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ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

Gestin Pblica o
Gestin Social?
Un caso de Estudio
Fernando G. Tenorio

RESUMEN
Analizar experiencias de planificacin y ejecucin de polticas pblicas desde el Estado es,
en los das de hoy, correr el riesgo de crear reacciones, dependiendo de los lectores, por lo
menos en aquellos que cuestionen este intento. Por qu? Porque en los das liberales en
que vivimos, la expresin planificacin de polticas pblicas est relacionada al
desarrollismo practicado en Brasil en el siglo pasado. Adems, analizar una poltica
pblica un programa de desarrollo local (PDL) con la intencin de verificar si su proceso promueve la gestin social, es retomar discusiones utpicas del Siglo XIX. Ello transforma este anlisis, para algunos, en algo anticuado o para utilizar un lenguaje de moda:
jursico. Lo que tal vez minimice las posibles resistencias, es el hecho de que pretendemos discutir el concepto de PDL incorporando un tema habitual en el mercado: el concepto
de cadena productiva. As, las expresiones poltica pblica (bajo la forma de un PDL),
cadena productiva y gestin social constituirn las categoras que guiarn el anlisis de la
experiencia del Programa de Desarrollo Local de Pira, municipio localizado en la regin
sur del Estado de Ro de Janeiro (Brasil). La pregunta que buscamos responder en este
anlisis es la siguiente: hasta qu punto el PDL de Pira rene las caractersticas de una
poltica pblica que, al mismo tiempo, integra el concepto de cadena productiva proceso
de interaccin entre diferentes agentes econmicos, y el de gestin social proceso promotor de soberana popular? O sea, el PDL de Pira es una poltica pblica con caractersticas de una gestin social acordada entre el poder pblico municipal y la sociedad civil en
aquella localidad fluminense? As, a la conclusin que llegamos es que el denominado,
pero no formalizado, Programa de Desarrollo Local de Pira es una implementacin de
polticas pblicas, elaboradas por el poder ejecutivo y que busca satisfacer, aunque todava
de manera asistemtica, los espacios econmico, social-cultural y poltico-institucional del
municipio. Por lo tanto, el denominado PDL de Pira como una intencin del Gobierno se
aproxima a una gestin pblica que busca privilegiar aspectos de naturaleza econmica,
como es el caso de la creacin de los Parques Industriales, del Polo de Piscicultura, y del
apoyo a la pequea produccin rural. Adems, incorpora aspectos de naturaleza social
como salud, educacin y el estmulo al cooperativismo.

<POLTICAS PBLICAS> <GESTIN PBLICA> <POLTICAS SOCIALES>

VoI.II N4

2003-2004

Artculos

ABSTRACT
Prof. Fernando Tenorio discusses the application of modern approaches to social and economic
development at local level, as it has been experienced in Pira, a municipality of 22.000 inhabitants,
located 84 kms. south of Rio de Janeiro. The basic concept of this approach has been titled Local
Development Plan, LDP, and summarizes some strategies followed by different regional and subregional governments in their efforts to make progress, at the same time, in different social, cultural
and economic areas.
That was a starting situation in which the central government or the political apex, by itself, defined
priorities in each program area and made all the important decisions.
In order to substitute that method, LDP was introduced for the purpose of representing the features
of a public policy oriented towards the local level. LDP also attempts to integrate the concept of
productive chain in order to embrace and commit all social and economic agents, public and
private and finally LDP contributes the principles and methods known as social management in
order to open the avenues for and to engage the participation of all interested human groups that
belong to the region.
As local conditions varies from one region to the others, appropriate flexibility is expected to permit
that, in some cases, the economic agents are the leaders of the social management process whereas
in other circumstances, the members of the civil society are in charge, of the social dynamics
required. Different alternatives have been applied and dissimilar results have been achieved in
different places; the author concentrates the analysis in the Pira case.

79

80

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

Gestin Pblica o Gestin Social?

Un caso de Estudio
Fernando G. Tenorio1

1.

INTRODUCCIN

rentes agentes econmicos, y el de gestin social proceso promotor de sobera-

Analizar experiencias de planificacin y

na popular? O sea, el PDL de Pira es

ejecucin de polticas pblicas desde la pers-

una poltica pblica con caractersticas de

pectiva del Estado en los das de hoy, es co-

una gestin social acordada entre el poder

rrer el riesgo de crear reacciones, dependien-

pblico municipal y la sociedad civil en

do de los lectores, por lo menos cuestiona-

aquella localidad fluminense?

doras de este intento. Por qu? Porque en

los das liberales en que vivimos, la expre-

para responder a esta pregunta es el de

sin planificacin de polticas pblicas est

plan de desarrollo local , estrategia de los

relacionada con el desarrollismo practica-

gobiernos sub-regional/regional orientado

do en Brasil en el siglo pasado. Adems,

al mejoramiento del bienestar cultural, eco-

analizar una poltica pblica un programa

nmico, institucional y social de manera

de desarrollo local (PDL), tambin con la in-

sustentable, en un determinado territorio.

tencin de verificar si su proceso promueve

Dicha estrategia ha sido practicada en los

la gestin local, es retomar discusiones ut-

ltimos aos por gobiernos locales, a fin de

picas de Siglo XIX. Ello transforma este an-

satisfacer las exigencias del modelo macro-

lisis, para algunas personas, en ultrapasado,

econmico vigente, el denominado neolibe-

o para utilizar un lenguaje de moda jursi-

ralismo, que privilegia el focus y no el uni-

co. Lo que tal vez disminuya las posibles

versus , lo privado y no lo pblico.

resistencias, es el hecho de que pretende-

La metodologa para la elaboracin de

mos discutir el concepto de PDL incorporan-

este anlisis comprendi: a) lectura e in-

do un tema usual en el mercado: el concepto

terpretacin de libros y artculos que defi-

de cadena productiva.

nen los conceptos bsicos utilizados como

As, las expresiones poltica pblica

referencias tericas del estudio; b) lectura

(bajo la forma de un PDL), cadena produc-

y anlisis de textos oficiales que definen el

tiva y gestin social constituirn las cate-

PDL de Pira; c) lectura y anlisis de infor-

goras que orientarn el anlisis de la ex-

mes sobre la experiencia de este PDL; d)

periencia del Programa de Desarrollo Lo-

investigacin de campo en el municipio a

cal de Pira , municipio localizado en la re-

travs de entrevistas a autoridades pbli-

gin sur del Estado de Ro de Janeiro (Bra-

cas, lderes locales y, visitas a agentes eco-

sil). La pregunta que buscamos responder

nmicos y sociales que interactan con el

en este anlisis es la siguiente: hasta qu

PDL; e) discusin del estudio en el Progra-

punto el PDL de Pira rene las caracters-

ma de Gestin Pblica y Ciudadana de la

ticas de una poltica pblica que, al mismo

Escuela de Administracin de Empresas de

tiempo, integra el concepto de cadena pro-

San Pablo de la Fundacin Getulio Vargas

ductiva proceso de interaccin entre dife-

(EAESP/FGV), as como tambin en la dis-

VoI.II N4

El concepto bsico que utilizamos

E s t e e s t u d i o c o n t c o n l a p a rt i c i p a c i n t a n t o e n t e r re n o c o m o e n l a re c o l e c c i n d e d a t o s d e l
seor Fabio S. de Souza, alumno del Curso de Maestra en Administracin Pblica de EBAPE.
2003-2004

81

Artculos

ciplina Gestin Social I del Curso de Maestra en Administracin Pblica de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica/Fun-

2.

POLTICA PBLICA,
CADENA PRODUCTIVA Y
GESTIN SOCIAL

dacin Getulio Vargas (EBAPE/FGV).

