planos Diretores segundo o
receiturio tecnocrtico, parece evidente a incapacidade do planejamento urbano de produzir
cidades equilibradas e de acordo com as normas.
Entre os planejadores, esta ineficcia geralmente justificada como ausncia de vontade poltica
dos governantes em impor o projeto contido no plano da cidade e/ou como suscetibilidade dos
governos a prticas eticamente condenveis. Segundo este ponto de vista, o Plano bom em
si, na medida em que formula o desenvolvimento de uma cidade harmnica, sua aplicao,
portanto que corresponderia a um desvio. Por trs deste conceito de Plano e seus instrumentos,
existem concepes polticas e vises do modo de organizao do espao urbano questionveis.
Em primeiro lugar, do ponto de vista poltico, a idia de um Plano Diretor como projeto acabado
de cidade do futuro que dirige seu desenvolvimento presente, supe a idia de um poder
central associado a um Estado forte e capitalizado, que impe e controla este projeto sobre o
conjunto dos cidados. Por outro lado, no h lugar para o conflito (que efetivamente constri
e transforma a cidade): a utopia de um projeto concludo de cidade corresponde utopia de um
Estado absoluto. Desta forma, um projeto que se ope poltica campo de explicitao dos
conflitos e portanto no contm nenhuma forma de dilogo com ela. Evidentemente, em
tempos de governos centralizados, esta concepo teve alguma ressonncia numa realidade
de sociedade civil silenciada. Porm, com a redemocratizao aprofundou-se a contradio
entre gesto (como prtica atravessada pela poltica) e planejamento.
CONCEPO DE PLANO DIRETOR CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE

Os parmetros tradicionais do planejamento urbano comeam a ser mais fortemente
questionados com a emergncia de movimentos sociais urbanos cada vez mais convergentes
e abrangentes a partir do final dos anos 70. Dentro do mbito de reforma do ordenamento
jurdico nacional, os movimentos impulsionaram o tema da Reforma Urbana, politizando o debate
sobre a legalidade urbanstica e influenciando fortemente o discurso e as propostas nos meios
tcnicos e polticos envolvidos com a formulao de instrumentos urbansticos.
39
comentrios urbansticos
menos a realidade da desigualdade das condies de renda e sua influncia sobre o
Um dos temas que marcaram os debates foi o da relao da legislao com a cidade real e,
sobretudo, sua responsabilidade para com a cidade irregular, informal e clandestina. A idia da
necessidade de reconhecer e legalizar a cidade real alcana diversos setores da sociedade e
resulta em uma proposta de reformulao da legislao atravs da Emenda Popular da Reforma
Urbana, encaminhada ao Congresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela
Reforma Urbana. Nela estavam contidas propostas que procuravam viabilizar novos instrumentos
urbansticos de controle do uso do solo, para que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar
o acesso terra, democratizando o acesso ao solo urbano.
Diferentemente da concepo tradicional que pratica uma separao total entre planejamento
e gesto, havendo inclusive um conflito entre essas duas dimenses, operando o planejamento
apenas na esfera tcnica e a gesto na dimenso poltica o novo paradigma parte do
pressuposto que a cidade produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua
ao coordenada, no em funo de um modelo produzido em escritrios, mas a partir de um
pacto a cidade que queremos que corresponda ao interesse pblico da cidade.

As novas prticas substituem o Plano que prioriza tudo ou seja, no prioriza nada pela idia
do Plano como um processo poltico, por meio do qual o poder pblico canaliza seus esforos,
capacidade tcnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritrios. Dessa
forma, procura-se evitar a dissipao de foras em intervenes fragmentadas, em prol de um
foco nos pontos vistos como fundamentais para a cidade.
A regulao urbanstica passa a ser tratada como um processo, com etapas sucessivas: a
formulao de instrumentos urbansticos que sirvam para realizar e implementar os objetivos
e diretrizes estabelecidos pelo Plano, sua aprovao na Cmara Municipal, sua fiscalizao e
reviso peridica, a partir do cotejamento entre a estratgia proposta e os resultados alcanados.
O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de princpios e regras orientadoras da
ao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano. O Plano Diretor parte de uma
leitura da cidade real, envolvendo temas e questes relativos aos aspectos urbanos, sociais,
econmicos e ambientais, que embasa a formulao de hipteses realistas sobre os opes
de desenvolvimento e modelos de territorializao. O objetivo do Plano Diretor no resolver
todos os problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a definio de uma estratgia
para a interveno imediata, estabelecendo poucos e claros princpios de ao para o conjunto
dos agentes envolvidos na construo da cidade, servindo tambm de base para a gesto
pactuada da cidade. Desta forma, definida uma concepo de interveno no territrio que
se afasta da fico tecnocrtica dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado,
que tudo prometiam (e nenhum instrumento possuam para induzir a implementao do modelo
idealizado proposto!). De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores
devem contar necessariamente com a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos econmicos e sociais, no apenas durante o processo
de elaborao e votao, mas, sobretudo, na implementao e gesto das decises do Plano.
Assim, mais do que um documento tcnico, normalmente hermtico ou genrico, distante
dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano passa a significar um espao de debate
dos cidados e de definio de opes, conscientes e negociadas, por uma estratgia de
interveno no territrio. No se trata aqui da tradicional fase de consultas que os Planos
Diretores costumam fazer a seus interlocutores preferenciais, clientes dos planos e leis de
zoneamento, que dominam sua linguagem e simbolizao, mas de um processo de construo
coletiva da cidade que queremos.
40
plano diretor
A base para a aplicao de todos os instrumentos do Estatuto da Cidade o projeto de cidade

que se produzir no nvel municipal projeto que deve estar explicitado no Plano Diretor.
Pelo texto da Constituio de 1988, o Plano Diretor o instrumento bsico da poltica municipal
de desenvolvimento urbano (artigo 182, 1o). Cabe ao Plano Diretor cumprir a premissa
constitucional da garantia da funo social da cidade e da propriedade urbanas. Ou seja,
justamente o Plano Diretor o instrumento legal que vai definir, no nvel municipal, os limites, as
faculdades e as obrigaes envolvendo a propriedade urbana.Tem, portanto, uma importncia imensa.
O Plano Diretor dever explicitar de forma clara qual o objetivo da poltica urbana. Deve partir
de um amplo processo de leitura da realidade local, envolvendo os mais variados setores da
sociedade.6 A partir disso, vai estabelecer o destino especfico que se quer dar s diferentes
regies do municpio, embasando os objetivos e as estratgias. A cartografia dessas diretrizes
corresponde a um macrozoneamento, ou seja, a diviso do territrio em unidades territoriais
que expressem o destino que o municpio pretende dar s diferentes reas da cidade.
CONTEDO DO MACROZONEAMENTO
O macrozoneamento estabelece um referencial espacial para o uso e a ocupao do solo na
cidade, em concordncia com as estratgias de poltica urbana. Define inicialmente grandes
reas de ocupao: zona rural (por exemplo, para produo de alimentos, explorao de minrios,
produo de madeira) e a zona urbana (residncias, indstrias, comrcio e ser vios,
equipamentos pblicos). Dessa maneira, circunscreve-se o permetro urbano, ou seja, a rea
em cujo interior valem as regras da poltica urbana.
A partir da definio do permetro urbano, o macrozoneamento define, ainda em grandes reas
de interesse de uso, as zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupao.
Essa definio deve ser feita partindo do princpio da compatibilidade entre a capacidade da
infra-estrutura instalada, as condies do meio fsico, as necessidades de preservao ambiental
e de patrimnio histrico e as caractersticas de uso e ocupao existentes. De uma forma
geral, deve-se obedecer a um princpio genrico: as reas mais centrais e providas de infraestrutura devem ser aquelas onde a densidade demogrfica deve ser mais alta.
Mas o macrozoneamento no se restringe atribuio de densidades demogrficas satisfatrias:
ele pode qualificar os usos que se pretende induzir ou restringir em cada macroregio. Pode
indicar, por exemplo, as regies de esvaziamento populacional que se quer repovoar; as regies
com infra-estrutura completa e altos ndices de vazios urbanos, a serem adensadas; as regies
de interesse ambiental ou paisagstico a serem preservadas.
O ideal que o macrozoneamento produza um conjunto claro e altamente legvel de regras
fundamentais que orientaro o desenvolvimento da cidade. Por exemplo, pode definir que a
urbanizao no ultrapasse determinada cota, que determinadas partes da cidade devem ser
adensadas, que se promova usos mistos nas regies-dormitrio. Essas grandes diretrizes
serviro de base para a aplicao dos instrumentos da poltica urbana.
O macrozoneamento a base fundamental para definir o uso e a ocupao do solo na cidade.
O processo de leitura da realidade local possui mtodos e bibliografia especficos, e no ser objeto deste Guia.
41
COMO IMPLEMENTAR O PLANO DIRETOR
A partir dele pode-se estabelecer um zoneamento mais detalhado no interior das macrozonas ou
no. Entretanto, fundamental que essas definies estejam inteiramente contidas no Plano Diretor.
As formas de controle do uso e ocupao do solo podem adotar tcnicas diferentes (ndices ou
estoques, densidades construtivas ou demogrficas, controle de incomodidades ou segregao
de usos). Entretanto, devem guardar relao com a complexidade da cidade e serem inteligveis
para o conjunto de populao.
REQUISITOS BSICOS PARA DEFINIO DO MACROZONEAMENTO

Para construir o macrozoneamento, o instrumento fundamental o conhecimento da realidade
local. A prefeitura deve dispor de um sistema de informaes espacializadas, que vo oferecer
dados a respeito da pertinncia ou no da ocupao de cada rea:
dados de geomorfologia, que indicaro as reas mais e menos adequados ocupao,
baseadas na qualidade do solo, nos ndices de declividade, da altura do lenol fretico;
dados relativos aos ecossistemas, que indicaro as reas de vegetao ou fauna de interesse
estratgico, a serem preservados, ou cuja ocupao deve ser fortemente monitorada;
dados relativos ao atendimento da rea urbana pela infra-estrutura sistema virio, sistemas
de transportes pblicos, sistema de captao, tratamento e abastecimento de gua, sistema
de captao e tratamento de esgoto, iluminao pblica, redes de abastecimento de gs
canalizado, de telecomunicaes e telemtica. De uma forma geral, as reas onde existe a
infra-estrutura adequada so aquelas onde mais interessante que more e circule o maior
nmero de pessoas, para um melhor aproveitamento desses investimentos. Esse levantamento
pode tambm indicar lacunas de infra-estrutura em algumas regies da cidade, e orientar
eventuais planos de expanso;
dados relativos s caractersticas de uso e ocupao existentes padres de ocupao
segundo faixas de renda, assentamentos irregulares, regies de alta incidncia de cortios,
condomnios fechados, locais de maior ou menor verticalizao, regies industriais, regies
de comrcio e servios, etc;
dados relativos ao preo da terra.
A partir desse mapeamento, os instrumentos vo ser mobilizados para que se possam atingir
os objetivos estabelecidos.
42
plano diretor
SIGNIFICADO E FINALIDADE
Plano Diretor Instrumento Constitucional de Regulao da Propriedade Urbana
A Constituio, em seu artigo 174, considera que o Poder Pblico, como agente normativo
e regulador da atividade econmica, exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento; em seu Captulo II, Da Poltica Urbana, concede ao Municpio
a competncia de estabelecer o Plano Diretor.
Apesar de ter a caracterstica de um plano geral, o Plano Diretor em razo do disposto
no artigo 182, pargrafos 2 e 4 da Constituio transformou-se no instrumento obrigatrio
para o Municpio intervir, visando a executar a poltica urbana, como meio de garantir
que a propriedade urbana tenha uma funo social.
Para serem alcanados os objetivos da poltica urbana de garantir o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade, do cumprimento da funo social da propriedade, e da
garantia de condies dignas de vida urbana nos termos do artigo 182 da Constituio, o
Municpio, na consecuo dessa poltica, tem como principal instrumento o Plano Diretor.
O Plano Diretor incumbido da tarefa de estabelecer como normas imperativas aos
particulares e agentes privados as metas e diretrizes da poltica urbana, os critrios para
verificar se a propriedade atende sua funo social, as normas condicionadoras do exerccio
desse direito, a fim de alcanar os objetivos da poltica urbana: garantir as condies
dignas de vida urbana, o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e o
cumprimento da funo social da propriedade.
O Plano Diretor tem a atribuio de definir as reas urbanas consideradas subutilizadas
ou no utilizadas, sujeitas portanto aplicao dos referidos instrumentos, para que a
propriedade urbana situada nessas reas tenha uma funo social.
O Plano Diretor requisito obrigatrio para o poder pblico municipal aplicar, de forma
sucessiva, o parcelamento ou edificao compulsrios, imposto sobre a propriedade predial
e territorial progressivo no tempo e a desapropriao para fins de reforma urbana, ao
proprietrio de imvel urbano nos termos do pargrafo 4 do artigo 182.
Assim, tambm incumbncia do Plano Diretor a definio dos critrios para a utilizao
dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como a outorga onerosa do
direito de construir, as operaes urbanas consorciadas, o direito de preempo, a
transferncia do direito de construir e as Zonas Especiais de Interesse Social.
O desenvolvimento do planejamento urbanstico, pelo poder pblico municipal, no pode
se restringir a planos meramente indicativos para o setor privado, pois a normatizao
urbanstica preconizada no texto constitucional tem como essncia propiciar faculdades
e direitos e gerar obrigaes aos indivduos para o cumprimento dos objetivos da poltica
urbana como, por exemplo, garantir que a propriedade urbana cumpra a sua funo social.
O Plano Diretor como plano urbanstico se caracteriza como plano imperativo, por suas
normas e diretrizes serem impositivas para a coletividade, apresentando um conjunto
de normas de conduta que os particulares ficam obrigados a respeitar.
43
comentrios jurdicos
3.2 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
Os critrios e as exigncias estabelecidas para o exerccio do direito de propriedade devem

ser obedecidos pelos particulares, sob pena de ficarem sujeitos s obrigaes e sanes
aplicveis pelo poder pblico, por descumprimento ao Plano Diretor.
Princpios e Diretrizes da Poltica Urbana Norteadora do Plano Diretor

Em razo da concepo adotada no texto constitucional, o Plano Diretor o principal
instrumento para os Municpios promoverem polticas urbanas com pleno respeito aos
princpios das funes sociais da cidade e da propriedade urbana e da garantia de bem
estar de seus habitantes.
O Municpio deve observar os princpios constitucionais da poltica urbana e as diretrizes
gerais desta poltica previstas no artigo 2 do Estatuto, para o estabelecimento das normas
e instrumentos do Plano Diretor, considerando o disposto no artigo 39 do Estatuto:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e
ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no
artigo 2 desta lei.
Os princpios constitucionais fundamentais norteadores do Plano Diretor so:

da funo social da propriedade;
do desenvolvimento sustentvel;
das funes sociais da cidade;
da igualdade e da justia social;
da participao popular.
As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no artigo 2 so:
Garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
Gesto democrtica, por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao inadequada dos
imveis urbanos; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados
em relao infra-estrutura urbana; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte
na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas;
Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
Recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao
de imveis urbanos, regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e
ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e
as normas ambientais.
44
plano diretor
Funes Sociais da Cidade e Desenvolvimento Sustentvel

O respeito a este princpio pressupe que as aes, metas e medidas estabelecidas no
Plano Diretor devem ter, no mnimo, um equilbrio entre as formas de desenvolvimento
econmico e o desenvolvimento social e humano da cidade.
A funo social da cidade, como princpio balizador da poltica urbana, pode redirecionar
os recursos e a riqueza de forma mais justa, de modo a combater as situaes de
desigualdade econmica e social vivenciadas em nossas cidades.
Este princpio ser respeitado quando houver aes e medidas estabelecidas no Plano
Diretor, que sejam destinadas a garantir o exerccio do direito a cidades sustentveis
previsto no inciso I do artigo 2 do Estatuto. Significa a vinculao do desenvolvimento
urbano, referido no caput do artigo 182, com o direito ao meio ambiente estabelecido
no artigo 225 da Constituio , o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras geraes, voltado para eliminar a pobreza e reduzir as
desigualdades sociais.
O princpio do desenvolvimento sustentvel passou a ser um componente fundamental
do desenvolvimento urbano, pelo qual as pessoas humanas so o centro das preocupaes
e tm o direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza, conforme
dispe o princpio 1 da Declarao do Rio (Agenda 21).
O desenvolvimento na cidade somente poder ser considerado sustentvel se estiver
voltado para eliminar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais. Pensar na melhora do
meio ambiente significa o pleno atendimento do objetivo de enfrentar as causas da pobreza,
que afeta a maioria da populao que vive nas cidades.
A poltica de desenvolvimento urbano estabelecida pelo Municpio no Plano Diretor, que
no tiver como prioridade atender as necessidades essenciais da populao marginalizada
e excluda das cidades, estar em pleno conflito com as normas constitucionais norteadoras
da poltica urbana, com o sistema internacional de proteo dos direitos humanos, em
especial com o princpio internacional do desenvolvimento sustentvel.
O princpio das funes sociais da cidade deve ser aplicado para mediar a intensa
litigiosidade dos conflitos urbanos, como o caso de preservao de bacias e mananciais,
utilizao de reas pblicas e verdes para fins de moradia, destinao de reas para
implantao de usinas e incineradores de lixo em bairros residenciais.
As funes sociais da cidade estaro sendo desenvolvidas de forma plena quando houver
reduo das desigualdades sociais, promoo da justia social e melhoria da qualidade
de vida urbana. Esse preceito constitucional serve como referncia para impedir medidas
e aes dos agentes pblicos e privados que gerem situaes de segregao e excluso de
grupos e comunidades carentes. Enquanto essa populao no tiver acesso moradia,
transporte pblico, saneamento, cultura, lazer, segurana, educao, sade, no haver
como postular a defesa de que a cidade esteja atendendo sua funo social.
A incorporao da funo social das cidades como preceito que deve balizar a poltica de
desenvolvimento urbano, luz do desenvolvimento sustentvel, aponta para a
possibilidade de superarmos o marco da crtica e da denncia do quadro de desigualdade
45
comentrios jurdicos
Princpios Constitucionais Norteadores do Plano Diretor
social, e passarmos para a construo de uma nova tica urbana, em que os valores
ambientais e culturais se sobreponham no estabelecimento de novas clusulas dos
contratos sociais originrios de novos paradigmas da gesto pblica, mediante prticas
de cidadania que reconheam e incorporem os setores da sociedade excludos de seus
direitos e necessidades bsicas.
Funo Social da Propriedade

O princpio norteador do regime da propriedade urbana a sua funo social, permitindo
que, por meio do Plano Diretor, o Poder Pblico Municipal possa exigir o cumprimento
do dever do proprietrio, o seu direito em benefcio da coletividade, que implica numa
destinao concreta do seu imvel para atender um interesse social. Segundo Eros Grau,
... a propriedade dotada de funo social, justificada pelos seus fins, seus servios,
sua funo. 7
Para a propriedade urbana atender sua funo social, o Estatuto da Cidade aponta as seguintes
diretrizes de ordenao e controle do solo, no inciso VI do artigo 2, visando a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao
infra-estrutura urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos
geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou
no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;
Para a propriedade urbana atender a sua funo social, o Plano Diretor deve ter mecanismos
de modo a:
a) democratizar o uso, ocupao e a posse do solo urbano, de modo a conferir oportunidade de acesso ao solo urbano e moradia;
b) promover a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e servios
da infra-estrutura urbana;
c) recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do
Poder Pblico.
7
Eros Grau, na busca de explicitar a idia de funo social como funo social ativa, enfatiza o fato de que o princpio da
funo social da propriedade impe ao proprietrio ou a que detm o poder de controle, na empresa o dever de
exerc-la em benefcio de outrem. Isso significa que a funo social da propriedade atua como fonte da imposio de
comportamentos positivos prestao de fazer, portanto, e no, meramente, de no fazer ao detentor do poder que
deferi da propriedade. Vinculao inteiramente distinta, pois daquela que lhe imposta merc de concreo do poder de
poltica (1990, p. 250).
46
plano diretor
pblicos provocada pelo adensamento decorrente da verticalizao das edificaes e

para implantao de infra-estrutura em reas no servidas;
e) promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados
ou ociosos, sancionando a sua reteno especulativa; de modo a coibir o uso especulativo
da terra como reserva de valor.
Diretrizes Gerais da Poltica Urbana Normas Vinculantes para o Plano Diretor

Cabe aos Municpios aplicar as diretrizes gerais, de acordo com as suas especificidades e
realidade local, devendo para tanto constituir uma ordem legal urbana prpria e especfica
tendo como instrumentos fundamentais a Lei Orgnica Municipal e o Plano Diretor.
As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade, como normas
gerais de direito urbanstico, so em especial para os municpios as normas
balizadoras e indutoras da aplicao dos instrumentos de poltica urbana regulamentados
na lei. O Poder Pblico somente estar respeitando o Estatuto da Cidade quando os
instrumentos previstos forem aplicados com a finalidade de atender s diretrizes gerais
previstas na lei.
A aplicao pelos Municpios do Plano Diretor, da operao urbana consorciada, do
direito de preempo, da outorga onerosa do direito de construir, deve atender s
diretrizes como a do combate especulao imobiliria, da gesto democrtica da
cidade, da implementao do direito a cidades sustentveis, da promoo da
regularizao urbanizao e regularizao fundiria das reas urbanas ocupadas pela
populao de baixa renda.
A possibilidade do uso dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade pelos Municpios
contrariando as diretrizes gerais da poltica urbana, poder ser considerada como uma
leso ordem urbanstica, de acordo com o artigo 53 do Estatuto da Cidade, possibilitando
que as entidades da sociedade civil utilizem o instrumento da ao civil pblica visando
a responsabilizar os agentes pblicos e privados competentes.
REQUISITOS PARA APLICAO DO PLANO DIRETOR

Aprovao do Plano Diretor por Lei Municipal
De acordo com o artigo 40:
1 O Plano Diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporarem
as diretrizes e as prioridades nele contidas.
2 o Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo;
3, a lei que instituir o Plano Diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos;
4 no processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
47
comentrios jurdicos
d) gerar recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de servios
II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;

III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
O artigo 40 do Estatuto da Cidade reafirma a necessidade de o Plano Diretor ser aprovado

por lei municipal, aprovado pela Cmara Municipal.
Abrangncia do Territrio Zona Urbana e Rural

O 2 do artigo 40 estabelece que o Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio
como um todo, assim o Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como a zona
rural do Municpio.
O Estatuto da Cidade define a abrangncia territorial do Plano Diretor de forma a contemplar
as zonas rurais com respaldo no texto constitucional, uma vez que a poltica urbana, de
acordo com a diretriz prevista no inciso VII do artigo 2 do Estatuto da Cidade, deve promover
a integrao e a complementaridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista o
desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia.
A Constituio, ao prescrever que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de
seus habitantes, no diferencia os habitantes situados na zona rural dos que esto situados
na zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada vez mais, a ligao entre as
atividades promovidas na zona rural com as atividades urbanas, uma vez que grande
parte da populao que vive na zona rural tem seu emprego e trabalho na regio urbana,
sem contar a utilizao da infra-estrutura e de servios urbanos, como o transporte coletivo,
escolas, postos de sade, hospitais, comrcio e lazer. A poltica de desenvolvimento urbano,
fundamentada no princpio do desenvolvimento sustentvel, como j visto, significa um
modelo de desenvolvimento baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado para as presentes e futuras geraes. O desenvolvimento da cidade nestes
termos depende do desenvolvimento da regio rural.
O sistema de planejamento municipal, que matria do Plano Diretor, por exemplo,
dever ser constitudo por rgos administrativos regionalizados que compreendam
tambm a regio rural.
No h dvida que a competncia sobre a poltica agrcola e agrria da Unio (pelo artigo
22, I, da Constituio Federal competncia privativa da Unio legislar sobre direito agrrio),
mas necessrio haver uma ntida integrao entre a questo urbana e a questo agrria.
Alm do que, as misses constitucionais estabelecidas como campo da atuao comum
da Unio, Estados e Municpios, que so normas constitucionais dirigentes para a execuo
da poltica urbana municipal, pressupem uma interveno por parte do Municpio
abrangendo toda a sua populao e, portanto, todo o seu territrio.
Desse modo, para o Municpio promover a poltica de desenvolvimento urbano, deve
apresentar um Plano Diretor com normas voltadas a abranger a totalidade do seu territrio,
compreendendo a rea urbana e rural. Padece de vcio constitucional o Plano Diretor que
se restringir apenas zona urbana e de expanso urbana.
48
plano diretor
Direito Participao Popular no Plano Diretor Planejamento Participativo

Com base no pargrafo nico do artigo 1, combinado com o artigo 29, inciso XII, da
Constituio Federal, o direito participao popular se transforma em requisito
constitucional para a instituio do Plano Diretor e a fiscalizao de sua implementao
tanto no mbito do Executivo Municipal e da Cmara dos Vereadores.
O planejamento participativo tem como elemento obrigatrio a participao popular em
todas as suas fases, o que pressupe a adoo de mecanismos de controle popular para as
aes do Executivo e Legislativo, devendo ser compreendido como um processo resultante
de prticas de cidadania voltadas para eliminar as desigualdades sociais e os obstculos
para efetivao do direito cidade.
Incorporando esta concepo de planejamento prevista no texto constitucional, o Estatuto
da Cidade aponta os mecanismos de participao popular no Plano Diretor.
Conforme o 4 do artigo 40 do Estatuto da Cidade, no processo de elaborao do Plano
Diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais
garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
O respeito ao direito participao significa o estabelecimento de mecanismos de

participao para todas as fases do processo do Plano Diretor, desde o direito de iniciativa
popular de apresentao de propostas e emendas ao Plano, de audincias pblicas como
requisito obrigatrio, de consultas pblicas por meio de referendo ou plebiscito mediante
a solicitao da comunidade.
Obrigatoriedade de Audincias e Consultas Pblicas Direito do Cidado e da Comunidade

Tanto nos termos do inciso I do 4 do artigo 40 do Estatuto, como baseado no preceito
constitucional do planejamento participativo da cooperao das associaes representativas
no planejamento municipal (artigo 29, inciso XII), o Executivo e o Legislativo Municipal
tm a obrigao de promover audincias pblicas e debates com a populao e associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade, tanto no processo de elaborao do
Plano Diretor, como tambm no processo de sua implementao.
A Constituio, ao dispor expressamente das associaes representativas, reconhece o direito
poltico de participao como um direito coletivo da comunidade. O direito poltico de
participao como um direito individual deve ser tambm observado nas fases de elaborao
do Plano Diretor, o que implica no direito de qualquer cidado exigir a realizao das
audincias pblicas promovidas pelo Poder Pblico e delas participar. Portanto, qualquer
pessoa humana e, em especial, os grupos sociais marginalizados, tm o direito de participar
do processo de planejamento municipal, portanto, do processo do Plano Diretor.
O processo democrtico e participativo do Plano Diretor, por meio das audincias pblicas,
deve possibilitar a participao de diversos segmentos da sociedade em especial:
49
comentrios jurdicos
Participao Popular: Requisito Constitucional do Plano Diretor
Indivduos ou grupos de indivduos;

Organizaes e movimentos populares;
Associaes representativas dos vrios segmentos das comunidades, tais como,
associaes comunitrias, federaes de moradores, sindicatos, organizaes nogovernamentais, associaes de classe;
Fruns e Redes formadas por cidados, movimentos sociais e organizaes nogovernamentais.
No pode haver excluso de qualquer segmento da sociedade nos processos de tomada de
decises de interesse da coletividade.
Obrigatoriedade de Audincias Pblicas no Executivo Municipal

Esta obrigatoriedade deve ser observada pelo Executivo Municipal tanto no processo de
elaborao do Plano Diretor, como e especialmente no processo de implementao do
Plano Diretor.
Se o Executivo Municipal pretende, por exemplo, delimitar determinadas reas urbanas
da cidade como no utilizadas ou subutilizadas, direito da comunidade, moradores e
proprietrios dessa rea urbana exigir a realizao de audincias pblicas e de consultas
pblicas sobre a concordncia, ou no, com essa proposta de uso do solo urbano
apresentada pelo Executivo Municipal no Plano Diretor.
Sobre a previso da obrigatoriedade da realizao da audincia pblica, a ausncia de
previso legal nas Leis Orgnicas dos Municpios, por exemplo, no desincumbe o
Executivo Municipal de realiz-las. A previso desta obrigatoriedade no Estatuto da Cidade
suficiente para um grupo de cidados exigir este direito.
Se houver a ausncia de previso legal, no caso de um grupo de cidados, associaes de
moradores, organizaes no-governamentais, solicitar a realizao de audincias pblicas,
esta solicitao tambm gera a obrigatoriedade para o Poder Pblico Municipal.
A falta da realizao de audincias pblicas pelo Executivo Municipal no processo de
elaborao do Plano Diretor pode configurar um vcio processual em razo do desrespeito
ao preceito constitucional da participao popular, que resulte numa declarao de
inconstitucionalidade por omisso do Plano Diretor.
Obrigatoriedade de Audincias Pblicas no Legislativo Municipal

A audincia pblica, como instrumento de participao popular do processo legislativo,
requisito obrigatrio para a aprovao do Plano Diretor pela Cmara Municipal.
A realizao de audincia pblica pelo Legislativo Municipal condio de validade da
lei municipal que instituir o Plano Diretor.
A no realizao das audincias pblicas no processo legislativo do Plano Diretor implica
no vcio deste processo, que pode resultar na declarao de inconstitucionalidade por
omisso do plano.
Outro aspecto para verificar se este requisito para a aprovao do Plano Diretor foi
atendido refere-se dimenso e impacto das audincias pblicas. Numa cidade como
So Paulo, por exemplo, este requisito da obrigatoriedade das audincias pblicas
somente ser observado se houver a realizao de audincias pblicas em todas as regies
e bairros da cidade.
50
plano diretor
participao dos diversos segmentos da sociedade e das comunidades no processo de

aprovao do Plano Diretor, com a realizao das audincias pblicas.
Direito Publicidade e Informao

Nos termos dos incisos II e III do 4 do artigo 42, o Poder Pblico Municipal deve
assegurar a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos e o acesso de
qualquer pessoa interessada a estes documentos e informaes.
A participao do cidado no planejamento da cidade pressupe a apropriao do
conhecimento sobre as informaes inerentes vida na cidade (atividades, servios, planos,
recursos, sistema de gesto, formas de uso e ocupao do espao urbano).
O Plano Diretor, como instrumento do planejamento participativo para garantir o direito
da comunidade participar de todas as fases do processo, deve conter mecanismos e sistemas
de informao, de consulta e participao e de gesto democrticos.
Com relao ao direito informao, devem ser constitudos sistemas regionais e setoriais
de informaes sobre a cidade acessveis populao em bibliotecas, terminais de
computador, publicaes (Dirio Oficial), cadastros, mapas disponveis nos rgos pblicos.
O direito informao obriga o Poder Pblico a prestar informaes sobre todos os atos
referentes ao processo do Plano Diretor, assim como fornecer as propostas preliminares
do Plano e publicar a minuta de projeto de lei do Plano.
Sistema de Gesto Democrtica do Plano Diretor

Os sistemas de gesto devem ser constitudos por lei, podendo ser objeto de regulamentao
pela Lei Orgnica como tambm pelo prprio Plano Diretor. O modelo que pode ser extrado
da Constituio compreende:
rgo colegiado vinculado Administrao Municipal Canal Institucional de
Participao Popular (Conselho Setorial de Poltica Urbana): exerce as funes de
assessoria, formulao, fiscalizao na rea de poltica urbana, podendo exercer tambm
a funo de rgo auxiliar do setor administrativo responsvel por essa poltica. A sua
composio contm representantes do setor pblico e da sociedade civil. Esses Conselhos
podem tambm ser constitudos de forma regionalizada.
rgo central da Administrao Municipal (Secretaria ou Departamento de Poltica
Urbana): exerce as funes de normatizao, coordenao e superviso, formulao e
execuo da poltica urbana (diretrizes do planejamento municipal, Plano Diretor);
rgos locais da Administrao Municipal (subprefeituras, administraes regionais,
regies administrativas): exercem as funes de coordenao e execuo das atividades,
planos e programas referentes poltica urbana (Plano Diretor) no mbito de sua jurisdio.
Canais de Participao Popular Autnomos e Independentes do Poder Pblico (Conselhos
Populares): exercem as funes de anlise, formulao e acompanhamento da poltica urbana,
de fiscalizao das atividades, planos e programas desenvolvidos pela administrao
Municipal. Esses Conselhos so formados pela sociedade civil, dotados de autonomia e
reconhecidos pelo Poder Pblico, podendo ser constitudos de forma regionalizada.
51
comentrios jurdicos
O que deve ser considerado se foi alcanado o objetivo de possibilitar uma ampla
Instrumentos e Matrias do Plano Diretor

Contedo do Plano Diretor no Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade define, no artigo 42, qual deve ser o contedo mnimo do Plano Diretor:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda
para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei;
II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle.
Com relao ao inciso II do artigo 42, o Plano Diretor deve dispor sobre o direito de
preempo (artigo 25), outorga onerosa do direito de construir (artigo 28 e 29), operaes
urbanas consorciadas (artigo 32), e transferncia do direito de construir (artigo 35).
Aplicabilidade dos Instrumentos do 4 do artigo 182

De acordo como o 4 do artigo 182, facultado ao Poder Pblico municipal aplicar os
seguintes instrumentos, como meio de exigir do proprietrio de imvel urbano que promova
o seu adequado aproveitamento:
parcelamento ou edificao compulsrios;
imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo;
desapropriao para fins de reforma urbana.
Para a aplicao desses instrumentos pelo Poder Pblico municipal de acordo com o
Estatuto da Cidade, necessrio o preenchimento dos seguintes requisitos:
a propriedade urbana que no atende a funo social, seja integrante de rea definida no
Plano Diretor como sujeita aplicao dos instrumentos. O Plano Diretor define as
exignciaspara este cumprimento;
lei municipal especfica dispondo sobre os detalhamentos das exigncias concretas
para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como sobre o procedimento e o
prazo para o cumprimento das exigncias.
Essa norma constitucional permite a aplicao dos referidos instrumentos para trs
situaes nas quais a propriedade urbana no atende sua funo social, quais sejam: a de
no estar edificada, de estar subutilizada, de no estar sendo utilizada.
O critrio da intensidade de uso da propriedade urbana para atividades urbanas tem que
ser compatvel com a capacidade de infra-estrutura urbana de equipamentos e servios.
Para a propriedade urbana atender a sua funo social preciso que exista um grau de
razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das
atividades de interesse urbano. Por exemplo, para reas de preservao de manancial, a
implantao de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dvida,
estar desrespeitando o critrio da existncia de infra-estrutura, e no atender ao princpio
da funo social da propriedade.
Para a delimitao das reas urbanas que no cumprem com a funo social no Plano
Diretor sujeitas ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, deve ser
considerada a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao (contemplando
a demanda social e cultural, que determinar a caracterizao como imvel subutilizado
definido no Plano Diretor).
52
plano diretor
de reas urbanas que tenham disponibilidade de infra-estrutura.

Para delimitar as reas urbanas que no cumprem a funo social deve ser contemplada
a demanda social e cultural.
Por exemplo, se existe uma rea urbana situada numa regio da cidade com infra-estrutura
que permite a intensificao do uso do solo, e existe uma demanda para usar esta rea
para habitao popular, esta demanda no econmica, mas social, pois atender o
interesse social da populao de baixa renda de obter uma moradia com infra-estrutura
e servios urbanos disponveis.
Vamos supor outro exemplo, no qual uma rea urbana situada na regio do centro de uma
cidade tenha uma grande concentrao de imveis destinados para estacionamentos,
prdios, armazns e galpes fechados ou abandonados e, por outro lado, exista uma
demanda para usar esta rea para habitao social destinada a populao moradora de
cortios e de rua, bem como uma demanda cultural para destinar parte desses imveis
em centros e espaos culturais. Em razo da comprovao desta demanda social e cultural,
o Plano Diretor poder delimitar est rea urbana como subutilizada, em razo de
concentrar prdios, galpes e armazns fechados, e destin-la primordialmente para fins
de habitao de interesse social.
A demanda social e cultural para a utilizao de reas urbanas deve ser incorporada no
Plano Diretor, especialmente como critrio para considerar se um imvel urbano se
caracteriza como um imvel subutilizado, de modo que as reas onde exista uma
concentrao de imveis nesta situao sejam delimitadas no Plano Diretor para fins de
aplicao da edificao ou utilizao compulsria.
Na situao prevista no inciso I do 1 do artigo 5 do Estatuto, no qual considera-se
subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano
Diretor para a propriedade urbana atender a sua funo social, ser suficiente que o Poder
Pblico exija do proprietrio a utilizao da propriedade no potencial mnimo de uso fixado
no Plano, sem que haja a necessidade de ser feito algum tipo de parcelamento ou edificao.
Delimitao das reas Urbanas que no atendem a Funo Social

Matria Obrigatria do Plano Diretor
O Municpio que tem a obrigao de ter um Plano Diretor e possui reas urbanas que no
esto cumprindo uma funo social, tambm tem a obrigao de identificar e delimitar
estas reas no Plano, como dispe o artigo 42 do Estatuto da Cidade.
A concluso que o Municpio somente executar uma poltica urbana que assegure o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da funo social da propriedade,
a partir do Plano Diretor, se forem definidas as reas que no atendem a funo social
da propriedade.
Dessa forma, a delimitao destas reas urbanas nos termos do inciso I do artigo 42 do
Estatuto da Cidade, contedo obrigatrio do Plano Diretor.
Critrios para o Direito de Preempo

O Plano deve definir uma escala de prioridade para o exerccio do direito de preempo.
Nos termos do 1 do artigo 25 do Estatuto da Cidade, a lei municipal baseada no Plano
Diretor delimitar as reas em que incidir o direito de preempo.
53
comentrios jurdicos
Sobre a existncia de infra-estrutura, o objetivo potencializar o uso e ocupao do solo
Ver a anlise sobre o direito de preempo no item instrumentos de induo do

desenvolvimento urbano.
Critrios para a Outorga Onerosa do Direito de Construir

Para o Municpio utiliz-la, nos termos do artigo 28 e 29 do Estatuto da Cidade, cabe ao
Plano Diretor: fixar as reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do
coeficiente de aproveitamento bsico; definir os limites mximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura
existente e o aumento de densidade esperado em cada rea; fixar reas nas quais poder
ser permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficirio (por analogia, definir o limite mximo de alterao do uso do solo).
O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico para toda a zona
urbana, ou diferenciado, para reas especficas dentro da zona urbana.
Ver a anlise sobre a outorga onerosa do direito de construir no item instrumentos de
induo do desenvolvimento urbano.
Critrios para as Operaes Urbanas Consorciadas

O Plano Diretor tambm poder definir quais so as reas urbanas na cidade que podero
estar sujeitas as operaes urbanas, que posteriormente devero ser delimitadas por
lei municipal.
Ver a anlise sobre as operaes urbanas consorciadas no item instrumentos de induo
do desenvolvimento urbano.
Critrios para a Transferncia do Direito de Construir

Cabe ao Plano Diretor definir os critrios para a aplicao da transferncia do direito de
construir, no sentido de definir em que regies da cidade e em que reas urbanas este
instrumento poder ser aplicado.
Ver a anlise sobre a transferncia do direito de construir no item instrumentos de induo
do desenvolvimento urbano.
Critrios para o Estudo de Impacto de Vizinhana

O artigo 36 estabelece que cabe lei municipal definir os empreendimentos e atividades
privados ou pblicos em rea urbana que dependero de elaborao de estudo de impacto
de vizinhana, o que poder ser regulamentado pelo Plano Diretor.
Ver a anlise sobre o estudo de impacto de vizinhana no item instrumentos de gesto
democrtica da cidade.
Critrios para a Regularizao Fundiria

O Plano Diretor pode delimitar as reas urbanas que sejam passveis da aplicao do
Usucapio Urbano e da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, como Zonas
Especiais de Interesse Social, com o objetivo de atender a diretriz da poltica urbana
prevista no artigo 2, inciso XIV, da regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas
pela populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de uso e
ocupao do solo e edificao, consideradas a situao scio-econmica da populao
e as normas ambientais.
54
plano diretor
das reas ocupadas por populao de baixa renda, a faculdade do Poder Pblico de
promover a remoo da populao e de destinar a moradia em outro local prevista no
artigo 5 da Medida Provisria, devem ser entendidas como excees definidas no Plano
Diretor por ser o instrumento constitucional da poltica urbana. Para evitar leso ao direito
da populao que tem o direito moradia nos termos da medida provisria, o Plano
Diretor deve definir quais so as reas urbanas nas quais o Poder Pblico poder exercer
esta faculdade de assegurar moradia em outro local.
O Plano Diretor poder, ainda, prever a constituio de um plano habitacional com recursos
do oramento municipal destinado para sua implementao.
Ver a anlise sobre o Usucapio Urbano, Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia
e Zonas Especiais de Interesse Social no item instrumentos de regularizao fundiria.
Aplicabilidade da Lei Municipal Especfica

As normas urbansticas definidoras das exigncias para o adequado aproveitamento da
propriedade urbana, devem ser institudas por uma lei municipal especfica (artigo 182,
pargrafo 4), no se confunde com o Plano Diretor, que contm as linhas mestras e os
crtrios para a propriedade urbana atender a sua funo social. Por exemplo o Plano
Diretor, ao delimitar uma rea urbana como subutilizada, pode determinar que o uso
desta rea deve ser prioritrio e intensificado para fins de habitao popular.
Por sua vez a lei municipal especfica, deve detalhar como os proprietrios desta rea
urbana devem destinar e utilizar usas propriedades para fins de habitao popular. Esta
lei especfica, somada com o Plano Diretor, pode ser compreendida como um plano
urbanstico pertencente categoria dos chamados planos especiais, planos
particularizados.
Por ser um plano urbanstico especial, suas normas so vinculantes para a administrao
e os particulares. Em razo do Plano Diretor dispor sobre as regras gerais de uso e ocupao
do territrio da cidade e definir de forma especfica os critrios para o uso social da
propriedade urbana, a lei municipal especfica em grandes cidades pode dispor com
maior detalhamento das regulamentaes locais de uma rea urbana para o Plano Diretor
ser executado.
Essa compreenso se fundamenta no prprio dispositivo constitucional que menciona a
necessidade de lei especfica para rea includa no Plano Diretor, portanto delimita a
abrangncia dessa lei municipal especfica para um espao fsico-territorial definido no
Plano Diretor.
Com base nas medidas e exigncias estabelecidas no Plano Diretor e posteriormente
detalhadas na lei municipal especfica, ser possvel verificar se a propriedade urbana
atende concretamente ou no sua funo social. Para tanto, necessrio que a lei
municipal especfica estabelea um prazo para o cumprimento dessas exigncias. Essas
medidas e exigncias so vinculantes para os particulares, portanto obrigatrias para os
proprietrios de imveis urbanos. O descumprimento das exigncias previstas na lei
municipal especfica o requisito necessrio para o poder pblico municipal poder aplicar
os instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182.
55
comentrios jurdicos
Como a diretriz da poltica urbana promover a regularizao fundiria e urbanizao
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA E OBRIGATORIEDADE DO PLANO DIRETOR

A Obrigatoriedade do Plano Diretor para os Municpios
Nos termos do artigo 41, o Plano Diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4
do art. 182 da Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
Prazo
Com relao ao prazo para aprovao do Plano Diretor, o artigo 50 dispe o seguinte:
Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do art.
41 desta Lei que no tenham Plano Diretor aprovado na data de entrada em vigor desta
Lei, devero aprov-lo no prazo de cinco anos.
Obrigatoriedade do Plano Diretor pela Caracterstica da Cidade
Cidades com mais de vinte mil habitantes

A Constituio Federal, pelo 1 do artigo 182, determinou a obrigatoriedade do Plano
Diretor para as cidades com mais de vinte mil habitantes, devendo este ser aprovado pela
Cmara Municipal, tendo o Estatuto da Cidade no inciso I do artigo 41, apenas reafirmado
este mandamento constitucional para os Municpios com este nmero de habitantes.
Cidades com menos de vinte mil habitantes

Para os Municpios com menos de vinte mil habitantes, o Plano Diretor ser obrigatrio
apenas nos casos em que for integrante de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas,
de reas de interesse turstico, ou inserido na rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional, com base
nos incisos II, IV e V do artigo 41.
Para os Municpios que no estejam nas situaes previstas no artigo 41, o Plano Diretor
no obrigatrio. Porm, tornar-se- obrigatrio se o Municpio pretender utilizar os
instrumentos da edificao ou parcelamento compulsrio, do imposto sobre a propriedade
progressivo no tempo e a desapropriao para fins de reforma urbana, bem como a outorga
onerosa do direito de construir, com base no inciso III do artigo 41.
A adoo do Plano Diretor a medida mais adequada para os Municpios poderem
implementar uma poltica urbana em consonncia com os preceitos constitucionais e as
56
plano diretor
normas de parcelamento do solo urbano estabelecidas na Lei n 6.766/79 alterada pela

Lei n 9.785/99, independente da obrigatoriedade constitucional, em especial pelos
Municpios com menos de vinte mil habitantes.
Cidades Integrantes de Regies Metropolitanas

Pelo inciso II do artigo 41, estabelecida a obrigatoriedade para os Municpios integrantes
de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas ter Planos Diretores.
De acordo com o artigo 25 da Constituio Federal, os Estados podero, mediante lei
complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies
constitudas por agrupamento de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
A elevada densidade demogrfica e a necessidade de executar funes pblicas de interesse
comum, presentes nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, geram a necessidade
dos Municpios agrupados nestes grandes ncleos urbanos de promoverem o planejamento
e a poltica urbana de forma articulada e integrada.
Para promover este planejamento visando a uma integrao da poltica urbana que ser
implementada nos Municpios por iniciativa prpria, podem constituir um consrcio,
um Comit sobre Poltica Urbana, baseado no modelo da gesto compartilhada existente
na poltica de recursos hdricos atravs dos Comits por bacia hidrogrfica.
Cidades Integrantes de reas de Especial Interesse Turstico

Para gerar a obrigatoriedade do Plano Diretor aos Municpios integrantes de reas de
especial interesse turstico, preciso conjugar essa caracterstica com as previstas no
artigo 182 da Constituio e no artigo 41 do Estatuto da Cidade, acima mencionadas.
Cidades Inseridas na rea de Influncia de Empreendimentos ou Atividades de

Significativo Impacto Ambiental de mbito Regional ou Nacional
O Municpio deve condicionar a aprovao destes empreendimentos s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor. A comunidade local
deve ter assegurado o direito de definir sua poltica urbana sem a interferncia econmica
de grandes empreendedores, tanto do setor privado como do prprio setor pblico.
Estes empreendimentos e atividades devem portanto ser analisados pelo Poder Pblico
municipal e demais rgos competentes com base no Plano Diretor, ficando condicionada
a aprovao do empreendimento e da atividade aos critrios e exigncias previstos no Plano.
Nos termos do 1 do artigo 41, no caso da realizao de empreendimentos ou atividades
de significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional, os recursos tcnicos e
financeiros para a elaborao do Plano Diretor estaro inseridos entre as medidas de
compensao adotadas.
57
comentrios jurdicos
diretrizes desta poltica estabelecidas no Estatuto da Cidade, bem como para respeitar as
Plano de Transporte Urbano Integrado

O Estatuto da Cidade, no 2 do artigo 41, torna obrigatria a existncia de um plano de
transporte urbano integrado para as cidades com mais de quinhentos mil habitantes. Este
plano deve ser compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido.
Um dos componentes da poltica urbana que deve ser um elemento indutor do cumprimento
da funo social da propriedade urbana a viabilizao do exerccio do direito ao transporte,
para assegurar s pessoas que vivem na cidade o direito de locomoo e circulao.
Uma poltica obrigatria, que deve ser tratada no Plano Diretor, a poltica de transporte
e mobilidade, especialmente para as cidades de grande porte e situadas nas regies
metropolitanas.
O Municpio, neste caso, em decorrncia da obrigatoriedade, pode instituir um plano de
transporte urbano prprio mediante uma lei municipal especfica, ou pode estabelecer o
plano como uma parte integrante do Plano Diretor.
Obrigatoriedade Temporal para o Municpio

O Papel da Lei Orgnica do Municpio
O Municpio, por meio da Lei Orgnica, ir dispor sobre os procedimentos, os mecanismos
de participao popular e os prazos para a elaborao e aprovao do Plano Diretor. No caso
da inexistncia dessa regulamentao, fica configurada a inconstitucionalidade por omisso,
que pode ser tanto do Poder Legislativo, como do Poder Executivo.
Obrigatoriedade Temporal para Municpios com Plano Diretor

O artigo 50 do Estatuto estabeleceu o prazo de cinco anos obrigatrio para os:
Municpios que no tm Plano Diretor;
Municpios que j tm Plano Diretor, que porm no atendam os requisitos constitucionais
do artigo 182 da Constituio Federal e os critrios para a sua aprovao previstos no
artigo 40 do Estatuto da Cidade, bem como no dispem do contedo mnimo definido
no artigo 42 do Estatuto.
No caso de o Plano Diretor em vigncia no Municpio ter sido aprovado sem a participao
da comunidade local, desrespeitando, assim, o requisito constitucional da participao
popular, o Municpio deve revisar o seu Plano Diretor no prazo de cinco anos conforme
estabelecido no artigo 50.
Os municpios que j possuem um Plano Diretor que no apresente a delimitao das
reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrio, o imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo e a
desapropriao para fins de reforma urbana, tero o prazo de cinco anos para revisar o
Plano Diretor de modo a delimitar as reas urbanas onde incidiro estes instrumentos.
As sanes previstas no Estatuto da Cidade referentes ao no cumprimento do prazo de
edio do Plano Diretor devem ser aplicadas tanto para os Municpios sem Plano Diretor,
como tambm para os Municpios cujos Planos Diretores no atendam s exigncias da
Constituio Federal e do Estatuto da Cidade.
Pelo menos a cada dez anos, o Plano Diretor do Municpio dever ser revisto.
58
plano diretor
A inconstitucionalidade por omisso resulta, como sano ao Municpio, na

impossibilidade de exercer a faculdade estabelecida nos termos do artigo 182 pargrafo
4, de exigir um comportamento positivo do proprietrio de imvel urbano para a sua
propriedade ter uma funo social. O Municpio no pode exercer a faculdade
constitucional de aplicar o parcelamento ou edificao compulsria, o imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropriao para
fins de reforma urbana.
A Responsabilidade do Poder Pblico

O nosso sistema de controle da constitucionalidade admite a ocorrncia da
inconstitucionalidade por omisso, tanto por inrcia legislativa como administrativa.
De acordo com o pargrafo 2 do artigo 103 da Constituio, declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada
cincia ao poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando
de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
Devido ao prazo estabelecido no artigo 50 do Estatuto da Cidade, os prefeitos das atuais
gestes municipais so os principais responsveis pela elaborao e envio do Plano Diretor
para as Cmaras Municipais, uma vez que os seus mandatos somente terminaro no ano
de 2004, computando trs anos e trs meses do prazo dos cinco anos, o que no isenta a
responsabilidade do futuro prefeito.
Um procedimento essencial para apurar a responsabilidade do Prefeito, dos demais agentes
pblicos do Executivo e dos prprios vereadores, a definio por lei municipal dos
prazos para o envio do Plano Diretor pelo Executivo municipal e a definio do prazo
para a sua aprovao na Cmara Municipal.
A Cmara Municipal pode e deve tomar a iniciativa legislativa de estabelecer o prazo
para o Executivo enviar o Plano Diretor, caso no exista ainda esta previso na legislao
municipal, bem como de definir o prazo para a sua aprovao no mbito do Legislativo
Municipal visando o cumprimento do prazo de cinco anos definido no Estatuto da Cidade.
A Cmara tambm pode e deve tomar a iniciativa de apresentar o projeto de lei para
instituir o Plano Diretor quando o Executivo Municipal deixar de apresentar o Plano
Diretor ao Legislativo Municipal. Esta hiptese tambm valida se a competncia de
iniciativa legislativa para apresentar o projeto de lei do Plano Diretor for concorrente
entre o Executivo e o Legislativo Municipal.
Sanes Aplicveis ao Prefeito Improbidade Administrativa

Se o Prefeito no encaminhar o Plano Diretor para a Cmara Municipal, o Judicirio, ao
declarar a inconstitucionalidade por omisso, dar cincia ao Prefeito que este ter o
prazo de trinta dias para tomar as providncias cabveis para cumprir com a deciso e se
no cumprir ficar configurada a responsabilidade do Prefeito por descumprimento de
deciso judicial. O Executivo tambm pode praticar uma inconstitucionalidade por omisso
quando deixar de aplicar as normas estabelecidas no Plano Diretor.
59
comentrios jurdicos
As Sanes ao Municpio pela Inexistncia do Plano Diretor
O Executivo que no organizar os Conselhos e executar o Plano Diretor sem assegurar a

participao da comunidade, mediante os mecanismos constitudos, tais como as
audincias pblicas e a iniciativa popular de planos de interesse especfico de bairros,
fica sujeito declarao de inconstitucionalidade por omisso. O Prefeito, nestas
hipteses, incorre tambm em improbidade administrativa de acordo com o inciso VII
do artigo 52 do Estatuto da Cidade.
O Prefeito estar sujeito perda do mandato devido configurao de infrao polticoadministrativa ou crime de responsabilidade (nos termos em que dispor a Lei Orgnica),
ou de improbidade administrativa com base no inciso VI do Estatuto da Cidade.
Responsabilidade da Cmara Municipal Vereadores

A inconstitucionalidade pode ocorrer por omisso legislativa, quando a Cmara Municipal
no aprovar o Plano Diretor submetido a sua apreciao pelo Executivo Municipal, no
prazo definido pelo artigo 50 do Estatuto da Cidade, ou no prazo definido por lei municipal,
como por exemplo, a Lei Orgnica do Municpio.
Outra hiptese a de, no decorrer dos cinco anos, o Executivo no encaminhar o projeto
de lei do Plano Diretor para ser apreciado pelo Legislativo. Neste caso a Cmara Municipal
pode ter a iniciativa legislativa de apresentar uma projeto de lei de Plano Diretor para ser
submetido aprovao da Cmara. Neste caso, a comisso permanente responsvel pela
poltica urbana poder apresentar a proposta de lei do Plano Diretor.
No caso do artigo 182, pargrafo 1, a ordem de legislar, est presente pela obrigatoriedade
do Municpio (com mais de vinte mil habitantes) pela Cmara Municipal editar o Plano
Diretor. Essa imposio, a partir da edio do Plano, concretiza a norma constitucional do
Municpio a se capacitar para promover a poltica urbana.
O Plano Diretor, por ser uma exigncia constitucional para o Municpio promover a poltica
urbana, gera uma ordem constitucional para o Legislativo municipal instituir esse
instrumento. O controle da constitucionalidade exercido com base no dever constitucional
do Legislativo municipal aprovar o Plano Diretor nos prazos definidos pelo artigo 50 do
Estatuto da Cidade, ou por lei municipal.
A inconstitucionalidade por omisso pode tambm surgir em decorrncia da Cmara Municipal legislar as matrias obrigatrias do Plano Diretor de forma parcial, impedindo a satisfao das normas constitucionais da poltica urbana, tornando o Plano sem eficcia plena.
Uma das hipteses a de o Plano Diretor no definir as reas urbanas passveis de aplicao
do parcelamento ou edificao compulsrios, impostos sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropriao nos termos do pargrafo 4 do
artigo 182. A falta de definio dessas reas no Plano Diretor impede o exerccio da
faculdade conferida ao Poder Pblico municipal de aplicar esses instrumentos para a
propriedade urbana ter uma destinao social.
De acordo com o artigo 103, pargrafo 2, no caso de ser declarada a inconstitucionalidade
por omisso legislativa, ser dada cincia ao Poder Legislativo para a adoo das
providncias necessrias.
Em relao improbidade administrativa dos Vereadores no existe uma opinio
consolidada em nossa jurisprudncia sobre casos de omisso legislativa.
60
plano diretor
ato mprobo os agentes pblicos eleitos, que mantenham qualquer relao direta com a
Administrao; princpio os vereadores se enquadram nesta condio e portanto estariam
sujeitos s sanes impostas pela lei de improbidade administrativa.
Existem posies bem divergentes em nossa doutrina jurdica no campo do direito pblico,
uma admitindo a ocorrncia da improbidade administrativa em situaes de omisso
legislativa como no caso de o Plano Diretor no ser editado no prazo de cinco anos contados
da entrada em vigor do Estatuto da Cidade pela Cmara Municipal, e a segunda no
admitindo essa possibilidade.
61
comentrios jurdicos
Os artigos 1e 2 da Lei n 8.429/92 determinam como sendo possveis sujeitos ativos do
4 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO

4.1 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO
COMENTRIOS URBANSTICOS
Um dos principais desafios que as cidades tm enfrentado o controle do processo de expanso
e desenvolvimento urbanos. Esse problema revela-se particularmente agudo nas cidades que
conheceram processos de crescimento econmico acelerado durante um certo perodo,
assistindo a uma expanso demogrfica e de negcios, sob um contexto de concentrao de
renda e grande parte da populao de baixa renda.
O crescimento econmico perifrico, que o caso do Brasil, via de regra vem acompanhado
de um crescimento de populao de baixa renda, que chega em busca de oportunidades de
emprego e sobrevivncia, mas no tem condies de instalar-se nas regies mais bem equipadas
e infra-estruturadas das cidades. Essa populao acaba por constituir uma franja ilegal nas
cidades favelas, cortios, ocupaes em reas de risco e em periferias longnquas em geral
margem dos investimentos pblicos.
Por outro lado, as partes mais qualificadas sob o ponto de vista da localizao, infra-estrutura e
qualidade urbanstica, por serem escassas, tornam-se objeto de cobia e disputa por parte de
empreendedores, gerando tambm muito conflito em relao a usos e potenciais permitidos
e, muitas vezes, gerando sobrecargas nas infra-estruturas instaladas. Historicamente, so essas
as reas que recebem mais investimentos pblicos, o que acaba por valorizar o preo da terra
e aumentar ainda mais o fosso existente entre as partes rica e pobre das cidades. A
sobreposio dos investimentos pblicos e privados acaba por valorizar o preo da terra, o
que incentiva a reteno especulativa das terras e premia com a valorizao aqueles que
esperam para utilizar seus terrenos.
Este sistema, francamente apoiado por processos que geram sobreoferta de terra e espao
construdo para as classes mdias e pelo imenso valor estratgico da propriedade imobiliria
no pas, tem provocado grandes distores na estrutura das cidades brasileiras, com reas
centrais ociosas, em contraste com periferias superadensadas e precrias. Alm de representar
uma distribuio extremamente injusta dos recursos territoriais e investimentos pblicos, esse
tipo de urbanizao prejudicial a toda a cidade. O espraiamento e a expulso dos pobres
rumo periferia provocam sobrecarga nos sistemas virio e de transportes pblicos e requer
infindveis ampliaes da rede de infra-estrutura
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos que, incorporando
a avaliao dos efeitos da regulao sobre o mercado de terras, oferece ao poder pblico uma
maior capacidade de intervir e no apenas normatizar e fiscalizar o uso, a ocupao e a
rentabilidade das terras urbanas, realizando a funo social da cidade e da propriedade.
62
instrumentos de induo
O CONCEITO DOS INSTRUMENTOS

Estes instrumentos, se bem aplicados, podem promover uma Reforma Urbana, estruturando
uma poltica fundiria que garanta a funo social da cidade e da propriedade.
Os terrenos vazios ou sub-utilizados, que se localizarem em reas cuja urbanizao e ocupao
for prioritria, devem ser adequadamente ocupados. Para induzir a ocupao desses terrenos,
existe a possibilidade de urbanizao ou edificao compulsrias mecanismo criado pelo
Estatuto para impedir que as reas vazias da cidade continuem ociosas.
Por meio do instrumento da edificao compulsria, pode-se estabelecer um prazo para o
loteamento ou construo das reas vazias ou sub-utilizadas. O proprietrio que no cumprir
esse prazo ser penalizado pela aplicao progressiva do Imposto Predial eTerritorial Urbano
(IPTU), que dever ser aplicado por um perodo de 5 anos. Se, no caso de esgotamento do
prazo, a rea permanecer incompatvel com os usos e densidades previstas, o imvel poder
ser desapropriado, com pagamentos em ttulos da dvida pblica.
OBJETIVOS DOS INSTRUMENTOS

Induzir a ocupao de reas j dotadas de infra-estrutura e equipamentos, mais aptas para
urbanizar ou povoar, evitando presso de expanso horizontal na direo de reas no servidas
de infra-estrutura ou frgeis, sob o ponto de vista ambiental. Terrenos ou glebas vazios dentro
da malha urbana so socialmente prejudiciais, tendo em vista que so atendidos por infraestrutura urbana, implementada por investimentos pblicos para atender populao e no
para garantir uma valorizao particular.
Aumentar a oferta de terra e de edificao para atender demanda existente, evitando assim
que aqueles que no encontram oportunidades de moradia nas regies centrais sejam obrigados
a morar em periferias longnquas, em reas desprovidas de infra-estrutura, em reas de risco
de enchentes ou desabamentos ou em reas de preservao ambiental.
COMO IMPLEMENTAR OS INSTRUMENTOS

1. Ler o Estatuto em conjunto com o art.182 da Constituio;
2. Partir dos objetivos da poltica urbana contida no Plano Diretor e do macrozoneamento;
3. Definir a macrozona onde se aplica o dispositivo;
4. As cidades devem definir o que subutilizao, para cada caso.
importante que se compreenda que a prpria idia de subutilizao varia de acordo com as
diferentes situaes urbanas. Em algumas cidades ou regies, terrenos sem qualquer utilizao
63
PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS (ARTS. 5O E 6O);

IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO (ART. 7O); DESAPROPRIAO COM PAGAMENTO
EM TTULOS (ART. 8O); CONSRCIO IMOBILIRIO (ART. 46)
podem ser considerados subutilizados. Em outras, usos como estacionamentos podem ser
considerados como subutilizao. Em outros casos ainda, terrenos com edificaes podem
ser considerados subutilizados por exemplo, terrenos grandes com edificaes pequenas,
ou edifcios de apartamentos vazios.
5. Remeter para os objetivos estabelecidos no macrozoneamento, fazendo com que a utilizao
das reas signifique desenvolver a cidade (ou suas partes) rumo aos objetivos da poltica
urbana como um todo.
Pode-se, por exemplo, estabelecer uma densidade demogrfica mnima para cada macrozona.
Ateno: importante que se saiba que densidade demogrfica no igual a densidade
construtiva. Bairros de comrcio e servios, por exemplo, tm grande densidade construtiva,
mas podem no ter grande densidade habitacional.
6. Definir o tamanho (reas maiores do que....) e as caractersticas do imvel sujeito penalidade
(prdio inteiramente vazio h mais de......)
Conforme os objetivos estabelecidos no Plano Diretor, tambm pode ser interessante associar
os instrumentos de sano pelo no cumprimento da funo social da propriedade com as
Zonas Especiais de Interesse Social, Direito de Preempo e o Consrcio Imobilirio, ou em
reas definidas para operaes urbanas consorciadas.
O instrumento do Consrcio Imobilirio (art. 46) um recurso a ser utilizado para viabilizar
empreendimentos em casos nos quais o proprietrio no pode faz-los sozinho. No consrcio
imobilirio, o proprietrio transfere ao Poder Pblico Municipal um imvel, e este se
responsabiliza pela realizao de obras. Aps a realizao do empreendimento, o proprietrio
recebe, como pagamento, unidades (casas ou apartamentos) resultantes do empreendimento,
em valor proporcional ao da terra antes das obras de loteamento e urbanizao realizadas
pelo poder pblico.
A urbanizao e edificao compulsria so instrumentos de complexa implantao. Estes
exigem a mont agem de um sistema de cadastro dos imveis urbanos, que seja
permanentemente atualizado, a cada nova autorizao de ocupao, possibilitando o
monitoramento dos imveis vazios e de sua ocupao. Exigem tambm a existncia de uma
planta genrica de valores imobilirios, a partir da qual se possa aplicar o imposto e sua
progressividade. necessrio tambm que sejam estabelecidos critrios de subutilizao e
polticas que priorizem a ocupao dos vazios.
ALERTAS
importante que se tenha clareza de que a aplicao de sanes pela no utilizao de imveis,
especificamente o IPTU progressivo no tempo, no deve ser utilizada para a obteno de um
aumento substantivo das receitas pblicas. Sua funo induzir determinado uso ou ocupao,
conforme os objetivos estabelecidos no Plano Diretor. O risco de manipulao para prejudicar
eventuais inimigos polticos ou atender a favorecimentos pessoais tambm existe e deve ser
evitado. O critrio bsico a formulao presente no Plano Diretor, que estabelece claramente
os critrios e finalidades.
64
TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DOS INSTRUMENTOS

No caso brasileiro, as tentativas de implementao do instrumento a partir do final da dcada de
1980 no foram bem sucedidas por alegao de inconstitucionalidade. Apesar de os instrumentos
de penalizao envolvendo propriedades que no cumprirem sua funo social constarem do
texto constitucional, estes no estavam regulamentados at a aprovao do Estatuto da Cidade.
Por esta razo vrias cidades incluram estes instrumentos em seus Planos Diretores, mas
nenhuma conseguiu implement-los. Os argumentos contrrios citavam a exigncia expressa,
constante nos artigos 182 e 183 da Constituio, de Lei Federal que disciplinasse a matria. Ao
longo da dcada este debate tambm acabou se confundindo com a questo da aplicao de
alquotas diferenciadas do IPTU o chamado IPTU progressivo no espao. Finalmente, uma
emenda Constituio resolveu a controvrsia, permitindo a utilizao de alquotas diferenciadas
de IPTU. Este debate acabou gerando dificuldades maiores ainda para os municpios que queriam
utilizar o IPTU progressivo como sano pelo no cumprimento da funo social da propriedade.
Com a aprovao do Estatuto da Cidade estes empecilhos deixam de existir.
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ARTS. 28 A 31),

DIREITO DE SUPERFCIE (ARTS. 21 A 24)

So dois os princpios que fundamentam a venda ou transferncia do direito de construir: o
direito de superfcie (ou separao do direito de propriedade do direito de construir) e a

funo social da propriedade.
A idia muito simples: a propriedade de um terreno no significa um poder ilimitado sobre
ele. A prpria existncia de normas urbansticas (cdigos de obras, leis de parcelamento, leis
de uso e ocupao do solo, normas ambientais) j representa um limitador, que impede que o
proprietrio ocupe o terreno da forma que desejar. Assim, em certas reas da cidade no
possvel implantar indstrias ou comrcio de grande porte, em encostas muito ngremes ou
beiras de rios no se pode construir e assim por diante...
Entretanto, ao estabelecer o Direito de Superfcie (artigos 21- 24), o Estatuto da Cidade d um
passo alm, tornando este direito de construir na superfcie, espao areo ou subsolo do terreno
(ou seja para cima ou para baixo do nvel do terreno), independente do direito de propriedade.
Isto quer dizer que, alm de representar uma limitao do direito de propriedade, aquilo que se
pode fazer sobre ou sob ela pode ser separado dela e desta forma ser concedido para outro,
sem que isto represente a venda, concesso ou transferncia da prpria propriedade.
De acordo com a formulao presente no Estatuto, o proprietrio pode conceder o direito de
superfcie do seu terreno (ou seja, o direito de construir sobre ou sob ele) por tempo determinado
ou indeterminado, de forma gratuita ou onerosa. Desta forma, reconhece-se que o direito de
construir tem um valor em si mesmo, independente do valor da propriedade, podendo agregar
ou subtrair valor a esta.
65
...
O reconhecimento deste valor do direito de construir, concedido pela legislao urbanstica

e as eventuais injustias decorrentes da apropriao deste valor pelos proprietrios dos
terrenos, foi a grande motivao da introduo da idia da outorga onerosa do direito de
construir (ou solo criado) no Brasil. Alm disso, o direito de superfcie permite que o poder
pblico cobre das empresas concessionrias de servios pblicos um valor pelo uso do seu
subsolo, ou espao areo, j que as redes (eletricidade, telefonia, TV a cabo, infovia, etc.)
utilizam a superfcie das vias pblicas ou, quando enterradas, seu subsolo, para se implantar
e vender seus servios.
Uma das primeiras vezes em que este instrumento foi mencionado entre ns ocorreu em So
Paulo em 1976, quando o ento prefeito Olavo Setbal lana a idia de estabelecer um sistema
que assegurasse a todos os proprietrios de terrenos urbanos o direito de construir uma rea
proporcional rea do terreno (coeficiente de aproveitamento ou ndice de aproveitamento
igual a um).8 O interessado em construir alm da rea de seu terreno adquiriria do Poder
Pblico o direito de construo da rea excedente. O preo pago por este direito serviria para
dotar a regio dos equipamentos urbanos exigidos pelo adensamento provocado pelas novas
construes. O objetivo deste dispositivo seria eliminar o valor diferenciado dos terrenos em
funo de dispositivos legais, preservar reas verdes e de proteo aos mananciais e ao meio
ambiente, preservar edificaes de valor histrico e obter recursos para a manuteno da
cidade, que seriam gerados pelo dinamismo de sua prpria economia interna.9
A inspirao para o modelo proposto em So Paulo era o plafond legal de densit, que em
1975 era institudo para toda a Frana e a experincia da transferncia de potencial construtivo
(development right transfer) instituda pelo Plano de Chicago em 1973. Na Frana, a legislao
proposta pelo Ministrio do Equipamento visava corrigir a enorme distoro existente entre os
altssimos preos dos terrenos liberados para a construo de prdios altos e os preos baixos
num bairro vizinho onde os limites para a construo eram rgidos. A lei francesa definiu ento
o coeficiente 1 para Paris e 1,5 para o resto da Frana.
No caso de Chicago, o solo criado foi motivado pelos conflitos decorrentes da aplicao da
legislao de tombamento de bens com valor histrico. Quando tombavam um prdio de dois
ou trs andares em zonas onde era permitido construir edifcios, os proprietrios se sentiam
prejudicados, j que no poderiam exercer sobre seus terrenos plenamente o potencial virtual
que lhes era concedido pela legislao, j que seu imvel ficava congelado. Para que este
prejuzo pudesse ser ressarcido, criou-se uma legislao que permitia ao proprietrio transferir
seu direito de construir para terceiros, em outra rea onde esta limitao no existisse. Desta
forma, os terrenos atingidos por restries de carter preservacionista no perderiam totalmente
seu valor vis-a vis seus vizinhos.
Embora as duas verses norte americana e francesa partissem do mesmo princpio (a
separao entre direito de propriedade e direito de construir e o reconhecimento do valor
especfico do direito de construir), no caso norte americano, o direito de construir poderia ser
transacionado entre particulares, com o objetivo de preservar imveis com valor histrico, e no
8
Na gesto do ento prefeito Setbal, os elaboradores da poltica urbana eram Ernest Mange, ento presidente da
Empresa Municipal de Urbanizao e Cndido Malta Campos Filho, coordenador da COGEP Coordenadoria Geral de
Planejamento de So Paulo.
9
Folha de So Paulo, 25/03/76 Um novo solo para a cidade in Coleo Dossis: Plano Diretor do Municpio de So
Paulo volume IX. FAUUSP- CESAD, outubro 1991.
66
s poderia ser obtida por meio da compra, e somente o Estado poderia vend-la.
As primeiras propostas que comearam a circular no Brasil incorporavam as duas dimenses
de utilizao do instrumento nos exemplos internacionais a viabilizao de uma poltica
de controle de densidades e a separao entre o direito de construir e o preo do terreno;
a necessidade de viabilizar instrumentos de preservao histrica e acresciam, no discurso
de Setbal, uma terceira: a obteno de recursos para o financiamento de equipamentos
e infra-estrutura.
J em 1977, uma primeira formulao do instrumento em mbito nacional foi feita pela Comisso
Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana da Secretaria do Planejamento da
Presidncia da Repblica (CNPU), includa no anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano.
A proposta de institucionalizao do solo criado nos anos 70 causou enorme controvrsia e foi
finalmente abortada. Desde ento vrios anteprojetos de lei federal foram redigidos incluindo
o solo criado, em vrias verses, sem nenhum xito. Entretanto, desde o final dos anos 70, em
vrias cidades brasileiras j existiam anteprojetos de lei de solo criado em tramitao.10
Uma das dimenses fundamentais da controvrsia era a natureza jurdica da cobrana, e sua
constitucionalidade. Com o objetivo de dar suporte para as propostas em discusso no pas, o
CEPAM (rgo de apoio s administraes municipais paulistas) organizou em 1977 um
Congresso sobre o Solo Criado na cidade de Embu, reunindo urbanistas e juristas, do qual
resultou a Carta do Embu.11 A Carta explicita que admite-se que, assim como o loteador
obrigado a entregar ao poder pblico reas destinadas ao sistema virio, equipamentos pblicos
e lazer, igualmente o criador de solo dever oferecer coletividade as compensaes necessrias
ao reequilbrio urbano reclamado por solo adicional.12 De acordo com o raciocnio presente na
Carta, a moderna tecnologia da construo civil permite intensificar a utilizao dos terrenos,
multiplicando o nmero de pavimentos pela ocupao do espao areo ou do subsolo e esta
intensificao sobrecarrega toda a infra-estrutura urbana, a saber, a capacidade das vias, das
redes de gua, esgoto e energia eltrica, assim como a dos equipamentos sociais, tais como
escolas, reas verdes, etc.
Ao comparar o criador do solo com o loteador, e ao definir a contrapartida a ser paga pelo criador
de solo como espaos pblicos e equipamentos ou seu equivalente monetrio, a Carta de Embu
enquadra claramente a outorga onerosa do direito de construir como nus e no como tributo.13
No incio dos anos 80, o debate em torno da institucionalizao do solo criado volta a emergir
em algumas cidades, desta vez vinculado preservao do patrimnio histrico. Tambm em
So P
aulo
Paulo
aulo, em 1982, um anteprojeto de lei de Transferncia do Direito de Construir para imveis
histricos apresentado como reao a sucessivas demolies de construes histricas
tombadas situadas em reas de grande valor imobilirio.14 No mesmo ano, em Curitiba
institudo o incentivo construtivo para imveis tombados. Em 1984, uma lei municipal
aulo
institucionaliza a transferncia do potencial em So P
Paulo
aulo, admitindo a transferncia de 100%
10
Destacamos aqui So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.

