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SPTIMONMERO

EneroAbril2011

RevistaElectrnicadel
CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela
FacultaddeCienciasPolticasySociales,
UniversidadNacionalAutnomadeMxico

El gobierno a travs de las organizaciones y polticas


pblicas
Vctor S. Pea *

Abstract
El autor analiza con un enfoque organizacional la manera en que el gobierno desarrolla sus actividades,
principalmente las de carcter poltico que se refieren a la conservacin y ejercicio del poder. Para ello,
aborda el panorama de cmo deben ser las organizaciones pblicas para que mediante ellas se ejecuten las
polticas pblicas, las cuales son un producto institucional que requiere necesariamente de ambientes
instrumentales y racionales que proveen las organizaciones- para cumplir sus objetivos. Asimismo, seala el
panorama de las relaciones gobierno-sociedad y puntualiza cmo a travs de la gobernanza se concretan
acuerdos.

Palabras clave

Organizaciones, gobierno, polticas pblicas, institucionalismo, gestin pblica, gobernanza.

1. Introduccin
Muy atrs en el tiempo ha quedado la poca en que las respuestas podan encontrarse
dentro de un solo marco conceptual o una Escuela de pensamiento. Ahora, para cada
pregunta hay soluciones diversas y la contraposicin, en ocasiones, es irreductible.

Candidato a Doctor en Polticas Pblicas e investigador de la Ctedra Administracin Pblica, Gobierno y Ciudadanos
en el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Monterrey. Autor del libro Fortalecer desde la
experiencia: Apuntes para mejorar el diseo institucional que involucre organismos estatales de acceso a la informacin
pblica, Especialista en temas de gobierno, gestin pblica, transparencia y polticas pblicas. Fue Premio Estatal de
Investigacin sobre Transparencia en el Estado de Mxico (2008), Premio Estatal de Ensayo sobre Transparencia en
Quintana Roo (2007) y Premio Estatal de Investigacin sobre Transparencia en Quertaro (2006).

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Nuestro campo, el de la poltica pblica, no escapa de esta situacin; adems, a


diferencia de otras disciplinas, el tiempo en que se ha desarrollado y se han propuesto
diversas soluciones conceptuales, ha sido relativamente corto1. Este trabajo se detona
con dos preguntas: son las polticas pblicas productos organizacionales? y cules
pueden considerarse los fundamentos organizaciones del gobierno moderno? Para dar
respuesta a lo anterior, se emplea la descripcin de diferentes marcos conceptuales que
van intercalndose con el anlisis, la reflexin y la propuesta.

2. El binomio poltica pblica y organizacin pblica


Lo pblico, seala Wayne Parsons (2007:37), comprende aquella dimensin de la
actividad humana que se cree requiere la regulacin o intervencin gubernamental o
social, o por lo menos la adopcin de medidas comunes. Se nos presentan dos trminos
que involucran el carcter de pblico: las polticas pblicas y las organizaciones pblicas.
Puede pensarse que, dado el uso continuo y reiterado que en el discurso poltico se da de
ambos trminos, nos son familiares. Esto no es necesariamente cierto. Identificar los
diferentes marcos conceptuales en los que ambos trminos se han desarrollado permite
afinar qu entendemos por ellos, haciendo posible encontrar cmo es que se relacionan.

2.1 Marcos para el estudio de la poltica pblica


La evolucin de polticas pblicas como trmino se da en poco tiempo y de manera
vertiginosa: La expansin [de los estudios sobre poltica pblica], ha sido tan rpida que
muchos quienes nos desempeamos en la docencia y en la investigacin sobre el tema
empezamos a sentir grandes dificultades para enfrentarla (Parsons: 2007:31).
En su obra Polticas pblicas. Una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de
polticas pblicas, Parsons refiere diferentes posturas frente al trmino: Dewey, en 1927,
por ejemplo apunta que poltica pblica expresa lo pblico y sus problemas; para Dye,

Tomando como referencia el ensayo de Woodrow Wilson, 1887: Estudio de la Administracin Pblica.