Adems de este prembulo, el texto fue

Una poltica pblica es una accin

estructurado en cuatro acpites: en el se-

deliberada de los poderes pblicos consti-

gundo identificamos los conceptos de pol-

tuidos para atender a las necesidades de

tica pblica, PDL, cadena productiva y

una sociedad. Esas acciones pueden ser

emancipacin social; en el tercero, caracte-

definidas para atender demandas focaliza-

rizamos la situacin socio-econmica y po-

das a atender problemas que afectan a

ltico-administrativa del municipio de Pira;

parte de una poblacin determinada, o uni-

en el cuarto describimos como se presenta

versales, a problemas que afectan al total

el programa de desarrollo local del munici-

de la poblacin. Tales acciones contribuyen,

pio 2; y, en el quinto, intentamos comprobar

tambin, a la solucin de materias secto-

Una poltica pblica se

si el PDL de Pira da respuesta a la pregun-

riales relacionadas con educacin, habita-

caracteriza por

ta formulada en el segundo prrafo de esta

cin, justicia, estructura agraria, salud, sa-

acciones con las que

introduccin; por ltimo se presenta una lis-

neamiento, seguridad, transporte, etc., o

el poder pblico, a

ta de las referencias bibliogrficas utilizadas

geogrficamente delimitadas: nacional, re-

travs de sus

en la elaboracin de este trabajo.

gional, sub-regional, local, etc.

diferentes rganos,

No podramos terminar esta presen-

Por lo tanto, una poltica pblica se

tacin, sin antes agradecer a aquellos que

caracteriza por acciones con las que el

necesidades cuando,

de manera directa o indirecta, contribuye-

poder pblico, a travs de sus diferentes

por ejemplo, planifica e

ron a la realizacin de este estudio. En este

rganos, busca anticiparse a las necesi-

implementa acciones

caso se encuentran los protagonistas del

dades cuando, por ejemplo, planifica e

que crean condiciones

municipio de Pira, gobierno y sociedad ci-

implementa acciones que crean condicio-

estructurales de

vil consultados 3; coordinadores, investiga-

nes estructurales de desarrollo socio-eco-

desarrollo socio-

d o r e s y e s t u d i a n t e s d e l p r o gr a m a d e

nmico de un pas o regin. En el pasado

econmico de un pas

maestra de la Fundacin Getulio Vargas

brasileo, de los aos 30 a los 80 del siglo

o regin

EAESP y EBAPE. Sin embargo, el resul-

XX, gobier nos diferentes planificaron ac-

tado es de total responsabilidad del autor

ciones estratgicas a travs de meca-

quien busc establecer una relacin entre

nismos institucionales y organizaciona-

teora y prctica con el objetivo de crear un

les planes nacionales de desarrollo 4 y la

espacio acadmico crtico de esa relacin.

creacin de superintendencias regionales

D a d a s l a s l i m i t a c i o n e s d e e s p a c i o y t i e m p o , e l a n l i s i s d e l P D L d e P i r a n o t e n d r l a p re t e n s i n
de agotar la narracin de un caso ya descrito en otras ocasiones y textos. Destacamos los
siguientes textos: informe de evaluacin elaborado por Alessandra da Silva para postular al
p re m i o , e n e l a o 2 0 0 1 , p a r a e l P ro g r a m a G e s t i n P b l i c a y C i u d a d a n a ; e l i n f o r m e t i t u l a d o L o
i m p e n s a d o e n e l P ro g r a m a d e D e s a rro l l o L o c a l d e P i r a e s c r i t o p o r M a r l e n e L i b a rd o n i y M i re y a
S u re z q u e re s p o n d i a l a d e m a n d a p o r P G P y C , e s p e c f i c a m e n t e s o b re e l t e m a g n e ro .
E n d o s v i s i t a s re a l i z a d a s a l m u n i c i p i o f u e ro n e n t re v i s t a d a s l a s s i g u i e n t e s p e r s o n a s : A l e x a n d re
M . L e i t e ( t c n i c o d e l a S e c re t a r a d e A g r i c u l t u r a ) , L u i s F e r n a n d o d e S o u z a ( A l c a l d e d e l
M u n i c i p i o ) , M a n o e l Te i x e i r a C a m p o s ( S e c re t a r i o d e A g r i c u l t u r a ) , J o a o J a n i o A l v e s d a S i l v a
( C o o rd i n a d o r d e l B a n c o d e E m p l e o s ) , O r l a n d o M o re i r a G u e d e s ( t c n i c o d e l a S e c re t a r a d e
Agricultura), Paulo Eduardo Oliveira da Cunha (tcnico de la Secretara de Agricultura), Sheila
d o s S a n t o s V. d e S o u z a ( S e c re t a r i a d e Tu r i s m o y M e d i o A m b i e n t e ) . A d i l s o n R i b e i ro d a C u n h a ,
A l o s i o R i b e i ro d a C u n h a , A n t o n i o M a u r i c i o , D e v a n i l P e re i r a M a c h a d o , E l t e r J o s Va re l a y J o s
M a u r i c i o L e i t e L i m a ( p ro d u c t o re s r u r a l e s ) . S u p e r v i s o r a d e l M u n i c i p i o d e l a C o o p e r a t i v a
M u l t i f u n c i o n a l d e Tr a b a j o y P ro d u c c i n d e P i r a y t re s a s o c i a d o s d e e s t a C o o p e r a t i v a . G e re n t e
Administrativo de la Alos & Alos, Gerente de Produccin de la IMPB y Cervecero de la Industria
Cintra.
Ejemplos: Plan Salte (Salud-Alimentacin-Transporte y Energa) de gobierno del General Eurico
G a s p a r D u t r a y P l a n d e M e t a s d e l g o b i e r n o d e J u s c e l i n o K u b i t s c h e k , P l a n Tr i e n a l d e l g o b i e r n o
J o a o G o u l a r t y l o s p l a n e s n a c i o n a l e s d e d e s a r ro l l o ( P N D s ) d e l p e r o d o d e l a d i c t a d u r a m i l i t a r.

busca anticiparse a las

82

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

como fueron los casos de las extintas Su-

siones socio-econmicas sern resueltas

perintendencia de Desarrollo del Nordes-

por la interaccin espontnea de las fuer-

te (SUDENE), Superintendencia de Desa-

zas del mercado. El Estado, la autoridad

rrollo del Amazonas (SUDAM), Superinten-

pblica, inter vienen solamente para ase-

dencia de Desarrollo del Centro-Oeste

gurar las condiciones de funcionamiento

(SUDECO) . Estas iniciativas desde el

de la iniciativa privada. Bajo esta for ma,

Estado, eran identificadas bajo el concep-

el mercado, a travs de la competencia,

to clave de desarrollismo, caracterizado

es el conductor de la vida econmica de

por Ricardo Bielschowsky de la siguiente

un pas. Por lo tanto, bajo esta concep-

manera:

cin, el papel del Estado queda reduci-

En este trabajo entendemos por

do en la medida que:

desarrollismo, la ideologa de transformar

Se basa en la conviccin de que,

a la sociedad brasilea por el proyecto eco-

donde, existe la competencia efectiva,

nmico que se compone de los siguientes

ella siempre se revelar como la mejor

puntos fundamentales: a) la industrializa-

manera de orientar los esfuerzos indivi-

cin integral y la va de superacin de la

duales. Esa doctr ina no niega, sino que

pobreza y del subdesarrollo brasileo; b)

enfatiza que para que la competencia

no hay medios de alcanzar una industriali-

funcione de for ma beneficiosa, ser ne-

zacin eficiente y racional en Brasil a tra-

cesaria la creacin de una estructura le-

vs de la espontaneidad de las fuerzas del

gal cuidadosamente elaborada, (...).

mercado, y, por esto, es necesario que el

Tampoco deja de reconocer que, si no es

Estado la planifique; c) la planificacin debe

posible crear las condiciones necesarias

definir la expansin deseada de los secto-

para tor nar efectiva la competencia, es

res econmicos y los instrumentos de pro-

preciso recurrir a otros mtodos capaces

mocin de esta expansin: d) el Estado

de orientar la actividad econmica. Sin

debe ordenar tambin su ejecucin captan-

embargo, el liberalismo econmico es

do y orientando recursos financieros y pro-

contrar io a la sustitucin de la compe-

moviendo inversiones directas en aquellos

tencia por mtodos menos eficaces de

sectores econmicos en que la iniciativa

coordinacin de esfuerzos individuales y

privada sea insuficiente (Bielschowsky,

considera que la competencia es un m-

1988: 07-08). 6

todo superior, no solamente por consti-

S i n e m b a r g o, c o n l a l l e g a d a d e l

tuir, en la mayora de las circunstancias,

(neo) liberalismo econmico en los aos

el mejor mtodo que se conoce, sino so-

noventa, este tipo de propuesta fue des-

bre todo por ser el nico mtodo por el

activada, surgiendo, entonces, la ideo-

cual nuestras actividades pueden ajus-

loga del Estado mnimo que plantea

tarse unas a las otras sin la inter vencin

lo siguiente: cuanto menor sea la inter-

coercitiva o arbitraria de la autoridad

vencin del Estado mejor es el desem-

(Hayek, 1990:58).