O Solo Criado/Carta de Embu. So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima (CEPAM), 1977.
12
Idem, pg. 170.
13
Eros Grau, A outorga onerosa do Plano Diretor de So Paulo: nus e no obrigao. Parecer elaborado para a Secretaria
Municipal do Planejamento de So Paulo. So Paulo, 1991.
14
O Secretrio Estadual de Cultura encomendou um anteprojeto de lei para o arquiteto Benedito Lima de Toledo e o
jurista Modesto Carvalhosa, logo aps a celeuma causada pela demolio de casares na Av. Paulista.
11
67
caso francs a concesso do direito de construir acima de uma densidade construtiva bsica
do potencial concedido pelo zoneamento se o imvel preservado for destinado para instalao de
atividades que permitem a fruio do pblico.
Naquele momento, os crticos da lei reclamavam uma aplicao mais ampla do conceito,
incluindo no apenas o patrimnio arquitetnico, mas tambm todo o patrimnio ambiental.
aulo
Em 1986, novamente em So P
Paulo
aulo, uma nova aplicao da idia da transferncia do direito de
construir formulada, desta vez como mecanismo de desfavelamento. Segundo a lei aprovada,
os proprietrios de terrenos ocupados por favelas poderiam requerer prefeitura a modificao
dos ndices e caractersticas de uso e ocupao do solo do terreno ocupado pela favela ou de
outros de sua propriedade, desde que se construsse e se doasse ao poder pblico, habitaes
de interesse social para a populao favelada. Esta verso do instrumento, conhecida por
operaes interligadas marca uma ruptura conceitual e de objetivos em relao s verses
anteriores. A ruptura consiste na associao do instrumento com a idia de flexibilizao dos
controles de uso e ocupao do solo. At a emergncia deste tipo de operao, o chamado
solo criado era pensado como estratgia de repartio de custos e nus provocados pelo
adensamento, no interior do marco das restries impostas pelo zoneamento. A idia presente
nas interligadas, de que a venda de potencial se refere a uma modificao proposta
individualmente, por um proprietrio, que supera os ndices em vigor, subverte esta lgica,
transformando um instrumento de gerao de contrapartidas em funo do adensamento em
instrumento de flexibilizao da norma urbanstica. Alm do conceito de flexibilizao, nesta
verso do solo criado, a gerao de recursos adicionais para a prefeitura ganha maior dimenso
frente prpria idia de instrumento de controle do adensamento ou de viabilizao de uma
poltica urbana (como a preservao do patrimnio histrico e ambiental).
No incio dos anos 90, uma nova leva de leis municipais prope a incorporao do solo criado
ao conjunto de instrumentos urbansticos em vigor. As cidades que incorporaram o instrumento
em seus planos diretores e leis de uso e ocupao do solo o fizeram tanto na verso
flexibilizadora quanto na verso redistributiva. Destacamos especialmente o conjunto de
cidades que experimentaram gestes democrticas no mbito local nos anos 90, cujos quadros
tcnicos estiveram envolvidos nas lutas pela Reforma Urbana dos anos 80, que resultaram no
captulo da poltica urbana na Constituio. Como o texto constitucional remetia para os Planos
Diretores a explicitao das condies de cumprimento da funo social da propriedade, houve
um esforo de elaborao coletiva por parte das prefeituras no sentido de incorporar nas leis
orgnicas e Planos Diretores novos instrumentos que intervissem sobre o mercado de terras
de forma a ampliar seu acesso para setores populares.
A Carta de Angra foi um dos documentos que explicitou a posio dos setores comprometidos
com a Reforma Urbana sobre o solo criado e sua utilizao.15 A Carta propunha criar
mecanismos para recuperao da valorizao imobiliria gerada pelos investimentos pblicos,
principalmente por meio do solo criado mediante o estabelecimento de coeficiente nico para
o conjunto da cidade e venda de coeficiente adicional. No mesmo ano, nas cidades de Porto
Alegre e Curitiba se estabelecia o Solo Criado sobre o zoneamento diferenciado e em
vrias cidades do Brasil se apresentavam propostas de reviso do zoneamento com o
estabelecimento do coeficiente nico e o solo criado.
15
A Carta de Angra resultou do Seminrio Intermunicipal Plano Diretor e Gesto Democrtica, realizado em Angra dos
Reis em agosto de 1990 e que reuniu as equipes de planejamento dos municpios de So Paulo, Santos, Santo Andr,
Diadema, Angra dos Reis, Porto Alegre, Joo Monlevade, Ipatinga e Timteo.
68
acima do zoneamento em vigor para uma certa rea da cidade, que poderia ser concedido de
forma onerosa para quem quisesse pratic-lo sobre seu terreno. Nesta frmula, mantinhamse os diferenciais do zoneamento, porm se definia claramente o estoque e limites mximos
e a rea onde o solo criado poderia ser outorgado.
A verso que consta do Estatuto da Cidade, na verdade, contempla praticamente todas as
possibilidades experimentadas pelas cidades de implementao do solo criado, com exceo
das operaes interligadas. O artigo 28 do Estatuto declara que o solo criado poder ser
estabelecido acima de um coeficiente bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado
para reas especficas dentro da zona urbana. Mas atesta claramente que o Plano Diretor deve
definir os limites mximos para a outorga onerosa, no que se refere alterao de ndices
construtivos, assim como a rea onde se permitir a superao dos ndices existentes.
O artigo 29 se refere possibilidade de alterao de usos prevista na legislao urbanstica, de
forma onerosa, ao estabelecer que em reas definidas pelo Plano podero ocorrer alteraes
mediante contrapartidas, sem entretanto estabelecer limites. Assim, as nicas situaes
expressamente excludas pelo Estatuto so as operaes interligadas, que por iniciativa dos
particulares poderiam ocorrer em qualquer lugar e solicitando qualquer alterao de ndice.
Finalmente, os recursos oriundos da outorga onerosa s podem ser aplicados (art 26, incisos I
a IX) em projetos de regularizao fundiria, habitao de interesse social, reserva de terras,
implantao de equipamentos comunitrios e reas verdes e de lazer, reas de interesse
ambiental ou proteo do patrimnio histrico. Infelizmente, o inciso IV (ordenamento e
direcionamento da expanso urbana) suficientemente amplo para abranger uma enorme
variedade de casos.
Em relao transferncia de potencial construtivo, o Estatuto incorpora as experincias
municipais de aplicao para finalidade de proteo do patrimnio histrico e ambiental, e
amplia para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e programas de
regularizao fundiria e de habitao de interesse social.
Outro conceito importante para a compreenso da Outorga Onerosa do Direito de Superfcie
o de Coeficiente de Aproveitamento Bsico, patamar a partir do qual se aplicam os instrumentos.
O coeficiente de aproveitamento bsico deve ser estabelecido de forma a acomodar a maior
parte da produo das edificaes da cidade, variando portanto de cidade para cidade. Por
exemplo, o coeficiente de aproveitamento bsico a ser adotado poder ser 1, se a maior parte
das edificaes existentes se enquadrarem nesse ndice. Alternativamente ao estabelecimento
de um coeficiente bsico se pode estabelecer uma densidade bsica (expressa em habitantes
al
por hectare ou por metro quadrado). O Plano Diretor de Nat
Natal
al,16 por exemplo, optou por este
caminho ao estabelecer uma densidade bsica de 180 hab/ha para os usos residenciais e a
cobrana de solo criado para densidades acima deste patamar.
16
Plano Diretor de Natal (Lei Complementar no 7, de 5 de agosto de 1994).
69
Nos modelos adotados em Porto Alegre e Curitiba se definia um aumento potencial prvio

O objetivo desses instrumentos separar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de
edificao. Separando esses direitos, o poder pblico aumenta sua capacidade de interferir
sobre os mercados imobilirios.

preciso muito cuidado com a aplicao do solo criado. Como vimos, este pode servir a
objetivos muito diferentes. Por esta razo fundamental que este (e outros instrumentos de
interveno no uso e ocupao do solo) seja trabalhado como instrumentalizao dos objetivos
da poltica urbana expressa no Plano Diretor. Apresentamos a seguir como o solo criado pode
ser um instrumento de induo da implementao dos objetivos da poltica urbana, no sentido
da redistribuio de oportunidades imobilirias na cidade e os possveis efeitos perversos
que pode ter quando usado de forma a focalizar prioritariamente a gerao de recursos
adicionais para a receita municipal.
Como j apontamos ao comentar a histria da construo do instrumento, a gerao de
recursos para investimentos municipais pode ser um sub-produto da outorga onerosa, porm,
este no deveria ser encarado como objetivo principal, uma vez que isto poderia acarretar ou
uma flexibilizao e no limite a destruio do controle do uso e ocupao do solo, ou um
encarecimento tal dos produtos imobilirios que inviabilizaria ainda mais seu acesso por fatias
amplas da populao.
Para a implantao da outorga e da transferncia, preciso definir antes de mais nada, o
coeficiente de aproveitamento bsico e as grandes macroreas que explicitam as linhas
estratgicas do Plano Diretor (por exemplo, uma macrorea onde se deve intensificar a
urbanizao ou restringir, preservar, repovoar com usos residenciais, incrementar as atividades
econmicas, etc). Estas definies daro o norte para a aplicao dos instrumentos.
Para a aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir acima do Coeficiente de
Aproveitamento ou Densidade Bsica, o Plano Diretor determina, para reas definidas como
aptas ou prioritrias para ocupar de forma mais intensa (em funo de disponibilidade de infraestrutura, equipamentos, etc), um potencial adicional, acima do coeficiente ou densidade
bsicos. Este potencial adicional dever ser disponibilizado para os interessados mediante
contrapartidas. Estas contrapartidas podem se dar sob a forma de obras, terrenos ou recursos
monetrios. Para que a transferncia do potencial adicional ocorra, so estabelecidos estoques
de rea adicional (quantidades totais de metros quadrados a serem vendidos), diferenciados,
por regies da cidade e por usos, de acordo com a inteno de ocupao refletida na poltica
urbana grandes estoques para zonas onde se pretende intensificar o uso e ocupao e
estoques reduzidos em zonas onde a inteno inversa.
Alternativamente aos estoques, podem ser estabelecidos coeficientes ou densidades
mximas, tambm por regies.
O Estatuto da Cidade deixa claro que, assim como o coeficiente bsico, os limites mximos
para a outorga onerosa tambm devem ser pr-definidos no Plano Diretor (artigo 28, pargrafo
3). Em reas onde h inteno expressa no Plano Diretor de estimular a produo de determinados
usos, como, por exemplo, as habitaes de interesse social, ou equipamentos culturais ou de
70
Plano e em lei municipal especfica, a iseno do pagamento do solo criado. O mesmo pode se
estabelecer para incentivar a instalao de usos no residenciais em regies dormitrio, com a
inteno de diminuir a necessidade de deslocamentos na cidade. Embora esta regulamentao,
segundo o Estatuto, possa ser feita por lei especfica, importante fixar no prprio Plano os
critrios de estabelecimento destas isenes, j que a poltica urbana que define as razes de
isentar determinadas atividades ou formas de construir do pagamento do solo criado.
O valor de venda a ser adotado um tpico polmico: alguns argumentam pela utilizao de
indicadores mais genricos, como, por exemplo, o valor venal do imvel, ou uma porcentagem
deste valor, visando a facilitar o procedimento;17 outros concluem que a adoo de critrios
genricos pode levar diminuio dos valores de venda, j que os valores venais so
reconhecidamente inferiores aos praticados pelo mercado imobilirio, defendendo uma anlise
caso a caso; outros ainda pretendem alcanar um critrio genrico a partir dos prprios valores
praticados pelo mercado imobilirio, mas isso esbarra nas diferenas pontuais, de cada imvel,
bem como na necessidade de um monitoramento permanente e gil do funcionamento desse
mercado. Seja qual for o critrio adotado, deve ser estabelecido de forma clara e transparente
no prprio Plano, no deixando margem a negociaes caso a caso, posteriormente.
al
No caso da cidade de Nat
Natal
al, estabeleceu-se uma densidade bsica e se vende densidades
acima desta pelo valor de 1,5% do montante total o investimento na edificao. No caso da
cidade de Porto Alegre
Alegre, realiza-se periodicamente um leilo de estoques de solo criado. Em
outros casos, estabeleceu-se uma porcentagem (em torno de 70%) do valor venal do imvel
por cada metro quadrado adicional concedido.
ALERTAS
Muitas vezes, a aplicao do solo criado tem sido defendida como forma de adensar, o que
significaria aumentar a densidade da ocupao de uma rea, o que traria a otimizao do uso
da infra-estrutura urbana. Um dos primeiros casos de aplicao do solo criado no Brasil,
Curitiba, tinha exatamente este sentido: ao longo da linha expressa
implementado em 1990 em Curitiba
do nibus, a prefeitura aumentou o coeficiente de aproveitamento por meio do solo criado,
visando ao aproveitamento do sistema de transporte. Entretanto, a idia de que um aumento
do coeficiente de aproveitamento traz necessariamente um aumento de densidade no tem
sido verdadeira no Brasil: o aumento da densidade da rea construda nem sempre significa o
aumento da densidade populacional. Pelo contrrio, bairros que se transformam em centros
de negcios tendem a expulsar populao, esvaziando-se noite e desequilibrando ainda mais
o uso da infra-estrutura. Mesmo nos casos em que se prope um adensamento construtivo
em usos residenciais, este pode no corresponder a um adensamento demogrfico. Em So
Paulo
aulo, bairros que passaram por um grande aumento da rea construda, verticalizando-se na
dcada de 1990, como Tatuap e Vila Madalena, tiveram um decrscimo populacional, pois
houve a troca do perfil econmico dos moradores, por um pblico de mais alta renda, que
exige grande rea construdas por pessoa. A densidade nas cidades brasileiras alta exatamente
17
Valor venal do imvel corresponde ao valor atribudo pelo poder pblico para efeitos de cobrana de imposto territorial
e predial. Este valor definido na Planta Genrica de Valores, atualizada periodicamente e aprovada por lei municipal.
71
sade para reas onde h carncia destes espaos ou equipamentos, poder se prever, no prprio
onde no h investimentos em infra-estrutura ou grande densidade construtiva: as favelas e

periferias de todas as grandes cidades. Desta forma, o puro aumento do coeficiente de
aproveitamento pode levar ao menor e no ao maior aproveitamento de uma rea da cidade.
...
O Plano Diretor de NATAL Lei Complementar n 07, de 05 de agosto de 1994 definiu reas
adensveis cujos ndices construtivos poderiam ser aumentados em regime de outorga onerosa,
permitindo assim a construo de rea superior quela permitida pela densidade ou coeficiente
bsico estabelecido pelo zoneamento. Para obter a outorga, em qualquer metragem at atingirse a densidade construtiva mxima definida para cada bairro, paga-se um valor corresponde a
1% do valor do empreendimento. Os recursos arrecadados vo para um Fundo Municipal de
Habitao. Pode-se tambm utilizar a outorga onerosa para a regularizao de edificaes
existentes, mediante parecer favorvel do conselho municipal de planejamento urbano. Nesses
casos, o valor da outorga corresponde a aproximadamente 4% do valor do empreendimento.
Uma avaliao de 1996 apontava que a maior parte dos casos de utilizao da legislao de
outorga onerosa tinha como objetivo a regularizao. Na ocasio, o instrumento no havia sido
muito utilizado para novos empreendimentos, pois cerca de 300 empreendimentos
aproveitaram-se do estabelecimento de um perodo de transio para a nova legislao e
aprovaram os empreendimentos sob as regras anteriores e mais permissivas.
Essa demora foi prejudicial para a arrecadao, retardando o incio do perodo de retorno mais
expressivo de recursos para o Fundo Municipal de Habitao. Desde ento, houve um grande
nmero de empreendimentos nas reas adensveis, embora no haja um monitoramento
desses valores ou dos recursos gerados.
Fonte: Dulce Bentes, Aplicao de novos instrumentos urbansticos no municpio de Natal.
Em CURITIBA, a figura da outorga onerosa aparece como Solo Criado Lei Ordinria no 7.420 de
16 de maro de 1990 cujo objetivo gerar recursos para financiar a habitao de interesse
social. O valor pago para o Fundo Municipal de Habitao e empregado na compra de lotes
ou na regularizao fundiria. Segundo dados da Prefeitura, 720 empreendimentos habitacionais
utilizaram-se do instrumento em 11 anos, arrecadando um total de R$ 18.036.387,04. A maioria
dos imveis onde foi aplicado o acrscimo de potencial construtivo localiza-se nas zonas
residenciais 4, que so lindeiras ao sistema virio estrutural e s reas no entorno do centro,
embora ocorram tambm em outros pontos da cidade.
72
que determinava que as reas a serem extradas ao proprietrio em razo de ampliao do

sistema virio ou da implementao de praas e escolas (medidas propostas no Plano Diretor)
seriam trocadas pelo direito de construir na parte que permaneceu intacta, em operao
alternativa desapropriao. O instrumento sofreu alteraes em 1979 com a permisso de
venda do potencial construtivo para terceiros, sendo permitida a negociao do potencial e sua
utilizao em outras reas. O potencial que poderia ser disponibilizado para a venda correspondia
ao adensamento permitido pelo zoneamento no praticado em determinadas reas da zona
em funo da existncia de parques, reas pblicas, bens tombados e reas de preservao.
Desde 1994, a outorga onerosa feita a partir do estabelecimento de um limite construtivo
mximo por quarteiro, na rea de ocupao intensiva, que varia de 8 a 30%. A possibilidade
de compra de potencial construtivo adicional ofertada em leilo ao conjunto de proprietrios
de um grupo de quarteires. So feitos leiles de trs em trs meses, ocasio em que so
definidos os potenciais de construo a serem oferecidos e os preos mnimos em cada rea.
Alm destes mecanismos de leilo de potencial adicional, possvel comprar at 100m2 como
ajuste de projeto quando o projeto ultrapassa os parmetros estabelecidos pelo zoneamento
at este valor. Esta compra feita atravs de guia paga na Secretaria da Fazenda e anexada s
plantas, quando da aprovao do projeto.
O instrumento foi sendo progressivamente apropriado pelo mercado da construo civil, que
vem utilizando cerca de 40.000m2 por ano de potencial construtivo outorgado de forma onerosa
valor que representa em mdia 9% do total construdo a cada ano na cidade.
Fonte: Maria Regina Rau de Souza e Maril Marasquin, Solo criado a experincia de Porto Alegre.
No DISTRITO FEDERAL ocorreu uma das nicas experincias de que temos notcias de legislao
de outorga onerosa da Alterao de Uso que foi aprovada atravs da Lei no 294 de 27 de junho de
2000. Inicialmente, o governo do Distrito Federal, atravs de decreto, permitia a outorga onerosa
de uso, principalmente para a instalao de postos de gasolina.
A Lei no 1.170 da Outorga Onerosa do Direito de Construir foi aprovada em 24 de julho de 1996 e
regulamentada pela Lei no 19.436 de 16 de julho de 1998. Previase um desconto de 80%
condicionado a toda alterao de gabarito ou adensamento. Este percentual genrico, inicialmente
estipulado, deveria ser monitorado para que o instrumento tivesse um valor de planejamento e
no simplesmente um valor tributrio.
Foi elaborado em 1998 o Projeto de Lei de Outorga Onerosa de Uso, mas este no chegou a ser
encaminhado Cmara Distrital.
A Lei no 294 de 27 de junho de 2000 da Outorga Onerosa da Alterao de Uso no DF, regula que
os recursos auferidos iro, em 95%, para o Fundo de Desenvolvimento Urbano do DF FUNDURB
(ainda no regulamentado).
As cidades satlites que no tm Plano Diretor podem, mesmo assim, ser objeto de aplicao
das Outorgas, mas neste caso somente aps a realizao de Estudo Prvio de Viabilidade
Tcnica. Tem sido aplicado este instrumento nas cidades de Sobradinho, Taquatinga, guas
Claras, Planaltina, Gama e Ceilndia.
73
Em PORTO ALEGRE, a outorga onerosa funciona como forma de financiamento de obras virias
e de habitao de interesse social. Em 1975, essa legislao j aparecia em um decreto municipal
TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 35)
O CONCEITO DO INSTRUMENTO
Este instrumento foi concebido de modo a permitir que os proprietrios de imveis a serem
preservados fossem compensados pelo fato de que em seus imveis o coeficiente ou densidade
bsicos estabelecidos para o territrio urbano no podem ser atingidos sob pena de
comprometer o objetivo da preservao de imveis de interesse histrico, paisagstico ou
ambiental. No Estatuto est prevista tambm a hiptese de transferncia para os casos de
regularizao fundiria e programas de habitao de interesse social.
O proprietrio de um imvel sobre o qual incide um interesse pblico de preservao, seja sob
o ponto de vista ambiental, ou sob os pontos de vista do patrimnio histrico, cultural,
paisagstico e arquitetnico, ou ainda um imvel que esteja ocupado por uma favela que se
quer urbanizar, pode utilizar em outro imvel, ou vender, a diferena entre a rea construda do
imvel preservado e o total de rea construda atribuda ao terreno pelo coeficiente de
aproveitamento bsico, conforme a legislao existente. A transferncia somente ser permitida
se o proprietrio participar de algum programa de preservao elaborado em conjunto com o
poder pblico ou elaborado pelo setor privado e aprovado pelo ente tcnico responsvel.
OBJETIVOS DO INSTRUMENTO
O objetivo da transferncia do direito de construir viabilizar a preservao de imveis ou
reas de importante valor histrico ou ambiental.
COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTO

Devem ser claramente definidas as condies de transferncia, e o poder pblico j deve ter
uma listagem ou cadastro dos imveis com potencial para aplicao do instrumento. Devem
ser estabelecidos critrios de transferncia que poderiam por exemplo, levar em conta o valor
dos imveis tanto o que origina quanto o que recebe a rea adicional. Por exemplo, um
imvel a ser preservado, de 100.000 m2 de rea de terreno, com coeficiente de aproveitamento
de 0,1, poderia hipoteticamente edificar 10.000 m2. Entretanto, possui rea edificada de apenas
100 m2, podendo transferir o saldo de 9.900 m2. Essa transferncia no poderia ser integral
para outro imvel passvel de receber potencial adicional, mas deveria ser balizada pelo valor
de mercado dos imveis. Assim se esses 9.900 m2 valem na rea preservada US$10,00/m2,
num total de US$99.000,00, ao serem transferidos para uma rea de valor US$ 100/m2,
acabariam por se reduzir a 990 m2 de rea transfervel.
Trata-se de transferncia entre proprietrios privados, entretanto fundamental a mediao da
prefeitura para poder registrar em cadastro a perda do potencial do imvel que realizou a
transferncia e o aumento do potencial do imvel receptor.
Outro requisito a formulao de planos de preservao ou de regularizao, para que a destinao
do imvel seja realmente cumprida. Somente sero permitidas as transferncias, caso o proprietrio
74
disso, necessrio um acompanhamento e monitoramento destes imveis preservados.
ALERTAS
Nas cidades onde houve experincias de transferncia de potencial para imveis a serem
preservados, algumas questes foram levantadas. Em primeiro lugar, no caso de edifcios de
interesse para preservao, a maior parte se localiza no centro histrico das cidades e, muitas
vezes, no dispe de potencial a ser transferido (o coeficiente de aproveitamento real j
superior ao permitido pela legislao). Em segundo lugar, o mecanismo no contempla os
custos de manuteno de imveis, que pode at ultrapassar as perdas impostas pelo
impedimento da plena utilizao do potencial construtivo atribudo pela legislao vigente. H
ainda a questo da excessiva regulamentao das transferncias que j foram efetuadas,
particularmente limitaes impostas ao imvel receptor (por exemplo, embora haja
disponibilidade de transferncia, o imvel receptor est limitado a um coeficiente de
aproveitamento mximo). Outro aspecto refere-se concorrncia do instrumento transferncia
de potencial com a venda do solo criado. Observa-se que nos casos onde ambos convivem, h
clara preferncia do mercado pelo solo criado, que possibilita mudanas de uso e no apenas
potencial construtivo. Alm disso, a concorrncia se torna mais desleal se considerarmos que,
no caso do solo criado, vende-se o potencial declaradamente abaixo da sua avaliao no mercado
imobilirio, para atrair os empreendedores. Uma estratgia proposta para enfrentar essa questo
seria a promoo de uma associao entre os dois instrumentos, introduzindo a preservao
como uma das destinaes da contrapartida do solo criado.
Outra concluso que se pode extrair das experincias de aplicao refere-se necessidade da
participao do poder pblico na promoo da aplicao do instrumento.
...
TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO
A transferncia do direito de construir em BELO HORIZONTE regulamentada pela Lei no 7.165/

1996 (Plano Diretor) vem acontecendo principalmente em casos de ressarcimento de proprietrios
cujos imveis sofreram restries de potencial construtivo por razes de preservao.
O proprietrio de um imvel tombado recebe o potencial de transferncia, calculado em m2, e
pode negoci-lo junto a outros empreendedores, transformando o potencial construtivo em
mercadoria financeira. Dessa maneira, o instrumento da transferncia gera recursos
principalmente para a iniciativa privada. Em Belo Horizonte j foram vistas faixas nas ruas
vendendo potencial construtivo.
A transferncia de potencial s pode ser feita para o entorno do imvel de origem ou para rea
de mesmo zoneamento. Isso cerceia a livre utilizao do instrumento, pois os imveis tombados
a serem preservados encontram-se na rea central, pouco atraente do ponto de vista imobilirio.
A maior parte da demanda por potencial construtivo localiza-se na Zona Sul do municpio, que
no pode ser receptora de transferncias.
75
se comprometa com a execuo desse plano, formulado em conjunto com o poder pblico. Alm
Em CURITIBA a transferncia de potencial construtivo Lei no 6.337/1982 e Lei no 9.803/

2000 um instrumento presente na Lei Orgnica do Municpio, sendo usada desde 1982
para preservao de patrimnio histrico. Seu uso foi ampliado em 2000, com a insero
de reas verdes e de fundos de vale a serem preservados. A legislao determinou as
zonas que podem receber transferncias, com limites de rea mxima a ser incorporada
aos empreendimentos e os usos permitidos.
No caso de imveis particulares a serem preservados, o proprietrio deve restaurar o imvel
como condio para receber o potencial de transferncia. Muitas vezes a operao de restauro
feita em parceria, na qual o proprietrio se associa a um empreendedor interessado em
receber o potencial.
No caso de imveis pblicos a serem preservados, utiliza-se um outro instrumento a Unidade
Especial de Interesse de Preservao. Nestes casos, o valor do restauro calculado e
transformado em cotas (valor aproximado de R$ 200,00 por m2 a ser transferido) que so
vendidas. Estes dois instrumentos tm o objetivo de gerar recursos para o financiamento da
restaurao de imveis pblicos. A Catedral de Curitiba, propriedade da Cria Metropolitana,
foi restaurada dessa maneira.
A transferncia de potencial construtivo tambm pode acontecer na implantao de sistema
virio. Por exemplo, no caso de um alargamento de via, o proprietrio pode doar uma parte do
terreno a ser atingido e receber em troca a transferncia de potencial construtivo para o restante
do terreno. A transferncia de potencial construtivo para uma outra rea permitida apenas
quando invivel realizar a operao dentro de uma mesma rea.
O instrumento j foi muito utilizado e gerou recursos para o municpio. Oito reas verdes foram
transformadas em parques com recursos provenientes de transferncias de potencial construtivo
Parques Tangu, Barigui Sul e Nascentes do Iguau; Bosques Uberaba, Solitude, Portugal e
Fazendinha; e a Vila Olmpica e cerca de 31 imveis foram restaurados desde 1982, totalizando
370.104,49 m2 de potencial construtivo concedido e 109.181,79 m2 de potencial construtivo
transferido, em uma arrecadao que soma R$ 7.124.000,00. Um primeiro mapeamento aponta
para a concentrao de transferncias na rea central, mais procurada, embora apaream
transferncias em outros pontos da cidade.
UNIDADES DE CONSERVAO REAS VERDES
76
REA VERDE
POTENCIAL CONCEDIDO(M2)
POTENCIAL TRANSFERIDO (M2)
Parque Tangu
13.633,00
9.947,31
Bosque Uberaba
31.560,00
657,54
Bosque Solitude
49.272,55
18.908,13
Bosque Portugal
894,60
Parque Barigui Sul
16.522,11
Bosque Fazendinha
35.291,26
7.216,65
Pq. das Nascentes do Iguau
104.196,56
104.196,56
Vila Olmpica
8.821,00
28.821,00
TOTAL
280.191,08
169.747,19
POTENCIAL CONCEDIDO
89.913,41m
POTENCIAL UTILIZADO
39.434,60m
N DE IMVEIS RESTAURADOS
31
UIEP
POTENCIAL CONCEDIDO
Restauradas
Catedral
6.850 m2
UFPR
5.200 m2
Sociedade Garibaldi
3.100 m2
Res. Alto de So Francisco
2.450 m2
Ministrio Pblico
10.200 m2
UPE
3.560 m2
A Restaurar
Sociedade 13 de Maio
1.360 m2
Fundao Cultural de Curitiba
2.900 m2
TOTAL
35.620 m2
Em NATAL, imveis situados em zonas de proteo ambiental, reas no-adensveis, podem

ter seu potencial construtivo transferido para outros situados em zonas adensveis, onde haja
disponibilidade de estoque, mediante prvia autorizao do Executivo, como forma de
compensao. J foram realizadas algumas operaes de transferncia. O Plano Diretor Lei
no 7/1994 no coloca limites de gabarito para a verticalizao, estes relacionam-se infraestrutura e s caractersticas fsicas da rea, abrindo a possibilidade de verticalizao ilimitada
caso a regio comporte o impacto.
Essa legislao e as possibilidades de transferncia provocaram uma acentuao na verticalizao
no municpio, os edifcios passaram de um padro de aproximadamente 10 e 12 andares para
30 andares. Esse padro permitido abriu uma frente de estudos sobre conforto urbano, que
comentam que houve um comprometimento da circulao de ar e temperatura nas ruas. Um
outro problema levantado que no h uma metodologia que permita aferir seguramente se a
infra-estrutura comporta ou no essa transferncia de potencial construtivo.
77
CURITIBA UNIDADES DE INTERESSE DE PRESERVAO UIP
OPERAES URBANAS CONSORCIADAS (ARTS. 32 A 34)
Operaes urbanas consorciadas constituem um tipo especial de interveno urbanstica voltada
para a transformao estrutural de um setor da cidade. As operaes envolvem
simultaneamente: o redesenho deste setor (tanto de seu espao pblico como privado); a
combinao de investimentos privados e pblicos para sua execuo e a alterao, manejo e
transao dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigaes de urbanizao. Trata-se,
portanto, de um instrumento de implementao de um projeto urbano (e no apenas da atividade
de controle urbano) para uma determinada rea da cidade, implantado por meio de parceria
entre proprietrios, poder pblico, investidores privados, moradores e usurios permanentes.
As operaes urbanas recortam da ordenao geral do uso e ocupao do solo um conjunto de
quadras e definem para estas um projeto de estrutura fundiria, potencial imobilirio, formas
de ocupao do solo e distribuio de usos distintas da situao presente deste setor e das
regras gerais de uso e ocupao do solo vigentes para este. Trata-se, portanto, da reconstruo
e redesenho do tecido urbanstico/econmico/social de um setor especfico da cidade, apontado
pelo Plano Diretor, de acordo com os objetivos gerais da poltica urbana nele definidas.
As operaes urbanas articulam um conjunto de intervenes, coordenadas pela prefeitura
e definidas em lei municipal com a finalidade de preservao, recuperao ou transformao
de reas urbanas com caractersticas singulares. Estas intervenes podem se dar atravs
de obras pblicas e/ou privadas e o estabelecimento de um marco regulatrio completamente
diferente daquele em vigor para o conjunto da cidade, que muda as obrigaes dos agentes
pblicos e privados envolvidos.
Como no caso da outorga onerosa do direito de construir, a idia de introduzir operaes urbanas
como instrumento urbanstico, tem origem em dupla matriz europia (e particularmente
francesa) e norte americana. Tanto no caso europeu como no norte americano, o instrumento
aparece para enfrentar um duplo desafio de reutilizao de reas da cidade que sofreram
esvaziamento em funo de processos de reconverso produtiva e de mobilizao direta de
capital privado para lograr estas transformaes urbansticas, considerando o contexto de crise
fiscal e reforma do estado que restringia a capacidade de investimento do poder pblico.
J na dcada de 70, inicia-se na Europa e nos EUA um processo paulatino de dficit de

arrecadao do Estado, devido a problemas como o aumento do desemprego, o alto custo
de manuteno do Estado-Providncia e a crise fiscal, todos relacionados com as
transformaes paradigmticas geradas pela reestruturao produtiva e o esgotamento
do modelo fordista-taylorista. Por essa razo, ganharam fora polticas visando a uma coresponsabilizao da gesto das cidades por todos os agentes participantes da produo
do espao urbano.
(...)
Outro fato que alimentou a recepo bem sucedida da proposta de operaes urbanas
est na possibilidade desta representar uma alternativa para as amarras da legislao
modernista/funcionalista, uma possibilidade de flexibilizao da legislao contra esse
engessamento. Regras que pretendiam dar conta da normatizao do uso do solo em
78
A necessidade de tratamento especfico a determinadas reas ou bairros da cidade, a importncia

do envolvimento da sociedade na manuteno e no controle urbanstico, a flexibilizao de
regras muito rgidas que desconheciam rotinas dirias, a monotonia e administrao impessoal,
o esvaziamento e a deteriorao de bairros inteiros, foram alguns dos motivos para a demanda
por novos instrumentos legais e novos procedimentos na gesto urbana.
Com a globalizao e reestruturao econmica que atinge as economias urbanas no incio
dos anos 80, uma re-territorializao das atividades econmicas impacta fortemente na
constituio dos tecidos urbanos. Assim, antigas zonas industriais ou porturias e reas ocupadas
pela infra-estrutura que davam suporte a estas atividades perderam ou reduziram drasticamente
sua funo, liberando reas bem situadas e consolidadas para outros usos. Sobre estas
reas grandes projetos de requalificao urbana foram propostos pelos poderes pblicos.19
A natureza dos projetos, assim como o grau de participao dos investimentos privados em
sua implementao, variou enormemente em cada caso. Porm, podemos afirmar que no
caso europeu, com a exceo controvertida de Docklands em Londres,20 a grande maioria dos
projetos de renovao urbana deste tipo foi financiada basicamente com recursos pblicos
(Rotterdam, Barcelona, Lisboa, Bilbao, Paris, entre outras).
J no caso norte-americano a participao do capital privado sempre foi mais intensa. As
operaes norte americanas de redesenho das cidades ps 70 foram formuladas no bojo da
crise dos programas de renovao urbana (Urban Renewal) marcados pela demolio em massa
de bairros antigos e sua substituio por autopistas e arranha-cus dos anos 60. Estes programas
sofriam enorme resistncia e crtica por parte dos moradores, que pressionavam por projetos
mais respeitadores dos tecidos urbanos existentes e mais discutidos com as comunidades.
Desta matriz, surgiram de um lado os community rehabilitation programs (Community
Development Block Grant e Community Development Corporations) e uma srie crescente de

exigncias de contrapartidas sociais de grandes empreendimentos (social exactions).21
Por outro lado, a experincia norte americana tambm concentrou-se em grandes projetos
de renovao de reas porturias, como Fells Point, em Baltimore, ou do Per 17, em Nova
York, ambas nos EUA, tidas pelos especialistas como exemplos de sucesso de operaes
consorciadas pblico-privadas (Muricy, 2000; Del Rio, 1990). Em ambos os casos, as
diretrizes das intervenes objetivaram a revitalizao de reas degradadas, valorizando
o uso do porto, alavancando oportunidades econmicas, sobretudo tercirias e voltadas
para o turismo e o lazer, otimizando a arrecadao tributria na rea, e permitindo sua reocupao com uso residencial. 22
No caso europeu a legislao francesa das ZAC (Zones Dmenagement Concerte), promulgada
em 1967 e aplicada intensamente nos anos 70 e 80, foi pioneira no estabelecimento de um
18
Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica participativa
ou aprofundamento da desigualdade? , 2002.
19
A ambigidade do termo requalificao ser tratada mais adiante.
20
Mesmo no caso de Docklands, cuja inteno inicial era redesenhar boa parte da rea porturia por meio de investimentos
puramente privados, sob a gide da ideologia ultra liberal do governo Thatcher, como a operao acabou no se
sustentando, investimentos pblicos tiveram que ser mobilizados a posteriori.
21
Cf. Alan Altshuler e Jos Gomez-Ibaez, Regulation for Revenue.
22
79
todo o territrio urbano, desconhecendo, freqentemente, especificidades espaciais,

sociais e ambientais, foram perdendo paulatinamente prestgio18.
marco regulatrio para projetos de renovao de reas antigas e/ou de implantao de grandes
equipamentos, coordenando as aes dos diversos agentes envolvidos.
As ZACs atingem diretamente a estrutura fundiria das reas afetadas. O Estado adquire as
terras em reas degradadas (por direito de preempo ou por simples desapropriao),
faz as melhorias de infra-estrutura, e decide o uso para cada lote resultante de sua interveno,
realizando inclusive o projeto arquitetnico do edifcio a ser construdo no local, em alguns
casos. Vende as reas e os projetos destinados a equipamentos pblicos aos respectivos
rgos responsveis (ministrio da educao para as escolas, da sade para hospitais,
setor de parques para praas etc.), e as reas destinadas a escritrios e outros
estabelecimentos comerciais (tambm com os projetos prontos) iniciativa privada. Cobrando
desta ltima a plus-valia produzida pela valorizao da interveno, consegue recursos
para amortizar financeiramente a operao como um todo e garantir a oferta de moradias.23
No Brasil, o instrumento operaes urbanas surge como proposta nos anos 80, e pela
aulo em 1985, j com o
primeira vez includo no projeto de lei do Plano Diretor de So P
Paulo
duplo objetivo de promover mudanas estruturais em certas reas da cidade e mobilizar
recursos privados para tal. Na verdade, desde os anos 70, a idia de reurbanizar reas em
parceria com proprietrios e investidores j havia sido anunciada sem efetivao.24 Entretanto,
na cultura urbanstica prevalecente ento, reurbanizar significava realizar investimentos
pblicos em reas pblicas, que, na maior parte das vezes, haviam sido desapropriadas com
esta finalidade. Assim, a prtica corrente seria desapropriar, implantar as mudanas
pretendidas e redefinir o zoneamento do entorno.
A demanda pelo estabelecimento de um novo instrumento na experincia brasileira partiu de
quatro matrizes simultneas nos anos 80: a falta de recursos pblicos para realizar
investimentos de transformao urbanstica das reas, a convico de que investimentos
pblicos geram valorizao imobiliria que pode ser captada pelo poder pblico, a convico
de que o controle do potencial construtivo era a grande moedaque o poder pblico poderia
contar para entrar na operao e a crtica s estratgias correntes de controle de uso e ocupao
do solo no sentido de sua incapacidade de captar singularidades e promover re-desenho ou,
em outras palavras, urbanismo.
As experincias concretas de aplicao das operaes urbanas no Brasil, que ser apresentada
adiante, foram marcadas pela predominncia das trs primeiras vertentes.
A comparao com os modelos de operao consorciada europeus tambm deve ser

feita com extrema cautela. Urbanistas com longa experincia na administrao pblica
paulistana concordam que o exemplo francs, que se concretizou nas ZACs Znes
dAmnagement Concert, teve alguma influncia quando se iniciaram as discusses
sobre as operaes consorciadas no Brasil. Entretanto, as diferenas so enormes, e

hoje dificilmente alguma comparao pode ser feita. Em primeiro lugar, porque assim
como nos EUA, tais instrumentos envolvem a dinamizao de um mercado que muito
mais includente do que o nosso. Em segundo lugar, porque a Europa e a Frana, em
especial, tem longa tradio poltica e tecidos sociais altamente integrados, o que
23
ou aprofundamento da desigualdade?, 2002.
24
Destaca-se a noo de Z8 do zoneamento da cidade de 72, que congelava pedaos da cidade para um uso futuro
e as ZML e Zonas de reurbanizao de Santana que pensava em promover uma mudana planejada especial de uso e
ocupao do solo em torno das estaes e da linha de metr. Destaca-se tambm as estratgias de redesenho contidas
no projeto CURA, nos anos 70.
80
longa tradio social-democrata do Estado-Providncia fez com que o controle do Poder

Pblico nessas operaes se d em nveis incomparveis com o que ocorre nas
Operaes Urbanas brasileiras. 25
Assim, de forma geral, a experincia de grandes operaes urbanas que vingaram no Brasil
se deu em reas onde j existia um grande interesse do mercado imobilirio confrontado com
limitaes significativas impostas pelo zoneamento. As parcerias viveis, sob o ponto de vista
econmico, seriam ento restritas a setores em que havia efetivamente interesse da iniciativa
privada em investir. Desta forma, o instrumento no serviu at o presente momento para
reestruturar ou reurbanizar reas desprovidas de infra-estrutura ou redirecionar crescimento
e expanso urbana, e sim, para investir mais em reas que j concentravam os maiores
investimentos da cidade.26
Como veremos adiante, este no deveria ser um limitador da possibilidade de aplicao do
instrumento, mas um alerta para os cuidados que se deve tomar no momento de se aplicar o
instrumento. Se o objetivo do instrumento for realmente a reestruturao e reurbanizao de
reas indicadas pelo Plano Diretor como necessrias e estratgicas, outros instrumentos (como
o IPTU progressivo), ou uma interveno mais global nos coeficientes de aproveitamento,
deve ser feita para poder garantir atratividade onde esta no existe ainda. Estas consideraes
remetem necessidade do estabelecimento de uma poltica global imobiliria e fundiria como
estratgia importante para a prpria viabilizao de operaes. Este raciocnio se contrape
idia de atuao por operaes urbanas (ou grandes projetos urbanos) em oposio, ou
substituio, a uma estratgia global de cidade. Esta idia, disseminada no Brasil a partir de
exemplos internacionais de grandes intervenes urbansticas, ignora que estas operaes,
no contexto internacional, deram-se sobre uma base global de poltica imobiliria e fundiria
implementada ao longo de dcadas e no em substituio a esta. A necessidade de intervenes
no campo do urbanismo, do projeto urbano, tratando setores do territrio de forma singular e
trabalhando o desenho de espaos pblicos (em oposio a um zoneamento centrado puramente
no uso do solo privado e em concepes genricas de paisagem) real e pode constituir um dos
objetivos da aplicao deste instrumento. Entretanto, uma viso global da cidade em relao
segmentao dos mercados, s formas de produo da cidade e sua relao com o tecido
econmico social resultante pr- requisito para a definio da rea que deva ser objeto de
uma operao e de seu programa.
Por outro lado, ao longo dos anos, operaes urbansticas, restritas a apenas uma gleba, um
empreendimento e seu entorno foram sendo praticadas pelas prefeituras sob a denominao
de operaes urbanas. Estas pequenas operaes, que correspondem ao conceito norteamericano de social exactions, envolvem tanto a doao de contrapartidas obrigatrias
dependendo da natureza do empreendimento (em clara analogia s contrapartidas exigidas
aos loteadores) como concesses especficas de potencial adicional em troca de contrapartidas
pblicas, definidas na lei especfica que gerou o empreendimento. Neste caso as operaes
25
26
Ver a experincia das Operaes Urbanas de So Paulo, em especial a comparao de resultados entre a operao
Faria Lima e Centro. Em outras cidades, como Natal, operaes urbanas destinadas a reativar reas centrais, como a
Ribeira, tambm tiveram imensas dificuldades de implementao.
81
possibilita um efetivo engajamento da sociedade civil organizada nesses processos,

contrabalanando o peso relativo da iniciativa privada. E, em terceiro lugar, porque a
tm servido, de forma geral, a promover pequenas intervenes, em escala local, geralmente

vinculadas obteno de espaos pblicos, reas verdes e equipamentos coletivos.
No item trajetria da aplicao do instrumento, apresentaremos alguns casos concretos de
aplicao destas pequenas operaes em cidades brasileiras, e seus resultados.
O objetivo do instrumento das operaes urbanas viabilizar intervenes de maior escala,
em atuao concertada entre o poder pblico e os diversos atores da iniciativa privada.

A aplicao do instrumento deve ser, antes de mais nada, decorrente da estratgia estabelecida
no Plano Diretor. Quando da elaborao do Plano, deve ser identificada a rea onde se quer
alcanar transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental,
em consonncia com os objetivos gerais do Plano. Na lei do Plano, alm da rea ser indicada,
deve constar tambm aquilo que se quer alcanar com a operao.
Para tanto, deve ser produzida uma leitura da rea a partir de uma base de dados que considere
no mnimo:
infra-estrutura existente
usos do solo atuais e tendncias nos ltimos anos (pelo menos 5 e 10 anos);
evoluo da populao residente (ltimos 10, 5 anos e atual);
propostas de projetos apresentados para rea nos ltimos 5 anos (aprovados ou no,
implementados ou no);
licenas de uso concedidas e negadas na rea nos ltimos anos;
terrenos e imveis vazios e/ou subutilizados;
evoluo dos preos de mercado dos terrenos e imveis da rea (ltimos cinco anos
levantamento das tipologias arquitetnicas existentes;
levantamento do patrimnio histrico/arquitetnico da rea;
mapeamento dos fluxos de circulao e populao flutuante;
equipamentos pblicos e reas verdes;
Devem ser tambm mapeados os agentes envolvidos na operao: proprietrios, empresas
instaladas e suas representaes, moradores e suas associaes, locatrios, rgos pblicos.
A partir disso, ser calculada a capacidade de suporte das infra-estruturas e dos equipamentos
existentes.27
Em seguida deve ser apresentada uma lei especfica,28 que dever conter:
I a definio da rea a ser atingida, com demarcao precisa do permetro e limites
II o programa bsico de ocupao da rea; isto , a definio da futura ocupao em termos de
usos e atividades e sua distribuio, do novo desenho proposto para a rea. Vale aqui comentar
27
28
82
Ver item Outorga Onerosa.

Cf. J. Magalhes, J. e Pedro M. R. Sales, Reavaliao Crtica da Operao Urbana Faria Lima, SEMPLA, SP, 2001, mimeo.
pblicos, uma nova volumetria para as edificaes etc. Aqui, mais uma vez, o Estatuto reafirma
o carter urbanstico do instrumento, para alm de um objetivo puramente arrecadador.
Tambm necessrio ressaltar aqui que elementos de desenho tm implicaes diretas sobre
a definio de segmentos do mercado que podem, ou no, ser contemplados como ocupantes
futuros daquele espao. Assim, por exemplo, quando uma operao incentiva o remebramento
de lotes, est automaticamente destinando a rea para empreendimentos de maior porte, e
excluindo segmentos de mercado com menor renda, alm de desvalorizar os terrenos privados
menores e valorizar os maiores, com impactos fortemente regressivos sobre o mercado.29
Por esta razo, mesmo as consideraes de carter puramente formal, de desenho, que devem
necessariamente ser propostas em qualquer operao, devem ser ponderadas e interpretadas
luz de seus efeitos no mercado imobilirio. No precisamos dizer que esta uma questo
particularmente relevante para a especificidade da condio do mercado imobilirio em nossas
cidades, este extremamente limitado e concentrado. Neste caso, uma diretriz a ser incorporada
a diversificao tipolgica e funcional dirigida para diferentes segmentos do mercado
residencial e para vrios portes de empreendimentos comerciais e de servios. A mistura de
usos e segmentos sociais reduz a necessidade de deslocamentos, otimiza o uso da infra-estrutura
em diferentes horrios e ajuda a conferir coeso, segurana e sentido social ao espao pblico.30
III Programa de atendimento econmico e social da populao diretamente afetada pela operao.
Este inciso expressa a preocupao com o destino da populao moradora e usuria da regio
sobre a qual incidir a operao. Espera-se que a operao provoque uma valorizao da rea,
pelo simples fato de ser objeto de investimentos planejados e concentrados. Boa parte das
reas que so objeto de operaes deste tipo, exatamente por serem desestruturadas ou
fisicamente deterioradas, so ocupadas por populaes, atividades econmicas e usurios de
baixa renda. A questo ento seria como garantir a no expulso desta populao?
Na hiptese da populao ser removida para uma outra rea teramos investimentos captados
na operao sendo aplicados fora da rea delimitada pela operao, o que vedado pelo Estatuto.
Dependendo de cada caso, manter a populao na rea pode fazer a grande diferena,
especialmente quando se trata de reas completamente dotadas de infra-estrutura, como o
caso de centros tradicionais. importante lembrar que no somente moradias, mas tambm
atividades econmicas podem eventualmente ser destrudas com as operaes. Este inciso
se refere tambm a este caso.
IV finalidades da operao definio precisa e clara daquilo que se quer como produto final da
operao. Aqui vale a pena discutir um pouco os termos requalificao e revitalizao,
bastante empregados em operaes urbanas, particularmente em reas centrais. De acordo
com Fernanda Sanchez:31
As operaes urbanas, tanto em cidades do chamado primeiro mundo quanto em nossas cidades latino-americanas tm se centrado muitas vezes, em revitalizao de reas
degradadas ou em renovao de logradouros sub-utilizados. So, geralmente, operaes pontuais. Penso que o prprio contedo dos termos revitalizao ou renovao,
29
este o caso das operaes urbanas Centro e Faria Lima.

Cf. J. Magalhes, J. e Pedro M. R. Sales, Reavaliao Crtica da Operao Urbana Faria Lima, SEMPLA, SP 2001, mimeo.
31
Depoimento de Fernanda Sanchez em Como voc avalia a realizao das articulaes pblico-privadas no Brasil?,
Cadernos de Urbanismo , Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro, novembro de 2002.
30
83
que o novo desenho pode envolver um reparcelamento da rea, um redesenho dos espaos
plenamente incorporados na retrica dos planejadores, pode ser questionado. Ele parece
indicar uma leitura autoritria ou parcial dos lugares urbanos. Revitalizar lugares, mediante
operaes urbanas, sugere a inferncia direta de que neles no haveria mais vida social,
que seria recriada mediante o gesto planejador. Assim, pode se tratar de pretenso
tecnocrtica que solapa a inteno de varrer expresses outras de vida social, incmodas
e incompatveis com a nova semntica dos espaos renovados das chamadas cidades
corporativas. A organizao econmica da cidade pode construir, com estas operaes
muito invisveis, fronteiras, bordas, metforas espaciais para designar a natureza das divises sociais legitimadas no e atravs do espao.
V estudo prvio de impacto de vizinhana.32
fundamental analisar o impacto dos novos empreendimentos nos sistemas de infra-estrutura,
particularmente nos sistemas de circulao virio e transporte coletivo. Para isto necessrio
construir modelos de circulao de fluxos, de acordo com a simulao dos cenrios pretendidos
de densificao de usos. Aqui necessrio lembrar que a rea da operao no uma ilha e
dimensionar apenas os impactos internos prpria operao, considerando as obras necessrias
em seu interior. Neste ponto, o pargrafo primeiro um enorme limitador, j que os impactos
externos regio da operao no podem ser absorvidos e pagos com os recursos por ela gerados.
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados.33
Em tese, o raciocnio que fundamenta o estabelecimento de contrapartidas duplo: por um
lado, o critrio de captura de parte da valorizao esperada em funo dos investimentos
realizados e as transformaes resultantes; por outro o custo total destes investimentos
necessrios (incluindo eventualmente desapropriaes). O Estatuto da Cidade no estabelece
que a contrapartida deva ser necessariamente financeira. Assim, cada um dos diferentes agentes
pode participar da contrapartida de forma proporcional e compatvel com seus recursos e
benefcios. Indicamos a seguir, alguns dos agentes e suas possveis contribuies:
Proprietrios de terra podem entrar com suas propriedades em projetos de reparcelamento.
Para isto suas propriedades so avaliadas no incio do processo, entram para um Fundo Imobilirio
comum, e, depois das obras e reparcelamento, ficam com terras de forma e tamanho distintos
do inicial, mas com valor maior do que o inicial. Este instrumento (land pooling ou land
readjustement), largamente utilizado no Japo e pases do Sudeste Asitico, pode ser aplicado
atravs do consrcio imobilirio (art. 46). Para isto, basta que o consrcio imobilirio tambm
seja mobilizado na operao. Esta uma das alternativas para o pagamento de desapropriaes,
que muitas vezes oneram bastante a operao. Outra alternativa a mobilizao de instrumentos
como edificao compulsria/IPTU Progressivo/desapropriao com pagamentos da dvida
pblica e o direito de preempo dentro da rea da operao. O efeito esperado a diminuio
do valor dos imveis, ou pelo menos a no incorporao de perspectivas de valorizao futura,
viabilizando sua compra pelo poder pblico ou organismo de gesto da operao.
Investidores Os investidores podem participar contrapartidas em dinheiro (comprando
potencial construtivo) ou executando obras pblicas s suas expensas. Podem tambm
participar por meio das chamadas obrigaes do tipo porcentagens dos empreendimentos
destinadas para segmentos de mercado de menor renda, por meio de diferenciao de
tipologias e controle de preos de venda.
32
33
84
Ver item Impacto de Vizinhana.

