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La presente traduccin se ha realizado para uso

exclusivo de docentes y estudiantes de la materia


Instituciones, Organizaciones y Principios de
Administracin, del ciclo inicial del Departamento
de Economa y Administracin de la Universidad de
Moreno. Se prohbe cualquier uso adicional y
reproduccin sin la autorizacin de dicha unidad.

Luiz Carlos Bresser Pereira

Estado, aparelho do estado e sociedade civil


Escola Nacional de Administraao Pblica (ENAP) / Ministerio da
Administraao Federal e Reforma do Estado (MARE), Brasilia, Outubro 1995

Introduccin.
El capitalismo es convencionalmente entendido como el sistema econmico
en el cual las empresas privadas son coordinadas por el mercado. En esta
definicin, el Estado es un cuerpo extrao. El capitalismo sera apenas la
suma de las empresas capitalistas coordinadas por el mercado.
Esta perspectiva est presente en el pensamiento liberal radical
contemporneo, para el cual el papel del Estado es exclusivamente el de
garantizar los derechos de la propiedad. Marx ciertamente no pensaba en
esos trminos, pero la definicin marxista mas general del sistema
capitalista como el modelo de produccin en el cual los propietarios
privados de los medios de produccin constituyen la clase dominante, y el
excedente es apropiado por la burguesa en el mercado a travs del
intercambio de valores equivalentes puede tambin conducir a la idea de
que el Estado no es esencial al capitalismo. En verdad, incluso si
pensramos en trminos de un capitalismo puro, de un modo de produccin
en el que solamente las caractersticas esenciales del capitalismo
estuviesen presentes, el papel del Estado ser fundamental.
En cualquier circunstancia, inclusive en su forma liberal, el capitalismo es un
sistema econmico complejo constituido por empresas capitalistas
coordinadas por el mercado y reguladas por el Estado. El capitalismo
contemporneo, a su vez, est muy lejos del capitalismo liberal del siglo
XIX: adems de reglamentado y coordinado por el Estado, es altamente
competitivo. No hay capitalismo ni mercado capitalista sin un Estado que lo
reglamente y lo coordine, no solamente creando las condiciones generales
para la produccin capitalista -a travs de la introduccin del sistema legal

con poder de coercin, y de una moneda nacional- sino tambin a travs de


una serie de acciones en el rea econmica, social y del medio ambiente.
Partiendo de ese presupuesto bsico, en este artculo voy a examinar el
concepto de Estado, distinguindolo de los conceptos de aparato de Estado
y de Estado-nacin, y contraponindolo al concepto de pueblo y de sociedad
civil. Si bien el tema ya fue extensamente debatido, merece todava un
esfuerzo de clarificacin.

Los significados de la expresin Estado.


El concepto de Estado, en la ciencia poltica, es impreciso. Es comn
confundir Estado con gobierno, con Estado-nacin o pas, y tambin con
rgimen poltico o con sistema econmico. En la tradicin anglosajona, se
habla de gobierno y no de Estado; de esa forma, se pierde la distincin entre
gobierno y Estado, el primero entendido como la cpula poltica
administrativa del segundo. En la tradicin europea, el Estado es
frecuentemente identificado al Estado-nacin, o sea al pas. Expresiones
como Estado liberal o Estado burocrtico son normalmente indicadores
de que la palabra Estado est siendo utilizada como sinnimo de rgimen
poltico; finalmente expresiones del tipo Estado capitalista o Estado
socialista, identifican al Estado con un sistema econmico 1.
Es vlido utilizar expresiones como esas cuando deseamos definir el tipo de
Estado predominante en diferentes tipos de regmenes polticos y modos de
produccin; en ese caso, no estamos confundiendo el Estado con el rgimen
poltico o con el sistema econmico, sino simplemente diciendo que el
Estado en una democracia ser diferente de un Estado en un rgimen
autoritario, o que el Estado en el capitalismo es distinto del Estado en el
feudalismo o en el estatismo.
De cualquier modo, en este trabajo el Estado ser claramente diferenciado
de los conceptos de gobierno, de Estado-nacin o de rgimen poltico. El
Estado es una parte de la sociedad, es una estructura poltica y
organizacional que se superpone a la sociedad, al mismo tiempo que forma
parte de ella. Cuando determinado sistema social pasa a producir un
excedente, la sociedad se divide en clases, y la clase dominante que surge
necesita de ciertas condiciones polticas para apropiarse de dicho
excedente. La institucionalizacin de un Estado-nacin soberano y, como
parte de ste, de un Estado, son el resultado de esa necesidad. A partir de

Sabino Cassese (1986) relata que un estudio de 1931 encontr 145 diferentes
utilizaciones para el trmino Estado. Klaus von Beyme observa que intelectuales
americanos argumentaban que el Estado es una nocin legal o marxista. Al insistir
en la utilizacin de la expresin gobierno como sustituta de Estado, esos
intelectuales pierden la posibilidad de hacer la distincin crucial entre el propio
estado y su cuerpo dirigente: el gobierno.