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en 1976, estudia qu hacen los gobiernos, por qu lo hacen y cul es su efecto;


Heidenheimer, en 1990, sealara se trata de estudiar cmo, por qu y para qu los
gobiernos adoptan determinadas medidas y actan o no actan (2007:31). El propio
Parsons ofrece su

postura: Una poltica pblica representa el intento de definir y

estructurar una base racional para actuar o no actuar (2007:47). An con sus elementos
diferentes, todas las posturas anteriores coincidirn con los puntos medulares de la
preocupacin manifestada por Harold D. Lasswell en su trabajo seminal La orientacin
hacia las polticas, cada uno en su contexto2: hay una obligacin de usar de la manera
ms eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo
(Lasswell; 1951, 2007:79).
La poltica pblica no se genera de la nada: requiere la intervencin del gobierno y ste
acta a travs de sus organizaciones. Al final, tomando adems la idea de Lasswell, hay
una obligacin de eficiencia en el uso de la fuerza de trabajo, las instalaciones y recursos.

2.2 Marcos para el estudio de las organizaciones pblicas


Partamos de que uno de los problemas que surgen es definir qu es una organizacin
pblica (Carrillo; 2004:42). Como sucede con el caso de la poltica pblica, hay diferentes
maneras de entender una organizacin. Pueden encontrarse desde estructuras rgidas y
profesionales (en el siguiente apartado se abordan algunas de las ideas de Weber) hasta
una propuesta de entramados que se asemejan ms a redes (Rhodes, en el siguiente
apartado). A pesar de las evoluciones que ha tenido el concepto, no debe hacrsele a un
lado pues la idea de la existencia de un conjunto denominado organizacin como un
constructo social de la modernidad, permite avanzar sobre un espacio de reflexin muy
relevante y, lo que es ms, desde un ngulo de anlisis socialmente trascendente pues
permite conocer y tratar sobre el espacio entre la sociedad y el individuo de una forma
altamente sugerente (Arellano y Cabrero; 2007:10).

El contexto de Lasswell (el artculo lo escribi en 1951) era la crisis de seguridad nacional de los Estados Unidos y su
preocupacin era el empleo de los medios del pueblo norteamericano. Los puntos medulares, a juicio del autor, se reflejan
en lo entrecomillado.

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Conviviendo con los marcos conceptuales de referencia que describen cmo son (o
deben ser) las organizaciones pblicas, se encuentran aquellos que ofrecen lneas
generales de funcionamiento. Un ejemplo lo encontramos en las cuatro dimensiones de
las organizaciones pblicas identificadas por Peters en 1988, segn Carrillo (2004), que
son: la extensin del sector pblico (tamao, alcance funcional, nmero de organismos
pblicos); la centralizacin (carcter unitario o federal, descentralizacin fiscal,
descentralizacin administrativa); la jerarqua (relacin entre entes, autonoma); y el grado
de participacin de los grupos de inters y de los partidos polticos en la elaboracin de
polticas pblicas. De esta manera, no hay una descripcin nica ni un listado de
caractersticas que debieran existir, sino lneas generales que permiten una explicacin
mucho ms amplia de lo que podra acomodarse como organizacin pblica.
De acuerdo con Ronald y Meyer (1999), la organizacin poltica moderna moviliza
personas y actividades bajo el control y la soberana en torno a medios y fines (funciones)
colectivos, de modo que se considera que tanto las personas como las actividades
contribuyen al bien comn. Tienen, adems, dos conjuntos de agentes colectivos que
dirigen la organizacin econmica: los funcionarios del Estado y los gerentes de
empresas (Ronald y Meyer; 1999:268).
Otra aproximacin es la que ofrece Goodin, al decir que en la sociologa, el
institucionalismo clsico se concentraba en las maneras en las cuales las entidades
colectivas las familias, las profesiones, la Iglesia, la escuela, el Estado- crean y
construyen instituciones que, a su vez, moldean a los individuos. El nuevo
institucionalismo se concentra, quiz con mayor modestia, en cmo afecta a las
preferencias y posibilidades del individuo el hecho de encontrarse enraizado en tales
entes colectivos (2003:20).
Hay, entonces, un sentimiento de necesidad de modernidad, pero la realidad se impone
sin que podamos abandonar lo clsico: la teora antigua supona que la organizacin
formal ocurre porque es funcional, ms o menos como se afirma; la teora actual es ms
escptica sobre bases muy slidas-, pero entonces ya no puede explicar por qu est
presente la organizacin formal (Ronald y Meyer; 1999: 267).