peo de una sociedad. Los que defien-

Al inicio del siglo XXI la ideologa del

den este enfoque creen que las distor-

liberalismo econmico, por lo tanto de un

5 SUDENE- Superintendencia de Desarrollo del Nordeste, SUDAN-Superintendencia de Desarrollo

del Amazonas, SUDECO- Superintendencia de Desarrollo del Centro-Oeste y otros organismos
federales y estaduales del fomento al desarrollo socio-econmico.
6 Vale la pena recordar la fundacin, en 1948, de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe) que adems de contribuciones a la teora econmica, como por ejemplo, la
concepcin de centro-periferia, propuso polticas de desarrollo: conduccin deliberada del proceso
de industrializacin; criterios de asignacin de recursos; planificacin del desarrollo; papel de
Estado; reforma agraria; revisin de los principios y mtodos de planificacin; intensificacin
d e l i n t e r v e n s i o n i s m o y re f o r m a f i s c a l ( R o d r g u e z , 1 9 8 1 ) . E s n e c e s a r i o re c o rd a r a d e m s l o s
s i g u i e n t e s l i b ro s d e C e l s o F u r t a d o q u e d i s c u t e n e s t a t e m t i c a d e s d e s u o r i g e n : A F a n t a s i a
Organizada (1985) y la Fantasia desfeita (1989), ambos publicados por la editorial Paz y Tierra.
VoI.II N4

2003-2004

83

Artculos
pensamiento nico 7, ha orientado a los

la economa solidaria; o la estrategia se

gobiernos de turno en Brasil, Amrica La-

centra en lo econmico, donde se poten-

tina (excepto Cuba) y otros continentes, sin

cian ms las relaciones de mercado cen-

haber resuelto los problemas crnicos que

trndose en la discusin de que l el mer-

han acompaado a la historia tanto de Bra-

cado es el eje del desarrollo. En el primer

sil, como de los pases latinoamericanos

caso la estrategia centrada en lo social,

en general. En Brasil, por ejemplo, 1/3 de

la sociedad civil es el sujeto del proceso;

la poblacin vive bajo la lnea de pobreza.

en el segundo la estrategia centrada en

Las soluciones, a par tir de esta ideologa

lo econmico, el mercado es el sujeto prin-

econmica, han ocurr ido de manera

cipal. En ambos casos, el poder pblico

focalizada, sin aquella perspectiva de un

participa sea como uno de los poderes de

enfoque de Estado-inter ventor sobre el

la estrategia local-regional, o como el po-

conjunto de las carencias estructurales de

der que estimula el proceso de desarrollo.

la sociedad, sino de polticas pblicas

Las estrategias actuales de desarro-

compensatorias y/o asistenciales.

llo, parecen ser un mix de Estado cen-

Sin embargo, este tipo de polticas

tralizador y descentralizador de lo so-

pblicas - compensatorias o asistenciales,

cial con lo econmico. Sin embargo, no se

no han solucionado, estructuralmente, las

originan ms en los planes nacionales de

deficiencias histricas de la sociedad bra-

desarrollo (PND), fomentadores de accio-

silea: educacin, habitacin, salud, sanea-

nes exgenas a nivel local, sino en planes

miento, seguridad, transporte, etc. As, la

de desarrollo local (PDL), donde el locus

mala distribucin del ingreso en el pas

de la decisin de implementar la estrategia

agregado a la injusticia social, impide el

no est en el poder central, sino en el lo-

ejercicio de la ciudadana, consecuente-

cal. Francisco Albuquerque Llorens hace el

mente de la democratizacin de las rela-

siguiente comentario al respecto:

ciones sociales. Por otra parte, cuando hay

En la formulacin de las polticas

crecimiento econmico, siendo apenas cre-

pblicas no se trata de insistir en el tipo de

cimiento, es realizado de manera polariza-

acciones solamente compensator ias o

da, jerarquizada y concentrada. La solucin

asistenciales en las reas atrasadas o

propuesta por algunos poderes pblicos

carentes, o de mejorar la focalizacin en

para enfrentar estas desigualdades socia-

los grupos ms desfavorecidos para ase-

les, es implementar acciones a travs de

gurar que las polticas redistributivas lle-

estrategias de desarrollo local, contradi-

guen efectivamente a ellos. Lo importante

ciendo al modelo anterior cuyas acciones

es, sobre todo, promover la iniciativa de un

eran proyectadas desde el poder central.

desarrollo local endgeno y de generacin

El centro de la discusin es ahora lo local.

de empleo productivo, para enfrentar, pre-

Estas estrategias en el mbito regio-

cisamente, la pobreza y la marginacin de

nal-local pueden ser configuradas tanto

forma ms sustentable y consistente, y no

desde una perspectiva que tenga lo social

solamente de una manera asistencial. Para

como eje central, y, en este caso se enfoca

esto, es indispensable la participacin de

hacia una discusin en torno del tema de

los gobiernos territoriales, locales y regio-

7 E n l a s d e m o c r a c i a s a c t u a l e s , c a d a v e z s o n m s l o s c i u d a d a n o s q u e s e s i e n t e n p re s i o n a d o s ,
empapados en una especie de doctrina pegajosa que, insensiblemente, envuelve cualquier raciocinio
rebelde, lo inhibe o paraliza o termina por ahogarlo. Esta doctrina es el pensamiento nico, o el
nico autorizado por una invisible y omnipresente poltica de opinin. (...). El primer principio
del pensamiento nico es tan potente que un marxista distrado no lo cuestionara: la economa
supera la poltica. (...). La repeticin constante en todos los medios de comunicacin de este
catecismo por parte de casi todos los polticos, tanto de derecha como de izquierda. Le proporciona
una carga tal de intimidacin que ahoga todo intento de reflexin libre, y convierte en algo
extremadamente difcil la resistencia contra este nuevo oscurantismo (Tecglen, 1988:15-17).

Las estrategias
actuales de desarrollo,
parecen ser un mix
de Estado
centralizador y
descentralizador de
lo social con lo
econmico. Sin
embargo, no se
originan ms en los
planes nacionales de
desarrollo (PND),
fomentadores de
acciones exgenas a
nivel local, sino en
planes de desarrollo
local (PDL), donde el
locus de la decisin de
implementar la
estrategia no est en el
poder central, sino en
el local

84

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

nales como catalizadores y animadores en

artesanal con la produccin industrial y ser-

la creacin de un entor no innovador

vicios que contribuyan a la logstica de este

institucional, social, econmico, poltico y

tipo de red. La incorporacin de este con-

cultural que impulse el desarrollo del po-

cepto en los PDLs significara una red de

tencial empresarial y productivo territoria-

relaciones productivo-cooperativas, en la

les (Llorens, 2001:25).

cual hay una interaccin lineal entre los di-

De acuerdo con Francisco Llorens,

ferentes componentes de esa red. El con-

son diez las estrategias de desarrollo eco-

cepto de cadena productiva, originario del

nmico local que deben ser practicadas

sector industrial, es definido por Rogrio

por los poderes pblicos en el enfrenta-

Valle como:

miento de la pobreza y sus consecuencias.

La gerencia de la cadena productiva

El proceso debe ser realizado por medio

es, por lo tanto, una estrategia empresarial

del control democrtico ejercido por las

alternativa a la integracin vertical, en la cual

comunidades locales y regionales, en sn-

existe en la prctica la multiplicacin de los

t e s i s, p o r l a s o c i e d a d c i v i l ( L l o r e n s

tiempos y espacios de la produccin planifi-

2001:25). Las estrategias preconizadas por

cada y controlada por un eslabn ms po-

Francisco Llorens son las siguientes:

deroso. Sin embargo, contina vigente una

1) Desarrollo territorial ms equilibra-

forma ms antigua de articulacin de la mul-

do. 2) Descentralizacin y potenciacin de

tiplicidad de tiempos y espacios de produc-

comunidades locales y regionales. 3) Ini-

cin, los clusters, en los que el encadena-

ciativa de desarrollo local y generacin de

miento entre abastecimiento, procesamien-

empleos productivos para enfrentar la po-

to y distribucin se da en una relacin ms

breza y la marginacin. 4) Lo importante es

simtrica entre los agentes econmicos. En

crear el entorno institucional, econmi-

el caso de los clusters, no hay cadenas sino

co, social, poltico y cultural para promover

redes. Una cadena puede ser considerada

el desarrollo del potencial local. 5) Difusin

como un caso particular de red, en el cual

de las innovaciones. 6) Reorganizacin de

su secuencia es lineal. El trmino genrico

la base empresarial local. 7) Infraestructu-

de red se utiliza para describir situaciones

ras bsicas. 8) Servicios de desarrollo em-

ms complejas, en que los flujos no conver-

presarial. 9) Capacitacin de recursos hu-

gen a un centro (Valle 2002:14-15).