ese momento, esa sociedad asume el carcter de pas soberano, constituido


por una sociedad civil y por el Estado.
En este contexto, el Estado-nacin o pas es la entidad poltica soberana
constituida por una poblacin que habita un cierto territorio. Esta poblacin,
en la medida en que est formada por ciudadanos con derechos
tericamente iguales, se constituye en un pueblo, que sirve de base para la
existencia del Estado-nacin. Por otro lado, en ese pas es posible distinguir
una sociedad civil y un Estado. La sociedad civil est constituida por las
clases sociales y los grupos que tienen un acceso diferenciado al poder
poltico efectivo, en tanto que el Estado es la estructura organizacional y
poltica, fruto de un contrato social o de un pacto poltico que garantiza
legitimidad al gobierno.
En otras palabras, la sociedad civil es el pueblo, o sea, el conjunto de los
ciudadanos pero organizado y ponderado de acuerdo con el poder de cada
individuo y de cada grupo social; en tanto que el Estado es el aparato
organizacional y legal que garantiza la propiedad y los contratos. Tambin
podemos pensar el Estado como la cosa pblica (res pblica), o sea como la
propiedad colectiva de todos los ciudadanos. El Estado es, tericamente, el
espacio de la propiedad pblica; en la prctica, slo lo ser si la democracia
asegura dicho espacio. En sociedades pre-democrticas el Estado era por
definicin privado, estaba al servicio de la clase o del grupo poderoso que
controlaba el Estado, y a travs de stos se apropiaba del excedente social.
En este sentido, el avance de la democracia es la historia de la desprivatizacin del Estado.
El Estado tiene un patrimonio y un flujo de recursos financieros originado en
los impuestos. La suma de estos dos activos constituye la cosa pblica. En
verdad, el concepto de cosa pblica es ms amplio que el concepto de
Estado, porque incluye lo pblico no estatal. La cosa pblica es la propiedad
de todos y para todos. Cuando la propiedad pblica est subordinada al
aparato de Estado, la misma es estatal. Pero tambin hay otras formas de
propiedad pblica, toda una serie de formas de propiedad que pueden ser
definidas como pblicas no estatales. Son pblicas, porque estn orientadas
hacia el inters pblico, porque son propiedad de todos los ciudadanos, pero
no son estatales porque no forman parte del aparato de Estado. El Estado,
entendido como cosa pblica, corresponde a una definicin parcial de
Estado. Sin embargo, es importante, porque el Estado democrtico moderno
nace cuando la cosa pblica se distingue claramente de la cosa del prncipe
(de res principis), surgiendo as un desafo fundamental para todas las
democracias, como es la defensa de la cosa pblica contra la corrupcin,
contra el nepotismo, y contra todas las formas de privatizacin o de
obtencin de ventajas especiales desde el Estado.

El concepto bsico de Estado.

Existen dos corrientes o tradiciones bsicas en el estudio del Estado, que se


diferencian por el mtodo con el cual encaran el fenmeno. Una corriente,
histrico-inductiva, tiene origen en Aristteles, pasa por Santo Tomas, Vico,
Hegel, Marx y Engels, y los filsofos pragmticos norteamericanos; la otra,
lgico-deductiva, se apoya en el contractualismo fundado por Hobbes y
continuado por todos los iusnaturalistas hasta Rousseau y Kant. El
pensamiento neoliberal contemporneo, en la medida en que se apoya en
una escuela econmica tambin lgico-deductiva (la neoclsica), adopta
una perspectiva a-histrica.
Esto no significa que toda visin lgico-deductiva del Estado sea
conservadora y que toda visin histrica sea progresista; muy por el
contrario, Rousseau era lgico-deductivo y revolucionario, y Hegel histrico
y conservador2.

Engels, adoptando una perspectiva histrica, defini las tres principales


formas a travs de las cuales surgi el Estado, a partir de la disolucin de
las tribus y de los clanes. En Atenas, el Estado naci directamente de los
antagonismos de clase; en Roma, se forma un Estado de ciudadanos, donde
se confunden aristocracia y plebe. En ambos casos, la clase dominada es
reducida a la esclavitud. Finalmente, entre los germanos, el Estado surge a
partir de la conquista de territorios extranjeros en 1884. Probablemente
porque Engels estaba escribiendo El origen de la familia, de la propiedad
privada y del Estado como una especie de comentario a las investigaciones
de L. H. Morgan, dej de examinar un cuarto caso, ciertamente ms
importante que los anteriores: el caso del Estado o el modo de produccin
asitico, que se constituy en la antigedad en torno de los grandes ros, en
las sociedades tambin llamadas hidrulicas. Marx s lo examin en los
Grundrisse, como parte de sus anlisis de las relaciones sociales precapitalistas. En este caso tambin, y mucho ms claramente, el Estado
surge de la disolucin de la comunidad primitiva y de la divisin de la
sociedad en clases. Observa as Engels:
el Estado no es pues, de modo alguno, un poder que se impone
a la sociedad de afuera para adentro; tampoco es la realidad de
una idea moral ni la imagen ni la realidad de la razn, como
afirma Hegel. Es, ms bien, un producto de la sociedad cuando
sta llega a un determinado grado de desarrollo; es la
confesin de que esa sociedad se enred en una irremediable
contradiccin con ella misma, y est dividida por antagonismos
irreconciliables que no consigue conjurar. Ms para que esos
antagonismos, esas clases con intereses econmicos opuestos,
no se devoren y no consuman la sociedad en una lucha estril,
se hace necesario un poder colocado encima de la sociedad,
2

Ver al respecto el anlisis de Bobbio en su clsico ensayo sobre jusnaturalismo


(1979)

llamado a amortiguar el choque y a mantenerlo dentro de los


lmites del orden. Este poder, nacido de la sociedad pero puesto
encima de ella y de la que cada vez se distancia ms, es el
Estado.(1884,326-327).
En este texto clsico, Engels resume el origen del Estado y al mismo tiempo
lo conceptualiza a partir de un punto de vista histrico: se trata de un poder,
o sea, de una estructura organizacional y poltica que emerge de la
progresiva complejizacin de la sociedad y de su divisin en clases,
destinada a mantener el orden dentro de la sociedad y, por lo tanto, a
mantener el sistema de clases vigente.
Otra forma de afirmar la misma cosa, es decir que el Estado es la
organizacin que garantiza los derechos de propiedad y los contratos, sin
los que ninguna sociedad civilizada podra funcionar.
Alternativamente, y adoptando una perspectiva lgico deductiva en lugar de
una histrica, es posible afirmar que el Estado es el resultado polticoinstitucional de un contrato social a travs del cual los hombres ceden una
parte de su libertad a ese Estado, para que el mismo pueda mantener el
orden o garantizar los derechos de propiedad y la ejecucin de los
contratos. En esta visin contractualista, el Estado no es el producto
histrico de la evolucin y complejizacin de la sociedad, sino la
consecuencia lgica de una necesidad de orden.
Las dos hiptesis son claramente complementarias. Y, en cualquiera de las
dos, el Estado es una estructura poltica, un poder organizado, que permite
a la clase econmicamente dominante volverse tambin polticamente
dirigente, y as garantizar para s la apropiacin del excedente. Son sus
elementos constitutivos:
a) un gobierno formado por miembros de la elite poltica, que tienden a ser
reclutados junto con la clase dominante;
b) una burocracia o tecno-burocracia pblica, o sea, un cuerpo de
funcionarios jerrquicamente organizados que se ocupan de la
administracin;
c) una fuerza policial y militar que se destina no solamente a defender al
pas contra el enemigo externo, sino tambin a asegurar la obediencia de
las leyes y as mantener el orden interno. Por otro lado, como propone
Weber, esa organizacin poltica detenta el monopolio de la violencia
institucionalizada; o sea, tiene el poder de establecer un sistema legal y
tributario y de instituir una moneda nacional. As, adems del gobierno, la
burocracia y la fuerza pblica, que constituyen el aparato de Estado, el
Estado est adicionalmente constituido por
d) un ordenamiento jurdico impositivo que sobrepasa, que va ms all del
aparato de Estado, y se ejerce sobre toda la sociedad.