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2.3 La vinculacin entre poltica pblica y organizacin pblica


Las polticas son producto de las organizaciones pblicas y son implantadas por ellas
mismas. Arellano y Cabrero (2007:11) advierten que las ordenanzas del poder nunca son
lineales. Los actores las interpretan desde distintos ngulos, uno de los cuales se apoya
en los recursos y formas organizacionales. La relacin entre organizacin pblica y
poltica pblica no slo es de causa-efecto. Ya Peters identificaba, por ejemplo, que
dentro de las lneas generales que componen las dimensiones de las organizaciones
pblicas se encontraba el grado de participacin de los grupos de inters y de los partidos
polticos en la elaboracin de polticas pblicas (ver numeral 2.2).
Una poltica pblica, producto de la organizacin, puede tener como destinatario a la
propia organizacin: la relacin es, entonces, de reciprocidad. As sucede, por ejemplo,
cuando la poltica integra elementos de la administracin y de la gestin pblica y
pretende su refinamiento o -parafraseando a Lasswell- cumplir con el compromiso de un
ms eficiente uso de los recursos, instalaciones y fuerza de trabajo.
Dentro del campo de la administracin de las organizaciones pblicas, una de las
principales contribuciones de Herbert Simon, de acuerdo con Ernesto Carrillo (2004), es
considerar la toma de decisiones como unidad bsica de anlisis en el estudio de la
organizacin donde pueden distingursele tres etapas: actividades de inteligencia, de
diseo y de eleccin.

En estos tres rubros, acoplando el marco visto en el numeral

anterior, encontraramos a la poltica pblica como esencia de la decisin. Con base en


otras aportaciones de Lasswell, Carrillo (2004; 36-37) refiere que las ciencias polticas
deben tratar de conseguir tres atributos, a saber: la diversidad en los mtodos a usar; la
contextualidad, es decir, la comprensin de que las decisiones son parte integrante de un
proceso mayor; y la orientacin hacia problemas, es decir, el esclarecimiento de metas,
tendencias, condiciones, proyectos y alternativas.
De manera ms precisa, la denominada administracin del desarrollo es un marco de
estudio donde puede entenderse la vinculacin entre organizacin pblica y polticas
pblicas. En 1979, Gant define a la administracin del desarrollo como las
organizaciones, sistemas de gestin y procesos que los gobiernos establecen para
alcanzar sus metas de desarrollo y como la gestin de polticas, programas y proyectos

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que pueden servir a propsitos de desarrollo (citado por Carrillo; 2004:43). Adems,
dentro de la administracin del desarrollo pueden distinguirse dos mbitos de actuacin:
uno vinculado al denominado institutional building, en el que se trata de generar la
infraestructura institucional necesaria para poder desarrollar las polticas pblicas, y otro
cuyo nfasis est puesto en la definicin de estrategias y polticas pblicas que
contribuyan al desarrollo (Carrillo; 2004:43). El institutional building aparece, adems,
como el puente necesario entre la generacin de una poltica pblica de utilidad recproca
para la organizacin pblica y la base para la construccin y desarrollo de competencias y
capacidades en el gobierno (vase la ltima de las tres secciones del presente estudio).
De esta manera, tal y como afirmamos al inicio de la presente seccin, las polticas
pblicas no slo son productos organizacionales (como se plante en la pregunta), sino
al mismo tiempo- insumos de la propia organizacin. No estamos argumentando, por
emplear un recurso metafrico, que la poltica pblica se encuentra al final de la lnea de
ensamble de la organizacin; estamos refiriendo un ciclo, una espiral, donde entre
organizacin pblica y poltica pblica existe una comunin permanente, donde hay una
produccin y retroalimentacin mutua.
La mencionada relacin recproca entre organizacin pblica y poltica pblica, donde se
define cmo se organiza el gobierno, no es idntica en contextos diferentes: su naturaleza
y caractersticas dependern de qu se pretenda desde el gobierno, o como lo
planteamos en el siguiente numeral, qu busca el gobierno.

