PRIMERA PARTE.

LOS SINDICATOS DOCENTES EN LA ARGENTINA: LA TENSIN ENTRE LO

NACIONAL Y LO PROVINCIAL.
Breve referencia a la historia de las organizaciones sindicales docentes en la
Argentina.
Si bien la historia del sindicalismo argentino se remonta a las primeras dcadas del
siglo XX, asociado al fenmeno inmigratorio y al nacimiento de la cuestin social,
podra decirse que las primeras experiencias de sindicalizacin del magisterio en la
Argentina, con una escala significativa, se produjeron en las dcadas de 1940 y 1950,
durante el gobierno de Juan D. Pern. En este perodo, la Argentina experiment un
ciclo de auge de las organizaciones sindicales, ahora bajo el amparo y la promocin
del Estado.
Durante las presidencias de Pern se llev a cabo una poltica persistente de creacin
y fortalecimiento de sindicatos nacionales, que adquirieron peso en la toma de
decisiones y fueron reconocidos como interlocutores del Estado en reas clave. En
este contexto, en 1953, se produjo la creacin de la Unin de Docentes Argentinos
(UDA), un sindicato docente nacional, fuertemente identificado con el peronismo en
esta etapa, pero que no logr aglutinar de manera consistente a la totalidad del
magisterio.
Entre 1955 y 1973, se produjo la creacin de distintos sindicatos docentes a nivel de
las provincias, y se llevaron a cabo algunos intentos de organizacin de federaciones
u otro tipo de organizacin de segundo grado. El inicio de este ciclo se asoci con los
reclamos de distintas organizaciones magisteriales por contar con un estatuto docente
(medida que se concret en 1958). Los conflictos por la sancin de este estatuto
marcaron tambin el nacimiento de otras organizaciones sindicales de importancia en
el orden provincial. Tras varios intentos de unificacin de las organizaciones sindicales
provinciales y regionales, buscando lograr una representacin sindical sectorial
unificada, en 1973 se produjo la creacin de la Confederacin de Trabajadores de la
Educacin de la Repblica Argentina (CTERA). Uno de los rasgos salientes de la
CTERA en esta primera etapa era la heterogeneidad de sus sindicatos de base. En
los encuentros que dieron lugar a la creacin de CTERA participaron entre 100 y 140
sindicatos de base. Los modelos sindicales que se expusieron y confrontaron en el
proceso de creacin de CTERA fueron dos: por una parte, una federacin de
sindicatos nicos provinciales, y por la otra, una confederacin de federaciones de
sindicatos provinciales. Esta ltima era una organizacin de 3 grado, lo que le
impeda su incorporacin a una central sindical como la Confederacin General del
Trabajo (CGT), que tambin era de 3 grado, y que agrupaba a su vez a gran parte
del sindicalismo argentino bajo el sello del peronismo.
En el fondo, esta distincin de dos modelos de organizacin sindical, tambin
implicaba un debate sobre el posicionamiento del sindicalismo docente frente a las
fuerzas polticas ms importantes del pas. La CGT haba cobrado protagonismo
como actor poltico durante el peronismo, y ms tarde se haba convertido en la base
social del este movimiento. Desde esta posicin, adems, este sindicalismo haba
sido escenario de fuertes tensiones entre un amplio sector sindical que adhera a la
figura de Pern y otro ms proclive a participar en negociaciones y dilogos con los
gobiernos en curso. Conformar una confederacin, que estuviera imposibilitada de