Para frmulas e mtodos de clculo da valorizao, ver captulo 6 Instrumentos de Financiamento.
participar tambm das contrapartidas. Um exemplo seria o estabelecimento de um pedgio

em uma rodovia, ou a tarifa paga pelos usurios de uma rede de transportes pblicos construda
por meio de operao urbana.
VII Forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da
sociedade civil.
Este um ponto chave para definir o carter democrtico ou no da operao. A interpretao
do que se entende por representao da sociedade civil pode variar imensamente; a
correlao de foras local que vai produzir esta definio. A gesto compartilhada da operao
engloba: a fiscalizao da aplicao das regras definidas pela lei que criou a operao, a avaliao
precisa das contrapartidas extra-monetrias, o controle dos fluxos de dinheiro e suas aplicaes
para evitar desvios para outras finalidades que no da prpria operao a resoluo de conflitos
e controvrsias que surgirem ao longo do processo de implementao, a promoo permanente
da operao. Para que estas funes sejam exercidas recomendvel que, alm de um fundo
especfico, seja criado um organismo gestor, de carter permanente, que possa contar com
autonomia em relao estrutura do poder pblico a que estiver vinculado.
O fundo especfico obrigatrio, j que o pargrafo 1 define que os recursos obtidos pelas
contrapartidas devem ser aplicados exclusivamente na prpria operao.
Este um ponto polmico do Estatuto da Cidade. A inteno aqui era evitar que estes recursos
pudessem cair no Tesouro Municipal e, assim, serem desviados para outras finalidades.
Entretanto, este mecanismo praticamente obriga que operaes em reas de grande interesse
do mercado imobilirio somente possam investir nelas mesmas, perpetuando o crculo vicioso
da concentrao das qualidades urbansticas nas reas mais exclusivas e valorizadas. Uma
grande virtualidade das operaes seu carter de captura de mais valias imobilirias com
carter redistributivo fica assim bastante prejudicada. Neste sentido, o instrumento da outorga
onerosa do direito de construir pode mais facilmente cumprir esta misso.
O artigo 34 estabelece a possibilidade de emisso de certificados de potencial de construo,
para serem alienados em leilo ou utilizados diretamente para pagamento das obras.34 O
mecanismo do CEPAC a converso de potencial construtivo em ttulos, para depois serem
vendidos no mercado e em seguida convertidos em rea construda adicional por quem deseja
aprovar um projeto no mbito da operao. A justificativa para a adoo deste mecanismo,
por parte de seu proponente, o ento secretrio de Planejamento de So Paulo, era poder
rapidamente angariar os recursos necessrios para fazer os investimentos e assim, alavancar
as operaes, sem ter que adiantar recursos oramentrios para investir nas obras. Entretanto,
existe um perigo do CEPAC converter o potencial construtivo em mercadoria, que valorizada
pelos investimentos feitos em parceria, capturada por aqueles que tinham o capital para
comprar os ttulos e aguardar sua valorizao. Vamos lanar mo das palavras de Ferreira e
Fix para uma leitura crtica dos CEPACs:
Um primeiro problema dos CEPACs a desvinculao que o ttulo cria entre a compra do
potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o ttulo, tendo
ou no lote na regio, e seu valor como com qualquer ttulo financeiro pode variar, gerase um novo tipo de especulao imobiliria, financeirizada. Os defensores dessa idia
34
Ver item Financiamento.
85
Usurios os usurios permanentes (por exemplo locatrios ou frequentadores) podem
dizem que tal dinmica no est merc do mercado, j que os CEPACs sero lanados
em operaes especficas, sob controle do Poder Pblico. Alm disso, os CEPACs teriam
um forte componente social, pois poderiam ser vendidos para alavancar a reurbanizao
de favelas ou recuperaes de cortios, e seus recursos poderiam ser utilizados em
melhorias na cidade toda.
O controle do Poder Pblico relativo, pois os CEPACs e conseqentemente
as operaes urbanas em que sero lanados so encarados apenas como uma
fonte de recursos. Como a Prefeitura precisa de dinheiro, buscar, se adotar essa
lgica, multiplicar ao mximo as operaes urbanas. Nesse caso, institucionalizase a especulao imobiliria como elemento motivador da renovao urbana na
cidade. A conformao de seu desenho no se d em funo da ao planejada
do Poder Pblico e das prioridades urbanas que ele estabelea a partir da demanda
participativa da populao (sobretudo dos 70% excludos), mas se subordina ao
interesse do mercado, que justificar ou no as operaes. Ora, parcerias com a
iniciativa privada devem ser parte de um plano maior, em que o Poder Pblico e a
populao estabeleam as necessidades da rea a ser renovada habitaes,
parques pblicos, passeios e somente a partir da se definam as contrapartidas
a oferecer iniciativa privada. Quando as reas so escolhidas apenas pelo
potencial de gerar dinheiro atravs dos CEPACs, esquecem-se as condicionantes
urbansticas do espao pblico.
Quanto aos recursos arrecadados com os CEPACs, eles serviro para investimentos
pblicos essencialmente nas reas de interesse do mercado, em detrimento da periferia.
Essa j a lgica das operaes urbanas: fazer a iniciativa privada financiar a recuperao
da prpria rea da operao, vendendo-lhe o direito adicional de construo. evidente
que o mercado s se interessa por reas nas quais vislumbrem certa valorizao que
justifique a compra do potencial construtivo adicional. O CEPAC exacerba essa lgica, pois
sendo um ttulo, ele s funciona se for valorizado. Seno, torna-se um mico. Ou seja, os
ttulos s podem ser lanados em reas que interessem ao mercado, ou algum imagina
que a iniciativa privada compraria CEPACs no Jd. ngela ou em Guaianazes? Alm disso,
a prefeitura ter que investir pesadamente em obras que potencializem sempre mais a
valorizao dessas reas, e portanto dos CEPACs a elas relacionados. 35
ALERTAS
Ao longo do texto, foram apontados vrios cuidados que devem ser tomados quando da
formulao de operaes urbanas. Listamos aqui novamente estes riscos, de forma sinttica:
Trabalhar apenas com potenciais adicionais sem elaborar projeto de interveno.
S pegar em reas j valorizadas, valorizando-as ainda mais e desequilibrando mais a cidade,
ao invs de reequilibr-la;
Incidir de forma regressiva sobre o mercado, expulsando usos, atividades e populaes de
menor renda das reas consolidadas para periferias desequipadas;
35
Joo Sette Whitaker Ferreira e Mariana Fix. A urbanizao e o falso milagre do CEPAC. In Folha de S.Paulo, Tendncias
e Debates, tera 17 de abril de 2001.
86
No considerar os impactos sobre o entorno, fora da rea da operao gerando externalidades

que a operao no pode pagar;
O poder pblico investir e arcar com prejuzos se no houver contrapartidas suficientes;
Concorrer com a outorga onerosa (que tem potencial redistributivo maior, j que este
instrumento pode captar em reas valorizadas para investir em reas no valorizadas), no caso
de a operao urbana ser implementada em reas de alto interesse do mercado, captando
recursos apenas para reinvestimentos na prpria rea;
Por outro lado, as operaes podem ser um poderoso instrumento para conseguir regularizar
loteamentos irregulares e assim, recuperar do ponto de vista urbanstico a periferia, definindo
contrapartidas que no sejam em dinheiro.
...
TRAJETRIA DE IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO

So P
aulo e a Experincia das Grandes Operaes Urbanas
Paulo
Em SO PAULO, a continuidade da obra de reurbanizao do Vale do Anhangaba levantou a

questo mais ampla da revitalizao da rea central e da valorizao dos imveis privados no
entorno da obra gerada por este investimento. Esta foi a motivao para o estabelecimento da
Operao Urbana Anhangaba, (Lei no 11.090/91), que tinha como objetivos a melhoria da
paisagem urbana e da qualidade ambiental, o melhor aproveitamento dos imveis vagos ou
subutilizados, o incentivo preservao do patrimnio histrico, cultural e ambiental urbano e
a regularizao de imveis construdos em desconformidade com a legislao urbanstica e
edilcia vigentes. Visava, ainda, ampliao e articulao dos espaos de uso pblico, em
particular dos arborizados e destinados a pedestres e complementao das obras de drenagem
e infra-estrutura.
Foram protocolados at outubro de 1992 (um ano aps o incio da operao que durou 4 anos)
apenas cinco propostas, das quais trs se utilizavam de mecanismo da regularizao, uma era
de construo nova e uma era reforma com aumento de rea construda em prdio de valor
histrico e arquitetnico.
De qualquer forma, at o fim da operao, somente foi aprovada a proposta de regularizao
de 5.368,29 m2 de rea construda da Bolsa de Valores de So Paulo, pela CNLU Comisso
Normativa de Legislao Urbanstica em 14 de julho de 1992, resultando a contrapartida
financeira de 5.282.807,20 UFIRs o equivalente, na poca, a US$2.666.665,00.
Com o fim de prazo de vigncia da operao Anhangaba, uma nova operao foi definida para
a rea (Lei no 12.349/97), a chamada OPERAO URBANA CENTRO, agora ampliada para uma
rea de 660 hectares, incluindo os chamados Centro Velho e Centro Novo e parte de bairros
centrais, como Glicrio, Brs, Bexiga, Vila Buarque e Santa Ifignia. Foram definidas duas reas
de interveno: rea de Especial Interesse, que corresponde ao ncleo da rea de interveno,
e a Coroa Envoltria. Nessas reas podero ser concedidos vrios tipos de incentivos, como a
modificao dos ndices urbansticos, caractersticas de uso e ocupao do solo e das
87
No considerar os efeitos das tipologias sobre a constituio do tecido econmico e social;
disposies do Cdigo de Edificaes (exceto itens relativos segurana), a regularizao de

edificaes, a cesso de espao pblico areo ou subterrneo, e a transferncia do potencial
construtivo de imveis preservados ou tombados.
O coeficiente de aproveitamento mximo dos terrenos na regio dado pelo zoneamento, igual
a 4,0, poder ser substancialmente elevado, em funo do uso a ser instalado e da rea onde
se localiza o terreno, de acordo com o que se deseja incentivar. Os recursos auferidos devem
ser destinados a obras de melhoria urbana, recuperao e reciclagem dos prprios pblicos
em geral, ao pagamento de eventuais desapropriaes realizadas no permetro da Operao
Urbana Centro, ou restaurao de imveis tombados, esta condicionada ao seu posterior
ressarcimento. No h propriamente um projeto para o Centro includo na operao. A
concepo presente na maneira como a operao foi desenhada a atrao de investimentos com oferta de potencial.
As propostas de participao so submetidas apreciao da Comisso Executiva da Operao
Urbana Centro, constituda por representantes de secretarias municipais e diversas entidades
que atuam na regio central, composio esta e atribuies j definidas na lei, que igualmente
apontou para os aspectos a serem considerados na anlise tcnica precedente.
A operao urbana Centro, em 5 anos de vigncia, aprovou apenas uma proposta de construo
nova com ndices alterados (um Shopping Cultural, do Grupo Silvio Santos, no bairro do Bexiga)
e uma regularizao, totalizando R$940.000. Alm destas, duas transferncias de potencial de
imveis tombados foram realizadas.
A OPERAO URBANA GUA BRANCA (Lei no 11.774/95) abarca um territrio com cerca de 500
hectares, e sua criao justificou-se por referir-se a uma rea prxima ao centro, com muitos
terrenos vagos ou subutilizados e, ao mesmo tempo, bem servida por transporte coletivo nos
vrios modos trem, nibus e metr , alm de apresentar problemas crnicos de drenagem.
Dentre seus objetivos, esto o de promover a complementao e otimizao da infra-estrutura
j instalada, a reintegrao de reas seccionadas pela ferrovia e o aumento da taxa de
permeabilidade do solo. Podero ser concedidas alteraes na legislao de uso e ocupao
do solo e edilcia, regularizao de edificaes, concesso do espao areo e subterrneo e
transferncia de potencial construtivo, sempre limitadas ao estoque de rea construda
computvel adicional de 1.200.000 m 2, estes distribudos em 300.000m 2 para usos
habitacionais, e 900.000 m2 para usos no habitacionais.
A anlise tcnica de cada proposta realizada por uma Comisso Intersecretarial, cuja
composio e coordenao foram j definidas na lei. A contrapartida pode ser paga em moeda
corrente nacional, cujos recursos so integrados ao Fundo Especial da Operao Urbana, em
obras pblicas vinculadas aos seus objetivos, ou em bens imveis inseridos no permetro da
operao. Faz parte ainda da lei de criao da Operao Urbana gua Branca o programa de
obras a implementar na rea. Como resultado at o momento, a operao tem um grande
empreendimento aprovado, de um empreendedor (Ricci Engenharia e Comrcio): a implantao
de um grande Centro Empresarial, sobre um terreno com cerca de 100.000 m2. A contrapartida
financeira correspondente s modificaes concedidas da ordem de R$ 19 milhes, pagos
em obras pblicas a serem executadas pelo proponente.
Cabe aqui observar que esta operao at o momento foi restrita a um empreendimento e a
obras que na verdade viabilizam o acesso e a valorizao do prprio empreendimento.
88
aproximadamente 450 hectares situada na regio sudoeste do Municpio de So Paulo, uma

das mais dinmicas do ponto de vista do mercado imobilirio, foi apresentada com a justificativa
da necessidade de prolongamento da Av. Faria Lima, pretendendo-se a criao de uma via
paralela Av. Marginal do Rio Pinheiros, para aliviar a saturao viria da regio sudoeste.
Seu permetro compreende duas reas distintas: rea Diretamente Beneficiada, lindeira s
obras de prolongamento da Av. Faria Lima e Av. Hlio Pellegrino, e uma rea mais ampla,
denominada rea Indiretamente Beneficiada.Originalmente, previam-se para essas reas
procedimentos diferentes de aprovao de propostas, que, nas primeiras, seria automtico; esse
automatismo seria possvel com a criao do Certificado de Potencial Adicional de Construo
CEPAC , um ttulo negocivel em bolsa, que poderia ser convertido, na ocasio desejada por
seus detentores, em quantidades de metros quadrados de rea de construo computvel, e
que poderiam ser aplicados em qualquer ponto do territrio delimitado pela Operao.
Porm, a emisso de CEPACs no se viabilizou, e o pagamento da contrapartida realizado em
moeda corrente nacional, como j autorizado na prpria lei da Operao Urbana Faria Lima.
Nessas reas poder ser concedida a modificao dos parmetros urbansticos estabelecidos
na legislao de uso e ocupao do solo, e a cesso do espao pblico areo ou subterrneo.
Nesse caso, tambm a lei estabeleceu um estoque de rea edificvel adicional, que na rea
Diretamente Beneficiada de 1.250.000 m2, e na rea Indiretamente Beneficiada, de 1.000.000
m2. A lei definiu um programa de investimentos que inclui, alm das obras virias, um novo
terminal de nibus, habitaes de interesse social destinadas venda financiada para a populao
favelada existente no permetro e seu entorno, a construo de habitaes multifamiliares para
venda financiada populao residente em rea de desapropriao e que queira permanecer
na regio, e, ainda, a aquisio de imveis para implantao de praas e equipamentos
institucionais. Apenas o custo do virio (incluindo as desapropriaes) seria de 120 a 150 milhes
de reais. Estes programas, no entanto, nunca saram do papel, tendo a Operao Faria Lima,
at hoje, investido apenas em melhoramentos virios, como os dois prolongamentos da Av.
Faria Lima e o prolongamento da Av. Hlio Pellegrino, alm de comear tambm a configurar
uma nova situao fundiria com as propostas j aprovadas, j que em mais de 60% dos casos
houve agregao de pequenos lotes para formar os terrenos que se beneficiaram da Operao
Urbana. A aprovao dessa proposta trouxe para os cofres municipais mais de R$ 200 milhes,
montante que j cobriu o custo da implantao da avenida que foi feita s expensas do poder
pblico apenas no que se refere prpria obra, j que os recursos para as desapropriaes
(possivelmente em torno de 200 milhes, nmero estimativo, pois so recorrentes os
questionamentos na justia dos valores pagos em desapropriaes) saram dos cofres pblicos.
89
A OPERAO URBANA FARIA LIMA (Lei n o 11.732/95), envolvendo uma rea com
Pequenas operaes urbanas
Pequenas operaes resultantes de acordos formais entre o poder pblico e a iniciativa privada,
materializados em contratos, tm sido experimentados no RIO DE JANEIRO, gerando recursos
diretos e indiretos. A Secretaria Municipal de Urbanismo implementa pequenas operaes
que podem ser divididas em quatro categorias: a) obrigaes relativas a grupamentos de
edificaes residenciais cujo objetivo obter edifcios, terrenos ou recursos para a construo
de equipamentos municipais; b) obrigaes de urbanizao cujo objetivo a complementao
ou extenso da infra-estrutura; c) operaes interligadas que so os nicos contratos feitos
nos quais a contrapartida financeira mensurada e d) obrigaes relativas a gesto de recuos
decorrentes das normas de alinhamento. A Fundao de Parques e Jardins da Prefeitura do Rio
de Janeiro tambm tem buscado, como tem acontecido em muitas cidades, parcerias com a
iniciativa privada ou associaes para a manuteno de praas, jardins, mobilirio. Alm da
ampliao dos recursos a serem utilizados na manuteno desse patrimnio, os aspectos da
educao ambiental, da responsabilidade coletiva sobre a paisagem construda e da participao
tambm so importantes.
Fonte: Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira. Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica
participativa ou aprofundamento da desigualdade?
Em BELO HORIZONTE, o instrumento operao urbana foi institudo pelo Plano Diretor (Lei no
7165/1996), mas apenas uma operao urbana foi aprovada e est em andamento, uma parceria
entre poder pblico municipal, particulares e Rede Ferroviria. A rea de propriedade da Rede
Ferroviria est vazia e possui uma edificao tombada, a Casa do Conde de Santa Marina, que
tinha sido at ento cedida para a realizao de eventos. O terreno e a casa passaro a ser
propriedade pblica, a casa dever ser restaurada para abrigar o Museu do Trem, e todo o
terreno em volta ter uso cultural. Em contrapartida ser cedido parmetro urbanstico adicional
para o terreno remanescente, que permanece patrimnio da Rede Ferroviria, e que ir a leilo
j com esse valor adicionando propriedade..
Em CAMPO GRANDE, a figura da Operao Urbana aparece como Urbanizao Negociada.

A chamada Urbanizao Negociada aparece no Plano Diretor na forma da Lei complementar
no 2.813, de 17 de junho de 1991 e a Urbanizao Consorciada aparece no artigo 14, pargrafo
(Plano Diretor Lei Complementar no 05 de 22 de novembro de 95). A Lei da Urbanizao
Negociada foi criada para o projeto especfico Urbanizao do Parque das Naes Indgenas.
Existia um projeto para o parque, anterior aprovao do Plano Diretor, que previa sua
implementao entre duas avenidas que seriam abertas, e abrigariam nas suas margens
edificaes verticalizadas. Essas avenidas localizam-se no centro de Campo Grande, em uma
rea muito valorizada, de uso estritamente residencial horizontal. O proprietrio cedeu a rea
municipalidade em troca de potencial construtivo em outra rea. A rea remanescente, s
margens da avenida, tambm seria fruto da liberao do potencial construtivo, permitindo a
90
dessa legislao de Urbanizao Negociada, outra parte foi simplesmente desapropriada pelo
Governo do Estado atravs de um decreto.
A legislao no foi mais utilizada e foi reformulada no final de 2000 admitindo a transferncia
de potencial quando se tratasse de rea ambiental ou cultural e restringindo a alterao de
ndices e usos vinculando-a realizao de obras de interesse social ou qualificao urbanstica.
Nessa reformulao foram delimitadas algumas reas para serem foco dessas operaes
urbanas, de interesse do municpio, de carter cultural, como o Centro e a Estao de Trem
originria da cidade; e de carter ambiental, como por exemplo cabeceiras de crregos ocupadas.
Em MAU-SP,, as operaes urbanas esto previstas no Plano Diretor (Lei no 3.052, de 21 de

dezembro de 1998), e cada uma delas tem uma lei especfica que determina desafetaes de
rea pblica e termo de compromisso de contrapartidas.. Algumas operaes urbanas
aconteceram, com destaque para duas. A primeira aconteceu na rea abandonada da antiga
rodoviria, prxima Prefeitura. Uma parte da rea foi comprada pelo o McDonalds que se
comprometeu em construir um teatro e duas EMEIs Escola Municipal de Educao Infantil.
Para esse empreendimento foi feita uma lei especfica desafetando a rea pblica e descrevendo
essas obras. O teatro ser inaugurado ainda este ano e as escolas j esto em uso.
Uma segunda rea muito grande ao longo da Avenida dos Estados onde havia um estacionamento,
uma fbrica e uma rua pblica, foi desafetada para dar lugar a um Shopping Center que em
contrapartida assumiu um termo de compromisso de construir um centro de educao infantil.
As Operaes Urbanas em NATAL so reas que, embora passveis de adensamento,

apresentam valor histrico-cultural significativo para o patrimnio da cidade e carecem de formas
de recuperao e vitalizao. Devem ser objetos de plano especfico, com participao da
iniciativa privada e populao local. O plano deve prever a reacomodao no prprio permetro
da operao de usos e atividades que precisem ser deslocadas em funo das transformaes
aprovadas. Incentivos fiscais e outros sero previstos para proprietrios que aderirem ao
programa de interveno nos lotes privados. Um Comit de Gesto da Operao deve ger-la,
composto por agentes envolvidos no processo. H a determinao de um estoque de rea
edificvel especfico em funo das modificaes pretendidas e um programa de obras pblicas
previstas e necessrias. Esse estoque vendido aos empreendedores interessados na
operao, e os recursos obtidos integraro o Fundo de Urbanizao, e devero ser aplicados na
prpria rea da operao, portanto no so objeto de especulao, servem para financiar as
modificaes pretendidas.
Os bairros de Cidade Alta e Ribeira so reas de operao urbana que ainda esto em andamento.
Entretanto, os resultados so ainda muito pequenos. No h muita participao popular no
processo pois uma rea de uso predominantemente comercial, e h pouca habitao precria
e esparsa, cuja populao no organizada.
Fonte: Dulce Bentes, Aplicao de Novos Instrumentos Urbansticos no Municpio de Natal.
91
verticalizao. Como o processo foi muito demorado, apesar de uma parte da rea ser alvo
A combinao de um grande projeto com pequenas operaes urbanas: o caso do

Eix
o Tamanduateh
y, em Santo Andr
amanduatehy
Eixo
O projeto Eixo Tamanduatehy, no municpio de SANTO ANDR-SP, prope-se a requalificar o

principal eixo de transportes da cidade, correspondendo a uma faixa situada entre a Avenida
dos Estados, a estrada de ferro e a Avenida Industrial.
Em uma primeira etapa, foram feitas propostas para o projeto de requalificao da rea, sem
que no entanto se chegasse a um projeto que sintetizasse e integrasse o conjunto das propostas.
Assim, o Eixo Tamanduatehy no configurou um projeto de lei de Operao Urbana.
Mesmo na ausncia do projeto sntese, foram realizadas pequenas operaes urbanas,
referentes a empreendimentos isolados e implementadas por meio de leis especficas,
especficas para cada projeto.
Um centro empresarial (Cidade Pirelli), um shopping center e um conjunto hoteleiro so
exemplos desse tipo de pequena operao urbana. Esses projetos trouxeram para o municpio
contrapartidas urbansticas readequao viria, ampliao e requalificao de espaos e
passeios pblicos, arborizao, projeto arquitetnico de equipamentos sociais. Anexamos a
seguir as informaes relativas s operaes aprovadas.
OP. URB. INDUSTRIAL I
ano: 1997
descrio: permuta de rea para abertura de via
valor da contrapartida: doao de rea
destino da contrapartida: ampliao do sistema virio da Av. Industrial
dispositivo legal: Lei no 7496/97
OP. URB. INDUSTRIAL II CYRELLA
ano: 1998/99
descrio: concesso de benefcios urbansticos atravs da outorga onerosa e da doao de rea
rea envolvida: 16.545,6 m2 (terreno)
valor do benefcio econmico: R$ 264.730,00
valor da contrapartida: R$ 132.000,00 e doao de 20% do terreno
destino da contrapartida: ampliao e reforma do Pque. Duque de Caxias (obras e equipamentos)
dispositivo legal: Lei no 7873/99
OP. URB. FLAT DA AV. PORTUGAL
ano: 1998
descrio: concesso de benefcios urbansticos caracterizados pela permiso da categoria de
uso no lote em Zona A2/A4 e da utilizao do pavimento trreo compartimentado se pilotis
rea envolvida: 2.810 m2 (terreno escrit); 3.009m2 (terreno real); 19.268,88 m2 (rea construda)
valor da contrapartida: R$ 292.000,00
destino da contrapartida: custeio da execuo do projeto arquitetnico do centro de Atividades
Andrezinho Cidado
dispositivo legal: Lei no 7700/98 e Lei no 7.904/99
92
ano: 1998
descrio: Plano Urbanstico de revitalizao da rea com a concesso de benefcios urbansticos
e mudana de zoneamento atrav de outorga onerosa, permuta de reas e de iseno de
IPTU. No local sero construdos: Hotel 4 estrelas, Centro de Conveno, Praas, Rua de
Comrcio 24 horas.
rea envolvida: 187.300 m2 (terreno); 258.810 m2 (rea construda)
valor da contrapartida: R$ 292.000,00
destino da contrapartida: custeio da execuo do projeto arquitetnico do centro de Atividades
Andrezinho Cidado
dispositivo legal: Lei no 7700/98 e Lei no 7.904/99
93
OP. URB. PIRELLI (CIDADE PIRELLI)
DIREITO DE PREEMPO (ARTS. 25 A 27)
Trata-se da preferncia, por parte do poder pblico, para compra de imveis de seu interesse,
no momento de sua venda. O poder pblico definir a rea sobre a qual incide este direito,
desde que seja para projetos de regularizao fundiria, programas habitacionais de interesse
social, reserva fundiria, implantao de equipamentos comunitrios, espaos pblicos e de
lazer ou reas de preservao ambiental. Estes objetivos so bastante claros. Entretanto, o
Estatuto inclui a finalidade de ordenamento e direcionamento da expanso urbana, objetivo
bastante genrico e impreciso. Sobre a utilidade do instrumento, citamos Eurico Azevedo:
A questo que se coloca saber se o direito de preempo tem utilidade prtica para fins
de planejamento urbano. Uma primeira vantagem permitir ao Poder Pblico ser informado
de todos os projetos de venda existentes na zona delimitada e, assim, tomar conhecimento
das intenes dos particulares, podendo evitar que se pratiquem atos danosos ao
ordenamento da rea, como a demolio de prdios que devam ser conservados e outras
situaes semelhantes. evidente que, para esse fim, a prefeitura dever ter um servio
de planejamento bem aparelhado, de forma a permitir aquele controle, o que raro nos
municpios pequenos e em muitos grandes.
Outra vantagem que se aponta no direito de preempo a possibilidade de o Poder
Pblico adquirir progressivamente os terrenos necessrios ao planejamento da cidade,
antes que o aumento dos preos e a especulao tornem invivel essa aquisio. Tal
faculdade permite que o municpio constitua uma reserva fundiria, um Banco de Terras, o
que muito facilitaria a execuo de seus projetos, dentro do Plano Diretor de
desenvolvimento urbano, principalmente aqueles relacionados com a construo de
habitaes de interesse social. Essa vantagem, no Brasil, praticamente desaparece em
face da escassez de recursos de que padecem a quase totalidade dos municpios, que
sequer conseguem resolver problemas mais graves e mais urgentes.
Argumento de maior peso o de que a simples existncia do direito de preempo,
permitindo que o Poder Pblico adquira o imvel posto a venda, deve contribuir para frear
a alta dos respectivos preos. No h dvida que sim, uma vez que, representando uma
interveno no mercado imobilirio e dificultando as transaes entre os particulares,
provvel que sempre haja alguma conteno da especulao. No obstante, para que
realmente venha a produzir os efeitos desejados, indispensvel que ele seja realmente
exercido, ainda que esporadicamente, pois, caso contrrio, a lei que o instituiu ser
considerada letra morta. 36
O objetivo do Direito de Preempo facilitar a aquisio, por parte do poder pblico, de reas
de seu interesse, para a realizao de projetos especficos.
36
Azevedo, Eurico de Andrade. Direito de Preempo. In Estatuto da Cidade. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima
(CEPAM), 2001 (CD rom).
94
O Plano Diretor dever indicar as reas onde o Direito de Preempo pode incidir. desejvel
que este instrumento possa se combinar com outros como operaes urbanas e Zonas
Especiais de Interesse Social, de forma a facilitar a negociao final entre as partes envolvidas,
evitando a desapropriao.
Outra forma de aplicao possvel pode ser em processos de regularizao de loteamentos e
urbanizao de bairros perifricos, principalmente aqueles situados em reas bastante densas
onde a carncia de reas para a implementao de equipamentos e reas verdes notria.
Nestes casos, alm da preempo poderia ser mobilizado o conjunto de instrumentos que
funcionam como sanes para o solo no utilizado ou subutilizado. Neste caso, importante
que na regulamentao daqueles instrumentos, se leve em considerao esta necessidade,
mesmo se tratando de reas no to grandes.
ALERTAS
importante que o poder pblico tenha clareza dos objetivos que o levam a declarar o direito
de preempo sobre determinadas reas. Deve existir tambm um horizonte de disponibilidade
de recursos para a aquisio dos imveis.
Temos que considerar o perigo da preempo ser utilizada para favorecer interesses particulares:
um proprietrio privado viabilizar a compra de um terreno pela Prefeitura por um preo acima
do valor de mercado. Portanto, necessrio regulamentar o direito de preempo, introduzir
formas transparentes de controle por parte da sociedade dos valores envolvidos na transao,
por exemplo: publicao em Dirio Oficial, prazo para contestao destes valores e necessidade
de laudo de avaliao independente.
Quanto ao Banco de Terras Pblicas, preciso tomar muito cuidado com suas polticas de
formao, j que estas se no utilizadas imediatamente podem representar uma grande reserva
de terras para a atuao de um mercado ilegal atravs de grilagem e invases.
...
TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO

No Brasil este instrumento no foi utilizado at o momento.
95
4.2 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO

COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS DE POLTICA URBANA
(ARTIGO 182, PARGRAFO 4O DA CONSTITUIO FEDERAL)
Requisitos Constitucionais
Por meio do Estatuto da Cidade so cumpridas as exigncias previstas no pargrafo 4 do
artigo 182 da Constituio Federal, para o Poder Pblico Municipal poder aplicar os
seguintes instrumentos, como meio de exigir do proprietrio de imvel urbano que promova
o seu adequado aproveitamento com base no Plano Diretor e em lei municipal especfica
que se caracterize como um plano urbanstico local:
parcelamento ou edificao compulsrios;
imposto sobre a propriedade predial e territorial (IPTU) progressivo no tempo;
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
O pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio Federal estabelece o seguinte para a aplicao
dos instrumentos acima mencionados:
facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no
Plano Diretor, exigir nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de: parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Para a aplicao desses instrumentos pelo Poder Pblico municipal, necessrio o

preenchimento dos seguintes requisitos:
a) a propriedade urbana que no atende a funo social ser integrante de rea definida no
Plano Diretor como sujeita aplicao dos instrumentos;
b) o Plano Diretor definir os critrios e as exigncias para o proprietrio destinar a sua
propriedade para uma finalidade social;
b) instituio da lei municipal especfica dispondo sobre o detalhamento das exigncias
concretas para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como sobre o
procedimento e o prazo para o cumprimento das exigncias;
c) lei federal (lei nacional de desenvolvimento urbano) dispondo sobre a regulamentao
dos referidos instrumentos.
O Estatuto da Cidade, institudo como a lei federal prevista no pargrafo 4 do artigo 182,
estabelece as normas que devem ser observadas para aplicar o parcelamento ou edificao
96
tempo, e a desapropriao para fins de reforma urbana.

Essa norma constitucional permite a aplicao dos referidos instrumentos em situaes
nas quais a propriedade urbana no atende sua funo social: a de no estar edificada,
a de estar subutilizada, ou a de no estar sendo utilizada. Essas situaes tm como
caracterstica a ausncia de uma destinao concreta para a propriedade ser aproveitada
de forma adequada, considerando os limites para o exerccio desse direito previstos
na legislao urbanstica.
As demais situaes que implicam em desrespeito ao princpio da funo social da
propriedade, como o uso indevido ou nocivo da propriedade urbana, podero ser
combatidas por outros instrumentos, tais como multas, suspenso de licena urbanstica,
interdio ou demolio.
Os instrumentos adotados pelo texto constitucional tm por caracterstica obrigar o
proprietrio a um comportamento positivo de promover uma destinao concreta para a
sua propriedade. So mecanismos destinados a impedir e inibir o processo de especulao
imobiliria nas cidades, conferindo aos imveis urbanos ociosos uma destinao voltada
a beneficiar a coletividade. Isto significa que o proprietrio de imvel urbano, para garantir
o seu direito de propriedade, j deveria ter conferido a este uma funo social. Na falta
dessa destinao, o poder pblico municipal est constitucionalmente capacitado para
tornar social a funo da propriedade urbana.
O comportamento que pode ser exigido do proprietrio com base nas situaes e
instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182 de este edificar, de construir em
sua propriedade, de utilizar a propriedade no potencial mnimo de aproveitamento
estabelecido no plano urbanstico local. O Plano Diretor, nesse caso, deve delimitar como
sujeitas aplicao desses instrumentos as reas urbanas onde as condies do meio
fsico e a disponibilidade da infra-estrutura instalada tenham capacidade de intensificar
o uso e ocupao do solo urbano e de ampliar as atividades econmicas.
As normas do Estatuto da Cidade que regulamentam estes instrumentos por exigncia
constitucional devem ser respeitadas pelo Municpio, quando houver a necessidade da
aplicao desses instrumentos diante de uma situao concreta na qual a propriedade
urbana no esteja atendendo sua funo social.
PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS (ARTS. 5o E 6o)
Parcelamento ou Edificao Compulsrios so instrumentos urbansticos a serem
utilizados pelo Poder Pblico municipal, como forma de obrigar os proprietrios de
imveis urbanos a utilizar socialmente esses imveis, de acordo com o disciplinado no
Plano Diretor do Municpio. Esta obrigao pode ser: o parcelamento de uma rea urbana
subutilizada ou no utilizada, com a qual o proprietrio est se beneficiando do processo
de especulao imobiliria; ou a edificao de uma rea urbana no edificada, visando
97
comentrios jurdicos
compulsria, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
ao uso mximo do potencial de uso e construtivo da propriedade, provocando uma

destinao social que beneficie a coletividade.
O Estatuto da Cidade, por meio dos artigos 5 e 6, disciplina os instrumentos do
parcelamento ou edificao compulsrios, introduzindo o instrumento da utilizao
compulsria, que podero ser aplicados nas propriedades urbanas situadas nas reas urbanas
delimitadas no Plano Diretor como reas que no esto atendendo a sua funo social.
De acordo com o artigo 42 do Estatuto da Cidade, contedo obrigatrio do Plano Diretor
a delimitao das reas urbanas para a aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao
compulsria. Nos termos do inciso I deste artigo, o Plano Diretor dever conter, no mnimo,
a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para
utilizao na forma do art. 5.
O Plano Diretor tem a tarefa de delimitar as reas urbanas onde ser necessria uma ao
coercitiva do Poder Pblico para as propriedades urbanas situadas nestas reas terem
uma real funo social.
Em razo da exigncia constitucional da necessidade de uma lei municipal especfica
para a aplicao destes instrumentos nos termos do pargrafo 4 do artigo 182, o Estatuto
da Cidade, por meio do caput do artigo 5, atribui lei municipal a competncia para
definir as condies e os prazos para o cumprimento desta exigncia nos seguintes termos:
Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no Plano Diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no
edificado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
Cabe lei municipal especfica conter de forma detalhada os critrios especficos de uso
e ocupao do solo para a rea urbana includa no Plano Diretor. A lei municipal especfica
deve dispor sobre o detalhamento das exigncias concretas para a propriedade urbana
atender sua funo social, bem como sobre o procedimento e o prazo para o cumprimento
da obrigao de parcelar ou edificar, ou de utilizar pelo proprietrio de imvel urbano
considerado no edificado, subutilizado ou no utilizado como base nos exigncias
fundamentais de ordenao da cidade definidos no Plano Diretor.
Subutilizao e Utilizao Compulsria

Por meio do parcelamento ou edificao compulsria o Poder Pblico municipal
condiciona o proprietrio para assegurar o uso social da propriedade a um comportamento
positivo, de utilizar, de construir, de parcelar, de eliminar a subutilizao.
O Estatuto da Cidade estabelece um critrio geral para identificar se uma propriedade
urbana se enquadra na categoria de propriedade subutilizada. De acordo com o 1 do
artigo 5, o imvel considerado subutilizado no caso do aproveitamento ser inferior ao
mnimo definido no Plano Diretor.
No Estatuto da Cidade aprovado no Congresso Nacional, havia sido previsto que a propriedade
urbana poderia ser considerada subutilizada quando fosse utilizada em desacordo com a
legislao urbanstica ou ambiental. Esta norma foi vetada pela Presidncia da Repblica.
98
condio de utilizada em consonncia com a sua funo social, o Estatuto instituiu o

instrumento da utilizao compulsria nos termos do caput do artigo 5.
O Estatuto da Cidade a lei federal que tem respaldo constitucional para estabelecer as
normas gerais de direito urbanstico e constituir as normas que possibilitem o grau mximo
de eficcia s normas constitucionais da poltica urbana. O instrumento da utilizao
compulsria busca justamente conferir maior eficcia para estas normas constitucionais.
Visa a conferir ao Municpio efetiva condio de exigir e obrigar que a propriedade urbana
tenha a sua funo social cumprida e respeitada.
Este objetivo de conferir o maior grau de eficcia as normas constitucionais da poltica
urbana fundamenta a instituio da compulsoriedade para fins de parcelamento ou
edificao, como tambm para fins da utilizao da propriedade urbana.
O Poder Pblico municipal poder, nos casos em que a propriedade urbana for considerada
subutilizada, aplicar a utilizao compulsria como forma de garantir uma destinao
social para esta propriedade. Este instrumento ser aplicado para imveis edificados que
no esto cumprindo uma finalidade social.
Na situao prevista no inciso I do 1 do artigo 5 do Estatuto no qual considera-se
subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano
Diretor para a propriedade urbana atender a sua funo social ser suficiente que o
Poder Pblico exija do proprietrio a utilizao da propriedade no potencial mnimo
de uso fixado no plano, sem que haja a necessidade de ser feito algum tipo de
parcelamento ou edificao.
Vamos supor a existncia, na rea urbana prevista no Plano Diretor e na lei municipal
especfica, de prdios, armazns, galpes fechados e abandonados. Neste caso seria
suficiente o Plano estabelecer os usos de interesse urbanstico admitidos para esses imveis
como, por exemplo, habitao social, centros culturais, centros comunitrios, atividades
econmicas promovidas por organizaes e cooperativas populares de modo a exigir de
seus proprietrios a utilizao prevista.
REQUISITOS PARA APLICAO

Para o Poder Pblico municipal aplicar o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, necessrio que a lei municipal especfica tenha especificado quais formas
de uso, de ocupao e quais atividades a rea urbana delimitada e prevista no Plano
Diretor deve conter para atender os objetivos da poltica urbana, do pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade, de garantir condies dignas para seus habitantes e do
cumprimento da funo social da propriedade.
Vamos supor que o Plano Diretor contenha uma rea urbana no utilizada, definindo esta
como Zona de Especial Interesse Social destinada habitao de interesse social. O Plano
Diretor e a lei municipal especfica podem estabelecer as seguintes obrigaes aos
proprietrios de imveis urbanos desta rea:
a) no caso da propriedade ser uma gleba urbana, de promover o parcelamento para fins de
constituir um loteamento urbano,
99
comentrios jurdicos
Como forma de modificar a condio de uma propriedade urbana subutilizada para a
b) no caso do imvel j parcelado, de promover a edificao para fins de habitao de

interesse social;
c) no caso do imvel j parcelado e edificado, de promover sua utilizao para fins de
habitao de interesse social.
Prazos
De acordo com o 2 do artigo 5 do Estatuto, com base no Plano Diretor e na lei municipal
especfica, o proprietrio ser notificado pela Administrao Municipal, para o cumprimento
da obrigao, devendo a notificao ser averbada no Cartrio de Registro de Imveis.
A notificao nos termos do 3 do artigo 5 ser feita inicialmente por funcionrio do
rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no caso do
mesmo ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao. A
outra modalidade prevista a do edital, que poder ser utilizada quando frustrada, por
trs vezes, a tentativa da notificao efetuada pelo funcionrio do rgo competente do
Poder Pblico municipal.
A lei municipal especfica deve fixar os prazos para o cumprimento da obrigao,
estabelecendo o prazo para apresentao do projeto, do incio da execuo do projeto e da
concluso das obras. Esses prazos devem ser contados a partir da data da notificao feita
pelo poder pblico ao proprietrio, devendo a notificao ser averbada no Registro de Imveis.
De acordo com o 4 do artigo 5 do Estatuto, os prazos estabelecidos para o cumprimento
da obrigao pelo proprietrio so de um ano a partir da notificao para protocolar o
projeto no rgo municipal competente; e dois anos a partir da aprovao do projeto para
iniciar as obras do empreendimento.
Para os empreendimentos de grande porte, o Estatuto da Cidade por meio do 4 do
artigo 5 possibilita em carter excepcional que a lei municipal especfica possa prever
a concluso das obras em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o
empreendimento como um todo.
Prazos para Imveis Urbanos Subutilizados

Tendo em vista que o prazo inicial para o proprietrio de um ano a partir da notificao
de um ano para protocolar o projeto no rgo municipal competente, como fica a obrigao
para os imveis considerados subutilizados, uma vez que a apresentao de projeto
entendida para os casos de parcelamento e edificao?
Como foi exposto, uma caracterstica bsica de um imvel subutilizado a do imvel ter
uma edificao que no atende ao interesse da coletividade. Um edifcio fechado ou
abandonado no tem um efetivo uso social. Como se trata de retomar o uso dos imveis,
na maioria dos casos no ser necessrio apresentar um projeto para uma nova edificao
ou reforma. Ser suficiente dar uma utilizao concreta ao edifcio.
Como o Estatuto da Cidade no previu um prazo especfico para esta situao, cabe ao
Municpio, por meio do Plano Diretor, definir o prazo para os proprietrios dos imveis
urbanos considerados pelo prprio Plano como subutilizados, tomarem as providncias
necessrias para o imvel votar a ser utilizado para atender a sua funo social.
100
A averbao no Registro de Imveis um procedimento necessrio, pois no caso da

alienao do imvel, posterior notificao, as obrigaes previstas na lei municipal
especfica (plano urbanstico local) so transferidas ao adquirente ou promissrio
comprador, no se interrompendo o prazo fixado para o parcelamento, a edificao ou a
utilizao. Essa medida visa impedir que, por meio da alienao do imvel, seja iniciada
novamente a contagem dos prazos para o cumprimento da obrigao.
Nos termos do artigo 6, a alienao ou transferncia do imvel no gera a extino da
obrigao. De acordo com este artigo, a transmisso do imvel, por ato inter vivos ou
causa mortis, posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento,
edificao ou utilizao, sem interrupo de quaisquer prazos.
IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA

PROGRESSIVO NO TEMPO (ART. 7o)
No caso de descumprimento destes prazos o Municpio poder aplicar o IPTU progressivo
no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. A
alquota mxima que poder ser aplicada de quinze por cento do valor do lanamento
fiscal do imvel, at que o proprietrio cumpra com a obrigao.
A progressividade do imposto predial territorial urbano pode ser fiscal e extrafiscal. A
progressividade fiscal se fundamenta no artigo 145, 1; artigo 150, inciso II e no artigo
156, 1, de modo a promover a distribuio justa da riqueza inerente propriedade,
como instrumento de realizao da justia social, sua aplicao independente da
ocorrncia dos pressupostos estabelecidos no art. 182, 4.
IPTU Progressivo de Natureza Fiscal

De acordo com o 1 do artigo 156 da Constituio Federal, sem prejuzo da progressividade
no tempo a que se refere o artigo 182, 4., II, o imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana poder:
I ser progressivo em razo do valor do imvel; e
II ter alquotas diferentes de acordo com a localizao do imvel
A possibilidade do IPTU ser progressivo nos termos da lei municipal, de forma a assegurar
o cumprimento da funo social da propriedade, nos termos do artigo 156, pargrafo 1,
significa que o Municpio pode instituir a progressividade visando a gravar a riqueza do
contribuinte com base nos demais preceitos do sistema tributrio constitucional.
101
comentrios jurdicos
Exigncia da Averbao
Segundo Jos Afonso da Silva o imposto sobre a propriedade predial e territorial

urbana (artigo 156, I) que representa o gravame fiscal da propriedade imvel, com ou
sem edificao, localizada na zona urbana ou com destinao urbana. Poder ser
progressivo, nos temos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo
social da propriedade. A progressividade prevista no artigo 156 genrica e pode ser
estabelecida com base em critrios diferentes do estabelecido no artigo 182, pargrafo
4, que vinculado a situaes especficas ali indicadas, em que a aplicao da
progressividade constitui sano pelo no atendimento de regular e especfica exigncia
do poder pblico Municipal. 37
O enfoque da fiscalidade o enfoque da receita. Portanto, tem a finalidade, por meio da
arrecadao, de constituir receita para o Estado promover suas atividades e funes em
benefcio da coletividade. O enfoque extrafiscal no tem a natureza arrecadatria de
tributos. A utilizao da extrafiscalidade visa permitir a regulagem de condutas, fazendo
com que, no interesse da coletividade, esta ou aquela atividade, este ou aquele
comportamento seja estimulado ou desestimulado.
O imposto predial e territorial tem como fato gerador a propriedade, isto , quem for
proprietrio de imvel urbano est obrigado a pagar este imposto municipal. Portanto, a
progressividade prevista no artigo 156, pargrafo 1 requisito para a aplicao desse
imposto em decorrncia de sua natureza fiscal.
No possvel separar do contedo da propriedade o seu elemento constitutivo de riqueza.
Conforme afirmao de Hugo de Brito Machado como riqueza, a propriedade cumpre
sua funo social na medida em que contribui para o custeio das despesas pblicas.
Assim, a progressividade aludida no pargrafo 1 do artigo 156 tem por finalidade fazer
com que a propriedade, vale dizer, a riqueza, cumpra sua funo social, isto , contribuir
para o custeio dos gastos pblicos de forma mais equnime. 38
Por ser um dos princpios da ordem econmica do ponto de vista da poltica urbana, a
propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor. Por outro lado, a funo social no
est condicionada apenas s normas de direito urbanstico, mas sim aos valores e princpios
constitucionais, dentre os quais o princpio da igualdade e da justia social.
IPTU Progressivo no Tempo de Natureza Extra-Fiscal

O imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, como sano ao proprietrio
que no destinou sua propriedade uma funo social, tem natureza extrafiscal. Seu
objetivo motivar a utilizao devida da propriedade urbana, de modo a garantir, nos
termos do Plano Diretor e do plano urbanstico local, o cumprimento da funo social da
propriedade. A finalidade do poder pblico municipal na utilizao do IPTU progressivo
no tempo no a arrecadao fiscal, mas sim a de induzir o proprietrio do imvel
urbano a cumprir com a obrigao estabelecida no plano urbanstico local, de parcelar
ou edificar, de utilizar a propriedade urbana de forma a atender sua funo social.
37
Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1990, p. 606.
Hugo de Brito Machado, Progressividade do IPTU, Repertrio IOB de Jurisprudncia, 2 quinzena de agosto de 1990,
n 1690, p. 260.
38
102
Prof. Geraldo Ataliba: fica claramente visto que, progressividade no tempo impedida
sem obedincia ao artigo 182. Mas a circunstncia de o prprio artigo 182 propor que
pode ser estimulada, induzida-se no mesmo forada-a edificao e a adequada utilizao
de imveis urbanos, mediante a utilizao de um IPTU progressivo no tempo, j mostra
que as demais razes da progressividade (razes que no digam respeito disciplina
urbana), bem como outros critrios (que no seja o tempo), so perfeitamente tolerados.
Em outras palavras: veda-se essa progressividade extrafiscal (de fins urbansticos, sem
observncia, pelo Municpio, dos pressupostos do art. 182. No se probe a
progressividade fiscal. 39
Para o Poder Pblico municipal poder aplicar o imposto predial e territorial urbano
progressivo no tempo, necessrio que o proprietrio de imvel urbano no cumpra o
prazo da obrigao, de parcelar ou edificar nos termos do plano urbanstico local.

Alquota do IPTU Progressivo no Tempo
Pelo artigo 7 do Estatuto da Cidade, em caso de descumprimento das condies e dos
prazos previstos para o parcelamento ou edificao nos termos da lei municipal especfica,
o Municpio deve aplicar o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco
anos consecutivos.
Com relao ao valor da alquota, o 1 do artigo 7 estabelece que o valor a ser aplicado
a cada ano ser fixado na lei municipal especfica, e no exceder a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento.
Esta norma adota dois critrios distintos para a cobrana do imposto. O primeiro do
valor do IPTU a partir da sua cobrana no poder exceder a duas vezes o valor referente
ao ano anterior. Se o valor fixado no primeiro ano de incidncia do imposto de acordo
com a alquota for, por exemplo, de dois mil reais, no segundo ano de incidncia o valor
mximo poder ser de quatro mil reais.
O segundo critrio diz respeito alquota mxima do imposto, que poder ser fixada at
quinze por cento. Isto significa que o Poder Pblico no pode iniciar a cobrana do IPTU
progressivo no tempo por meio da alquota mxima de quinze por cento. No caso do
Municpio, em razo da progressividade definida atingir no quarto ano de cobrana a
alquota mxima de quinze por cento, nos prximos anos de cobrana o Poder Pblico
municipal no poder fixar um alquota superior a este percentual, devendo manter esta
alquota at a promoo da desapropriao para fins de reforma urbana.
Para garantir uma proporcionalidade adequada do valor preciso que a planta genrica
de valores do Municpio esteja em consonncia com os valores do mercado imobilirio.
No caso de a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no ser atendida em cinco anos, o
39
Geraldo Ataliba, IPTU Progressividade, in Cadernos de Direito Municipal, RDP n 92, jan/maro 1990, ano 23, p. 236.
103
comentrios jurdicos
Sobre a distino entre as formas de progressividade do IPTU, importante a lio do
Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida

obrigao, ficando garantida a prerrogativa de desapropriar o imvel para fins de reforma
urbana nos termos do 2 do artigo 7.
Proibio de Isenes
Pelo 3 deste artigo fica proibida a concesso de isenes ou de anistia relativas
tributao progressiva para os proprietrios dos imveis que no esto cumprindo com a
obrigao de dar uma destinao social propriedade urbana.
Esta medida fundamental para evitar que um proprietrio de imvel urbano que no
esteja cumprindo com a funo social da propriedade, seja beneficiado com a concesso
de iseno ou anistia referente ao imposto sobre a propriedade urbana. Por se tratar de
um imposto sano, no cabvel a possibilidade de isenes e anistias. O proprietrio
somente deixar de pagar o IPTU progressivo no tempo se cumprir com a obrigao que
lhe foi determinada pelo Poder Pblico municipal de promover o parcelamento, a
edificao ou a utilizao do imvel.
DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA URBANA (ART. 8o)
A desapropriao prevista no inciso III do pargrafo 4 do artigo 182 um dos casos de
exceo ao artigo 5, inciso XXIV da Constituio, pelo qual a desapropriao ser efetuada
mediante justa e prvia indenizao em dinheiro. O poder pblico municipal poder
efetuar essa desapropriao no caso do proprietrio deixar de cumprir com a obrigao
de conferir uma destinao social sua propriedade urbana, nos termos e prazos
estabelecidos no plano urbanstico local, aps o trmino do prazo mximo de 5(cinco)
anos da aplicao do imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo.
Pela forma como est prevista no texto constitucional, essa desapropriao um
instrumento urbanstico que possibilita o poder pblico aplicar uma sano ao proprietrio
de imvel urbano, por no respeitar o princpio da funo social da propriedade, nos
termos do Plano Diretor e do plano urbanstico local.
A desapropriao se configura como sano pelo critrio definido para fins do pagamento
da indenizao, que ser mediante ttulos da dvida pblica, de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Por ser um
instrumento destinado a garantir o cumprimento da funo social da propriedade, podemos
caracterizar que essa desapropriao destinada a promover a reforma urbana, isto ,
promover transformaes na cidade e, portanto, merece um tratamento especial.
De acordo com o artigo 8 do Estatuto da Cidade, a desapropriao para fins de reforma
urbana poder ser procedida pelo Municpio, quando forem decorridos cinco anos de
cobrana do IPTU progressivo, sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de
parcelamento, edificao ou utilizao.
104

Forma de Pagamento
O pagamento da indenizao ser efetuado por meio de ttulos da dvida pblica. De acordo
com o 1 do artigo 8, os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado
Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano.
Considerando as experincias de utilizao indevida dos ttulos da dvida pblica, o Estatuto
da Cidade impe restries aos usos dos ttulos da dvida pblica no 3 do artigo 8, em
razo dos ttulos de dvida pblica para o pagamento da indenizao da desapropriao
sano, no poderem ser utilizados para pagamento de tributos e tarifas pblicas.
Valor da Indenizao
Um ponto crucial que o Estatuto da Cidade versa referente ao valor da indenizao,
mediante um tratamento diferencial por se tratar de uma desapropriao sano.
A defesa da necessidade de serem estabelecidos critrios diferenciados para apurar o
valor se fundamenta na prpria Constituio, que institui a desapropriao para fins de
reforma urbana como uma das sanes a serem aplicadas nos termos do pargrafo 4 do
artigo 182, pelo Poder Pblico municipal ao proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que no promover o seu adequado aproveitamento com
base no Plano Diretor e no plano urbanstico local.
De acordo com o 2 do artigo 8, para definir o valor real da indenizao, o Poder Pblico:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em
funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps
a notificao de que trata o 2 do art. 5;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrio.
Em funo da destinao do imvel e visando atender o texto constitucional, o Estatuto

da Cidade estabelece critrios diferenciados para a aferio do valor da indenizao. Pensar
na mesma regra para o proprietrio de um imvel urbano, que utiliza sua propriedade
para moradia prpria e para o proprietrio de solo urbano ocioso ou subutilizado, provocar
o desrespeito ao princpio da igualdade, pois os proprietrios que respeitam a funo
social estariam recebendo o mesmo tratamento destinado aos proprietrios que utilizam
suas propriedades para fins de especulao imobiliria.
Na ocorrncia dessa situao, o pagamento da indenizao no ser nem justo, nem prvio,
nem em dinheiro, mas sim mediante ttulos de dvida pblica com prazo de resgate de at
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas. Se a Constituio j promove a
diferenciao sobre a forma do pagamento da indenizao aos proprietrios dos imveis
urbanos que estiverem contrariando o princpio da funo social da propriedade, a lei de
desenvolvimento urbano, at pela necessidade de regulamentar esta matria
constitucional, pode perfeitamente definir critrios sobre o valor.
105
comentrios jurdicos
Para Carlos Ari Sundfeld em seu estudo sobre a Desapropriao para fins de Reforma
Urbana: A indenizao no precisa ser prvia nem justa, porque a Constituio no o
exige no caso, em oposio ao que ocorre nas demais desapropriaes urbanas (artigo
182, Pargrafo 3) e na desapropriao para Reforma Agrria (artigo 184), deste ante o
pagamento condizer a entrega dos ttulos da Dvida Pblica poder nos termos do que vier
a prever a lei ser feito aps a aquisio da propriedade pelo Municpio e corresponder a
valor inferior ao justo, isto , inferior ao valor do mercado.40
A regulamentao deste instituto pelo Estatuto da Cidade atende a esse objetivo ao no
considerar, na apurao do valor da indenizao, a valorizao imobiliria decorrente
de investimentos pblicos, assim como o valor referente ao potencial de construo
decorrente da legislao urbanstica.
A introduo deste critrio evita que o Municpio continue destinando uma significativa
parcela dos seus recursos para o pagamento de indenizaes de imveis urbanos, com
base no valor de mercado, sem que estes tenham de fato um uso social que atenda os
interesses da comunidade.
Esses recursos passam a ser aplicados na prestao dos servios para a coletividade, ao
invs de beneficiar individualmente aqueles que se apropriaram da riqueza da cidade
com a utilizao do espao urbano para fins de especulao imobiliria. Na desapropriao
para fins de reforma urbana, sua natureza de desapropriao sano justifica que o valor
da indenizao seja inferior ao valor de mercado, como meio de respeitar o princpio da
igualdade, promover a justa distribuio de benefcios e nus da atividade urbanstica e
recuperar para a coletividade a valorizao que se originou pela ao do poder pblico.
No se pode tampouco confundir o significado da expresso valor real da indenizao,
prescrito no inciso III do pargrafo 4 do artigo 182, como o valor justo. A compreenso
do valor real est vinculada ao reconhecimento constitucional da existncia de inflao
em nosso pas, assegurando ao expropriado a atualizao da moeda entre a data do
pagamento e a do resgate dos ttulos.
Essa distino observada no artigo 184 que, ao dispor sobre a desapropriao para fins
de reforma agrria, assegura a prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria com
clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos.
Outra norma fundamental para conferir eficcia ao texto constitucional a prevista no
4 do artigo 8, que estabelece a obrigatoriedade do Municpio, por meio do Poder Pblico
municipal, proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco
anos, contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico. Isto significa que a
obrigao para a propriedade urbana ter uma funo social passa a ser do Poder Pblico, que
deve promover as medidas necessrias para que a destinao social prevista seja concretizada.
O Estatuto, pelo 5 do artigo 8, estabelece duas possibilidades para o aproveitamento
do imvel. A primeira refere-se ao aproveitamento ser efetivado diretamente pelo Poder
40
106
Carlos Ari Sundfeld, Desapropriao, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, 1990.
qual o oramento municipal deve incorporar as diretrizes e as prioridades contidas no

Plano Diretor. A partir da definio do Plano Diretor como uma das suas prioridades
conferir o aproveitamento necessrio para as reas que no cumprem com a funo social,
devero ser previstos recursos no oramento para o Poder Pblico realizar as obras
necessrias para o aproveitamento do imvel, seja de parcelar, edificar ou de utilizar para
atender uma demanda social ou ambiental da cidade.
A segunda de promover uma parceria com os agentes privados, e empreendedores
imobilirios ao permitir a alienao ou a concesso a terceiros, por meio de licitao
para o aproveitamento do imvel.
Neste caso, a responsabilidade transferida a um particular interessado em promover o
aproveitamento do imvel, que poder ser um empreendedor privado. Na licitao, devem
constar os critrios sobre como ser o pagamento pela realizao das obras, os benefcios
que o empreendedor receber, como por exemplo o de receber um estoque de potencial
construtivo em reas onde a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas
consorciadas sejam permitidas, na lei municipal especfica que definiu a obrigao que
deve ser cumprida para o imvel atender a sua funo social.
A alienao ou a concesso a terceiros para o aproveitamento do imvel est condicionada
obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, determinada na lei municipal
especfica baseada no Plano Diretor e prevista no artigo 5 do Estatuto.
De acordo como o 6 do artigo 8, o adquirente de imvel por meio da alienao pblica
efetuada, deve cumprir com as mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou
utilizao determinadas pelo Poder Pblico municipal nos termos do artigo 5 do Estatuto.
Esta norma visa assegurar que o imvel urbano cumpra com a sua funo social, nos
termos estabelecidos no Plano Diretor e na lei municipal especfica que definiu qual deve
ser a destinao concreta do imvel.
Improbidade Administrativa
De acordo com o inciso II do Artigo 52, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos
envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade
administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, quando deixar de
proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao
patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei.
A improbidade administrativa fica configurada se o Municpio no promover o adequado
aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contados a partir da sua
incorporao ao patrimnio pblico.
Incorrem em improbidade administrativa, neste caso, no somente o Prefeito e os agentes
pblicos, como tambm os agentes privados que tenham adquirido o imvel do Poder
Pblico ou que tenham obtido a concesso para promover o aproveitamento, com base
nos 5 e 6 do artigo 8 do Estatuto.
Essa responsabilidade aplicvel em razo das obrigaes determinadas na lei municipal
especfica deverem ser cumprida pelo adquirente ou concessionrio do imvel no mesmo
prazo de cinco anos conferidos ao Poder Pblico municipal.
107
comentrios jurdicos
Pblico. Neste caso fundamental que haja respeito ao 1 do artigo 40 do Estatuto, pelo
Alm da improbidade administrativa, o no cumprimento do prazo para promover o aproveitamento do imvel com base no Plano Diretor caracteriza uma leso ordem urbanstica,
uma vez que o imvel continua no atendendo s funes sociais da cidade e funo
social da propriedade, pelo fato de no estar sendo utilizado para atender uma necessidade
de interesse da coletividade como, por exemplo, para fins de habitao de interesse social.
Neste caso, cabvel ao civil pblica, solicitando ao Poder Judicirio, que determine
a obrigao de fazer ao Poder Pblico municipal, de modo que seja concretizado, o
aproveitamento do imvel definido na lei municipal especfica de parcelamento, edificao
ou utilizao do imvel.
Por analogia, incorrem em improbidade administrativa o Prefeito e agentes pblicos que
no promovam a notificao ao proprietrio para a aplicao do parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios e, posteriormente, se no houver o cumprimento dessa
obrigao, no apliquem o IPTU progressivo no tempo.
OUTROS INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA

DO DIREITO DE SUPERFCIE (ARTS. 21 A 24)
Art.21. O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de superfcie do seu
terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis.
Histrico
Dentre as formulaes da doutrina ptria a respeito do direito de superfcie, j em 1917,
Clvis Bevilacqua (Cdigo Civil Comentado Vol. III, pg. 211917) proclamou-o como o
direito real de construir, assentar qualquer obra ou plantar em solo de outrem41 , tendo sido
uma das figuras do direito real em nosso sistema jurdico at 1964, quando a Lei n 1.237
deste mesmo ano deixou de enumer-lo entre os direitos reais sobre coisa alheia.
O Direito de Superfcie instituto que, ao longo dos tempos foi se moldando s exigncias
sociais, at ganhar a fisionomia de um direito real autnomo, rico na sua estrutura,
valioso na sua aplicao.
, claro, pois, o desenvolvimento de sua concepo no contexto brasileiro, uma vez como
o direito real de ter uma construo ou plantao em solo alheio, j hoje, com fundamentado
nos ordenamentos jurdicos estrangeiros, trata-se o moderno direito de superfcie do direito
real autnomo, temporrio ou perptuo, de fazer e manter construo ou plantao sobre
ou sob terreno alheio; a propriedade separada do solo dessa construo ou plantao,
41
Nelson Saule Jr., Novas Perspectivas do Direito Urbanstico: Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana Aplicao
e Eficcia do Plano Diretor. So Paulo: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.
108
ou plantao nele j existente.42

Nesta mesma linha, ilustre conceituao a de Braga Teixeira, que por sua vez, o define
como o direito real imobilirio, limitado e autnomo, de manter, ou de fazer e manter
construo ou plantao em solo alheio, que confere ao seu titular (o superficirio) a
propriedade resolvel da construo ou plantao separada da propriedade do solo.43
Hoje, regulamentado tanto na Seo VII, artigo 21 24 da Lei Federal n 10.257 (Estatuto
da Cidade), de 10 de julho de 2001, quanto no Ttulo IV, artigos 1.368 1.376 do Projeto
do Novo Cdigo Civil brasileiro, trata-se de instrumento jurdico-social de aplicabilidade
imediata, e portanto, indispensvel para implantao de uma poltica racional de utilizao
do solo urbano e de uma reforma agrria efetivamente estrutural.
Natureza Jurdica do Direito de Superfcie Direito Autnomo

Para se entender a amplitude e complexidade do direito de superfcie preciso investigar
sua natureza jurdica. O direito real de superfcie tem natureza jurdica de direito
autnomo, vejamos a seguir:
Vista sob o ngulo do dominus soli, a superfcie tem a natureza jurdica de um direito de
propriedade incidente sobre o solo, subsolo e espao areo, vez que sobre essas partes do
imvel se pode exercer todos os poderes inerentes ao domnio (uso, gozo e disposio).
Entretanto, sob a tica do superficirio, temos como desdobramentos possveis da
relao superficiria:
O direito real de uso do solo alheio enquanto mera concesso para construir ou plantar
em solo alheio, que uma vez exercido dar origem a propriedade superficiria separada.
, pois, direito real autnomo, temporrio ou perptuo transmissvel inter vivos ou causa
mortis, sujeito hipoteca, prescrio pelo no exerccio do direito de construir ou
plantar no prazo da concesso. Tal que, este direito real de construir ou plantar sob a
coisa alheia, uma vez exercido, cria um direito de propriedade (do superficirio) embutido
em outro (do concessionrio).
Direito real sobre coisa alheia enquanto verdadeiro domnio (direito de propriedade)
com todos os poderes que lhe so nsitos, em relao s plantaes e construes
preexistentes. Temos aqui a propriedade superficiria separada como efeito da alienao
do domnio de construo j existente a pessoa diferente do proprietrio do solo.
A res superficiria, oriunda do exerccio da concesso do direito de construir ou plantar
em solo alheio. Gera, assim, a propriedade separada superficiria como efeito da concreo
do direito real de construir ou plantar em solo alheio.
O direito de uso e ocupao do solo deve, luz da legislao urbanstica, atender a funo
social da propriedade. Portanto, prioridade, a destinao pr-moradia a fim de tratar o
enorme dficit habitacional urbano, mas no s, pois viabiliza tambm a reconstruo de
edifcios histricos, construo de reas de lazer, escolas, hospitais, conjuntos poli-esportivos,
museus, teatros, armazns e tudo aquilo que garanta ao cidado o direito cidade.
42
43
Ricardo Pereira Lira, Elementos de Direito Urbanstico, p. 116.

Jos Guilherme Braga Teixeira, O Direito Real de Superfcie, p. 71.
109
comentrios jurdicos
bem como a propriedade decorrente da aquisio feita ao dono do solo de construo
Constituio
O direito de superfcie adquirido pelo registro de seu ttulo constitutivo (contrato de
superfcie) no Cartrio de Registro de Imveis competente. O contrato superficirio
negcio jurdico solene, devendo ser obedecida a forma prevista para a constituio de
direitos reais sobre imveis.
O contrato deve, assim, revestir-se da forma escrita, exigida a formalizao do ato por
escritura pblica, indispensvel para que tenha validade erga omnes.
Pode tambm, a superfcie, ser adquirida por sucesso hereditria ou ainda por usucapio,
cujos respectivos ttulos constitutivos so o testamento e a sentena judicial.
No possvel o usucapio s d propriedade separada do solo. Apesar de em tese s-lo,
na prtica no h como usucapir a propriedade superficiria, seja ela no solo, subsolo ou
poro area, sem usucapir o solo. Como a posse no se divide, quele que possuir como
sua rea urbana de at 250 m, por 5 anos sem interrupo e oposio, para moradia sua
ou de sua famlia, que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural, ser
reconhecido o direito de propriedade tanto da coisa superficiria como do solo, ou
seja, da totalidade do terreno.
Assim no que concerne ao usucapio ordinrio h possibilidade de aquisio originria
do domnio em razo de concesso anterior a non domino. Hiptese em que, o
concessionrio adquire o direito de superfcie contra o dono do solo, se conservada a posse
pelo tempo necessrio, na qualidade de superficirio, desde que no carea de boa-f.
A articulao dos instrumentos urbansticos estratgica para o sucesso da poltica
de regularizao fundiria.
Combinar o direito de superfcie com outro instrumento como o usucapio especial urbano,
fortalece a utilizao do instrumento partindo de terras pblicas, possibilitando a titulao
de reas faveladas, irregulares, etc.
No s, pois, a aplicao do usucapio a reas j existentes e tendo a superfcie como
meio de absoro e abrigo da populao carente, trata-se de interveno preventiva para
evitar novas favelizaes.
So dois, originariamente os sujeitos da relao superficiria, o proprietrio do solo como
concedente, e o superficirio, na qualidade de concessionrio. Nada impedindo que, em
qualquer um dos plos, haja uma pluralidade de indivduos, sendo o sujeito coletivo.
O superficirio tem o direito de gozo do solo alheio e a propriedade da coisa superficiria.
Dispe, por isto, na condio de possuidor da res superficiria, dos meios de proteo
possessria geral, que podem ser judicialmente invocados em sua defesa. Destarte, so
cabveis as aes de interdito probitrio, manuteno e reintegrao de posse. Na qualidade
de proprietrio da coisa superficiria, pode fazer uso das medidas defensivas do domnio
como as aes petitrias (reinvidicatrias, negatrias e confessatrias) e anda das aes
de nunciao de obra nova, de dano infecto e de imisso de posse. Enquanto titular da
concesso do direito de construir, que um jus in re aliena, poder utilizar-se apenas da
ao confessria. Ao concedente tambm facultado a proteo possessria cabvel em
face do superficirio ou de terceiro, em caso de ameaa, turbao ou esbulho na parte do
imvel que corresponderia ao seu direito.
110
Este instrumento pode ser utilizado para fins de regularizao fundiria no caso da rea
urbana ser de propriedade do Poder Pblico, este pode conceder a populao beneficiria
da urbanizao e regularizao o direito de superfcie para fins de moradia.
No caso de a rea urbana ocupada ser particular, o proprietrio pode conceder o direito
de superfcie para o Poder Pblico promover a urbanizao e a regularizao, devendo
ficar estipulado no contrato que aps a urbanizao o Poder Pblico deve conceder o
direito de superfcie para a populao ocupante da rea.
O direito de superfcie reclama aplicao imediata, vez que todos seus pressupostos (seja
os formais, seja os materiais) so dados pela lei. O Estatuto da Cidade reconhece ao direito
real de superfcie plena eficcia e portanto executabilidade.
Observados os princpios e requisitos especficos da legislao federal que regulamenta
a Reforma Urbana constitucional, e no que no for incompatvel as disposies da lei
civil, o direito de superfcie assumir papel de relevo para a soluo do problema do
apartheid urbano.
Consagrado, o moderno direito de superfcie, toca na propriedade, embutindo a
propriedade dentro da propriedade. A manipulao gil, inteligente imediata, deste
instrumento, com o Estado se valendo dos recursos do Direito Privado, operando como
verdadeiro banco central, numa cmara de compensao de direitos de construir,
significa, no mbito do campo e da cidade, uma reforma estrutural do direito de ter, a fim
de conduzi-lo a uma forma equnime de ter para usar de uma forma social e solidria.44

Prazo
Tendo em vista o papel social que se atribui hoje propriedade, constatamos a rejeio da
perpetuidade da superfcie, vez que a limitao temporal acaba por constituir eficiente
meio de combate especulao imobiliria, possibilitando um aproveitamento mais
equnime e efetivo das terras.
Se temporria, a propriedade do superficirio sobre a res superficiaria ser resolvel,
posto que subordinada a uma condio resolutiva que pode ser o termo final convencionado
pelas partes no ttulo constitutivo ou mesmo uma causa a este superveniente. Operandose o evento resolutivo, ocorre a denominada reverso, oportunidade em que os bens
superficirios passam a integrar o domnio do proprietrio do terreno.
Segundo o Estatuto da Cidade a superfcie ser determinada ou indeterminada, e, assim como o
Cdigo Civil, no fixa prazo para a concesso, delegando esta tarefa ao arbtrio das partes.
Desta forma, a temporariedade pode ser determinada, por exemplo, se perdurar somente
por lapso temporal previamente convencionado, ou indeterminada, caso o termo final
seja uma condio resolutiva ou ainda que nada se disponha a respeito.
Assim, o negcio jurdico superficirio pode ser puro, condicional, a termo ou modal.
44
Ricardo Pereira Lira, Elementos de Direito Urbanstico, p. 99-100, Editora Renovar, Rio de Janeiro, 1997.
111
comentrios jurdicos
Finalidade
Por essa linha de raciocnio, o carter temporrio desta superfcie afastaria a possibilidade
de ser a mesma constituda por meio da doao, uma vez que a perpetuidade
caracterstica desta via contratual.
Modalidade de uso do direito de superfcie

1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo
ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao urbanstica.
O direito de superfcie no se confunde com o sentido etimolgico e de linguagem comum

do vocbulo de origem latina superfcie, indicativo da face superior de uma coisa corprea.
A superfcie geomtrica compreende a extenso considerada em duas dimenses: largura
e comprimento.
J a superfcie como direito real, considera tanto largura e comprimento, como altura. exatamente, nesta dimenso, seja na poro area acima do solo ou na poro subterrnea, onde
o direito de superfcie se concretiza, onde crescem as plantaes e se erguem as construes.
, pois, a superfcie um plano, cuja extenso fsica no influi no direito que lhe
concernente, uma vez que a obra superficiria naturalmente se estende alm dos limites
deste plano, tanto em profundidade quanto em linha ascencional.
Uso do solo
O direito de superfcie pode recair apenas sobre o uso do solo, destinado a reas de lazer,
quadras esportivas, estacionamentos trreos, etc.
Corresponde o solo superfcie geomtrica (extenso e comprimento) do terreno, excludo,
portanto, a poro subterrnea e area.
O dono do solo pode transferir ao superficirio a totalidade do solo ou somente parte,
assim como das coisas superficirias que nele se encontram.
Vemos aqui que a transferncia do uso do solo no implica no direito de nele plantar e
construir. No entanto, a transferncia do direito de construir abrange o uso do solo, exceto
quando inerente apenas ao subsolo ou espao areo.
Uso do subsolo
O subsolo objeto do direito de superfcie seja quando a obra construda ou preexistente
a ele se estende, seja quando o uso, construo ou plantao a ele se limita.
O uso da poro subterrnea pode, portanto, decorrer da propriedade separada de
hospital, prdio residencial, etc. que tenha profundidade, ou seja, possua andares ou
garagens subterrneas.
O Poder Pblico de acordo com a Constituio brasileira proprietrio do subsolo. Pode
por isto cobrar dos particulares pelo uso.
Por exemplo, o Estado poder pela concesso do direito de superfcie cobrar das Companhias
Telefnicas pelo uso do subsolo; possibilitando assim a instalao subterrnea dos fios para
que no mais fiquem suspensos. Da mesma forma, poder atravs da concesso onerosa do
112
da propriedade superficiria de garagem do subsolo outro exemplo do uso do subsolo.
Uso do espao areo

Assim como o solo e o subsolo, o espao areo pode ter seu uso concedido a outrem. O
direito de superfcie poder transferir o direito de uso da poro area quando, por exemplo,
se embute uma propriedade na outra da seguinte forma: posso tanto conceder o direito de
uso do espao areo superior ao solo como um todo, como sendo proprietrio da
propriedade superficiria separada de um prdio, conceder a outrem o uso da poro
area superior ao prdio, para instalao de antena, propaganda, etc.
mais comum que o uso da poro area compreenda tambm o uso do solo, j que,
naturalmente em linha ascencional que as construes se erguem e as plantaes crescem.
Modalidade de concesso
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa
de livre arbtrio das partes a fixao ou no de contraprestao por parte do superficirio,

a ser paga, tambm, no momento e na forma convencionada. A natureza jurdica da
contraprestao ajustada a de uma obrigao propte rem.
Maria Helena Diniz elenca as seguintes caracterstica da obrigao propte rem:
vinculao a um direito real, ou seja, a determinada coisa de que o devedor proprietrio
ou possuidor;
possibilidade de exonerao do devedor pelo abandono do direito real, renunciando o
direito sobre a coisa;
transmissibilidade por meio de negcios jurdicos, caso em que a obrigao recair
sobre o adquirente.45
Em caso de superfcie onerosa, estar o superficirio obrigado ao pagamento parcelado
ou de uma s vez do montante previamente ajustado entre as partes.
O superficirio, quando a passagem gratuita do bem superficirio ao patrimnio do senhor
do solo constituir a sua contraprestao, ter ele a obrigao de conserv-lo, salvo pactuao
contrria, afastado o direito de demolir a coisa superficiria.
O Direito de Superfcie ao conceder o direito de construir em solo alheio, configura a
alienao de propriedade da construo e no do solo. Aquilo que for construdo pelo
superficirio torna-se sua propriedade, configurando a separao do direito de construir
do direito de propriedade.
A concesso do direito de superfcie gera um determinado objeto, a coisa superficiria,
correspondente a uma construo ou plantao erguidas sobre terreno alheio, sejam estas
preexistentes ou resultantes do exerccio de uma concesso. A partir do momento que a
superfcie se destaca do solo, o concessionrio adquire a propriedade da superfcie, o
direito de edificar e o que foi edificado se tornar sua propriedade.
45
Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, 2 volume, Teoria Geral das Obrigaes, Editora Saraiva, So
Paulo, 1982, p.12.
113
comentrios jurdicos
direito de construir, permitir a construo de garagens embaixo de praas. A transferncia
O Direito de Superfcie possibilita o aproveitamento dos imveis urbanos evitando a sua

ociosidade ou subutilizao com base em um planejamento urbanstico. Este instituto
favorece a construo de equipamentos, edifcios e conjuntos habitacionais sobre terrenos
urbanos vazios que estejam sem nenhuma destinao social, nos quais os proprietrios
no possuam os recursos financeiros necessrios para promover essa destinao.
De acordo com o artigo 1369 do Novo Cdigo Civil brasileiro a falta de pagamento da
contraprestao eventualmente fixada no importa na extino do direito de superfcie.
Resta, ao concedente, apenas o direito de haver as prestaes devidas e os juros da mora.
3 O superficirio responder integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a
propriedade superficiria, arcando, ainda, proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva,
com os encargos e tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio em contrrio do contrato respectivo.
Dentre os deveres atribudos ao superficirio, incumbe o de arcar com os encargos e

tributos que recaem sobre o imvel na medida da extenso do seu direito. O imvel como
um todo, objeto de tributao, composto pela res superficiaria e pelo solo sob e sobre o
qual esta se estende.
Assim sendo, caber ao supeficirio responder pela totalidade dos impostos que incidirem
sobre a propriedade superficiria, e tambm arcar, proporcionalmente, sua parcela de
ocupao efetiva do terreno.
De acordo com o Estatuto da Cidade, tanto para efeitos fiscais como no que tange a eventuais
limitaes administrativas sobre o imvel, a obrigao de suporta-la devida pelo
superficirio ou concedente conforme a parte do imvel sobre a qual recaiam.
Formas de transferncia do Direito de Superfcie

4 O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato
respectivo.
O superficirio tem a faculdade de transferir intervivos ou causa mortis o seu direito

de superfcie seja a concesso para construir ou plantar seja a propriedade sobre a
coisa superficiria.
inerente a natureza dos direitos autnomos o carter de transmissibilidade e
alienabilidade. Desta forma, uma vez constitudo o direito de superfcie, poder ser
transferido mediante registro do ttulo constitutivo, na forma de escritura publica, no
cartrio de registro de imveis.
Tal como na constituio do direito, os requisitos subjetivos, objetivos e formais validam
e conferem eficcia transmisso do direito.
Quanto aos modos de transmisso da superfcie importante distinguir a simples concesso
ad aedificandum ou ad plantandum do direito de propriedade sobre a construo ou
plantao preexistente ou resultante do exerccio da concesso.
Como titular de simples concesso o superficirio pode alienar o seu direito, mediante
contrato de cesso de direitos e transmiti-lo a seus herdeiros por sucesso legtima ou
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titular de seu domnio, dela dispor livremente, separada do solo.