manos. 10) Sistema de informacin local

(Llorens, 2001:26).
Dentro de este nuevo marco planifica-

cos en la implementacin de estrategias de

dor - PDL, desde la perspectiva local y no

desarrollo local, definiremos lo que consi-

ms del centro en direccin a la periferia,

deramos no una gestin estratgica sino

puede ser incorporado el concepto de ca-

que el elemento institucional fundamental

dena productiva , proceso de interaccin

en las relaciones sociales en el desarrollo

complementaria entre agentes econmicos

del espacio territorial, la gestin social. 9Tra-

y sociales con el objetivo de alcanzar eco-

bajaremos con el supuesto de que la ges-

nomas de escala en la produccin de bie-

tin social se traduce en la capacidad me-

nes o en la prestacin de servicios. Una ca-

todolgica que tienen los PDLs de poten-

dena productiva en el mbito local debe ser

ciar la participacin activa y democrtica

capaz de articular al productor agrcola con

de la poblacin comprometida. Por pobla-

el productor industrial, la produccin

cin comprometida entenderemos a los

VoI.II N4

Una vez caracterizada la cadena productiva como uno de los elementos tcti-

La expresin local ser definida como sugiere Francisco Llorens: la utilizacin del trmino local (...) nos
referimos a un mbito sub-regional o micro regional. Los trminos local o regional estn incluidos en la expresin
ms genrica de lo territorial (Llorens, 2002:155).
Ver Tenorio, Fenando G. Gestin Social una perspectiva conceptual. In: Tem razao a administracao? Iju: Editorial
Uniju, 2002. En este captulo Tenorio busca hacer una distincin entre gestin estratgica y gestin social.
2003-2004

85

Artculos

actores sociales en toda la gama de sus

Finalmente, cabe destacar, en la con-

manifestaciones. Fernando G. Tenorio de-

ceptualizacin realizada, que los PDLs se

fine gestin social de la siguiente manera:

aproximan a los modelos de localizacin y,

La gestin social es opuesta a la gestin

como tales, tienen los siguientes efectos: or-

estratgica, en la medida que intenta sus-

ganizan los territorios los acotan, pero tam-

tituir la gestin tecnoburocrtica, monol-

bin los califican desde el punto de vista jur-

gica, por una gerencia ms participativa,

dico, econmico y social; definen lo que pue-

dialgica, en el cual el proceso decisorio

de ser el contenido de un territorio local

es ejercido por intermedio de diferentes

identifican el contenido simblico como un

actores sociales (Tenorio, 2002:126). Por

lugar reconocido como tal; regulan la relacin

lo tanto, la gestin del desarrollo local se

de las entidades locales con los niveles de

producira con lo social, es decir, la ciuda-

integracin superiores federal o estadual;

dana presente en los procesos de planifi-

atribuyen caractersticas sociales a los terri-

cacin, ejecucin y evaluacin de lo desea-

torios locales definiendo los grupos socia-

do. De acuerdo con Francisco de Oliveira:

les locales; jerarquizan y articulan sus perte-

la primera dimensin significativa del

nencias en relacin a los municipios veci-

desarrollo local se refiere a la capacidad

nos, el nivel regional o nacional; definen la

efectiva de la participacin de la ciudada-

accin local lo que produce; y regula las mo-

na en lo que podemos llamar el gobierno.

dalidades de localizacin de las acciones vin-

Ella aparece como un rescate del gora

culadas a otros niveles define su territorio

griega, ya que la forma democrtica repre-

como preferencial en relacin a los otros ni-

sentativa es insuficiente para dar cuenta de

veles (Bourdin, 2001:189-191)10.

la profunda separacin que existe entre go-

Segn Alain Bourdin, los tipos de mo-

bernantes y gobernados en la poca mo-

delo de localizacin son tres: a) El mode-

derna. (...). El desarrollo local podra crear

lo jerrquico-homolgico en el que las en-

un locus interactivo de ciudadanos, recu-

tidades locales reproducen la sociedad glo-

perando la iniciativa y la autonoma en la

bal y generalmente el Estado-nacin, de

gestin del bien comn. De esta manera,

las cuales son ms una manifestacin que

se sugiere que el gobierno podra estar al

un componente (...) b) El modelo comuni-

alcance de las manos de los ciudadanos

tario que hace del vivir-juntos la base

(Oliveira, 2002:13).

de toda sociedad. La organizacin social,

La intencin de relacionar los concep-

en la que, por lo tanto, la sociedad global

tos de poltica pblica, planes de desarrollo

es tratada como una sper estructura (...)

local (cadena productiva) y gestin social en

c) El modelo piramidal hace de la sociedad

este trabajo, fue establecer las diferencias

local la base de la sociedad global (...)

conceptuales del anlisis del Programa de

Porqu no buscar un modelo plural?

Desarrollo Local de Pira (PDLP). De esta

(Bourdin, 2001:201-2002).

manera, nuestro supuesto de anlisis parti de la hiptesis que el Municipio de Pira

3.

EL MUNICIPIO DE PIRA

implementa sus acciones a travs de una

poltica pblica concertada, en la que se

El municipio de Pira est localizado en

contempla, tambin, el concepto de cadena

la zona sur del estado de Ro de Janeiro, a

productiva como una iniciativa que busca un

387 metros de altura sobre el nivel del mar

proceso de gestin social con sus habitan-

y 84 kilmetros de la capital. Forma parte

tes, agentes sociales y econmicos en el te-

de la regin del Medio Paraba y posee un

rritorio fluminense.

rea de 504.6 km2. Limita con los munici-

10 La letra cursiva es de Alain Bourdin.

El municipio de Pira
est localizado en la
zona sur del estado de
Ro de Janeiro, a 387
metros de altura sobre
el nivel del mar y 84
kilmetros de la capital

86

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

pios de Barra del Pira, Pieral, Ro Claro,

3 y 4 respectivamente ( Nmero de conexio-

Itagua, Mendes, Paracamb, Barra Mansa

nes en relacin al abastecimiento de agua,

y Volta Redonda. Adems de la sede, Pira,

y Domicilios particulares permanentes se-

el municipio est integrado por tres distri-

gn las formas de servicios de alcantarilla-

tos: Arrozal, Santansia y Villa Monumento.

do e instalaciones sanitarias (%)), se apre-

La posicin geogrfica del municipio es

cia una considerable expansin de estos

privilegiada en el sentido de que la carrete-

servicios, con un incremento de 41,82%

ra Presidente Dutra pasa por su territorio.

entre el ao 1997 y el 2000, en lo que se

Esta autopista de importancia nacional, co-

refiere al abastecimiento de agua y una

necta a Ro de Janeiro y Sao Paulo facili-

ampliacin de la red de alcantarillado entre

tando la comunicacin con la regin sur del

los aos 1991 y 2000.

estado de Ro y otras reas de Minas Gerais.

La red pblica de salud est integra-

La situacin geogrfica es tambin favore-

da por trece unidades sanitarias y el hospi-

cida por sus recursos hdricos en funcin de

tal de la Santa Casa de la Caridad que fun-

su relacin fluvial con la cuenca hidrogrfica

ciona mediante un convenio. De acuerdo

del ro Paraba del Sur y del complejo de

con los datos de la Secretara Municipal de

11

Lajes . Este complejo hdrico ocupa un rea

Salud, la red pblica del municipio an no

que es compartida entre Pira y los munici-

es capaz de satisfacer las demandas es-

pios de Barra de Pira y Ro Claro y contri-

pecializadas de servicios, siendo necesa-

buye al abastecimiento de agua del Gran

rio, por lo tanto, recurrir a los otros munici-

Ro

12

as como a la produccin de parte de

la energa elctrica all consumida.

De acuerdo a los datos originarios del
censo es posible obtener de manera resu-

pios de la regin. El hospital local, por ejemplo, durante el ao 2000 produjo el 71,4%
de las internaciones; el 28,6% restante fue
producido por otros municipios.

mida antecedentes sobre los siguientes

Los datos sobre educacin se propor-

aspectos: poblacin, infraestructura sanita-

cionan en la Tabla 5 Alumnos matricula-

ria, salud, educacin, tipos de mano de

dos en la enseanza bsica Tabla 6 Cur-

obra, participacin de Pira en la economa

sos ofrecidos en la enseanza media por

del Estado de Ro e informaciones sobre el

la red municipal.

sector primario, secundario y terciario. El

Los datos sobre la enseanza bsica

detalle de stos se encuentra en las tablas

incluyen tambin clases de alfabetizacin

que forman parte del APNDICE 13.

para jvenes y adultos. Los nmeros de-

La poblacin del municipio es de

muestran que hubo un aumento en el n-

aproximadamente 22.100 habitantes (Tabla

mero total de alumnos matriculados duran-

1 Poblacin residente 1996/2000). Se ob-

te el ao 2000 (5,23%) con relacin al ao

serva un pequeo descenso de la poblacin

1997. En el ao 1996, algunos estableci-

(2,66%) en relacin al ao 1996. El nmero

mientos educacionales rurales fueron ce-

de domicilios en el municipio (Tabla 2 Tasa

rrados; sin embargo, sus alumnos fueron

de crecimiento de domicilios ), creci en

transferidos a establecimientos educacio-

7,16% entre los aos 1966 y 2000.