participar en la CGT, tambin implicaba tomar una posicin de autonoma respecto del
peronismo, y del sindicalismo peronista en particular.
En los estatutos fundacionales de CTERA y las discusiones que llevaron a cabo en
torno de su creacin, se expusieron tambin las tendencias que marcaron la identidad
de la organizacin sindical. Si durante el perodo 1955 1973, el nacimiento,
consolidacin y agrupamiento de las organizaciones sindicales docentes estuvo
caracterizada fuertemente por las demandas sectoriales (desde la sancin de un
estatuto docente hasta su efectiva vigencia en trminos de la regulacin del salario, la
jubilacin, etc.), los debates en torno de la creacin de CTERA se encontraron
marcados por la intensificacin de pronunciamientos ideolgicos cercanos a los
procesos de radicalizacin poltica del perodo. En esta tensin se observa, entonces,
un trnsito de posiciones ms cercanas al sindicalismo tradicional y a las asociaciones
profesionales, hacia posiciones ms radicalizadas, de corte clasista y cercana a un
sindicalismo combativo. Esta es una marca de identidad fundacional de esta
organizacin sindical, que se ha mantenido como parte de su discurso pblico hasta el
presente. Durante la dictadura militar en Argentina (1976 1983), la CTERA sufri el
asesinato y secuestro de algunos de sus dirigentes, el exilio de otro sector, y en
general, fue afectada como organizacin sindical por la ofensiva del gobierno
dictatorial a las organizaciones gremiales (intervencin, suspensin, etc.) Durante la
dcada de 1980, con la vuelta de la democracia, la CTERA cobr cada vez mayor
relevancia como actor de la poltica educativa, convirtindose en un interlocutor
reconocido por el Estado nacional en las negociaciones salariales y las demandas por
condiciones de trabajo.
En el ao 1988 el sindicato llev adelante un plan de lucha prolongado, con el que
logr un alto nivel de adhesin, y constituy un fuerte indicador de la capacidad de
movilizacin de la CTERA como actor de la poltica educativa en aqul perodo. Como
culminacin de una huelga prolongada (42 das), se concret una movilizacin de
importancia, que fue denominada Marcha Blanca, y que concit amplio apoyo de la
opinin pblica, marcando un hito en la historia de la organizacin, ya que logr
presentarse pblicamente como un sindicato con gran capacidad de movilizacin
autnoma. Otro logro significativo de esta medida de fuerza fue instalar el tema
educativo y su financiamiento en el centro de la agenda pblica. Este acontecimiento
marc otro de los elementos identitarios de esta organizacin sindical, relacionado
con la metodologa de la confrontacin mediante planes de lucha en torno de huelgas
(ms o menos prolongadas) y movilizaciones pblicas, y la instalacin de temas de
poltica educativa en la agenda pblica.
Durante la dcada de 1990, la CTERA se posicion polticamente como un sindicato
fuertemente opositor, y desarroll un discurso pblico antagnico a las reformas
estructurales que se llevaron a cabo en el sistema educativo. Uno de los
acontecimientos ms notables de esta etapa fue la descentralizacin final del sistema
educativo argentino, concretada a partir de una ley de transferencia de servicios
educativos de 1992. Esta ley completa un ciclo iniciado en 1968, pero que tiene su
medida de mayor impacto en 1978, con la transferencia de las escuelas primarias que
dependan de la nacin, al orden provincial.
En 1992 se transfieren las escuelas secundarias, los institutos de nivel terciario
nacionales y las escuelas pblicas de gestin privada a las provincias. Con ello, todas
las relaciones laborales docentes quedan en manos de las gestiones provinciales,
haciendo ms complejos los procesos de negociacin, acuerdo o confrontacin en el
orden nacional. Entre otras consecuencias, esta transferencia cristaliza la posibilidad