Decorre do carter de alienabilidade deste direito autnomo, a possibilidade do
superficrio sobre este construir outros direitos reais, como o de garantia, podendo,
portanto, ser objeto de penhor.
Convm observar que a transferncia dos direitos sobre a superfcie dispensa o pagamento
de qualquer taxa remuneratria, conforme reza o pargrafo nico, do artigo 1371 do Novo
Cdigo Civil. Assim, o proprietrio do solo no poder cobrar qualquer quantia como
contraprestao, seja do cedente (titular do direito de superfcie), seja do cessionrio
(terceiro, herdeiro etc.).
5 Por morte do superficirio, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
A superfcie no se extingue com a morte do superficirio, transmitindo-se a seus herdeiros.

O titulo constitutivo da sucesso hereditria o testamento e a herana universal, conforme
o direito de superfcie que pertencia ao de cuius tenha sido objeto de legado, ou no.
Aplicam-se as mesmas observaes feitas aquisio da superfcie, no referente ao registro
do formal de partilha no cartrio de registro de imveis, pois embora o direito hereditrio
seja, por si s, modo de transferncia de direitos, inclusive aos reais, sua alienao
depender de estar registrada.
Art. 22. Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o superficirio e o proprietrio, respectivamente, tero direito de preferncia, em igualdade de condies oferta de terceiros.
Tanto o dono do solo quanto o superficirio, quando pretenderem alienar, respectivamente,

o imvel ou o direito de superfcie, devero dar preferncia ao outro na aquisio.
O concedente senhor do solo, detendo, portanto, a nua-propriedade do imvel, podendo
alien-lo como um todo, cabendo ao superficirio somente o direito de preferncia na
aquisio, em igualdade de condies com terceiros.
Como j vimos, o direito de superfcie pode ser constitudo tanto pela concesso do direito
real de construir ou plantar em solo alheio como pelo direito de propriedade de res
superficiria preexistente ou resultante do exerccio da concesso.
Interpretaes restritivas contam que faculta-se ao superficirio apenas a alienao do
direito de superfcie, considerando que no prev o texto legal, a possibilidade de o
superficirio alienar o prdio construdo ou plantao cultivada no exerccio da concesso,
como se fossem propriedades autnomas. Tal considerao incompatvel com a
concepo de direito de superfcie contida na lei federal, j que esta no se restringe
concesso do direito de construir, contando tambm com o direito de propriedade de
equipamento j instalado no terreno.
Desta forma, ensina Orlando Gomes que a constituio do direito de superfcie sobre
construes ou plantaes possui a vantagem prtica de permitir que estas sejam alienadas
como propriedade autnoma, sem qualquer interferncia do dono do solo, ao qual apenas
assegurado o direito de preferncia.
115
comentrios jurdicos
testamentria. No que diz respeito coisa superficiria, o superficirio poder, como
Casos de extino do Direito de Superfcie

Art. 23. Extingue-se o direito de superfcie:
I pelo advento do termo;
O termo final ou resolutivo determina a data de cessao dos efeitos do negcio jurdico,
extinguindo as obrigaes dele oriundas. Ele sempre futuro constituio do direito,
podendo ser certo ou incerto, isto , pode ser determinado o dia, ms e ano ou fixado lapso
temporal, ou se referir a acontecimento futuro que ocorrer em data indeterminada. Neste
caso, corresponderia o termo final a uma condio resolutiva, vez que futura e incerta.
Trata-se, pois, da extino do direito de superfcie pela caducidade, ou seja, pelo trmino
do prazo de sua durao. Ocorre que, esgotado o tempo de vida determinado ao tempo de
sua constituio o direito se extingue pelo advento do termo final.
II pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo superficirio.
Dentre as obrigaes contratuais que o superficirio pode assumir, algumas seriam:

o pagamento de remunerao convencionada, na forma ajustada, no caso de superfcie
onerosamente concedida;
a realizao da construo ou plantao exatamente conforme o estipulado no ttulo
constitutivo do direito;
efetuar o pagamento dos encargos e tributos, que durante o prazo da superfcie incidirem
sobre a obra superficiria ou/e sua parcela de ocupao do solo;
conservar a obra superficiria e no demoli-la;
dar preferncia ao senhor do solo em igualdade de condies com terceiro, aquisio
da coisa superficiria.
O descumprimento de obrigaes pelo superficirio pode implicar na resoluo do direito.
Embora, como expressamente elucidado no pargrafo nico do artigo 1369 do Novo Cdigo
Civil, na falta de pagamento, o concedente no tem outro direito seno o de haver as
prestaes devidas e juros da mora. No configura, portanto, o comisso, causa de extino
do direito de superfcie. Apesar de se tratar de descumprimento das obrigaes do contrato
oneroso, a falta de pagamento no pode dar ensejo resoluo contratual.
A extino pode se dar, havendo previso de clusula contratual, pelo no-uso. Este
configuraria tanto o no exerccio do direito de construir ou plantar dentro do prazo
legalmente assinado, como a ociosidade que macularia a funo social da propriedade
preexistente ou derivada da concesso.
O prazo assinalado para o uso e ocupao condiciona o direito de propriedade de acordo
com a funo social. Afasta com isto a concepo individualista e absoluta que
historicamente o direcionaram, partindo para a responsabilizao social, de acordo com
a qual, no construir, no ocupar, manter terreno vago ou construo vazia constitui leso
ao direito coletivo de moradia, em sentido estrito, e cidade, em sentido amplo.
Exemplificando: o Estado, atravs da concesso do direito de construir (direito de
superfcie) em terreno pblico, transfere ao investidor o direito de realizar empreendimento
que garanta a utilizao do potencial construtivo de rea delimitada no Plano Diretor.
O no-uso d rea definida pelo Plano Diretor como de potencial construtivo um
desservio ao pblico. Por isto, gera efeitos como aplicao do IPTU progressivo.
No procede assim o entendimento de que o prazo no caso de decadncia, e no de
prescrio, que necessariamente pressupe a leso. O fato de o superficirio no construir,
116
da reforma urbana que a nova lei legitima e instrumentaliza.

Logo, esse prazo, pode ser qualificado de prescricional, possibilitando s partes, no contrato
superficirio, prever hipteses de interrupo e suspenso.
Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem
como das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se
as partes no houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato.
Uma vez expirada a concesso, com ela se extingue a propriedade separada superficiria,
no havendo como juridicamente admitir a sobrevivncia de uma propriedade separada
(no-superficiria) da construo ou plantao.
Como verdadeira propriedade resolvel, extinta a propriedade do superficirio sobre a
res superficiaria, seja pelo advento do termo ou em decorrncia de causa alheia ao ttulo
constitutivo, opera a favor do dono do terreno a reverso.
Assim, ser transferida para o domnio do dono do solo, a propriedade da construo
ou plantao, realizada pelo superficirio no exerccio da concesso ou por ele
previamente adquirida. Podendo ou no se convencionar o direito do superficirio a
uma indenizao.
As partes determinam os desdobramentos quando do advento do termo final da concesso.
So efeitos possveis a reverso, gratuita ou no, da coisa superficiria, o levantamento
das construes feitas pelo concessionrio, para entrega do solo no estado em que se
encontrava anteriormente concesso, entre outros.
1 Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o superficirio der ao
terreno destinao diversa daquela para a qual for concedida.
Razes adversas que no o termo final ou o descumprimento das obrigaes contratuais

assumidas pelo superficirio tambm podem dar ensejo extino do direito de superfcie,
como por exemplo: a renncia do superficirio, o instituto da confuso, o distrato, o
perecimento do objeto, a prescrio e a desapropriao.
Declara o Estatuto da Cidade, que, antes do termo final, a concesso se resolver se o
superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para que foi concedida.
Destinao diversa no corresponde a destinao alguma, decorrente do no-uso.
Assim, o superficirio estar vinculado a utilizar tanto a concesso do direito de construir
em solo alheio como o domnio da propriedade preexistente ou resultante do exerccio da
concesso, rigorosamente, de acordo com fim registrado no ttulo constitutivo do negcio
jurdico. Frisa-se, que deve vir expressa no ttulo constitutivo do direito de superfcie
a destinao pretendida ao imvel. Isso porque, o direito em pauta instrumento de
induo da reforma urbana, devendo por isto ratificar a funo social da propriedade
pelo uso e ocupao racional.
Ademais, prioridade para as cidades o manejo do direito de superfcie pr-moradia com
vista a crise habitacional brasileira.
No caso de extino do direito de superfcie por desapropriao a indenizao se
distribuir entre o dono do solo e o superficirio, no valor correspondente ao direito de
117
comentrios jurdicos
no constituir leso ao direito de quem quer que seja, incompatvel com os fundamentos
cada um ao tempo da expropriao. Estando tal entendimento consagrado no artigo 1375

de Novo Cdigo Civil brasileiro.
A renncia ou abandono, tambm, ato unilateral vlido para extinguir os direitos
patrimoniais. No entanto, para produzir efeitos e com isto extinguir o direito do
superficirio, deve ser expressa e revestir-se da forma jurdica adequada, para com isto
autorizar o cancelamento da superfcie no registro imobilirio.
Pode ocorrer, ainda, a confuso. Caso o senhor do solo adquira a superfcie (res superficiaria
ou concesso), caso o superficirio adquira o solo (parte do imvel sobre a qual no reca
o direito de superfcie), caso a superfcie e o solo sejam adquiridas por terceiro. Desta
forma, reunindo-se a propriedade do solo e a superfcie no mesmo titular, esta se extinguir
diante da inexistncia da possibilidade de direito reais limitados na coisa prpria.
No caso de perecimento da coisa como causa extintiva, deve-se distinguir o perecimento
do solo e da propriedade superficiria separada. S no primeiro caso, dar-se-ia a extino
do direito, j que existir sempre a possibilidade do superficirio reerguer ou recuperar a
coisa superficiria, no havendo disposio contratual contrria.
2 A extino do direito de superfcie ser averbada no Cartrio Registro de Imveis.
De acordo com o princpio do paralelismo das formas, exige-se a averbao da extino

da superfcie no Cartrio de Registro de Imveis, para com isto cessar formalmente os
direitos e obrigaes inerentes ao negcio jurdico. Lembrando que se a extino decorrer
de causa alheia ao ttulo constitutivo, produzir efeitos ex nunc, no retroagir,
prevalecendo os direitos institudos em favor de terceiros.
Registro do Direito de Superfcie

Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens
37, 38 e 39:
Art.167. ..............................................................
I - .........................................................................
39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano;
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens
18, 19 e 20:
Art.167. .............................................................
II - .......................................................................
20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano.
O Estatuto da Cidade promoveu alteraes na Lei n 6.015, de 1973 para tratar do registro
pblico do direito de superfcie. Atravs do artigo 56 do Estatuto alterado o inciso I do
118
o item 39 que possibilita o registro do direito de superfcie de imvel urbano.

Por sua vez o artigo 57 do Estatuto da Cidade, altera o inciso II do artigo 167 da lei de
registros pblicos, que versa sobre a modalidade da averbao, incluindo o item 20 que
possibilita a averbao da extino do direito de superfcie de imvel urbano.
COMENTRIO CRTICO: O DIREITO DE SUPERFCIE NO PROJETO DO NOVO CDIGO

CIVIL BRASILEIRO
Significado do direito
luz do artigo 1368 do Novo Cdigo Civil, o proprietrio pode conceder a outrem o
direito de construir ou plantar em seu terreno, por tempo determinado, mediante escritura
pblica, devidamente inscrita no Registro de Imveis.
O direito de superfcie se encontra aqui, adstrito mera concesso ad aedificandum e
ad plantandum, tal qual no Anteprojeto de Orlando Gomes. No abrange, como a
legislao federal (Estatuto da Cidade), a transferncia do domnio das construes ou
plantaes previamente existentes.
Esta concepo limitada para efeito de reforma urbana, vez que no d margem ao
combate da subutilizao dos espaos j ocupados, visando somente viabilizar a
construo e plantao. Mais ampla, e, portanto, eficaz, a concepo moderna infraconstitucional que pode adequar o uso dos equipamentos j existentes funo social
da propriedade.
Prazo
O Novo Cdigo Civil brasileiro, ao dispor que a superfcie ser concedida por tempo
determinado, afastou a caracterstica da perpetuidade do instituto.
Segundo o Estatuto da Cidade a superfcie ser determinada ou indeterminada. Assim,
tanto um como outro, no fixa prazo para a concesso, delegando esta tarefa ao arbtrio
das partes.
Modalidades de uso do direito uso do solo

De encontro com o entendimento contido no Estatuto da Cidade, o Novo Cdigo Civil
brasileiro, em seu pargrafo nico, artigo 1368, diz:
O direito de superfcie no autoriza obra no subsolo, salvo se for inerente ao objeto
da concesso.
Neste sentido, os limites dos direitos do concessionrio e do superficirio quanto ao uso

e fruio do imvel seriam assim definidos: ao concedente o direito de utilizar a parte do
imvel que no objeto do direito de superfcie, incluindo o subsolo e o espao areo; ao
119
comentrios jurdicos
Artigo 167 da lei de registros pblicos que versa sobre a modalidade do registro, incluindo
superficirio, o direito de utilizar a superfcie do terreno e as construes ou plantaes

resultantes do exerccio da concesso.
Exclui, como se v, a poro subterrnea e area da abrangncia do direito de superfcie.
Interpretao esta limitada, vez que como visto, o direito de superfcie no se confunde
com o significado geomtrico do vocbulo superfcie. E, ademais, a res superficiria pode
no s se estender para o subsolo, como somente a ele ser inerente.
Modalidades de concesso gratuita/onerosa

O proprietrio do solo no poder cobrar qualquer quantia como contraprestao, seja do
cedente (titular do direito de superfcie), seja do cessionrio (terceiro, herdeiro etc.).
Assim, a transferncia dos direitos sobre a superfcie dispensa o pagamento de qualquer
taxa remuneratria, conforme reza o pargrafo nico, do artigo 1371 do Novo Cdigo Civil.
Comisso
O artigo 1369, do Novo Cdigo Civil, traz expressa a garantia que a falta de pagamento da
contraprestao eventualmente fixada no importar na extino do direito de superfcie.
Restando, ao concedente, apenas o direito de haver as prestaes devidas e os juros da mora.
Tributos
O entendimento encontrado no Novo Cdigo Civil considera, para efeitos fiscais, que o
superficirio tem direito de usar, gozar e dispor do imvel na sua integralidade, apesar de
conceber como objeto do direito apenas a superfcie em seu sentido restrito digo,
geomtrico. desarrazoado, pois, atribuir ao superficirio nus relativo rea do imvel
sobre a qual no exerceria o domnio.
TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 35)
Art. 35. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito
de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o
referido imvel for considerado necessrio para fins de:
I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II - preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico,
social ou cultural;
III - servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda e habitao de interesse social.
1 A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu
imvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
2 A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia do direito de construir.
120
A transferncia do direito de construir um dos instrumentos de regulao pblica do
exerccio do direito de construir, que pode ser utilizado pelo Poder Pblico municipal
para condicionar o uso e edificao de um imvel urbano as necessidades sociais e
ambientais da cidade.
Por meio do uso deste instrumento, o Poder Pblico municipal tem respaldo legal para
subordinar o exerccio individual do direito de construir a uma necessidade social ou
ambiental atravs da transferncia do exerccio deste direito para outro local.
Este instrumento tem sido aplicado para os imveis considerados de interesse para
preservao por seu valor histrico, cultural, arqueolgico, ambiental, ou destinado
implantao de programas sociais.
Essa situao ocorre, por exemplo, no caso de um imvel estar situado numa rea declarada
de proteo aos mananciais, o que restringe o direito de construir a um potencial de
construo menor que o definido para a zona urbana da cidade. Nesse caso, o proprietrio
pode utilizar em outro imvel de sua propriedade o direito de construir, ou pode vender
o potencial construtivo para outro proprietrio.
Vrios Municpios j dispem de legislao prpria sobre a transferncia do direito de
construir. No Municpio de Salvador, por exemplo, a Lei Orgnica do Municpio, ao dispor
da transferncia do direito de construir, permite ao proprietrio de terreno que tenha sido
considerado pelo Poder Pblico como de interesse do patrimnio histrico, artstico,
arqueolgico ou paisagstico, exercer em outro local, ou alienar a terceiros, o direito de
construir previsto na legislao de uso do solo do Municpio e ainda no utilizado, desde
que transfira, sem nus ao Poder Pblico, a rea considerada como de interesse pblico.
Essa faculdade tambm admitida no caso do proprietrio doar ao poder pblico imvel
seu, ou parte dele, para fins de implantao de infra-estrutura urbana, equipamentos
urbanos ou comunitrios, ou utilizao pelo prprio Municpio (art. 83).
A Lei Orgnica do Municpio de Salvador confere ao Poder Pblico a possibilidade das
indenizaes referentes s desapropriaes de infra-estrutura ou equipamentos urbanos
ou comunitrios serem satisfeitas mediante a transferncia do direito de construir para o
proprietrio, desde que haja a sua concordncia.
A Lei Orgnica do Municpio de Recife tambm admite esse instrumento no caso do
proprietrio doar ao Municpio o imvel, para fins de implantao de equipamentos
urbanos ou comunitrios, bem como de programa habitacional. A partir do exerccio da
transferncia do direito de construir, o ndice de aproveitamento no poder ser objeto de
nova transferncia (art. 108).
121
comentrios jurdicos

Exigncia do Plano Diretor e Lei Municipal Especfica
De acordo com o artigo 35, para o Municpio utilizar a transferncia do direito de construir
tem que observar os seguintes requisitos:
1. Conter um Plano Diretor que regulamente o exerccio do direito de construir, como por
exemplo, por meio do estabelecimento do coeficiente de aproveitamento nico para toda
a zona urbana ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana, e que defina
as reas urbanas passveis de aplicao da transferncia do direito de construir;
2. Instituir uma lei municipal baseada no Plano Diretor que autorize o proprietrio de
imvel privado ou pblico a exercer em outro local, ou alienar mediante escritura pblica
o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente.
O Estatuto da Cidade permite ao Municpio utilizar a transferncia do direito de construir
para as seguintes finalidades:
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental,
paisagstico, social ou cultural;
servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda e habitao de interesse social.
No primeiro caso os proprietrios de imveis urbanos no utilizados, no edificados ou
subutilizados definidos no Plano Diretor, considerados como imveis que no cumprem
a funo social, podero ter seus imveis destinados para a implantao de equipamentos
urbanos e comunitrios nos termos de lei municipal especfica exigida pelo 4 do
artigo 182 da Constituio. Neste caso, esta lei municipal pode permitir a transferncia
do direito de construir para outro local, de modo que sejam implantados no imvel os
equipamentos necessrios.
O segundo caso j vem sendo aplicado em diversos Municpios para os imveis que so
declarados atravs do instituto do tombamento de interesse histrico ou paisagstico.
Uma rea litornea com imveis de baixo potencial construtivo pode ser definida como
rea de preservao ambiental de modo a impedir a verticalizao que acarretar um
impacto ambiental, social e cultural negativo para a cidade, pode ser objeto do instrumento
da transferncia do direito de construir
No terceiro caso, o Plano Diretor pode definir como Zonas Especiais de Interesse Social
as reas ocupadas por populao de baixa renda que sero regularizadas e urbanizadas,
bem como as reas urbanas no utilizadas ou subutilizadas de modo que sejam utilizadas
para fins de habitao de interesse social.
A conjugao das ZEIS com a transferncia do direito de construir pode permitir a soluo
amigvel de diversos conflitos de terra urbana, e de moradia existentes nas favelas e
cortios com a possibilidade de doao dos imveis pelos particulares ao Poder Pblico
nos termos do 1 do artigo 35.
De acordo com esta norma, a faculdade concedida ao proprietrio de exercer em outro local
ou de alienar o direito de construir para outra pessoa mediante escritura pblica, poder
ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico o seu imvel, ou parte dele, para os
fins de regularizao fundiria ou de preservao histrica, ambiental, social ou cultural.
122
Diretor poder definir nas reas objeto de regularizao fundiria que o proprietrio
possa transferir, o direito de construir para outro local ou alienar este direito, por meio da
doao do seu terreno ocupado por populao de baixa renda, que ser objeto de
regularizao fundiria e urbanizao.
Contedo da Lei Municipal Especfica

Nos termos do 2 do artigo 35, a lei municipal que autorizar a transferncia do direito
de construir deve estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia pelo
Poder Pblico municipal.
Cabe lei municipal dispor sobre a finalidade que o imvel deve atender em razo da
restrio do exerccio do direito de construir e definir o limite mximo do potencial
construtivo do imvel que poder ser transferido. Deve definir tambm as condies de
transferncia, se poder ser parcial ou integral, os procedimentos de controle da
transferncia e do uso do imvel, as modalidades de extino da transferncia e as
obrigaes do proprietrio e do Poder Pblico.
No Municpio de So Paulo, por exemplo, a transferncia do direito de construir imveis
preservados regulamentada pela Lei n 9.725 de 2 de julho de 1984. A transferncia ser
procedida pelos proprietrios atravs de instrumento pblico. A lei define que, nos imveis
enquadrados como zona de uso especial, poder ser aplicada a transferncia. O potencial
construtivo definido como o produto da rea do lote pelo coeficiente de aproveitamento
da zona de uso onde o imvel estiver localizado.
Esse instrumento foi aplicado pela Administrao Municipal de So Paulo com sucesso,
por exemplo, num antigo casaro da Avenida Paulista, denominado Casa das Rosas,
considerado pelo Poder Pblico como imvel preservado de interesse histrico e cultural.
O potencial construtivo do imvel preservado deve ser calculado pela diferena entre o
potencial construtivo do lote e a rea construda nele existente. A transferncia do direito
de construir permitida na proporo de 60% do potencial construtivo do imvel
preservado. A transferncia de 100% do potencial construtivo admitida quando o imvel
preservado for destinado instalao de atividades que possibilitem a fruio do pblico.
Como condies para a transferncia, o potencial construtivo poder ser transferido, no
todo ou em parcelas, para um ou mais lotes, ficando vinculado ao imvel para o qual se
transferiu, no sendo admitida nova transferncia.
Quanto aos incentivos, os imveis residenciais preservados podero ficar isentos do
imposto predial e territorial urbano, sendo tambm isentos do pagamento de taxas a
aprovao de projetos de reforma e restaurao de imveis preservados.
O controle de transferncia de potencial construtivo ser efetuado atravs dos instrumentos
de declarao de potencial construtivo, ao proprietrio de imvel preservado, e de certido
de potencial construtivo transferido.
No caso de ocorrer demolio ou destruio de imvel preservado, fica extinta a
faculdade de transferncia do potencial construtivo e cessadas as isenes. No lote
que resultar da destruio ou demolio de imvel declarado preservado s ser
permitido o uso residencial.
No Municpio de Belo Horizonte, a transferncia do direito de construir regulamentada
pela Lei n 6.706, de 5 de agosto de 1994. A transferncia permitida para imveis
123
comentrios jurdicos
A lei municipal que instituir uma Zona de Especial Interesse Social ou o prprio Plano
considerados de preservao ambiental ou histrico-social, bem como os destinados

implantao de programa habitacional.
Na transferncia do direito de construir deve ser observada a rea resultante da aplicao do
ndice de aproveitamento estabelecido pela lei de uso e ocupao do solo para o imvel,
deduzida a rea referente parcela j utilizada pelo mesmo ndice, limitando-se a
transferncia, no caso de imvel destinado a programa habitacional, a 50% (cinqenta por
cento) deste saldo. Esse critrio no aplicvel para os imveis passveis de Usucapio Urbano.
A autorizao da transferncia do direito de construir ser efetuada atravs de escritura
pblica de autorizao de transferncia do direito de construir, averbada na respectiva
matrcula do imvel, a qual indicar o montante de rea construda passvel de ser
transferida, total ou parcialmente a outro imvel.
Como forma de controle da transferncia do potencial construtivo, o Municpio emitir
uma certido indicando a rea a ser transferida, e seu equivalente em termos de rea
construda, a ser agregada no local de recepo. No caso da transferncia ter sido
exercida na sua totalidade, o coeficiente de aproveitamento no poder ser objeto de
nova transferncia.
A licitao pblica prevista para os casos de alienao do potencial construtivo passvel
de transferncia de imveis de propriedade do Municpio. Para os imveis destinados a
programas habitacionais, se forem de propriedade particular, cabe ao poder pblico indicar
a regio do Municpio passvel de recepo da rea transfervel e, se for propriedade do
Municpio, os recursos obtidos com a alienao da rea transfervel sero destinados ao
Fundo Municipal de Habitao Popular.
Para os imveis considerados de preservao ambiental, se a propriedade for particular,
dever ser garantida a preservao e manuteno da rea objeto da transferncia,
assegurando acesso pblico sua utilizao. Se for propriedade do Municpio, os recursos
obtidos com a alienao do potencial construtivo devero ser aplicados na implantao
de infra-estrutura, no local objeto da transferncia, ou na desapropriao ou implantao
de reas pblicas de lazer em outros locais.
Com relao aos imveis considerados de interesse histrico-cultural, se a propriedade
for particular dever ser garantida a preservao e manuteno do imvel objeto da
transferncia. Se for propriedade do Municpio, os recursos obtidos com a alienao do
potencial construtivo devero ser aplicados no imvel objeto da transferncia ou para
desapropriao de imveis tombados.
CONSRCIO IMOBILIRIO (ART. 46)
Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio
imobilirio como forma de viabilizao financeira do aproveitamento do imvel.
1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou
edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e,
124
urbanizadas ou edificadas.
2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao
valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2 do art. 8 desta Lei.
Consrcio imobilirio um instrumento de cooperao entre o poder pblico e a iniciativa
privada para fins de realizar urbanizao em reas que tenham carncia de infra-estrutura
e servios urbanos e contenham imveis urbanos subutilizados e no utilizados. Atravs
do consrcio, o Poder Pblico realiza as obras de urbanizao (abertura de vias pblicas,
pavimentao, rede de gua, iluminao pblica) e o proprietrio da rea recebe uma
quantidade de lotes urbanizados, correspondente ao valor total das reas antes de ter
recebido os benefcios. Os demais lotes ficam com o Poder Pblico, que poder
comercializ-los para atender a populao que necessita de habitao.
De acordo com o 1 do artigo 46, considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao
de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder
Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento,
unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.

Regulamentao do Consrcio Imobilirio no Plano Diretor
O Consrcio Imobilirio deve ser regulamentado pelo Municpio, sendo a lei do Plano
Diretor a lei municipal adequada para dispor sobre os objetivos, as diretrizes, os critrios
para a utilizao deste instrumento, em razo da sua finalidade estabelecida no artigo 46
do Estatuto de viabilizar as condies financeiras para o aproveitamento do imvel que
no cumpre com a sua funo social.
De acordo com o caput do artigo 46, o Poder Pblico municipal poder facultar ao
proprietrio de rea atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a
requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao
financeira do aproveitamento do imvel.
A obrigao prevista para o proprietrio de imvel urbano no caput do artigo 5 do Estatuto
da Cidade de promover o parcelamento, a edificao ou a utilizao no seu imvel em
razo deste ser integrante de rea urbana includa no Plano Diretor passvel da aplicao
do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrio pelo Poder Pblico municipal.
De acordo com o caput do artigo 5, lei municipal especfica para reas includas no
Plano Diretor poder determinar a obrigao para o proprietrio de imvel urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado de promover o parcelamento, edificao ou a
utilizao do imvel, cabendo fixar as condies e os prazos para a implementao da
referida obrigao.
125
comentrios jurdicos
aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente
O objetivo do consrcio imobilirio ser regulamentado no Municpio pelo Plano Diretor

de viabilizar uma utilizao do imvel que atenda os objetivos da poltica urbana e
atenda o princpio da funo social da propriedade.
O consrcio imobilirio j foi regulamentado em alguns Municpios atravs do Plano
Diretor. No Municpio de Joo Pessoa, segundo o Plano Diretor, o Consrcio Imobilirio
pode ser aplicado nas Zonas Especiais de Interesse Social. O proprietrio de imvel
localizado nessas zonas pode requerer ao Poder Executivo o estabelecimento do consrcio
como forma de viabilizar financeiramente o plano de urbanizao. O Consrcio Imobilirio
tambm foi institudo nestes termos pelo Plano Diretor de Natal.
No Municpio do Rio de Janeiro, o Plano Diretor adota o instrumento da urbanizao
consorciada, para empreendimentos conjuntos da iniciativa privada e dos poderes pblicos
federal, estadual e municipal, sob a coordenao deste ltimo, visando a integrao e a
diviso de competncias e recursos para a execuo de projetos comuns.
A urbanizao consorciada poder ocorrer por iniciativa do Poder Pblico, ou atravs de
propostas dos interessados, cabendo ao Conselho Municipal de Poltica Urbana avaliar o
interesse pblico da operao. Os critrios e procedimentos para aplicao da urbanizao
consorciada sero regulamentados por lei.
Procedimentos do Consrcio Imobilirio

O proprietrio que precisa cumprir com a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar o seu
imvel que no tenha condies econmicas para cumprir com esta obrigao poder
requerer ao Poder Pblico municipal o estabelecimento de consrcio imobilirio de acordo
com o artigo 46 do Estatuto.
O Consrcio imobilirio deve ser formalizado por um contrato entre a Administrao
Pblica e o proprietrio, especificando as condies para a transferncia do imvel para
o Poder Pblico, as condies para a realizao da obra, a forma de pagamento ao
proprietrio atravs do recebimento de unidades imobilirias urbanizadas ou edificadas.
O pagamento mediante unidades imobilirias ou edificadas depender da obrigao
estabelecida ao proprietrio. Se a obrigao for de parcelar, dever receber como pagamento
os lotes urbanizados contendo infra-estrutura, e se for de utilizar ou edificar dever receber
como forma de pagamento unidades edificadas.
Sobre o valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio nos termos do
2 do artigo 46, este valor ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das
obras, observado o disposto no 2 do art. 8 do Estatuto. Este dispositivo versa sobre o
valor real da indenizao para os imveis desapropriados para fins de reforma urbana,
que a desapropriao sano estabelecida no 4 do artigo 182 da Constituio Federal.
De acordo com o 2 do artigo 8, o Poder Pblico municipal, para definir o valor real
da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de
obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que
trata o 2 do art. 5;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrio.
126
constitucional, estabelece critrios diferenciados para a aferio do valor da indenizao.

Em razo do proprietrio que requereu o consrcio imobilirio no ter cumprido funo
social, no poder incorporar no valor das unidades imobilirias a valorizao imobiliria
decorrente das obras realizadas pelo Poder Pblico, anteriormente e posteriormente ao
consrcio imobilirio.
Esta norma visa a conferir um tratamento isonmico aos proprietrios de imveis urbanos,
com base no princpio da igualdade, de modo que o proprietrio de solo urbano ocioso ou
subutilizado deve receber um tratamento diferenciado de ser penalizado e no beneficiado
pelo descumprimento do princpio da funo social da propriedade.
Com o estabelecimento do consrcio imobilirio, o Poder Pblico assume a
responsabilidade de promover a obrigao de parcelar, edificar ou dar utilizao para um
imvel urbano que no cumpre com a funo social, o que resulta no cumprimento do
prazo estabelecido na lei municipal especfica. O no cumprimento deste prazo implica
em improbidade administrativa para os agentes pblicos.
Outra situao que configura a responsabilidade administrativa dos agente pblicos da
promoo do pagamento das unidades imobilirias ao proprietrios acima do valor do
imvel antes da execuo da obras necessrias para o cumprimento da obrigao. Neste
caso se configura tanto a leso ordem urbanstica como tambm leso ao patrimnio
pblico, cabendo respectivamente a promoo de ao civil pblica e de ao popular.
OPERAES URBANAS CONSORCIADAS (ARTS. 32 A 34)
Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no Plano Diretor, poder delimitar rea para aplicao
de operaes consorciadas.
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes
urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I - a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo,
bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II - a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
Este instrumento tem por finalidade a promoo de intervenes urbanas, visando a

alcanar transformaes urbansticas e estruturais na cidade, que alterem a realidade
127
comentrios jurdicos
Em funo da destinao do imvel, o Estatuto da Cidade, visando atender o texto
urbana, como a revitalizao de regies centrais da cidade, mediante parcerias entre o

Poder Pblico e o setor privado. A Operao Urbana compreendida como um conjunto
integrado de intervenes e medidas, a ser coordenado pelo Poder Pblico, com a
participao de recursos da iniciativa privada. A competncia para a execuo de operaes
urbanas municipal em razo de ser o ente federativo responsvel pela promoo da
poltica urbana. A possibilidade de intervenes urbanas de grande impacto nas cidades
somente pode ser autorizada por lei municipal, que deve ser instituda em consonncia
com a poltica urbana definidas as normas do Plano Diretor municipal.
De acordo com o 1 do artigo 32 do Estatuto da Cidade, a operao urbana consorciada
considerada como o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico
municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
Os componentes desta conceituao devem ser observados para a legalidade das operaes
urbanas consorciadas. O primeiro, que somente o Poder Pblico municipal pode coordenar
as intervenes urbanas, no cabendo neste caso a possibilidade de coordenao das
intervenes pelos agentes privados. Trata-se de uma funo pblica no passvel de ser
delegada para o setor privado.
O segundo refere-se participao dos proprietrios, moradores e usurios permanentes
da reas urbanas, bem como dos investidores que ser objeto da interveno, de modo
que seja estabelecido os direitos e deveres de cada categoria na lei municipal que
dispor sobre a operao. Bem como uma instncia para estabelecer as negociaes e
mediaes dos conflitos de interesses entre estas categorias de sujeitos.
O terceiro, das intervenes urbanas previstas serem destinadas para transformaes
urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. As trs finalidades
devem ser atingidas com a operao urbana. A ausncia de um destes elementos na lei
municipal acarreta a sua inconstitucionalidade, como, por exemplo, no haver a
previso de medidas sobre melhorias sociais para os moradores da rea urbana objeto
da interveno.

Papel do Plano Diretor Exigncia de Lei Municipal Especfica
Nos termos do caput do artigo 32, para a aplicao do instrumento da operao urbana
consorciada necessrio que o Municpio institua a operao atravs de uma lei municipal
especfica que delimite a reas objeto da operao. Esta lei municipal deve ser instituda
de acordo com o Plano Diretor.
O Plano Diretor deve dispor sobre os critrios para a aplicao das operaes urbanas
consorciadas, bem como especificar as reas urbanas que podem ser objeto destas operaes.
O Plano Diretor pode por exemplo dispor que as operaes urbanas podem ser aplicadas
nas reas que foram consideradas como subutilizadas, ou nas reas centrais da cidade
que necessitam ser revitalizadas. Importante definir no Plano Diretor os mecanismos
128
prejudicada pela operao urbana. O Plano Diretor deve fixar como medidas necessrias
a realizao de consulta pblica aos moradores e usurios sobre as intervenes urbanas
pretendidas na operao urbana, a criao de um rgo colegiados composto pelo Poder
Pblico, proprietrios, moradores, usurios e os investidores privados e o Ministrio
Pblico para mediao dos conflitos de interesse, e o estabelecimento de um termo de
compromissos e obrigaes na forma de um contrato entre as categorias de sujeitos. Se
desrespeitado, as partes prejudicadas podero exigir no Judicirio o cumprimento da
obrigao atravs da ao civil pblica por exemplo.
Para a aplicao das operaes urbanas no Municpio, o Plano Diretor deve definir quais
so as reas urbanas na cidade que podero estar sujeitas a estas operaes, que
posteriormente devero ser delimitadas por lei municipal especfica
Iniciativa Legislativa
A competncia para aprovar as operaes urbanas consorciadas do Legislativo
Municipal. Sobre a competncia de quem pode propor projetos de lei visando instituir
uma operao urbana, necessrio verificar a repartio de competncias legislativa
definida na Lei Orgnica do Municpio. Se no houver uma previso expressa da
competncias ser do Executivo Municipal para fins de alterao de legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo, a competncia ser concorrente, de modo que o
Legislativo Municipal tambm poderia ter iniciativa legislativa para instituir operaes
urbanas consorciadas.
A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo define, por exemplo, que esta competncia
do Prefeito de propor a Cmara Municipal alteraes da legislao de parcelamento, uso
e ocupao do solo, nos termos do inciso VIII do artigo 70.
A proposta de lei de operao urbana pode tambm ser apresentada por um grupo de
cidados atravs da iniciativa popular. De acordo com o inciso XIII do artigo 29 da
Constituio Federal, direito dos cidados apresentar, por meio da iniciativa popular,
projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs da
manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.
Normas Bsicas das Operaes Urbanas Consorciadas

De acordo com o 2 do artigo 32, podero ser previstas nas operaes urbanas
consorciadas, entre outras medidas: a modificao de ndices e caractersticas de
parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias,
considerado o impacto ambiental delas decorrente; a regularizao de construes,
reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
permitido um tratamento especial sobre o parcelamento, uso e ocupao do solo e
subsolo na rea objeto de interveno definida na lei municipal da operao. A
possibilidade deste tratamento no significa que no seja necessrio observar outras
legislaes. No que diz respeito ao parcelamento do solo, as normas de parcelamento
definidas na Lei Federal n 6.766.79 e na Lei n 9.785 de 29/01/99. Com base na legislao
129
comentrios jurdicos
para assegurar que a populao atingida pela operao urbana seja beneficiada e no
federal de parcelamento do solo, o Plano Diretor pode definir que reas ocupadas por
populao de baixa objeto de regularizao fundiria situadas nas reas objeto da operao
urbana, devem ter normas especficas de uso e ocupao do solo.
As modificaes de uso e ocupao do solo na lei municipal da operao urbana devem
estar condicionadas s diretrizes e as normas urbansticas do Plano Diretor , de modo que
estas alteraes sejam voltadas a atender os princpios da funo social da propriedade e
das funes sociais da cidade.
Sobre as alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas
decorrente, a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em
desacordo com a legislao vigente, estas alteraes somente podero ser feitas se tiverem
fundamento e respaldo nas diretrizes e normas do Plano Diretor.
Se o Plano Diretor no definir as reas urbanas na cidade passveis de operaes urbanas
consorciadas, o Municpio no poder aplicar este instrumento e, portanto, no poder
promover alteraes das normas de edificao municipal nos termos do 2 do artigo 32.
A lei especfica da operao urbana dever fixar um estoque de rea edificvel especfico
para a regio, independente daquele definido para a zona onde ser executada a obra. No
caso de existncia de populao de baixa renda residente na regio, a operao urbana
deve definir uma rea para a construo de habitaes de interesse social destinada a
essa populao. Essa medida visa evitar a ocorrncia de leso ao direito moradia dessa
populao, de modo que no seja expulsa da rea devido valorizao imobiliria
decorrente das melhorias proporcionadas pela operao urbana.
Requisitos e Efeitos das Operaes Urbanas Consorciadas

Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I - definio da rea a ser atingida;
II - programa bsico de ocupao da rea;
III - programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela
operao;
IV - finalidades da operao;
V - estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI - contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados
em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei;
VII - forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero
aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada sero regulamentados por lei.
130
Requisito obrigatrio que deve constar da lei municipal da operao urbana o plano de
operao urbana consorciada. Na verdade este plano composto por normas que devem
ser parte obrigatria do corpo da lei e de programas que devem ser aprovados como
componentes da lei e de estudos sobre o impacto da operao urbana.
A falta de previso na lei municipal de um dos requisitos acima mencionados acarreta
num vcio formal da lei, sendo possvel argir a sua inconstitucionalidade, atravs de
uma ao de inconstitucionalidade.
De acordo com o artigo 33 devem constar como normas especficas da lei: a definio da
rea a ser atingida; a finalidade da operao, a contrapartida a ser exigida dos proprietrios,
usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios
previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei; e a forma de controle da operao,
obrigatoriamente compartilhada com representao da sociedade civil.
Como captulos especficos da lei municipal devem constar o programa bsico de ocupao
da rea e o programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente
afetada pela operao;
O estudo prvio de impacto de vizinhana deve ser considerado como um anexo da lei,
para esta situao deve ser aprovado pela Cmara Municipal, por ser um componente
obrigatrio da operao urbana.
O Executivo Municipal, ao apresentar o projeto de lei da operao urbana, deve apresentar
tambm o plano de operao urbana consorciada, por ser componente obrigatrio da lei
municipal. O Executivo Municipal, para viabilizar a interveno urbana apontada como
necessria no Plano Diretor, por meio de uma operao urbana, pode convocar por edital
os interessados em realizar a interveno para apresentarem propostas de plano de
operao urbana consorciada.
Aplicao dos Recursos das Operaes Urbanas Consorciadas

Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal so oriundos da contrapartida exigida
dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados que sero beneficiados
pela operao urbana.
A contrapartida pode ser atravs de pagamento pela regularizao de construes, reforma
ou ampliao executada em desacordo com a legislao vigente. A contrapartida tambm
pode ser exigida quando as modificaes de parcelamento, uso e ocupao do solo e
subsolo forem alteradas pela lei da operao urbana beneficiando os proprietrios e
investidores privados.
Uma forma de contrapartida dos beneficirios atravs da aplicao do instituto da
contribuio de melhoria, podendo tambm esta contrapartida incidir no instituto do
IPTU progressivo. Com base nos princpios da Administrao Pblica da moralidade, da
igualdade, da razoabilidade, da publicidade e eficincia, a contrapartida deve ser
proporcional ao benefcio.
O Poder Pblico no pode estabelecer uma contrapartida desproporcional, na qual
proprietrios e investidores privados sejam duplamente beneficiados em detrimento do
131
comentrios jurdicos
Exigncia do Plano de Operao Urbana Consorciada
interesse da coletividade. A lei municipal no pode conter regras que criem privilgios
para o setor privado e proprietrios da rea objeto da operao.
A justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao e a
recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao
dos imveis urbanos definidas como diretrizes da poltica urbana nos incisos IX e XI do
artigo 2 do Estatuto devem ser observadas na definio da contrapartida, que no pode
resultar nem em privilgios ou prejuzos para os sujeitos envolvidos diretamente nas
operaes, proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados.
Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na operao urbana devem ser aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana nos termos do 1 do artigo 33. Estes recursos
devem ser priorizados para a execuo do programa de atendimento econmico e social
para a populao diretamente afetada pela operao. Esta prioridade deve ser definida na
prpria lei da operao urbana, de modo que se evite o desvio de recursos para outras
finalidades que no sejam as melhorias sociais e a valorizao ambiental definidas no
artigo 32 do Estatuto da Cidade.
Cabe portanto lei municipal da operao urbana definir como devero ser utilizados os
recursos de modo que possa ocorrer um controle social sobre a utilizao dos recursos e
evitar leso ordem urbanstica. A utilizao dos recursos para outras finalidades implicar
em responsabilidade administrativa dos agentes pblicos responsveis pela operao.
Aplicabilidade dos Certificados de Potencial Adicional de Construo

Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso
pelo Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser
utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao
urbana consorciada.
O Estatuto da Cidade possibilita aos Municpios, nos termos do artigo 34, a emisso de
certificados de potencial adicional de construo para obter os recursos necessrios para
executar as obras previstas na lei municipal da operao urbana.
Os certificados somente podero ser emitidos pelo Municpio se a lei municipal que
aprovar a operao urbana consorciada autorizar esta emisso. A lei municipal deve
especificar a quantidade de certificados que o Municpio poder emitir, que dever ser
compatvel com os limites mximos de potencial de construo para as reas urbanas
definidas no Plano Diretor passveis de terem uma operao urbana.
Os certificados de potencial adicional de construo podero ser alienados em leilo ou utilizados
diretamente no pagamento das obras necessrias previstas na operao urbana consorciada.
Para o pagamento das obras diretamente com os certificados, o Poder Pblico deve proceder
132
obras, especificando no edital que o pagamento ser realizado atravs dos certificados.
Para evitar questionamentos sobre a legalidade da licitao, a lei municipal da operao
urbana deve estabelecer os critrios sob a forma de pagamento atravs dos certificados
para a realizao das obras atravs do procedimento da licitao.
Para o Poder Pblico municipal alienar os certificados atravs de leilo, a lei municipal
da operao urbana tambm deve estabelecer os critrios e procedimentos para esta
modalidade de alienao, tais como valor dos certificados, forma de pagamento,
especificao da rea dentro da operao urbana onde poder ser utilizado o certificado
de potencial adicional de construo.
De acordo com o 1 do artigo 34, os certificados de potencial adicional de construo
sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na
rea objeto da operao. Pode aparentar um conflito entre a exigncia do leilo ou licitao
para a alienao dos certificados e da previso nesta norma que estes certificados sero
negociados livremente.
Esta liberdade no diz respeito ao Poder Pblico municipal, pois com base na lei
municipal da operao urbana, os certificados que foram emitidos somente podem ser
alienados mediante leilo ou licitao.
A livre negociao para a venda e compra dos certificados dirigida para os particulares
e agentes privados que adquirirem estes certificados do Poder Pblico municipal. Apesar
desta liberdade, a livre negociao restrita somente rea objeto da operao urbana. O
direito de construir decorrente dos certificados somente poder ser exercido na rea objeto
da operao urbana.
O certificado de potencial adicional de construo pode ser utilizado como forma de
pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de
uso do solo. O limite mximo de rea de construo permitido acima da legislao de uso
do solo deve ser definido na lei municipal da operao urbana consorciada que por sua
vez deve observar os limites mximos definidos no Plano Diretor.
No pedido da licena para construir, o interessado deve especificar que o certificado de
potencial adicional construtivo ser utilizado como forma de pagamento.
De acordo com o artigo 52 inciso IV do Estatuto da Cidade, sem prejuzo da punio de
outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito
incorre em improbidade administrativa quando aplicar os recursos auferidos com operaes
urbanas consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do artigo 33 desta lei.
A improbidade administrativa do Prefeito e demais agentes pblicos fica configurada
pela no utilizao dos recursos na rea urbana objeto da operao urbana nos termos da
lei municipal que instituiu a operao. Esto tambm sujeitos s sanes decorrentes da
configurao da improbidade administrativa, os indivduos e agentes privados que sejam
133
comentrios jurdicos
uma licitao na modalidade da concorrncia chamando os interessados em realizar as
membros de rgos colegiados que tenham aprovado a destinao dos recursos da operao
urbana consorciada para outras finalidades no previstas no artigo 32 do Estatuto.
O Prefeito e demais agentes pblicos que utilizarem os recursos de forma indevida estaro
lesando o patrimnio pblico. Por esta configurao, estes agentes esto sujeitos a uma
ao popular. Outra situao que se configura a leso ordem urbanstica pela no
aplicao de recursos na rea objeto da operao urbana. A no execuo do programa de
atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela ausncia de
recursos que foram desviados para outros fins, caracteriza a leso ordem urbanstica.
Por meio da ao civil pblica poder ser exigido no Judicirio o cumprimento de obrigao
de executar o programa nos termos estabelecidos na lei municipal da operao.
Nulidades pelo Desrespeito ao Plano de Operao Urbana Consorciada

De acordo com 2 do artigo 33, a partir da aprovao da lei especfica de que trata o
caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas
em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Como foi j foi mencionado, por meio da lei municipal da operao urbana, so
estabelecidas normas especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo, e normas
especficas para o exerccio do direito de construir, possibilitando a flexibilizao da
legislao urbanstica aplicvel somente para a reas definidas no Plano Diretor e
delimitadas na lei municipal.
So estas normas que devem ser observadas para efeito de licena e autorizaes feitas
pelo poder pblico municipal. A nulidade decorrente do descumprimento das exigncias
para construo, realizao de obras e empreendimentos definidos no Plano. A nulidade,
por exemplo, configura-se no caso de o Poder Pblico ter concedido uma licena com
exigncias de parcelamento, uso e ocupao do solo inferiores s previstas na lei municipal
que versa sobre o plano de operao urbana consorciada, como a de no exigir o percentual
mnimo de doao de rea para o Poder Pblico no parcelamento do solo.
DIREITO DE PREEMPO (ARTS. 25 A 27)
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de
imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares.
1. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de
preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano
aps o decurso do prazo inicial de vigncia.
2 O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixado na forma do 1,
independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel.
O Direito de preempo um instituto jurdico que visa a conferir em determinadas

situaes o direito de preferncia para uma pessoa fsica ou jurdica, de poder adquirir
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para outra pessoa.

Esse instituto j tem sido aplicado em algumas situaes, como na locao dos imveis
urbanos, onde o locatrio tem preferncia para adquirir o imvel locado no caso de venda,
conforme prediz o artigo 27 da nova Lei do Inquilinato (Lei n 8245/18/10/91), ou no
tombamento, pelo qual o poder pblico tem este direito para aquisio do prdio tombado
(art. 22 do Decreto Lei no 25/37).
O direito de preempo regulamentado nos artigos 25 a 27 do Estatuto da Cidade, visa a
conferir ao Poder Pblico municipal preferncia para adquirir imvel urbano objeto de
alienao onerosa entre particulares. Esta preferncia aplicvel nas alienaes de imveis
urbanos que, em razo da poltica urbana estabelecida nos municpios, sejam consideradas
necessrias para atender as funes sociais da cidade, como a de criao de espaos
pblicos de lazer e reas verdes.
O objetivo dessa limitao livre disponibilidade do imvel urbano pelo proprietrio
se fundamenta na funo social da propriedade e na atribuio do Poder Pblico
municipal de condicionar o exerccio deste direito individual poltica urbana. O direito
de preempo pode incidir em imvel urbano pblico ou privado para atender este
princpio constitucional.
Este instituto, no que se refere poltica urbana, tem como finalidade constituir um sistema
de informaes pblicas sobre as alienaes voluntrias que se processam no interior de
um permetro urbano estabelecido pelo Municpio em razo do interesse pblico ou social,
constituir um banco de reas pblicas e controlar os preos dos terrenos, em especial em
reas urbanas cujo preo dos imveis dos terrenos sejam elevados devido existncia de
especulao imobiliria.

Direito de Preempo e Plano Diretor
De acordo com o 1 do artigo 25, para o direito de preempo ser exercido pelo Poder
Pblico municipal necessrio que as reas em que incidir este direito sejam
delimitadas por lei municipal.
A delimitao destas reas na lei municipal deve observar os critrios definidos no Plano
Diretor para a aplicao do direito de preempo. A lei municipal somente poder delimitar
reas urbanas que atendam estes critrios. Por exemplo, o Plano Diretor define que o
direito de preempo dever ser exercido para fins de execuo de programas e projetos
habitacionais de interesse social em reas urbanas definidas como reas adensveis em
razo da existncias de infra-estrutura e servios. A lei municipal, neste caso, somente
poder delimitar como reas urbanas passveis da aplicao do direito de preempo as
consideradas como adensveis pelo Plano Diretor.
O Plano Diretor deve definir as caractersticas das reas urbanas onde o direito de
preempo poder ser exercido, bem como as necessidades de uso para estas reas urbanas.
Nos termos do Estatuto, o Municpio pode instituir uma nica lei que contenha a
delimitao de todas as reas urbanas onde incidir o direito de preempo, no sendo
135
comentrios jurdicos
mediante compra de um imvel que esteja sendo alienado pelo proprietrio do imvel
necessrio uma lei municipal para cada rea urbana que ser objeto de delimitao. Sempre
que for necessria a delimitao de novas reas urbanas com base no Plano Diretor, estas
reas devem ser includas mediante proposio legislativa de alterao da lei municipal
que versa sobre o direito de preempo.
Nada impede, com base no princpio da economia processual legislativa do Municpio, por
meio do prprio Plano Diretor, delimitar as reas urbanas em que incidir o direito de preempo.
Prazo para o Exerccio do Direito de Preempo

O Municpio, por meio da lei municipal que delimitar s reas urbanas onde incidir o
direito de preempo, deve fixar o prazo de vigncia para o exerccio deste direito.
Este prazo no pode ser superior a cinco anos. Considerando que o Estatuto da Cidade
somente definiu o prazo mximo do direito de preempo, caber ao Plano Diretor ao
tratar deste direito definir o prazo mnimo para o seu exerccio.
Nos termos do 1 do artigo 25, o prazo mximo definido na lei municipal renovvel a
partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. Vamos supor que a lei
municipal entrou em vigncia no dia 1 de janeiro de 2002 e o prazo mximo definido
de dois anos. O decurso de prazo neste caso ocorrer no dia 1 de janeiro de 2004. Aps o
decurso de prazo o Poder Pblico municipal somente poder renovar o prazo de vigncia
do direito de preempo a partir do dia 1 de janeiro de 2005. Durante este perodo no
poder exercer o direito de preferncia se o particular alienar o seu imvel urbano.
Para resguardar o exerccio individual do direito de propriedade, a renovao do prazo
da vigncia do direito de preempo deve ser estabelecida pelo Poder Pblico atravs
da lei municipal.
Nos termos do 2 do artigo 25, o direito de preempo fica assegurado durante o prazo
de vigncia fixado na lei municipal, independentemente do nmero de alienaes
referentes ao mesmo imvel. O fato do Poder Pblico municipal no adquirir o imvel
urbano que foi objeto de alienao, no significa que o direito de preempo no possa
ser exercido posteriormente numa futura alienao do imvel pelo novo proprietrio.
Enquanto no ocorrer o decurso de prazo inicial de vigncia, o proprietrio obrigado a
notificar ao Poder Pblico municipal a sua inteno de alienar o imvel, em razo do
direito de preempo estar ainda em vigncia.
Finalidades de Uso Admitidas para o Direito de Preempo

Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para:
I - regularizao fundiria;
II - execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III - constituio de reserva fundiria;
IV - ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI - criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII - criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental;
VIII - proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
IX - (VETADO)
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que incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.
O artigo 26 do Estatuto da Cidade aponta os tipos de finalidades em que o Poder Pblico

municipal, ao necessitar de reas urbanas, poder exercer o direito de preempo, quais
sejam as seguintes: regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais
de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da
expanso urbana; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos
pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras
reas de interesse ambiental; proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
O inciso IX do artigo 26, que foi vetado, admitia a possibilidade de outras finalidades de
interesse social ou de utilidade pblica definidas no Plano Diretor. Em razo deste veto
somente nos casos acima previstos no Estatuto da Cidade, o direito de preempo poder
ser exercido. Isto significa que o Municpio no poder, atravs do Plano Diretor, estabelecer
outros tipos de uso necessrios para a cidade que no sejam os j estabelecidos no artigo 26.
O Plano Diretor pode definir uma escala de prioridade para o exerccio do direito de
preempo. Por exemplo, um municpio com carncia de reas verdes pode definir como
sendo prioritria a aquisio de reas para a criao de espaos pblicos de lazer e reas
verdes. J um municpio que no tem terras pblicas em reas com infra-estrutura, pode
definir como prioritria a constituio de reserva fundiria.
Com base nestes critrios definidos no Plano Diretor, a lei municipal deve especificar
para cada rea em que incidir o direito de preempo quais as finalidades de uso
admissveis. A lei poder especificar mais de uma finalidade como, por exemplo,
regularizao fundiria e execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social.
Esta norma importante para resguardar o direito dos proprietrios e da comunidade de
modo que possibilite o controle social para as reas a serem utilizadas de acordo com o uso
estabelecido na lei municipal.
Procedimentos Necessrios do Direito de Preempo

Art. 27. O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para que o Municpio, no
prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em compr-lo.
1 notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de
grande circulao, edital de aviso da notificao recebida nos termos do caput e da inteno de
aquisio do imvel nas condies da proposta apresentada.
3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, fica o proprietrio autorizado
a realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada.
4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no
prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel.
5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada nula de pleno direito.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5 o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base
de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
137
comentrios jurdicos
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em
Exigncia da Notificao
De acordo com o artigo 27, o proprietrio de imvel urbano situado em rea urbana onde
incide o direito de preempo tem a obrigao de notificar ao Municpio a inteno de
alienar o seu imvel. A alienao do imvel entre particulares sem a ocorrncia da
notificao ao Poder Pblico municipal acarreta a nulidade da alienao.
A notificao ao Municpio deve ser entendida como notificao ao Executivo Municipal.
Na lei municipal preciso definir qual o rgo competente da Administrao Municipal
que deve receber as notificaes e manifestar o interesse pela aquisio do imvel.
O proprietrio deve anexar notificao proposta de compra assinada por terceiro
interessado na aquisio do imvel. Nesta proposta devem constar o preo, condies de
pagamento e prazo de validade. No caso de no ter sido feita, por qualquer pessoa
interessada, uma proposta concreta de compra do imvel, isto no isenta o proprietrio
de apresentar uma proposta de venda do imvel junto com a notificao. A proposta o
documento principal para o Poder Pblico municipal poder se manifestar.
Recebida a notificao, o Executivo Municipal deve no prazo mximo de trinta dias
manifestar o seu interesse por escrito em comprar o imvel. No ocorrendo esta
manifestao no prazo de trinta dias, o proprietrio fica autorizado a realizar a alienao
para terceiros, nas condies da proposta apresentada nos termos do 3 do artigo 27.
Necessidade de Avaliao do Imvel

Para o Executivo Municipal poder manifestar a concordncia ou no sobre o valor de
venda, deve ser adotado o procedimento da avaliao do valor do imvel, que um requisito
necessrio para o Poder Pblico poder adquirir um imvel, seja por licitao ou pela
desapropriao.
Arbitragem
No foi estabelecido na lei qual deve ser o procedimento adequado quando ocorrer
discordncia do valor previsto na proposta de alienao apresentada pelo proprietrio e do
valor fixado pela avaliao do Poder Pblico municipal. Neste caso, a lei municipal que
regulamentar do direito de preempo pode adotar o instrumento da arbitragem extra-judicial.
A arbitragem um ato voluntrio das partes que escolhem uma pessoa para decidir sobre
o valor da venda do imvel. Esta pessoa exerce essa funo como um juiz privado. Existem
Associaes Civis de Arbitragem constitudas para desenvolver esta funo de conciliao
e mediao entre pessoas com interesses conflitantes. A lei federal n 9.507/96 dispe
sobre a arbitragem.
Publicidade da Alienao
A publicidade da proposta da alienao do imvel um requisito obrigatrio para o
exerccio do direito de preempo. O Executivo Municipal deve dar publicidade ao edital
de aviso da notificao feita pelo proprietrio do imvel objeto da alienao, e proposta
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do edital no rgo oficial de imprensa do Municpio, bem como em pelo menos um jornal
local ou regional de grande circulao.
A publicidade do edital visa assegurar o direito do cidado, no prazo dos trinta dias,
denunciar irregularidades no processo de alienao. A falta de publicidade do edital pelo
Poder Pblico municipal tambm acarreta a nulidade da alienao.
Necessidade de Instrumento Pblico de Alienao do Imvel

No caso do imvel no ter sido adquirido pelo Poder Pblico municipal, e o proprietrio
tenha realizado a venda do imvel para qualquer outra pessoa, aquele tem a obrigao de
apresentar ao Poder Pblico, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de
alienao do imvel. Este prazo deve ser contado a partir da data de venda do imvel.
A apresentao do instrumento pblico necessria para verificar se a alienao foi feita
de acordo com a proposta apresentada na notificao pelo proprietrio e publicada por
edital. Qualquer pessoa pode solicitar do Poder Pblico municipal cpia do instrumento
pblico, para este fim.
De acordo com o artigo 52 do Estatuto da Cidade, a improbidade administrativa na aplicao
do direito de preempo pode ocorrer em duas situaes. Nos termos dos incisos III e VII
deste artigo, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao
de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos
da Lei n 8.249 de 2 de junho de 1992, quando:
utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto
no artigo 26 desta lei(inciso III);
adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos artigos 25 a 27 desta
lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de
mercado (inciso VII).
Sobre a primeira situao, a improbidade administrativa do Prefeito e demais agentes
pblicos fica configurada pela no utilizao das reas obtidas atravs do direito de
preempo para a promoo da regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse
social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da expanso
urbana; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos pblicos
de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas
de interesse ambiental; proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
A utilizao das reas obtidas pelo direito de preempo de forma indevida pelo Poder
Pblico em razo de no atender as finalidades do artigo 26, pode tambm acarretar uma
leso ordem urbanstica prevista no artigo 56 do Estatuto. Neste caso, poder ser
139
comentrios jurdicos
para a aquisio do imvel. A publicidade do edital deve ser feita mediante a publicao
promovida uma ao civil pblica para obrigar o Poder Pblico a conferir a destinao
especificada na lei municipal que delimitou a rea urbana em questo.
Esto tambm sujeitos s sanes decorrentes da configurao da improbidade
administrativa, os indivduos e agentes privados que sejam membros de rgos colegiados
que tenham aprovado a destinao dos recursos da outorga onerosa do direito de construir
para outras finalidades no previstas no artigo 31 do Estatuto.
Na segunda situao a improbidade administrativa fica configurada quando a
Administrao Pblica adquirir imvel objeto de direito de preempo, pelo valor da
proposta apresentada pelo proprietrio na notificao, se este for, comprovadamente,
superior ao de mercado (inciso VII). Esta alienao por lesar o patrimnio pblico, deve
ser passvel de nulidade, mediante uma declarao do Judicirio.
O Prefeito e demais agentes pblicos que adquirem imveis atravs do direito de preempo
por valor comprovadamente superior ao de mercado tambm podem estar sujeitos a ao
civil pblica e ao popular. Como j foi ressaltado, para evitar esta situao o Poder
Pblico deve realizar uma avaliao pblica do imvel, e na discordncia entre os valores
avaliados, o valor deve ser fixado atravs do procedimento da arbitragem judicial.
Nulidade da Alienao
No caso da alienao do imvel ter sido feita em desacordo com as condies estabelecidas
na proposta apresentada pelo proprietrio ao Poder Pblico municipal, esta alienao
considerada nula de pleno direito aos termos do 3 do artigo 27. Estas condies so
referentes ao preo, forma de pagamento, e aos procedimentos acima expostos.
Na ocorrncia da nulidade da alienao, o imvel poder ser adquirido novamente pelo
Poder Pblico municipal. Neste caso, a aquisio do imvel poder ser feita pelo valor de
base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada inicialmente
pelo proprietrio se esta for inferior ao da base de clculo do IPTU.
140
5.1 | REGULAO URBANSTICA E O FINANCIAMENTO DO

DESENVOLVIMENTO URBANO
Como j ressaltamos no item Instrumentos de Induo, embora alguns instrumentos includos
no Estatuto so facilmente identificveis como de natureza arrecadatria, e por isso associados
de forma mais imediata a objetivos fiscais, seu campo de ao inclui objetivos relativos ao
planejamento urbano. De acordo com Fernanda Furtado de Oliveira e Silva, Desta forma, tem
a natureza de instrumentos de poltica fundiria. Isto no implica porm separar os instrumentos
em dois tipos: aqueles de natureza tributria como relacionados aos objetivos fiscais, e os de
natureza regulatria, desenhados para cumprir objetivos de planejamento urbano. Trata-se, na
verdade, de um espao de atuao comum entre dois campos tradicionalmente separados,
mesmo no nvel local de governo.46
Entretanto, podemos afirmar que os instrumentos de induo do desenvolvimento urbano, se
bem aplicados, podem incidir diretamente na capacidade de investimento dos municpios, na
medida em que uma cidade bem equilibrada do ponto de vista territorial pode exigir gastos
muito menores com manuteno, servios e investimentos em infra-estrutura. O padro de
produo permanente de periferias desequipadas distantes do centro urbano implica em gastos
enormes para levar a cidade at l. E, do ponto de vista da manuteno, da vai derivar a
necessidade permanente de subsdios para sistemas de transporte, coleta de lixo e outros servios.
Estendendo o raciocnio dos instrumentos que viabilizam deixar de gastar, podemos apontar
todos aqueles em que parcerias voluntrias ou obrigatrias so estabelecidas entre o poder
pblico e os empreendedores privados, para viabilizar a produo de infra-estrutura,
equipamentos, espaos pblicos e moradia de interesse social, em geral totalmente financiados
pelo poder pblico. Enquadram-se nestes casos as pequenas e grandes operaes urbanas,
as contrapartidas exigidas atravs da anlise do Impacto de Vizinhana, os mecanismos de
transferncia de potencial. De novo aqui cabe o alerta de que estamos trabalhando com
instrumentos que podem servir simultaneamente para controlar o uso do solo, influenciar o
mercado de terras, arrecadar e redistribuir. Na forma como se aplica o instrumento pode estar
enfatizada uma ou outra vertente; alm disto, o desequilbrio entre estas vertentes pode gerar,
ao final do processo, uma demanda ainda maior de investimentos por parte do poder pblico.
Outros instrumentos que podem incidir sobre a receita pblica so aqueles que intervm
diretamente sobre o valor e disponibilidade de imveis no mercado privado, tais como IPTU
progressivo, consrcio imobilirio, zoneamento de interesse social e preempo. O IPTU
progressivo no tempo muito mais um instrumento de induo do aproveitamento das terras
urbanas, do que um instrumento para aumentar as receitas do Municpio, at porque ele aplicado
aps a edificao compulsria, que por sua vez depende de Plano Diretor e seus prazos. Deve ser
aplicado como sano para proprietrios que no efetivam o cumprimento da funo social da
propriedade. Outro instrumento fiscal, o IPTU progressivo, pode ser utilizado como um instrumento
de justia fiscal: quanto maior o valor do imvel, maior a alquota de imposto a ser paga pelo
46
Fernanda Furtado de Oliveira e Silva, Recuperao das Mais Valias Fundirias Urbanas na Amrica Latina, p. 116.
141
instrumentos de financiamento
5 | INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA
proprietrio. Ou seja: quem tem mais paga mais, dando uma contribuio maior para as receitas
pblicas. O instrumento pode ser tambm aplicado por meio da lei oramentria anual.
O IPTU progressivo, associado com outros intrumentos, pode facilitar a obteno de terras por
parte do municpio, a preos e condies mais favorveis do que aquelas obtidas obtidas em processos
de desapropriao.
O conjunto de experincias que apresentamos abaixo apresenta os resultados de parcerias
deste tipo, onde geralmente as contrapartidas no se do em dinheiro para um fundo, mas em
terrenos ou produtos de interesse coletivo.
Em CAMPO GRANDE, a transferncia de potencial construtivo (que na cidade aparece como Urbanizao
Negociada), serviu como forma de obteno de uma rea que se transformou em parque, ou seja,
como uma forma de financiamento da compra da rea, evitando despesas com a desapropriao.
Em CURITIBA (Lei no 6.337/1.982 e Lei no 9.803/2.000) o custo de restauro de um imvel pblico

a ser preservado dividido em cotas de potencial construtivo a ser transferido (o valor mdio
aproximado de R$200,00 por m2), que so vendidas, gerando recursos para o financiamento
da restaurao do imvel. Estas cotas so transformadas em potencial adicional de construo
para imveis comerciais. Mecanismo semelhante converso de rea de preservao em
metros quadrados potenciais adicionais - aplicado para imveis residenciais. O instrumento
foi muito utilizado e gerou para o municpio mais de 7 milhes de reais, que foram empregados
com a transformao de reas verdes em parque e restauro de imveis histricos. Ver detalhes
em transferncia do direito de construir, experincia de Curitiba.
Em PORTO ALEGRE, a Prefeitura utiliza-se da transferncia de potencial construtivo como forma

de financiar desapropriaes. Um exemplo o projeto virio da Terceira Avenida Perimetral,
que possui uma lei especial que determina aos proprietrios dos imveis atingidos poder receber
potencial construtivo na prpria avenida ou em outros lugares, podendo inclusive, negociar
esse potencial no mercado da construo civil.
MAU possui a legislao de Urbanizao Consorciada (Lei no 3.052, de 22 de dezembro de

