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La situacin fiscal del Ecuador

Publicado el Viernes 16 de octubre de 2015 en OPININ


Sebastin Oleas, Santiago Mosquera y Santiago J. Bucaram
Quito, Ecuador
El dficit estructural que afecta a las finanzas pblicas ecuatorianas se origina mucho
antes de la cada del precio del crudo en el 2014.

Sebastin Oleas, Santiago Mosquera y Santiago J. Bucaram


Quito, Ecuador
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El dficit estructural que afecta a las finanzas pblicas ecuatorianas se origina mucho
antes de la cada del precio del crudo en el 2014. Esta reduccin a menos de la mitad de
lo que era hace un ao, exacerba una situacin fiscal complicada que en los ltimos
tiempos se ha caracterizado por un gasto pblico que consistentemente excede a los
ingresos. La consecuencia de esta poltica, validada ao tras ao por una Asamblea que
aprueba sin observaciones el ftil ejercicio del Presupuesto General del Estado (PGE),
se refleja en dficits que tienden a crecer en el tiempo y conllevan un mayor
endeudamiento pblico, no siempre en condiciones favorables.

Sobregirados
Tanto gastos como ingresos del sector pblico se han expandido en los ltimos aos de
la mano del crecimiento econmico. Sin embargo, a partir del ao 2007 el crecimiento
del gasto se incrementa sustancialmente (comparacin odiosa pero necesaria a la luz del
actual discurso de la recuperacin del rol del Estado). Segn el BCE y el MF, en
trminos reales, entre 2007-2014, los gastos del sector pblico no financiero (SPNF)
crecieron un promedio anual de 15,4%; ms del doble de la tasa de crecimiento
promedio del gasto entre 2002-2006 que fue de 6,1%. Para ser justos, la comparacin
debe hacerse tambin con los ingresos del SPNF los cuales crecieron en promedio ms
entre 2007-2014 (11,9%) versus el periodo 2002-2006 (8,8%). Eventualmente, a
mayores ingresos tambin deberan esperarse mayores gastos. Este cambio de

comportamiento en el patrn fiscal debe temperarse a la luz del crecimiento econmico:


promedio anual 4,9% (2002-2006) versus 4.2% (2007-2014)[1] (Grfico 6).
La mayor velocidad de crecimiento de los gastos por sobre los ingresos implic la
presencia regular de dficits. Entre 2002 y 2008, la diferencia entre ingresos y gastos del
SPNF fue positiva (supervit o ahorro) en rangos que fluctuaron entre 0.7% (2002) y
2.9% (2006). En 2007 y 2008, el supervit empieza a reducirse pasando de 2.6% a
0.6% del PIB, respectivamente. En 2009, en medio de la crisis global y el desplome del
precio del petrleo ecuatoriano, el dficit se reestrena con un nada despreciable 3.6%
del PIB. De ah en adelante, los resultados del SPNF siempre han estado en rojo
llegando a rojo oscuro en 2013 y 2014 con dficits de 4.6% y 5.3% del PIB,
respectivamente. Los conceptos de presupuesto balanceado y ahorro parecen
desdibujarse para ser reemplazados por uno de gasto creciente. Suele confundirse gasto
de inversin y gasto corriente y, los conceptos de inversin y ahorro se usan
indistintamente vinculados sobre todo en lo referente a los proyectos pblicos de
infraestructura. Se espera de ellos un retorno social que promueva el crecimiento
econmico. El problema radica en la arritmia entre este retorno y las dificultades
actuales de la economa ecuatoriana (Grfico 7).

El endeudamiento como (nica) opcin

Dadas las necesidades de cerrar un dficit creciente, el endeudamiento fue la salida


elegida. De acuerdo a la informacin reportada por el MF (montos oficialmente
reconocidos), actualmente se estima que la deuda pblica como porcentaje del PIB
alcanzara 32,6%. En un lapso de 6 aos, desde 2009 y luego de la recompra de deuda
que sigui a la moratoria estratgica de 2008, la participacin de la deuda como
porcentaje PIB se ha duplicado. Hace 10 aos, con deuda ilegtima e ilegal de por
medio, la participacin fue de 35%.
Es manejable la proporcin actual? En este sentido el stock no es lo nico relevante, se
debe considerar adicionalmente el flujo que representa el servicio de la deuda. A medida
que la participacin de la misma aumenta con respecto al PIB, amortizaciones e
intereses empiezan a acumularse. De acuerdo al mismo MF, en el periodo 2011-2014, el
servicio de la deuda creci ms del doble desde $2300 millones a cerca de $5100
millones, y hasta julio 2015, esta alcanz casi $3800 millones (Grfico 8).

La coyuntura como una oportunidad


El gobierno tiene la oportunidad de mostrar en el prximo PGE un programa creble y
realizable de consolidacin fiscal, que lleve a la reduccin del tamao de los dficits
primarios y globales no slo para el ao 2016 sino tambin para el perodo 2016-2019.
Las seales recientes del gobierno sobre los supuestos macroeconmicos usados en la
elaboracin del presupuesto son positivas, incluyendo pronsticos de bajos precios del
petrleo alineados con las perspectivas de mercado. Este menor precio no slo aclara la
verdadera situacin fiscal del pas, sino que reduce adems el monto de las
transferencias obligatorias a los gobiernos autnomos descentralizados.
Por el lado del gasto, la reduccin esperada en el tamao del dficit en el ao 2016 est
dada por una disminucin en el gasto de inversin, una variable de ajuste que el

