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Con el apoyo de
OXFAM
OBRAS POR
IMPUEST
POSIBILIDADES
Y RIESGOS
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Presentacin
34
Siglas usadas
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Con el
apoyo de:
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Amrica Latina se ha incorporado a una tendencia global, que empez en Asia y se irradi por el
resto de continentes, de atraccin de capitales privados (muchos transnacionales), en cuanto al
diseo, implementacin y evaluacin posterior de proyectos de inversin, programas y servicios
pblicos tradicionalmente brindados por el Estado. No se trata solo de la contratacin de un actor
privado para la ejecucin de un proyecto, sino de la participacin de este en tal proyecto desde el
diseo, fnanciacin, ejecucin e incluso operacin posterior, dependiendo de la decisin de los
gobiernos.
En el Per, la atraccin de capitales privados como aliados de la gestin pblica en diversos niveles
viene avanzando con rapidez. En los aos 1990, a travs del Decreto Legislativo N 839, Ley de
promocin de la inversin privada en obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos,
iniciamos el proceso mediante el cual el rol del Estado fue reducindose, encaminndose a uno
de regulador de la prestacin de servicios antes que de prestador de los mismos e incorporando
poco a poco al sector privado en mbitos antes reservados para el Estado. El rol de este sector en la
ejecucin de obras pblicas y en la prestacin de servicios pblicos ha ido variando en el tiempo, al
modifcarse las regulaciones nacionales y diversifcarse sus tipos de relacin con el Estado.
Hoy han cobrado relevancia en la gestin pblica dos mecanismos para atraer la participacin del
sector privado: i) las alianzas pblico-privadas (APP) pensadas para proyectos estratgicos de largo
aliento, tanto para inversiones de gran envergadura como para programas y servicios pbicos; y
ii) las Obras por Impuestos (OxI), mecanismo considerado para proyectos de inversin a cuenta del
pago del impuesto a la renta, de carcter ms bien mediano o pequeo. Dependiendo del tipo
de contrato que se defna, las APP o las OxI permiten que el sector privado participe en el diseo,
fnanciacin y/o ejecucin de proyectos de infraestructura y en la prestacin de servicios pblicos.
Si bien el mecanismo OxI no se restringe a empresas extractivas y el peso en su utilizacin por
parte de otros sectores econmicos, como el fnanciero, ha ido creciendo, el monto de inversin
ya ejecutado bajo las OxI es de 404 millones de nuevos soles, de los cuales el 86% correspondi a
empresas extractivas, en su mayora mineras.
En el presente informe daremos cuenta del uso del mecanismo OxI. Nuestro acercamiento se debe
al seguimiento que hicimos, desde el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) y a lo largo de cinco aos
(2007-2012), al gasto social realizado por las empresas mineras a travs del Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Cabe precisar que varias de las empresas que participaron de
este programa plantearon, al fnal del ciclo del programa, la posibilidad de ampliar el mecanismo
OxI, de fexibilizarlo.
SIGLAS USADAS
APP
Alianza pblico-privada
BCP
BID
BM
Banco Mundial
Cepal
Ciprl
DGETP
FMI
Fonie
Foniprel
GPC
MEF
OMAL
ONG
Organizacin no gubernamental
OxI
PIP
PMSP
ProInversin
RSE
SIAF
SNIP
VpD
ELEMENTOS A CONSIDERAR
en la IMPLEMENTACIN de acciones
PBLICO-PRIVADAS
En la literatura revisada, hemos podido constatar que el tema de las APP adquiere diferentes formas en el contexto internacional, desde
alianzas de largo plazo, como las que promueve el Estado peruano ahora, orientadas a resolver un problema de orden pblico conjugando
los intereses de la administracin pblica y del
aliado privado, hasta proyectos de infraestructura prioritarios para el desarrollo local. El mecanismo OxI, como tal, tiene poca presencia en el
debate internacional y tiende a inclursele como
uno ms de alianza entre el sector pblico y el
privado. En nuestra experiencia, aparece como
una accin pblico-privada que busca un objetivo muy concreto, hacer una obra fnanciada con
recursos a cuenta del impuesto a la renta, sea
grande, mediana o pequea1.