1998) prevista nos artigos 69 e 70 do Plano Diretor. J foi aplicada em um loteamento industrial
que era extremamente precrio, com ruas de terra, sem esgoto, o que acabava afastando as
empresas do local. Os proprietrios dos lotes se uniram, entraram com o recurso para obras
de infra-estrutura esgoto, drenagem, asfalto e a Prefeitura entrou com o projeto e mquinas.
A operao transformou a rea em um condomnio industrial com qualidade, que atraiu novos
empreendedores e hoje no h mais rea disponvel.
142
Parte-se do princpio de que deve haver equilbrio entre o volume, a qualidade e a

excepcionalidade do benefcio a ser concedido pelo Poder Pblico e a contrapartida financeira
a ser exigida do empreendimento imobilirio.
Para isto, podem ser utilizados dois critrios que, com o seu uso simultneo, oferecem
parmetros balisadores para uma avaliao equilibrada de cada caso.
CRITRIO DA VALORIZAO DO TERRENO

Por este critrio, a contrapartida seria igual a uma porcentagem da valorizao do terreno
decorrente do benefcio concedido. A porcentagem definida por meio do interesse pblico
na Operao, aliado ao incentivo iniciativa privada, por exemplo, uma porcentagem de 100%
implicaria dizer que o interessado deveria doar toda a valorizao do seu terreno, o que, para
ele, poderia no apresentar qualquer vantagem e ele se desinteressar.
aulo, para iniciar as Operaes e testar o mercado, uma
Adotou-se, no caso de So P
Paulo,
porcentagem de 50% da valorizao do terreno obtida atravs da mudana dos ndices
urbansticos. Esse percentual com o tempo passou a 60 % e depois a 70% ou 75%.
No valor do terreno, antes e depois, estariam refletidos todos os casos possveis de benefcios
concedidos: mudanas de uso, aproveitamento, ocupao, recuos etc. Contudo, necessrio
notar que o critrio se baseia exclusivamente no valor de mercado do terreno, antes e depois
da concesso do benefcio. A questo, portanto, transforma-se num problema de avaliao,
que no to grave para os valores atuais de mercado para os quais j existem tcnicas
consagradas , mas sim para os valores aps o benefcio. Estes, sim, representam um problema
novo, para o qual esto sendo aplicados mtodos analgicos.
O critrio de avaliao geralmente adotado o da comparao com elementos de referncia
coletados no mercado imobilirio, na regio em que o imvel est localizado, j que os casos
concretos de Operaes Interligadas envolvem uma enorme gama de situaes.
Enquanto o valor inicial espelha a condio atual do mercado, o valor final deve alcanar uma
realidade abstrata para o local em estudo, mas comparvel a reas circunvizinhas ou prximas,
em zonas que tenham os mesmos coeficientes e usos pretendidos.
CRITRIO DO TERRENO VIRTUAL

O Critrio do Terreno Virtual parte da hiptese de que o proprietrio do terreno a ser beneficiado
teria a possibilidade de adquirir um terreno vizinho ao seu, com uma metragem quadrada
suficiente para ampliar a rea construda de seu empreendimento at o limite desejado. Como
se trata de um terreno virtual, este no pode possuir o mesmo valor de um terreno real, que
poderia ser usado para piscina, jardim, quadra de esportes, etc. Por esse motivo, admitiu-se
para o terreno virtual um valor aproximado de 70% do terreno real.
47
Este texto foi produzido pela equipe de Avaliao de Contrapartidas da Secretaria Municipal do planejamento de So
Paulo, em 1992, como balano das experincias de clculo de contrapartidas realizadas com as operaes interligadas
entre 1988 e 1992 Dirio Oficial do MSP.
143
47
5.2 | CRITRIOS DE AVALIAO DA CONTRAPARTIDA
A contrapartida seria, portanto, uma porcentagem do valor desse terreno virtual. Como no
critrio anterior, adotou-se inicialmente, um percentual de 50%. Em outras palavras, a Prefeitura
estaria cobrando pelo terreno hipottico a contrapartida de 35% do valor de um terreno real.
Esse percentual tambm evoluiu, passando posteriormente para 60 e 70 % do terreno virtual.
Porm, este critrio s pode ser aplicvel quando o benefcio solicitado uma ampliao de
rea construda, no incluindo a mudana de uso ou outros ndices. Alm disso, esse critrio
pode sofrer grandes distores quando a zona em que o terreno est localizado possui
coeficiente de aproveitamento excessivamente baixo (como nas Z8), devido ao carter
transitrio dessas zonas.
Por outro lado, o critrio de fcil aplicao, pois as variveis envolvidas so facilmente
conhecidas. A nica varivel questionvel o valor do m2 do terreno antes do benefcio, sobre
o qual se pode chegar a valores de mercado aceitveis.
DE ONDE SURGIRAM ESTES CRITRIOS 48

Quando as contrapartidas so calculadas sobre uma base de zoneamento com potenciais de
aproveitamento diferenciados, o mtodo de clculo deve incorporar o peso do coeficiente, de
acordo com a frmula:
CH = Aa x Vt1 x 0,7 x K2 onde:
CA1
CH
- Valor da contrapartida
Aa
- rea adicional construda
Vt1
- Valor do metro quadrado do terreno
0,7
- Constante por ser tratar de terreno virtual
K2
- Percentual de incentivo operao, de valor mnimo igual a 0,5
Nos casos de adoo de um coeficiente bsico nico, a frmula mais simples:

CH = Aa x Vt1 x K
Como chegar ao valor K era ento a questo posta. Para isso recorre-se Lei no 6766/79, lei
federal de parcelamento do solo urbano. Onde definido que as reas destinadas a sistema
de circulao, a implantao de equipamento urbano e comunitrio, bem como a espaos
livres de uso pblico, sero proporcionais densidade de ocupao prevista para a gleba,
aulo
garantindo-se um mnimo de 35% do total da gleba. No Municpio de So P
Paulo
aulo, esse mnimo
de 40% (5% fins institucionais, 15% para espaos abertos e o restante para ruas).
sabido que a densidade de ocupao pode ser medida em: a) rea construda, b) em habitaes,
e c) pessoas residentes. Como a Lei no definiu a densidade compatvel com a proporo
mnima de rea a ser transferida Prefeitura (35%). Pode-se admitir como aceitveis, os
seguintes valores para a proporo de 35%:
48
144
Cf. Domingos Theodoro de Azevedo Neto, As Operaes Interligadas e a Lei Federal no 6.766 /79. So Paulo, mimeo, 1989.
lote mnimo de 125 m2;

coeficiente de aproveitamento mximo (CA) igual a 1 (um).
Para atender proporcionalidade que foi dita, deve-se admitir que, quando for possvel mais de uma
habitao por lote, ou quando o CA for superior a 1, novos contingentes de reas seriam repassados
para a Prefeitura, proporcionais ao nmero adicional de habitaes ou rea construda adicional.
Os nmeros correspondentes legislao para o municpio de So Paulo (40% e no 35% da
Federal) seriam os seguintes:
100%
208 m2
de rea construda (CA=1)
de rea lquida de terreno ou por lote de habitao, ou
125 m
60%
de rea bruta de terreno por lote ou habitao, ou
125 m
125 m
de rea construda
20%
42 m2
de rea de ruas por lote, ou de rea construda
15%
de rea de espaos livres por lote, ou de rea construda
de rea institucional por lote, ou de rea construda.
5%
31 m
10 m
Admitiu-se ento que, no municpio de So Paulo, para cada nova habitao, ou para cada 125
m2 de rea construda adicional, seriam transferidos para a Prefeitura, quotas de terreno de 83
m 2. Tal proporo de 66,4% certamente excessiva em relao s ruas, mas no,
necessariamente, em relao aos espaos abertos e institucionais que somam 41 m2 de rea
para cada habitao, ou para cada 125 m2 adicionais de rea construda. Este valor equivale a
20% da rea total do terreno, ou 33% da rea construda.
Tambm admitiu-se que tais reas possam ser substitudas por seu equivalente financeiro, e
este em Habitao de Interesse Social (HIS), podendo ser este critrio, eventualmente, mais
bem elaborado tendo em vista considerar o uso das reas adicionais solicitadas.
Na forma apresentada, K poderia variar de 33% a 66%, considerando a hiptese sem ampliao
do sistema virio, ou com ampliao deste.
De um modo geral, este critrio se esboou para que a contrapartida fosse maior do que nos
demais critrios, e tanto maior quanto mais elevado o coeficiente da zona. Alm de ser uma
forma de recapitular a valorizao dos imveis ocorrida no passado e que os proprietrios
obtiveram de graa.
O VALOR DA CONTRAPARTIDA
Vale lembrar que o valor da contrapartida sempre ser fruto de uma interao entre o Poder
Pblico e o empreendedor imobilirio, tendo em vista equilibrar o interesse pblico e o interesse
particular, por esse motivo, qualquer critrio deve ser bastante flexvel para permitir que se
chegue a este equilbrio. o papel das porcentagens que aparecem nos diversos critrios
apresentados. Contudo, desejvel que tal interao seja balizada por parmetros e variveis
no sujeitas a controvrsias, de modo a restringir o campo da discusso. Os critrios servem
para delimitar o campo dentro do qual esta discusso deve se desenrolar.
145
uma habitao por lote;
A varivel que aparece nos primeiros critrios o valor presente do m2 do terreno. Tal valor
sempre sujeito a controvrsias, claro. Contudo, no primeiro critrio, o interessado tenderia a
avaliar o terreno por cima, para diminuir o montante da valorizao devida ao benefcio solicitado,
e pelo segundo por baixo, para diminuir o valor do benefcio solicitado. O uso dos dois critrios,
portanto, permitiria chegar a um valor equilibrado para a contrapartida.
OUTRAS FORMAS DE VENDA DE POTENCIAL

Em outras verses, a venda de potencial pode ser feita por meio de leiles peridicos, como
o caso da experincia de Porto Alegre
Alegre, onde estabelecido um limite construtivo mximo por
quarteiro. Nos leiles, a venda de potencial construtivo adicional ofertada ao conjunto dos
proprietrios de uma regio, sendo vetada a venda direta a um proprietrio (ver item outorga
onerosa do direito de construir experincia de Porto Alegre).
146
O CASO DE SO PAULO
No discurso dos Planos Diretores e urbanistas, cada vez mais as operaes urbanas tm sido
apontadas como grande alternativa para o financiamento das cidades, diante da crise fiscal e
de capacidade de endividamento do Estado. As operaes apareceriam como uma alternativa
vivel pouco antiptica de aumentar os recursos para investimentos, j que seu carter no
compulsrio no acirra as eternas reaes contrrias ao aumento da tributao sobre
propriedade imobiliria, (IPTU) uma das grandes fontes de receita prpria dos municpios
sistematicamente pouco utilizada no Brasil.
A rejeio a um aumento da base do IPTU estaria relacionada prpria estrutura da propriedade
imobiliria: uma base fiscal dividida entre manses e apartamentos de luxo politicamente no
tributveis, de um lado, e os casebres dos pobres que no vale a pena tributar, de outro.49
Ao contrrio, na operao, ningum contrariado: a adeso voluntria e, alm do mais, quem adere
compra um potencial, recebendo, portanto, um valor adicional, que ser incorporado sua propriedade.
J discutimos em outra parte do Guia do Estatuto as questes de ordem urbanstica envolvidas.
Vale a pena aqui colocar a pergunta no campo puramente financeiro: em So Paulo, cidade
com o mercado imobilirio mais potente do pas, onde as operaes urbanas comearam a ser
praticadas h dez anos, produziram resultados econmicos significativos?
Operao Urbana Anhangaba50

Foram protocolados at outubro de 1992 (um ano aps o incio da operao que durou 4 anos) apenas
cinco propostas, acreditava-se devido recesso econmica da poca e retrao do mercado imobilirio.
Destas, trs se utilizavam do mecanismo da regularizao, uma era de construo nova e uma era
reforma com aumento de rea construda em prdio de valor histrico e arquitetnico.
De qualquer forma, at o fim da operao, somente foi aprovada a proposta de regularizao
de 5.368,29 m2 de rea construda da Bolsa de Valores de So Paulo, pela CNLU Comisso
Normativa de Legislao Urbanstica em 14 de julho de 1992, resultando a contrapartida
financeira de 5.282.807,20 UFIRs o equivalente, na poca, a US$2.666.665,00.
Operao Urbana Centro51

Resultados at outubro de 2001
Propostas apresentadas: 91
Propostas Aprovadas: 11
Desistncias: 17
Indeferida: 01
Propostas em Anlise: 62
49
Trata-se de citao de Carl Shoup em Fernanda Furtado de Oliveira e Silva, op. Cit. p. 24.
Dados da Secretaria Municipal do planejamento de So Paulo, em 1992, balano das experincias de clculo de
contrapartidas realizadas com as operaes interligadas entre 1988 e 1992 Dirio Oficial do MSP.
51
Dados da EMURB, Outubro de 2001.
50
147
5.3 | RESULTADOS ECONMICOS DE OPERAES URBANAS
NO
INTERESS
AD
O
INTERESSAD
ADO
CONTRAP
AR
TID
A
CONTRAPAR
ARTID
TIDA
01
SINTETEL cedente de 2.657,56 m 2 de potencial construtivo
Valor da transferncia
02
FRESNO / AME cessionrias de 1.600,00 m2 de rea construda equivalente
R$ 480.483,00
03
Marcelo Sousa Pinto cedente de 2.696,31 m 2 de potencial construtivo
Valor da transferncia
R$ 800.000,00
04
BANCOOP cessionria de 3.580,00 m de rea construda equivalente
05
Slvio Santos Participaes aumento de TO e dispensa de recuos
06
BM&F reforma com reconstruo sem aumento de rea
No Onerosa
07
BM&F reforma com aumento de rea
No Onerosa
08
Valor Histrico: R$ 755.712,86
Empresa Brasileira de Correios de e Telgrafos reforma com

aumento de rea e permisso de uso
No Onerosa
09
Antnio Carlos Costa Aranha reforma sem aumento de rea
No Onerosa
10
QUATTRO A Telemarketing e Centrais de Atendimento S/A
No Onerosa
11
TRE Tribunal Regional Eleitoral regularizao e reforma com
Valor Histrico
R$ 181.966,45
aumento de rea
Valor total de Contrapartidas:

Operaes de Transferncia R$ 1.260.483,00 recursos privados destinados recuperao
de imveis tombados (valores histricos)
Outras operaes R$ 937.679,31 recursos depositados na conta da Operao Urbana
Centro (valores histricos)
Operao Urbana gua Branca52

Resultados at outubro de 2001:
Propostas apresentadas: 08
Propostas Aprovadas: 02
Desistncias: 02
Propostas em Anlise: 04
INTERESSADO
CONTRAPARTIDA
OBSERVAES
Ricci e Associados Engenharia e Comrcio Ltda.
R$ 22.000.000,00
A Natureza da proposta para a construo de um edifcio de servios. J foram

consumidos R$ 4 milhes da contrapartida, restando R$ 18 milhes, que devero
ser consumidos at junho de 2003.
Francisco de Assis Carvalho Pinto

Colgio das Amricas
52
148
Dados da EMURB, Outubro de 2001.
R$ 120.000,00
Ampliao de rea Construda do colgio.
QUADRO I
PROPOSTAS PROTOCOLADAS E APROVADAS
ANO
PROPOSTAS
PROPOSTAS
POTENCIAL
VALOR
PROTOCOLADAS
APROVADAS
ADICIONAL (M2)
CONTRAPARTIDA (UFIR)
1995
18
22.650,92
8.584.595,23
1996
38
18
90.85,69
31.538.024,54
1997
19
19
119.886,93
31.738.024,79
1998
24
12
36.020,28
8.675.226,16
1999
21
18
118.100,84
37.174.991,71
2000
20
14*
175.543,61
40.539.980,87
2001
14
n/d
188.963,48
59.979.143,70
Total
154
n/d
752.018,75
217.229.987,00
* at outubro de 2000
n/d no disponvel
Fonte: Sempla (dados atualizados at outubro de 2001)
Decorridos 6 anos de vigncia da Operao Urbana Faria Lima aprovada e sancionada com
a Lei n o 11.732/1995 , os investimentos realizados e os resultados obtidos podem ser
resumidos como se segue:
Por parte da administrao pblica: obras de prolongamento da Av. Faria Lima sem contemplar
a ligao com a Av. Bandeirantes e com a Av. L. C. Berrini, o montante do custo de desapropriaes alcanaria 120 dos 150 milhes de reais54 que se estimava potencialmente arrecadveis
na forma de contrapartida (Sempla 2000).
Por parte da iniciativa privada: 154 projetos de construo de edifcios para fins bem pouco
diversos. Os 752.018,75 m2 realizados como potencial adicional de construo, que foram
assim distribudos:
278.007, 97 m2 (ou 22% do total vinculado aos seus 5 sub-permetros) couberam rea
Diretamente Beneficiada, cujo estoque ainda reserva para futuros empreendimentos 971.923,
06 m2 (ou 78% dos 1,250 milhes de m2 disponibilizados);
474.010,81 m2, ou 47% do total, disponibilizados na rea Indiretamente Beneficiada, sem
incluir os (aproximadamente) 130 mil m2 correspondentes superfcie implicada nas novas
propostas 525.998,19 m2 ou 53 % dos 1 milho de m2 inicialmente previstos.
A operao urbana que mais apresentou resultados financeiros significativos Faria Lima
na verdade consumiu muito mais recursos pblicos para sua realizao do que gerou. A
operao urbana Anhangaba/Centro apresentou resultados financeiros mnimos.
A partir destas consideraes, cabe sustentar a tese de que recursos de outorga onerosa
sobre uma base de coeficiente nico ou sobre coeficientes diferenciados, e com definies
53
Dados da Sempla, Operao Urbana Faria Lima, 2000; e J. Magalhes, J e Pedro M. R. Sales, Reavaliao Crtica da
Operao Urbana Faria Lima.
54
Valor correspondente a 150 milhes de dlares, de acordo com a fonte utilizada.
149
Operao Urbana Faria Lima53
precisas de tetos mximos, conforme define o Estatuto, praticada sobre reas j consolidadas
e dotadas de infra-estrutura, podem gerar mais recursos para investimentos do que as operaes
urbanas, j que no carecem de novos investimentos para se realizar. Os leiles de potencial
adicional de construo, como os ocorridos em Porto Alegre em 2001, ilustram este argumento:
o total disponvel hoje a partir das definies no novo Plano Diretor aprovado de 17.044.000 m2.
De maro a setembro j foram realizados trs leiles: no primeiro foram vendidos 6.875 m2
e arrecadados R$1.90 0.000,0 0; no segundo foram vendidos 860 m 2 e arrecadados
R$105.000,00; no terceiro foram vendidos 4953 m2, com uma arrecadao de R$ 786.000,00.
aulo
A experincia de So P
Paulo
aulo, com as operaes interligadas (que renderam aproximadamente
100 milhes de reais para construo de casas populares at 1992) e que acertadamente
foram suspensas pela Justia, j que se tratava de mudanas pontuais de zoneamento
decididas por uma comisso mista, sem passar por aprovao em lei, demonstra este
potencial. Com parmetros e rea de aplicao definida pelo Plano e lei ordinria, a outorga
onerosa pode gerar recursos; mas mesmo assim, estes devem ser entendidos como
complementares e no alternativos base tributria existente.
A questo do CEPAC
J discutimos no item operaes urbanas os problemas relacionados ao uso do CEPAC como
forma de venda de potencial ou transferncia.
Sob o ponto de vista, econmico, as grande diferenas entre o mtodo de venda direta do solo
criado e a emisso dos CEPACs est na apropriao das mais valias imobilirias. Na venda
direta pelo poder pblico, este detm o potencial e o aliena; captando parte dos ganhos
imobilirios somente no momento em que o empreendimento privado aprovado. No caso do
CEPAC, o poder pblico vende os ttulos, independentemente de qualquer pedido de aprovao
de projeto ou obra, e antes dos investimentos previstos na operao. Assim, o poder pblico
vende o CEPAC quando o valor do potencial baixo. Quando ocorre a valorizao, so os
detentores de CEPAC que ficam com os ganhos. O CEPAC transforma assim um instrumento
de captao de ganhos privados por parte do poder pblico, em captao de ganhos decorrentes
da ao do poder pblico pelos privados.
Frmulas como o CEPAC tambm tm sido utilizadas para operaes de transferncia de
potencial, por meio de converso de potencial no utilizado em terrenos privados situados em
reas de preservao ou contendo imveis histricos em ttulos de transferncia convertveis
em metros quadrados de potencial adicional em outro terreno. Novamente aqui o perigo
gerar uma verdadeira indstria de transferncias e um mercado especulativo destes ttulos,
com efeitos imprevisveis sobre a estruturao urbana.
150
instrumentos de regularizao fundiria
6.1 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

SOBRE OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

O Estatuto da Cidade prope a regularizao fundiria de imveis privados ocupados por moradia
popular, atravs do instrumento do usucapio (artigos 9-14). Os artigos do Estatuto que se
referiam regularizao de imveis pblicos ocupados (artigos 15-20) foram vetados pela
Presidncia da Repblica quando da sano da lei, tendo sido parcialmente incorporados
Medida Provisria 2.220. Os instrumentos de regularizao possibilitam novas formas de
legalizao para ocupaes feitas por populaes de baixa renda em reas que no lhes
pertenciam legalmente.
A rigor, regularizao fundiria :
o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva
legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em
desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando melhorias no ambiente urbano
do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria. 55
Os instrumentos presentes no Estatuto (usucapio) e na Medida Provisria 2.220 (concesso
de imveis pblicos) referem-se apenas dimenso jurdica da regularizao; a nica meno
a um instrumento de regularizao urbanstica (Zonas Especiais de Interesse Social) aparece
somente como um dos institutos jurdicos e polticos listados no inciso V do artigo 5.
J descrevemos, na introduo deste Guia, os processos de excluso territorial que levam
formao de assentamentos precrios de baixa renda em nossas cidades, contrariando normas
urbansticas e, na maioria das vezes, acontecendo sobre terras que no pertencem legalmente
aos ocupantes. Conforme Alfonsin,
Como solues adequadas ainda parece estarem longe e nas cidades o crescimento
natural e a migrao exigem solues imediatas, as populaes continuam a ocupar e
invadir reas livres, pblicas e privadas. Na ausncia de solues preventivas, resta ao
poder pblico, em princpio, trs alternativas: ignorar os fatos, despejo forado ou
regularizao das ocupaes. Em muitos casos, com at 2\3 da populao vivendo em
situaes irregulares e ilegais, quase todas as administraes esto engajadas, de uma
forma ou outra, na tentativa de regularizar as ocupaes. (...) Porm, apesar dos programas
de regularizao fundiria terem se disseminado nas cidades brasileiras nos ltimos anos,
flagrante a inexpressividade dos resultados (...), especialmente nas capitais. Existe uma
55
Definio constante em ALFONSIN, Betnia, Instrumentos e experincias de Regularizao Fundiria nas Cidades
Brasileiras. FASE/GTZ/IPPUR / UFRJ, p. 24.
151
6 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA
imensa defasagem entre o nmero de famlias potencialmente beneficirias dos direitos

e o nmero de famlias objetiva e finalmente titulares do direito terra. 56
Ainda segundo o mesmo estudo, vrias so as razes para explicar estes resultados a
dificuldade das prefeituras de atuar simultaneamente em favelas, loteamentos, reas privadas
e pblicas; a setorializao das administraes locais frente natureza intersetorial da
interveno nos assentamentos; a rigidez da legislao dos registros de imveis; a estrutura
dos cartrios; a cultura conservadora do poder judicirio; a falta de continuidade dos programas
em funo da rotatividade poltica dos governos e a dificuldade de estruturar processos de
usucapio individuais em ocupaes coletivas. A regulamentao do usucapio presente no
Estatuto procura enfrentar alguns dos obstculos apontados acima, sobretudo no que se refere
aos processos individuais com a introduo da possibilidade do usucapio coletivo e as
questes ligadas ao registro de imveis.
Por outro lado, como a formulao da regularizao fundiria presente no Estatuto dialoga
basicamente com o Poder Judicirio, oferece poucos parmetros para as polticas municipais,
que devem necessariamente ser mobilizadas no processo de regularizao, na medida em
que a simples distribuio de ttulos, sem intervenes na urbanizao e consolidao, pode
significar a perpetuao de uma situao de precariedade.
A origem do instrumento est nos movimentos de defesa dos favelados e nas lutas pela
consolidao de assentamentos precrios que emergiram nas cidades brasileiras, em meio ao
processo de redemocratizao do pas, no final da dcada de 70. A defesa da permanncia nos
assentamentos, em contraposio poltica de desfavelamento at ento praticada, foi gerando
demandas locais por regularizao e urbanizao, surgindo, assim, nos anos 80, os primeiros
programas de regularizao.
onte
e .57 Em
Em 1983, foram criados o PROFAVELA, em Belo Horiz
Horizonte
onte, e o PREZEIS, de R ecif
ecife
aneiro criava um ncleo de loteamentos,
1984, a Procuradoria do Estado do Rio de JJaneiro
posteriormente incorporado pelo municpio. Em seguida, em 1985, Diadema iniciou um
programa de regularizao e urbanizao das mais de 170 favelas que se encontravam em
reas pblicas (3% do territrio) e concentravam uma populao de quase 100 mil pessoas. O
processo que levou ao programa de regularizao e urbanizao em Diadema teve incio em
1982, quando a populao favelada comeou a se reunir, a partir da Comisso Municipal de
Favelados de Diadema, uma organizao popular apoiada pela Igreja Catlica. A posse da terra
e o direito de permanncia nos locais onde j havia uma regularizao fundiria eram as principais
reivindicaes do movimento organizado de favelados.
As intervenes no campo jurdico foram iniciadas simultaneamente quelas realizadas no
campo urbanstico. A demarcao de lotes e a definio de reas a serem desafetadas eram,
ao mesmo tempo, o incio do processo de regularizao fundiria e de reurbanizao das favelas:
produziam processos jurdicos que tinham como desfecho a Concesso Real do Direito de Uso
e a formulao de projetos urbansticos de incorporao dos ncleos de favelas cidade.
A posse da terra pela populao que ocupava reas pblicas foi garantida por meio do
instrumento da Concesso do Direito real de Uso (CDRU), institudo em mbito nacional pelo
Decreto-Lei n 271/1967, que permite ao poder pblico legalizar espaos pblicos utilizados
56
57
152
ALFONSIN, Betnia. Op. Cit., p 268.

ver caixa de texto adiante, no item ZEIS .
para fins residenciais.58 A CDRU consolidou-se como lei municipal em 1985, por meio da ao
da presso popular, que exigia a aprovao da CDRU, o que em muito contribuiu para o resultado:
a Cmara Municipal de Diadema aprovou, pela primeira vez, a aplicao do instrumento.59
Em Diadema, a CDRU outorgada somente para ocupaes em processo de urbanizao, isto
, que contemplem todas as melhorias bsicas prioritrias: lotes demarcados em metragem
padro, vielas projetadas, rede de esgoto instalada, espao para centros comunitrios e
construo de escadarias, caso seja necessrio. Tambm exigido que as comunidades estejam
organizadas em comisses de moradores, de modo que possam reunir a documentao
necessria ao processo de concesso.60
Nos anos 90, a poltica de urbanizao consolidou-se em todo o pas, de forma que programas,
como o Favela Bairro (Rio de Janeiro), ampliaram tremendamente a escala da interveno nos
assentamentos precrios. Programas massivos de regularizao so hoje, inclusive, fortemente
apoiados por agncias multilaterais, como o Banco Mundial.61 Entretanto, como apontamos
acima, mesmo em favelas urbanizadas, so poucos os processos que completaram
integralmente o ciclo, rompendo, sob o ponto de vista urbanstico e legal, a linha demarcatria
que os separa da cidade consolidada.

O objetivo da regularizao fundiria legalizar a permanncia de populaes moradoras de
reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, o que significa a integrao dessas
populaes ao espao urbano, aumentando sua qualidade de vida e resgatando sua cidadania.
COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTOS

Como apontamos acima, a dimenso contemplada pelo Estatuto a jurdica, a ser apresentada
posteriormente. Cabe aqui, entretanto, novamente recomendar a diretriz de que os processos
de regularizao sejam sempre formulados como programas municipais de urbanizao/
regularizao, o que implica aliar uma estratgia de regularizao a um plano de urbanizao.
Alm disto, programas de regularizao devem ser necessariamente acompanhados de polticas
fundirias e imobilirias que incidam sobre o mercado de terras, ampliando o espao destinado
para a produo de moradia popular, sob pena de gerarmos um crculo vicioso eterno:
regularizam-se ncleos, enquanto novos assentamentos precrios vo se formando.62
58
A CDRU tambm regulamentada em mbito Estadual, por meio das Constituies Estaduais. No caso do Estado de
So Paulo, trata-se do Artigo 63, 1.
59
Dirio do Grande ABC, 21 de setembro de 1985, p. 5.
60
REIS e LISO (1998), pp. 127-128.
61
Ver abaixo, no item Alertas, uma anlise mais abrangente da disseminao internacional das polticas de regularizao.
62
Ver item Alertas .
153
conjunta de advogados da Prefeitura e da Associao de Favelados de Diadema, e com o apoio
ALERTAS
Recentemente, as polticas de titulao de terras passaram a ser incorporadas na agenda dos
Bancos e Agncias multilaterais como estratgias fundamentais de combate pobreza e
interveno no espao urbano. Uma das referncias tericas para a disseminao desta poltica
tem sido as idias de Hernando Soto, que no livro O Mistrio do Capital pode ser sintetizado
da seguinte forma:
A maioria dos pobres j possuem os ativos que necessitam para produzir o sucesso do
capitalismo (...) Mas eles detm esses recursos de forma ineficaz (...) lhes falta um processo
para representar a propriedade e criar capital (...) Eles tm casas, mas no os ttulos de
posse, isto , a representao dos ativos em documentos de propriedade legal que lhes
confere o poder para criar a mais valia. 63
O que torna a idia de Soto atraente a nfase dada dimenso econmica e suas implicaes
no processo da ilegalidade urbana. Enquanto a maioria das pesquisas acadmicas de polticas
pblicas para assentamentos informais e regularizao fundiria apresentava uma combinao
de argumentos humanitrios, ticos, religiosos, sciopolticos e ambientalistas, a tese de Soto
demonstra o impacto significativo que os programas de regularizao podem ter sobre a poltica
econmica geral, por capturar o crescimento informal da economia extralegal em uma
economia formal, particularmente nas reas urbanas. Alm disso, ele argumenta que estas
polticas pblicas podem ser um instrumento de reduo da pobreza social e global.
De acordo com esta viso, pequenos comrcios informais, casas e barracos precrios so
essencialmente capital econmico, capital morto que poderia ser reavivado por um sistema
legal oficial para que, ento, as pessoas pudessem ter acesso a um crdito formal, investir em
suas casas e negcios, e desta forma, revigorar a economia urbana como um todo. Para justificar
suas posies, Soto usa de um argumento tripartite:
as pessoas precisam se sentir seguras de suas condies de posse para comear a investir
no melhoramento de sua casa/negcio;
segurana de posse e acesso a crdito podem apenas ser providos por meio da legalizao
da ocupao/negcio informal;
o modo de se proceder a legalizao garantir a posse individual dos ttulos.
Como resultado de suas idias, a total (e, freqentemente, no-qualificada) legalizao dos
negcios informais e o reconhecimento de ttulos de propriedade individual para o morador
urbano nos assentamentos informais tm sido propostos, ou mesmo impostos, em vrios
pases por meio de instituies como o Banco Mundial, entre outras como o modo radical
de transformar as economias urbanas.
No entanto, uma questo fundamental a ser anotada diz respeito ao impacto das polticas de
regularizao sobre o mercado imobilirio (formal e informal). Regularizaes tm sido vistas
por vrios pesquisadores como uma obrigao mercadolgica do processo operante de
antigos assentamentos ilegais. Uma rea de preocupao a possibilidade de gentrificao,
que nesses casos no significa reabilitao e mudanas de uso das construes da cidade,
mas um processo de invaso por parte da populao dos assentamentos regularizados, para
63
Esta anlise das idias de Hernando de Soto e suas implicaes para as polticas de regularizao foram extradas de
Edsio Fernandes no American Planning Associations newsletter no 67 June 2001, pp. 2-9; Interplan, Nova Iorque.
Tambm disponveis no stio: www.interplan.org .
154
usos de habitao ou outros, com a conseqente expulso dos moradores originais. Isto
regularizados em reas pblicas ocupadas: como pode o investimento pblico em habitao,

servios e infra-estrutura se justificar, se a terra for privatizada e, dessa forma, falhar no
cumprimento de uma funo social aps a regularizao?
Alm disso, a poltica de regularizao pode alimentar a mquina de produo da excluso
territorial, na medida em que definitivamente os mais pobres resolvem seu problema de
moradia e, depois, somente buscam a titulao de propriedade. O efeito urbanstico, para a
cidade, da manuteno de tal prtica pode ser desastroso: as ocupaes, que normalmente
se do sobre reas vedadas pelas normas urbansticas para ocupao pelo mercado formal,
podem comprometer para sempre, no s a qualidade ambiental dos prprios assentamentos,
mas da cidade de uma forma geral.
Os efeitos polticos podem ser igualmente desastrosos. Afinal, nada melhor do que uma poltica
permanente de ocupao selvagem e posterior legalizao (anistia, regularizao) para a
manuteno de uma poltica clientelista e populista. Portanto, para regularizar e urbanizar
preciso levar em considerao os seguintes cuidados:
Polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas isoladamente. Estas necessitam
ser concebidas no contexto mais amplo das polticas pblicas preventivas e dos investimentos
diretos em infra-estrutura, incorporando a proviso de servios e a instituio de polticas
habitacionais voltadas para a promoo da reforma urbana;
Para garantir a seguridade individual e a integrao scio-espacial de reas e comunidades,
essa poltica de regularizao deve garantir a permanncia dos ocupantes originais na terra
regularizada e que recebeu benefcios; e desenvolver condies para a cidadania social. O
reconhecimento do direito de moradia e a garantia de seguridade pela poltica de regularizao
no podem ser reduzidos a um reconhecimento dos direitos de propriedade individual;
Para tanto, possvel integrar as polticas de regularizao no esquema geral do planejamento
e controle do uso do solo, o que pode ser logrado por meio do estabelecimento de Zonas
Especiais de Interesse Social;
Programas de regularizao devem ser articulados com outros programas de combate
excluso, como acesso a crdito, escolarizao etc;
importante que as gestes municipais fomentem programas que garantam recursos, poltica
urbana, critrios de atendimento e parcerias. Tambm fundamental a criao de espaos de
gesto participativa para discusso, elaborao e gesto das reas;
No cair na armadilha da lei que melhora condies de habitabilidade, restringindo-se apenas
questo do lote e da habitao, esquecendo-se da importncia da existncia de equipamentos
de lazer, reas de cultura, locais de encontro, enfim, condies indispensveis qualidade de
vida. Afinal, o acesso cidade no est somente na garantia do uso do lote.
155
deveria ser uma preocupao especial nos assentamentos informais que podem ser
ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL
A partir dos anos 80, um novo instrumento urbanstico comea a ser desenhado em vrias
prefeituras do pas: as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), ou reas de Especial
Interesse Social (AEIS). Trata-se de um produto da luta dos assentamentos irregulares pela
no remoo, pela melhoria das condies urbansticas e pela regularizao fundiria. A
concepo bsica do instrumento das ZEIS incluir, no zoneamento da cidade, uma categoria
que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, o estabelecimento de um padro
urbanstico prprio para o assentamento.
A possibilidade legal de se estabelecer um plano prprio, adequado s especificidades locais,
refora a idia de que as ZEIS compem um universo diversificado de assentamentos urbanos,
passveis de tratamentos diferenciados. Tal interpretao agrega uma referncia de qualidade
ambiental para a requalificao do espao habitado das favelas, argumento distinto da antiga
postura de homogeneizao, baseada rigidamente em ndices reguladores.
O estabelecimento de ZEIS significa o reconhecimento da diversidade de ocupaes existentes
nas cidades, alm da possibilidade de construo de uma legalidade que corresponda a esses
assentamentos e, portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores.
OBJETIVOS
Os objetivos do estabelecimento de ZEIS so:
permitir a incluso de parcelas marginalizadas da cidade, por no terem tido possibilidades
de ocupao do solo urbano dentro das regras legais;
permitir a introduo de servios e infra-estrutura urbanos nos locais em que antes no
chegavam, melhorando as condies de vida da populao;
regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois em se reduzindo as diferenas de qualidade
entre os padres de ocupao, reduzem-se tambm as diferenas de preos entre as terras;
introduzir mecanismos de participao direta dos moradores no processo de definio dos
investimentos pblicos em urbanizao para a consolidao dos assentamentos;
aumentar a arrecadao do municpio, pois as reas regularizadas passam a poder pagar impostos
e taxas vistas nesse caso, muitas vezes, com bons olhos pela populao, pois os servios e
infra-estrutura deixam de ser vistos como favores, e passam a ser obrigaes do poder pblico;
aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda.
156
A primeira experincia de estabelecimento de ZEIS ocorreu no municpio do RECIFE, a partir de

1983, quando uma nova Lei de Uso e Ocupao do Solo da cidade reconheceria as ZEIS como
parte integrante da cidade, sem, contudo, dispor de instrumentos de inibio da ao
especulativa do mercado imobilirio. Essa nova lei reconhecia caractersticas particulares
daqueles assentamentos e propunha a promoo de sua regularizao jurdica, bem como a
sua integrao estrutura da cidade. Mas, uma vez integradas as ZEIS, as leis do mercado
tratariam de estabelecer sua dinmica normal de estruturao urbana.
Alm disso, a lei reconhecia apenas 27 reas como ZEIS dentro de um universo estimado de
200 favelas deixando uma massa de assentamentos de origem espontnea sem instrumentos
legais de acesso ao solo e aos benefcios urbanos.
A regulamentao das ZEIS somente veio a acontecer em 1987, aps longo processo de
articulaes, presses e negociaes das organizaes de bairro. Apoiadas pela Comisso de
Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, essas organizaes apresentaram projeto de
lei prevendo mecanismos de gesto participativa na conduo de projetos de recuperao
urbana, regularizao jurdica e formas de solicitao de transformao em ZEIS de localidades
ainda no caracterizadas como tal.
Com a lei do PREZEIS Plano de Regularizao das ZEIS em 1987, abriu-se o leque para que
novas reas pudessem ser incorporadas como ZEIS, sendo introduzidos mecanismos de
proteo contra as aes especulativas do mercado. Dentre os principais instrumentos de
inibio, encontram-se aqueles referidos s dimenses dos lotes (estabelecimento de lotes
mnimos) e proibio de remembramentos, o que reforaria a conservao das caractersticas
das ocupaes locais, bem como do perfil social dos ocupantes.
A lei do PREZEIS tratou sobretudo de institucionalizar os canais de gesto urbana, colocando a
populao prxima arena decisria. Foram criadas, em lei, as Comisses de Urbanizao e
Legalizao da Posse da Terra (COMUL) institucionalizando as prticas das antigas comisses
de bairro com o objetivo de tratar dos problemas especficos de cada uma das ZEIS. Foi
tambm criada a figura, ainda consultiva, do Frum do PREZEIS, destinado a ocupar-se das
questes pertinentes ao conjunto das ZEIS.
Foram compostas trs cmaras com a funo de apoiar a coordenao do Frum no
planejamento e acompanhamento das aes do PREZEIS: as Cmaras de Urbanizao, de
Legalizao e de Finanas, compostas por agentes das comunidades, das ONGs e da
municipalidade.
Em 1993, foi possvel aprovar na Cmara de Vereadores a lei regulamentando o Fundo do
PREZEIS e, a partir da, pactuou-se o comprometimento de 1,2% da arrecadao tributria para
o funcionamento do programa.
Um balano nos nmeros relativos ao PREZEIS aponta, em 1997, a existncia de 65 comisses
de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra em atividade. A prefeitura tem obras em 18
destas reas e planos especficos elaborados para nove delas. As COMULs acompanham as
pautas de regularizao fundiria e intervenes de urbanizao, supervisionando a aplicao
de recursos do Fundo do PREZEIS, com valores da ordem de quatro milhes de reais (1996).
157
TRAJETRIA DE IMPLANTAO DO INSTRUMENTO
...
Situada na Regio Metropolitana de So Paulo, DIADEMA foi considerada, at os anos 80, um

dos municpios com pior situao de excluso territorial em todo o Estado. As melhores pores de
terra urbanizada foram historicamente destinadas ao uso industrial, colocando a populao residente
em segundo plano, numa situao muitas vezes ilegal e precria. Um tero da populao vivia em
3,5% da superfcie do municpio quase exclusivamente em favelas sem qualquer infra-estrutura.
Aps um processo de negociao entre tcnicos, vereadores e movimentos populares, a
administrao municipal estabeleceu dois tipos de AEIS reas de Especial Interesse Social:
as AEIS 1, reas vazias, destinadas produo de novos ncleos habitacionais populares, e as
AEIS 2, reas ocupadas por favelas, a serem reurbanizadas. Nas AEIS, s poderiam ser
implantadas habitaes para a populao de baixa renda, ampliando assim a oferta de terras
para essa faixa e, conseqentemente, reduzindo seu preo.
O instrumento dobrou a quantidade de terras em oferta para a populao de baixa renda, e
possibilitou o assentamento ou a regularizao da ocupao de grandes parcelas da populao
da cidade e, ao mesmo tempo, derrubou os preos da terra para habitao popular, permitindo
que esta fosse comprada por cooperativas habitacionais organizadas para a produo de moradia
em regime de mutiro. Obrigatoriamente, as terras declaradas como AEIS foram destinadas
exclusivamente para famlias com renda de at 10 salrios mnimos. Assim, a oferta de terrenos
para habitao social saltou de 3,5% para 7% do total de terras do municpio.
Esses resultados foram possveis porque houve, no municpio, a presena de moradores de
bairros e de casas precrios, que se organizaram e se tornaram interlocutores permanentes da
poltica urbana da cidade, participando ativamente das negociaes em torno da estratgia, da
regulao e das decises sobre os investimentos. Isso representou, alm do acesso moradia
para as populaes envolvidas, um ganho de qualidade da administrao municipal, que se
aproximou da populao e cumpriu seu papel de mediador das disputas pela terra urbana. Em
Diadema, trs anos depois da promulgao da lei, 90% das reas j foram negociadas. Hoje, a
oferta de reas muito escassa e a procura permanece. Essa dinmica resulta de um mercado
que se estabeleceu, provocando um aumento relativo do preo das reas de ZEIS. A oferta de
terras para habitao de baixa renda acabou por ajudar a conter a ocupao das reas de
mananciais em Diadema, uma vez que a demanda por habitao social era enfrentada com
resultados evidentes, diferentemente do ocorrido nos municpios vizinhos que tiveram o
crescimento de sua mancha urbana, principalmente nessas reas.
A relao estreita entre Diadema e os municpios fronteirios acabou atraindo uma populao
da regio, que migrou e foi agregada ao dficit populacional do municpio. Hoje, Diadema
encontra-se no seu limite fsico de ocupao. Essa demanda por moradia, aliada escassez de
terras, aponta para a necessidade de uma poltica regional e metropolitana de habitao.
As discusses atuais do Plano Diretor consideram tambm que necessria uma avaliao da
legislao em Diadema, em termos de resultados formais. Constatou-se uma alta densidade
de ocupao, muita autoconstruo e a total inexistncia de reas para equipamentos
institucionais de lazer, culturais e de sade, na forma prevista por lei, fatores que dificultam os
processos de regularizao.
158
A legislao de ZEIS de SANTOS teve uma significativa participao popular por meio das
discutir, aprovar e elaborar a poltica habitacional e a poltica de desenvolvimento urbano a ser

implementada. A partir dessas conferncias, foram definidas as reas de ZEIS e montou-se
um cadastro de famlias e movimentos por moradia, que se organizaram para as discusses
sobre as prioridades e os projetos das reas.
A maioria dos projetos efetivados em reas de ZEIS aconteceu em reas de favela,
principalmente na zona noroeste da cidade, que possui muitas ocupaes precrias instaladas
em reas da marinha, na faixa litornea. Um levantamento atual mostra que boa parte dos 12
projetos de lotes urbanizados ou de casas foi executada em reas j ocupadas. Cerca de 1/3 do
projeto do Dique da Vila Gilda, que abriga 2.800 famlias, j transformou uma parte da favela de
palafitas em um aterro com 440 moradias definitivas.
Santos tambm possui reas precrias concentradas nos morros, que abrigam quase 10% da
populao da cidade, equivalente a cerca de 50.000 famlias. Estes tambm foram alvo de
processos de regularizao de ZEIS de favela e ZEIS de vazios. Um dos projetos em ZEIS de
Vazios ocupou uma rea de morro que foi desafetada para abrigar um projeto de cerca de 500
unidades da CDHU.
A nica aplicao de ZEIS de cortios ocorrida em Santos (talvez, a nica no Brasil) aconteceu
na rea central, que concentra cortios, e significou a regularizao de um edifcio antigo,
conhecido como Cortio Repblica Bem Viver, que hoje abriga um asilo.
Em NATAL, cada rea de AEIS (Plano Diretor Lei Complementar n 7 de 1994) deve ter um
plano de urbanizao especfico aprovado pelo Conselho de Planejamento que estabelecer
padres especficos construtivos, formas de participao dos moradores, proprietrios e
empreendedores na elaborao e viabilizao do plano. Alm disso, deve contemplar fixao
do preo, forma de financiamento, transferncia ou aquisio das unidades habitacionais a
serem produzidas.
A rea Especial de Me-Luiza, primeira rea a ser trabalhada, contou com a participao da
comunidade e de assessorias tcnicas, mas hoje se encontra estagnada. As dificuldades
encontradas para a implementao do instrumento esbarram nas dificuldades de gesto. O
Conselho no tem se reunido para elaborar e aprovar os planos, principalmente pelo fato de
existir uma disputa por espao e relutncia na permanncia da maioria dos assentamentos
que se encontram prximos s reas de interesse turstico.
Fonte: BENTES, Dulce, Aplicao de Novos Instrumentos Urbansticos no Municpio de Natal.
159
Conferncias de Habitao, realizadas entre 1993 e 1995, promovidas pelo municpio para
Na cidade do RIO DE JANEIRO, existem 608 favelas, onde moram em torno de 1.000.000 de
habitantes (IPP,1997). So favelas bastante heterogneas, com contingente populacional varivel,
desde densos assentamentos consolidados na malha urbana at pequenos ncleos de poucas
habitaes. O Programa Favela-Bairro est atendendo no momento a 82 comunidades mdias,
de 500 a 2500 domiclios (SMH,2000). O Programa foi lanado em 1994, como um concurso
pblico de idias e mtodos sobre urbanizao de favelas, aberto a equipes profissionais
multidisciplinares. Promovido pela PCRJ atravs do IPLANRIO e da ento recm criada Secretaria
Extraordinria de Habitao, o concurso teve a organizao do Instituto de Arquitetos do Brasil
seo RJ. No concurso, foram selecionados quinze escritrios tcnicos para elaborao de
projetos e assistncia a obras de urbanizao em quinze comunidades previamente escolhidas
pela Prefeitura. A experincia piloto do projeto de urbanizao do Morro do Andara pela equipe
da PCRJ constitui, ao lado dessas quinze reas, a denominada primeira fase do Programa. A
partir da, ocorreu a expanso do Programa para outras favelas e a definio das demais vertentes
de atuao que vieram a compor o Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do
Rio de Janeiro PROAP-RIO I. Segundo o material de divulgao do programa o Favela Bairro
tem como pressuposto atuar de forma integrada na urbanizao de favelas, dotando as
comunidades de estrutura urbana principal, que inclui o sistema virio e o saneamento bsico
e dar condies de leitura da favela como outro bairro qualquer da cidade, dotando-a de ruas,
praas, servio pblico, etc (IPLANRIO / IAB, 1994). As intervenes consideram, alm da
transformao urbana, a promoo social e a regularizao urbanstica. Assim, so previstas
aes de carter social como educao e gerao de emprego e renda, tanto quanto
procedimentos para incluso das redes tcnicas nos cadastros oficiais, para criao de legislao
urbanstica especfica e para titulao e cesso dos terrenos aos moradores. As primeiras quinze
reas escolhidas foram favelas mdias (entre 500 e 2500 domiclios).
Fonte: Jlio C. C. Rodrigues e Sandra N. de Andrade, O Programa Favela Bairro.
160
DIREITO MORADIA E DIREITO CIDADES SUSTENTVEIS BASES LEGAIS DA

POLTICA DE REGULARIZAO FUNDIRIA
O direito moradia reconhecido como um direito humano em diversas declaraes e
tratados internacionais de direitos humanos, nos quais o Estado Brasileiro participa. Entre
tantos, destaca-se os seguintes: a Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948
(artigo XXV, item 1), o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de
1966 (artigo 11),64 a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao Racial de 1965 (artigo V), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao Contra a Mulher de 1979 (artigo 14.2, item h), a Conveno
sobre os Direitos da Criana de 1989 (artigo 21, item 1), a Declarao sobre Assentamentos
Humanos de Vancouver, de 1976 (Seo III (8) e Captulo II (A.3), a Agenda 21 sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (Captulo 7, item 6).
Por meio da emenda constitucional n 26, o direito moradia est previsto expressamente
no artigo 6 da Constituio, que dispe sobre os direitos sociais. O Direito moradia
como integrante da categoria dos sociais, para ter eficcia jurdica e social, pressupe a
ao positiva do Estado por meio de execuo de polticas pblicas, no caso, em especial,
da promoo da poltica urbana e habitacional.
Essa obrigao, na verdade, tem dois aspectos. Um, de carter imediato, que visa a impedir
a regressividade do direito moradia. Visa tambm ao impedimento de medidas e aes
que igualmente dificultem ou impossibilitem o exerccio do direito moradia, como por
exemplo, um sistema e uma poltica habitacionais que acarretem a excluso ou medidas
discriminatrias de impedimento de acesso ao direito moradia para uma grande parcela
da populao. Infelizmente, esse tem sido o papel do sistema financeiro da habitao
brasileiro, sendo obrigatria, portanto, a reformulao desse sistema.
O outro aspecto da obrigao do Estado Brasileiro de promover e proteger o direito
moradia refere-se interveno e regulamentao das atividades do setor privado sobre a
poltica habitacional, como a regulamentao do uso e acesso propriedade imobiliria,
em especial, a urbana, de modo a atender sua funo social, regulamentar o mercado de
terra, dispor sobre sistemas de financiamento de habitao de interesse social e promover
programas de urbanizao e regularizao fundiria nos assentamentos informais. Nesse
ltimo caso, contribuindo para a integrao social e territorial das comunidades carentes
que vivem nestes assentamentos.
64
O artigo 11 desse Pacto contm o principal fundamento do reconhecimento do direito moradia como um direito
humano, do qual gera para os Estados Partes Signatrios, a obrigao legal de promover e proteger esse direito. O
Brasil ratificou no somente esse Pacto, como tambm o de Direitos Civis e Polticos no ano de 1992. O artigo 11
estabelece o seguinte:
1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si
prprio e sua famlia, incluindo o direito alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria
contnua de suas condies de vida. Os Estados-Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo
desse direito, reconhecendo, a importncia essencial da cooperao internacional, fundada no livre consentimento.
161
comentrios jurdicos
6.2 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

O Estado Brasileiro tem a obrigao de adotar as polticas, aes e demais medidas

compreendidas e extradas do texto constitucional para assegurar e tornar efetivo esse
direito, atendendo especialmente aos que se encontram no estado de pobreza e misria
nas cidades brasileiras. Uma das medidas necessrias criar uma nova ordem legal urbana
que promova proteo legal e segurana jurdica para as pessoas e comunidades que
vivem em assentamentos precrios mediante a eliminao e no aplicao de normas que
acarretem algum tipo de restrio e discriminao sobre o exerccio do direito moradia
A formao de assentamentos precrios para fins de moradia tem sido a alternativa
permanente desta populao, com padres baixos de qualidade de vida. A desigualdade
e injustia para essa populao se manifestam por meio da no participao na distribuio
da renda e riqueza da cidade e das precrias condies de vida.
Os assentamentos precrios, como nica alternativa para quem no tem acesso ao mercado
formal de terra/propriedade urbana, tm gerado um impacto ambiental negativo, como a
reduo das reas verdes, ocupao de morros e encostas, beira de crregos e vales, aterros
sanitrios, que se transformam em reas de risco, ocupao de reas de preservao
ambiental, tais como mananciais e mangues, poluio da gua e do solo pela falta de
sistema de saneamento e tratamento de resduos e esgotos.
Nos assentamentos precrios existem duas situaes crticas. A primeira refere-se s reas
de risco em que a situao crtica, no somente pela depredao do meio ambiente,
como tambm para a populao moradora que sofre riscos de sade e vida. A segunda
refere-se s reas de preservao ambiental como os mananciais ou reas verdes ocupadas
por favelas nas quais existe um conflito permanente entre o direito individual da
populao que mora nessas reas e o interesse coletivo de proteo ao meio ambiente. A
poltica de preveno uma medida essencial para evitar a continuidade das ocupaes
de reas consideradas de preservao ou proteo ambiental, bem como das regies
definidas como reas verdes, por qualquer camada da populao, principalmente para
atividades econmicas destruidoras do meio ambiente.
REGULARIZAO FUNDIRIA NAS FAVELAS E CORTIOS

PROTEO DO DIREITO MORADIA QUESTO DE JUSTIA SOCIAL
As partes informais da cidade reas onde se localizam favelas, loteamentos populares
irregulares e clandestinos nas periferias urbanas ou nas reas declaradas de proteo
ambiental, os conjuntos habitacionais em condies precrias ou abandonados, os cortios
e habitaes coletivas em condies precrias nas regies centrais da cidade evidenciam
a necessidade de uma poltica contendo um novo marco legal para as cidades, com o
objetivo de promover a integrao social e territorial da populao que vive nesses
assentamentos urbanos.
O direito moradia e o direito s cidades sustentveis, reconhecidos como direitos humanos
pelos sistemas internacional e nacional de proteo dos direitos humanos, so os fundamentos para a promoo de uma poltica urbana que priorize a urbanizao e regularizao
dos assentamentos precrios, visando a melhorar as condies de vida, tanto no aspecto da
moradia como no aspecto ambiental (implantao de rede de esgoto e tratamento dos
162
resduos, canalizao dos crregos, educao ambiental, recuperao e reposio de reas

verdes). Essa poltica urbana deve ter tambm como meta a regularizao fundiria, visando
a conferir uma segurana jurdica populao moradora dos assentamentos.
e urbanizar as reas consolidadas e ocupadas por populao de baixa renda, tendo o

direito moradia como elemento essencial, so os seguintes:
O direito a cidades sustentveis entendido como o direito aos meios de subsistncia,
moradia, ao saneamento, sade, educao, ao transporte pblico, alimentao, ao
trabalho, ao lazer e informao. Inclui tambm o direito liberdade de organizao, o
respeito s minorias e a pluralidade tnica, sexual e cultural, o respeito aos imigrantes e
o reconhecimento de sua plena cidadania, a preservao da herana histrica e cultural e
o direito ao usufruto de um espao culturalmente rico e diversificado, sem distines de
gnero, nao, raa, linguagem e crenas e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado;
O desenvolvimento urbano ambientalmente sustentvel voltado a garantir a articulao
das dimenses ambiental e social, e a sua integrao ao conjunto das polticas e planos
para a cidade, assegurando o acesso democrtico aos recursos ambientais e paisagsticos,
e promovendo uma efetiva melhoria da qualidade de vida;
A gesto democrtica da cidade entendida como a forma de planejar, produzir, operar e
governar as cidades e povoados, garantindo o acesso informao, participao, ao controle
social sobre os processos decisrios em vrios campos e ao fortalecimento do poder local;
A garantia das funes sociais da cidade e da propriedade entendida como a prevalncia
do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, como o uso socialmente
justo do espao urbano para que os cidados se apropriem do territrio, democratizando
seus espaos de poder, de produo e de cultura dentro dos parmetros de justia social
e da criao de condies ambientalmente sustentveis.
A construo de uma nova ordem legal urbana, contendo instrumentos de poltica de
regularizao fundiria voltados a combater a excluso territorial e social, tem como fonte
legal fundamental a Constituio brasileira, que reconhece o direito moradia como um
direito fundamental, adota o princpio da funo social da propriedade urbana, alm dos
institutos do Usucapio Urbano e da concesso de uso constitucional, mecanismos
regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Com base nestes preceitos constitucionais, o Estatuto da Cidade adota como uma diretriz
da poltica urbana, nos termos do inciso XIV do artigo 2, a regularizao fundiria e a
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a
situao socio-econmica da populao e as normas ambientais.
Normas ambientais, neste caso, devem ser compreendidas sob o aspecto da qualidade
de vida das pessoas que habitam os assentamentos precrios, de modo que a urbanizao
seja realizada por meio da associao entre moradia e saneamento bsico, incluindose aspectos como lixo, tratamento dos esgotos, canalizao dos crregos e construo
de muros de arrimo.
As normas ambientais so aplicveis para legalizar e urbanizar as favelas, e no para
manter a ilegalidade e a precariedade do assentamento. A aplicao de uma legislao
totalmente inadequada como a do cdigo florestal para impedir, por exemplo, a
163
comentrios jurdicos
Os pressupostos para a constituio de uma nova ordem legal urbana, destinada a legalizar
legalizao e a urbanizao de determinada rea de uma cidade que deixou de ser rea de
floresta, contraria o mandamento constitucional de proteo do direito moradia.
As normas jurdicas devem ser aplicadas para atender a uma situao ftica e no fictcia.
As normas de preservao ambiental do Cdigo Florestal devem ser aplicadas na cidade
se, de fato, existir em seu territrio uma floresta, como o caso da Floresta da Tijuca, na
cidade do Rio de Janeiro. No caso de um assentamento urbano de populao de baixa
renda consolidado, devem ser constitudas normas jurdicas especiais sobre o uso e
parcelamento do solo pelo municpio, o ente que tem a competncia constitucional para
dispor sobre o uso e a ocupao do solo urbano.
Com esse entendimento, a Lei Federal n 9.788 de 29/01/99, que alterou a Lei n 6.766/
79, estabelece em seu artigo 3 que somente ser admitido o parcelamento do solo para
fins urbanos em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim
definidas pelo Plano Diretor ou aprovadas por lei municipal.
O reconhecimento do direito moradia das populaes que vivem em nossas favelas e
cortios um legado das formas segregadoras de ocupao do territrio brasileiro, que
existe desde o regime formal da abolio da escravido, no fim do sculo XIX, e do
disciplinamento do regime de propriedade fundiria pela Lei de Terras de 1850. Trata-se
de uma pendncia, que precisa ser resolvida neste incio do sculo XXI. Somente a partir
de medidas efetivas de legalizao e urbanizao desses territrios ser possvel iniciar o
processo tardio de justia social em nosso pas.
A aplicao dos instrumentos jurdicos da poltica urbana, criados pelo artigo 183 da
Constituio Federal para a regularizao fundiria,65 aliados aos de urbanizao, permitiro
aos municpios brasileiros a reverso do quadro comum da ocupao do solo urbano. Somente
dessa forma ser eliminada a excluso espacial e social vivida nas cidades brasileiras.
Para tornar efetiva a proteo ao direito moradia, includo nos direitos humanos, o
Estatuto da Cidade arrola como instrumentos da poltica de regularizao fundiria nos
termos do inciso V do artigo 4, as Zonas Especiais de Interesse Social (f), a Concesso
de Direito Real de Uso (g), a concesso de uso especial para fins de moradia (h), o
usucapio especial de imvel urbano (j), e a assistncia tcnica e jurdica gratuita para
as comunidades e grupos sociais menos favorecidos (r).66
65
A regularizao fundiria entendida pela Lei como a regularizao dominial, j que separada dos instrumentos de urbanizao.
Alguns autores apontam que a palavra usucapio do gnero feminino. Assim, o Estatuto fala em a usucapio.
No entanto, o uso consagrado o do gnero masculino, aqui adotado.
66
164
USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL URBANO
O Usucapio Urbano, na verdade, cumpre simultaneamente duas finalidades diante da
realidade de milhes de famlias brasileiras pobres que, por estado de necessidade social,
encontram-se vivendo em favelas, cortios, conjuntos habitacionais invadidos e
loteamentos irregulares na chamada cidade clandestina. A primeira finalidade cumprida
a de instrumento de regularizao fundiria que assegura o direito moradia a esses
segmentos sociais. A segunda garantir o cumprimento da funo social da propriedade
por meio da promoo de uma poltica de regularizao fundiria.
O usucapio a forma originria de aquisio do direito de propriedade, legalmente dada
ao possuidor, que ocupa reas de terras como sendo suas sem oposio, pelo prazo
fixado em Lei. Trata-se antes de uma possibilidade, pois a aquisio do domnio dever
ser declarada em Juzo.
O reconhecimento da aquisio da propriedade por usucapio, em terras particulares,
leva aquisio do domnio pleno, ou seja, a propriedade com suas caractersticas
intrnsecas de uso, gozo e disponibilidade, desde que respeitada sua funo social.
De acordo com o artigo 183, esse direito assegurado para aquele que possuir, como sua,
rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, que
no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Na leitura dessa norma constitucional se verifica como requisitos para obteno da
aquisio da propriedade em domnio:
a) a posse de rea urbana com metragem mxima de duzentos e cinqenta metros quadrados;
b) a posse da rea urbana ser no mnimo de 5 (cinco) anos;
c) a posse ser ininterrupta e sem oposio, com nimo de dono;
d) a posse da rea urbana ser utilizada para sua moradia ou de sua famlia;
e) no ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
As demais regras a serem observadas com base no artigo 183 se referem ao ttulo de
domnio a ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil ao direito do Usucapio Urbano no ser reconhecido aos mesmos possuidores
mais de uma vez, e ao impedimento dos imveis pblicos serem adquiridos por usucapio.
A previso no pargrafo 1 do artigo 183 sobre o ttulo de domnio e a concesso de uso
serem conferidas ao homem ou a mulher, ou a ambos, independentemente do estado
civil, tem como princpio norteador o princpio da igualdade entre o homem e a mulher.
Pela mensagem do pargrafo 1 do artigo 183, deve ser considerada a situao de fato do
estado das pessoas e no a situao legal para a conferncia do ttulo de domnio, pois o
que importa o cumprimento dos requisitos constitucionais do Usucapio Urbano para a
aquisio desse ttulo.
165
comentrios jurdicos
REQUISITOS PARA A APLICAO DO USUCAPIO URBANO

Requisitos do Usucapio Urbano Individual
Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua
moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro
imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu
antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
Nos termos do artigo 9, o reconhecimento do Usucapio Urbano possvel se a rea ou a edificao
de at 250m for ocupada exclusivamente para fins de moradia, pelo prazo ininterrupto, e sem
oposio, de 5 anos.
Como j estava estabelecido na Constituio Federal, o direito ser reconhecido ao homem

ou mulher, ou a ambos, independentemente de seu estado civil, para aquele/a que no
for proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Ocorreu uma inovao ao se reconhecer
esse direito ao herdeiro legtimo a continuidade do prazo de cinco anos, desde que este
j estivesse morando no local.
Devemos esclarecer que, para os fins de aplicao dos instrumentos de regularizao
fundiria, quando a Lei fala em urbano refere-se ao tipo de ocupao dada ao solo,
independentemente de sua localizao em zona declarada pelo zoneamento municipal
como urbana ou rural.67
Os Requisitos do Usucapio Urbano Coletivo

Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, ocupadas por
populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio,
onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de
serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse
de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena,
a qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os
condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
67
Aplicam-se o Usucapio Urbano e a concesso especial de uso aos moradores dos parcelamentos do solo informalmente
implantados para moradia em zona rural.
166
4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de
urbanizao posterior constituio do condomnio.
de votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
O artigo 10 do Estatuto possibilitou o usucapio coletivo de reas acima de 250m,

ocupadas em regime de composse, pela populao de baixa renda para moradia, durante
o prazo ininterrupto e sem oposio de cinco anos.
Para reconhecimento desse direito, a ser declarado por sentena pelo juiz, faz-se
necessria a composse, ou seja, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados
por cada possuidor e que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano
ou rural. Nesse caso, o possuidor poder, para contar o prazo de 5 anos, acrescentar
sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
A regularizao fundiria das reas urbanas ocupadas por populaes de baixa renda
visando incorporao na cidade legal foi a razo da previso do Usucapio Urbano
coletivo como instrumento de regularizao fundiria no Estatuto da Cidade. Somente as
reas urbanas particulares, com mais de duzentos e cinqenta metros ocupados por
populao de baixa renda, so passveis de serem adquiridas pelo Usucapio Urbano
coletivo. Se for uma rea urbana ocupada pro populao de renda mdia ou alta no
cabvel o Usucapio Urbano coletivo.
O tipo de posse existente nessas reas urbanas onde a comunidade tem a posse comum
ou coletiva, como as favelas, configura a composse prevista no artigo 448 do Cdigo Civil,
no qual cada possuidor tem a posse sobre partes ideais da coisa, exercendo-a de modo
que no se exclua igual direito por parte de cada um dos compossuidores. Os efeitos
jurdicos da posse mantida por uma s pessoa tm a mesma validade para a posse mantida
de forma coletiva. O principal caracterizar a composse existente nesses espaos fsicos
onde a comunidade, por meio de regras informais de uso do solo, convenciona as reas
destinadas para cada morador e as reas comuns a todos, como igreja, escola, centro
comunitrio, creche, sede da Associao dos Moradores, vielas, locais para lavagem de
roupa, depsitos de lixo etc.
Dalmo Dallari, em seu estudo sobre o Usucapio Urbano, admite que havendo a composse,
com os requisitos exigidos para a configurao da posse e suas decorrncias seja pedido
o usucapio coletivo. Analisando a finalidade do artigo 183, entende que:
a expresso aquele que possuir no implica possuir sozinho. Quem possuir em
comum, o compossuidor, pode ser referido como aquele que possuir, assim como o
condomnio estar includo nos dispositivos legais que fizerem referncia quele que
for proprietrio. No caso do artigo 183 da Constituio pode-se afirmar, com absoluta segurana, que o constituinte sabia que a posse urbana para moradia sempre
coletiva, sendo extremamente raras as excees. Estas, por sua raridade e por sua
pequena expresso social, no justificariam uma disposio constitucional inovadora. Assim, portanto, sem qualquer sombra de dvida, o artigo 183 da Constituio
167
comentrios jurdicos
5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria
brasileira permite que se use o caminho tradicional do usucapio para, tendo por
base a posse comum, se obter o usucapio coletivo.68
A caracterizao da posse coletiva e o preenchimento dos demais requisitos

constitucionais so os elementos suficientes para a aplicao do Usucapio Urbano
coletivo com base no artigo 10. Essa modalidade de usucapio ser um instrumento
muito importante para a regularizao fundiria, por meio da aquisio do pleno domnio
dos moradores, dos ncleos de favelas ou de lotes populares subfracionados adquiridos
pela populao de baixa renda em reas urbanas caracterizados como loteamentos
urbanos irregulares ou clandestinos. Dessa forma, sempre que for impossvel individuar
os lotes ocupados por cada um dos moradores em rea particular, deve ser requerido o
reconhecimento do domnio por meio do usucapio coletivo.
De acordo com o 1 do artigo 10, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, o
possuidor pode acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
Esta norma fundamental em razo da rotatividade existente nas favelas, nos caos em
que o objetivo assegurar a moradia para a pessoa que estiver na posse do imvel.
Suponhamos que o morador de um imvel na favela esteve na posse deste por dois anos,
e o atual possuidor est na posse do imvel h trs anos, no tendo ocorrido nenhuma
interrupo de posse. O atual possuidor poder computar o prazo de posse de dois anos
do antigo possuidor para comprovar o tempo de cinco anos de posse com a finalidade do
Usucapio Urbano.
As Peculiaridades da Sentena de Usucapio Coletivo e suas Conseqncias