As, el Estado es una organizacin burocrtica o aparato que se diferencia


esencialmente de las dems organizaciones porque es la nica que dispone
de un poder extroverso (en portugus), un poder que va ms all, un poder
poltico que sobrepasa sus propios lmites organizacionales 3. En tanto, las
organizaciones burocrticas poseen normas que las regulan internamente,
el Estado est adicionalmente constituido por un gran conjunto de leyes que
regulan toda la sociedad. Al detentar ese poder, el Estado pasa a ser algo
ms que el simple aparato de Estado. Este aparato, regulado por el derecho
administrativo, y dividido en tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, es
una organizacin burocrtica. El poder del Estado se ejerce sobre un
territorio y una poblacin, los que no son propiamente elementos
constitutivos del Estado, pero si del Estado-nacin. En verdad, son los
objetos sobre los cuales se ejerce la soberana estatal, al mismo tiempo que
la poblacin, transformada en pueblo, pasa de ser un conjunto de
ciudadanos a asumir el papel de sujeto del propio Estado.
En sntesis, el Estado es la nica organizacin dotada de un poder que va
ms all de sus lmites organizacionales. Es el aparato con capacidades de
legislar y tributar sobre poblacin de un determinado territorio. La elite
gubernamental, la burocracia y las fuerzas militar y policial, constituyen el
aparato de Estado. El Estado, sin embargo es ms que su aparato porque
incluye todo el sistema constitucional legal que regula la poblacin existente
en el territorio bajo su jurisdiccin. Esta poblacin, a su vez, asume el
carcter de pueblo al pasar a ser poseedora del derecho de ciudadana, y se
organiza entonces como sociedad civil. Sociedad civil y Estado constituyen
el Estado-nacin.
El control del Estado y la apropiacin del excedente por las clases ms
poderosas mantiene entre s una relacin dialctica. Determinada clase es
dominante no solamente porque controla los factores de produccin, o
porque tiene la propiedad de los medios de produccin y de comunicacin,
sino tambin porque controla al propio Estado. En ese momento se torna
clase dirigente. El control del Estado refuerza su control sobre los medios de
produccin y viceversa. Esto no significa sin embargo que el Estado sea un
mero instrumento de la clase dominante. A medida que las sociedades
capitalistas se volvieron cada vez ms complejas y atribuyeron un creciente
poder al conocimiento tcnico y organizacional, una nueva clase media
burocrtica o asalariada paso a tener creciente influencia 4. Por otro lado, la
clase trabajadora tambin se tecnific, se dividi en estratos, y aument su
poder a travs de las organizaciones sindicales, adems de por el puro y
simple poder de voto. En consecuencia, las distinciones de clase
-particularmente la oposicin entre una clase trabajadora y una clase
3

El concepto de poder extroverso (en portugus) fue desarrollado en el mbito


del derecho administrativo italiano. Ver Allesi (1966:282). Debo esta indicacin a
Paulo Modesto.
4
Desarroll las ideas sobre la clase burocrtica y el correspondiente modo de
produccin estatal o tecnoburocrtico en una serie de ensayos que despus fueron
reunidos en A sociedade estatal e a tecnoburocracia (1980).

burguesa- perdieron nitidez en el mundo contemporneo. El propio concepto


de clase perdi parte de su fuerza explicativa cediendo espacio a, por
ejemplo, los estratos sociales y las distinciones tnicas y raciales de un lado,
y a las distinciones religiosas y culturales de otro. No por eso, sin embargo,
el Estado perdi importancia, en la medida en que continu teniendo un
papel decisivo, no solamente en la garanta estable de los derechos de
propiedad, sino tambin en la distribucin del excedente econmico.
Probablemente por esa razn, el ms notable analista contemporneo del
Estado, Nicos Poulantzas, a pesar de sus convicciones marxistas, no dud en
afirmar que las polticas de Estado dejaron de reflejar simplemente los
intereses de los poderosos para tornarse, en realidad, el resultado de la
condensacin de las luchas de clase.

Estado y sociedad civil


El carcter ms o menos democrtico del sistema poltico existente en un
pas har que su poblacin se transforme o no en pueblo, o sea, en el
conjunto de ciudadanos con derechos polticos efectivos y tericamente
iguales.
En esos trminos, el pueblo puede ser considerado, no como el objeto sobre
el cual el Estado ejerce su poder, sino como uno de sus elementos
constitutivos. En el capitalismo contemporneo, como en cualquier otro
sistema de clases, el poder poltico deriva de la sociedad civil. En la
sociedad civil, el pueblo, constituido por los ciudadanos, se organiza formal
e informalmente de las formas ms variadas, tales como clases sociales,
fracciones de clase, grupos de inters, asociaciones. De esta forma, puede
afirmarse que la sociedad civil es el pueblo organizado y ponderado de
acuerdo con los diferentes pesos polticos de que disponen los grupos
sociales en que los ciudadanos estn insertos.
Otra forma de definir sociedad civil sera la siguiente: es la sociedad
organizada por el mercado; o, que la sociedad civil es el propio mercado.
Este tipo de definicin es interesante, pero lleva a confusin. En verdad, la
sociedad civil incorpora la vida familiar, que es regulada por el Estado a
travs del derecho civil, y por la vida productiva o econmica, que es
regulada por los mercados y por el Estado. Como lo ensea Bobbio
(1985:33) negativamente, por sociedad civil se entiende la esfera de las
relaciones sociales no reguladas por el Estado.
La sociedad civil engloba todas las relaciones sociales que estn al margen
del Estado pero que ejercen algn tipo de influencia sobre l. De acuerdo
con la tradicin marxista, hay una correspondencia entre la sociedad civil y
la estructura econmica de la sociedad. La clase econmica dominante
dispone de un poder mayor en la sociedad civil. Esto es en general verdad,
pero la sociedad civil precisa ser claramente distinguida del Estado y del
pueblo. La sociedad civil est constituida por el pueblo, pero en tanto el