3. El gobierno y su teleologa
Cuando Woodrow Wilson (1887) se pregunta por qu la ciencia administrativa recibi
primero atencin en Europa y no en Estados Unidos o Inglaterra, encuentra dos razones:
primero haba que gobernar ms y, segundo [el] deseo de mantener el gobierno
como monopolio hizo que los monopolistas se interesaran por descubrir los medios
menos irritantes de gobernar (1999:78).

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Cuando se quiere buscar una respuesta a cul podra ser el fundamento organizacional
del gobierno, debemos excavar ms a fondo y preguntarnos a qu gobierno nos
referimos: al que quera gobernar ms y necesita descubrir medios menos irritantes para
gobernar, tal como sucedi en el caso de Europa por el dicho de Wilson, o por el
contrario, el gobierno que se ocupa ms por lo que sucede dentro del llamado tringulo de
hierro.
Friedland y Alford (1999:308) comentan que las organizaciones que adoptan las formas
adecuadas funcionan bien no porque sean ms eficientes, sino porque esas formas son
las ms efectivas para obtener recursos de otras organizaciones que las consideran
legtimas. Las organizaciones, entonces, tendrn la forma que mejor convenga al inters
del gobierno. El gobierno se organiza de acuerdo con lo que busca.
Pero qu se busca? sta no es una pregunta menor. A finales del siglo antepasado, por
ejemplo, la cuestin se resolvi alejando tajantemente a la administracin de la prisa y la
pugna de la poltica (Wilson; 1999:84). Esta dicotoma, til en el contexto norteamericano
de finales de 1880, pudiera no ser el paradigma ms prometedor en las condiciones
propias de la primera dcada del siglo XXI.
El pensamiento actual parece tender hacia el eclecticismo, lo que obliga a un
conocimiento de lo previo, lo suficientemente extenso y profundo como para poder valorar
y emplear lo que parece mejor. De aqu la importancia de destacar, aunque sea
brevemente por la extensin del trabajo, algunas notas caractersticas de las principales
corrientes hasta el momento.
Se aprovecha, sin embargo, la pregunta de qu se busca para proponer dos probables
caminos: uno, el gobierno slo quiere ejercer el poder; y dos, el gobierno quiere mantener
el poder por lo que necesita reducir las probables fricciones.

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3.1 El gobierno quiere ejercer el poder


Se trata del poder, sin alguna otra preocupacin, sin ver ms all: la imposicin de una
voluntad sobre otra, la fuerza a que alguien haga o deje de hacer. Y, al respecto, hay
muchas maneras.
Segn Cobb y Elder (citado por Parsons; 2007), hay dos estrategias de poder para la
contencin de un tema en expansin, a saber: las grupales, tendientes a desacreditar al
grupo y/o lderes y, las temticas, por la cuales hay recompensas simblicas, publicidad
y/o la creacin de unidades organizacionales nuevas. Como lo estableci Schattschneider
(1960): la definicin de las alternativas es el instrumento supremo del poder (citado por
Parsons; 2007:157), de esta manera, las organizaciones no son cajas negras que reciben
insumos del exterior; son instrumentos de control social, econmico y poltico (Clegg y
Dunkerly, citado por Parsons; 2007:177). Lo anterior, sigue apoyado por Schattschneider
al sealar que todas las formas de organizacin poltica estn sesgadas a favor de la
explotacin de ciertos tipos de conflictos y la supresin de otros, pues organizacin
significa movilizacin de sesgos. Algunos temas son organizados al interior de la poltica,
mientras que otros son organizados fuera de ella (Schattschneider, citado por Parsons;
2007:161). Es en Weber donde encontramos los canales ms claros de dominacin a
travs de la organizacin pblica: el gobierno del bur, la burocracia; construida de
manera semejante a la milicia, los principios de la burocracia weberiana trascienden hasta
nuestros das.