nales urbanos, asumiendo la municipalidad

Respecto a las condiciones de infraestructura bsica, agua y alcantarillado, Tablas

el transporte desde sus domicilios a estos

establecimientos del rea urbana. 14

11 El Complejo de Lajes es administrado por la Compaa Light de Servicios Elctricos S.A.

12 Ciudad de Ro de Janeiro y municipios que forman parte de su periferia urbana.
13 Las dimensiones exigidas para un texto de esta naturaleza, no permiten utilizar todos los datos
disponibles en los documentos consultados.
14 En los ltimos aos fueron realizados cursos para formacin de profesores a 1 a 4 serie del primer
grado; cursos tcnicos en contabilidad y qumica. En 1991 fue realizado un curso tcnico de
secretariado; en 1997 el de formacin general de enseanza media.
VoI.II N4

2003-2004

Artculos

El perfil de la mano de obra local est

pequeas propiedades. Segn datos pro-

orientado, predominantemente, al sector de

porcionados por el INCRA (Instituto de Co-

servicios (Tabla 7 Tipo de mano de obra

lonizacin y Reformas Agraria), existen en

por sector de actividad). Se puede obser-

total 800 propiedades. Sin embargo, sola-

var un pequeo crecimiento en la contrata-

mente 380 con un rea media de 60 hect-

cin de mano de obra en el sector indus-

reas, se dedican a actividades productivas;

trial al comparar el ao 2000 con el ao

las restantes estn destinadas a activida-

1999. Esta situacin puede estar relacio-

des de recreacin 15. El mayor productor ru-

nada con la creacin de los parques indus-

ral de la regin es una empresa agrcola

triales, objeto de descripcin en el prximo

SIMAB, que produce y procesa la nuez

acpite de este texto.

macadamia destinada al mercado externo,

En la Tabla 8 Cantidad de empresas

se dedica a la produccin de hortalizas a

en Pira, al comparar los aos 1998 y 2000,

travs de la tecnologa hidropnica. Otro

se observa un pequeo aumento de em-

gran productor es la hacienda Linda-Linda

presas catastradas en la categora de micro

destinada a la elaboracin de productos

y pequeas empresas. Las grandes empre-

lcteos.

sas son: Cervecera Cintra, Light Servicios

Los datos agregados del sector prima-

E l c t r i c o s S. A . y S c h w e i t ze r - M a u d u i t

rio (extraccin de productos vegetales, agri-

dBrasil productora de papel.

cultura y ganadera) pueden ser observa-

El nivel de produccin del municipio

dos en la Tabla 11 Produccin agropecua-

(Tabla 9 Producto interno bruto-precios de

ria de Pira. Aqu podemos ver que existe

mercado), muestra un crecimiento econ-

una disminucin en la produccin de leche

mico en el Estado de Ro de Janeiro, y un

y una recuperacin en la produccin car-

crecimiento general en la regin de Medio

ne. La piscicultura por estar todava en fase

Paraba. Sin embargo, en el municipio de

de implantacin en el municipio, carece de

Pira, despus de un descenso en el nivel

datos que permitan sumarla a los dems

de produccin entre los aos 1996 y 1997,

subsectores. Sin embargo, esta actividad

debido a la disminucin en la dinmica de

est siendo incluida en la creacin de un

la economa local, incluida la privatizacin

Polo de Piscicultura que ser descrito en

de la Light, se ha producido una recupera-

el punto 4 de este texto.

cin gradual desde 1999.

Finalmente, cabe incluir en esta des-

Lo mismo puede ser explicado si con-

cripcin cmo est conformada la estruc-

sideramos el porcentaje de participacin del

tura organizacional en lo que se refiere al

municipio de Pira en la formacin de los

poder ejecutivo, integrado por el Gabinete

dems productos internos brutos regiona-

del Alcalde y 12 Secretaras: Planificacin

les, como se muestra en la Tabla 10 Parti-

y Desarrollo Econmico, Gobierno, Hacien-

cipacin en la formacin del producto in-

da, Agricultura, Salud, Promocin Social,

terno bruto regional . El nivel de participa-

Educacin y Cultura, Deporte y Recreacin,

cin municipal, despus de sufrir una fuer-

Administracin, Obras y Desarrollo Urba-

te cada entre el ao 1996 y 1997, conti-

no, Servicios Pblicos, Turismo y Medio

na su descenso en el ao 1998, slo re-

Ambiente y Fiscala.

cuperando parcialmente su participacin en

el ao 1999.

El perodo abarcado en este anlisis

comprende los dos mandatos del actual

El sector agropecuario del municipio

poder ejecutivo: el primero se inicia en 1996

est estructurado, predominantemente, por

y el segundo en el ao 2000 16. El concejo

15 Informacin obtenida del Perfil Econmico 2001preparado por el municipio.

16 Este perodo ha sido liderado por el seor Luis Fernando de Souza, popularmente conocido como
Pezao, Alcalde del municipio.

87

88

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

municipal est compuesto por 13 repre-

Ingresos Rurales y el Polo Regional de

sentantes afiliados a los siguientes par-

Piscicultura; [1.3] Programa de Generacin

t i d o s p o l t i c o s : P P D Pa r t i d o Po p u l a r

de Trabajo e Ingresos con Fomento del Coo-

Brasileo, PSB Par tido Socialista Bra-

perativismo. De estos programas sern des-

sileo y PTB Partido de los Trabajadores

tacados algunos de los proyectos20 que han

Brasileos. En el momento de la realizacin

sobresalido en el conjunto del PDL de Pira.

de este estudio, todos los partidos apoya-

[1.1]El Programa de Generacin de

ban la gestin del actual poder ejecutivo del

Ingresos, Empleo y Desarrollo del Comer-

municipio.

cio, Industrias y Servicios y los Parques

Industriales. En este programa destacamos

4.

PROGRAMA DE DESARROLLO
LOCAL DE PIRA

los parques industriales. Este ha sido uno

de los ejes centrales del proceso de desarrollo local del municipio. La propuesta de

El Programa de Desarrollo Local de

implantacin de los parques se caracteriza

Pira constituye una poltica pblica del

por establecer condiciones tarifarias y de

poder ejecutivo del municipio que aqu ser

infraestructura bsica como es el caso de

analizado segn la concepcin de un terri-

la construccin de galpones para la insta-

torio que busca abarcar los siguientes es-

lacin de las industrias. Estos galpones se

17

pacios : [1] econmico, [2] socio-cultural]

localizan en terrenos preestablecidos en el

y [3] poltico-institucional. En este acpite,

plan urbanstico del municipio. En este

buscaremos identificar como se presentan,

momento son tres los parques en funcio-

en este momento, las prcticas de gestin

namiento: el primero de ellos, se encuen-

pblica en el municipio de acuerdo con es-

tra localizado en la frontera entre la Ca-

tos espacios 18. Vale la pena recordar lo que

rretera Presidente Dutra (principal va de

fue destacado en el sexto prrafo de la IN-

interaccin entre los Estados de Ro de

TRODUCCIN de este texto: no se preten-

Janeiro y Sao Paulo) y entrada principal de

de agotar la narracin de un caso ya explo-

la ciudad de Pira, sede del municipio. El

rado en otras ocasiones, sino caracterizar

segundo est situado en el distrito de Arro-

cmo se presenta, conceptualmente, el

zal y el tercero est siendo construido en

Programa de Desarrollo Local de Pira.

un rea perteneciente al distrito sede.