pueblo es el conjunto de ciudadanos iguales frente a la ley, el poder poltico


que cada individuo posee en la sociedad civil es extremadamente variable.
La sociedad civil ejerce su poder sobre el Estado. En las democracias
modernas el poder del Estado deriva, tericamente, del pueblo, pero sto
solamente es verdad cuando la propia sociedad civil es democrtica, o sea,
cuando est crecientemente identificada con el pueblo.
Hay periodos en los que se torna difcil distinguir el Estado de la sociedad
civil, tal es la predominancia del primero; en otros periodos, la sociedad civil
se destaca ntidamente del Estado y divide con l el poder. Esto lleva a
algunos autores a atribuir gran importancia a esta dicotoma Estadosociedad civil, y a imaginar que las sociedades pueden ser clasificadas de
acuerdo con el predominio de uno o de otra. Esta oposicin tiene un cierto
inters, en la medida en que establece la distincin entre dos sistemas de
poder: el sistema de poder centralizado y estructurado, representado por el
Estado, y el sistema de poder, difuso pero real, de la sociedad civil, que se
encuentra en las empresas, las asociaciones y sindicatos, en las
organizaciones religiosas y las familias. El puente formal entre la sociedad
civil y el Estado est representado, en las sociedades modernas, por los
procedimientos democrtico-electorales y por la existencia del parlamento y
los partidos polticos.
El Estado es, entonces, un sistema de poder organizado, que se relaciona
dialcticamente con otro sistema de poder -la sociedad civil- cuyo poder es
difuso pero efectivo.
La sociedad civil puede ser entendida como la forma a travs de la cual las
clases dominantes se organizan fuera del Estado, para controlarlo y ponerlo
a su servicio. La sociedad civil no debe ser confundida, sin embargo, con la
poblacin o con el pueblo. El pueblo puede ser considerado como el
conjunto de los ciudadanos detentores de los mismos derechos; la sociedad
civil est constituida por los ciudadanos organizados y clasificados segn el
poder de los grupos o asociaciones a que pertenecen. El Estado ejerce
formalmente su poder sobre la sociedad civil y el pueblo. En verdad, la
sociedad civil es la fuente real de poder del Estado, en la medida en que
establece los lmites y condicionamientos para el ejercicio de ese poder.
Esta concepcin de Estado y su relacin con la sociedad civil, tiene la
ventaja de no confundir los dos trminos, aunque tampoco los separa
radicalmente ni subordina la sociedad civil al Estado, como hizo Hegel
(1821). El filsofo, identificado con el absolutismo alemn, fue el precursor
de la ideologa burocrtica al proponer la existencia de un Estado neutro,
racional. Hegel se rebel contra el Estado liberal y el contrato social
propuesto por Rousseau. As, el Estado sera una entidad racional en s
misma, a la cual los intereses individuales, o sea la sociedad civil, debera
estar subordinada. Como observ Draper,
el Estado racional, que presupone la existencia de una relacin tica,
justa y armoniosa entre los elementos de la sociedad, es un ideal

contra el cual se contraponen los Estados de hecho contrariamente,


la sociedad civil engloba al mundo privado de los conflictos y de los
intereses individuales.(1977:32).
Tanto cuando confundimos o distinguimos radicalmente el Estado de/con la
sociedad civil, cuando su nico papel es el de proteger la propiedad y la
libertad de los individuos que forman la sociedad, los intereses de los
individuos se tornan a un fin supremo, tornndose entonces voluntario ser
miembro o no del Estado. Hegel afirmaba que esta es una relacin errnea
entre el Estado y el individuo. Como el Estado es el espritu de la
objetividad, como es la nica manera de que los individuos vivan en
sociedad, es solamente como miembros del Estado que los individuos
alcanzan la objetividad, la verdad y la moralidad.
Por otro lado, el concepto de Estado que estamos utilizando no lo separa
radicalmente de la sociedad ni lo subordina a ella, como lo pretende el
pensamiento liberal. El Estado no nace simplemente de un contrato social
como sustentaban los contractualistas, sino que es producto de un largo
proceso histrico en el que los intereses de clase son fundamentales. La
concepcin contractualista del Estado represent un enorme avance
democrtico -no obstante el autoritarismo de su fundador, Thomas Hobbesporque dej en claro que la fuente ltima de poder dejaba de ser el derecho
divino (histrico, tradicional) de los reyes, para pasar a ser la voluntad de
los hombres, que estn dispuestos, racionalmente, a ceder parte de su
libertad en nombre del orden asegurado por el Estado. No obstante, el
Estado est lejos, en trminos histricos o reales, de ser una forma de
asociacin, como quera Rousseau (1762), que protege al individuo contra
las fuerzas externas, o una asociacin en la cual cada miembro pueda
conservar integralmente su individualidad, porque al obedecer al Estado
estara obedeciendo a s mismo.
El Estado es la forma a travs de la cual los sectores ms poderosos de la
sociedad civil imponen, o intentan imponer, su voluntad sobre el resto de la
poblacin. La sociedad civil puede presentar diversos niveles de apertura.
Puede ser una sociedad civil democrtica, en la que las clases dirigentes
dividen el poder con las clases dominadas; o, en otras palabras, en la que la
distincin entre clase dirigente y clase subalterna es menos clara. Puede ser
tambin una sociedad civil autoritaria, en la que una nica clase dominante
concentra todo el poder.
Gramsci, por su parte, no hizo una clara distincin entre el Estado y los
regmenes polticos. Segn l, el Estado es una sociedad poltica que al
mismo tiempo se distingue y se confunde con la sociedad civil. Preocupado
en analizar el Estado liberal, en el que la sociedad civil es muy poderosa,
Gramsci prefiere al final englobar la sociedad civil al Estado a fin de poder
comprender la hegemona de la clase capitalista:
Esto significa que por Estado debe entenderse, adems del aparato
gubernamental, tambin el aparato privado de hegemona, o

