CEPAL
Director
RAL
PREBISCH
Secretario Tcnico
ADOLFO GURRIERI
Editor
GREGORIO
WEINBERG
NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA
SANTIAGO DE CHILE / AGOSTO DE 1979
SUMARIO
El futuro de los ferrocarriles internacionales de Sudamrica.
Un enfoque histrico
Robert T. Brown
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REVISTA DE LA CEPAL
Agosto de 1979
La estrategia de las
necesidades bsicas
como alternativa.
Sus posibilidades
en el contexto
latinoamericano
Jorge Graciarena*
La estrategia de las necesidades bsicas se ha debatido intensamente en los foros internacionales durante los ltimos aos, pero todava existe cierto
desconocimiento respecto a su contenido y a los
factores econmicos y polticos que favoreceran su
surgimiento y consolidacin. Por ello, el autor comienza por definirla con claridad y para lograrlo la
contrasta con otras estrategias, en especial las orientadas a erradicar la pobreza y aquellas otras que
combinan de manera eclctica elementos de varias
alternativas.
Una vez definida, destina el ncleo del artculo
a analizar algunos requisitos polticos nacionales e
internacionales de la estrategia de necesidades bsicas. En cuanto al orden poltico interno, subraya
que para poder fructificar ella debe basarse en un
rgimen poltico que, sustentado en una comunidad particinanteyorganizadaque controle el aparato
del Estado, oriente y fortalezca su puesta en marcha
y simultneamente pueda vencer los innumerables
obstculos que se le opondran. Las relaciones internacionales requeriran el establecimiento de un
nuevo orden que considere las necesidades bsicas como su objetivo central, del tipo propuesto en
la denominada 'collective self-reliance'.
Dados estos requisitos polticos, y otros que
tambin considera, juzga escasas las probabl-r'o'ies
de que esta estrategia se adopte a corto plazo en
Amrica Latina. Sin embargo, tomando en cuenta el
vertiginoso dinamismo del tiempo histrico y las
simientes de cambio que trae aparejado, no cree un
ejercicio intil comenzar a delinear los rasgos ms
precisos de esta 'utopa r-oncreta'; nadie debera
sorprenderse si en pocos aos ms llega a ser el
horizonte ms probable de nuestros pueblos.
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tanto como en el ttulo mismo del estudio de la ginalidad social por la va principal de la
Fundacin Bariloche.8
elevacin de la productividad de los pobres,
Mientras que en el caso del Banco Mun- con la esperanza, al mismo tiempo, de que esto
dial su propuesta considera principalmente la acelere la reduccin del crecimiento demogrsituacin de pobreza como fuente de amenaza fico y resuelva de rebote el problema de la
para el statu quo, los otros admiten de entrada poblacin.
los grandes problemas tratados en reuniones
Se trata de una tpica solucin conservamundiales de las Naciones Unidas sobre ali- dora y tecnocrtica, porque todo depende de
mentacin, poblacin, empleo, recursos natu- la conformidad gubernamental (p. 4) y se basa
rales y medio ambiente, vinculndolos con el en parmetros histrico-estructurales que no
debate crtico sobre el futuro de la civilizacin cambian, sino que, por el contrario, se trata de
industrial y los pronsticos que indican la posi- preservar como relevante objetivo final. De
bilidad de un cambio de sistema histrico.
donde la preocupacin por lo que la amenaza
El enfoque de la pobreza considera como significa como posibilidad de cambio del sisconstante la estructura sociopoltica cuando la tema de dominacin. Por lo tanto, el presuaceleracin histrica alcanza ritmos insospe- puesto fundamental de los planteos sobre la
chados e inditos. La propuesta del Banco pobreza es la necesidad de asegurar la contiMundial se reduce, en sustancia, al incremento nuidad del sistema social, y esto se presenta
de la productividad de los pobres rurales y los no slo como una posibilidad factible, sino
marginados urbanos para mejorar su ingreso. tambin como una condicin histrica necesaAs lo expres el propio McNamara: " ... el ria para la supervivencia de la presente civiliproblema bsico de la pobreza y el crecimien- zacin industrial y del capitalismo. En este
to en el mundo en desarrollo puede expresarse caso, la revolucin social es la amenaza temida
de manera muy simple. El crecimiento no est que se lucha por evitar, mientras que para la
alcanzando a los pobres de modo equitativo, ni propuesta del 'otro desarrollo' ella constituye
stos estn contribuyendo en forma significa- la esperanza que abre la posibilidad de un futiva al crecimiento. En consecuencia, es nece- turo ms promisorio.
sario reestructurar las estrategias del desarroNo es posible por lo tanto que la alternatillo a fin de ayudar a que los pobres logren una va de las NB pueda ofrecer proposiciones de
mayor productividad". (Del prefacio de The poltica y recetas para planeacin tan especAssault on World Poverty, p. V; subrayados ficas como las de la pobreza, ya que implica en
agregados.)
su mismo origen un reordenamiento total de la
Es evidente entonces que se trata de una sociedad. Por ms que se lo planteen las
propuesta centrada sobre un problema espec- propuestas del 'otro desarrollo' no pueden ir
fico y con una solucin de alcances bien limi- mucho ms all de la elaboracin de frmulas
tados: reducir el dualismo estructural y la mar- polticas generales, de ah que su fuerza principal est en su capacidad de apelacin social.