3.1.1 La burocracia en Weber: ejercicio de poder y dominacin


La dominacin legal, en trminos de Weber (2007), descansa en la validez de cinco
preceptos: 1) el derecho puede ser establecido mediante pacto o por imposicin, por
motivos de ndole racional y con la pretensin de que sea obedecido al menos por los
miembros de la organizacin; 2) el derecho es un conjunto de normas abstractas
establecidas con un fin; la jurisdiccin es la aplicacin individual de la norma; la
administracin es la atencin racional de los intereses previstos en los ordenamientos; 3)
el gobernante obedece al dar instrucciones y rdenes; 4) quien obedece lo hace como

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miembro del grupo y obedece al derecho; y 5) hay la idea de que se obedece al


ordenamiento

impersonal

dentro

de

las

competencias

objetivas

delimitadas

racionalmente.
Asimismo, la dominacin racional que explica Weber (2007) requiere de los siguientes
elementos: 1) existencia continua y reglamentada de una organizacin; 2) esferas de
competencias; 3) principio de la jerarqua de cargos, es decir, el establecimiento de
rganos de control y supervisin de modo que el inferior tenga el derecho a recurrir o a
quejarse ante su superior; 4) las reglas que guan el comportamiento pueden ser tcnicas
o normas; la aplicacin de las reglas requieren una formacin especializada y, por lo
mismo, de un aparato administrativo; 5) el principio de una completa separacin entre el
aparato administrativo y la propiedad de los medios administrativos o de produccin; 6) el
titular del cargo no posee la propiedad del puesto oficial; y 7) el principio del expediente
escrito.
La fortaleza del modelo weberiano est en su estructura, pues se trabaja como bloque y
se es profesional desde dentro; hay disciplina, el poder se ejerce por caminos claros y
concretos; los resultados se observan. Los de afuera, la comunidad, tendra que verse
beneficiada.

3.2 El gobierno quiere mantener el poder


El tiempo avanza y pareciera se requiere de un modelo cuya fortaleza se encuentre
afuera, es decir, en la aprobacin de la comunidad, del cliente. En efecto, la estructura no
siempre es tan profesional como se describi con Weber y trabaja como bloque slo
cuando se ve amenazada por el exterior.
El hombre descrito por Weber no existe, expresarn los modernos, agregando el
ingrediente del individualismo instrumental: la racionalidad de los individuos [acta con
base] el intercambio, cada uno de los cuales procurar maximizar su utilidad
intercambiando recursos escasos, por lo general materiales (Friedland y Alford;
1999:294-295). Otros actores aparecen en escena: la experiencia occidental de

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individualidad, eleccin y libertad ha sido conformada institucional e histricamente por el


surgimiento del capitalismo, el Estado, la democracia, el ncleo familiar y la religin
cristiana (Friedland y Alford; 1999:303).
El modelo cambi y no se quiere ms una pirmide de corte militar. Ahora se busca lo
democrtico, las reglas del mercado como parte del capitalismo. En el trabajo de Rhodes
sobre gobernanza, citado por Carrillo (2004), la organizacin pblica, por ejemplo,
adquiere una fisonoma ms parecida a una red de organizaciones. Bajo esta ptica, se
estara buscando la integracin y la pluralidad: una de las constantes de la vida
contempornea es que las estructuras y la dinmica del poder han ingresado a etapas de
redefinicin que dan lugar a que las instituciones revisen el papel que desarrollan en la
sociedad (Uvalle; 2005:335).
Se habla ahora de gobernanza: el proceso mediante el cual los actores de una sociedad
deciden sus objetivos de convivencia fundamentales y coyunturales- y las formas de
coordinarse para realizarlos: sus sentido de direccin y su capacidad de direccin
(Aguilar; 2006:90), todo esto con implicaciones organizacionales.
Aparece tambin la Nueva Gestin Pblica (NGP3) y, en menos de una dcada, ya se
define como una era breve y transitoria entre la tradicin burocrtica de la administracin
pblica y la tradicin pluralista de la nueva gobernanza (Osborne 2006 citado por Suk;
2007:512).
Entonces, no se entiende an a cabalidad cmo la gobernanza se relaciona con la NGP y
sus herramientas, pero ya debe hablarse de una gobernanza responsiva (Suk; 2007:511).
En este sentido, no debe perderse de vista que bajo el manto cambiante de lo moderno,
prevalecen, prcticamente de manera inamovible, casi todos los principios de la
burocracia weberiana.

Aguilar (2006) identifica como fuentes de la base terica de la NGP los teoremas del neoinstitucionalismo econmico y las
tecnologas del gerencialismo.