[1] El espacio econmico en el Progra-

Las industrias instaladas en estos par-

ma de Desarrollo Local de Pira puede ser

ques son las siguientes: Cintra industria

analizado a travs de tres programas 19:

cervecera, Alos & Alos fbrica de toa-

[1.1] Programa de Generacin de Ingresos,

l l a s h i g i n i c a s fe m e n i n a s y p a a l e s

Empleo y Desarrollo del Comercio, Indus-

geritricos, MBP ensamblaje de compo-

tria y Servicios y los Parques Industriales;

nentes de computadores, DPI productos

[1.2] Programa de Promocin del Trabajo e

Chocolatados y DPI Alios, Kedelicia

17 La expresin espacio es una categora usada por Boaventura de Souza Santos que lo define de la
siguiente manera los conjuntos ms elementales y ms consolidados, de relaciones sociales en las
sociedades capitalistas contemporneas (Santos, 2000:272). A pesar de esto, no utilizaremos los
trminos definidos por l para formar parte de los espacios: domstico, de produccin, de mercado, de
comunidad, de ciudadana y mundial (Santos, 2000:273).
18 Los espacios aqu explorados siguen aquellas referencias del entorno innovador definidas por
Francisco Llorens y que estn incluidas en el segundo acpite de este artculo. Sin embargo, su ubicacin
en la redaccin no se destaca per se, y deben ser observadas en su interaccin bajo un solo proceso de
gerenciamiento pblico.
19 Aqu hay una contradiccin en el uso de la terminologa usual en planificacin: Un Plan contiene
programas que son a su vez divididos en proyectos, que tiene sus operaciones hechas a travs de
actividades y stas son subdivididas en tareas. As, en el caso en estudio la denominacin correcta
sera Plan de Desarrollo Local de Pira.
20 Proyecto es la expresin adoptada por nosotros. En el municipio a veces los interlocutores hablan de
programa, y a veces de proyectos.
VoI.II N4

2003-2004

Artculos

produccin de galletas, Tecnosel Industrial

res (sesenta al momento de la realizacin

Ltda., Laboratorios Provet Simoes y Santa

de este estudio) del municipio y ciudades

Amalia Industria Alimenticia.

vecinas22. Reunidos formalmente en la Aso-

Finalmente, cabe destacar, en este

ciacin Pez Sur, los productores poseen

Programa [1.1] la preocupacin con la ge-

una sede-centro de procesamiento de pes-

neracin de empleos e Ingresos. Este ob-

cado, construido por la municipalidad, la

jetivo forma parte del mtodo de negocia-

que cuenta con mano de obra especializa-

cin de la municipalidad con aquellas em-

da y equipos destinados al procesamiento,

presas que postulan a instalarse en los

transporte, almacenaje y comercializacin

parques industriales . Los agentes econ-

de la produccin. El procesamiento se re-

micos debern admitir al mximo posible

duce todava a filetear el pescado, pero ya

de trabajadores residentes en el municipio.

existen estudios para un mejor aprovecha-

Este control de incorporacin de la mano

miento del esqueleto y cuero de los pesca-

de obra local es realizado a travs del Ban-

dos faenados. En el mediano plazo la ex-

21

co de Empleos . Cuando surge el caso de

pectativa de los productores es que el mer-

una determinada especialidad profesional

cado local absorba la produccin, contribu-

que no se encuentra disponible en el muni-

yendo en la alimentacin escolar que el

cipio, ste busca superar esta dificultad por

municipio ofrece a los alumnos de la red a

medio de la realizacin de entrenamiento

travs del convenio con la municipalidad.

especfico para atender aquella demanda.

Se debe destacar tambin la accin

Las excepciones son resueltas por las pro-

c o m p l e m e n t a r i a a l Po l o R e g i o n a l d e

pias industrias. La otra oportunidad de em-

Piscicultura, el Proyecto Estanque Red que

pleo e ingresos para los piraienses, es el

est siendo implementado en el rea

incentivo para la creacin de cooperativas.

hdrica cedida en comodato por la empre-

Esta alternativa de asociativismo es esti-

sa Light. El proyecto tiene el propsito de

mulada por la municipalidad, la cual busca

desarrollar investigacin en piscicultura y

incorporar una fuerza de trabajo que, por

produccin en estanques, a fin de mante-

diversas razones, o est desempleada, o

ner el aprovisionamiento continuo de pe-

no posee calificacin profesional de acuer-

ces para complementar la produccin pro-

do con las nuevas demandas profesiona-

veniente del Polo.

les, o no tienen espacio para aplicar su

Respecto a la actuacin del Progra-

conocimiento profesional. Esta iniciativa

ma en relacin a otras actividades del sec-

ser explicada en los puntos 1.2 y 1.3.

tor primario - hortalizas, agricultura y ga-

[1.2] Programa de Promocin de Tra-

nadera, orientadas a la pequea produc-

bajo e Ingreso Rural y el Polo Regional de

cin, vale destacar las siguientes iniciati-

Piscicultura. De manea semejante al pro-

vas: patrulla mecanizada con costos me-

grama anterior vale la pena destacar el Polo

nores a los del mercado; electrificacin ru-

Regional de Piscicultura que parece ser el

ral con costo cero; inseminacin artificial

otro elemento estructural del proceso de

para mejora gentica del rebao produc-

desarrollo deseado por el poder ejecutivo

tor de leche y actividad de nutricin para el

local. Este polo es integrado por pisciculto-

mismo rebao; incentivo al cultivo del pal-

21 El Banco de Empleos en coordinacin con la Comisin Municipal de Empleos y con recursos del FATFondo de Apoyo al Trabajador ya capacit, en el ao 2001, a 276 trabajadores en diversas modalidades
tales como: atencin al cliente, automatizacin industrial, operadores de gras apiladoras, plomeros
industriales, informtica bsica, salud y seguridad del trabajo en el transporte (conduccin defensiva),
operadores de mquinas de coser industriales. Posee un catastro de 14.000 personas originarias de la
regin de Pira.
22 Es de 10 hectreas el promedio de tierras pertenecientes a cada productor. Fueron abiertos, a costo
cero, para una comunidad de bajos Ingresos, 32 estanques (1.000 mt 2 ) esta accin beneficiar a 32
familias de pequeos productores.

89

90

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

VoI.II N4

mito pupunha; incentivo a la fruticultura

de adultos con la participacin de la Fede-

para venta in natura y produccin de dul-

racin de Asociaciones de Pobladores;

ces; creacin de huertos escolares en los

creacin de jardines infantiles; distribucin

establecimientos municipales con el objeto

de becas escuelas; asociacin con univer-

de difundir tecnologas y distribuir semillas

sidades pblicas (estaduales y federales)

seleccionadas; son ejemplos a tener en

por intermedio de la implantacin de la

consideracin.

Universidad Virtual, abarcando inicialmen-

Las actividades generales de este Pro-

te, las siguientes reas de conocimientos:

grama son desarrolladas por la Secretara

Matemticas, Biologa y Pedagoga. Esta

de Agricultura y Secretara de Turismo y

ltima capacitar prioritariamente a profe-

Medio Ambiente del municipio adems de

sores de la red estadual y municipal de

contar con el apoyo tcnico de EMATER-

enseanza de la regin.

RJ (Empresa de Asistencia Tcnica y Ex-

La poltica educacional adoptada pre-

tensin Rural del Estado de Ro de Janeiro)

tende abarcar temas ms all de aqullos

y FIPERJ (Fundacin Instituto de Pesca del

exigidos por la legislacin de enseanza.

Estado de Ro de Janeiro).

Temas que focalicen especialidades profe-

[1.3] Programa de Generacin de Tra-

sionales que tomen en cuenta las deman-

bajo y Ingresos con Fomento del Coopera-

das presentes y futuras de la poltica de

tivismo. Este Programa tuvo, inicialmente,

industrializacin del municipio. Otros pro-

problemas en su implementacin. Los pro-

yectos puntuales que se integran al con-

blemas fueron motivados por la displicente

junto de la propuesta educacional son tam-

accin de una organizacin no guberna-

bin implementados: Educacin: granero

mental por una parte, y por otra, por la no

de lectura ambientes proyectados para

existencia de una cultura local orientada al

estimular las actividades de lectura y otras

asociativismo. Sin embargo, el poder eje-

actividades literarias; Nio no es chata-

cutivo del municipio mantuvo la propuesta

rra transformacin de material recicla-

y hoy, en un edificio cedido por la munici-

ble hecho por nios; Pequeo jardine-

palidad, que se encuentra ubicado en uno

ro adolescentes que reciben una beca

de los parques industriales, se localiza la

de la municipalidad para mantener los jardi-

Cooperativa Multifuncional de Trabajo y

nes de la ciudad; Gente de nuestra tierra

Produccin de Pira (COPADOAR). Esta

valorizacin de artistas y artesanos, son

cooperativa integra algunas de las expe-

ejemplos de iniciativas orientadas a la edu-

riencias iniciales, por medio de grupos es-

cacin de los habitantes de la comuna.

pecializados, que actan en las siguientes

La salud tanto desde el punto de vista

actividades: panadera, artesana y costu-

de la atencin primaria como de la secun-

ra. Tambin forma parte de esta iniciativa

daria, ha sido objeto de particular atencin

un grupo de artesanos y otro de costure-

por la actual gestin municipal. La moderni-

ras que funcionan en el distrito de Arrozal;

zacin del Hospital de la Santa Casa de la

en el barrio de Varjao existe un grupo orien-

Caridad fue realizada por la municipalidad

tado a la produccin de dulces. En el ba-

a travs de un convenio con esta unidad

rrio de Caiara est siendo implementada

hospitalaria, transformndola en hospital de

una cooperativa de apicultores.

referencia regional. En la atencin primaria

[2] En el espacio socio-cultural, des-

se implant el Programa Salud de la Fami-

tacamos aquellas acciones incluidas en los

lia que integra varias actividades en salud.

sectores de educacin y salud. En el pri-

En los establecimientos educacionales se ha

mer caso educacin, la prctica ha sido

implementado el PROSANE (Programa de

atender no solamente a la enseanza b-

Salud en las Escuela) orientado a la aten-

sica, si no que tambin a la alfabetizacin

cin bsica de salud de los estudiantes del

2003-2004

Artculos

municipio. Cabe destacar el funcionamiento

mas, en contrapartida produjo un proble-

del vertedero sanitario del municipio, consi-

ma social, el desempleo, uno de los moti-

derado una referencia regional.

vos inspiradores del PDL de Pira.