sociedad civil.en la nocin de Estado entran elementos que tambin


son comunes a la nocin de sociedad civil (en este sentido, podra
decirse que el Estado es igual a sociedad poltica ms sociedad civil,
esto es, hegemona revestida de coercin). (1934:261-263)
Norberto Bobbio observo que Gramsci introdujo una innovacin profunda en
la tradicin marxista, al incluir la sociedad civil en la superestructura, como
parte del Estado, en lugar de situarla en la estructura bsica de la sociedad
(1976). Siguiendo la lnea propuesta por Gramsci, Althusser propone que en
el Estado encontramos el aparato represivo -constituido por el gobierno, la
administracin, el ejrcito, la polica, los tribunales, las prisiones-, y el
aparato ideolgico, constituido por las iglesias, las escuelas pblicas y
privadas, las familias, las leyes, los partidos polticos, los sindicatos, los
sistemas de comunicacin de masa, las instituciones culturales y deportivas
(1970:142-143). Para Althusser, no importa si las instituciones que
funcionan como aparatos ideolgicos del Estado son pblicas o privadas. Lo
importante es que ellas funcionan principalmente a travs de ideologa y
no a travs de la violencia (1970:145). Althusser necesita de esta visin
extraordinariamente amplia del Estado, que acaba incluyendo a toda la
sociedad civil, porque pretende que la reproduccin de las relaciones de
produccin, o sea la conservacin de las relaciones de poder y propiedad
vigentes, es la funcin por excelencia del Estado y, principalmente, de sus
aparatos ideolgicos (1970:148).
En verdad Althusser elabor un concepto excesivamente amplio del Estado.
El aparato ideolgico de Estado al que Althusser se refiere est en gran
parte bajo dominio de la sociedad civil. El Estado posee su propio aparato
ideolgico cuando las agencias ideolgicas son de propiedad del Estado,
pero en el capitalismo contemporneo la mayora de las instituciones
ideolgicas -la prensa, las escuelas, las iglesias- son de propiedad privada;
no hay necesidad ni razn para responsabilizar exclusivamente al Estado
por la legitimacin y reproduccin de las relaciones de produccin vigentes.
El Estado es apenas una de las instituciones a travs de la cual la clase
dominante legitima su poder, y la sociedad como un todo se organiza y se
reproduce. Cuando englobamos todo en el Estado, ste acaba perdiendo su
identidad. Se confunde con la propia sociedad o con las propias instituciones
de la sociedad civil.
La legitimidad del poder del Estado o, ms precisamente, la legitimidad de
la elite poltica gubernamental que dirige el Estado en nombre de la
sociedad, depende de su capacidad de establecer una hegemona ideolgica
sobre el resto de la sociedad. La sociedad civil es decir las clases
socialmente organizadas o alianzas de clases y grupos sociales que poseen
poder sobre el Estado- dispone de una serie de instituciones que funcionan
como aparatos ideolgicos. La principal de ellas es el propio Estado, que
adems de aparato ideolgico coercitivo es tambin un aparato regulador
de la economa, en la medida en la que se responsabiliza cada vez ms por
polticas econmicas de corto y largo plazo.

El Estado posee tambin un aparato econmico, adems del coercitivo y del


ideolgico. An en la poca del capitalismo competitivo, cuando
predominaba el Estado liberal y las funciones econmicas del Estado eran
reducidas, podamos encontrar en ese Estado un pequeo aparato
econmico. Cuando se transform en un Estado regulador del capitalismo
tecno-burocrtico, la importancia de ese aparato econmico creci
enormemente. En el estatismo, o sea en el modo de produccin que se
torn dominante en la Unin Sovitica, el aparato econmico de Estado se
confundi con el mismo sistema econmico. El crecimiento excesivo del
aparato econmico del Estado y las distorsiones recurrentes, llevaron en los
ltimos aos a un proceso cclico en sentido inverso que se tradujo en las
reformas econmicas orientadas hacia el mercado, particularmente la
privatizacin y la liberalizacin comercial 5.

La teora marxista del Estado.


La afirmacin de que el Estado representa la clase dominante es una
simplificacin. En verdad, es improbable que solamente una clase est
representada en la elite poltica que dirige el Estado. Por otro lado, es
discutible pensar en una nica clase dirigente en las sociedades capitalistas
contemporneas, donde junto a la clase capitalista surgi una clase tecno
burocrtica o una clase de gerentes y tcnicos asalariados, poderosa debido
al conocimiento tcnico y organizacional que detentan. Lo que tenemos hoy
con mayor frecuencia son pactos polticos, coaliciones de clase. En esas
coaliciones pueden participar no solamente las clases dominantes, sino
tambin fracciones de las clases dominadas. As, se forman lo que Gramsci
llam bloques histricos, para identificar los complejos sistemas polticos
que en cada momento de la historia detentan el poder del Estado. Las
relaciones entre las clases sociales y el Estado son siempre complejas.
Normalmente, el Estado es el espacio donde se desenvuelven los conflictos
sociales. A medida que avanza la democracia, las clases dominantes son
forzadas a hacer concesiones a las clases dominadas, el Estado es
transformado en un proveedor de beneficios sociales, lo que atena y al
mismo tiempo legitima (OConnor, 1973) las relaciones de dominacin.
El debate entre marxistas y neo marxistas sobre la teora del Estado y sobre
las relaciones entre el Estado y las clases sociales fue bastante activo
durante los aos 70. La antigua visin instrumentalista del Estado, que
marxistas como Miliband todava sustentan, perdieron por entonces terreno,
en favor de la teora alemana del Estado basada en la lgica del capital, o
simplemente teora de la lgica del capital 6, y tambin frente al abordaje
innovador de las clases polticas de Poulantzas (1968, 1974, 1978) que
5

Sobre el carcter cclico de la intervencin del Estado en la economa ver Bresser


Pereira (1988)
6
Sus representante ms conocidos son Muller y Neususs (1970), Elmar Alvater
(1972) y Joachim Hirsch (1973). Los textos ms importantes de esa escuela fueron
publicados en ibgls en Holloway y Picciotto (1978a).