Nos termos do 2 do artigo 10, o usucapio especial coletivo de imvel urbano ser
declarado pelo juiz, mediante sentena. Esta servir de ttulo para registro no cartrio de
registro de imveis. Para o juiz proferir a sentena, necessrio delimitar a frao ideal
de terreno de cada possuidor, considerando que, em rea urbana ocupada coletivamente,
no possvel identificar os terrenos para cada possuidor.
O Estatuto, por meio do 3 do artigo 10, possibilita duas hipteses para o juiz proferir a
sentena. Na primeira, o juiz atribui na sentena igual frao ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. Na segunda
hiptese, o juiz atribui fraes ideais diferenciadas na sentena, com base em acordo escrito.
Na segunda hiptese, um pressuposto bsico para a promoo da ao de usucapio
especial coletivo urbano a elaborao do plano de urbanizao da rea urbana ocupada,
considerando que a diretriz da regularizao fundiria desenvolvida em conjunto com
a urbanizao. Nesse plano de urbanizao, podem ser definidas as vielas e reas comuns
que j existem nas reas e/ou aquelas que sero necessrias para a urbanizao. Essas
reas podero ser destinadas pelos possuidores ao Poder Pblico municipal, no acordo
que ser celebrado em juzo, com base no plano de urbanizao, a ser apresentado ao
juiz na forma de uma planta contendo um memorial descritivo com a diviso dos lotes
entre os possuidores.
68
168
Dalmo de Abreu Dallari. Usucapio Coletivo, in Rev. Inf. Legislativa n 115. Braslia: jul/set. 1992, p. 379.
O principal problema levantado quanto ao usucapio coletivo, que diz respeito a um

dos requisitos constitucionais, refere-se ao fato de a metragem mxima da rea urbana
possuda ser igual a 250 m 2, o que significa que cada compossuidor tem o direito, no
relevante para elucidar as dvidas quanto posse de cada possuidor de uma rea
ocupada coletivamente.
A adoo de um memorial descritivo condio bsica para possibilitar ao juiz a
convico necessria para declarar a aquisio do domnio para cada um dos possuidores
diante de uma posse coletiva. Neste memorial deve estar desenhada atravs de uma
planta ou croquis a situao de fato, incluindo os espaos ocupados individualmente
e das reas comuns.69
Nos termos do 4 do artigo 10, o condomnio especial constitudo indivisvel, no
sendo passvel de extino salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois
teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posteriormente constituio
do condomnio. Com base nesta norma a urbanizao tambm poder ocorrer aps a
constituio do condomnio, pela sentena do Usucapio Urbano acarretando neste
caso a possibilidade da futura extino do condomnio.
Desta forma, a sentena criar um condomnio especial, de natureza indivisvel (art. 623
e segs., Cdigo Civil). Este difere do condomnio estabelecido no Cdigo Civil na medida
em que poder ser extinto ou seja, subdividido por deciso de 2/3 dos condminos ou
por urbanizao posterior.
O condomnio especial ser administrado atravs das deliberaes tomadas pela maioria
dos presentes em reunies condominiais, e sero obrigatrias para todos, mesmo os
ausentes ou discordantes nos termos do 5 do artigo 10.
A Sentena e suas Conseqncias

A sentena final do processo de usucapio tem natureza declaratria, ou seja, declara o
domnio individual ou coletivo sobre o imvel. A sentena que reconhecer o domnio
valer como ttulo para o registro de imveis, nos termos da segunda parte do artigo 13.
Ainda, nos termos do artigo 15 da medida provisria n 2.220 de 4 de setembro de 2001,
foi alterado o item 28, do inciso I do artigo 167 da Lei de Registros Pblicos, autorizando
o registro das sentenas declaratrias de usucapio.
O Procedimento Judicial
Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito processual a ser observado o sumrio.
69
Nesse sentido importante a lio de Jacques Tvora Alfonsin sobre a forma de operacionalizar Usucapio Urbano
coletivo: No caso de a iniciativa partir dos possuidores, autores a inicial acompanhada de croquis capaz de revelar ao
juiz e ao ru tanto a todo unitrio, como a partes reais individualizadas, da posse mltipla, ter de sublinha a possibilidade
jurdica do pedido, consubstanciada no tempo dessa posse 5 (cinco) anos, na sua finalidade convergente moradia,
tanto do ponto de vista individual como do ponto de vista coletivo, e no enquadramento autnomo de cada parte real,
dentro do limite de 250 m2 do espao fsico formado.
169
comentrios jurdicos
mximo, sobre essa metragem. Nesse sentido, o aspecto fsico-urbanstico ser
Como dissemos acima, a aquisio do domnio por usucapio antes uma possibilidade,
pois necessita de sentena judicial que o declare, aps o desenrolar de um processo
necessariamente contencioso.
Nos termos do artigo 14, para as aes de Usucapio Urbano individual ou coletivo, o rito
a ser seguido o sumrio. O rito processual eleito pelo legislador regulamentado pelos
artigos 275 a 281 do Cdigo de Processo Civil.
Significar uma substancial reduo dos prazos processuais face ao rito processual do
usucapio em terras particulares (art. 941 a 945, CPC) que era seguido, tambm, para o
reconhecimento do Usucapio Urbano por falta de outra disposio legal.
As Partes Legtimas para Requerer e o Papel das Associaes

Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana:
I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente;
II - os possuidores, em estado de composse;
III - como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
As partes legtimas para pleitear o reconhecimento da aquisio do domnio, atravs do

Usucapio Urbano, so elencadas pelo artigo 12, incisos I a III. So elas: o possuidor
isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente isto , quando mais de
uma pessoa estiver (ou vier a estar) na posse de um mesmo imvel ; os compossuidores;
e a Associao expressamente autorizada.
Sobre o caminho a ser perseguido para concretizar esse direito coletivo com base no
artigo 5, XXI da Constituio Federal, que confere legitimidade para as entidades
associativas, quando expressamente autorizadas, representar seus filiados judicial e
extrajudicialmente, possvel fundamentar que as associaes comunitrias
representativas dos moradores das reas ocupadas de forma coletiva para fins de
moradia tenha legitimidade para promover a ao de Usucapio Urbano coletivo. Na
verdade, a associao comunitria atua, com base nas atribuies estatutrias, como
representante dos moradores da comunidade para a obteno do direito de moradia
atravs do usucapio.
Jacques Tvora Alfonsin em seu trabalho Usucapio: Moradia de Base Constitucional70
ao verificar se a entidade associativa atua na posio de representante ou substituto dos
possuidores a partir da distino feita por Atos Carneiro, onde o substituto parte, age em
juzo em nome prprio, e o representante age em nome alheio, sendo parte o representado,
entende ser a posio mais adequada s finalidades do artigo 183 da Constituio Federal
a legitimao da pessoa jurdica como representante particularmente se considerarmos
que, no plo ativo da relao processual, o seu interesse principal ser obter sentena
que possibilite registro, em nome de cada possuidor, seu associado da parte real,
respectiva, dentro da posse mltipla.
70
Jacques Tvora Alfonsin. Usucapio: Moradia de Base Constitucional. Rio de Janeiro: Instituto Apoio Jurdico Popular/
FASE, 1991, p. 9.
170
O Papel do Ministrio Pblico
O pargrafo primeiro do artigo 12 determina a obrigatoriedade da interveno do Ministrio

Pblico em todas as aes de Usucapio Urbano.
A interveno do Ministrio Pblico nas aes de usucapio sempre foi obrigatria. Assim
determina hoje o artigo 944 do CPC em vigor. Todavia, sempre bom ressaltar que sua
interveno se d como fiscal da Lei, e no como parte.
Desta forma, a interveno do Ministrio Pblico, obrigatria sob pena de nulidade, se d
no limite de verificar se todas as condies da ao esto sendo cumpridas a cada passo.
No lhe cabe contestar o direito do requerente.
Papel do Municpio A Assistncia Tcnica e Jurdica Gratuita

Art. 12, 2: O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive
perante o cartrio de registro de imveis.
De acordo com o inciso LXXIV do artigo 5 da Constituio Federal, o Estado prestar

assistncia jurdica integral e gratuita queles que comprovarem insuficincia de recursos.
A assistncia jurdica integral significa um servio preventivo de orientao e assessoria
jurdica aos grupos sociais carentes. Significar tambm a prestao da assistncia judiciria
para a promoo da defesa judicial ou de aes judiciais visando a proteo dos direitos
da populao sem recursos, como o caso da ao judicial sobre o Usucapio Urbano
para o reconhecimento do direito moradia.
De acordo com o artigo 134 da Constituio Federal, a Defensoria Pblica reconhecida
como a instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbida da orientao
jurdica e da defesa, em todos os graus dos necessitados.
Cabe ao Poder Pblico assegurar o servio de assistncia jurdica gratuita populao
de baixa renda para a promoo das aes de Usucapio Urbano, nos termos do pargrafo
segundo do artigo 12. Com base nesta norma, o autor da ao de Usucapio Urbano tem
o direito ao benefcio da justia gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis.
Desta forma, distribuda, autuada e recebida a ao de Usucapio Urbano, o autor assistido
por ser considerado necessitado tem o benefcio justia gratuita. Isto quer dizer que no
arcar com quaisquer custos processuais, tais como as diligncias dos Oficiais de Justia,
Certides dos Cartrios Judiciais ou de Registro de Imveis, honorrios periciais, etc.
Este benefcio perante o cartrio de registro de imveis significa que as pessoas beneficiadas
pela sentena judicial no tero que arcar com as custas para fins de registro do seu titulo
de domnio nos termos da sentena. Portanto, estes no devem pagar pela nova matrcula
e pela escritura do imvel urbano usucapido.
O autor da ao de Usucapio Urbano poder ser um indivduo, como possuidor de uma
rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados; ou um grupo de indivduos,
como possuidores, em estado de composse; ou como substituto processual a associao
regularmente constituda de moradores da comunidade.
171
comentrios jurdicos
1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico.
A assistncia jurdica gratuita e os benefcios da justia gratuita devem ser assegurados tanto
para o indivduo ou grupo de indivduos necessitados, como tambm para a associao de
moradores de uma comunidade carente. Sem esta garantia para que uma associao de
moradores de uma comunidade carente possa propor a ao de usucapio coletiva, esta
comunidade no ter condies de promover esta ao, pois esta modalidade de usucapio
somente admitida para reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda.
Cabe ao Municpio prestar a assistncia tcnica e jurdica gratuita para a promoo do
Usucapio Urbano pelas comunidades de baixa renda. O servio de assistncia tcnica deve
ser prestado para demonstrar e comprovar os requisitos constitucionais no aspecto fsico e
urbanstico, atravs dos instrumentais necessrios que sero exigidos pelo Poder Judicirio.
Para a prestao do servio de assistncia jurdica, o Municpio pode celebrar um convnio
com a Defensoria Pblica do Estado, ou implementar servios prprios. O Municpio pode
tambm celebrar convnios para este fim com as Universidades, ou com a OAB, assim como
com organizaes no governamentais que tenham esta finalidade prevista em seus estatutos.
O Poder Pblico tem como tarefa promover e executar a urbanizao ou reurbanizao de
terreno objeto do Usucapio Urbano coletivo. Outra proposta importante a de o Municpio,
em comum acordo com os condminos, promover e executar a urbanizao ou
reurbanizao de terreno objeto do Usucapio Urbano coletivo. A participao do Poder
Pblico municipal se justifica com base na competncia comum de promover a melhoria
das condies habitacionais de saneamento bsico e de combater as causas da pobreza e
os fatores de marginalizao promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.
Essa competncia constitucional justifica estabelecer, como objetivo da poltica urbana, a
promoo da urbanizao e regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao
de baixa renda. Para alcanar esse objetivo o Poder Pblico municipal deve exercer as
seguintes misses:
prestar o servio de assistncia jurdica para a populao e as comunidades de baixa
renda visando assegurar o acesso Justia;
prestar o servio de assistncia tcnica, para verificar a situao de fato quanto s reas
de posse individual e as de posse comum (levantamento topogrfico, elaborao de planta,
memorial descritivo, etc).
desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, visando a urbanizao e a regularizao
fundiria;
assegurar a participao da comunidade na formulao e execuo do plano de
urbanizao;
promover a urbanizao de modo a incorporar esses espaos urbanos cidade legal,
como meio de viabilizar os direitos urbanos aos setores sociais marginalizados.
Com relao melhoria das condies habitacionais, de modo a conferir um padro digno
de vida s comunidades carentes, uma medida que deve ser adotada a dos condomnios
se associarem em cooperativa popular urbanizadas para o fim de promoverem por si
prprio (sistema de auto-gesto ou mutiro) ou por terceiros, a construo, a reforma, ou
ampliao de suas moradias, bem como a realizao de benfeitorias e instalao de
equipamentos urbanos e comunitrios.
172
A Funo do Plano Diretor

O Plano Diretor, diante da natureza e finalidade do Usucapio Urbano como instrumento
da propriedade urbana, pode definir as reas onde est situada a populao de baixa
renda passvel de ser usucapida coletivamente (favelas, cortios, loteamentos irregulares),
assim como as reas especiais de interesse social, que devero ser urbanizadas pelo
poder pblico municipal.
A fixao, pelo Plano Diretor, dessas reas para fins de moradia atravs de um zoneamento
especial de interesse social visa assegurar a manuteno das comunidades nesses espaos
urbanos que, pelo processo de urbanizao e regularizao fundiria, passam a incorporar
a cidade legal.
Efeitos da Propositura da Ao
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro sobrestadas quaisquer outras
aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como matria de defesa,
valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
Alm disso, nos termos do artigo 11, a propositura da ao de Usucapio Urbano sobresta,
ou seja, breca o andamento das aes petitrias ou possessrias propostas para o imvel.
Alm disso, nos termos do artigo 13, poder ser alegada como matria de defesa.
Assim, foi positivado o entendimento jurisprudencial de que a propositura da ao de
usucapio impede o andamento de outras aes que venham a ser propostas para discutir
a propriedade ou a posse do imvel usucapiendo. O exame daquelas aes ficar
prejudicado at a sentena final do usucapio.
Alguns Comentrios sobre Experincias Prticas em So Paulo

Como dissemos acima, o Usucapio Urbano comeou a ser requerido com sucesso, no
Estado de So Paulo, somente a partir de 1992, diante da posio majoritria do Tribunal
de Justia. Ainda no havia sido incorporada a modificao ao conceito de propriedade
trazido pela obrigatoriedade constitucional de seu cumprimento segundo sua funo social.
Isto , pelo uso da terra reconhecido pelo Usucapio Urbano. Desta forma, privilegiou o
direito do proprietrio, que teve cinco anos para se acostumar ao novo instituto.
De qualquer forma, passado este perodo, propostas e aceitas as aes de usucapio o
principal bice existente ao final reconhecimento do domnio era o rito processual. O rito
do usucapio em terras particulares o ordinrio, portanto muito moroso.71
Dentro daquele rito, somente a necessidade de serem intimadas as Fazendas Pblicas
significa o aguardo em Cartrio de 60 dias para que, se quiserem, apresentem oposio.
No rito sumrio, o prazo comum das Fazendas ser de 20 dias.72
71
A partir da Lei n. 8.951/84, eliminada a audincia de justificao de posse, esta ao segue o rito ordinrio.
O prazo das Fazendas contado em dobro (30 dias), como cada Fazenda tem seu procurador este prazo novamente
dobrado.
72
173
comentrios jurdicos
de regularizao fundiria que deve ser aplicado para o cumprimento da funo social
Nas aes que acompanhvamos nas zonas leste e sul de cidade de So Paulo, as percias
de vistoria demoravam at seis meses para serem concludas com a apresentao do Laudo
Tcnico. O prazo para a apresentao do laudo tcnico no rito sumrio de 15 dias.
Assim, mesmo que o perito sextuplique seu prazo, este ser de trs meses.
De qualquer forma, alguns problemas no sero eliminados. Por exemplo, no Parque
Amazonas, na Zona Sul da cidade, foram necessrios dois anos em cada uma das cerca
de 30 aes propostas para que, esgotadas todas as possibilidades de localizao, o
proprietrio pudesse ser citado por edital.
Em resumo, tendo em vista o acesso Justia, entendemos que a eficcia do Usucapio
Urbano, para atingir seus objetivos de cumprir a funo social da propriedade, depende:
da realizao de programas Municipais, neste sentido;
da dispensa pelo Judicirio dos Laudos Tcnicos, ou convnios entre Judicirio e o
CREA para dispensar os requerentes do pagamento das custas do perito;73
da aceitao pelo Judicirio Paulista de aes plrimas de carter coletivizado para a
propositura das aes individuais de Usucapio Urbano contra o mesmo proprietrio;
da aceitao pelo Judicirio de formas alternativas de meios de citao, como rdio,
televiso e internet.
A CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA
1 do Artigo 183 da C. F: O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
O direito concesso de direito especial de uso para fins de moradia foi reconhecido pela
Constituio Federal, nos termos do pargrafo primeiro do artigo 183.
Na medida em que vetada a aquisio do domnio pleno sobre as terras pblicas atravs
de usucapio, conforme o pargrafo terceiro daquele artigo, a concesso de direito especial
de uso para fins de moradia o instrumento hbil para a regularizao fundiria das
terras pblicas informalmente ocupadas pela populao de baixa-renda.
Tendo em vista que o Usucapio Urbano serve para garantir uma destinao social para os
imveis urbanos privados, visando atender funo social da propriedade, a concesso de
uso deve ser utilizada para atingir esse objetivo com relao aos imveis pblicos urbanos.
Quando se fala em funo social da propriedade urbana, esse princpio norteador, como
condio de garantia tanto para o exerccio da propriedade urbana privada como pblica.
Segundo os constitucionalistas Leda Pereira Mota e Celso Sptizcovsky, no h dvida
que o ttulo de domnio ser concedido em relao queles imveis que foram usucapidos
(imveis cujos proprietrios eram particulares) e a concesso de uso, no h outra
interpretao possvel, ser outorgada ao possuidor do imvel pblico. dizer, aquele
73
Em 1998, estas custas, na Comarca de So Paulo, eram em mdia de R$ 400,00. O que inviabilizou o processo para
cerca de cinco promoventes em um universo de 40.
174
que ocupar, como sua, rea urbana pblica de at 250 m2, sem oposio e que no seja
titular de imvel urbano ou rural, tem o direito subjetivo de obter do Poder Pblico a
concesso de uso do imvel.74
aplicado desde logo. Para a regularizao fundiria de reas pblicas, vem sendo utilizada
a Concesso de Direito Real de Uso, que abordaremos a seguir.
Diante da revoluo conceitual que sua definio impe, ou seja, o reconhecimento pelo
Poder Pblico do direito subjetivo do ocupante de reas pblicas de obter a declarao do
domnio til sobre o imvel que ocupa, at mesmo sua regulamentao foi mais difcil.
De fato, os artigos 15 a 20, que regulamentavam no Estatuto a concesso de uso especial,
foram integralmente vetados pela Presidncia da Repblica nos termos do veto n 730.
Finalmente, sua regulamentao foi objeto da Medida Provisria n 2.220, publicada em
05 de setembro, em vigor desde ento, para regulamentar a concesso especial de uso
mencionada no artigo 183, pargrafo 1 da Constituio Federal. Esta garantiu o direito
concesso de uso especial, de forma individual ou coletiva, de reas pblicas federais,
estaduais, municipais ou do Distrito Federal, de at 250m, localizados em rea urbana.
REQUISITOS PARA A APLICAO DA CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

Requisitos da Concesso Individual de Uso Especial Para Fins de Moradia
Art. 1 Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente
e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea
urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou
concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
1 A concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida de forma gratuita ao homem
ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo concessionrio mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu
antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
De acordo com o artigo 1 da MP, o direito a concesso de uso especial para fins de
moradia reconhecido para as pessoas que atenderem os seguintes requisitos:
At 30 de junho de 2001 possurem como seu por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio imvel pblico de at duzentos e cinqenta metros quadrados situado
em rea urbana;
Estiverem utilizando o imvel pblico para sua moradia ou de sua famlia;
No serem proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo de outro imvel urbano
ou rural.
Este direito ser outorgado de forma gratuita e reconhecido ao homem, mulher ou a
ambos, independentemente de seu estado civil.
74
Leda Pereira Mota e Celso Sptizcovsky, Curso de Direito Constitucional, p.230.
175
comentrios jurdicos
Ao contrrio do Usucapio Urbano, o direito de uso especial para fins de moradia no foi
O direito Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia no ser reconhecido ao

mesmo possuidor por mais de uma vez.
Pelo 3 do artigo 1 o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu
antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso. Desta
forma reconhecido o direito ao herdeiro legtimo que j morasse no local, acrescer o
prazo de posse de seu antecessor.
Requisitos da Concesso Coletiva de Uso Especial Para Fins de Moradia

Art. 2 Nos imveis de que trata o art. 1, com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados,
que, at 30 de junho de 2001, estavam ocupados por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida de
forma coletiva, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios, a qualquer
ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
2 Na concesso de uso especial de que trata este artigo, ser atribuda igual frao ideal de
terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo
hiptese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
3 A frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a duzentos e cinqenta
metros quadrados.
Nos termos do artigo 2o, fica reconhecido o direito concesso de uso especial para fins
de moradia, de forma coletiva, nos imveis pblicos com mais de duzentos e cinqenta
metros quadrados ocupados por populao de baixa-renda at 30 de junho de 2001 que os
possuam como seus por cinco anos, onde no for possvel identificar os lotes de terreno
ocupados por cada possuidor.
A concesso especial de uso ser outorgada coletivamente, desde que os possuidores no sejam
proprietrios ou concessionrios de outro imvel urbano ou rural, conforme o artigo 2.
A medida provisria respeita o comando constitucional de a concesso de uso especial
ser um instituto destinado a reconhecer o direito moradia das populaes pobres que
vivem nas favelas situadas em reas pblicas. Isso ocorre em razo de a concesso de
uso coletiva ser admitida somente para as reas pblicas ocupadas por populao de
baixa renda.
No admissvel a concesso de uso especial para fins de moradia para reas pblicas
ocupadas por populao de renda mdia ou alta. No se configura, neste caso, um direito
subjetivo para os ocupantes de reas pblicas cujo padro de renda seja elevado e cujas
ocupaes sejam de alto padro.
O tipo de posse existente nessas reas urbanas caracterizadas como favelas, onde a
comunidade tem a posse comum ou coletiva, configura a composse prevista no artigo 448
do Cdigo Civil, segundo a qual cada possuidor tem a posse sobre partes ideais da coisa,
exercendo-a de modo que no se exclua igual direito por parte de cada um dos
compossuidores. Os efeitos jurdicos da posse que mantida por uma pessoa tm a mesma
validade para a posse que mantida de forma coletiva.
176
O principal caracterizar a composse existente nesses espaos fsicos onde a comunidade,

atravs de regras de uso do solo informais, convenciona as reas destinadas para cada morador,
alm das reas comuns a todos como igrejas, escolas, centros comunitrios, creches, sede
Sempre que for impossvel individuar os lotes ocupados por cada um dos moradores em
rea pblica, deve ser requerido o reconhecimento do direito da Concesso Especial de
Uso para Fins de Moradia de forma coletiva.
Para computar o perodo de posse de cinco anos, permitido ao possuidor de acordo
com o 1 do artigo 2 acrescer ao seu prazo o de seu antecessor, desde que ambos sejam
contnuos. Esta norma fundamental em razo da rotatividade existente nas favelas, pois
o objetivo assegurar a moradia para a pessoa que estiver na posse do imvel. Vamos
supor que o morador de um imvel em favela esteve na posse deste imvel por dois anos
e o atual possuidor est na posse do imvel h trs anos, no tendo ocorrido nenhuma
interrupo de posse. O atual possuidor poder computar o prazo de posse de dois anos
do antigo possuidor para fins de comprovar o tempo de cinco anos de posse para fins da
concesso de uso especial para fins de moradia.
Da Forma de Diviso dos Terrenos Ocupados Coletivamente

Para o reconhecimento do direito concesso de uso especial coletiva, por via
administrativa ou via judicial, preciso delimitar a frao ideal de terreno de cada
possuidor, considerando que na rea urbana ocupada coletivamente no possvel
identificar os terrenos para cada possuidor.
A Medida Provisria, atravs do 2 do artigo 2, possibilita duas hipteses de atribuio
da frao ideal do terreno. Na primeira, a Administrao Pblica (por termo administrativo
pela via administrativa) ou o juiz (na sentena pela via judicial) atribuir igual frao
ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada
um ocupe. Na outra hiptese, a Administrao Pblica (pela via administrativa) ou o juiz
(na sentena pela via judicial com base em acordo escrito entre os ocupantes), atribuir
fraes ideais diferenciadas.
Nesta hiptese do juiz atribuir fraes ideais diferenciadas, um pressuposto bsico a
elaborao de um plano de urbanizao para a rea urbana ocupada, considerando a
diretriz da regularizao fundiria ser desenvolvida em conjunto com urbanizao. Neste
plano de urbanizao, podem ser definidas s vielas e reas comuns que j existem na
rea ou que sero necessrias para a urbanizao.
De acordo com o 3 do artigo 2, a frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser
superior a duzentos e cinqenta metros quadrados. Nesse sentido, o aspecto fsicourbanstico ser relevante para elucidar as dvidas quanto posse de cada possuidor de
uma rea possuda coletivamente.
A adoo de um memorial descritivo contendo um planta ou croquis, sobre a situao
de fato, com a rea ocupada individualmente e das reas comuns condio bsica
para possibilitar a atribuio da frao ideal do terreno para cada um dos possuidores
diante de uma posse coletiva.
Com relao sentena da concesso coletiva especial para fins de moradia na
regulamentao que foi vetada pelo Presidente da Repblica, havia uma previso de serem
177
comentrios jurdicos
da Associao dos Moradores, vielas, locais para lavagem de roupa, depsitos de lixo, etc.
aplicadas as mesmas regras da sentena do Usucapio Urbano coletivo no que diz respeito
constituio de um condomnio especial para fins de registro cartorial.
Em razo da finalidade da concesso especial ser a mesma do Usucapio Urbano coletivo,
de modo a legalizar uma rea urbana consolidada para uso de moradia de populao de
baixa renda, por analogia podero ser aplicadas as regras do artigo 10 do Estatuto da Cidade,
que dispem sobre a constituio de um condomnio especial atravs da sentena judicial.
Direito dos Ocupantes Regularmente de Imveis Pblicos

Art. 3 Ser garantida a opo de exercer os direitos de que tratam os arts. 1 e 2 tambm aos
ocupantes, regularmente inscritos, de imveis pblicos, com at duzentos e cinqenta metros quadrados, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que estejam situados em rea
urbana, na forma do regulamento.
De acordo com o artigo 3, os ocupantes regularmente inscritos de imveis pblicos com

at duzentos e cinqenta metros quadrados podero obter a Concesso Especial de Uso
para Fins de Moradia individual ou coletiva. Esta situao encontrada em especial nos
imveis pblicos da Unio, que poder outorgar a concesso de uso especial para os
ocupantes regularmente inscritos em seus cadastros.
Considerando a realidade social destes assentamentos, em muitos casos os ocupantes
regularmente inscritos no so os atuais ocupantes dos imveis pblicos. Neste caso,
posse deve prevalecer sobre a formalidade da inscrio para definir quem tem o direito a
concesso de uso especial. A Administrao Pblica deve conferir a concesso de uso
especial para o atual ocupante desde que este comprove que tem a posse do imvel por
cinco anos, utilizando-a para sua moradia ou a de sua famlia.
O Direito Subjetivo Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

Art. 6 O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial.
1 A Administrao Pblica ter o prazo mximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo.
2 Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interessado dever instruir o requerimento de concesso de uso especial para fins de moradia com certido expedida pelo Poder Pblico municipal, que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia
do ocupante ou de sua famlia.
3 Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para fins de moradia ser declarada
pelo juiz, mediante sentena.
4 O ttulo conferido por via administrativa ou por sentena judicial servir para efeito de registro no cartrio de registro de imveis.
A concesso de uso deixa de ser uma faculdade do Poder Pblico para efeito de promover
a regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda. Essa norma
178
constitucional, de forma idntica ao Usucapio Urbano, caracteriza a concesso de uso

como direito subjetivo, que deve ser declarado por via administrativa ou pela via judicial
mediante provocao dos interessados nos termos do 6 da Medida Provisria. De acordo
pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em

caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial.
Uma caracterstica especfica da concesso de uso especial para fins de moradia, que a
diferencia das demais modalidades de concesso de uso principalmente da Concesso
de Direito Real de Uso da justicialidade do direito moradia como componente deste
instituto constitucional. Isto , a pessoa que atender aos requisitos constitucionais
estabelecidos na Medida Provisria deve ter o seu direito moradia reconhecido mediante
uma deciso do Judicirio, na qual o juiz declarar mediante sentena o direito
Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, que poder ser registrada como ttulo
no cartrio de registro de imveis nos termos dos pargrafos 3 e 4 do artigo 6.
Esta previso demonstra claramente que existe um tratamento especial conferido pela
Constituio para o uso dos bens pblicos ocupados por populaes de baixa renda at a
data de 30 de junho de 2001 que atendam os requisitos do artigo 183 da Constituio
Federal regulamentados no artigo 1 da Medida Provisria. Na aplicao das demais
modalidades de concesso de uso para fins de moradia, em especial a Concesso de
Direito Real de Uso, no admissvel que a outorga do ttulo possa ser exigida por via
administrativa ou via judicial como um direito subjetivo.
Procedimentos para Outorga do Ttulo Via Adminstrativa

O reconhecimento deste direito deixou de ser uma faculdade do Poder Pblico. O ttulo
de concesso de direito especial de uso ser obtido por via administrativa ou judicial,
diante da recusa ou da omisso do Executivo, nos termos do artigo 6. A Administrao
Pblica ter o prazo de 12 meses para decidir sobre o pedido, contado da data do seu
protocolo de acordo com o 1 do artigo 6. Este protocolo pode ser requerido
individualmente pelo possuidor; coletivamente por um grupo de indivduos posseiros
em estado de composse; ou pela associao de moradores da comunidade. Deve ser
requerido do ente federativo que tem a administrao do imvel pblico. No caso de
imveis pblicos federais, o protocolo deve ser encaminhado para o rgo federal
competente pelo patrimnio da Unio o Setor de Patrimnio da Unio (SPU) ; se for
imvel pblico estadual, dever ser dirigido ao rgo estadual competente pelo
patrimnio do Estado; e se for imvel pblico municipal para o rgo municipal
competente pelo patrimnio do Municpio.
As Administraes Pblicas Federal, Estaduais e Municipais podem editar um decreto
para regulamentar os procedimentos para a outorga da concesso de uso especial para
fins de moradia pela via administrativa. Na regulamentao devem ser definidos: os
documentos necessrios para a concesso ser solicitada; o rgo competente para outorgar
a concesso; os prazos para anlise do pedido; os recursos cabveis.
No caso de imvel pblico da Unio ou do Estado, o protocolo solicitando a concesso de
uso especial para fins de moradia deve conter uma certido expedida pelo Poder Pblico
179
comentrios jurdicos
com este artigo, o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido
municipal, que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para
moradia do ocupante ou de sua famlia nos termos do 2 do artigo 6.
Isto significa que o Municpio deve constituir um cadastro das posses em imveis
pblicos, para identificar quais so os imveis pertencentes Unio, ao Estado e ao
prprio municpio. Para a constituio deste cadastro, o Municpio pode celebrar um
convnio com a Unio (com o SPU) e com o Estado (com o rgo estadual competente
pelo patrimnio). Para a organizao deste cadastro, importante celebrar um convnio
com o Poder Judicirio, atravs da Corregedoria dos Registros Pblicos. Este convnio
deve ter por objeto a disponibilizao das informaes dos cartrios de registro de imveis
para a organizao do cadastro.
No caso de haver concordncia por parte da Administrao pblica, o ttulo ser
atribudo de forma individual ou coletiva, e dever ser objeto de registro no cartrio de
registro de imveis.
Procedimentos para Outorga do Ttulo Via Judicial

Nos termos do artigo 6, na ocorrncia da recusa ou omisso da Administrao Pblica
sobre o pedido de outorga da concesso especial, o posseiro poder solicitar o
reconhecimento de seu direito perante o Poder Judicirio.
Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para fins de moradia ser declarada
pelo juiz mediante sentena.
A possibilidade da declarao judicial deste direito tem levado os juristas a falar em
usucapio de reas pblicas. importante ressaltar que a modalidade da concesso de
uso no resulta na obteno do domnio da rea pblica por parte do possuidor, como
ocorre no reconhecimento do Usucapio Urbano. Atravs da concesso de uso especial, o
domnio do imvel continua pertencendo ao Poder Pblico: o possuidor obtm o direito
de uso para fins de moradia, que poder ser extinto se este deixar de manter o uso do
imvel para finalidade de sua prpria moradia ou de sua famlia.
Portanto, no se trata de usucapio de imvel pblico visando obteno do domnio
deste imvel o que est proibido no texto constitucional , mas de uma concesso
especial que reconhece o direito de uso para fins de moradia de quem estiver na posse
de um imvel pblico.
Para a ao judicial da concesso de uso especial para fins de moradia, devem ser aplicadas
as normas previstas nos artigos 11, 12, 13 e 14 do Estatuto da Cidade para o processo do
Usucapio Urbano tais como:
na pendncia da ao de concesso de uso especial para fins de moradia, ficarem
sobrestadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas
relativamente ao imvel usucapiendo;
devem ser partes legtimas para a propositura da ao de concesso de uso especial
para fins de moradia: o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou
superveniente; os possuidores, em estado de composse; como substituto processual; a
associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade
jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados;
a concesso de uso especial para fins de moradia poder ser invocada como matria de
180
defesa, valendo a sentena que a reconhecer como termo para registro no cartrio de
registro de imveis;
deve ser observado o rito processual sumrio na ao judicial da concesso de uso
Caractersticas do Ttulo
Verificados os requisitos para a aquisio do direito, ser outorgado ao morador o ttulo
declarando seu direito concesso de direito especial de uso para fins de moradia.
Nos termos do artigo 2, nas hipteses de composse de rea pblica, sero atribudas
iguais fraes ideais de terreno a cada possuidor, a no ser que os compossuidores
estabeleam diferentemente por escrito. De qualquer forma, a frao ideal outorgada a
cada compossuidor no poder representar mais de 250m de terreno.
A Transferncia e a Extino do Direito

Art. 7 O direito de concesso de uso especial para fins de moradia transfervel por ato inter
vivos ou causa mortis.
Art. 8 O direito concesso de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:
I - o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia; ou
II - o concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou rural.
Pargrafo nico: A extino de que trata este artigo ser averbada no cartrio de registro de imveis, por meio de declarao do Poder Pblico concedente.
Aps a efetuao do registro da frao ideal da concesso especial para o posseiro nos
termos do artigo 7, este direito transfervel por ato inter-vivos ou causa-mortis. O
beneficirio da concesso especial para promover a transferncia para terceiro deve ter a
anuncia da Administrao Pblica, de modo que o uso do imvel continue sendo destinado para moradia de baixa renda.
O possuidor tem o direito de fixar o valor da transferncia do imvel para terceiro. Estas
reas pblicas devem ser delimitadas por lei municipal para o exerccio do direito de
preempo pela Administrao Pblica, preservando a finalidade de uso da rea pblica
para fins de moradia.
Na transferncia da concesso de uso especial por causa-mortis, o herdeiro legtimo tem
o direito de continuar na posse do seu antecessor, desde que j seja residente do imvel
na abertura da sucesso.
Segundo o art. 8, o direito concesso de uso especial para fins de moradia extingue-se
na ocorrncia de duas situaes: a primeira, no caso do concessionrio dar ao imvel
destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia; a segunda, no caso do
concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou
rural. A extino da concesso de uso especial para fins de moradia ser averbada no
cartrio de registro de imveis, e deve ser procedida por meio de declarao do Poder
Pblico concedente.
181
comentrios jurdicos
especial para fins de moradia.
Do Registro da Concesso
A declarao reconhecendo o direito concesso de direito especial de uso, em carter
individual ou coletivo, obtida por via administrativa ou judicial, constituir ttulo hbil
para o registro de imveis, conforme pargrafo 4 do artigo 6.
De acordo com o artigo 15 da Medida Provisria 2.220, a Lei n 6.015 de 1973 foi alterada
para tratar do registro pblico da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia. Atravs
do artigo 15 da Medida Provisria, alterado o inciso I do Artigo 167 da lei de registros
pblicos, que versa sobre a modalidade do registro, incluindo o item 37 que possibilita o
registro dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso
especial para fins de moradia.
A Faculdade do Poder Pblico em Situaes Especiais

Art. 4 No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico
garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os arts. 1 e 2 em outro local.
Art. 5 facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam os arts. 1 e 2
em outro local na hiptese de ocupao de imvel:
I de uso comum do povo;
II destinado a projeto de urbanizao;
III de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas
naturais;
IV reservado construo de represas e obras congneres; ou
V situado em via de comunicao.
A Medida Provisria estabelece um tratamento diferenciado para determinadas situaes

em que exista a ocupao de reas pblicas para o exerccio do direito moradia. Pelo
artigo 4 da Medida Provisria, se a ocupao ocorrer numa rea pblica de maneira a
oferecer risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico deve assegurar ao possuidor
o exerccio do direito em outro local. Isto significa que a regra de no conferir a concesso
de uso especial em reas de risco.
Com relao ocupao de imvel de uso comum do povo destinado a projeto de
urbanizao, de interesse da defesa nacional, de preservao ambiental, de proteo de
ecossistemas naturais, reservado construo de represas e obras congneres ou situado
em vias de comunicao, fica facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito
concesso de uso em outro local.
Isto significa claramente que, em todas estas hipteses, o Poder Pblico dever reconhecer
o direito subjetivo do morador ocupao, devendo oferecer alternativas para reassent-lo
dignamente na hiptese de o local ser totalmente inadequado moradia, ou ser necessrio
dar-lhe outra destinao por razes urbansticas. Nestes casos, o direito concesso de uso
especial poder ser exercido no local da ocupao ou em outro local. conferida uma
discricionariedade ao Poder Pblico reconhecer o direito moradia das pessoas que atendem s exigncias constitucionais nas reas pblicas j consolidadas como assentamentos
urbanos, ou devido necessidade do uso para uma construo de represa, por exemplo, de
remover as pessoas do local e destinar uma outra moradia para estas pessoas em outro local.
182
Cabe ressaltar que a finalidade da concesso de uso constitucional de reconhecer o

direito moradia nas reas ocupadas pela populao de baixa renda, sendo que, para
estas situaes, pode ser assegurado o exerccio do direito em outro local. Nestas situaes
discricionariedade conferida ao Poder Pblico.

Ainda, nosso entendimento que, mesmo para as ocupaes em reas pblicas contestadas,
diante dos princpios que norteiam o Estatuto da Cidade, a desocupao daquelas reas
s possvel quando houver local apropriado para reassentamento das famlias.
Papel do Plano Diretor

Como a diretriz da poltica urbana promover a regularizao fundiria e a urbanizao
das reas ocupadas por populao de baixa renda, esta faculdade do Poder Pblico de
promover a remoo da populao e de destinar a moradia em outro local deve ser
entendida como exceo definida no Plano Diretor, por ser este o instrumento
constitucional da poltica urbana. Para evitar leso ao direito da populao que tem o
direito moradia nos termos da Medida Provisria 2.220, o Plano Diretor deve definir
quais so as reas urbanas nas quais o Poder Pblico poder exercer esta faculdade de
assegurar a moradia em outro local.
Esta previso no Plano Diretor necessria tanto para definir os critrios para o
atendimento a populao que ser removida definindo o limite territorial para a
remoo de modo a evitar que uma populao seja removida para regies precrias e
distantes das reas urbanas que esteja ocupando , como para constituir um plano
habitacional que possa ter recursos do oramento municipal destinados para a
implementao do Plano Diretor.
A Auto Aplicao da Concesso Especial em reas de Bem de Uso Comum do Povo

Inexigncia de Desafetao
Esta previso demonstra claramente que existe um tratamento especial conferido pela
Constituio para o uso dos bens pblicos ocupados por populaes de baixa renda at a
data de 30 de junho de 2001 que atendam os requisitos do artigo 183 da Constituio
Federal regulamentados no artigo 1 da Medida Provisria. Na aplicao das demais
modalidades de concesso de uso para fins de moradia, em especial a Concesso de
Direito Real de Uso, no admissvel que a outorga do ttulo possa ser exigida por via
administrativa ou por via judicial como um direito subjetivo.
A aplicao da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia deve atender s exigncias
previstas no regime jurdico dos bens pblicos. Para a outorga da Concesso de Direito
Real de Uso continua sendo necessria autorizao legislativa, e no caso de outorga da
concesso para pessoas que estejam morando em reas consideradas como bem de uso
comum do povo, continua sendo necessria a desafetao da rea mediante lei.
No caso da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, por se tratar de um regime
especial constitucional para o uso dos bens pblicos, as regras do cdigo civil e da lei de
licitaes sobre o regime dos bens pblicos no so aplicveis.
183
comentrios jurdicos
excepcionadas o direito tambm pode ser exercido no prprio local em razo da
Os requisitos necessrios para a Administrao Pblica conferir o ttulo de Concesso de

Uso Especial para Fins de Moradia s pessoas que esto na posse de imveis pblicos
situados em reas urbanas so aqueles estabelecidos no artigo 183 da Constituio,
devidamente regulamentados na Medida Provisria 2.220.
A Administrao Pblica deve conferir o ttulo da concesso pessoa que atender s
exigncias constitucionais de possuir como sua, ininterruptamente e sem oposio pelo
perodo de cinco anos, rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados,
utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia.
Por se tratar de um direito e no uma pretenso, a Administrao Pblica deve conferir o
ttulo pela via administrativa o que significa que a Constituio conferiu-lhe esta
prerrogativa, autorizando para esta situao especfica um regime especial de outorga do
ttulo da concesso de uso, sem a necessidade de atender s exigncias para outorga da
Concesso de Direito Real de Uso, como a da desafetao por lei das reas pblicas da
categoria dos bens de uso comum do povo.
Para esta situao especfica existem normas baseadas na Constituio, que prevalecem
sobre as normas gerais do regime dos bens pblicos. Por exemplo, no caso de So Paulo,
existem diversas reas pblicas municipais da categoria dos bens de uso comum do povo,
que esto sendo utilizadas h mais de vinte anos para fins de moradia por populaes de
baixa renda, reas que devido ao processo de urbanizao transformaram estas reas em
vilas, bairros e assentamentos consolidados. A populao dessas reas, por atender s
exigncias constitucionais do artigo 183 da Constituio Federal, tem o direito subjetivo
Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia.
Para estas situaes, a Administrao Municipal no precisa ter uma autorizao legal,
seja para outorgar a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, seja para desafetar
as reas pblicas, por se tratar de uma situao excepcional respaldada pela
Constituio. A Administrao pode conferir nestes casos, por via administrativa, a
concesso especial, sem necessidade de uma lei especfica, com base nas normas da
medida provisria e o artigo 183 da Constituio Federal. Cabe Administrao
Municipal estabelecer um procedimento administrativo para analisar os pedidos da
concesso de uso especial para fins de moradia, cujo prazo mximo para deciso do
pedido estabelecido pelo 1 do artigo 6 da Medida Provisria de doze meses
contados a partir da data de seu protocolo.
Autorizao de Uso Comercial para Imveis Pblicos

Art. 9 facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de uso quele que, at 30 de junho de
2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta
metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para fins comerciais.
1 A autorizao de uso de que trata este artigo ser conferida de forma gratuita.
3 Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos
arts. 4 e 5 desta Medida Provisria
184
A Medida Provisria, por meio de seu artigo 9, criou a autorizao de uso para beneficiar
aquele que possuir imvel pblico para fins comerciais, respeitadas as demais prescries
de lapso temporal e tamanho do imvel da concesso de uso especial para moradia. Tratainstrumentos de regularizao fundiria
clandestinidade e da informalidade, abrindo assim as possibilidades de acesso a crdito

e de desenvolvimento das atividades.
Esta Faculdade do Poder Pblico deve ser exercida nas reas urbanas pblicas ocupadas
de forma coletiva por populao de baixa renda, cujos imveis muitas vezes so utilizados
para moradia de uma famlia e para um pequeno comrcio destinado comunidade. Esta
autorizao no pode ser aplicvel para imvel urbano pblico que no seja ocupado por
populao de baixa renda, pois neste caso estaria sendo contrariada a finalidade social da
Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia.
Esta excepcionalidade de autorizar o uso de comrcio de imvel pblico deve ser adotada
pelo Poder Pblico municipal somente nas reas pblicas ocupadas por populao de
baixa renda, que sero objeto de regularizao fundiria e urbanizao.
Por ser destinada a atender funo social do imvel pblico, a autorizao de uso ser
conferida de forma gratuita nos termos do 1 do artigo 9.
Para comprovar a posse de cinco anos do imvel pblico, o possuidor poder acrescentar
sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas conforme dispe o
2 do artigo 9.
De acordo com o 3 do artigo 9, devem ser observadas as regras de uso do imvel pblico
estabelecidas para as reas de risco ou de sade no artigo 4, e para situaes especiais
previstas no artigo 5 como as reas de uso comum do povo, ou de preservao ambiental.
Se o imvel objeto da autorizao estiver situado em rea de risco ou sade, o Poder
Pblico poder destinar ao possuidor uma outra rea pblica para fins de comrcio.
Diferentemente da situao do imvel estar ocupado para fins de moradia (onde o Poder
Pblico obrigado a assegurar aos posseiros moradia em outro local), no caso do imvel
ocupado pra fins comerciais, o Poder Pblico tem a faculdade de autorizar o uso em outro local.
Com relao s situaes especiais, esta autorizao depender da forma como o Poder
Pblico exercer a sua Faculdade de outorgar a Concesso Especial de Uso para Fins de
Moradia no local da ocupao ou em outro local. Com base nesta definio, o Poder
Pblico municipal deve autorizar o uso comercial do imvel pblico no local no prprio
local da ocupao ou em outro local. A diretriz da poltica urbana de promover a
urbanizao e a regularizao fundiria das reas faveladas e de baixa renda e dos
loteamentos clandestinos foram reafirmadas nas Leis Orgnicas de Porto Alegre, Curitiba,
Rio de Janeiro, Goinia, Recife, Fortaleza e Vitria.
185
comentrios jurdicos
se de medida muito importante, pois permitir a sada de muitos pequenos negcios da
A CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU)
A Concesso de Direito Real de Uso um instituto anterior publicao do Estatuto da
Cidade. Foi instituda atravs do Decreto-lei n 271, de 28 de fevereiro de 1967, que disps,
tambm, sobre loteamento urbano e concesso do espao areo. A CDRU pode ser definida
como um direito real resolvel, aplicvel a terrenos pblicos ou particulares, de carter
gratuito ou oneroso, para fins de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da
terra ou outra utilizao de interesse social.
Este direito poder ser constitudo atravs de instrumento pblico ou particular, a ser
celebrado entre concedente (proprietrio) e concessionrio (posseiro). Ou ainda, como
reza o Decreto-lei n 271/67, atravs de simples termo administrativo, sendo inscrito e
cancelado em livro especial (art. 7, 1). Anteriormente, discutia-se a possibilidade e at
a necessidade do registro deste direito no Cartrio de Registro de Imveis. Face sua
redao, a constituio de direito real de uso pela CDRU foi objeto de divergncia entre
aplicadores do direito. A questo central residia na dvida quanto necessidade de registro
cartorrio da CDRU. Verificada a necessidade de registro, caberia ser definido, ento, qual
o livro especial para sua inscrio e cancelamento, mencionado no Decreto-lei. Hoje,
esto superadas essas dvidas.
A Lei de Registros Pblicos (Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973), posterior ao Decretolei, prev a necessidade de registro do uso sobre imveis. Este foi o argumento, aceito
em Juzo, para sentena de registro da CDRU em reas de favela, no Municpio de DiademaSP, ocorrido em 1992 a primeira de que se tem notcia.
A concretizao da CDRU est condicionada a autorizao legislativa, a avaliao prvia
e licitao, na modalidade de concorrncia. A avaliao e a concorrncia pblica ficam
dispensadas no caso de concesses destinadas habitao popular, conforme Artigo 17,
I, f, da Lei Federal n 8.666/93, com redao dada pela Lei Federal no 8.883/94.
A Natureza Jurdica do Direito e Suas Conseqncias

A Concesso de Direito Real de Uso direito real, pelo qual se transfere o domnio til,
submetendo-se as normas gerais daquele direito. Assim, transfervel por ato intervivos ou causa-mortis.
Alm disso, sendo direito real resolvel, este extingue-se pelo descumprimento das
clusulas resolutrias pactuadas no contrato ou termo, inclusive e principalmente
aquelas relacionadas a um eventual desvio de finalidade. A regra geral aponta para a
resoluo do ajuste sem a indenizao de benfeitorias realizadas pelo concessionrio.
Apesar de ser a Concesso de Direito Real de Uso um instrumento utilizado pela
Administrao Pblica,75 ao dele tratarmos devemos apontar suas diferenas com a mera
concesso de uso, instrumento tpico do direito administrativo.
75
186
No temos notcia da utilizao da CDRU entre particulares.
De fato, a concesso de uso o contrato administrativo pelo qual a Administrao

faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico, para que este a exera
conforme sua destinao. A concesso de uso de bem pblico tem natureza jurdica,
e realizado intuitu personae.

Poder ser utilizada na transferncia de domnio til de qualquer bem pblico, desde que
atendidos a regra geral de observncia do interesse pblico e os demais requisitos legais.
Sendo um ato discricionrio da Administrao, prescinde de autorizao legislativa. A
Concesso de Direito Real de Uso, ao contrrio, tem como objeto terrenos exclusivamente.
Tem, como vimos, a natureza de direito real sobre coisa alheia e, como tal, se transfere
por atos inter-vivos ou causa-mortis. Assim, ultrapassa a figura do concessionrio para
conservando a propriedade como o concedente transferir os direitos de uso a terceiros,
bem como os direitos relativos disposio do bem, segundo critrios firmados.
Todavia, a mera concesso de uso pode ser utilizada como o contrato administrativo
entre o Poder Pblico e o possuidor, at que, pela autorizao legislativa, seja possvel a
transferncia do domnio.
As Diferenas entre a Concesso de Direito Real de Uso e a Doao

Ao falarmos dos instrumentos jurdicos existentes no nosso Ordenamento que possibilitam
a regularizao fundiria, no podemos deixar de mencionar a doao.
A doao, como a Concesso de Direito Real de Uso, necessita sempre de autorizao
legislativa. Ainda, s tem cabimento a doao com encargos, como a Lei Federal de Licitaes
clara ao especificar: Constaro obrigatoriamente do instrumento de doao os encargos, o
prazo de seu cumprimento e a clusula de reverso, sob pena de nulidade do ato.
Desta forma, alm da Concesso de Direito Real de Uso, entendemos ser possvel a alienao
de imveis pblicos aos moradores de favelas, com dispensa de licitao, atravs da doao
com encargos salvo, evidentemente, Lei Municipal em contrrio.
REQUISITOS PARA A APLICAO DA CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO

NO ESTATUTO DA CIDADE
Admisso da CDRU Coletiva
De acordo com o 2 do artigo 4 a Concesso de Direito Real de Uso poder ser contratada
coletivamente pelo Poder Pblico.
A Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos poder ser contratada
coletivamente nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,
desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica
nessa rea.
A concesso poder ser outorgada para uma associao comunitria ou uma cooperativa
habitacional formada pelos beneficirios do programa. Neste caso a concesso poder ser
contratada de forma onerosa ou gratuita.
187
comentrios jurdicos
portanto, de contrato de direito pblico, sinalagmtico, oneroso ou gratuito, comutativo
Carter de Escritura Pblica e de Garantia Real

Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, os contratos de
Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos:
I - tero, para todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto no
inciso II do art. 134 do Cdigo Civil;
II - constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de financiamentos
habitacionais.
Para os programas e projetos de habitao de interesse social desenvolvidos por rgos ou

entidades da Administrao Pblica com atuao especifica, os contratos de Concesso
de Direito Real de Uso de imveis pblicos tero carter de escritura pblica.
Para a CDRU no se aplica o disposto no inciso II do artigo 134 do Cdigo Civil, que
versa o seguinte:
Art. 134. , outrossim, da substncia do ato a escritura pblica:
II nos contratos constitutivos ou translativos de direitos reais sobre imveis de valor superior a
cinqenta mil cruzeiros, excetuado o penhor agrcola.
Nos termos do inciso II do artigo 48, a CDRU constituir em uma garantia real de contratos
de financiamentos habitacionais. Os agentes financeiros tm a obrigao de aceitar a CDRU
para fins de financiamento de moradia popular apresentados pela populao de baixa
renda beneficiria de programas e projetos habitacionais de interesse social promovidos
pelo Poder Pblico.
Do Registro da CDRU
De acordo com o artigo 15 da Medida Provisria, a Lei n 6.015 de 1973 foi alterada para
tratar do registro pblico da Concesso de Direito Real de Uso. Atravs do artigo 15 da
Medida Provisria, alterado o inciso I do Artigo 167 da lei de registros pblicos, que
versa sobre a modalidade do registro, incluindo o item 40, que possibilita o registro do
contrato de Concesso de Direito Real de Uso de imvel pblico.
188
O instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social est previsto como um dos instrumentos
de regularizao fundiria na alnea f, do inciso V do artigo 4 do Estatuto da Cidade.
As Zonas Especiais de Interesse Social so destinadas primordialmente produo e
manuteno de habitao de interesse social. Essas zonas especiais visam incorporar os
espaos urbanos da cidade clandestina favelas, assentamentos urbanos populares,
loteamentos irregulares e habitaes coletivas (cortios) cidade legal. Por este
instrumento fica reconhecido, pela ordem jurdica da cidade, que para atender sua
funo social as reas ocupadas pela comunidade de baixa renda devem ser utilizadas
para fins de habitao de interesse social.
REQUISITOS PARA A APLICAO DAS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

As Zonas Especiais de Interesse Social podem ser classificadas em razo das caractersticas
de uso e ocupao da rea urbana. A primeira diz respeito aos terrenos pblicos ou
particulares ocupados por favelas, por populao de baixa renda ou por assentamentos
assemelhados, em relao aos quais haja interesse pblico em se promover a urbanizao
ou a regularizao jurdica da posse da terra.
O Plano Diretor de Recife, de acordo com seu artigo 36, define as Zonas Especiais de
Interesse Social como as reas de assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente,
existentes, consolidados ou propostos pelo poder pblico onde haja o interesse jurdico
da posse da terra. A identificao dos assentamentos habitacionais com ocupao irregular
ser objeto da legislao de uso e ocupao do solo.
Por meio dessa espcie de zona especial, conforme foi abordado na anlise do Usucapio
Urbano e da Concesso de Direito Real de Uso, o Plano Diretor pode delimitar as reas
particulares nas quais a comunidade de baixa renda adquiriu a propriedade pelo Usucapio
Urbano atravs da posse para fins de moradia, bem como as reas pblicas objeto da
Concesso de Direito Real de Uso nos termos do Artigo 183 da Constituio.
Para atingir a finalidade de promover a regularizao fundiria, necessria a previso,
no Plano Diretor, da garantia da prestao do servio de assistncia jurdica e tcnica
gratuita populao de baixa renda.
A segunda espcie diz respeito aos loteamentos irregulares que tm, por suas
caractersticas, interesse pblico em se promover a regularizao jurdica do
parcelamento, a complementao da infra-estrutura urbana ou dos equipamentos
comunitrios, bem como a recuperao ambiental.
Este instrumento permite conferir eficcia Lei n 6766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. De acordo com o seu Artigo 4, se desatendida a notificao
pelo loteador, a Prefeitura Municipal poder promover a regularizao de loteamento
para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e para defender os direitos
dos adquirentes de lotes.
189
comentrios jurdicos
Um dos principais problemas enfrentados pelos moradores dos loteamentos clandestinos,

alm da regularizao jurdica visando outorga do ttulo de propriedade, diz respeito
falta de equipamentos coletivos e da infra-estrutura urbana. Os recursos oriundos do
levantamento judicial da prestao depositados pelos moradores para fins de
ressarcimento da importncia despendidas pela Prefeitura Municipal com equipamentos
urbanos em expropriao e necessrios para regularizar o loteamento so insuficientes.
Atravs da delimitao desses loteamentos como Zonas Especiais de Interesse Social
pelo Plano Diretor, o Poder Pblico Municipal dever destinar os recursos necessrios
para a sua regularizao fundiria, de modo a assegurar os direitos inerentes s condies
de vida da populao que vive nos bairros da periferia enfrentando o problema da carncia
dos equipamentos e servios urbanos.
A terceira espcie de ZEIS diz respeito aos terrenos no edificados, subutilizados ou no
utilizados, necessrios implantao de programas habitacionais de interesse social. Esta
espcie de ZEIS est prevista nos Planos Diretores do Rio de Janeiro, Recife, Joo Pessoa
e Natal. Visa concretizar o atendimento da funo social da propriedade, destinando uma
parte dos terrenos urbanos que esto sem uma destinao social para implantao de
programas habitacionais de interesse social. Isto significa que, se os proprietrios desses
terrenos no respeitarem essa destinao prevista no Plano Diretor, ficaro sujeitos ao
parcelamento ou edificao compulsria e s demais sanes previstas no Artigo 182,
Pargrafo 4 da Constituio. Por este mecanismo so diretamente atingidos os vazios
urbanos do Municpio, de modo a impedir a continuidade da especulao imobiliria.
Nesse sentido, o Plano Diretor do Rio de Janeiro define as reas declaradas como ZEIS,
necessrias implantao de projetos habitacionais de baixa renda, como reas urbanas
onde o poder pblico poder aplicar a edificao e o parcelamento compulsrios, o
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a
desapropriao mediante pagamento com ttulos da dvida pblica.
Outra espcie da Zona de Especial Interesse Social, que pode ser criada pelo Plano Diretor,
diz respeito s reas com concentrao de habitao coletiva precria de aluguel (cortios),
onde haja interesse pblico de se promover programas habitacionais destinados
prontamente populao de baixa renda moradora da regio.
Plano de Urbanizao
Para garantir a destinao das Zonas Especiais de Interesse Social, o Executivo Municipal
dever constituir programas de interveno nas ZEIS, como de urbanizao e regularizao
fundiria, de lotes urbanizados e de construo de moradias populares por sistemas de
ajuda mtua (mutires).
Como mecanismo para viabilizar a urbanizao, o Plano Diretor pode permitir que o
Poder Pblico promova nas Zonas Especiais de Interesse Social a outorga gratuita de
autorizao para construir rea superior do coeficiente de aproveitamento, viabilizando
assim oferta de Habitao de Interesse Social.
O plano de urbanizao o instrumento que deve ser adotado pelo Plano Diretor,
visando a interveno nas ZEIS. Como meio de impedir o processo de remoo e
expulso das famlias situadas nas favelas e nos cortios com a promoo das habitaes
190
de interesse social, o plano de urbanizao deve definir a forma de gesto e de

participao da populao nos processos de delimitao, implementao e manuteno
das Zonas Especiais de Interesse Social.
formas de participao da iniciativa privada, em especial dos proprietrios de terrenos,

dos promotores imobilirios e das associaes e cooperativas de moradores.
Como meio de assegurar a sua finalidade social, o Plano Diretor deve estabelecer que,
depois de aprovado o plano de urbanizao da Zona de Especial Interesse Social, no
ser permitido o desmembramento de lotes, exceto para a implantao de equipamentos
comunitrios pblicos.
Enfim, a Zona de Especial Interesse Social deve ser compreendida como um instrumento
de garantia do cumprimento da diretriz da poltica urbana de promover a urbanizao e a
regularizao das reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda.76
76
A diretriz da poltica urbana de promover a urbanizao e a regularizao fundiria das reas faveladas e de baixa renda
e dos loteamentos clandestinos foi reafirmada nas Leis Orgnicas de Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, Goinia,
Recife, Fortaleza e Vitria.
191
comentrios jurdicos
No sentido de viabilizar a urbanizao dessas reas, o Plano tambm deve definir as
7 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA

7.1 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA
importante compreendermos que a dramtica situao atual das cidades brasileiras fruto
entre outros fatores de uma prtica de gesto urbana, bem definida e altamente disseminada
em quase todas as cidades, caracterizada por um planejamento urbano isolado da gesto e
dos processos decisrios relativos regulao urbanstica. A essa caracterstica alia-se tambm
o baixssimo nvel de interlocuo do poder pblico com os diversos segmentos da sociedade,
salvo setores muito precisos que tm sua atividade profissional e econmica diretamente
ligada produo material da cidade (engenheiros e arquitetos, empreiteiros de obras e servios
pblicos e construtoras, loteadores e incorporadores).
A reproduo sistemtica deste processo tem sido um dos elementos responsveis por
configurar um espao muito restrito de legalidade; ou seja: a excluso se d tambm no mbito
da gesto e dos processos decisrios. Toda essa dinmica provocado uma grande vulnerabilidade
das regras de uso e ocupao do solo s presses de interesses pontuais e especficos,
produzindo o que normalmente denominado pelos urbanistas de destruio da coerncia e
aderncia dos zoneamentos aos planos diretores.
Planos e lei de uso e ocupao do solo so votados e, posteriormente, sistematicamente
remendados nas Cmaras Municipais para atender a presses. O que definido pelos tcnicos
como um desvio de comportamento de vereadores ou prefeitos, nada mais do que um
vcio inerente aos prprios processos decisrios e de controle da implementao da regulao.
Apesar de os planos e normas possurem enorme impacto sobre a vida das cidades, so
normalmente desconhecidos pela maioria dos cidados, que s se relacionam com a regulao
quando algum fiscal ou tcnico de prefeitura lhe comunica que a sua construo (ou o que
almeja construir ou instalar em um imvel) irregular e no pode ser efetivada. Ou, ainda,
quando depois de viver por anos em um local, descobre que sua rua no existe, por no constar
de um cadastro de logradouros. Dessa forma, a regulao urbanstica parece ser algo da
prefeitura, sobre o qual o cidado no tem controle nem qualquer poder de determinao.
Esta relao dos cidados evidentemente favorece quem, por fora de ofcio ou negcio, conhece a lei. Alimenta tambm as mquinas clientelistas quanto menor o poder de interferncia
nas definies da lei, maior a vulnerabilidade aos esquemas de favor.
Para a populao mais pobre da cidade, a situao mais grave, na medida em que a definio
das regras permitidas e proibidas cabe geralmente s classes mdias ou altas, que tm como
parmetro suas prprias necessidades, estratgias e formas de produo do habitat .
Finalmente, esta relao tambm faz com que as leis sejam vistas como do prefeito tal ou
do urbanista tal, e no da cidade, sendo, portanto, facilmente alteradas, de acordo com os
processos descritos acima.
A democratizao dos processos decisrios e do controle social de sua implementao
fundamental para romper este crculo vicioso e transformar o planejamento da ao municipal
em algo no apenas compartilhado pelos cidados, mas assumido por estes, produzindo uma
interface real com as demandas, pleitos e desejos dos diferentes grupos na cidade. evidente
192
que este processo marcado por conflitos e o papel do poder pblico (Cmara/Executivo)
promover um processo organizado de escuta e de debate em torno das diferentes opes e
suas implicaes para a cidade, viabilizando as escolhas e sua implementao. Assim, os planos
urbansticos, os projetos urbanos e a regulao precisam aproximar-se dos cidados,
instrumentos de democratizao
de cidade, cheio de qualidades, mas absolutamente descolado dos atores reais, da capacidade
de organizao e das possibilidades reais de implementao e controle dessa poltica.
O Estatuto da Cidade explicita em vrios pontos o imperativo da gesto democrtica da cidade.
O Captulo IV integralmente dedicado sua garantia, prevendo instrumentos como os
conselhos de poltica urbana; os debates, audincias e consultas pblicas; as conferncias de
desenvolvimento urbano; a iniciativa popular de projetos de lei e planos.
O sentido de todos esses instrumentos ampliar a base de conhecimento, planejamento e
sustentao da poltica urbana, que assim vai deixando de ser um assunto restrito aos
especialistas e passando a ser um patrimnio de toda a sociedade. Dessa maneira, os pactos
e acordos que so feitos, envolvendo a poltica e a gesto urbana, podem ter bases mais
includentes e pblicas, diferentemente daquilo que vem sendo historicamente praticado.
RGOS COLEGIADOS DE POLTICA URBANA; DEBATES, AUDINCIAS E CONSULTAS

PBLICAS; CONFERNCIAS SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE URBANO (ARTS. 43 A 45)

A poltica urbana, por sua complexidade, tende a se transformar em um assunto de
conhecimento e discusso apenas em crculos tcnicos fechados partes do Executivo e do
Legislativo, universidades, associaes de classe especializadas. A maior parte da sociedade,
organizada ou no, fica geralmente margem do debate, alheia aos termos tcnicos e cientficos
que envolvem esse assunto.
A excluso dos setores no especializados do debate pblico em torno da poltica urbana causa
efeitos de alta perversidade social e urbanstica. Historicamente, a inexistncia da interlocuo
popular produziu planos e leis urbansticas, cujos padres e parmetros refletem apenas a
maneira como as elites se instalam na cidade.
Alguns instrumentos contidos no Estatuto da Cidade so especificamente desenhados para
incluir os diversos setores da sociedade no debate da poltica urbana, previstos pelo Estatuto
da Cidade em todos os mbitos de governos.
Os conselhos de desenvolvimento urbano so rgos colegiados, com representao tanto
do governo como de diversos setores da sociedade civil; so parte integrante do Poder
Executivo, mas independente dele. O conselho o rgo em que a sociedade civil participa
do planejamento e da gesto cotidiana da cidade.
As conferncias de poltica urbana so grandes encontros, repetidos periodicamente, alcanando
ampla participao popular. Nesses encontros, so definidas polticas e plataformas de desenvolvimento
urbano para o perodo seguinte. So momentos decisivos da poltica urbana, nos quais so
costurados os consensos e pactos entre o poder pblico e os diversos setores da sociedade.
193
estabelecendo um forte vnculo com a cidade real. No se pode inventar um plano, um projeto
Os debates, consultas e audincias pblicas so amplas apresentaes e discusses, nas

quais so expostos e debatidos anlises e projetos de interesse pblico, para sua crtica ou
avalizao pelos diversos setores da sociedade. Alm desses instrumentos, detalhados a seguir,
existem outras dimenses da gesto democrtica da cidade, como o Oramento Participativo
ou a iniciativa popular de projetos de lei.