de que los docentes de las distintas provincias argentinas perciban salarios diferentes
La CTERA sostuvo un discurso pblico opositor a esta medida de transferencia, y a la
vez, de antagonismo general a toda la reforma educativa.
Un hito de la conflictividad docente de este perodo fue la llamada Carpa Blanca, que
consisti en una medida de protesta, con la instalacin de un grupo de docentes que
realizaban ayuno frente al parlamento, y que se renovaba peridicamente. Esta
medida, fue creciendo en su implementacin y finaliz alcanzando un gran impacto en
la opinin pblica, consolidando la imagen de CTERA como uno de los principales
sindicatos de la oposicin.
La Carpa Blanca adems, tuvo el sentido de nacionalizar las protestas docentes,
otorgando relevancia a CTERA como actor de la poltica educativa, paradjicamente,
en momentos en que se haba concretado la descentralizacin educativa definitiva. Si
bien esta medida de protesta fue fundamentada por distintos actores sindicales como
una oposicin a la reforma educativa en marcha desde la sancin de la Ley Federal
de Educacin en 1993, una de las demandas puntuales (cuyo logro dio lugar al
levantamiento de la medida) fue disponer de mecanismos de financiamiento exclusivo
para la educacin, y particularmente, para el mejoramiento salarial. La Ley del Fondo
Nacional de Incentivo Docente, sancionada al efecto, dispuso la creacin de un
impuesto en la primera etapa, que luego deriv en la decisin del nuevo gobierno
(diciembre de 1999) de sostener el fondo con aportes de las rentas generales del
tesoro nacional, medida que provoc el levantamiento de la carpa.
En el mismo perodo en que CTERA sostuvo una posicin pblica de fuerte
confrontacin en el plano poltico, mantuvo negociaciones con la gestin ministerial,
acordando el desarrollo de polticas especficas, y obteniendo el control (o parte de l)
sobre recursos reclamados por la organizacin. En esta etapa, CTERA logr la
presidencia de la Caja Complementaria para la Actividad Docente y el control de la
Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD). Asimismo, tuvo una significativa
participacin en la implementacin de la poltica de capacitacin docente gestionada
por la nacin y las provincias a travs de sus programas financiados por la Red
Federal de Formacin Docente Continua. Esta situacin permite observar los juegos
diferentes que la organizacin debi sobrellevar en los distintos planos de su
actividad, en el sentido de una tensin entre una lgica poltica (el discurso de
oposicin al gobierno de Carlos Menem) y una lgica sindical (la negociacin con el
estado en su condicin de empleador y administrador de recursos estratgicos).
La tensin entre lo nacional y lo provincial.
Una de las caractersticas ms salientes del sindicalismo docente en la Argentina en
la actualidad es su complejidad organizacional. Existe una gran variedad de
organizaciones sindicales que actan en distintos niveles jurisdiccionales (provincial,
nacional), organizaciones sindicales de distinto grado (1, 2 y 3) coexistiendo en
distintos agrupamientos, organizaciones que agrupan a docentes de un mismo nivel
y/o modalidad del sistema (educacin bsica primaria, educacin secundaria,
educacin tcnica, etc.), entre otras variables. Esta situacin debe ser comprendida
en el marco de un pas cuya organizacin poltica es federal, y su sistema educativo
ha transferido el control de las escuelas a las 24 provincias.
Cinco organizaciones sindicales docentes poseen personera gremial a nivel nacional,
es decir, son reconocidas oficialmente como representacin de los maestros en las
negociaciones salariales, de condiciones de trabajo, etc. Estas organizaciones son: la

Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA),

la Confederacin de Educadores Argentinos (CEA), la Unin de Docentes Argentinos
(UDA), la Asociacin del Magisterio de la Educacin Tcnica (AMET) y el Sindicato
Argentino de Docentes Privados (SADOP).
A escala nacional, la organizacin sindical de mayor peso por la cantidad de afiliados
que agrupa es CTERA (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la
Repblica Argentina). CTERA forma parte de la central sindical Central de
Trabajadores Argentinos (CTA), que no posee personera gremial y que nuclea a gran
parte de los sindicatos de trabajadores estatales y organizaciones sociales.
CTERA agrupa a su vez a una organizacin sindical docente por cada provincia y una
en la ciudad de Buenos Aires (24 en total). No todas estas organizaciones comparten
las posiciones polticas y sindicales de la conduccin nacional de CTERA, lo que en
ocasiones acarrea tensiones y contradicciones entre los posicionamientos polticos de
la conduccin nacional y las agrupaciones que ejercen la conduccin de los sindicatos
a nivel provincial. En realidad, parece difcil encontrar un patrn comn en trminos de
modelos de operacin y estrategias de negociacin, entre los diferentes sindicatos
provinciales, tanto por las agrupaciones que se alternan en la conduccin como por el
hecho de que operan sobre realidades polticas y sociales muy diferentes. Su
pertenencia a la CTERA no condiciona de modo alguno, las caractersticas propias
que toman en cada una de las jurisdicciones. Por otra parte, a pesar de tener una
importante presencia pblica, la capacidad de la conduccin nacional para movilizar a
las bases magisteriales est mediada por el grado de acuerdo que presten los
sindicatos provinciales miembros de CTERA, dada la definicin provincial de muchos
de los ejes de negociacin y conflicto. Este hecho dificultaba la posibilidad de construir
a la CTERA como un actor nacional de la discusin sindical, situacin que slo se ha
fortalecido y ha cambiado en los ltimos aos de gestin del presidente Kirchner,
cuando el Ministerio de Educacin Nacional asumi mayor protagonismo en las
temticas salariales y de condiciones de trabajo.
En cuanto al financiamiento de la actividad sindical, CTERA dispone a su vez, de
mecanismos de financiamiento mediados por los sindicatos de nivel local, que son los
que asumen la representacin directa de los afiliados en la relacin laboral con los
gobiernos provinciales. Solo el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), es un
complemento salarial derivado de una asignacin especfica (inicialmente asociado a
un impuesto especial y actualmente financiado con recursos generales del tesoro
nacional20), producto de un acuerdo de nivel nacional. El cronograma de pagos est
permanentemente tensionado por la negociacin entre el Estado nacional y los
sindicatos de este nivel.
Por otra parte, la Ley de Financiamiento Educativo (N 26.075), sancionada en 2005,
establece un articulado que confiere a las organizaciones sindicales con
representacin nacional, atribuciones en la negociacin de condiciones laborales,
calendario educativo, salario mnimo docente y carrera docente (art. 10), y las pone en
dilogo con el Consejo Federal de Cultura y Educacin. Esto confiere a CTERA y a
otras organizaciones sindicales de orden nacional, una participacin en los procesos
de negociacin que podra superponerse con las atribuciones de las organizaciones
provinciales o de base en aquellas provincias en las que existen instancias propias de
negociacin salarial, y con los propios estados provinciales, responsables de financiar
los beneficios que resulten de dichos acuerdos.
A partir del 2004, el gobierno nacional estipula un piso salarial comn para todos los
docentes del pas. Desde entonces, cada ao lo define con el acuerdo de la mayora