Como su concrecin histrica an no se ha
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McNamara advierte sobre la posibilidad de una revolucin social en los siguientes trminos: "El problema
real reside en [saber] si una dilacin indefinida ser
polticamente prudente. Una situacin cada vez ms
inequitativa habr de plantear una creciente amenaza a
la estabilidad poltica. Si, en ltimo trmino, los gobiernos fracasaren en dicho esfuerzo (en procura de soluciones
viables al enorme problema de la pobreza absoluta), temo
en tal caso que de muy poco valdrn sus xitos en otros
campos". H.S. McNamara, "The Nairobi Speech", en World
Bank, The Assault on World Poverty, p. 94 (subrayados
agregados).
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El Informe Hammarskjld recuerda que "los problemas puestos sobre el tapete, ya sean la alimentacin, la
energa, la poblacin, el medio ambiente, cuestiones
econmicas y monetarias o los lmites al crecimiento,
son solamente los signos ms evidentes del 'gran desorden
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Uso este concepto con el mismo sentido que le dio
Karl Mannheim, Libertad y planificacin social, trad. de
Rubn Landa, Mxico, FCE, 2. a ed-, 1946.
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logro de tal enfoque requiere de una reestructuracin de las instituciones, ya sea el sistema
de crditos, las pautas del intercambio comercial, las estructuras del mercado, el desarrollo
de la tecnologa o el poder poltico. Asimismo
se argumenta que a menudo se necesita una
reestructuracin drstica del poder poltico y
econmico si se han de extender los frutos del
desarrollo a la vasta mayora de la poblacin.
En consecuencia, lo que se propone consiste ni
ms ni menos que en una profunda transformacin social y poltica tal, que muy probablemente exceda los lmites de variacin deseables, o ms an, tolerables por parte de los grupos en el poder de la gran mayora de los pases
de Amrica Latina. Para muchos de sus lites
todo esto les sonar como una invitacin a
hacerse el 'harakri'.
Una "drstica reestructuracin del poder
econmico y poltico" y de "las instituciones"
econmicas (crdito, comercio, mercado, tecnologa) en beneficio de la ms "vasta mayora de la poblacin", es algo que quiz podra
ocurrir insensiblemente y sin resistencia en un
plazo muy largo, y an as, slo cuando dichas
transformaciones fueran al mismo tiempo facilitadas por tendencias tales que podran calificarse como un "azar histrico favorable". En
todo caso, no ser sin conflictos que se impondrn las fuerzas de cambio, y aun as esto requerira un tiempo excesivo para la capacidad
de espera de los sectores expectantes.
De otro modo, si se pretendiera poner en
prctica 'drsticamente' las propuestas del
'otro desarrollo', o sea con rapidez, resolucin
y en su totalidad, parece seguro que enfrentaran una resistencia formidable de los grupos privilegiados que actualmente controlan
los principales medios y fuentes de poder econmico, social y poltico, y se benefician con
el estilo de desarrollo vigente. As planteadas
las cosas, la propuesta de las NB entraa la
necesidad de una verdadera revolucin, por
consiguiente ser rechazada por las clases dominantes como una amenaza contra el orden
establecido.
Considero eme- sta es la razn principal
del 'enfriamiento' del inters de los gobiernos
de la gran mayora de los pases de Amrica
Latina hacia las NB. De ah que la mayor
conciencia que estn adquiriendo respecto de
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Excluyendo a Cuba.
Autoritarismos tecnocrticos. Sus gobiernos pueden ser institucionalmente militares o civiles con respaldo y control militar.
Aunque aliados con sectores minoritarios, funcionan en un estado de gran aislamiento con
respecto a la sociedad civil. Hay una reduccin
muy considerable de la sociedad poltica participante, la que se obtiene mediante un amplio uso de medios coercitivos, derivados de la
hipertrofia poltica del Estado, todo lo cual
facilita a los sectores tecnocrticos el diseo y
aplicacin de estrategias de crecimiento que
generan fuertes resistencias sociales porque
son altamente concentradores del ingreso en
beneficio de los antiguos y nuevos grupos que
forman parte de la coalicin dominante, pero
que se imponen pese a todo en nombre de las
ms monopolticas ideologas econmicas. Como estos regmenes carecen de consenso popular mayoritario, pasan por una crisis continua de legitimidad que aumenta su necesidad
de imponerse por medio de la represin. En
estos casos las polticas econmicas han acentuado considerablemente la transnacionalizacin de la economa, con esquemas de amplia
apertura externa e insercin en el mercado internacional, donde se vinculan y asocian corporaciones transnacionales con lites nacionales en regmenes tecnocrticos y modernizantes, que desarticulan y reprimen los movimientos sindicales y populares.