estn de alguna forma presentes en los trabajos de James O'Connor (1973),


Esping-Andersen, Friedlan y Wright (1976), Erik Olin Wright (1978) y Joachin
Hirsch (1973)7. Ambos grupos parten de lo que Poulantzas llama autonoma
relativa del Estado y, naturalmente, refutan la teora liberal que considera
al estado como un agente poltico neutro 8.
La teora neo ortodoxa, o de la lgica del capital, deriva su concepto de
Estado de la visin del mismo como una institucin especial no sujeta a las
limitaciones del capital, pero subordinada a la lgica del lucro, como una
forma no capitalista de organizacin social, porque no produce plusvala, y
como una organizacin que ofrece las condiciones generales -de
infraestructura econmica y sistema legal- necesarias al capitalismo. Sus
representantes critican al keynesianismo y la teora social-democrtica del
Estado,
segn
la
cual
es
Estado tendra una funcin redistributiva. El Estado no puede desempear
esa funcin porque ms importante que la demanda efectiva es la tasa de
retorno sobre el capital invertido. Las polticas de Estado cuyo objetivo es
limitar la explotacin de los trabajadores no pueden ser explicadas segn
los intereses inmediatos del capital, pero son comprensibles en trmino de
sus intereses a mediano y largo plazo. En el largo plazo, el capital necesita,
a travs de la accin del Estado, proteger y desarrollar la fuerza de trabajo;
el Estado, entre tanto, si bien se coloca aparte del capital, no es un aparato
organizado y s una variable dependiente del capital. El Estado establece las
relaciones legales y la organizacin poltica fundamental de la sociedad. En
otras palabras, lo que da garanta a la propiedad privada y al
funcionamiento del capitalismo.
Como Altvater y otros (1977) subrayan, los lmites para la intervencin del
Estado son claros. Gastos gubernamentales dirigidos a mejorar las
condiciones generales de produccin representan, por un lado, el
prerrequisito fundamental para la acumulacin de capital; por otro lado,
reducen los recursos disponibles para la acumulacin privada. As, hay una
contradiccin bsica en el Estado capitalista. Su funcin fundamental es
garantizar el proceso de acumulacin, ms para hacer eso utiliza recursos
que de otro modo podran ser apropiados directamente por el sector
privado. Si adicionamos a eso el presupuesto de que el Estado, para cumplir
su funcin de legitimacin, debe promover el bienestar social, esta
contradiccin se intensifica. En relacin con este punto, los abordajes neo
ortodoxos y de las clases polticas de Poulantzas, mediadas por Claus Offe
(1973-1980), son muy prximas entre s.
7

Un tercer abordaje tecno-burocrtico del Estado y de sus relaciones con la clase


dominante es el abordaje corporativo o neocorporativo.
8
Para una amplia revisin sobre la teora marxista del Estado y las diversas y
pluralistas formas de la teora conservadora del Estado, ver Martn Carnoy (1984),
Clark y Dear (1984) y Dunleavy y OLeary (1987). Para una revisin especfica de
las teoras marxistas y neomarxistas del Estado ver Holloway y Picciotto (1978b),
Bob Jessop (1982), Hugh Mosley (1982), Les Johnston (1986) y Goran Therborn
(1986).

Mientras que la teora de la lgica del capital tiene una base econmica, el
abordaje de Poulantzas est basado en la autonoma de la esfera poltica en
relacin a la esfera econmica y en el papel decisivo del conflicto de clases.
Poulantzas ve al estado como la condensacin o la expresin del poder
de las clases. Clases y fracciones de clase estn representadas en el Estado
segn sus diferentes niveles de poder. Siguiendo a Gramsci, Poulantzas dice
que ellas tienden a formar un bloque de poder histrico que detenta la
hegemona poltica ideolgica. En la misma lnea adoptada posteriormente
por Altvater, Poulantzas retorna a Marx para afirmar que el Estado es un
factor de reproduccin de las condiciones generales de produccin. Ms all
de eso, como la esfera poltica es relativamente autnoma, el Estado
garantiza la cohesin de la formacin social capitalista.
En sus primeros trabajos, Poulantzas insista que el Estado no es una cosa,
sino una relacin, una condensacin de relaciones contradictorias de poder
entre las clases. La burguesa, siendo la clase dominante, es su beneficiaria
fundamental, pero las otras clases son tambin capaces de influir en las
polticas del Estado. Poulantzas estuvo cerca de detectar el surgimiento de
una nueva clase burocrtica, pero al final cay en contradiccin cuando
propuso la existencia de una nueva pequea burguesa (1974). Al igual
que respecto al concepto de Estado, estuvo prximo de admitir la idea de
Estado como una estructura burocrtico-poltica, pero, finalmente, no dej
claro el tema.
Como enfatizan sus comentaristas, Mosley (1982) y Les Johnston (1986),
tanto la contribucin de los tericos neo-ortodoxos como la de Poulantzas
son funcionalistas. El Estado es una funcin del capital y de los capitalistas.
Por su parte, tanto Poulantzas, como O Connor conceden una autonoma
mayor al Estado respecto del capital.

Autonoma relativa y carcter contradictorio


Si retomamos la tradicin de Engels y reconocemos que el Estado, adems
de ser una relacin poltica que da forma legal a las formaciones sociales
capitalistas es tambin un aparato burocrtico, seremos capaces de resolver
el problema que tanto Poulantzas como los tericos neo-ortodoxos no fueron
capaces de solucionar. El Estado no es una entidad puramente capitalista
porque est fundada sobre una organizacin burocrtica o un aparato, y no
sobre una relacin mercantil. Pero el Estado es una parte esencial del
capitalismo, sea ste un capitalismo liberal o intervencionista. El Estado es
una estructura poltica formada por una organizacin burocrtica y por un
sistema jurdico legal. Es una estructura poltica esencial al funcionamiento
del modo de produccin capitalista, que no tiene carcter capitalista pero s
organizacional o administrativo. Se establece as una curiosa contradiccin:
el Estado sigue la lgica del capital en la medida en que establece las
condiciones generales para el funcionamiento del capitalismo, pero al
mismo tiempo es tecno-burocrtico u organizacional. En otras palabras, la