gobierno puede utilizar conforme concluyan los grandes proyectos de infraestructura


como las hidroelctricas que deberan operar a finales del primer trimestre del 2016. Si
las autoridades deciden no arrancar nuevos grandes proyectos de inversin pblica, se
genera un amplio espacio fiscal para reducir el gasto pblico. La rpida y eficiente
implementacin de las alianzas pblico-privadas puede compensar la reduccin de la
inversin pblica en infraestructura, pero solamente en el mediano plazo.
Hay espacio tambin para reducir el gasto corriente con una verdadera optimizacin del
tamao del sector pblico y el cierre de instituciones redundantes. Otra oportunidad est
en la eliminacin de los subsidios al consumo domstico de combustibles. El diferencial
entre el costo de venta domstico y los precios internacionales de derivados petrleo
est en sus niveles histricos ms bajos lo que reduce el impacto de la eliminacin total
de subsidios y un menor costo inflacionario dada nuestra ubicacin en el ciclo
econmico. Existe adems conciencia entre los ciudadanos de la difcil situacin
econmica que experimenta el pas y que los subsidios ya se han eliminado en otros
pases (por ejemplo Tnez, Malasia, India y Egipto), limitando as el costo poltico de
una decisin en teora poco popular pero en pro del bien comn. Es positivo el proceso
de ajuste a los precios de venta de la gasolina sper recientemente implementado.

Los anuncios por parte de las autoridades de mostrar dficit equivalente al 2-2.5% del
PIB en el ao 2016 son positivos, y deben ser crebles. Para ello el presupuesto debe
incluir suficientes detalles acerca de las partidas de gasto que se reducirn. Esto es
fundamental para que los agentes econmicos vean el esfuerzo por reducir el gasto,
especialmente en un escenario donde se espera la cada de los ingresos por menor renta
petrolera y menores impuestos (menor actividad econmica y la no recurrencia de
ingresos generados por la amnista tributaria del 2015). Idealmente la consolidacin
fiscal debera reflejar la conviccin y el compromiso por la disciplina fiscal, y no el
resultado de una contraccin de gasto debido a limitadas fuentes de financiamiento.

A pesar del menor dficit esperado para el 2016, las necesidades de financiamiento
continan siendo elevadas pues las amortizaciones de deuda deberan ser ligeramente
inferiores a las de este ao. Obtener recursos por ms de $6.000 millones en el 2016
representara un tremendo desafo, especialmente considerando que las condiciones
iniciales del pas en el prximo ao, incluyendo stock de deuda superior, menor
crecimiento y costos de financiamiento ms elevados en los mercados internacionales.
Respecto a este ltimo aspecto, el rendimiento al cual se negocia los bonos soberanos
del Ecuador que vencen en el ao 2020 y en el 2024 alcanzan en Octubre el 17% y 14%,
respectivamente, mientras que el rendimiento del bono Global15 que vence en
Diciembre supera el 23%. Se hace bien en no emitir deuda en estas condiciones, pero se
debera adems explorar las razones para una percepcin tan negativa de los mercados.
Para ello es importante mejorar los canales de comunicacin, y transmitir al exterior los
esfuerzos de consolidacin fiscal actualmente en marcha. Es posible que los
rendimientos de la deuda ecuatoriana en el mercado secundario se reduzcan luego del
pago de los $650 millones en bonos Global15, y se abra nuevamente una ventana de
oportunidad para nuevas emisiones a tasas ms razonables (Grfico 10).

Existen dudas respecto a fuentes de financiamiento bilateral que se debera


transparentar, en particular el que proviene de China. Si bien inquieta la falta de
informacin de dicho endeudamiento, especialmente en los tramos correspondientes a
las facilidades petroleras con EP Petroecuador, es cierto que China ha sido a lo largo de
esta administracin la principal fuente de recursos financieros. En Enero de este ao se
anunci un entendimiento con China con lneas de crdito por $7.500 millones, de los
cuales se esperaban $4.000 millones para el 2015. Sin embargo, el gobierno anunci que
slo $900 millones han llegado. El menor financiamiento de China puede ser la
principal razn detrs de la menor ejecucin fiscal del 2015, y genera dudas respecto al
financiamiento del presupuesto del 2016.

Para concluir, el gobierno tiene una oportunidad muy valiosa de presentar un


presupuesto responsable para el ao 2016 y su plan cuatrienal, uno que muestre planes
crebles de consolidacin fiscal. La principal variable de ajuste fiscal viene de una
reduccin importante del gasto de inversin pblica una vez que se concluyan los
grandes proyectos emblemticos. Sin embargo, el esfuerzo debera extenderse a una
reduccin considerable del gasto corriente. Desde luego esto tendr un impacto negativo
sobre el nivel de actividad econmica, pero es un elemento necesario para garantizar la
sostenibilidad de las finanzas pblicas y el esquema de dolarizacin. Es importante
mejorar los canales de comunicacin con los agentes econmicos y con el mercado
financiero, tanto interno como externo, para transmitir el positivo mensaje de un
programa de consolidacin fiscal. Desde luego, la respuesta vendr por el grado de
confianza que dicho programa genere entre los agentes. Un buen presupuesto para el
prximo ao y el pago del bono Global15 en Diciembre brindarn seales positivas, y
posiblemente reduzcan nuestro riesgo pas.
__________
[1] Entre 2002-2014, el crecimiento anual real promedio del PIB fue de 4.5%, el de los
gastos del SPNF 11.8% y el de los ingresos 10.7%.

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