Dado que las OxI se consideran como una forma de APP, para este estudio se revis los informes preparados sobre estas por encargo de
instituciones como el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), as como la Fundacin Carolina y el
Observatorio de Multinacionales en Amrica Latina (OMAL)2. Estos son estudios preliminares de
consultores internacionales que trabajan para
7.
En el pas tenemos proyectos como el puente Chilina, que ha costado ms de 200 millones de nuevos soles, pasando por algunas
obras medianas, que fuctan entre 40 y 20 millones de nuevos soles y decenas de pequeas obras que no llegan a los 5 millones
de nuevos soles en municipios distritales y provinciales.
8.
Para mayor informacin sobre el funcionamiento de las APP en la regin y el mundo, revisar: Alborta, Stevenson y Triana (2011);
Casado (2007); Devlin y Moguillansky (2009); Prez, (n. d.); BM (n. d.).
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reco-
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noce que en varios pases no han sido necesarias y que los contratos pueden suplir la ausencia de normativa. Lo realmente importante
es tener: estabilidad en las polticas pblicas;
capacidad tcnica instalada en el sector
pblico para evitar que se genere asimetra
en la informacin entre el privado y los funcionarios pblicos encargados de negociar
contratos y luego supervisarlos; mecanismos
ofciales de transparencia para el seguimiento
de las APP, tanto en la observacin de contratos como en la implementacin de servicios y construccin de bienes pblicos; y mecanismos efcientes y giles de resolucin de
confictos. Una opcin tambin destacada es
la creacin de unidades especializadas dentro de la administracin pblica, apelando a
la profesionalizacin del funcionariado, para
llevar adelante estos mecanismos de APP.
Valor por dinero: el uso de este mecanismo
RIESGOS DE LA PARTICIPACIN
del sector privado en la implementacin
de OBRAS y SERVICIOS PBLICOS
>
Para un desarrollo ms extenso de la crtica al uso de estos mecanismos, leer: Politekon (2014).
En el ao 2008 se da la Ley marco para las alianzas pblico-privadas, con el Decreto Legislativo
1012, y ese mismo ao se aprueba la Ley 29230,
que impulsa la inversin pblica regional y local
con participacin del sector privado, ley que dio
nacimiento al mecanismo OxI. Pero es recin a
partir del gobierno de Ollanta Humala que ambos mecanismos empiezan a ser utilizados con
mayor frecuencia.
Sin embargo, la ampliacin de OxI mediante la
cual se encarga a empresas privadas el fnanciamiento y la ejecucin de obras pblicas a cargo
del pago de sus impuestos despierta algunas
dudas con respecto a la fnalidad ltima que persigue y al costo de oportunidad que en realidad
supone para el Estado y, ms importante, para
las comunidades que necesitan de esas inversiones en salud, educacin o infraestructura de
comunicaciones.
Este mecanismo, se afrma desde el gobierno,
facilitar y acelerar la ejecucin de proyectos,
dado que las organizaciones del sector privado
no estn sujetas a las normas y trabas burocrticas del Estado y suelen, en promedio, tener
un gasto ms efciente, lo que redundara en un
ahorro del costo fnal de los proyectos. Es decir, se lograr obras mejor realizadas, ms costo-efectivas y en menor tiempo que si las ejecutara el Estado. Sin embargo, eso est por verse,
porque no existen datos duros sufcientes que
sostengan dichas afrmaciones y los que hay sugieren una divergencia respecto de la misma y,
si bien el mecanismo presenta algunas ventajas
frente a la ejecucin del Estado, existen tambin
algunos riesgos.