[3] El espacio poltico institucional, las

El espacio poltico-institucional ha sido

acciones estn orientadas en el sentido de

alterado en los ltimos aos a travs de un

crear la identidad de la poblacin con el

proceso dialctico donde la cultura poltica

municipio ns piraienses, donde la va-

de un Estado pasivo, dependiente del cen-

lorizacin de la ciudadana no ocurrira so-

tro, pasa a ser la de un Estado activo,

lamente en los perodos electorales, sino

fomentador de la historia local. En este caso

que principalmente por medio de un proce-

el poder pblico busca trabajar en conjunto

so donde los habitantes del municipio ten-

con la sociedad civil a travs de prcticas

gan par ticipacin activa en el desarrollo

decisorias23 que comprometan los consejos

local y encaren esta iniciativa como la leg-

municipales24, asociaciones de vecinos 25 y

tima salida a la sobrevivencia de su te-

otras organizaciones comunitarias.

rritorio. El plan de gobierno tiene como

principio implcito que el proceso de desa-

5.

CONCLUSIONES

rrollo local debe valorizar la historia, el patrimonio material e inmaterial y el sentido

La conclusin de este relato se inicia

de pertenecer al lugar por medio de la cons-

con la pregunta formulada en la INTRO-

tante articulacin entre la tradicin y la in-

DUCCIN: hasta qu punto [a] el PDL de

novacin (Libardoni, 2002:34).

Debemos recordar que durante el si-

Pira est de acuerdo con las caractersticas de una poltica pblica que integre, al

glo XX la historia del municipio, consecuen-

mismo tiempo, el concepto de [b] cadena

temente su vida poltico-institucional, inte-

productiva - proceso de interaccin entre

ractu permanentemente con la Light, em-

diferentes agentes econmicos, y el de [c]

presa de energa elctrica originalmente de

gestin social - proceso promotor de sobe-

capital privado canadiense (del inicio del

rana popular?

siglo hasta 1976), transformada en empre-

Considerando la importancia de las

sa estatal hasta 1996 cuando fue privati-

polticas pblicas practicadas por el poder

zada y adquirida por capitalistas predomi-

de turno en el municipio de Pira compara-

nantemente franceses. Esta interaccin

da, histricamente, con otros municipios del

hasta su privatizacin al final del siglo pa-

Estado de Ro de Janeiro y dems estados

sado, fue la de una empresa que estaba

de la federacin 26, considerando que son

en el territorio del municipio mas no era

polticas pblicas orientadas en la bsque-

parte de l. Un hecho que lo representa se

da del desarrollo sustentable de lo local-

refiere a la situacin del pago de impues-

municipal con efectos sistmicos en la re-

tos reducidos lo cual no guardaba relacin

gin sur del territorio fluminense; conside-

con el potencial financiero de la empresa.

rando el proceso metodolgico de esas in-

Con la privatizacin en 1996, la revisin en

tervenciones orientadas para la participa-

la recaudacin de los impuestos acarre

cin de la ciudadana piraiense. Concluimos

beneficios financieros para el municipio

que el denominado Programa de Desarro-

23 El ejemplo de eso es el gobierno itinerante momento en que el alcalde y su secretariado visita barrios
del municipio a fin de identificar y resolver los problemas encontrados.
24 Son los siguientes los consejos municipales existentes: Antidrogas, de Asistencia, de Los Derechos de
los Nios y de los Adolescentes, de Los Derechos de la Mujer, de Los Derechos de los Ancianos, de Las
Personas Deficientes, de Salud, de Tutela, Medio Ambiente y una Comisin Municipal de Empleo.
25 Existen 21 asociaciones reunidas en la Federacin de Asociaciones de Vecinos de Pira.
26 Las excepciones pueden ser observadas, por ejemplo, en el banco de datos del Programa Gestin
Pblica y Ciudadana/EAESP/FGV.

91

92

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

llo Local de Pira carece de una compren-

caso hay un proceso productivo lineal que

sin formal que sistematice su manera de

compromete la investigacin - extensin, la

implementacin e institucionalizacin.

cra de pescado y su faenamiento 30, el al-

[a] Si estamos de acuerdo que uno de

macenamiento y la comercializacin 31. Los

los indicadores de xito de la ejecucin de

parques industriales, por su naturaleza, no

un PDL est directamente relacionado a un

constituiran cadenas productivas.

buen diagnstico de lo local-regional, esto

La produccin de ganado productor de

significa el perfil socio-econmico a dispo-

leche y ganado de carne, tiene un proceso

sicin de los actores sociales en sus dife-

productivo que contempla, inicialmente al-

rentes instancias - Estado y sociedad civil,

gunos eslabones de cadena productiva.

el municipio de Pira cuenta con un buen

Esto ocurre en la medida que residuos de

documento elaborado: Perfil 2001 PIRA.

la cervecera Cintra, como es el caso de la

Monitoreando el impacto de gestin y el

cebada seca para el ganado productor de

proyecto de desarrollo 27.

leche y de levadura de cerveza para el ga-

Sin embargo, algunas consideraciones

nado productor de carne, son usados como

conceptuales deben ser tomadas en cuen-

raciones de alimentacin animal, por lo tan-

ta. El denominado Programa de Desarrollo

to configuran un inicio de proceso lineal

Local de Pira existe como una prctica de

entre industria y ganadera.

polticas pblicas intencionales y que se

En el caso de la cadena productiva del

aproximan al concepto de PDL 28, pero no

Polo de Piscicultura, vale la pena destacar

est formalizado en un documento que pro-

la participacin del pequeo productor en la

porcione una referencia, de forma sistema-

planificacin del polo, en la medida que la

tizada, de tales prcticas. Si tal documento

Asociacin Pez Sur interacta en el proce-

existiese 29 debera ser denominado de plan

so y es liderada por piscicultores. La peque-

y no programa ya que las referencias son

a produccin agrcola y ganadera es tam-

hechas a programas [1.1], [1.2] y [1.3].

bin beneficiada por iniciativas como la pa-

Preciosismo acadmico? Creemos que

trulla mecanizada, electrificacin rural y

no, ya que este sera un documento que

otras medidas destinadas a la extensin ru-

facilitara no slo la divulgacin de las po-

ral. Sin embargo, a diferencia del Polo, no

lticas pblicas a ser implementadas y/o

posee mecanismos institucionales en la re-

en implementacin sino que, principal-

lacin con el poder pblico. A pesar de eso,

mente, servira como sopor te de institu-

el pequeo agricultor se ha beneficiado de

cionalizacin y facilitara el control social

las acciones del poder pblico piraiense.

de esas mismas polticas por la poblacin

del municipio.

[c] Cuando el ejercicio de una administracin pblica posee caractersticas de

[b] En lo referente a procesos de

una gestin social, las intenciones son de

implementacin de PDLs que integren ca-

valorizar acciones en las cuales la socie-

denas productivas, la accin que ms se

dad civil y sus diferentes actores estn pre-

aproxima a una interaccin complementa-

sentes. Sin embargo, lo que se observa es

ria entre agentes econmicos y sociales es

que el poder pblico es el que tiene la ini-

el Polo Regional de Piscicultura. En este

ciativa de las acciones. A pesar de la exis-

27 En 1997 ya haba sido elaborado por el municipio el Perfil Econmico Municipal de Pira.
28 Ver el concepto de PDL y las estrategias necesarias para su implementacin en el tem 2 de este trabajo.
29 En las diferentes oportunidades en que solicitamos el documento que demostrase la formulacin de ese programa
no nos fue proporcionado. Lo mismo ocurri con los dems programas [1.1], [1.2] y [1.3].
30 Por el reducido tiempo de la puesta en marcha del polo, el proceso de faenamiento se ha concentrado en la
transformacin de ste en filetes. Otras respuestas de aprovechamiento de la materia prima-pecado todava
estn en fase estudio de aprendizaje y viabilidad econmica.
31 Comercializacin realizada no solamente en el local especialmente acondicionado para ellos sino que utilizando
tambin el sistema pesque y pague, prctica difundida en toda la regin.
VoI.II N4