de los gremios con representacin a nivel nacional. A diferencia de una definicin del
salario mediante un acuerdo con los gobiernos provinciales, el gobierno nacional
privilegi la negociacin y el acuerdo con los sindicatos, lo que acarre algunos
conflictos con varias gestiones provinciales. De hecho, el Ministerio de Educacin
debi contar con un fondo (Programa de compensacin salarial) que permite
compensar la situacin de algunas jurisdicciones con baja capacidad de enfrentar las
decisiones tomadas, aunque el mismo no permiti solucionar el conjunto de los
problemas que se presentaron.
Nuevamente, esta situacin representa una tensin entre la estructura de
organizacin del sistema y el espacio de negociacin, dado que los acuerdos
nacionales no se trasladan al financiamiento necesario para afrontarlo, salvo aquellas
provincias que han sido incluidos en el fondo asignado al programa de compensacin
salarial. Al mismo tiempo, a escala provincial, existen organizaciones sindicales que
participan de la negociacin, no todas pertenecientes a la CTERA o a algn nuclea
miento nacional. Al mismo tiempo, la mecnica de aumento de pisos salariales que no
se trasladan porcentualmente al conjunto de la estructura, provoca tensiones en
aquellos docentes de mayor antigedad y con tareas de mayor nivel en el sistema.
La complejidad de la representacin sindical docente: entre la nacin y las
provincias.
En un contexto de debilidad de muchas administraciones provinciales, con problemas
en trminos de transparencia y de ordenamiento presupuestario, entre otros, se
produjo un reordenamiento de los sistemas educativos de las jurisdicciones, marcado
por la heterogeneidad. Qued plasmada as una distancia significativa entre aquellas
provincias con histricas capacidades institucionales y financieras que podan afrontar
esta nueva realidad institucional, y aquellas con condiciones inferiores, con baja
calidad institucional y desorden financiero. Estas diferencias se agudizaban en
gestiones pblicas cruzadas por lgicas de la poltica partidaria, que en algunas
ocasiones colisionaban con propsitos especficamente pedaggicos. En este marco,
se puede identificar una primera dimensin de la complejidad de la representacin
sindical docente, fundamentalmente en el caso de la CTERA, que consiste en su
heterogeneidad entre los rdenes nacional y provincial. As, es posible encontrar en
las diferentes provincias, la coexistencia de organizaciones sindicales tradicionales,
de larga trayectoria, con organizaciones de reciente creacin, muchas veces producto
de procesos de lucha sindical en los que las disidencias no pudieron ser tramitadas
dentro de las organizaciones tradicionales. Estas organizaciones disponen de
diferentes capacidades de movilizacin, ms all de su membresa, lo que las
constituye de manera diferencial, en actores habilitados para participar en las
decisiones de poltica educativa. En muchos casos, el nmero de afiliados del
sindicato no se correlaciona de manera directa con la capacidad para que la accin
colectiva de los maestros y profesores se refleje en medidas de fuerza como huelgas
o movilizaciones. En muchos casos, es mayor el nmero de maestros y profesores
que adhiere a una protesta, sobre todo huelgas, que la cantidad de afiliados que tiene
el sindicato que convoca la medida. Esta complejidad tambin permite observar un
arco amplio de posiciones polticas, tanto dentro de agrupaciones internas de un
mismo sindicato, como entre organizaciones sindicales con distintas tradiciones
polticas.

Otros factores de diferenciacin entre las distintas organizaciones sindicales se

refieren a la variedad de tareas que asume cada organizacin. As, es posible
encontrar sindicatos cuya actividad se concentra en las negociaciones salariales y en
los pronunciamientos pblicos en relacin con las condiciones laborales de los
docentes, hasta aquellos que, al mismo tiempo, asumen tareas de capacitacin,
produccin acadmica, servicios de salud y cobertura social, turismo, etc. En este
sentido, existen sindicatos docentes con distinta capacidad para disponer de
informacin relevante en los procesos de negociacin y toma de decisiones, as como
con distintos recursos econmicos, burocrticos y administrativos. Esta dispersin de
modelos organizacionales que se observa en las provincias, a su vez, debe
distinguirse de las caractersticas que tiene la organizacin a nivel nacional, as como
las relaciones diferenciales que las organizaciones provinciales o nacionales pueden
mantener con los gobiernos de cada nivel del estado. Al mismo tiempo, parece
necesario resaltar que actan en coyunturas sociales y polticas diferentes en cada
jurisdiccin, y en tal sentido, sus posicionamientos se vinculan, en cada provincia, con
gobiernos diferentes en escenarios diversos. En este sentido, CTERA debe ser
concebida como una estructura organizativa que contiene una diversidad de
organizaciones. Por ello, su modelo organizacional no resulta derivado de ningn
sindicato de base en particular, ni de sus modos de representacin o sus posiciones
polticas. Como contracara, el discurso nacional de CTERA, sus posiciones pblicas,
han sido herramientas de construccin y aglutinamiento nacional, capaz de contener
las diferencias locales o de mantenerlas en planos diferenciados. Esta capacidad de
articular organizaciones diversas, detrs de un discurso poltico y de determinadas
posiciones sindicales, parecen distintivas y una construccin organizacional de
significativa complejidad.