A travs del estudio realizado por GPC, hemos
detectado vacos y ambigedades en las normas
que regulan el mecanismo OxI, los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte
de las empresas que postulan a participar en l
en desmedro de quienes son, o deberan ser, por
legtimo derecho dado que, aunque se trate de
ejecucin privada, esta se realiza con dinero pblico los principales benefciarios de las obras y
de la existencia del mecanismo.
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Actor
Rol
Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF)
ProInversin
Promueve y promociona el mecanismo y tambin da asesora principalmente a travs de oficinas desconcentradas, como la Direccin de
Inversiones Descentralizadas en Piura, Arequipa y Cerro de Pasco.
Gobiernos regionales,
gobiernos locales, juntas de
coordinacin interregional,
mancomunidades regionales,
mancomunidades municipales y
universidades pblicas
Empresa privada
Persona jurdica nacional o extranjera que cumple con todos los requisitos establecidos por la normatividad correspondiente y que puede
aplicar de manera individual o en consorcio a uno o ms proyectos de
inversin, as como tambin a la operacin y mantenimiento de los
mismos.
Contralora General
de la Repblica
Verifica que la entidad pblica cuente con los recursos que le permitan
cubrir con todas las actividades vinculadas al proceso de seleccin, as
como con la operacin y el mantenimiento y encargarse de la verificacin
del monto total invertido para el desarrollo del proyecto y para su
operacin y mantenimiento.
Sunat
H
Cules son las condiciones de operacin de Obras por Impuestos?
Aunque el programa de OxI empez con la idea de, nicamente, financiar los proyectos de
inversin de cuyo desarrollo el Estado no poda hacerse cargo (o no de manera ptima), hoy
incorpora la operacin y el mantenimiento de los proyectos ejecutados.
Inicialmente, solo el gobierno central estaba a cargo de la asignacin de los proyectos ejecutables por el sector privado (mayo de 2008). Luego se permiti participar a gobiernos
locales y regionales (diciembre de 2008) y finalmente esto se ampli para incorporar juntas
de coordinacin interregional, mancomunidades regionales y municipales y universidades
pblicas (2014).
Respecto a las fuentes de financiamiento, el programa fue lanzado considerando solamente
los recursos de canon, sobrecanon, regalas, rentas de aduana y participaciones. A la fecha, sin
embargo, ya incluye recursos provenientes del Fonie y del Foniprel. Adems, con el cuarto paquete reactivador, aprobado recientemente, se consideran tambin recursos ordinarios a todo
nivel de gobierno y expresamente sectores como educacin, salud y seguridad, entre otros.
avanza la
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ntacin
de Obras
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Impuesto
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Monto de inversin
Entre 2009 y el 9 de abril de 2015 se han registrado 1550.3 millones de nuevos soles en
compromisos de inversin dentro del programa de OxI, como muestra el cuadro 2. El incremento significativo en el monto comprometido para 2011 se explica por la construccin del
puente Chilina, en la regin Arequipa, proyecto que represent una inversin de 245.5 millones
de nuevos soles. A partir de entonces, hay una clara tendencia al alza en la imple-mentacin de
proyectos OxI y en la participacin del sector privado, lo que se ha visto con particular claridad
desde el ao 2013, cuando el nmero de obras dobl al de 2012 y multiplic la inversin por 2.5
veces con respecto a 2014 (ver el cuadro 2).
C
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Nmero de proyectos
Monto
1/ Al 9 de abril de 2015.
F
2009
2010
2011
2012
2013
2014
20151
Total
19
35
86
159
6.0
10.3
272.8
178.0
439.2
639.5
4.6
1 550.3
De las 159 obras comprometidas, solo se han concluido 44, lo que representa apenas el 28%
del total de proyectos y se explica en el hecho de que el grueso de ellos fueron adjudicados
entre 2013 y 2014.
Sin embargo, y en forma contraria a lo que se sustenta sobre este mecanismo -que el sector
privado ejecuta con ms celeridad y eficiencia-, hay obras de 2011 y de 2012 que an no
han sido concluidas.