Democracias elitistas. Se caracterizan
por ser de tipo elitista, aunque promuevan polticas populistas, porque en ellas la participacin popular est sometida al control de vinculaciones clientelistas y prebendaras. El sistema hegemnico se funda en una base de
alianzas limitadas y compromisos polticos y
sociales inestables, debido sobre todo a crecientes y serios problemas de articulacin poltica de nuevas capas y sectores ascendentes
con creciente poder social, que resisten al paternalismo a veces benvolo, pero siempre
autoritario imperante. En estos regmenes la
democratizacin ha significado que la distribucin del ingreso ha beneficiado principalmente a los sectores medios altos, pero igualmente contina siendo muy inequitativa con
respecto a la mitad inferior de la poblacin que
vive en situaciones de carencia y miseria
extremas. En suma, es tpico en estos casos un
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obsoleta y que, por eso mismo, se ha tornado diatos, que invariablemente son concentradoun obstculo para el progreso de la transnacio- res del ingreso, agravando as los problemas
nalizacin.
estructurales de pobreza y marginalidad de las
masas, al tiempo que crean islas de prosperidad
7. El 'impacto' de la transnacionalizacin en para los sectores dirigentes. Asegurar el funcionamiento y estabilidad de estos esquemas de
el orden interno
crecimiento basados en la apertura a la transToda esta compleja trama de relaciones inter- nacionalizacin no fue tarea fcil porque ennacionales, estratgicas, polticas y econmi- contraron fuertes resistencias sociales y polticas, se entrelaza de muchas maneras con el or- cas, las que slo fueron superadas coercitivaden interno de los pases de la regin. Algunos mente por regmenes polticos autoritarios y
autores latinoamericanos hablan de capitalis- represivos.
mo perifrico mientras que otros acentuanEn consecuencia, la transnacionalizacin
do la relacin de dependencia denominan perifrica es un proceso donde confluyen dos
capitalismo asociado este modo de insercin vertientes, una interna y otra externa, que se
internacional. En ambos se destaca la estrecha funden en un estilo de desarrollo que armonirelacin de intereses que se establece en los za y beneficia los diversos intereses compropases entre importantes sectores de sus lites metidos de las lites dominantes, de los sectodominantes, en los negocios y la poltica, y las res favorecidos de la economa nacional y del
corporaciones transnacionales que operan en capital internacional, pero que al mismo tiempo trae aparejados profundos conflictos sociaellos y en el mercado internacional.
Los constreimientos que derivan de esta les y contradicciones estructurales.
Estos esquemas de apertura externa se
vinculacin de intereses de las clases domiinspiraron
en principios econmicos y socianantes nacionales con las corporaciones transles
que
significaron
un rechazo a la tradicin de
nacionales dependen de varios factores que
pensamiento
estructuralista
de la CEPAL.
no cabe analizar ahora. Sin embargo, corresAunque
su
vigencia
como
interpretacin
de la
ponde sealar que esta relacin se ha hecho
realidad
regional
no
se
haya
desvirtuado
anparticularmente intensa en Amrica Latina en
la fase reciente de crecimiento basado en es- tes bien su validez parece confirmarse con el
trategias de apertura externa, esto es, en la correr del tiempo, las clases dominantes que
dinmica expansiva de un sector exportador promueven estrategias ligadas a la transnaciomoderno y en la internacionalizacin del mer- nalizacin se inspiran en nuevas corrientes de
cado interno, que son los mbitos donde con- pensamiento econmico, neoclsico y monetafluyen los intereses de las mayores empresas rista, que responden ms armnicamente a sus
de capital extranjero y nacional que se asocian estilos de desarrollo de tipo autoritario, tecnoen 'joint ventures' u otros tipos de conglome- crtico y elitista. Esta 'nueva economa' se ha
convertido en algo as como la ideologa de
rados.
Los esquemas de dominacin de neta fi- exportacin de las corporaciones transnacioliacin tecnocrtica que estuvieron expandin- nales.
dose desde mediados de la dcada de los aos
8. La recepcin de la propuesta de las
60, se han tornado crecientemente opuestos a
necesidades bsicas en el mbito
las reformas estructurales, a las polticas socialatinoamericano
les que dan prioridad al empleo y a la redistribucin del ingreso, as como a la prestacin de
ms amplios y mejores servicios pblicos a las En los pases donde rigen los estilos aperturistas de desarrollo la acogida a las propuestas
capas ms pobres y marginadas.