institucin que garantiza la existencia de los contratos y de la propiedad no


es capitalista en s misma, sino burocrtica y organizacional.
Cuando el Estado era pequeo, cuando el nmero de tecno-burcratas
empleados por el Estado era limitado, cuando, en otras palabras, prevaleca
el viejo Estado liberal que desempeaba las funciones de polica, de
administracin de justicia y de defensa contra el enemigo externo- esta
contradiccin no era evidente. Pero cuando el estado se torn mucho
mayor; cuando el nmero de funcionarios civiles y la carga tributaria
crecieron de forma de permitir que el Estado llevara adelante un gran
nmero de servicios sociales; cuando el estado asumi nuevas funciones de
regulacin y de promocin del bienestar social; cuando fue ms all de
garantizar las condiciones generales necesarias para la produccin; cuando
no obstante las privatizaciones, las empresas estatales todava son
responsables de una parte de la produccin; cuando el Estado pas a
complementar explcitamente al mercado en la coordinacin del sistema
econmico; cuando, finalmente, el Estado se transform en el abrigo y
fuente de poder de la alta tecno-burocracia estatal formada por los altos
funcionarios pblicos, entonces la relacin dialctica de conflicto y
cooperacin entre Estado y capital se volvi ms clara. El Estado, en tanto
aparato burocrtico, deja de ser simplemente el instrumento del capital
para tambin desafiarlo. Explica, as, la creciente reaccin de la clase
capitalista contra el estado. Y se vuelve, entonces, evidente la posibilidad
de que la propia democracia sea colocada en riesgo si este aparato
burocrtico especial y poderoso tuviera la capacidad de subsumir todas las
dems organizaciones y, por lo tanto, a la propia sociedad civil, en lugar de
derivar de ella su legitimidad.
No es preciso dar por supuesta esta ltima hiptesis, que hoy parece cada
vez ms lejana en las sociedades civilizadas, para que podamos entender la
autonoma relativa del Estado. El Estado es relativamente autnomo no
porque la esfera poltica sea relativamente independiente de la esfera
econmica, sino porque la tecno-burocracia es una clase situada dentro del
aparato del Estado, que no solamente influye de afuera hacia adentro al
Estado -de la misma forma que la burguesa y la clase trabajadora lo hacen
como miembros que son de las tres clases de la sociedad civil- sino que
tambin ejerce una influencia interna, en el seno del propio aparato estatal.
Como observa Przeworski, el Estado es autnomo cuando los
administradores estatales disponen de capacidad institucional para escoger
sus propios objetivos y para realizarlos en favor de intereses conflictivos. Y
agrega: la autonoma es un instrumento til de anlisis cuando indica una
entre diversas situaciones histricas posibles (1990: 31-36). Este concepto
de autonoma -autonoma relativa del aparato burocrtico del Estado en
relacin a la sociedad- no debe ser confundido, como observa el autor, con
la idea de un Estado autnomo, capaz de realizar sus propios objetivos e
implementar sus polticas. En este caso, lo que tenemos, en verdad, es un
Estado fuerte, saludable desde el punto de vista fiscal, que dispone de

crdito pblico, y cuenta con un gobierno dotado del efectivo poder de


gobernar, en la medida en que posee legitimidad; o sea, cuenta con slido
apoyo en la sociedad. Un Estado relativamente autnomo en tanto
controlado por una burocracia fuerte puede ser, en realidad, un Estado
dbil, porque, al encontrarse fiscalmente debilitado y en crisis de
gobernabilidad, se revelar incapaz de implementar sus polticas.
Las leyes y las polticas pblicas son siempre el resultado de la
condensacin del poder de las clases o fracciones de clases. En este
proceso, entre tanto, la clase tecno-burocrtica asume un papel importante,
en funcin de la posicin estratgica que ocupa dentro del Estado y de las
grandes organizaciones privadas. En tanto nueva clase media, la burocracia
publica, asociada de manera muy informal a la burocracia privada, asume o
busca asumir la propiedad colectiva de las organizaciones burocrticas que
ayuda a dirigir, inclusive las del propio Estado. De esa forma, al mismo
tiempo que se candidatea a ser una clase dominante, asegura una
autonoma relativa al Estado, en la medida en que, situada
estratgicamente dentro de l, tiene un control sustantivo del aparato
estatal.
La autonoma del Estado, entendida en estos trminos, no deriva de la
debilidad de la burguesa ni puede ser atribuida a la decisin de esta clase
de no interferir directamente (Przeworski, 1990). Una clase dominante slo
abdica formalmente de intervenir cuando sus intereses estn efectivamente
siendo asegurados. La debilidad de la burguesa es una teora ms
razonable, aunque parcial. En verdad, la autonoma del Estado y de su
burocracia es tanto mayor cuanto ms dbil es la sociedad como un todo;
sociedad de la cual la burguesa es apenas una de las clases, aunque la ms
importante.
Theda Skocpol ve tambin al Estado como un aparato dotado de relativa
autonoma. Su perspectiva, sin embargo, da una independencia mayor al
Estado respecto de las clases sociales. Para ella, el Estado es claramente
una organizacin, un aparato que, al menos potencialmente, es autnomo
del control directo ejercido por la clase dominante. Las organizaciones
estatales, a las cuales no equipara necesariamente con la burocracia,
compiten, hasta cierto punto, con la clase dominante (1974: 24-33). Fred
Block va en la misma direccin. Intentando encontrar una solucin para el
problema de la autonoma relativa, ve como alternativa a la reduccin
marxista de entender el poder del Estado como una simple derivacin del
poder de clase, el reconocimiento de que la burocracia pblica puede
perseguir sus propios intereses. En sus palabras:
El punto de partida para una formulacin alternativa es el
reconocimiento de que el poder del Estado es sui generis, no
reducible al poder de clase La burocracia pblica, en conjunto, es
maximizadora de sus propios intereses, est interesada en maximizar
el poder, el prestigio y la su riqueza. (1980: 84)