2003-2004

Artculos

tencia de los Concejos Municipales en los

y que busca atender, aunque de forma asis-

ms diversos sectores, sus acciones toda-

temtica, los espacios econmico, social,

va carecen de una mayor sinergia consul-

cultural y poltico-institucional del munici-

tiva con las polticas proyectadas por la

pio. Por lo tanto, el nominado PDL de Pira

municipalidad 32.

en cuanto a intencin de gobier no, se

Tal vez los dos mandatos del actual

aproxima de una gestin pblica que bus-

gobierno en la municipalidad de Pira-1996

ca privilegiar aspectos de naturaleza eco-

(primero) y 2000 (segundo), an no han

nmica, como es el caso de la creacin de

sido suficientes para disminuir la dependen-

los parques industriales del polo de pisci-

cia que, histricamente la sociedad civil del

cultura, de apoyo a la pequea produccin

municipio tiene con ste. La iniciativa de las

rural. Atencin a aspectos de naturaleza

acciones dirigidas para nos piraienses,

social, salud y educacin, as como el est-

de una gestin social creciendo con ms

mulo al cooperativismo son tambin toma-

energa 33, todava parece estar depen-

dos en cuenta.

diente de acciones o interacciones que

Vale la pena agregar que ciertos as-

mejor institucionalicen la participacin de-

pectos metodolgicos de anlisis necesi-

mocrtica de la poblacin del municipio.

tan todava de una mejor comprensin para

Como dice Alain Bourdin: slo la constitu-

validar tales conclusiones. Este hecho se

cin de coaliciones suficientemente amplias

da con respecto a la dimensin exigida para

y estables y una interaccin permanente

la redaccin del texto, de la disponibilidad

con los usuarios y ciudadanos (sobre todo

de tiempo para un mejor conocimiento de

a travs de la participacin) har esto po-

lo local en sus diferentes aspectos y de una

sible (Bourdin, 2001:155).

m u e s t r a c u a n t i t a t i va d e l a p o bl a c i n

As, la conclusin a la que llegamos

piraiense, beneficiarios directos e indirec-

es que el denominado, sin embargo no for-

tos, que puedan identificar la realidad de

malizado, Programa de Desarrollo Local de

cmo se presentan, para ellos, las polti-

Pira es una implementacin de polticas

cas pblicas proyectadas e implementadas

pblicas, elaboradas por el poder ejecutivo

por el poder ejecutivo del municipio.

6.

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32 Sobre la misma percepcin, ver Da Silva y Libardoni. Entrevistas realizadas al Alcalde Luis Fernando de Souza,
a la Secretara Municipal de Turismo y Medio Ambiente, Sheila do Santos de Souza, confirman esta percepcin.
33 Las expresiones nos piraienses y creciendo con ms energa, son utilizadas como eslogan para
institucionalizar las acciones pblicas del municipio.

93

94

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

res) Novos contornos da gesto local:

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novo senso comun: a cincia, o direito

APNDICE
Tabla 1 - Poblacin residente-1996/2000
AO

1996

2000

Total

22.722

22.118

-2,66

Hombres

11.385

11.001

-3,37

Mujeres

11.337

11.117

-1,94

Urbana

17.042

18.070

6,03

5.680

4.048

-28,73

Rural

Variacin %

Fuente: IBGE -Datos, 1996 y Censo Demogrfico, 2000

Tabla 2 - Tasa de crecimiento de domicilios -1996/2000

AO

1996/1991

2001/1996

2001/1991

Pira

14,53

7,16

22,73

Fuente: IBGE -Datos, 1996 y Censo Demogrfico, del 2000 y 1996

Tabla 3 - Nmero de Conexiones

AOS

C/Medidor

1997

S/Medidor

2.268

692

Total
2.960

2000

3.197

1.001

4.198

2000/1997%

40,96%

44,65%

41,82%

Fuente: CEDA/SUPRI, 1997 y 2000

Tabla 4 - Domicilios particulares permanentes segn

formas de conexin de alcantarillado y de las
instalaciones sanitarias (%)
AOS

C/Medidor

S/Medidor

Total

1991

3,4

60,8

35,8

2000

3,2

83,2

13,6

Fuente: IBGE -Datos del Censo Demogrfico, 1991 y 2000

Tabla 5 - Alumnos matriculados en la enseanza bsica

AOS

1997

1998

1999

2000

Total

6.266

6.526

6.690

6.593

5,22

231

243

234

244

5,63

6.497

6.769

6.924

6.837

5,23

Rural
Total

2000/1997 (%)

Fuente: Secretara Municipal de Educacin, 2000

VoI.II N4

2003-2004

Artculos

Tabla 6 - Cursos ofrecidos en la enseanza media por la red municipal

AOS

Matriculados

Aprobados

Reprobados

Desercin Transferidos

1991

619

368

95

156

1996

750

494

97

144

1997

375

275

60

29

11

1998

445

315

84

24

22

1999

454

390

22

33

09

2000

483

425

18

26

14

Fuente: Secretara Municipal de Educacin, 2000

Tabla 7 - Mano de obra por sector de actividad

SECTOR DE

1995

1996

1997

1998

1999

2000

1.987

1.433

1.455

1.187

1.058

1.174

ACTIVIDAD
Industria
Construccin

36

65

57

95

69

126

Comercio

383

480

515

332

330

483

Servicios

1.703

2.142

2.034

2.088

2.132

2.192

280

247

173

144

190

242

Agropecuaria
Otros
Total

47

4.436

4.367

4.234

3.846

3.779

4.217

Fuente: RAIS

Tabla 8 - Nmero de empresas en Pira

TAMAO DE LA EMPRESA
Micro
Pequea

1998

1999

2000

250

258

268

25

30

36

Mediana

Grande

279

291

309

Total

Fuente: RAIS

Tabla 9 - Producto interno bruto-precios de mercado

REGIONES
Estado de Pira

1996

1997

105.873.294,41 112.956.705,66

Mdio Paraba
Municipio de Pira

1998

1999

122.384.564,44

140.496.766,28

6.843.511,75

7.259.140,22

7.753.732,49

8.686.968,17

460.444,31

395.444,81

406.662,39

480.454,73

Fuente: Fundacin Centro de Informaciones y Datos de Ro de Janeiro-CIDE

Nota: Los Valores estn expresados en R$1.000

Tabla 10 - Participacin en la formacin del producto interno bruto regional

REGIONES

1996

1997

1998

1999

Estado de R.J.

0,43%

0,35%

0,33%

0,34%

Mdio Paraba

6,73%

5,45%

5,24%

5,53%

Fuente: Fundacin Centro de Informaciones y Datos de Ro de Janeiro-CIDE

95

96

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA. Revista Chilena de Administracin Pblica

Tabla 11 - Produccin agropecuaria de Pira

PRODUCTOS

1995

1996

1997

1998

1999

2000

(Unidades)
Leche (mil lts)

5.912

5.794

5.726

5.100

5.019

4.781

Carne de Bovino* (T)

500

562

580

400

400

600

Carne de Cerdo

600

367

462,13

480

480

480

Carne Avicultura (T)

337

290

288

288

Apicultura (T)

21,42

16,75

11,3

16

10

11,75

Banana (T)

2.300

3.880

3.500

1.290

690

356

198

198

84

130

115

Porotos (T)

65

32

56

45

17,4

15,8

Arroz (T)

26

27

16

9,6

Tomate (T)

550

400

450

460

382

372

Zapallo (T)

200

180

120

96

42

50

Pimentn (T)

195

115

133

154

82

157,5

90

98

88

152

56

109,9

Caf (T)

8,5

17,6

Nuez Macadama** (T)

70

80

1.040

900

480

Maz (T)

Jil (T)

Se considera como carne de bovino: productores que poseen matrices y productores de bovinos
especializados para corte y que cuenten con estructura para este tipo de crianza.
** Produccin en aumento, se espera un gradual crecimiento en la produccin de los prximos aos.

FERNANDO G. TENORIO
Profesor Titular de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica y de Empresas
(EBAPE), de la Fundacin Getulio Vargas (FGV), Coordinador del Programa de
Estudios en Gestin Social (PEGS) de EBAPE/FGV, Coordinador Acadmico del
Programa de Gestin Pblica y Ciudadana de la Escuela de Administracin de
Empresas de San Pablo (EAESP) de la FVG. Este estudio cont con la par ticipacin tanto en terreno como en la recoleccin de datos del seor Fabio S. de Souza,
alumno del Curso de Maestra en Administracin Pblica de EBAPE.
Ha publicado, en Brasil y en el exterior, libros y ar tculos en peridicos cientficos.

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