Os conselhos de desenvolvimento urbano, as conferncias de poltica urbana, os debates,
consultas e audincias pblicas, podem romper com o histrico de relaes perversas e
clientelistas entre o Legislativo e os segmentos populares. Ou seja, as barganhas, as
negociatas, as trocas de votos pela chegada de infra-estrutura nos bairros, enfim, o conjunto
de relaes populistas, que mantm as populaes como refns e em estado de precariedade
eterna, conservando as elites polticas no poder. Os conselhos podem interferir nessa relao,
na medida em que atuam diretamente sem intermediao no destino dos investimentos,
desde que a representatividade popular esteja garantida.
Esses instrumentos podem interceptar assim a relao tradicional, que a da corrupo na
Cmara, para aprovar alteraes de zoneamento, alterar determinadas leis de ocupao do
solo, que privilegiavam setores e determinadas reas da cidade. E podem, ainda, estabelecer
um dilogo e uma negociao em um jogo de atores mais direto.
Essa ruptura com as relaes tradicionais inaugura uma srie de novas prticas democrticas,
que sero geridas e encaminhadas pelos instrumentos de gesto democrtica da cidade. Os
conselhos, as conferncias, as audincias, consultas e debates so espaos pblicos de dilogo
entre os diversos interesses provenientes da sociedade civil, de proposies partindo dos
diversos setores, de avaliao e fiscalizao de decises referentes aos investimentos pblicos
e privados nas cidades.

O principal requisito para a implementao desses instrumentos a disposio do Executivo e
Legislativo em investir num processo de participao real e no simulada nas definies da
poltica urbana. rgos colegiados ou encontros de participao popular no podem ser tratados
como simples legitimao de polticas pr-concebidas. Para tanto, o investimento fundamental
deve visar processos de comunicao, formao, capacitao e disseminao de informaes,
dando condies aos participantes desses espaos para analisar os problemas, discutir sobre
as opes e assumir posies. No podemos ignorar a enorme assimetria existente em nossa
sociedade no que se refere ao acesso a informaes; portanto, um dos grandes desafios
justamente o aspecto educativo de um processo participativo.
Uma vez tomada a deciso de partilhar efetivamente o poder, o Executivo deve criar condies
efetivas para que a participao popular ocorra. Devem ser garantidos recursos para implementar
a poltica de desenvolvimento urbano, e as decises tomadas com participao popular devem
ser cumpridas. Assim, a participao popular deve ser parte estrutural da poltica de
194
desenvolvimento urbano, contemplando inclusive a sua concepo, e no ser tratada como

um elemento a mais no seu processo de definio e implementao.
A implementao de conselhos de desenvolvimento urbano significa a alterao da estrutura

de funcionamento do Executivo, que precisa, portanto, ser proposta e aprovada em Lei pela
Cmara Municipal ou Assemblia Estadual.
Esse projeto de lei deve contemplar todo o funcionamento do Conselho: suas competncias,
seu carter consultivo (que apenas emite pareceres) ou deliberativo (cujas deliberaes
possuem fora de lei); sua composio (nmero de representantes do governo e sociedade
civil, provenincia desses representantes); o modo de escolha ou eleio dos representantes;
seu regulamento. Tambm deve ser estabelecido se o Conselho possui um fundo a ele
vinculado, do qual seria o rgo gestor.
O Executivo deve, tambm, garantir uma estrutura mnima para o funcionamento do Conselho:
uma sala para os conselheiros se reunirem; uma linha telefnica; maneiras de circulao das
informaes e convocaes.
Conferncias de poltica urbana

As conferncias de poltica urbana podem estar previstas nas leis de poltica urbana do municpio Lei Orgnica, Plano Diretor, lei de criao do conselho municipal de desenvolvimento
urbano , ou serem feitas sem estarem previstas em lei. A Conferncia deve ter um Regimento
Interno claro, com definio precisa da pauta, daquilo que ser discutido e deliberado, da forma
de eleio de delegados e votantes. Normalmente, as conferncias so importantes para
estabelecer grandes marcos de poltica urbana, como a formulao de Planos Diretores, sua
reviso (que dever ser precedida por uma avaliao) e os debates de natureza intersetorial.
Debates e audincias pblicas

Os debates e audincias, que tratam de temas especficos, devem ser convocados com
antecedncia e divulgados amplamente para que a participao no seja restrita a poucos
envolvidos. Devem sempre procurar trazer o contraditrio, ou seja, a posio das diferentes
partes envolvidas no tema a ser decidido, que devem ter espao equivalente para expressar
sua opinio.
ALERTAS
Garantir a participao popular na gesto da poltica urbana um desafio de grandes propores
e de mltiplas dimenses, principalmente se levarmos em conta o fato de este ser,
historicamente, um campo de conhecimento restrito aos especialistas o que se reflete na
estrutura administrativa, no linguajar tcnico, na complexidade da prpria legislao.
195
Conselhos de desenvolvimento urbano
Uma das principais questes refere-se garantia de uma participao de fato, e no da

simulao de processos de participao. Existem muitos casos de conferncias, conselhos e
debates pblicos, cujos membros so personalidades notveis da cidade, que no
necessariamente defendem os interesses das bases sociais.
Outra das maneiras de enfraquecer a participao popular simplesmente drenar os recursos
ou o poder das estruturas de participao. Ao contrrio de setores como a Sade, cujos sistemas
de participao popular possuem importantes recursos garantidos por lei, as reas da Habitao
e do Desenvolvimento Urbano at hoje no possuem esse tipo de garantia. Assim, o provimento
de recursos para um conselho de desenvolvimento urbano ou a atribuio de poder para as
deliberaes das conferncias depende de decises ativas do Executivo, que pode manipular
os recursos conforme sua agenda poltica.
A linguagem corrente nos processos representa tambm um desafio. Uma linguagem acessvel
fundamental para o sucesso de um projeto de participao popular. Ela deve ser condizente
com o repertrio e as possibilidades de todos os seus membros, principalmente para que os
setores populares cheguem mesa de negociao em p de igualdade com os interlocutores
de outros setores. Nas instncias de participao popular, a linguagem deve ser condizente
com sua funo. Assim como o Legislativo e o Judicirio possuem linguagens condizentes
com suas funes tcnicas e polticas, isso tambm deve ocorrer na esfera da participao
popular. Conselhos, conferncias, debates ou audincias pblicas no podem se basear em
uma linguagem tecnocrtica que dificulta a participao da populao nas discusses.
fundamental criar cdigos e linguagens acessveis a todos os membros dos conselhos e
estabelec-las como permanentes.
Essa necessidade de uma linguagem prpria aos mecanismos de participao, que reflita o
repertrio da populao, no anula um trabalho fundamental: o de capacitar os cidados para
entender uma gama mais ampla de linguagens. importante que eles conheam o que um
oramento, uma regulao urbanstica, o funcionamento da Cmara. Esse conhecimento
significa tambm um aumento do poder dos cidados.
...
77
Vrios municpios tm conduzido importantes processos de participao popular na poltica

urbana nos ltimos anos, produzindo maior comprometimento da sociedade com os processos
de planejamento e gesto da cidade.
77
No estamos incluindo aqui a riqussima trajetria das experincias de oramento participativo no Brasil. A partir do
paradigma lanado por Porto Alegre, a prtica disseminou-se por vrias cidades brasileiras e tem se consolidado como
nova forma de gesto. Tampouco focalizamos aqui os conselhos setoriais de sade, ou educao. O que estamos
relatando a trajetria dos instrumentos participativos especificamente focados na poltica urbana.
196
Em RECIFE,, o Conselho de Desenvolvimento Urbano previsto na Lei Orgnica municipal de

1990. Foi regulamentado em lei especfica (Lei 15.735 de 1992), e instaurado em 1994.
O Conselho de Desenvolvimento Urbano tem representao paritria: 13 membros do Poder
Pblico (Secretarias municipais, Caixa Econmica Federal, Universidade) e 13 membros da
pouco sensveis participao popular, o Conselho de Desenvolvimento Urbano tem

conseguido intervir no debate pblico, dando transparncia e visibilidade pblica s decises
do Executivo. Conseguiu, por exemplo, preservar as margens do Rio Capiberibe da especulao
imobiliria, por meio de uma ao civil pblica. Recentemente, o Conselho fundamentou a
deciso da Secretaria de Planejamento de paralisar a entrada de novos processos em 12
bairros tradicionais da cidade, que vinham sofrendo um adensamento construtivo muito forte.
Em tese, o conselho o rgo gestor de um Fundo de Desenvolvimento Urbano que, no
entanto, ainda no se encontra em funcionamento.
Aprovado em 1996, o Plano Diretor de BELO HORIZONTE criou dois mecanismos de gesto
urbana: o Conselho e a Conferncia Municipal de Poltica Urbana. Coube ao mandato seguinte
a instaurao do Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR). O COMPUR, por sua vez,
convocou a primeira Conferncia Municipal de Poltica Urbana em 1997.
O COMPUR composto por 16 membros, dos quais oito so representantes do Executivo, dois
do Legislativo e os outros se dividem igualmente entre os setores popular, tcnico e empresarial.
Monitora a aplicao do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, aprecia
propostas de planos regionais e locais, acompanha a regulamentao das leis e analisa casos
especficos. O COMPUR tem carter consultivo na maioria de suas atribuies e conta com uma
Secretaria Executiva bem estruturada, sediada na Secretaria Municipal de Planejamento.
Diferentes interesses e vises encontram um espao poltico de negociao, articulao e
construo de consensos no COMPUR. Ao longo das negociaes, observa-se a ampliao da
viso de cidade, fazendo com que, entre os conselheiros, a tendncia seja a preponderncia
do interesse geral sobre o particular.
O COMPUR tem a atribuio de realizar quadrienalmente a Conferncia Municipal de Poltica
Urbana com o objetivo de avaliar a aplicao e os resultados das diretrizes e normas do Plano
Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, sugerindo alteraes, caso
necessrio. Aps um perodo de preparao, que durou seis meses e envolveu cerca de 700
pessoas, foi realizada a primeira Conferncia Municipal de Poltica Urbana. As novas diretrizes
ainda eram muito recentes e no havia como avaliar seu impacto na ocasio. Foram propostos
alguns ajustes visando a facilitar a aplicao dos novos instrumentos e recomendaes ao
Executivo, no que diz respeito implantao da poltica urbana, alm de alteraes no Plano
Diretor e na Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo. Os principais mritos da
Conferncia foram a ampliao da visibilidade dos novos mecanismos de gesto e o
incremento do envolvimento das bases do movimento popular, em geral distantes dessas
discusses. Belo Horizonte acaba de iniciar (2001) a Terceira Conferncia da Cidade, que
comea pelas conferncias regionais e temticas, e pela primeira vez, articula-se estrutura
do Oramento Participativo.
197
sociedade civil (entidades sindicais, movimentos populares, ONGs). Mesmo em mandatos
Em 2001, DIADEMA conduziu um processo de ampla discusso pblica do Plano Diretor do

municpio. A equipe da secretaria do Planejamento realizou uma leitura da realidade local e dos
impactos do Plano Diretor anterior, de 1993. Aps a realizao da leitura, foram realizados
muitos debates pblicos para sua discusso, dentro da Prefeitura e tambm nos diversos bairros,
em fbricas, sindicatos. Esses debates foram tratados como oficinas de formao de agentes
multiplicadores agentes comunitrios de planejamento , cuja funo aumentar a capilaridade
da discusso a respeito do Plano e futuramente constituir ncleos de controle/fiscalizao da
cidade. Nessas oficinas, debateu-se a leitura da cidade, assim como os resultados da aplicao
do Plano Diretor de 1993, os desafios colocados aps oito anos de vigncia do Plano, e as
potencialidades que se abrem a partir disso incluindo a perspectiva de implementao de
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Somente depois desse intenso processo de discusso em torno da leitura da situao da
cidade, a Prefeitura elabora, juntamente com a populao, hipteses de interveno para o
Plano Diretor. No processo, a partilha de poder colocada desde o incio, prevendo um
cronograma especfico, levando em conta, desde o incio, o perodo de discusses pblicas e
as intervenes dele resultantes.
ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA (ARTS. 36 A 38)
A maneira como so utilizados os imveis urbanos ainda que em consonncia com a Lei
no diz respeito apenas relao entre o proprietrio do lote ou empreendimento e o poder
pblico. Cada interferncia na utilizao ou ocupao de um determinado lote urbano produz
impactos sobre seu entorno, podendo interferir diretamente na vida e na dinmica urbana de
outros. Quanto maior for o empreendimento, tanto maior ser o impacto que ele produzir
sobre a vizinhana.
A legislao tradicional atribua ao Zoneamento toda a funo de garantir a proteo da populao
em relao aos usos incmodos, medida que estabelece zonas homogneas, no interior das
quais apenas determinados usos so permitidos.
O Zoneamento por si s no capaz de mediar todos os conflitos de vizinhana, apesar de, em
inmeras cidades, ter logrado garantir a proteo da qualidade de vida de alguns bairros
principalmente aqueles ocupados por residncias unifamiliares em lotes grandes. Estes ltimos
podem comportar grandes empreendimentos que, mesmo atendendo aos requisitos da Lei,
provocam profundos impactos nas vizinhanas: sobrecarga no sistema virio, saturao da
infra-estrutura drenagem, esgoto, energia eltrica, telefonia , sombreamento e poluio
sonora, entre outros.
O Estatuto da Cidade prev um novo instrumento para que se possa fazer a mediao entre os
interesses privados dos empreendedores e o direito qualidade urbana daqueles que moram
ou transitam em seu entorno: o Estudo de Impacto de Vizinhana.
198
O objetivo do Estudo de Impacto de Vizinhana democratizar o sistema de tomada de decises
sobre os grandes empreendimentos a serem realizados na cidade, dando voz a bairros e
maneira, consagra o Direito de Vizinhana como parte integrante da poltica urbana,

condicionando o direito de propriedade.

O art. 36 do Estatuto da Cidade estabelece que uma lei municipal conter critrios que definiro
quais os empreendimentos que dependero de um estudo prvio de impacto de vizinhana
como condio para sua aprovao. Esses critrios podem variar conforme as caractersticas
urbanas e de infra-estrutura urbana do municpio, e podero basear-se, por exemplo, no impacto
de trfego que gera, na sobrecarga de infra-estrutura, no adensamento populacional, no
sombreamento que causar sobre imveis vizinhos, na poluio sonora que gerar.
Conforme o art. 37, o Estudo de Impacto de Vizinhana ser executado de forma a contemplar os
efeitos positivos e negativos do empreendimento. Dever incluir, no mnimo, a anlise dos
impactos do empreendimento ou atividade quanto ao adensamento populacional, os equipamentos
urbanos e comunitrios, o uso e ocupao do solo, a valorizao imobiliria, a gerao de
trfego, a demanda por transporte pblico, a paisagem urbana, o patrimnio natural e cultural.
As concluses do Estudo de Impacto de Vizinhana podero aprovar o empreendimento ou
atividade, estabelecendo condies ou contrapartidas para seu funcionamento, ou podero
impedir sua realizao.
A contrapartida a ser oferecida pelo empreendimento, em troca da possibilidade de sua realizao,
pode ser de vrias ordens, relacionando-se sobrecarga que ele provocar: no caso de
adensamento populacional, podero ser exigidos reas verdes, escolas, creches ou algum outro
equipamento comunitrio; no caso de impacto sobre o mercado de trabalho, podero ser exigidos
postos de trabalho dentro do empreendimento, ou iniciativas de recolocao profissional para os
afetados; no caso de empreendimento que sobrecarregue a infra-estrutura viria podero ser
exigidos investimentos em semaforizao e investimentos em transportes coletivos, entre outros.
O Estudo de Impacto de Vizinhana poder tambm exigir alteraes no projeto do
empreendimento, como diminuio de rea construda, reserva de reas verdes ou de uso
comunitrio no interior do empreendimento, alteraes que garantam para o territrio do
empreendimento parte da sobrecarga viria, aumento no nmero de vagas de estacionamento,
medidas de isolamento acstico, recuos ou alteraes na fachada, normatizao de rea de
publicidade do empreendimento etc.
ALERTAS
A aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana implica em muitos riscos e deve ser feita de
forma cuidadosa. O impacto de vizinhana mais usualmente tratado o impacto sobre o sistema
virio e a semaforizao, investimentos que, em ltima instncia, beneficiam e valorizam ou
at mesmo viabilizam alguns dos grandes empreendimentos. Assim, devemos levar em
conta impactos que ultrapassem aqueles sobre o sistema virio: impactos de ordem ambiental
199
comunidades que estejam expostos aos impactos dos grandes empreendimentos. Dessa
(impermeabilizao excessiva do terreno, aumento de temperatura), paisagstica (impacto sobre

paisagens de morros, dunas, vales, vista para frentes de gua), econmica (impactos sobre o
comrcio e servios locais, ou sobre a produo de pequenos agricultores) e social (perda de
empregos ou renda, sobrecarga de equipamentos pblicos).
A lei que regulamenta o Estudo de Impacto de Vizinhana instrumento independente do
Plano Diretor deve contemplar todas essas dimenses. A importncia do Estudo de Impacto
de Vizinhana ultrapassa o ressarcimento cidade da sobrecarga sofrida com o investimento,
pois como revela o caso do Carrefour, em Porto Alegre grandes empreendimentos tm
grande capacidade de gerar recursos para serem investidos no local.
No outro extremo, o Estudo de Impacto de Vizinhana no pode impedir totalmente a realizao
de alguns empreendimentos de importncia para todo o municpio. Empreendimentos como
cemitrios, aterros sanitrios, terminais de nibus, e outros que realizam ser vios
fundamentais para o funcionamento de qualquer cidade, correm o risco de sofrer repdio de
todas as regies em que venham a ser instalados. O grande desafio no caso do Estudo de
Impacto de Vizinhana, portanto, conseguir chegar a uma equao satisfatria entre os
nus e os benefcios de cada empreendimento, visando a sua vizinhana imediata, mas
tambm, se for o caso, o conjunto da cidade.
A exigncia de Estudos de Impacto de Vizinhana embute tambm o risco de abuso por parte da
prpria sociedade civil. Algumas sociedades de bairro, principalmente em regies de elite
historicamente beneficiadas pelas restries na legislao urbanstica podem instrumentalizar
de forma perversa esse tipo de recurso. Um exemplo recente de um conjunto de edifcios a ser
aulo
construdo no Alto de Pinheiros, bairro de So P
Paulo
aulo. Neste caso, a sociedade de amigos do
bairro protestou contra o empreendimento, sob o argumento excludente de que ele popularizaria
o bairro. Como um dos resultados da presso, o empreendimento reduziu o nmero de unidades
e aumentou sua metragem, evitando assim uma suposta ameaa qualidade de vida do bairro,
decorrente da chegada de moradores de padro econmico supostamente mais baixo.
Outra questo a ser tratada refere-se aos prazos e procedimentos referentes ao Estudo de
Impacto de Vizinhana. Estes devem ser estabelecidos e cumpridos, de maneira que os
procedimentos ocorram em prazos conhecidos e administrveis pelo empreendedor. A partir
do momento em que o empreendedor compra o terreno, est contabilizando prejuzos
decorrentes da no aplicao dos recursos no mercado financeiro. Prazos excessivamente
longos de tramitao de Estudos de Impacto de Vizinhana podem desestimular investimentos
nas cidades e fomentar a ciranda financeira.
...
TRAJETRIA DE IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO

A aprovao do Estudo de Impacto de Vizinhana oferece um marco legal para que os municpios
possam dialogar em p de igualdade em relao aos grandes empreendimentos. Mas, mesmo
na ausncia do instrumento, o princpio do impacto de vizinhana j foi aplicado sobre uma
srie de empreendimentos. A exigncia de modificaes nos projetos, ou de contrapartidas
por sua realizao, foi feita baseando-se em outros instrumentos j vigentes, como por exemplo,
a regulamentao de Plos Geradores de Trfego, os Estudos de Impacto Ambiental, ou at
mesmo a presso direta de moradores das redondezas de futuros empreendimentos.
200
Em SO PAULO, a Prefeitura Municipal obteve no incio da dcada de 1990 uma srie de

contrapartidas dos empreendedores do Shopping Center Aricanduva. Partindo do fato de o
empreendimento produzir um imenso impacto na circulao da regio, a Prefeitura utilizou-se
do instrumento dos Plos Geradores de Trfego (PGT). Na negociao, obteve-se a instalao
compreenso de que a gleba seria objeto de parcelamento ainda que se tratasse de um

nico grande empreendimento permitiu a exigncia de que se deixasse 30% do terreno
permevel e sem pavimentao.
Fonte: Ermna Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao Urbana Consorciada: diversificao urbanstica
participativa ou aprofundamento da desigualdade?.
Outro exemplo em SO PAULO o do Shopping Higienpolis, um empreendimento construdo

em uma regio rica da cidade, cuja populao altamente organizada em funo da defesa da
qualidade de vida do bairro. A presso da populao sob o argumento da preservao de dois
casares situados no terreno do empreendimento e do impacto de trfego que o shopping
center geraria obteve do empreendedor uma srie de contrapartidas relacionadas: qualidade

paisagstica (restries a anncios publicitrios, manuteno de reas verdes prximas,
restaurao dos casares, recuo em relao s ruas); s caractersticas do prprio
empreendimento (diminuio do nmero de garagens e do tamanho do empreendimento);
aos sistemas circulatrios (automao da semaforizao, garantia de prioridade aos pedestres,
implementao de linhas de micro-nibus de apoio ao pblico).
O Municpio de MAU-SP exige, desde 1998, relatrios de impacto para empreendimentos de

todos os tipos de uso que provoquem poluio, impacto urbanstico, impacto no trnsito e
outros. Em 2000, foi institudo o Grupo Especial de Anlise (GEA), composto por tcnicos das
secretarias de planejamento, obras, jurdicos, habitao e a companhia municipal de gua e
esgoto (SAMA). O regimento do GEA coloca disposio de um representante do
empreendimento envolvido a oportunidade de participar das reunies, desde que avise com
antecedncia. O GEA verifica o impacto ambiental e urbanstico dos projetos, e elabora pareceres
com medidas de compensao do impacto.
Para cada projeto, um processo aberto, contendo o parecer, que encaminhado para o setor
de aprovao de projetos da Prefeitura. Este comunica ao empreendedor a necessidade de
elaborao de um Relatrio de Impacto Ambiental, apresentado ao GEA.
Em BELO HORIZONTE, esto sujeitos a um licenciamento ambiental todos os empreendimentos

no residenciais com mais de 6 mil m2 de rea construda, ou empreendimentos residenciais
com mais de 150 unidades. Estes precisam apresentar um relatrio de impacto ambiental para
obter a licena de construo. Um roteiro especfico para a elaborao desse relatrio fornecido
pela Prefeitura. O relatrio pode determinar modificaes fsicas a serem feitas, como restries
construtivas, adequaes de projeto ou contrapartidas: reposio de reas verdes,
semaforizao, abertura de vias adicionais. A instalao de antenas de qualquer tipo tambm
deve apresentar relatrio de impacto ambiental.
201
de semforos, a construo de uma ponte e a duplicao de uma avenida. Alm disso, a
Em PORTO ALEGRE, empreendimentos comerciais cuja rea de vendas seja superior a 2.000 m2
(rea de venda) so obrigados a realizar um Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU), de responsabilidade do empreendedor, e entrega-lo Secretaria Municipal de Planejamento. O Estudo
de Viabilidade Urbanstica prvio aprovao do empreendimento, e deve apresentar os
impactos do futuro empreendimento sob trs aspectos: o biolgico, o fsico e o scio-econmico.
Esse estudo enviado Secretaria do Planejamento, que o encaminha a um colegiado tcnico,
a Comisso de Anlise Urbanstica. Essa Comisso pode exigir estudos mais aprofundados
para fundamentar sua deciso e, no caso de impactos ambientais importantes, podem ser
exigidas contrapartidas do empreendedor.
Em um episdio de negociao entre a Prefeitura e a rede de hipermercados Carrefour, que
planejava instalar uma grande unidade no bairro Passo DAreia, o municpio obteve contrapartidas
em diversas reas: no sistema virio (criao de uma nova avenida); na proteo ao pequeno
agricultor (estabelecimento de uma cota dos produtos a serem vendidos na loja, beneficiando
a produo agrcola local); no pequeno comrcio local (aumento no nmero de lojas no interior
do empreendimento para os comerciantes locais); na reciclagem profissional (recursos para
requalificao daqueles cujos negcios seriam afetados pelo empreendimento e reserva de
parte dos empregos na loja para pessoas acima de 30 anos); nos equipamentos sociais
(construo de uma creche); na reciclagem de resduos (o hipermercado responsabiliza-se pelo
transporte dos materiais reciclveis para galpes de separao e do lixo orgnico para uma
usina de compostagem). No total, calcula-se que as negociaes tenham produzido um valor
de cerca de R$ 43.000.000 de contrapartidas o que revela a imensa capacidade dos grandes
empreendimentos de gerar recursos para ressarcir as cidades de seus impactos.
Em NATAL, o Plano Diretor (Lei no 7 de 1994) considera empreendimentos de impacto aqueles

que, quando implantados, sobrecarregaro a infra-estrutura urbana, ou aqueles que tenham
uma repercusso ambiental significativa, provocando alteraes nos padres funcionais e
urbansticos da vizinhana ou no espao natural circundante. Estes devero apresentar um
Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIV), prvio edificao, informando a demanda de servios
de infra-estrutura, a sobrecarga na rede viria e de transportes, movimentos de terra e produo
de entulho, absoro de guas pluviais, alteraes ambientais e os padres funcionais e
urbansticos da vizinhana decorrentes do futuro empreendimento. O IPLANAT rgo municipal
dedicado ao planejamento urbano elabora a partir do RIV um parecer tcnico indicando as
exigncias a serem feitas para compensar o impacto. O RIV no substitui o Relatrio de Impacto
Ambiental (RIMA), que deve ser elaborado para projetos que pretendem se instalar em uma
determinada rea onde h controle de gabarito.
202
7.2 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA

O controle da Administrao Pblica, da gesto das polticas pblicas, da destinao e

utilizao dos recursos pblicos, de medidas que priorizem investimentos na rea social
para reverter o quadro da desigualdade social, deve ser efetuado pelas instituies que
representam o cidado, com base no sistema da democracia representativa, ou de forma
direta com base no sistema da democracia participativa ou direta.
Com base no princpio da participao popular, a Constituio brasileira tambm instituiu
vrios mecanismos para fins de garantir uma participao direta do cidado no Poder
Pblico, como a iniciativa popular, o referendo, o plebiscito, as consultas e audincias
pblicas, os conselhos de gesto de polticas e servios pblicos. Esses mecanismos tm
vital importncia para garantir o respeito aos valores da democracia e da justia, a proteo
e concretizao dos direitos da pessoa humana e a construo de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos.
O princpio democrtico na Constituio brasileira est inserido no artigo 1, pargrafo
nico, pelo qual o poder emana do povo e exercido de forma direta e indireta por
meio de representantes eleitos. Ao tratar dos direitos polticos, a Constituio determina
que a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e nos termos da lei mediante plebiscito, referendo
e iniciativa popular.
A Constituio, portanto, acolhe os postulados da democracia representativa e participativa,
no qual predomina como pressuposto a existncia de um processo dinmico, com a
existncia de uma sociedade aberta e ativa, que no decorrer desse processo, oferece aos
cidados a possibilidade de desenvolvimento integral, liberdade de participao crtica
no sistema poltico e condies de igualdade econmica, poltica e social.
A democracia participativa tem como premissa o interesse bsico dos indivduos na
autodeterminao poltica e na abolio do domnio dos homens sobre os homens e concebe
a formao de vontade poltica de baixo para cima, num processo de estrutura com a
participao de todos os cidados. A participao poltica visualiza a cidadania e a
mudana do poder nos vrios domnios sociais.
O princpio da igualdade est previsto no artigo 5 nos seguintes termos: todos so iguais
perante a lei, sem distino de qualquer natureza. A situao de desigualdades sociais e
regionais reconhecida no texto constitucional, sendo um dos objetivos fundamentais do
Estado Brasileiro a reduo da desigualdade e erradicao da pobreza e da marginalizao.
O princpio da igualdade como comando constitucional o fundamento para a instituio
de polticas pblicas, contendo planos e programas para combater o processo de excluso
social. As Administraes Pblicas Municipais devem constituir programas pblicos,
como a bolsa escola e a renda mnima, para famlias carentes, de modo a garantir a
permanncia de seus filhos na escola e integrar essas famlias na sociedade.
203
comentrios jurdicos
PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DA GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE
O devido processo legal deve ser observado em todas as atividades do setor pblico,
especialmente, nos processos de tomadas de decises sobre assuntos de interesse coletivo
e difuso, que tem a natureza de um processo administrativo, como da definio de tarifas
pblicas, da elaborao e execuo do oramento, de privatizao dos servios pblicos,
de aprovao de planos urbansticos, da concesso de licena para projetos de grande
impacto ambiental e de vizinhana. essencial que seja reconhecida pela Administrao
Pblica no processo administrativo, a capacidade processual coletiva de grupos de
cidados, de comunidades atingidas pelas decises administrativas e suas entidades
representativas, de organizaes e movimentos populares, de associaes de classe, de
organizaes no governamentais para a tutela dos direitos coletivos e difusos dos cidados.
A concepo contempornea da cidadania vem sendo construda globalmente, tendo por
base os resultados das Conferncias Mundiais das Naes Unidas, realizadas nesta dcada,
que vinculam a garantia da cidadania ao pleno exerccio dos direitos da pessoa humana.
Podemos concluir que, neste incio de sculo, novas relaes precisam ser estabelecidas
entre os Estados Nacionais e seus cidados, como forma de controlar o exerccio do poder
e garantir o respeito dignidade da pessoa humana. A cidadania se consolida como um
novo paradigma para a proteo e promoo desses direitos.
A relao entre a Administrao Pblica e o cidado deve ser construda com base na
democracia e na cidadania. Isso significa que o Estado Brasileiro, como um Estado
Democrtico de Direito, deve conter uma ordem jurdica com mecanismos eficazes de
controle da Administrao Pblica, mediante instrumentos e processos democrticos de
cooperao, parceria e participao enquanto formas legtimas do exerccio da cidadania.
Respeitando esses pressupostos constitucionais supracitados, o Estatuto da Cidade
incorpora a gesto democrtica como uma diretriz geral da poltica urbana, por meio do
inciso II do artigo 2 e estabelece um captulo especfico atravs dos artigos 43 a 45.
De acordo com o inciso II do artigo 2, a gesto democrtica da cidade como diretriz geral
da poltica urbana est prevista da seguinte forma:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - Gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
II - Instrumentos de Gesto Democrtica da Cidade
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos:
I - rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal;
II - debates, audincias e consultas pblicas;
III - conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
V - (VETADO)
204
CONSELHOS SISTEMAS DE GESTO DEMOCRTICA DA POLTICA URBANA

Pressupostos Constitucionais dos Conselhos
A tendncia autoritria da Administrao Pblica, em sobrepor os seus atos ao
em que o papel do cidado valorizado como colaborador, co-gestor, prestador e

fiscalizador das atividades da Administrao Pblica.
Face aos problemas sociais que precisam ser enfrentados mediante a promoo de polticas
pblicas, e a obrigao do Estado de desenvolver polticas sociais, aps a Constituio de
1988, tem havido uma proliferao de sistemas de gesto democrtica, mediante a criao
de conselhos, comisses, comits sobre as diversas reas de atuao do Poder Pblico,
especialmente, no mbito dos Municpios. Essas esferas pblicas democrticas so
mecanismos de controle da Administrao Pblica, de modo que as suas atividades sejam
integradas com as prioridades sociais estabelecidas nessas instncias.
A Constituio estabeleceu sistemas de gesto democrtica em vrios campos de atuao
da Administrao Pblica, tais como: o planejamento participativo, mediante a cooperao
das associaes representativas no planejamento municipal, como preceito a ser observado
pelos Municpios (Art. 29, XII); a gesto democrtica do ensino pblico na rea da educao
(Art. 206, VI) e a gesto administrativa da seguridade social com a participao da
comunidade, em especial, de trabalhadores, empresrios e aposentados (Art. 114, VI);
A forma de organizao administrativa adotada para possibilitar a participao dos cidados
na gesto das polticas pblicas a do Conselho, que se configura como rgo
administrativo colegiado, com representantes da sociedade e do Poder Pblico. Na
classificao dos crculos de atuao cidad sobre as funes administrativas de Eduardo
Garcia Enterria e Toms-Ramon-Fernandez, os conselhos fazem parte do ciclo de atuao
orgnica, no qual ocorre a insero dos cidados, enquanto tais, em rgos formalizados
de entidades administrativas.78
De acordo com o inciso I do artigo 43 do Estatuto da Cidade, rgos colegiados de poltica
urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal devem ser utilizados para garantir a
gesto democrtica da cidade. Essa norma aponta para a necessidade da constituio de
um sistema federativo descentralizado e democrtico, visando promoo da poltica
urbana, mediante a constituio de um Conselho Nacional, Conselhos Estaduais e
Municipais de Desenvolvimento Urbano. Esses conselhos devem ser compostos por
representantes dos setores pblico e privado, de entidades da sociedade civil e de
movimentos sociais que atuam com a questo urbana como, por exemplo, o Frum Nacional
de Reforma Urbana.
78
Para Eduardo Garcia Enterria e Toms Ramon Fernandez, existem trs crculos de atuao cidad sobre as funes
administrativas: uma atuao orgnica, ordenada sobre o modelo corporativo, em que o cidado se incorpora a rgos
estritamente tais da Administrao; uma atuao funcional, em que o cidado desempenha funes administrativas da
sua prpria posio privada, sem incorporar-se a um rgo administrativo formal, e, em terceiro termo, uma atuao
cooperativa, em que o administrado, sem deixar de atuar como tal e sem cumprir funes materialmente pblicas,
secunda, com sua atuao privada, o interesse geral num sentido especfico, que a Administrao propugna. Curso De
Direito Administrativo, Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 801.
205
comentrios jurdicos
consentimento do cidado, substituda por novos modelos de gesto do interesse pblico,
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

Este sistema federativo deve ser constitudo mediante a regulamentao do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano, que foi criado por meio da Medida Provisria
2.220 de 4 de setembro de 2001.
Nos termos do artigo 10 da Medida Provisria, o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano CNDU , definido como um rgo deliberativo e consultivo, integrante da
estrutura da Presidncia da Repblica. Cabe ao Executivo Federal, na regulamentao do
Conselho, definir quais as matrias que sero objeto de deliberao.
Como matrias deliberativas devem ser entendidas as competncias do Conselho
estabelecidas no artigo 10:
propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica nacional de
desenvolvimento urbano;
acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano,
em especial, as polticas de habitao, de saneamento bsico e de transportes urbanos, e
recomendar as providncias necessrias ao cumprimento de seus objetivos;
propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifestar-se sobre propostas
de alterao da legislao pertinente ao desenvolvimento urbano;
emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei n 10.257, de 10 de julho
de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;
promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios e a sociedade civil na formulao e execuo da poltica nacional de
desenvolvimento urbano;
elaborar o regimento interno.
Nos termos do artigo 11, o CNDU composto por seu Presidente, pelo Plenrio e por uma
Secretaria-Executiva, cujas atribuies sero definidas em decreto. De acordo com o
pargrafo nico deste artigo, o CNDU poder instituir comits tcnicos de assessoramento,
na forma do regimento interno.
A primeira etapa o Executivo Federal editar um decreto regulamentando o Conselho contendo:
As matrias objeto de deliberao;
As matrias que sero objeto de consulta;
Definir as atribuies do Presidente, do Plenrio e da Secretaria Executiva;
rgo pblico federal responsvel pela secretaria executiva e funes administrativas
do Conselho;
Dispor sobre a estrutura do CNDU, a composio do seu Plenrio e a designao dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comits tcnicos conforme dispe o artigo 12 da MP.
A segunda etapa ser proceder a formao do Conselho com a designao dos membros
integrantes do Plenrio do Conselho. A primeira funo do Conselho a elaborao do
seu regimento interno que deve prever a organizao e atribuies dos comits tcnicos
de assessoramento.
De acordo com o artigo 13, a participao no CNDU e nos comits tcnicos no ser
remunerada, e pelo artigo 14, as funes de membro do CNDU e dos comits tcnicos,
sero consideradas prestao de relevante interesse pblico. A ausncia ao trabalho,
delas decorrente, ser abonada e computada como jornada efetiva de trabalho, para
todos os efeitos legais.
206
Aspectos Legais e Administrativos dos Conselhos

Considerando que a funo do Conselho formular e coordenar a implementao de
uma poltica pblica, a primeira questo sobre o procedimento para a sua criao. Para
a Administrao Pblica ser obrigada a executar as decises do Conselho, a sua criao
deliberao, evitando conflitos de competncia com os rgos da Administrao

responsveis pelo setor. Por exemplo, para as decises do Conselho de Sade serem
implementadas pela Secretaria, e demais rgos administrativos responsveis nesse setor,
necessrio que a lei sobre o sistema de sade defina claramente quais so as
competncias da Secretaria e do Conselho.
A questo da legalidade fundamental para garantir a eficcia e o funcionamento dos
Conselhos, pois a Administrao Municipal somente ficar obrigada a respeitar as decises
do Conselho se houver previso legal estabelecendo essa determinao.
Em alguns municpios, os Conselhos tm sido criados por decreto do Executivo, e devido
mudana de governo, deixam de funcionar em decorrncia das disputas partidrias e
pessoais entre os grupos polticos da antiga e atual gesto municipal, prejudicando, como
sempre, os direitos da comunidade. Outro aspecto que tem suscitado dvidas a vinculao
ou autonomia do Conselho em relao administrao pblica. De fato, possvel o
estabelecimento de Conselhos e de qualquer outra forma de esfera pblica no estatal,
como ncleos e comits de cidadania, comisses de defesa do cidado, fruns e conselhos
populares. Essas formas de organizao devem at ser estimuladas e apoiadas pelos
governantes e administradores, porm, no podem ser confundidas com os canais
institucionais de participao popular, que so os conselhos gestores.
O Conselho enquanto rgo colegiado administrativo se configura como um rgo
integrante da administrao pblica. Essa integrao ao rgo administrativo responsvel
pela poltica pblica (Ministrio, Secretaria, Departamento) no significa que o Conselho
esteja sujeito a qualquer subordinao hierrquica no exerccio de suas atribuies. A
integrao do Conselho a um Ministrio, Secretaria ou entidades da administrao indireta
(como as fundaes) necessria para o seu prprio funcionamento, no sentido de que
esses rgos prestem o suporte administrativo, operacional e financeiro, e destinem um
corpo administrativo e tcnico para o Conselho.
O Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Estado de So Paulo,
por exemplo, estabelece que o Conselho no exerccio de suas atribuies se integre
estrutura da Secretaria da Justia e Cidadania, para fins de suporte administrativo,
operacional e financeiro, devendo contar para o desempenho de suas funes com um
corpo permanente de servidores pblicos (Art. 3 da Lei Estadual no 7.576/91).79
A independncia do Conselho perante os rgos governamentais fundamental para a
garantia do exerccio de suas atribuies. Como rgo de controle da administrao
pblica que fiscaliza a atuao dos rgos e autoridades pblicas, o Conselho no pode
79
O Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Estado de So Paulo inclui, entre suas atribuies:
requisitar dos rgos pblicos estaduais certides, atestados, informaes, cpias de documentos e de expedientes ou
processos administrativos; realizar diligncias, tomar depoimentos de pessoas para a apurao de fatos considerados
violadores de direitos fundamentais da pessoa humana, ter acesso a todas as dependncias de unidades prisionais estaduais
e estabelecimento destinados custdia de pessoas, para o cumprimento de diligncias (Lei Estadual n 8.032/92).
207
comentrios jurdicos
deve ser por meio de lei, qual cabe estabelecer as competncias e as matrias objeto de
estar submetido a qualquer tipo de subordinao aos governantes. Outro aspecto

importante o processo de deliberao do Conselho, que deve conter procedimentos de
consulta, de modo a assegurar a todos os segmentos da sociedade, o direito de participar
da tomada da deciso. Apesar da possibilidade da composio do Conselho ser paritria,
normalmente quem estar representando a sociedade sero os grupos organizados,
associaes de moradores, associaes de classe, sindicatos, movimentos e organizaes
populares. preciso, tambm, criar canais para os cidados no organizados participarem
das decises que afetaro suas vidas.
A deliberao pelo Conselho sobre a implantao de obras e projetos que iro ocasionar
grande impacto ambiental ou de vizinhana deve obrigatoriamente ser submetida consulta
da populao diretamente atingida mediante a realizao de audincias pblicas.
O ultimo aspecto sobre o Conselho diz respeito a sua composio ser paritria ou no. No
aspecto legal, no existe uma determinao expressa da constituio dos Conselhos para
a composio paritria entre representantes da sociedade e do poder pblico. O comando
constitucional assegurar a participao da sociedade nos rgos da administrao pblica,
ficando facultado Unio, aos Estados e Municpios definirem por lei a composio dos
Conselhos. A opo pela composio paritria do Conselho depender, principalmente,
do grau de organizao e mobilizao social das comunidades.
O importante assegurar o equilbrio entre a administrao e os representantes da
sociedade. A composio majoritria no Conselho de representantes da sociedade, muitas
vezes, resulta no enfraquecimento do poder deste rgo, pela participao reduzida dos
rgos pblicos responsveis pelas polticas pblicas.
De forma alguma, o Conselho composto por maioria de representantes da sociedade pode
substituir as responsabilidades do Poder Pblico. Considerando a diversidade das
realidades regionais e locais, em alguns casos, o Conselho, com uma composio majoritria
de representantes da administrao pblica, poder ter mais eficcia do que um Conselho
composto por maioria de representantes da sociedade. O fundamental estabelecer uma
composio equilibrada entre os dois setores, sendo portanto a composio de forma
paritria, a mais adequada para o Conselho funcionar de forma eficiente.
AUDINCIAS E CONSULTAS PBLICAS

Finalidade das Audincias Pblicas
As audincias e consultas pblicas devem ser promovidas pelo poder pblico para garantir
a gesto democrtica da cidade nos termos do inciso II do artigo 43 do Estatuto da Cidade.
Esse preceito deve ser observado em conjunto com a seguinte diretriz da poltica urbana
prevista no inciso XIII do artigo 2:
audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de
implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos
sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;
O mandamento extrado dessas normas das audincias e consultas pblicas poderem

ser solicitadas pelos cidados, associaes representativas da sociedade sobre assuntos
208
referentes poltica urbana perante os entes federativos da Unio, Estados e Municpios

e nos Poderes do Executivo e Legislativo no mbito federal, estadual e municipal.
A audincia pblica, como instrumento de participao popular na Administrao
Pblica, tem como fundamentos o princpio constitucional da publicidade e os direitos
do cidado informao e de participao.
um instituto de participao administrativa aberta a indivduos e a grupos sociais

determinados, visando legitimidade da ao administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendncias, preferncias e opes
que podem conduzir o Poder Pblico a uma deciso de maior aceitao consensual. 80
A audincia pblica deve ser utilizada como garantia processual dos direitos coletivos e
difusos, tanto pelo Poder Executivo como o Poder Legislativo, sendo portanto um
componente essencial, tanto do processo administrativo como do processo legislativo,
com base no princpio do devido processo legal.
No que diz respeito ao Poder Legislativo na esfera federal, a Constituio, ao dispor das
competncias das Comisses das Casas do Congresso Nacional, no artigo 58 2, dispe
como competncia das Comisses realizar audincias pblicas com entidades da sociedade
civil. Essa garantia tambm est prevista nos Legislativos Estaduais e Municipais, com
base nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais, respectivamente.
A Questo da Obrigatoriedade das Audincias Pblicas

Uma questo importante sobre os efeitos da audincia pblica no processo legislativo,
como um procedimento obrigatrio ou facultativo para a edio de leis e demais atos
normativos. Se tomarmos por base os princpios democrticos constitucionais, as garantias
dos direitos fundamentais, e a determinao para o poder pblico atuar de forma
democrtica em todas as suas funes mediante sistemas democrticos de gesto das
polticas pblicas na rea da sade, educao, poltica urbana, poltica agrria, seguridade
social, previdncia social, proteo da criana e do adolescente, cultura, comunicao
social, meio ambiente, proteo das populaes indgenas, as audincias pblicas se tornam
obrigatrias no processo legislativo para a edio de lei e demais atos normativos, sobre qualquer
matria no campo das polticas pblicas e dos direitos fundamentais da pessoa humana.
A falta de previso expressa da necessidade de realizao de audincia pblica, no
regimento interno dos Legislativos Federal, Estaduais e Municipais na tramitao dos
projetos de lei, no significa o impedimento de sua realizao mediante solicitao de
grupos de cidados e entidades representativas da sociedade.
No mbito municipal, com base no preceito constitucional do planejamento participativo,
por meio da cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (Art. 29,
inciso XII), as audincias pblicas se tornam obrigatrias no Legislativo Municipal para a
aprovao dos instrumentos de planejamento municipal que so o plano plurianual, a lei
de diretrizes oramentrias, oramento anual e o Plano Diretor.
80
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Direito de Participao Poltica: legislativa, administrativa, judicial fundamento e
tcnicas constitucionais de legitimidade, Rio de Janeiro, Renovar, 1992, p. 129.
209
comentrios jurdicos
Diogo de Figueiredo Moreira Neto define a audincia pblica como
Por serem instrumentos fundamentais para a governabilidade na cidade que, em aplicados,

estaro afetando a vida e os direitos das pessoas que vivem nos assentamentos urbanos,
as audincias pblicas cumprem o papel de tornar transparente o processo de tomada de
deciso, ao promover a publicidade dos objetivos e de medidas previstas nesses
instrumentos, assegurando o direito dos cidados informao.
Pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, por exemplo, o direito de solicitar realizao
de audincias pblicas na Cmara Municipal tambm ser obrigatrio quando houver
requerimento de 0,1% (um dcimo por cento) de eleitores do Municpio. O direito de
solicitar audincia pblica pode tambm ser exercido por entidades legalmente
constitudas ou por representantes de no mnimo 1.500 (um mil e quinhentos) eleitores
do Municpio (Art.32, pargrafo 3).
A no realizao das audincias pblicas no processo legislativo se configura como vcio
do processo, por desrespeitar os princpios democrticos constitucionais da participao
popular, da democracia direta, da soberania popular, e o fundamento do Estado
Democrtico de Direito que a cidadania.
A audincia pblica, ao ser requisito obrigatrio do processo legislativo, condio de
validade da edio de leis e demais atos normativos. A existncia de um vcio formal no
processo legislativo configura a inconstitucionalidade formal da lei e demais atos
normativos, face agresso ao texto constitucional pelo no atendimento dos princpios
constitucionais democrticos.
Nos processos de decises administrativas nos rgos da administrao pblica devem ser
respeitados os princpios constitucionais norteadores do processo administrativo: publicidade, legalidade, moralidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade e motivao.
Sobre a obrigatoriedade da realizao de audincias pblicas no processo administrativo,
necessrio que exista previso legal para a sua exigncia. A falta de previso legal da
obrigatoriedade da audincia pblica no processo administrativo, de tomada de deciso
sobre assuntos de interesse geral ou setorial no exclui o direito de grupos de cidados,
associaes de moradores, organizaes no governamentais, associaes de classe,
sindicatos, movimentos e organizaes populares solicitarem a realizao de audincia pblica.
Em decorrncia da matria que ser objeto de deliberao pelo rgo administrativo,
independente de ser uma nica autoridade competente ou um rgo colegiado como
Comisses e Conselhos, a solicitao da audincia pblica por organizaes da comunidade
gera a obrigatoriedade de sua realizao.
As matrias de interesse coletivo ou difuso que afetam os direitos dos cidados, como
privatizao de servios pblicos, meio ambiente, implantao de obras e projetos de
grande impacto ambiental e de impacto de vizinhana, obrigatoriamente, devero ser
analisadas e discutidas com a comunidade e a populao diretamente atingida, por meio
de audincias pblicas, sempre que estas forem solicitadas.
No Municpio de Porto Alegre, a Lei Orgnica considera obrigatria a realizao de
audincia pblica a partir da provocao da sociedade civil. De acordo com o artigo
103, as entidades de mbito municipal, ou se no o forem, com mais de trs mil
associados, podero requerer a realizao de audincia pblica para esclarecimentos
sobre projetos, obras e outras matrias relativas administrao e ao Legislativo
Municipal. O Poder Executivo ou o Poder Legislativo, conforme for o caso, fica obrigado
a realizar a audincia pblica no prazo de trinta dias, a contar da data do requerimento.
210
Podemos considerar a audincia pblica como requisito obrigatrio do processo

administrativo, quando houver lei determinando esta obrigatoriedade, ou quando a lei
assegurar o direito dos cidados e das entidades da sociedade civil de solicitarem a sua
realizao. Assim, a audincia pblica torna-se obrigatria a partir da sua solicitao.
A audincia pblica, quando for considerada obrigatria, torna-se um requisito obrigatrio
deciso administrativa. O descumprimento dessa obrigao por parte da administrao

pblica torna o processo administrativo viciado e a deciso administrativa invlida.
Efeitos Jurdicos das Audincias Pblicas

Outro aspecto importante sobre os efeitos da audincia pblica, isto , se os resultados
so vinculantes para a administrao pblica. A audincia pblica cumpre duas funes.
A primeira, como instrumento destinado a prestar informaes, esclarecimentos, fornecer
dados e documentos sobre a matria que ser objeto de deliberao para a comunidade
interessada e que ser atingida pela deciso administrativa. A segunda funo refere-se
aos cidados manifestarem suas opinies, apresentarem propostas, apontarem solues e
alternativas, possibilitando o conhecimento pela administrao pblica das opinies e
vises dos cidados sobre o assunto que ser objeto de deliberao.
A audincia pblica tem o papel educativo de informar a administrao e os cidados
sobre as propostas e vises relacionadas com a matria objeto de deliberao. No Municpio,
por exemplo, as audincias pblicas cumprem um papel fundamental para a definio
das prioridades no oramento municipal, face margem discricionria da administrao
pblica para a definio das prioridades e investimentos. A opinio da comunidade sobre
as quais devem ser as prioridades para a destinao dos recursos pblicos deve ser
balizadora para a deciso da Administrao.
Gustavo Henrique Justino de Oliveira, ao tratar da vinculao ou no dos resultados da
audincia pblica, ressalta que
constatando que os institutos participativos tm lugar, notadamente, no mbito da
atividade administrativa discricionria, eventual posicionamento da populao firmado
em sede de audincia pblica mais um elemento na limitao da liberdade de atuao da Administrao. Ainda que no vinculante, as exposies dos interessados devem ser minuciosamente consideradas pelo rgo decididor, podendo inclusive
constituir-se na motivao expressa de sua deciso. 81
Como apontamos acima, no caso das decises administrativas dos Conselhos de Gesto
de Polticas Pblicas, a realizao de audincias pblicas fundamental devido
diversidade e pluralidade de formas de organizao da sociedade, da diversidade e
pluralidade poltica e cultural que devem ser respeitadas para a tomada de deciso do
Conselho, mesmo que a composio desse rgo seja paritria entre representantes da
administrao pblica e da sociedade.
81
Gustavo Henrique Justino de Oliveira, As Audincias Pblicas e o Processo Administrativo Brasileiro, Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 209: 153-167, jul/set. 1997, p. 163.
211
comentrios jurdicos
do processo administrativo, ou seja, sua condio de validade e, conseqentemente, da
Para que o resultado da audincia pblica seja vinculante para a administrao, cabe lei
que disciplina o processo administrativo, determinar essa vinculao ao rgo administrativo competente para proferir a deciso.
Por exemplo, no municpio de So Paulo, nos termos do artigo 159 da Lei Orgnica, a
realizao da audincia pblica vinculante para a aprovao dos projetos de implantao
de obras ou equipamentos de significativa repercusso ambiental ou na infra-estrutura
urbana, ao determinar que antes da deciso final fica assegurada a realizao de audincia
pblica sempre que for solicitada nos termos da lei. Essa vinculao do resultado
decorrente da audincia pblica pertencer fase processual da deciso administrativa.
No caso de no haver previso legal sobre a vinculao da administrao pblica aos
resultados da audincia pblica, o rgo administrativo dever levar em conta os resultados
para efeitos da motivao da deciso. Caso haja um total descompasso entre a deciso e a
sua motivao com os resultados da audincia pblica, essa situao poder configurar
vcio no processo administrativo tornando a deciso proferida invlida.
CONFERNCIAS SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE URBANO

Nos termos do inciso III do artigo 43 do Estatuto da Cidade, as Conferncias sobre assuntos
de interesse urbano devem ser realizadas no mbito nacional, estadual e municipal.
A Conferncia Nacional pode ser disciplinada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano CNDU, e as Conferncias Estaduais e Municipais pelos respectivos Conselhos
Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Urbano.
As Conferncias tambm podem ser regulamentadas por lei como foram, por exemplo, as
Conferncias nacionais, estaduais e municipais da Sade e da Assistncia. As Conferncias
tambm podem ser regulamentadas por decreto do Poder Executivo.
Na regulamentao da Conferncia devem ser previstos no mnimo:
as competncias e matrias de deliberao;
os critrios e procedimento para escolha dos delegados;
a forma de organizao e funcionamento da Conferncia;
a previso de um colegiado responsvel pela organizao da Conferncia.
O instrumento da Conferncia visa a assegurar um processo amplo e democrtico de
participao da sociedade na elaborao e avaliao de uma poltica pblica. As
Conferncias tm por objetivo mobilizar o Governo e a sociedade civil para a discusso, a
avaliao e a formulao das diretrizes e instrumentos de gesto das polticas pblicas,
definir uma agenda da cidade contendo um plano de ao com as metas e prioridades
sociais para a cidade. As Conferncias devem ser institudas como componente do sistema
de gesto da poltica urbana, podendo se realizar no perodo de cada dois anos para
avaliar a poltica urbana e definir as aes de governo e da sociedade.
A Conferncia deve ser compreendida como o espao pblico privilegiado para estabelecer
parcerias, dirimir conflitos coletivos e legitimar as aes e medidas referentes poltica
urbana. A Conferncia da Cidade um instrumento de participao popular que pode
possibilitar um processo democrtico nas cidades voltado a reunir os diversos atores
sociais urbanos, bem como integrar as reas setoriais, como os conselheiros dos diversos
Conselhos setoriais, e do oramento participativo.
212
INICIATIVA POPULAR
O instrumento constitucional da iniciativa popular de projetos de lei foi destacado como
um dos instrumentos fundamentais da gesto democrtica da cidade pelo inciso IV do
artigo 43, estendendo a iniciativa popular apresentao de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
do cidado no campo das polticas pblicas, o que significa o direito de apresentar

propostas de lei, de programas, planos, projetos de interesse pblico e social, como os
programas educacionais para as crianas e adolescentes de rua, implantao de
equipamento comunitrio para prestao de servios comunidade, cursos de formao
profissional, criao de linhas de crdito popular para grupos de desempregados
organizados em cooperativas, ou ainda projetos para a prestao de servios como
reciclagem e coleta de lixo, a exemplo da Cooperativa de Catadores de Lixo e Papelo de
So Paulo, entre outros projetos de educao ambiental.
A iniciativa popular na esfera legislativa o meio pelo qual o povo pode apresentar
diretamente ao Legislativo, projetos de lei subscritos por um nmero mnimo de cidados.
Esse instrumento pode ser aplicado na esfera federal, estadual e municipal. No mbito federal,
a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto
de lei, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo por pelo
menos cinco Estados, com no menos de trs dcimos de eleitores para cada um deles.
A Constituio no delimitou expressamente as matrias que podem ser objeto de iniciativa
popular, em razo do princpio da soberania popular, da cidadania, do pleno exerccio
dos direitos polticos. A iniciativa popular no tem restries no campo das matrias
legislativas, sejam de iniciativa do Executivo, Legislativo e Judicirio, com base no princpio
fundamental do Estado Brasileiro da democracia participativa.
A Cmara dos Deputados, pela Comisso de Constituio e Justia, acolheu este
entendimento por unanimidade, em razo de ter considerado constitucional o projeto de
iniciativa popular que versa sobre a criao de um Fundo Nacional de Moradia Popular e
um Conselho Nacional de Habitao, cuja matria dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, matria de iniciativa do Presidente da Repblica.82
A iniciativa popular pode ser utilizada na esfera municipal para apresentao de projetos
de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, por meio da
manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado, nos termos do artigo 29,
82
A Unio dos Movimentos de Moradia, o Movimento Nacional de Moradia e a Central de Movimentos Populares
desencadearam um processo nacional, com participao popular, para formular uma proposta de poltica nacional de
habitao que beneficiasse a populao de baixa renda. Essa iniciativa baseou-se na experincia dos movimentos
populares com promoo de programas de moradia popular mediante o sistema de auto-ajuda (mutiro), em parceria
como o Poder Pblico local, tendo como referncia a experincia de programas de mutiro (funaps comunitrio) na
cidade de So Paulo, com recursos do Fundo Municipal de Habitao Funaps.
Esse processo resultou na apresentao do primeiro projeto de lei de iniciativa popular no Brasil, visando a constituir um
Fundo Nacional de Moradia para financiar programas habitacionais para a populao de baixa renda, especialmente programas
de auto-gesto, a reconhecer as associaes, organizaes e cooperativas populares como agentes promotores de
projetos habitacionais, e constituir um Conselho Nacional de Habitao com participao popular. A iniciativa popular foi
subscrita por aproximadamente 1 milho de eleitores, tendo sido apresentada ao Congresso Nacional no ano de 1991.
Esse projeto est em tramitao na Cmara dos Deputados. A iniciativa desencadeou tambm propostas de projetos de
lei de iniciativa popular similares de mbito estadual, nos Estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais.
213
comentrios jurdicos
A democracia participativa tem justamente como pressuposto o direito de participao
inciso XIII da Constituio. Coube s Leis Orgnicas a funo de regulamentar o processo

legislativo da iniciativa popular, como o direito de apresentar emendas Lei Orgnica,
direito de defesa dos signatrios do projeto de lei na Cmara Municipal, prazo de
tramitao e votao.
Novamente surge a questo sobre as matrias que podem ser objeto de iniciativa popular.
Isto , se as matrias que so de iniciativa do Executivo e de interesse relevante para a
cidade ou para os bairros, como a desafetao e a concesso de bens imveis municipais
poderiam ser objeto de projeto de lei de iniciativa popular? A comunidade de um bairro
que tem como objetivo melhorar as condies de infra-estrutura e dos servios de sua
regio, mediante a urbanizao das favelas que esto situadas nas reas pblicas
municipais, poderiam apresentar um projeto de lei autorizando o Executivo a urbanizar e
regularizar a situao jurdica dos moradores da favela por meio da desafetao da rea e
a outorga da Concesso de Direito Real de Uso?
Essa matria pode ser objeto de projeto de iniciativa popular em razo do princpios
democrticos que so determinantes para o poder pblico. Com base nos princpios da
soberania popular, da participao popular, e da cidadania, formadores do Estado
Democrtico de Direito, a iniciativa popular apresentada por esta comunidade estaria
legitimada como uma forma de exerccio direto da democracia e cidadania. Na verdade,
os sistemas da democracia representativa e da democracia direta se complementam, pois
o projeto de lei de iniciativa popular para se tornar lei e produzir efeitos no mundo jurdico
ter que necessariamente ser aprovado pela Cmara Municipal.
Face s necessidades e s carncias de grande parte das comunidades situadas nos bairros
de periferia, nas favelas, nos conjuntos habitacionais abandonados e nos cortios, o
interesse e a relevncia social dos projetos de lei de iniciativa popular apresentados por
grupos sociais carentes deveriam no somente ser aceitos, mas tambm deveriam ter uma
tramitao especial, mediante um processo legislativo com instrumentos democrticos,
como a tribuna livre e a audincia pblica.
O direito de apresentar projetos de lei de iniciativa popular para o estabelecimento de
esferas pblicas democrticas est em plena consonncia com os princpios fundamentais
do Estado Democrtico de Direito que so a democracia direta, a soberania popular e a
participao popular, a cidadania e a dignidade da pessoa humana.
O VETO AO PLEBISCITO E REFERENDO

O plebiscito e o referendo deveriam fazer parte do artigo 43 do Estatuto da Cidade em seu
inciso V, no entanto, foram vetados. Ainda assim, por estarem previstos no artigo 4, III,
s do Estatuto da Cidade, e tambm no artigo 6 da Lei no 9709/98, como possveis
instrumentos de planejamento municipal, podendo ser convocados por municpios, podem
e devem ser utilizados.
O plebiscito e o referendo esto previstos como instrumentos populares de exerccio da
democracia participativa. Trata-se de mecanismos que permitem, por meio da consulta
popular, a participao de forma direta dos cidados, para proferir decises relacionadas
poltica institucional que afete os interesses da sociedade. De acordo com o artigo 14 da
Constituio, os procedimentos para o plebiscito e o referendo devem ser regulamentados
214
por lei. Na esfera federal nos termos do artigo 49, inciso XV, compete ao Congresso Nacional
convocar plebiscito e autorizar referendo.
Os Municpios, com base na competncia constitucional de legislar sobre assuntos de
interesse local, e de suplementar a legislao federal no que couber (Art. 30, I e II), podem
legislar sobre o referendo e o plebiscito.
sobre determinada questo poltica ou institucional. De acordo com o artigo 18, pargrafos
3 e 4 da Constituio, o plebiscito um dos requisitos para a criao ou desmembramento
de Estados ou Municpios, tendo sido adotado para a definio da forma de governo e
regime de governo do Estado Brasileiro em 1993, no qual a deciso foi pela Repblica e o
pelo Presidencialismo, respectivamente.
O plebiscito tambm est previsto em vrias Leis Orgnicas Municipais, para fins de
consulta da comunidade local sobre assuntos de seu interesse.
O referendo tem o objetivo de ratificar ou regular matrias que j foram inicialmente decididas pelo Poder Pblico, como a aprovao ou rejeio de projetos de lei. Esse mecanismo
pode ser acionado sempre aps a edio de atos normativos, para confirmar ou rejeitar
normas legais ou constitucionais j aprovadas pelo Poder Legislativo. Nesse sentido, as
reformas da Constituio, como a da previdncia, que afetam os direitos fundamentais do
cidado, deveriam ser submetidas a referendo com base no princpio da soberania popular.
O referendo pode ser um mecanismo eficaz para tratar de matrias urbansticas. As decises
administrativas sobre operaes urbanas, a concesso de licenas para projetos urbansticos
de grande impacto ambiental ou de impacto de vizinhana ou a implantao de aterros
sanitrios de usinas de compostagem de lixo poderiam ser submetidas ao referendo dos
moradores do distrito, do bairro ou das reas diretamente atingidas.
GESTO ORAMENTRIA PARTICIPATIVA

No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso
III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas
sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento
anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Sobre a gesto oramentria participativa (artigo 4, III, alnea f), o fundamento para a
instituio deste instrumento de controle das finanas pblicas no mbito da Unio,
Estados e Municpios so os princpios constitucionais da participao popular e da
democracia direta, preconizados no pargrafo nico do artigo 1 da Constituio. Na
seo correspondente fiscalizao contbil, financeira e oramentria, a Constituio,
pelo 2 do artigo 74, confere legitimidade para qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante
o Tribunal de Contas da Unio.
Para o cidado exercer o seu direito de fiscalizao das finanas pblicas, especialmente
da execuo dos oramentos pblicos, requisito essencial o direito participao na
elaborao e execuo dos oramentos, o que significa direito obteno das
informaes sobre as finanas pblicas, bem como participao nas definies das
prioridades da utilizao dos recursos pblicos e na execuo das polticas pblicas.
215
comentrios jurdicos
O plebiscito uma consulta de carter geral, que tem por finalidade decidir previamente
Existe uma associao clara entre participao e controle social. Para exercer a
fiscalizao, o cidado precisa participar da gesto pblica, cabendo ao poder pblico
assegurar essa interveno.
Nesse sentido, importante o disposto no 3 do artigo 4 do Estatuto, que garante a
participao popular na aplicao dos instrumentos de poltica urbana da seguinte forma:
Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte
do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao
de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
No captulo estabelecido sobre a gesto democrtica da cidade, o artigo 49 dispe sobre a
gesto oramentria participativa da seguinte forma:
No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f
do inciso III do art. 4 desta lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela
Cmara Municipal.
Esta norma adequada como norma geral, considerando o entendimento sobre normas
gerais de Hely Lopes Meirelles, acima mencionado, que determina a edio de uma
regra geral de conduta, ao estabelecer a realizao de consultas, audincias e debates
pblicos como condio obrigatria para a aprovao do oramento municipal. Tratase de uma imposio de carter genrico e de aplicao indiscriminada em todo o
territrio nacional, cabendo aos municpios, por meio da sua Lei Orgnica e das prprias
leis municipais sobre finanas pblicas, disporem de forma especfica como ser o
processo de participao popular enquanto um requisito obrigatrio para a aprovao
das peas oramentrias.
De acordo com essa norma, condio obrigatria para a aprovao do oramento anual
municipal pela Cmara Municipal a realizao de audincias e consultas pblicas sobre
a proposta oramentria. A no realizao de audincias e consultas pblicas no processo
de aprovao da lei do oramento municipal resulta na inconstitucionalidade da lei.
O Municpio pode, por meio de sua Lei Orgnica, dispor sobre o processo de elaborao
do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, disciplinando
os procedimentos para a realizao das audincias e consultas pblicas.
Deve ser observado o princpio da razoabilidade para identificar a proporcionalidade do
processo participativo, de modo a garantir efetivamente a participao popular na
elaborao do oramento municipal.
A gesto oramentria participativa tem sido desenvolvida em diversos municpios por
meio do instrumento do oramento participativo, a exemplo de Porto Alegre. O oramento
participativo uma forma inovadora de elaborar e executar um oramento pblico, que
incorpora como elemento-chaves cidadania, democracia e participao. Por meio do
oramento participativo, no somente os tcnicos da burocracia estatal e os governantes,
tomam as decises sobre a arrecadao e os gastos pblicos, uma vez que ocorre a
participao direta de indivduos, comunidade, movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil.83
216
GESTO PARTICIPATIVA METROPOLITANA

Art. 45: Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio
De acordo com o artigo 45, fica estabelecida tambm a obrigatoriedade da participao

popular nos organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Cabe
aos Estados que tm a competncia para legislar e organizar as regies metropolitanas,
disporem sobre os mecanismos de participao popular nesse mbito, como por exemplo,
os conselhos metropolitanos, comits de bacias hidrogrficas, conselhos metropolitanos
de saneamento, transporte e habitao.
83
Para assegurar a participao, a cidade de Porto Alegre foi dividida em dezesseis regies, com base em critrios
geogrficos, sociais e de organizao comunitria, bem como por instncias temticas: organizao da cidade e
desenvolvimento urbano, circulao e transporte, sade e assistncia social, educao, cultura e lazer e desenvolvimento
econmico e tributao.
Anualmente, a Prefeitura promove ao menos duas grandes rodadas de reunies plenrias nas regies e nas instncias
temticas. A primeira destinada prestao de contas sobre o plano de investimento aprovado no ano anterior, o que
foi cumprido ou no, e o que est em andamento. Na segunda rodada, os moradores de cada rua, de cada bairro e os
participantes das instncias temticas escolhem suas prioridades e elegem seus conselheiros (com mandato de um
ano) para o oramento participativo. Uma fase fundamental desse processo, entre essas duas rodadas, so as diversas
reunies realizadas pela populao para o levantamento de suas principais carncias e o estabelecimento de uma
hierarquizao de aes e obras mais urgentes.
O oramento participativo contm esferas pblicas no estatais que so o Frum de Delegados Regionais e Temtico e
o Conselho Municipal do Plano de Governo e Oramento composto por delegados e conselheiros escolhidos nas
regies e instncias temticas. Nessas instncias, so promovidas diversas reunies com os rgos governamentais
para a elaborao do oramento municipal e do plano de investimento, que devem ser submetidos aprovao do
Conselho Municipal do Plano de Governo e Oramento. Nessa fase, d-se um intenso processo de negociaes entre
os conselheiros, a comunidade e os rgos governamentais.
217
comentrios jurdicos
da cidadania.
8 | DISPOSIES GERAIS
8.1 | COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
CONSRCIO IMOBILIRIO
O Artigo 46 versa sobre o Consrcio imobilirio j comentado na parte do manual que
dispe sobre os instrumentos de induo da poltica urbana.
TRIBUTOS E TAXAS
De acordo com o artigo 47, os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas
a servios pblicos urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social.
Por meio dessa norma, possvel estabelecer uma poltica de subsdios para as tarifas dos
servios de energia eltrica e fornecimento de gua e tratamento de esgoto para reas e
imveis urbanos onde morem pessoas de baixa renda. O estabelecimento de tarifas sociais
dos servios pblicos tem fundamento no preceito constitucional do artigo 3, que
determina a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades
sociais e regionais, e nas diretrizes da poltica urbana previstas no Estatuto da Cidade no
seu artigo 2. Tambm est fundamentado, especialmente, nas diretrizes do direito s
cidades sustentveis (I), da oferta de transporte e servios pblicos adequados aos interesses
e necessidades da populao e s caractersticas locais (V), e justa distribuio dos
benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (IX).
CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO

O artigo 48 trata da Concesso de Direito Real de Uso, j analisada no tpico que dispe
sobre os instrumentos de regularizao fundiria.
PRAZOS PARA EXPEDIO DE LICENA

De acordo com o artigo 49, os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir
da entrada em vigor desta Lei, para fixar prazos, tambm por lei, para a expedio de
diretrizes de empreendimentos urbansticos, aprovao de projetos de parcelamento e de
edificao, realizao de vistorias e expedio de termo de verificao e concluso de obras.
Essa norma aplicvel para os Estados e Municpios que no tenham em sua legislao a
definio desses prazos. O objetivo da norma fornecer ao Poder Pblico regras especficas
para a aprovao de projetos de parcelamento e edificao, e expedio de termo de
218
verificao e concluso de obras, como forma de resguardar o direito do administrado de

ter o seu projeto obrigatoriamente analisado pela Administrao Pblica
Para conferir essa garantia ao administrado, o pargrafo nico estabelece que, na falta de
previso legal para os prazos que a Administrao Pblica deve observar, deve-se estipular
um prazo de sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos,
vlido at que os Estados e Municpios disponham em lei de forma diversa.
PRAZO PARA EDIO DO PLANO DIRETOR

disposies gerais
O artigo 50 estabelece o prazo para a aprovao do Plano Diretor. Essa norma foi analisada
na parte referente ao Plano Diretor.
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

De acordo com o artigo 51, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito
Federal as disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
As responsabilidades previstas no Estatuto para o Municpio, como a obrigatoriedade do
Plano Diretor, sobre os procedimentos e requisitos necessrios para a aplicao dos instrumentos de induo da poltica urbana, os casos de improbidade administrativa, a responsabilidade por leso ordem urbanstica, so aplicveis ao Governador do Distrito Federal.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E LESO ORDEM URBANSTICA

O artigo 52 versa sobre a improbidade administrativa do Prefeito e demais agentes pblicos.
Os artigos 53 e 54 versam sobre a leso ordem urbanstica acrescentada na Lei no 7.347/85,
que regulamenta a ao civil pblica.
De acordo com o artigo 53, o art. 1 da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar
acrescido de novo inciso III, renumerando o atual inciso III e os subseqentes: Art.1 - III
ordem urbanstica;
De acordo com o artigo 54, o art. 4 da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a
seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o
dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO).
Os aspectos jurdicos sobre a improbidade administrativa e a leso ordem urbanstica

foram analisados nos tpicos: diretrizes gerais, instrumentos de induo de poltica urbana,
desapropriao para fins de reforma urbana, direito de preempo, direito de superfcie,
outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas consorciadas, transferncia
do direito de construir, consrcio imobilirio e Plano Diretor.
219
ALTERAES NA LEI DE REGISTROS PBLICOS

Os artigos 55, 56 e 57 versam sobre alteraes na Lei de Registros Pblicos, Lei n 6.015,
de 31 de dezembro de 1973, alterados pela Lei n 6.216, de 30 de junho de 1975. Essas
alteraes foram comentadas nos tpicos que dispem sobre: Usucapio Urbano,
Concesso de Direito Real de Uso, Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia e
direito de superfcie.
220
ANEXOS
221
222
ANEXO 1 CATLOGO
INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA NO ESTATUTO DA CIDADE,
NA CONSTITUIO E NA LEGISLAO FEDERAL
PLANO DIRETOR
NA CONSTITUIO
previso: artigo 182, pargrafo 1 da CF;
determinao do atendimento da funo social da propriedade: artigo 182, pargrafo 2.
obrigatoriedade de definir o aproveitamento mnimo do imvel urbano: artigo 5, pargrafo 1, inciso I;
delimitao das reas de incidncia do direito de preempo: artigo 25, pargrafo 1;
faculdade de fixar reas de exerccio do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento
bsico adotado: artigo 28, caput;
faculdade de fixar o coeficiente de aproveitamento bsico nico: artigo 28, pargrafo 2;
definio dos limites bsicos do coeficiente de aproveitamento: artigo 28, pargrafo 3;
faculdade de fixao das reas de permisso de alterao do uso de solo: artigo 29;
delimitao de reas para aplicao de operaes consorciadas: artigo 32, caput;
possibilidade de autorizao de exerccio do direito de construir em outro local: artigo 35, caput;
exigncias fundamentais de ordenao da cidade: artigo 39;
conceito: artigo 40;
obrigatoriedade de incorporar o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual:
artigo 40, pargrafo 1;
dever de englobar o territrio do Municpio como um todo: artigo 40, pargrafo 2;
prazo para reviso: artigo 40, pargrafo 3;
garantias no processo de elaborao: artigo 40, pargrafo 4, incisos I, II e III;
obrigatoriedade: artigo 41, incisos I, II, III, IV e V;
mnimo que deve conter: artigo 42, incisos I, II, III;
prazo para aprovao: artigo 50;
improbidade administrativa em caso de no aprovao no prazo previsto: artigo 52, VII.
OUTRAS LEGISLAES
Lei n 10.098 de 19.12.00, estabelece normas gerais e critrios bsicos para a promoo da aces-
sibilidade das pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida, e d outras providncias. www.senado.gov.com.br/plano.
223
catlogo
anexos
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA IPTU

NA CONSTITUIO FEDERAL
previso: artigo 182, pargrafo 4, inciso II.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
requisitos para aplicao do IPTU progressivo no tempo: artigo 7;
valor da alquota: artigo 7, pargrafo 1;
requisitos para aplicao da alquota mxima: artigo 7, pargrafo 2;
vedao de concesso de iseno ou anistia tributria: artigo 7, pargrafo 3.
OUTRAS LEGISLAES
Cdigo Tributrio Nacional, Lei Federal n 5.172 de 25.10.1966, seo II, artigos 32, 33 e 34.
Lei Federal n 7.641 de 17.12.87 Introduz alteraes no Cdigo Tributrio do DF, institudo pelo
Decreto-lei n 82 de 26.12.66, e d outras providncias. www.senado.gov.com.br/todos/ipdf
PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS

previso: artigo 182, pargrafo 4, inciso I da CF.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso na Lei municipal especfica para rea includa no Plano Diretor: artigo 5, caput;
imveis sujeitos ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios: artigo 5, caput;
imvel subutilizado: artigo 5, pargrafo 1, inciso I;
previso de notificao pelo Poder Pblico municipal: artigo 5, pargrafo 2;
espcies de notificao: artigo 5, pargrafo 3, incisos I e II
prazos: artigo 5, pargrafo 4;
empreendimentos de grande porte: artigo 5, pargrafo 5;
transferncia da obrigao em casos de transmisso de imveis: artigo 6;
possibilidade da aplicao de IPTU progressivo no tempo em caso de descumprimento da obriga-
o: artigo 7;
possibilidade de desapropriao do imvel com pagamento em ttulos em caso de descumprimento
da obrigao: artigo 8.
DESAPROPRIAO
previso: artigo 182, pargrafo 3 da CF;
com pagamento de ttulo da dvida pblica: artigo 182, pargrafo 4, inciso III da CF.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
224
requisitos: artigo 8, caput;
ttulos da dvida pblica: artigo 8, pargrafos 1e 2;
valor real da indenizao: artigo 8, pargrafo 2, incisos I e II;
prazo para o Municpio proceder o aproveitamento adequado do imvel desapropriado: artigo 8,
pargrafo 4;
aproveitamento do imvel desapropriado: artigo 8, pargrafo 5.
OUTRAS LEGISLAES
Decreto-lei n 3.365 de 1941, desapropriao por utilidade pblica. (regulamenta o procedimento na
via administrativa e judicial). www.senado.gov.br/registros
CONSRCIO IMOBILIRIO
conceito: artigo 46, pargrafo 1;
valor das unidades imobilirias: artigo 46, pargrafo 2.
anexos
OPERAES URBANAS CONSORCIADAS

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
possibilidade de delimitao de rea: artigo 32, caput;
conceito: artigo 32, pargrafo 1;
medidas previstas possveis: artigo 32, pargrafo 2, incisos I e II;
mnimo que deve constar no plano de operao urbana consorciada: artigo 33, incisos I, II, III, IV, V,
VI e VII;
destinao dos recursos obtidos: artigo 33, pargrafo 1;
nulidades de licenas e autorizaes: artigo 33, pargrafo 2;
previso de emisso de certificados de potencial adicional de construo: artigo 34, caput;
destinao dos certificados de potencial adicional de construo: artigo 34, caput;
converso dos certificados de potencial adicional de construo em direito de construir: artigo 34,
pargrafos 1 e 2;
improbidade administrativa em caso de desvio dos recursos auferidos: artigo 52, inciso I.
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E DE ALTERAO DE USO

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso da outorga onerosa do direito de construir: artigo 28, caput;
fixao de reas: artigo 28, caput;
coeficiente de aproveitamento: artigo 28, pargrafos 1 e 2
limites mximos a serem atingidos pelo coeficiente de aproveitamento: artigo 28, pargrafo 3
previso da outorga onerosa da alterao de uso do solo: artigo 29;
fixao de reas: artigo 29;
determinao de condies: artigo 30, incisos I, II e III;
destinao dos recursos auferidos: artigo 31;
improbidade administrativa em caso de desvio dos recursos auferidos: artigo 52, inciso IV.
225
catlogo
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
DIREITO DE SUPERFCIE
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso artigo 21, caput;
abrangncia: artigo 21, pargrafo 1;
gratuidade ou onerosidade: artigo 21, pargrafo 2;
deveres do superficirio: artigo 21, pargrafo 3;
transferncia: artigo 21, pargrafos 4 e 5;
direito de preferncia em caso de alienao: artigo 22
extino do direito de superfcie: artigo 23, incisos I e II e artigo 24, pargrafo 1
efeitos da extino do direito de superfcie: artigo 24
averbao da extino; artigo 24, pargrafo 2.
TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso: artigo 35;
requisitos: artigo 35, incisos I, II e III;
mediante doao de imvel ao Poder Pblico: artigo 35, pargrafo 1.
DIREITO DE PREEMPO
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
efeitos: artigo 25, caput;
rea de incidncia: artigo 25, pargrafo 1;
prazo de vigncia: artigo 25, pargrafos 1 e 2;
finalidades das reas de possvel exerccio do direito de preempo: artigo 26, incisos I, II, III, IV, V,
VI, VII e VIII;
obrigatoriedade das reas incidentes do direito de preempo de enquadrarem-se nas finalidades
especficas: artigo 26, pargrafo nico;
obrigatoriedade do proprietrio de imvel submetido ao direito de preempo de notificar o Poder
Pblico municipal dando conta de que pretende alienar seu imvel: artigo 27, caput;
prazo para o Municpio manifestar seu interesse em comprar imvel submetido ao direito de
preempo: artigo 27, caput;
notificao do proprietrio ao Poder Pblico: artigo 27, pargrafo 1;
edital de aviso da notificao recebida: artigo 27, pargrafo 2;
da alienao para terceiros findo o prazo de manifestao do Poder Pblico municipal; artigo 27,
pargrafos 3 e 4;
nulidade da alienao: artigo 27, pargrafos 5 e 6;
improbidade administrativa em caso de utilizao de rea em desacordo com a destinao prevista:
artigo 52, inciso III.
226

previso: artigo 183, caput da CF;
beneficiados: artigo 183, pargrafo 1 da CF;
impossibilidade de submisso dos imveis pblicos: artigo 183, pargrafo 3 da CF.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
Usucapio individual
requisitos: artigo 9;
ttulo de domnio: artigo 9, pargrafo 2;
direitos do sucessor: artigo 9, pargrafo 3.
Usucapio Coletivo
possibilidade de acrscimo da posse de seu antecessor: artigo 10, pargrafo 2;
ttulo para registro: artigo 10, pargrafo 2;
sentena do usucapio especial urbano coletivo: artigo 10, pargrafos 2 e 3;
indivisibilidade do condomnio especial constitudo: artigo 10, pargrafo 4;
administrao do condomnio especial constitudo: artigo 10, pargrafo 5.
Questes processuais
ao de usucapio especial urbana: artigo 11;
partes legtimas para propositura da ao de usucapio especial urbana: artigo 12, incisos I, II e III;
interveno do Ministrio Pblico: artigo 12, pargrafo 2;
possibilidade de ser invocada como matria de defesa: artigo 13;
rito processual da ao de usucapio especial urbana: artigo 14.
Registro
forma de registro do usucapio especial urbano: artigo 55.

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
possibilidade de contratao coletiva para imveis pblicos: artigo 4, pargrafo 2 e artigo 48,
caput;
efeitos do contrato de Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos: artigo 48, incisos I e II.
Registro
forma de registro da Concesso de Direito Real de Uso: artigo 56.
Outras Legislaes
Decreto-lei n 271/67 artigo 7 e 8, que dispe sobre o loteamento urbano, responsabilidade do
loteador, concesso de uso do espao areo e d outras providncias. www.senado.gov.br/legis/

decreto-lei
227
catlogo
requisitos para o Usucapio Urbano coletivo: artigo 10, caput;
anexos
CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

previso: artigo 183, pargrafo 1 da CF.
NA MEDIDA PROVISRIA N 2.220/01

Concesso de uso especial individual
beneficiado: artigo 1, pargrafo 1;
gratuidade: artigo 1, pargrafo 1;
impossibilidade de reconhecimento ao mesmo concessionrio por mais de uma vez: artigo 1,
pargrafo 2;
direitos do sucessor: artigo 1, pargrafo 3.
Concesso de uso especial coletiva
possibilidade da concesso do direito na forma coletiva: artigo 2, caput;
possibilidade de acrscimo da posse de seu antecessor: artigo 2, pargrafo 1;
atribuio de igual frao ideal de terreno aos possuidores: artigo 2, pargrafo 2;
limite da frao ideal atribuda: artigo 2, pargrafo 3;
possibilidade de exerccio do direito sobre imvel pblico: artigo 3.
Questes processuais
faculdade do Poder Pblico de assegurar o exerccio do direito em outro local, casos: artigos 4 e 5;
ttulo de concesso: artigo 6, caput;
prazo para deciso do pedido: artigo 6, pargrafo 1;
bem da Unio ou dos Estados: artigo 6, pargrafo 6.
Registro
registro: artigo 6, pargrafo 4;
transferncia: artigo 7;
extino: artigo 8, incisos I e II;
averbao da extino: artigo 8, pargrafo nico.
INSTITUIO DE ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

requisitos: artigo 182, pargrafo 4.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso: artigo 4, inciso III, alnea f;
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda enquanto
diretriz geral: artigo 2, pargrafo XIV;
possibilidade de Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos para programas e projetos
habitacionais de interesse social: artigo 4, pargrafo 2;
necessidade de reas para regularizao fundiria e execuo de programas e projetos habitacionais
de interesse social para o exerccio do direito de preempo: artigo 26, incisos I e II;
enquanto medidas previstas nas operaes urbanas consorciadas: artigo 32, pargrafo 2, incisos
I e II;
228
possibilidade de exerccio do Direito de Construir em outro local quando imvel considerado neces-
srio para fins de servir para programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda e habitao de interesse social, ou por meio de doao de imvel ao
poder pblico para esses mesmos fins: artigo 35, III e 35, pargrafo 1;
delimitao das reas urbanas de possvel aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, no Plano Diretor: artigo 42, I.
OUTRAS LEGISLAES
Lei Federal n 9.785/99: artigo 3, pargrafo 6. www.senado.gov.br.legis
Lei Ordinria n 9.934 de 20. 12. 99, altera a Lei n 6.015, de 31.12.73, para acrescentar dispositivos
sobre a reduo de despesas cartoriais pblicas e os registros imobilirios para a aquisio de imvel
construdo pelo sistema de mutiro nos programas habitacionais para famlias de baixa renda.
anexos
ASSISTNCIA TCNICA E JURDICA GRATUITA PARA AS COMUNIDADES E GRUPOS

SOCIAIS MENOS FAVORECIDOS
previso: artigo 5, inciso LXXIV da CF.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso: artigo 4, inciso III, alnea r;
autor da ao de Usucapio Urbano: artigo 12, pargrafo 2.
GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso enquanto diretriz geral: artigo 2, inciso II;
audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada: artigo 2, inciso XIII;
garantia da participao da sociedade civil no controle dos instrumentos de polticas urbanas: artigo
4, pargrafo 3
instrumentos de gesto democrtica da cidade: artigo 43, incisos I, II, III e IV;
gesto oramentria participativa: artigo 44;
garantia de controle direto das atividades dos organismos gestores das regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas: artigo 45.
RGOS COLEGIADOS DE POLTICA URBANA

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso artigo 43, inciso I.
NA MEDIDA PROVISRIA 2.220/01
previso do CNDU: artigo 10, caput;
competncia do CNDU: artigo 10, incisos I, II, III, IV, V e VI;
229
catlogo
www.senado.gov.br/habitao/todos.
composio do CNDU: artigo 11;
disposio do Presidente da Repblica da estrutura, composio do plenrio e designao de mem-
bros e suplentes do CNDU: artigo 12;
no remunerao da participao: artigo 13;
enquanto prestao de relevante interesse pblico: artigo 14;
ausncia ao trabalho decorrente de participao como membro do CNDU ou comits tcnicos:
artigo 14.
DEBATES, AUDINCIAS E CONSULTAS PBLICAS

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso: artigo 43, inciso II.
CONFERNCIAS SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE URBANO

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso: artigo 43, inciso III.
OUTRAS LEGISLAES
Resoluo CONAMA n 09 de 03.12.87 que regulamenta a audincia pblica nos EIA/RIMAS;
Resoluo CONAMA n 237 de 19.12.97, artigo 10, dispe sobre a audincia pblica.
www.ibama.gov.br /licenciamento
INICIATIVA POPULAR DE PROJETO DE LEI E PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS DE

DESENVOLVIMENTO URBANO
exerccio da soberania popular: artigo 14, inciso III;
iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio: artigo 29, inciso XIII;
forma de iniciativa popular: artigo 61, pargrafo 2.
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
previso: artigo 43, inciso IV.
ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
230
previso: artigo 36
forma de execuo: artigo 37;
questes mnimas: artigo 37, incisos I, II, III, IV, V, VI, VII;
publicidade: artigo 37, pargrafo nico;
no substituio do EIA: artigo 38;
dever de constar no plano de operao urbana consorciada: artigo 33, inciso V.
OUTRAS LEGISLAES
A Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997 estabelece a possibilidade de criao de
novos instrumentos art.12, dependendo da atividade em questo, www.ibama.gov.br Licenciamento.
PLANO PLURIANUAL
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
obrigatoriedade de incorporao s diretrizes e prioridades do Plano Diretor: artigo 40, pargrafo 1;
dever de constar nos debates, audincias e consultas pblicas de gesto oramentria participativa:
artigo 44.
DIRETRIZES ORAMENTRIAS E ORAMENTO ANUAL
obrigatoriedade de incorporao s diretrizes e prioridades do Plano Diretor: artigo 40, pargrafo 1;
dever de constar nos debates, audincias e consultas pblicas de gesto oramentria participativa:
artigo 44.
GESTO ORAMENTRIA PARTICIPATIVA

NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
Previso: artigo 44;
Meios: artigo 44.
REFERENDO POPULAR E PLEBISCITO

NA CONSTITUIO
exerccio da soberania popular: artigo 14, inciso I e II;
competncia do Congresso Nacional para autorizao: artigo 49, inciso XV.
OUTRAS LEGISLAES
Lei Ordinria Federal n 9709/98, de 18.11.98, regulamenta a execuo do disposto no artigo 14,
incisos I, II e II da Constituio Federal. www.senado.gov.br/legis.
231
catlogo
anexos
NO EST
ATUTO DA CIDADE
ESTA
OUTRAS LEGISLAES RELACIONADAS AO ESTATUTO DA CIDADE

DAS DIRETRIZES GERAIS
EMC n 26 de 2000 de 14.02.00, altera a redao da Constituio Federal em seu artigo 6, e dispe
sobre a habitao como um direito social. www.senado.gov.br/legis.todos/habitao.
Lei Complementar n 77 de 13.07.93 Institui o Imposto Provisrio sobre Movimentao de Valores
e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira IPMF, e d outras Providncias. www.senado.gov.br/

legis.habitao/todos.
O art. 20 referente ao Fundo de custeio de Programas de Habitao Popular, com aplicao exclu-
siva (FEHAP).
Lei Ordinria n 10.150 de 21.12.2000 Dispe sobre a novao de divida, se responsabilidade do
Fundo de Compensao de variao salarial FCV. O artigo 1 desta Lei est vinculado ao artigo 3 do
Estatuto da Cidade. www.senado.gov.br/legis.habitao/todos
Lei Ordinria n 8.677 de 13.07.93 Dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento Social, e d outras
providncias. Os artigo 2 e artigo 3 esto vinculados ao artigo 3 do Estatuto da Cidade.

www.senado.gov.br/legis.saneamento/todos.
Lei n 6.528 de 11.05.78 Dispe sobre as tarifas dos servios pblicos de saneamento bsico, e
d outras providncias. Toda esta Lei est vinculada ao art.3 do Estatuto da Cidade. www.senado.gov.br/
legis.saneamento/todos.
Lei n 10.188 de 12.02.01 Cria o Programa de Arrendamento Residencial, institui o arrendamento
residencial com opo de compra e d outras providncias. www.planalto.gov.br/legis/MP/convertida.

A lei est relacionada ao artigo 4 do Estatuto da Cidade.
Medida Provisria n 2.197-43 de 24.08.01 Dispe sobre a adoo de medidas relacionadas com
o Sistema Financeiro de Hab. SFH, altera as leis 4.380 de 21.08.64, 8036 de 11.05.90 e 8692 de 28.
07.93, e d outras providncias. (Toda lei est relacionada aos arts 1,2,3 e 4 do Estatuto da Cidade).
www.planalto.gov.br/legis/MP em tramitao.
MP n 2.221 de 04.09.01 Altera a Lei n 4.591 de 16.12.64, instituindo o patrimnio de afetao
nas incorporaes imobilirias, e d outras providncias (O artigo 1 est relacionado ao artigo 2 do

Estatuto da Cidade). www.planalto.gov.br/legis/MP em tramitao.
PL n 2.710/92 Fundo Nacional de Moradia Popular (Est em tramitao na Cmara Federal e no
existe em meio digital). Relacionado aos artigos 2, 3, 4 do Estatuto da Cidade.
DOS PLANOS NACIONAIS, REGIONAIS E ESTADUAIS DE ORDENAO DO TERRITRIO E DE

DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL
planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmi-
co e social; (obs.: Como as Leis deste inciso tratam das Polticas Setoriais relacionadas com a Poltica Urbana as referncias com o Estatuto da Cidade so com todos os artigos das respectivas Leis de
Polticas Setoriais).
TRANSPORTES
Lei Federal n 5.917 de 10.09.73 Dispe sobre a Poltica Nacional de Transportes. Esta lei sinaliza
as diretrizes para o desenvolvimento de transportes urbanos em cada cidade, conforme prescreve o

Estatuto da Cidade em seu artigo 3, inciso IV. (transporte.gov.br). (obs.: est em tramitao na
Cmara Federal um Projeto de Lei que dispe sobre a Poltica Nacional de Transportes).
232
MP 2.217-3 de 04.09.01 Altera a Lei n 10.233 de 05.06.01 que dispe sobre a reestruturao de
transportes aquavirio e terrestre, cria o CNT de Integrao de Polticas de transportes.

www.planalto.gov.br
RESDUOS SLIDOS/LQUIDOS:
Constituio Federal de 1988 em seus artigos 20, 23 e 200.
Lei Federal n 5.318 de 26.09.67 Institui a Poltica Nacional de Saneamento e Cria o Conselho
Nacional de Saneamento. (No foi possvel encontrar em meio digital).
PL. 02763 2000 Dispe sobre a Poltica Nacional de saneamento, saneamento, seus instrumen-
tos, e d outras providncias.(No est disponvel em meio digital). Autores: Deputados Srgio Novais
e Maria do Carmo Lara.
PL. 00203 1991 Dispe sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a
destinao dos resduos de servios de sade. O relator o deputado Emerson Kapaz. (No est
disponvel em meio digital)
Constituio Federal de 1988 em seus artigos 20, incisos III a VI, 22, incisos IV e 26 incisos I a II.
Lei Federal n 9.433/97, dispe sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. www.mma.gov.br/
port/SRH/dg/leidas
MEIO AMBIENTE
Constituio de 1988 em seus artigos 225;
Lei Federal n 6.938 de 31.08.81 Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.

www.ibama.gov.br
Lei Federal de 27.12.00 Poltica Nacional de Meio Ambiente, revoga alguns artigos da Lei Federal
n 6.938 de 31.08.81. www.senado.gov.br/legis/polticaambiental/todos
AGRICUL
TURA
AGRICULTURA
Lei Ordinria n 8.171 de 17.01.91, dispe sobre a Poltica Agrcola.
www.ibama.gov.br/Legislao.
Lei Ordinria n 00662/79, dispe sobre a Poltica Nacional de Irrigao. www.senado.gov.br/
legis/todos/poltica ambiental.
DO PLANEJAMENTO DAS REGIES METROPOLITANAS, AGLOMERAES URBANAS E

MICROREGIES
artigo 25, pargrafo 3 da CF/88, trata da competncia dos Estados, mediante lei complementar
para instituir regies metropolitanas.
DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO MUNICIPAL EM ESPECIAL

DISCIPLINA DO P
ARCELAMENTO, DO USO E DA OCUP
AO DO SOLO.
PARCELAMENTO,
OCUPAO
Lei Federal Ordinria n 9.785 de 29 de janeiro de 1999, altera o Decreto-Lei n 3.365 de 21 de junho
de 1941 (desapropriao por utilidade pblica) e as Leis n 6.015 de 31 de dezembro de 1973 (registros pblicos), e n 6.766 de 19 de dezembro de 1979 (parcelamento do solo urbano em seus artigos
2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 18, 26, 40, 43, 50, 53). www.senado.gov.br.legis.todos
233
catlogo
anexos
GUAS
Cdigo Civil Lei n 3.071 de 01.10.26 artigos que se referem aos afastamentos mnimos em uma
vizinhana. (afastamento 1,50m).(Cdigo Civil foi alterado pela MP 1.675/40 de 29.07.98.).

www.senado.gov.br/legis
Lei Federal n 4.778 de 22.09.65 que dispe sobre a obrigatoriedade de serem ouvidas as autorida-
des florestais na aprovao de plantas e planos de loteamentos em se tratando de rea total ou

parcialmente florestada.(No foi possvel encontrar em meio digital).
Decreto-Lei n 1.413, de 14.08.75, dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada
por atividades industriais.(No foi encontrado em meio digital).
Decreto-Lei n 1.982 de 28.12.82, dispe sobre o exerccio das atividades nucleares includas no
monoplio da Unio, controle do desenvolvimento no campo da energia nuclear, e d outras providncias. (No foi encontrado em meio digital).
Lei Federal n 4.771 de 15.09.65, Cdigo Florestal artigo 1 e artigo 2, dispe acerca das faixas
necessrias preservao permanente ao longo dos rios, ao redor de lagoas, nas nascentes e etc.
Medida Provisria n 2.080-61 de 22 de maro de 2001, altera os artigos 1, 4, 14, 16 e 44, e
acresce dispositivos Lei n 4.771 de 15.09.65, que institui o Cdigo Florestal, bem como altera o
artigo 10 da Lei n 9. 303 de 19.12.96, que dispe sobre o Imposto Territorial Rural, ITR, e d outras
providncias. www.senado.gov.Br/servlets/NJUR.
ZONEAMENTO AMBIENT
AL
AMBIENTAL
Lei Federal n 9.985 de 18.07.00, regulamenta o artigo 225, pargrafo 1, incisos, I, II, III e VII da
Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d

outras providncias. www.senado.gov.br/unid.deconser.danatureza/todos
Cdigo Florestal, Lei n 4.771 de 15.09.65, artigos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 16. www.ibama.gov.br
Lei Ordinria Federal n 6.902 de 27.04.81 Dispe sobre a criao de Estao Ecolgica e reas de
Proteo Ambiental e d outras providncias. www.ibama.gov.br teclar Est. Ecolg./ Legislao
Lei Ordinria Federal n 4.466 de 12.11.64, determina a arborizao das margens das rodovias do
Nordeste, bem como constituio de aterro-barragem para represamento de gua. (No foi encontrada em meio digital).
Lei Ordinria Federal n 3.924 de 26.07.61, dispe sobre monumentos arqueolgicos e pr-histri-
cos. (No foi encontrada em meio digital).
Lei Ordinria Federal n 6.803 de 02.07.80, dispe sobre diretrizes bsicas para zoneamento industrial
nas reas crticas de poluio, e d outras providncias. www.senado.gov.br/legis/todos/indstria.
Lei Ordinria Federal n 8.617 de 04.01.93, dispe sobre o mar territorial, zona contgua, zona econ-
mica exclusiva e a plataforma continental brasileiros e d outras providncias. (No foi encontrada
em meio digital).
Resoluo CONAMA n 4 de 18.09.85, dispe sobre transformao em Reservas Ecolgicas as
formaes florsticas e as reas de preservao permanente do artigo 18 da Lei n 6.983 de 31 de

agosto de 1981. www.ibama.gov.br teclar Est/Legis.
Resoluo CONAMA n 004 de 18.06.87, declara diversas Unidades de Conservao como stios
ecolgicos de relevncia Cultural. www.ibama.gov.br - teclar Unid/Legis.
Resoluo CONAMA n 4 de 31.03.93, dispe sobre o zoneamento e proteo de formaes nati-
vas de restingas. www.ibama.gov.br/legis.
Resoluo CONAMA n 10 de 14.12.88, dispe sobre reas de Proteo Ambiental APAS.
www.ibama.gov.br.
Resoluo CONAMA n 11 de 03.12.87 Categorias de Unidades de conservao. www.ibama.gov.br
teclar Unid/Legis.
Resoluo CONAMA n 11 de 14.12.88 Dispe sobre proteo as Unidades de Conservao.
www.ibama.gov.br teclar Unid/Legis.
234
Resoluo CONAMA n 13 de 06.12 90 Dispe sobre Proteo dos Ecossistemas do entorno das
Unidades de Conservao.www.ibama.gov.br teclar Unid/Legis.
Decreto n 84.017 de 21.09.79 Aprova o Regulamento dos Parques Nacionais Brasileiros.
www.ibama.gov.br teclar Unid/Legis.
Decreto n 99.274 de 06.06.90 Regulamenta a Lei n 6.902 e a Lei n 6.938/81 e a criao de
Estao Ecolgica e de reas de Proteo Ambiental e sobre Poltica Nacional de Meio Ambiente, e
d outras providncias. www.ibama.gov.br.
Decreto n 84.973, de 29.07.80, dispe sobre a localizao de Estao Ecolgica e Usinas Nuclea-
res. www.ibama.gov.br teclar Unid/Legis.
CONTRIBUIO DE MELHORIA
Cdigo Tributrio Nacional, Lei Federal n 5.172 de 25.10.66, artigo 81.
Constituio Federal de 1988, artigo 150, pargrafo 6;
Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
SERVIDO ADMINISTRA
TIV
A
ADMINISTRATIV
TIVA
Decreto-lei n 3.365/41, dispe acerca da desapropriao por utilidade pblica.
TOMBAMENTO
Constituio Federal de 1988, artigos 215 e 216. www.iphan.gov.br
Decreto-Lei n 25/37 Organiza a Proteo do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional.
www.iphan.gov.br
Portaria n 314/92 de 08 de outubro.
UNIDADES DE CONSERV
AO
CONSERVAO
Constituio Federal de 1988, artigo 225, pargrafo 1, inciso III
Lei n 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, e d
outras providncias. www.senado.gov..br
Decreto-lei n 003824 de 05.06.01, regulamenta o artigo 55 da Lei n 9.995/00 e delega competn-
cia ao Ministro de Estado do Meio Ambiente para pratica do que menciona, e da outras providncias.
www.senado.gov.br/unid.conserv.danatureza/todos.
ESTUDO PRVIO DE IMP

ACTO AMBIENT
AL (EIA)
IMPACTO
AMBIENTAL
Resoluo CONAMA n 001 de 23 de janeiro de 1986.
Resoluo CONAMA n 237 de 19 de dezembro de 1997. www.ibama.gov.br Licenciamento.
DAS DISPOSIES GERAIS
Lei Ordinria Federal n 6.766 de 19.12.79 art. 51 e art. 52.
www.senado.gov.br/legis todos parcelamento do solo urbano.
Lei Ordinria Federal n 9.785 de parcelamento do solo urbano CAP IX, art.50 modificao da
6766/79. www.senado.gov.br/legis.todos/solo
Lei Ordinria Federal n 9.605/98 Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e de outras providncias. (seo IV Esta Seo
especfica dos crimes contra o Ordenamento Urbano e o Patrimnio Cultural) http//www.pr.gov.br
235
catlogo
anexos
INCENTIVOS E BENEFCIOS FISCAIS E FINANCEIROS
Lei Federal n 7.347 de 24.07.85 Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos
causados ao meio ambiente. (Foram alterados os artigos 1 e 4 pelo Estatuto da Cidade).

www.ibama.gov.br.unid.legis
Lei Federal n 8.429 de 02.06.92 Improbidade administrativa.
www.senado.gov.br/todos/improbidade administrativa
REGISTROS PBLICOS
Lei Ordinria 9.785 de parcelamento do solo urbano (alterou a Lei n 6.015 de 31.12.73 inciso do
Art.167, acrescentou item 36, na Lei de registros pblicos). www.lei.adv.br
Lei Ordinria n 6.015, de 31.12.73 (alguns artigos foram alterados pelo Estatuto da Cidade).
www.senado.gov.br/legis/todos/registros pblicos
Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941 alterado pela Lei 9.785/99.www.senado.gov.br/legis/
todos/registros
236
ANEXO 2 INSTRUMENTOS URBANSTICOS

EXISTNCIA E APLICAO EM MUNICPIOS
BELM/PA Lei n 7.603 de 13 de janeiro de 1993 Dispe sobre o Plano Diretor do Municpio de
Belm e d outras providncias.
BELO HORIZONTE/MG Lei n 7.165 de 27 de agosto de 1996 Institui o Plano Diretor da cidade de
Belo Horizonte.
CAMPINAS/SP Lei Complementar n 04 de 17 de janeiro de 1996 Dispe sobre o Plano Diretor do
CAMPINAS/SP Lei n 10.410 de 17 de janeiro de 2000 Dispe sobre empreendimento habitacional
de interesse social, e estabelece outras normas sobre habitao popular.
CAMPO GRANDE/MS Lei Complementar n 05 de 22 de novembro de 1995 Institui o Plano Diretor
de Campinas e d outras providncias.
anexos
DIADEMA/SP Lei complementar n 25 de 25 de janeiro de 1994 Plano Diretor de Diadema

MAU/SP Lei n 3.272 de 21 de maro de 2000 (Dispe sobre as Zonas e reas Especiais de
Interesse Social e seus respectivos atributos).
NATAL/RN Lei Complementar n 07 de 05 de agosto de 1994 Dispe sobre o Plano Diretor e d
outras providncias.
PORTO ALEGRE/RS Lei Complementar n 434 de 1999 Dispe sobre o desenvolvimento urbano
do Municpio de Porto Alegre, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto
Alegre e d outras providncias.
RECIFE/PE Lei n 16.113 de 1995 Dispe sobre o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de
Interesse Social PREZEIS e d outras providncias

BRASIL Medida Provisria n 2.220 de 04 de setembro de 2001 Dispe sobre a concesso de uso
especial de que trata o 1o do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU e d outras providncias.
Municpio de Campinas.
DIADEMA/SP Lei complementar n 25 de 25 de janeiro de 1994 Plano Diretor de Diadema.
outras providncias.
RECIFE/PE Lei n 16.113 de 1995 Dispe sobre o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de
Interesse Social PREZEIS e d outras providncias.
237
aplicao dos instrumentos
IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO, PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO

COMPULSRIOS E DESAPROPRIAO
BELM/PA Plano Diretor lei n 7.603 de 13 de janeiro de 1993 Dispe sobre o Plano Diretor do
Municpio de Belm e d outras providncias
BELO HORIZONTE/MG Plano Diretor Lei n 7.165 de 1996 Institui o Plano Diretor da Cidade de
Belo Horizonte
CAMPO GRANDE/MS Plano Diretor Lei Complementar n 5 de 22 de novembro de 1995 Institui o
Plano Diretor do Municpio de Campo Grande e d outras providncias.
JUNDIA/SP Plano Diretor Lei n 2507 de 1981 Institui o novo Plano Diretor.
PORTO ALEGRE/RS Plano Diretor Lei Complementar n 434 de 1999 Dispe sobre o desenvolvimento urbano do Municpio de Porto Alegre, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Ambiental de Porto Alegre e d outras providncias.

BELM/PA Plano Diretor Lei n 7.603 de 13 de janeiro de 1993 Dispe sobre o Plano Diretor do
Municpio de Belm e d outras providncias.
DIREITO DE PREEMPO
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E DE ALTERAO DE USO

CAMPO GRANDE/MS Plano Diretor, Lei Complementar n 05 de 22 de novembro de 95 Institui o
Plano Diretor de Campo Grande e d outras providncias.
CURITIBA/PR Lei Ordinria n 7.420 de 16 de maro de 1990 Institui incentivos para a implantao
de programas habitacionais de interesse social e cria a Comisso de Poltica Habitacional.
CURITIBA/PR Lei Ordinria n 7.841 de 19 de dezembro de 1991 Institui incentivos para a implantao de Programas Habitacionais de Interesse Social.
CURITIBA/PR Lei Ordinria n 9.802 de 03 de janeiro de 2000 Institui incentivos para a implantao de Programas Habitacionais de Interesse Social.
outras providncias.
238

BELO HORIZONTE/ MG Plano Diretor Lei n 7.165 de 1996 Institui o Plano Diretor da cidade de Belo
Horizonte
CAMPO GRANDE/MS Plano Diretor Lei Complementar n 05 de 22 de novembro de 1995 Institui
o Plano Diretor de Campo Grande e d outras providncias.
CURITIBA/PR Lei Ordinria n 9.803 de 03 de janeiro de 2000 Dispe sobre a Transferncia de
Potencial Construtivo.
CURITIBA/PR Lei Ordinria n 6.337 de 28 de setembro de 1982 Institui incentivo construtivo para
outras providncias.
PORTO ALEGRE/RS Plano Diretor Lei Complementar n 434 de 1999 Dispe sobre o desenvolvimento urbano do Municpio de Porto Alegre, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
anexos
Ambiental de Porto Alegre e d outras providncias.
OPERAES URBANAS
BELO HORIZONTE/MG Lei n 7.166 de 1996 Estabelece as normas e condies para parcelamento,
ocupao e uso do solo urbano no Municpio.
BELO HORIZONTE/MG Lei n 7.165 de 1996 Institui o Plano Diretor da cidade de Belo Horizonte.
CAMPO GRANDE/MS Plano Diretor Lei Complementar n 5 de 22 de novembro de 1995 Institui o
Plano Diretor do Municpio de Campo Grande e d outras providncias.
MAU/SP Lei n 3.272 de 24 de maro de 2000 Dispe sobre o Uso e Ocupao do Solo e d
outras providncias.
outras providncias.
OPERAES INTERLIGADAS
CAMPINAS/SP Lei Complementar n 04 de 17 de janeiro de 1996 Dispe sobre empreendimento
habitacional de interesse social, e estabelece outras normas sobre habitao popular.
RIO DE JANEIRO/RJ Lei n 2.128 de 18 de abril de 1994 Regula o Instituto da Operao Interligada, dispe sobre os seus limites e forma, e d outras providncias.
RIO DE JANEIRO/RJ Decreto Lei n 15.838 de 20 de junho de 1997 Altera os representantes da
Comisso para Anlise de Operao Interligada.
RIO DE JANEIRO/RJ Decreto Lei n 13.748 de 14 de maro de 1995 Institui procedimento de aprovao da Operao Urbana, tendo em vista o disposto na Lei 2.128 de 18 de abril de 1994.
SO PAULO/SP Lei n 10.209, de 09 de dezembro de 1986 Dispe sobre a construo de habitaes de
interesse social para moradores de habitao subnormal, concede incentivos e d outras providncias.
SO PAULO/SP Lei n 11.773, de 18 de maio de 1995 Dispe sobre o Programa Direito Moradia visando a obteno de recursos para construo de residncias destinadas a moradores de
habitao subnormal.
239
a preservao de imveis de valor cultural, histrico ou arquitetnico.
ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA

BELO HORIZONTE/MG Lei n 7.277 de 1997 Institui a licena ambiental e d outras providncias.
CAMPO GRANDE/MS Plano Diretor Lei Complementar n 05 de 22 de novembro de 1995 Institui
o Plano Diretor de Campo Grande e d outras providncias.
JUNDIA/SP Plano Diretor Lei Complementar n 224 de 27 de novembro de 1996 Institui o novo
Plano Diretor de Jundia.
MAU/SP Lei n 3.272 de 24 de maro de 2000 Dispe sobre o Uso e Ocupao do Solo e d
outras providncias.
NATAL/RN Lei Complementar n 07, de 05 de agosto de 1994 Dispe sobre o Plano Diretor e d
outras providncias.
RIO DE JANEIRO/RJ Lei n 2.128 de 18 de abril de 1994 Regula o Instituto da Operao Interligada, dispe sobre os seus limites e forma, e d outras providncias.
VITRIA/ES Lei n 4.167 de 1994 Dispe sobre o desenvolvimento urbano do Municpio de Vitria,
institui o Plano Diretor Urbano e d outras providncias.
CONSRCIO IMOBILIRIO
CAMPO GRANDE/MS Lei Complementar n 05 de 22 de novembro de 1995 Institui o Plano Diretor
de Campo Grande e d outras providncias.
240
TABELAS: APLICAO DOS INSTRUMENTOS URBANSTICOS PELOS MUNICPIOS

foi aplicada no foi aplicada sem informao
Belm/PA Lei n 7.603 de 13 de janeiro de 1993 Dispe sobre o

Plano Diretor do Municpio de Belm e d outras providncias.
Belo Horizonte/MG Lei n 7.165 de 27 de agosto de 1996 Institui o Plano Diretor da cidade de Belo Horizonte.
Diadema/SP Lei complementar n 25 de 25 de janeiro de 1994
Plano Diretor de Diadema
Porto Alegre/RS Lei Complementar n 434 de 1999 Dispe
institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de

Porto Alegre e d outras providncias.
Recife/PE Lei n 16.113 de 1995 Dispe sobre o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social PREZEIS e
anexos
d outras providncias
Natal/RN Lei Complementar n 07 de 05 de agosto de 1994
Dispe sobre o Plano Diretor e d outras providncias.
Campinas/SP Lei Complementar n 04 de 17 de janeiro de 1996
Dispe sobre o Plano Diretor do Municpio de Campinas.
Campinas/SP Lei n 10.410 de 17 de janeiro de 2000 Dispe
sobre empreendimento habitacional de interesse social, e estabelece outras normas sobre habitao popular.
Campo Grande/MS Lei Complementar n 05 de 22 de novembro
de 1995 Institui o Plano Diretor de Campinas e d outras
providncias.
Mau/SP Lei n 3.272 de 21 de maro de 2000 Dispe sobre
as Zonas e reas Especiais de Interesse Social e seus respectivos atributos.
foi aplicada
no foi aplicada sem informao
Medida Provisria n 2.220 de 04 de setembro de 2001 Dispe

sobre a concesso de uso especial de que trata o 1o do art. 183
da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano CNDU e d outras providncias.
Diadema/SP Lei complementar n 25 de 25 de janeiro de 1994
Plano Diretor de Diadema.
Recife/PE Lei n 16.113 de 1995 Dispe sobre o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social PREZEIS e
d outras providncias.
241
sobre o desenvolvimento urbano do Municpio de Porto Alegre,
CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO (cont.)
foi aplicada
no foi aplicada
sem informao

IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO, PARCELAMENTO,

EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS E
DESAPROPRIAO
foi aplicada
Belm/PA Lei n 7.603 de 13 de janeiro de 1993 Dispe sobre

o Plano Diretor do Municpio de Belm e d outras providncias
Belo Horizonte/MG Lei n 7.165 de 1996 Institui o Plano Diretor
da Cidade de Belo Horizonte
Porto Alegre e d outras providncias
Campo Grande/MS Lei Complementar n 5 de 22 de novembro de
1995 Institui o Plano Diretor do Municpio de Campo Grande e
d outras providncias.
Jundia/SP Lei n 2.507 de 1981 Institui o novo Plano Diretor.
foi aplicada
foi aplicada
foi aplicada

o Plano Diretor do Municpio de Belm e d outras providncias.
DIREITO DE PREEMPO
242
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE

CONSTRUIR E DE AL
TERAO DE USO
ALTERAO
foi aplicada
foi aplicada

providncias.
Curitiba/PR Lei Ordinria n 7.420 de 16 de maro de 1990 Institui incentivos para a implantao de programas habitacionais de
anexos
interesse social e cria a Comisso de Poltica Habitacional.

Curitiba/PR Lei Ordinria n 7.841 de 19 de dezembro de 1991
Institui incentivos para a implantao de Programas Habitacionais
de Interesse Social.
Curitiba/PR Lei Ordinria n 9.802 de 03 de janeiro de 2000
Institui incentivos para a implantao de Programas Habitacionais
de Interesse Social.

Belo Horizonte/ MG Lei n 7.165 de 1996 Institui o Plano Diretor
da cidade de Belo Horizonte
de 1995 Institui o Plano Diretor de Campo Grande e d outras
providncias.
243
TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (cont.)
foi aplicada
no foi aplicada
sem informao
Curitiba/PR Lei Ordinria n 9803 de 03 de janeiro de 2000

Dispe sobre a Transferncia de Potencial Construtivo.
Curitiba/PR Lei Ordinria n 6337 de 28 de setembro de 1982
Institui incentivo construtivo para a preservao de imveis de
valor cultural, histrico ou arquitetnico.
OPERAES URBANAS
Belo Horizonte/MG Lei n 7.166 de 1996 Estabelece as normas e

condies para parcelamento, ocupao e uso do solo urbano no
Municpio.
Belo Horizonte/MG Lei n 7.165 de 1996 Institui o Plano Diretor
da cidade de Belo Horizonte.
S Lei Complementar n 5 de 22 de novembro
Campo Grande/MS
de 1995 Institui o Plano Diretor do Municpio de Campo Grande e d outras providncias.
o Uso e Ocupao do Solo e d outras providncias.
OPERAES INTERLIGADAS
So Paulo/SP Lei n 10.209, de 09 de dezembro de 1986 Dispe
sobre a construo de habitaes de interesse social para moradores de habitao subnormal, concede incentivos e d outras
providncias.
So Paulo/SP Lei n 11.773, de 18 de maio de 1995 Dispe
sobre o Programa Direito Moradia visando a obteno de recursos para construo de residncias destinadas a moradores de
habitao subnormal.
Rio de Janeiro/RJ Lei n 2.128 de 18 de abril de 1994 Regula o
Instituto da Operao Interligada, dispe sobre os seus limites e
forma, e d outras providncias.
Rio de Janeiro/RJ Decreto Lei n 15.838 de 20 de junho de 1997
Altera os representantes da Comisso para Anlise de Operao
Interligada.
244
foi aplicada
OPERAES INTERLIGADAS (cont.)
foi aplicada
no foi aplicada
sem informao
Rio de Janeiro/RJ Decreto Lei n 13.748 de 14 de maro de 1995

Institui procedimento de aprovao da Operao Urbana, tendo
em vista o disposto na Lei 2.128 de 18 de abril de 1994.
Dispe sobre empreendimento habitacional de interesse social,
e estabelece outras normas sobre habitao popular.
ESTUDO DE IMP
ACTO DE VIZINHANA
IMPACTO
ambiental e d outras providncias.

anexos

Rio de Janeiro/RJ Lei n 2.128 de 18 de abril de 1994 Regula o
Instituto da Operao Interligada, dispe sobre os seus limites e
forma, e d outras providncias.
Natal/RN Lei Complementar n 07, de 05 de agosto de 1994
o Uso e Ocupao do Solo e d outras providncias.
providncias.
Vitria/ES Lei n 4.167 de 1994 Dispe sobre o desenvolvimento urbano do Municpio de Vitria, institui o Plano Diretor Urbano e d outras providncias.
Jundia/SP Lei Complementar n 224 de 27 de novembro de 1996
Institui o novo Plano Diretor de Jundia.
CONSRCIO IMOBILIRIO

providncias.
245
Belo Horizonte/MG Lei n 7.277 de 1997 Institui a licena
246
ANEXO 3 BIBLIOGRAFIA DE REFERNCIA

REGULAO URBANSTICA, DIREITO URBANSTICO E
REFORMA URBANA
AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996.
AINBINDER, Roberto. O desafio do novo sculo: a gesto sustentvel da paisagem carioca. In: Cadernos de
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255
bibliografia
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256
ANEXO 4 NORMAS CONSTITUCIONAIS E

LEGISLAO APLICVEL
CONSTITUIO FEDERAL PARGRAFOS 182 E 183
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1. O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no Plano Diretor.
3. As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4. facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no
Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
anexos
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou
a ambos, independentemente do estado civil.
2. Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
257
legislao
subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
LEI N 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001 ESTATUTO DA CIDADE

Atos do Poder Legislativo
LEI N 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d
outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
CAPTULO I
DIRETRIZES GERAIS
Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, ser
aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de
ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras geraes;
II - gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
III - cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de
urbanizao, em atendimento ao interesse social;
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as
distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais;
VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura
urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;
VII - integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
258
VIII - adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis
com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia;
IX - justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
X - adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos
objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar
geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI - recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos;
XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
XIII - audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao
de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural
ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;
XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante
o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
XV - simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com
vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
anexos
atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.

Art. 3 Compete Unio, entre outras atribuies de interesse da poltica urbana:
I - legislar sobre normas g+
erais de direito urbanstico;
II - legislar sobre normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em relao poltica urbana, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional;
III - promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;
IV - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;
V - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social.
CAPTULO II
DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA URBANA
Seo I
Dos instrumentos em geral
Art. 4 Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
II - planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies;
III - planejamento municipal, em especial:
259
legislao
XVI - isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e
a) Plano Diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes oramentrias e oramento anual;
f) gesto oramentria participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econmico e social;
IV - institutos tributrios e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU;
b) contribuio de melhoria;
c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros;
V - institutos jurdicos e polticos:
a) desapropriao;
b) servido administrativa;
c) limitaes administrativas;
d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano;
e) instituio de unidades de conservao;
f) instituio de Zonas Especiais de Interesse Social;
g) Concesso de Direito Real de Uso;
h) concesso de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
j) usucapio especial de imvel urbano;
l) direito de superfcie;
m) direito de preempo;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso;
o) transferncia do direito de construir;
p) operaes urbanas consorciadas;
q) regularizao fundiria;
r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria, observado o
disposto nesta Lei.
2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou
entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, a Concesso de Direito Real de
Uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente.
3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder
Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
Seo II
Do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no Plano Diretor poder determinar o parcelamento,
a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado,
devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
1 Considera-se subutilizado o imvel:
260
I - cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor ou em legislao dele decorrente;
II - (VETADO)
2 O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao,
devendo a notificao ser averbada no cartrio de registro de imveis.
3 A notificao far-se-:
I - por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no
caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao;
II - por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelo inciso I.
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
5 Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei municipal especfica a que se
refere o caput poder prever a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda
o empreendimento como um todo.
Art. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao,
transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5desta Lei, sem
interrupo de quaisquer prazos.
anexos
Do IPTU progressivo no tempo

Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art.
5desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5 do art. 5desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo,
mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a que se refere o caput do
art. 5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota
mxima de quinze por cento.
2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida em cinco anos, o Municpio
manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8.
3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva de que trata este artigo.
Seo IV
Da desapropriao com pagamento em ttulos
Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido
a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao
do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica.
1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no prazo
de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais de seis por cento ao ano.
2 O valor real da indenizao:
I - refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras
realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2 do
art. 5 desta Lei;
II - no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
261
legislao
Seo III
3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos.
4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos,
contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.
5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de
alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio.
6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5 as mesmas obrigaes de parcelamento,
edificao ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei.
Seo V
Da usucapio especial de imvel urbano
Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor,
desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, ocupadas por populao
de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu
antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a qual
servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao
favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao
posterior constituio do condomnio.
5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria de
votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro sobrestadas quaisquer outras aes,
petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana:
I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente;
II - os possuidores, em estado de composse;
III - como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda,
com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico.
2 O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio
de registro de imveis.
262
Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como matria de defesa, valendo a
sentena que a reconhecer como ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito processual a ser observado o sumrio.
Seo VI
Da concesso de uso especial para fins de moradia
Art. 15. (VETADO)
Art. 16. (VETADO)
Art. 17. (VETADO)
Art. 18. (VETADO)
Art. 19. (VETADO)
anexos
Seo VII
Do direito de superfcie
Art. 21. O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de superfcie do seu terreno, por tempo
determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no cartrio de registro de imveis.
1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao
terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao urbanstica.
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa.
3 O superficirio responder integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiria, arcando, ainda, proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos
e tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio em contrrio do
contrato respectivo.
4 O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.
5 Por morte do superficirio, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o superficirio e o proprietrio,
respectivamente, tero direito de preferncia, em igualdade de condies oferta de terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfcie:
I - pelo advento do termo;
II - pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo superficirio.
Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem como
das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se as partes no
houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato.
1 Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o superficirio der ao
terreno destinao diversa daquela para a qual for concedida.
2 A extino do direito de superfcie ser averbada no cartrio de registro de imveis.
263
legislao
Art. 20. (VETADO)
Seo VIII
Do direito de preempo
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de
imvel urbano, objeto de alienao onerosa entre particulares.
1 Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo
e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do
prazo inicial de vigncia.
2 O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixado na forma do 1 ,
independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel.
Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para:
I - regularizao fundiria;
II - execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III - constituio de reserva fundiria;
IV - ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI - criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII - criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental;
VIII - proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
IX - (VETADO)
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que
incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para que o Municpio, no prazo
mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em compr-lo.
1 notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulao, edital de aviso da notificao, recebida nos termos do caput e da inteno de aquisio do
imvel nas condies da proposta apresentada.
3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, fica o proprietrio autorizado a
realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada.
4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de
trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel.
5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada nula de pleno direito.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5 o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base de
clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
Seo IX
Da outorga onerosa do direito de construir
Art. 28. O Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do
coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
1 Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea edificvel e a rea
do terreno.
2 O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana,
ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana.
264
3 O Plano Diretor definir os limites mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea.
Art. 29. O Plano Diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo,
mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
Art. 30. Lei municipal especfica estabelecer as condies a serem observadas para a outorga onerosa
do direito de construir e de alterao de uso, determinando:
I - a frmula de clculo para a cobrana;
II - os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III - a contrapartida do beneficirio.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de
uso sero aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
Seo X
Das operaes urbanas consorciadas
anexos
operaes consorciadas.
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo
Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I - a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem
como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II - a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao
vigente.
Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao
urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I - definio da rea a ser atingida;
II - programa bsico de ocupao da rea;
III - programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao;
IV - finalidades da operao;
V - estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI - contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em
funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei;
VII - forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo
do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero alienados
265
legislao
Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no Plano Diretor, poder delimitar rea para aplicao de
em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.

1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis
em direito de construir unicamente na rea objeto da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado no
pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao
do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada.
Seo XI
Da transferncia do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano,
privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel
for considerado necessrio para fins de:
I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II - preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social
ou cultural;
III - servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de
baixa renda e habitao de interesse social.
1 A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou
parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
2 A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia do
direito de construir.
Seo XII
Do estudo de impacto de vizinhana
Art. 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades privadas ou pblicas, situadas em rea
urbana, que dependero de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as
licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes questes:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunitrios;
III - uso e ocupao do solo;
IV - valorizao imobiliria;
V - gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
VI - ventilao e iluminao;
VII - paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficaro disponveis para
consulta, no rgo competente do Poder Pblico municipal, por qualquer interessado.
Art. 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio de impacto
ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental.
266
CAPTULO III
DO PLANO DIRETOR
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
Art. 40. O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
1 O Plano Diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual,
as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
2 O Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo.
3 A lei que instituir o Plano Diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
4 No processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes
Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade;
anexos

5 (VETADO)
Art. 41. O Plano Diretor obrigatrio para cidades:
I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da
Constituio Federal;
IV - integrantes de reas de especial interesse turstico;
V - inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental
de mbito regional ou nacional.
1 No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os
recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do Plano Diretor estaro inseridos entre as medidas de
compensao adotadas.
2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser elaborado um plano de
transporte urbano integrado, compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido.
Art. 42. O Plano Diretor dever conter no mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do
art. 5 desta Lei;
II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle.
267
legislao
CAPTULO IV
DA GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes
instrumentos:
I - rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal;
II - debates, audincias e consultas pblicas;
III - conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
V - (VETADO)
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do
art. 4desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do
plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria
para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.
CAPTULO V
DISPOSIES GERAIS
Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de
que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio
como forma de viabilizao financeira do aproveitamento do imvel.
1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao
por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das
obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.
2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao valor do
imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2 do art. 8desta Lei.
Art. 47. Os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos urbanos,
sero diferenciados em funo do interesse social.
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos
ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, os contratos de Concesso de
Direito Real de Uso de imveis pblicos:
I - tero, para todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto no inciso
II do art. 134 do Cdigo Civil;
II - constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de financiamentos habitacionais.
Art. 49. Os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta Lei,
para fixar prazos, por lei, para a expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos, aprovao
268
de projetos de parcelamento e de edificao, realizao de vistorias e expedio de termo de verificao

e concluso de obras.
Pargrafo nico. No sendo cumprida a determinao do caput, fica estabelecido o prazo de sessenta
dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos, que valer at que os Estados e
Municpios disponham em lei de forma diversa.
Art. 50. Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do art. 41 desta
Lei que no tenham Plano Diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, devero aprov-lo no
prazo de cinco anos.
Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as
disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de
junho de 1992, quando:
I - (VETADO)
II - deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao
patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei;
anexos
desta Lei;
IV - aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em
desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V - aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do
art. 33 desta Lei;
VI - impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4 do art. 40 desta Lei;
VII - deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 3 do art.
40 e no art. 50 desta Lei;
VIII - adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo
valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.

Art. 53. O art. 1 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III,
renumerando o atual inciso III e os subseqentes:
Art.1 .................................................................
...............................................................................................
III - ordem urbanstica;
...................................................................
Art. 54. O art. 4 da Lei n 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao
meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico (VETADO).
Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei n6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterado pela Lei n
6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art.167. .............................................................
269
legislao
III - utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no art. 26
I - .........................................................................
...................................................................................................
28) das sentenas declaratrias de usucapio, independente da regularidade do parcelamento do solo ou
da edificao;
...................................................................
Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39:
Art.167. ..............................................................
I - .........................................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para fins de
moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificao;
38) (VETADO)
39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano;
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 18, 19
e 20:
Art.167. .............................................................
II - .......................................................................
18) da notificao para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios de imvel urbano;
19) da extino da concesso de uso especial para fins de moradia;
20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano.
Art. 58. Esta Lei entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publicao.
Braslia, 10 de julho de 2001; 180 da Independncia e 113 da Repblica.
Dirio Oficial Seo 1 Atos Poder Legislativo

Edio n: 133 de 11/07/2001
270
MEDIDA PROVISRIA N O 2.220, DE 4 DE SETEMBRO DE 2001

ATOS DO PODER EXECUTIVO
MEDIDA PROVISRIA N 2.220, DE 4 DE SETEMBRO DE 2001
Dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1 do art. 183 da Constituio, cria o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 62 da Constituio, adota a seguinte Medida Provisria, com fora de lei:
CAPTULO I
DA CONCESSO DE USO ESPECIAL
Art. 1 Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins de
moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
anexos
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo concessionrio mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor,
desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
Art. 2 Nos imveis de que trata o art. 1, com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, que, at
30 de junho de 2001, estavam ocupados por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por possuidor,
a concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida de forma coletiva, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de
seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
2 Na concesso de uso especial de que trata este artigo, ser atribuda igual frao ideal de terreno a
cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de
acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
3 A frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a duzentos e cinqenta metros
quadrados.
Art. 3 Ser garantida a opo de exercer os direitos de que tratam os arts. 1 e 2 tambm aos ocupantes,
regularmente inscritos, de imveis pblicos, com at duzentos e cinqenta metros quadrados, da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que estejam situados em rea urbana, na forma do
regulamento.
Art. 4 No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir
ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os arts. 1 e 2 em outro local.
Art. 5 facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam os arts. 1 e 2 em
outro local na hiptese de ocupao de imvel:
271
legislao
1 A concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida de forma gratuita ao homem ou
I - de uso comum do povo;

II - destinado a projeto de urbanizao;
III - de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais;
IV - reservado construo de represas e obras congneres; ou
V - situado em via de comunicao.
Art. 6 O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa
perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via
judicial.
1 A Administrao Pblica ter o prazo mximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data
de seu protocolo.
2 Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interessado dever instruir o requerimento
de concesso de uso especial para fins de moradia com certido expedida pelo Poder Pblico municipal,
que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do ocupante ou de
sua famlia.
3 Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para fins de moradia ser declarada pelo juiz,
mediante sentena.
4 O ttulo conferido por via administrativa ou por sentena judicial servir para efeito de registro no
cartrio de registro de imveis.
Art. 7 O direito de concesso de uso especial para fins de moradia transfervel por ato inter vivos ou
causa mortis.
Art. 8 O direito concesso de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:
I - o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia; ou
II - o concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou rural.
Pargrafo nico. A extino de que trata este artigo ser averbada no cartrio de registro de imveis, por
meio de declarao do Poder Pblico concedente.
Art. 9 facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de uso quele que, at 30 de junho de
2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta
metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para fins comerciais.
1 A autorizao de uso de que trata este artigo ser conferida de forma gratuita.
2 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de
seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
3 Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4
e 5 desta Medida Provisria.
CAPTULO II
DO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Art. 10. Fica criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, rgo deliberativo e
consultivo, integrante da estrutura da Presidncia da Repblica, com as seguintes competncias:
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica nacional de desenvolvimento urbano;
II - acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, em especial
as polticas de habitao, de saneamento bsico e de transportes urbanos, e recomendar as providncias
necessrias ao cumprimento de seus objetivos;
272
III - propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifestar-se sobre propostas de alterao
da legislao pertinente ao desenvolvimento urbano;
IV - emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos
demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;
V - promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e a sociedade civil na formulao e execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano; e
VI - elaborar o regimento interno.
Art. 11. O CNDU composto por seu Presidente, pelo Plenrio e por uma Secretaria-Executiva, cujas
atribuies sero definidas em decreto.
Pargrafo nico. O CNDU poder instituir comits tcnicos de assessoramento, na forma do regimento
interno.
Art. 12. O Presidente da Repblica dispor sobre a estrutura do CNDU, a composio do seu Plenrio e
a designao dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comits tcnicos.
Art. 13. A participao no CNDU e nos comits tcnicos no ser remunerada.
Art. 14. As funes de membro do CNDU e dos comits tcnicos sero consideradas prestao de relevante interesse pblico e a ausncia ao trabalho delas decorrente ser abonada e computada como jornada efetiva de trabalho, para todos os efeitos legais.
CAPTULO III
DAS DISPOSIES FINAIS
Art. 15. O inciso I do art. 167 da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar com as
seguintes alteraes:
I - .......................................................................
................................................................................................
28) das sentenas declaratrias de usucapio;
................................................................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para fins de
moradia;
................................................................................................
40) do contrato de concesso de direito real de uso de imvel pblico. (NR)
Art. 16. Esta Medida Provisria entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 4 de setembro de 2001; 180 da Independncia e 113 da Repblica.

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SUMRIO

COMO USAR ESTE GUIA

1 | O QUE O ESTATUTO DA CIDADE

2 | URBANIZAO DE RISCO: EXPRESSO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANSTICA EXCLUDENTE E PREDATRIA

3 | ORDEM URBANSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTO: A CONSTRUO DA DESORDEM URBANA

4 | COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERATIVOS SOBRE A POLTICA URBANA

ESTATUTO DA CIDADE: OS INSTRUMENTOS

2 | CONCEPO DE CIDADE E PLANEJAMENTO MUNICIPAL CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE

3 | A ARTICULAO DA POLTICA URBANA MUNICIPAL: O PLANO DIRETOR

3.1 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS URBANSTICOS

Requisitos para Aplicao do Plano Diretor

Responsabilidade Administrativa e Obrigatoriedade do Plano Diretor

4 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO

4.1 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS URBANSTICOS

O Conceito dos Instrumentos

Objetivos dos Instrumentos

Como Implementar os Instrumentos

Trajetria da Implementao dos Instrumentos

Objetivos dos Instrumentos

Como Implementar os Instrumentos

Trajetria da Implementao dos Instrumentos

Transferncia do Direito de Construir (art. 35)

Como Implementar o Instrumento

Trajetria da implementao do instrumento

Como Implementar o Instrumento

Trajetria de Implementao do Instrumento

Como Implementar o Instrumento

Trajetria da Implementao do Instrumento

4.2 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS

Instrumentos Constitucionais de Poltica Urbana (artigo 182, pargrafo 4o da Constituio Federal)

Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (arts. 5o e 6o)

Subutilizao e Utilizao Compulsria

Requisitos para aplicao

Requisitos para Aplicao

104 Desapropriao para fins de Reforma Urbana (art. 8o)

Requisitos para Aplicao

108 Outros Instrumentos de Poltica Urbana

Requisitos para Aplicao

Comentrio Crtico: O Direito de Superfcie no Projeto do Novo Cdigo Civil Brasileiro

120 Transferncia do Direito de Construir (art. 35)

Requisitos para Aplicao

124 Consrcio Imobilirio (art. 46)

Requisitos para Aplicao

127 Operaes Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34)

Requisitos para Aplicao

134 Direito de Preempo (arts. 25 a 27)

Requisitos para Aplicao

141 5 | INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA

Critrio da Valorizao do Terreno

147 5.3 | RESULTADOS ECONMICOS DE OPERAES URBANAS

151 6 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

O Conceito dos Instrumentos

Objetivos dos Instrumentos

Como Implementar os Instrumentos

155 Zonas Especiais de Interesse Social

Trajetria de Implementao do Instrumento

161 6.2 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS

Requisitos para a Aplicao do Usucapio Urbano

174 A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

Requisitos para a Aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

186 A Concesso de Direito Real de Uso (CDRU)

Requisitos para a Aplicao da Concesso de Direito Real de Uso no Estatuto da Cidade