De hecho, como cualquier clase social, la tecno-burocracia, y


particularmente la burocracia pblica, buscan realizar sus propios intereses.
En la medida en que la burocracia o tecno- burocracia pblica est situada
dentro del aparato del Estado, tiene suficiente poder para reivindicar una
cierta autonoma -una autonoma relativa- para el Estado. Esto no significa
la reduccin del poder del estado al poder de una clase. Significa solamente
reconocer el papel estratgico de esa fraccin de clase, dado el lugar en
que ella acta: el propio interior del Estado. Fred Block, aunque
contradictoriamente, reconoce el carcter de clase social de la burocracia
pblica cuando dice que la burocracia pblica representa una amenaza
potencial a las otras clases (1980: 84), pero en lugar de hacer explcito ese
reconocimiento, insiste en la idea del carcter sui generis del Estado.
En verdad, el Estado contemporneo debera ser visto como una
organizacin, un aparato que est bajo la influencia de tres tipos de agentes
sociales: 1) la alta tecno-burocracia operando en su interior; 2) las clases o
lites dirigentes formadas por los grandes empresarios, los intelectuales de
todos los tipos y por los polticos y lderes corporativos, y finalmente 3) la
sociedad civil como un todo, que engloba los dos primeros pero es ms
amplia que los mismos. En consecuencia, la accin del Estado no es
solamente la expresin de la voluntad de las clases dominantes ni es el
resultado de la autonoma de la burocracia pblica. En contrapartida,
tampoco es la manifestacin de intereses generales. Al contrario, esa accin
es el resultado contradictorio y siempre en cambio de las coaliciones de
clase que se forman en la sociedad civil y de la autonoma relativa del
estado, garantizada por su burocracia interna. Los burcratas pretendern
siempre ser los depositarios de la racionalidad administrativa y, como la
clase trabajadora y la clase capitalista, hablarn siempre a travs de los
polticos que los representan, en nombre de los intereses generales de la
nacin, aunque muchos muy frecuentemente estn en realidad defendiendo
intereses particulares. Como dicen Rueschemeyer y Evans,
el Estado tiende a ser una expresin de un pacto de dominacin, a
actuar coherentemente como una corporacin unida, a transformarse
en un espacio de conflicto social y a presentarse como el guardin de
los intereses universales (1985:48).
En esta perspectiva, el ejercicio del gobierno, o sea, la accin del Estado
editando leyes, formulando polticas pblicas e implementndolas, es
eminentemente contradictoria; pero esto no es ninguna sorpresa, ya que la
sociedad civil de la cual depende (el Estado) es tambin contradictoria,
marcada por conflictos de todo tipo.

El Estado y el rgimen poltico

El Estado tendr un rgimen democrtico si el gobierno que lo dirija,


adems de poseer legitimidad, o sea el apoyo de la sociedad civil, estuviera
sometido a reglas procedimentales que definen la democracia,
particularmente la libertad de expresin y la existencia de elecciones libres.
El rgimen poltico, en tanto, ser ms o menos democrtico dependiendo
del tipo de sociedad civil al que est ligado. Si la sociedad civil fuera amplia,
diversificada y razonablemente igualitaria, la democracia ser sustantiva.
En contrapartida, si se tratara de una sociedad civil autoritaria, en la cual las
diferencias de clase son enormes y los valores democrticos dbiles, la
democracia tender a ser meramente formal. Una sociedad, para ser
democrtica, precisa no solamente de instituciones estatales democrticas
-particularmente de una constitucin y de todo un sistema legal que
garantice los procedimientos democrticos- sino tambin de una sociedad
civil en la que las contradicciones existentes, aunque reales, no sean
insuperables.
En la medida en que el Estado y su gobierno, son la expresin de las
contradicciones existentes en la sociedad, ese Estado precisa encontrar
formas de expresar y resolver las inevitables tensiones. El contrato social de
Hobbes y Rousseau es la primera y ms general forma de resolver ese
problema. Las coaliciones de clase y los respectivos pactos polticos, una
forma ms especfica de garantizar el apoyo de la sociedad civil a los
gobernantes. Finalmente, la existencia de elecciones libres en el marco de
un sistema legal slido, es la forma institucional por excelencia que los
Estados-nacin modernos encontraron para resolver los conflictos y
garantizar a los gobiernos la legitimidad y la gobernabilidad necesarias para
la administracin del Estado.
El Estado jams es una entidad neutra, abstracta, como la presentan tanto
la ideologa liberal como la tecno burocrtica. Su accin es siempre el
resultado de la representacin de intereses en conflicto. Esos intereses se
agregan de diferentes maneras, formando bloques histricos que se
modifican conforme los intereses de clase se alteran en funcin de las
transformaciones del contexto econmico.
La legitimidad de un gobierno depende del apoyo que le otorga la sociedad
civil. Legitimidad no es lo mismo que garantizar la representatividad para
todo el pueblo. Si un gobierno tiene el apoyo de la sociedad civil, puede ser
legtimo sin ser democrtico. A medida que la sociedad se torna
democrtica, la sociedad civil ampla sus bases y pasa a incluir a la clase
media y eventualmente a los trabajadores. Cuanto ms prximos estn
entre s la sociedad civil y el pueblo, mientras ms igualitarios sean los
derechos polticos de los ciudadanos, ms democrtica ser la sociedad
civil.
Este razonamiento asume que es la sociedad civil la que controla al Estado.
Sin embargo, puede haber situaciones en que el Estado controla la sociedad
civil. En este caso el gobierno, por definicin, no poseer legitimidad. Un
rgimen poltico ser autoritario en el caso en que la sociedad civil no sea

ella misma democrtica, o cuando el Estado controla la sociedad civil. En el


primer caso, habr un rgimen autoritario legitimado por la sociedad civil, y
en el segundo un rgimen autoritario desprovisto de legitimidad, en el que
un grupo asumi el poder poltico sin el correspondiente poder civil. Este
ltimo tipo de rgimen ser, por definicin, eminentemente inestable.
En trminos prcticos, se desenvuelve un proceso dialectico entre la
sociedad civil y el Estado, uno controlando al otro, y viceversa. Al mismo
tiempo en que, en las democracias modernas, la base de la sociedad civil se
ampla con el crecimiento -aunque claramente subordinado- de la
participacin de los trabajadores, el aparato del Estado tambin se expande.
La tecno-burocracia surge como clase en las grandes organizaciones
privadas y tambin en el interior del aparato del Estado. A medida que eso
ocurre, el Estado tiende a ganar autonoma relativa respecto de la sociedad
civil. Esa, sin embargo, no es una tendencia que pueda prevalecer en el
largo plazo, en la medida en que existe en ella un elemento autoritario
incompatible con los valores democrticos prevalecientes en el mundo
contemporneo.

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