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4. A manera de conclusin: el gobierno moderno


Sin que pueda afirmarse que existe un modelo nico de gobierno moderno, podemos
arriesgar tres lneas que describiran los elementos esenciales de muchos de los aparatos
pblicos que pueden hoy observarse. Sobre ellos se esbozan lo que resultara su
fundamento organizacional. Dichas lneas y sus fundamentos organizacionales son las
siguientes:

Perdura la dominacin racional/legal en virtud de la burocracia descrita por Weber.


Hay, sin embargo, una tendencia a suavizar, disimular tal vez esconder- una
autosuficiencia dada en un marco poco eficiente.

Perdura la organizacin formal. Como en el caso pasado, existe una tendencia


hacia la identificacin y nfasis de la organizacin a travs de reglas informales.
En esta construccin las instituciones son patrones supraorganizacionales de la
actividad humana por los cuales los individuos y las organizaciones producen y
reproducen su subsistencia material y organizan el tiempo y el espacio (Friedland
y Alford; 1999:307).

Perduran

los

intereses

protegidos

en

una

organizacin

poltica

liberal/individualista. Son tres segn Ronald y Meyer (1999): 1) el inters de todos


por lograr el control sobre todo lo dems; 2) organizacin en torno de los intereses
legitimados; y 3) el control del sistema poltico.
En esencia, la poltica pblica busca resolver problemas pblicos. Las organizaciones son
un instrumento, un medio, para hacerlo. Pero la poltica pblica sirve tambin como
insumo en lo que debiera ser un trabajo continuo hacia el constante refinamiento del
quehacer pblico.
Cada organizacin pblica, en cada una de las sociedades a las que pertenezca,
encontrar el mejor camino para resolver los requerimientos de la comunidad. En todo
caso es vlido preguntarnos qu busca el gobierno: busca ejercer el poder o mantener el
poder.

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mtica
o de Investigacin e Informacin Digital
Centro

Secrettario Administrativvo: Lic. Jos Luis Castan Zurita

ENCRU
UCIJADA REVIST
TA ELECTRNIC
CA DEL CENTRO
O
DE ES
STUDIOS EN ADMINISTRACIN PBLICA, Ao 3,
3
No.7, enero-abril
e
2011,, es una publica
acin cuatrimestra
al
editada
a por la Universida
ad Nacional Autnoma de Mxico a
travs de la Facultad de
e Ciencias Poltic
cas y Sociales y el
e
Centro de Estudios en
n Administracin Pblica, Circuitto
Mario de
d la Cueva s/n, Ciudad Universittaria, Col. Copilco
o,
Del. Coyoacn, C.P
P. 04510, Mxxico, D.F., Te
el.
(55)562
229416
y
(55)56229426
6,
http://ciid.politicas.unam.mx/encrucijadaCEAP/,
maximiiliano_unam@yah
hoo.com.mx. Edito
or responsable: Dr.
Ricardo
o Uvalle Berrone
es. Reserva de Derechos al us
so
Exclusiivo No. 04-2011-011413340100-2
203, ISSN: 2007
71949. Responsable de
e la ltima actualizacin de estte
nmero
o, Centro de Estud
dios en Administra
acin Pblica de la
Faculta
ad de Ciencias Po
olticas y Sociales,, Mtro. Maximiliano
Garca Guzmn, Circuitto Mario de la Cueva
C
s/n, Ciuda
ad
Univers
sitaria, Col. Copilco, Del. Coyoa
acn, C.P. 04510
0,
Mxico
o D.F., fecha d
de la ltima mo
odificacin, 1 de
septiem
mbre de 2011.

Jefa de la Divisin de Estudios de Posgra


ado: Judit Bokser Misses
Jefa de la Divisin de Educacin Continu
ua y Vinculacin:
Lic. Allma Iglesias Gonzzlez
Jefa de la Divisin del Sistema
S
Universidad Abierta y Educcacin a
ncia: Lic. Mara de
e Lourdes Durn Hernndez
H
Distan
Jefe de la Divisin de Estudios Profesionales:
Lic. Cllaudia Bodek Stavvenhagen
Coordinador del Centro de Estudios en Administracin
A
Pb
blica:
ones
Dr. Riccardo Uvalle Berro
Coordinadora de Inform
mtica:
Arq. Guadalupe
G
Gmezz Goujn
(Respo
onsable de la Pub
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esadas por lo
os autores no
necesa
ariamente reflejan la postura del
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