En este tecnocratismo elitista de nuevo de las NB ha sido francamente negatica. Pero
cuo, tan opuesto a las experiencias populis- esta actitud de rechazo no obedece tanto al hetas y redistributivas del pasado, los responsa- cho de que ella sea una idea concebida y probles y estrategas del crecimiento econmico movida desde el norte lo que de algn modo
se desentienden de sus efectos sociales inme- es cierto, sino porque se advierte con
claridad que su puesta en prctica sera incongruente, y hasta contradictoria con sus estrategias econmicas y la continuidad de los regmenes polticos establecidos.
De all la tendencia a la 'internacionalizacin de la pobreza' que se ha planteado recientemente y presenta la privacin y miseria de
las masas como un problema de responsabilidad moral de todos los pases, pero muy en especial de los msricos.En este sentido se argumenta que la justicia social en el plano interno
depende de la que exista en el mbito internacional, o sea, de la equidad entre las naciones.
Mientras no se logre un NOEI satisfactorio,
que suponga considerables transferencias de
recursos y oportunidades econmicas (sobre
todo financiamiento barato y acceso a los
mercados de los pases ricos), se aduce que no
ser posible resolver los problemas del hambre y la pobreza en el mundo. Ms an, se considera que por la magnitud misma del problema se necesitara un programa especial de
ayuda internacional para darle solucin?2
Esta es una posicin poltica deliberada,
consciente y no exenta de lgica si se atiende a
las relaciones internas de dominacin prevalecientes en la regin latinoamericana, que no
ser fcil modificar recurriendo al solo recurso
de la persuasin moral. Como ya se ha visto,
hay muchos intereses creados y fuerzas de todo
tipo concentradas en el apoyo de estrategias
de crecimiento que excluyen casi toda accin
interna efectiva que intente dar satisfaccin a
las NB, y mucho ms si stas exigen importantes transferencias de recursos de los grupos de
altos ingresos, una transformacin ms equitativa de la distribucin del ingreso y el control
del Estado y de los recursos de poder por la
sociedad.
El esfuerzo actual por promover la satisfaccin de las NB, planteado a veces como requisito para la ayuda internacional y el estable-
I2
Esta posicin fue sostenida en la asamblea de la OEA
realizada en Washington, en junio de 1978, donde algunas
exposiciones de los cancilleres latinoamericanos coincidieron muy claramente al respecto: el hambre y la
pobreza ms que una responsabilidad nacional constituye
una lacra de la comunidad hemisfrica e internacional,
cuya erradicacin es responsabilidad primordial de quienes tienen ms, esto es, de los pases ms ricos-
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blemente difcil mientras dependa de sus actuales crculos dirigentes y estilos desiguales
de desarrollo. Un cambio histrico hacia una
sociedad democrtica y abierta y un orden internacional ms equitativo tendra que ser
previo para crear las condiciones propicias para la promocin poltica de las NB.
Finalmente, una ltima palabra sobre la
viabilidad poltica interna de una estrategia
de NB. Para que ella sea efectiva habra que
desechar de partida los esquemas paternalistas, de arriba hacia abajo, donde el gobierno lo
resuelve todo. Adems, habra que evitar tan
pronto sea posible las meras transferencias
asistencialistas de recursos a los pobres y necesitados. En cambio, debera ser imperativa y
urgente su integracin en la produccin econmica, capacitndolos para producir ms y
mejor, educndolos para el desarrollo pleno de
su personalidad como un requisito para el logro
de una real y amplia participacin popular, que
es esencial para un avance sostenido e irreversible en todos los frentes: nutricin, empleo,
ingreso, educacin, participacin comunitaria
y democratizacin. Es ms, para que pueda
fructificar una estrategia de NB se requiere
una amplia coalicin poltica que controle al
Estado y a su gobierno, para que oriente y fortalezca su puesta en marcha, y para que, al mismo tiempo, pueda vencer las inevitables y poderosas resistencias que antes de consolidarse
tendr que enfrentar. El problema ms serio es
el del control del aparato del Estado por una
parte de sociedad civil ampliamente participante y organizada.
En el dilema entre restringirse a esquemas
de erradicacin de pobreza o avanzar hacia
ms amplias estrategias de NB, cules sern
las oportunidades si se atiende a las peculiaridades de Amrica Latina como regin distinta
del Tercer Mundo, esto es, con un desarrollo
intermedio donde hay varios pases de una
magnitud considerable, semindustrializados
y muy dependientes de un proceso de transnacionalizacin cada vez ms absorbente?
Qu diferencias especficas podran emerger
de sus distintos regmenes polticos y esquemas de dominacin en cuanto a su receptividad de las propuestas de NB? Qu efectos
tendrn las tendencias econmicas internacionales con respecto a una prolongacin de la
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