Principales sectores pblicos que atraen la inversin en OxI
Desde el inicio del programa, el sector transporte ha sido el ms beneficiado: capt el 36%
de los proyectos y el 43% de la inversin; luego est el sector saneamiento, con el 20% de
los proyectos y el 24% de la inversin, seguido por el sector educacin, con el 22% de los
proyectos y el 10% de la inversin.
Empresas comprometidas
En total, son 56 empresas las que han participado hasta el momento del mecanismo OxI.
A la fecha, la mayora de las inversiones corresponde a empresas mineras, con alrededor del 51%, seguidas en cuanto al monto por las empresas financieras, con un 32% de
participacin. Ms atrs estn los sectores servicios, construccin y comercio, con un 6%
cada uno.
Es muy interesante observar que de un total de 1550.3 millones de soles comprometidos,
solo diez empresas (entre ellas, cinco mineras: Southern, Antamina, Volcan, Barrick y Gold
Fields; y dos bancos: Banco de Crdito del Per [BCP] e Interbank) concentran ms del 86%
y las cinco primeras ms del 72% de la inversin (ver el cuadro 3).
Gobiernos regionales y locales participantes
Son 91 los gobiernos subnacionales que han usado el mecanismo OxI: 13 gobiernos
regionales, 21 municipalidades provinciales y 57 municipalidades distritales (ver el
cuadro 4). Es interesante constatar que aquellas regiones que ms recursos tienen para
OxI, dada la cantidad significativa de recursos que reciben por canon -como ncash,
Cusco y Cajamarca-, no estn entre los gobiernos regionales que han utilizado ms este
mecanismo (ver el cuadro 5).
O
R
Empresa
Totall
Southern Per
BCP
Grupo Volcan
Antamina
Backus
Minera Barrick
Cementos Pacasmayo S.A.A.
GoldFields
160.3
4.6
6.2
11.3
20.7 102.8
178.1
74.2 129.2
176.9
391.1
25.5
2009-2015(1)
461.9
3.6
1.7
11.7
12.1
69.7
5.6
8.7
54.5
10.6
54.8
8.0
14.7
30.4
16.8
7.5
7.4
13.8
4.3
47.0
4.6
95.5
86.5
83.1
77.5
48.9
18.1
33.0
13.7
31.9
F
u
P
s
Nivel de gobierno
Proyectos
Gobiernos
subnacionales
Monto de inversin
%
Gobierno local distrital
57
63
77
48
506
33
21
23
47
30
379
24
Gobierno regional
13
14
35
22
665
43
Total
91
100
159
100
1550
100
CUADRO 5
Proyectos y montos de inversin de Obras por Impuestos por gobiernos subnacionales, 2009-2015
(en cantidades y millones de soles)
Gobiernos regionales con inversin de Oxl
Gobierno
regional
Monto
Nmero de
proyectos
Arequipa
246
La Libertad
75
Junn
51
Lima
35
lea
25
Piura
23
ncash
19
Callao
12
Lo reto
Total
35
663
Nmero de
proyectos
Monto
101
32
23
Sullana
Trujillo
Huaraz
Huarmey
Morropn
Hualgayoc
19
Pasco
18
Cusco
16
Talara
12
Total
28
311
Nmero de
proyectos
Monto
I la baya
124
Ventanilla
25
Carumas
21
Huayllay
15
Cerro Colorado
15
Tinyahuarco
14
Independencia
Total
20
340
y riesgos
del
mecanis
mo Obras
por
Impuesto
s
S
O
Proceso de seleccin
en el marco de la Ley de
contrataciones del Estado
No existe proceso de seleccin para
identificar un financiador.
Identificacin de quien
financia el proyecto
Identificacin de quien
ejecuta el proyecto
Como sealamos anteriormente, el que las obras se ejecuten ms rpido no necesariamente implica que su desarrollo sea ms costo-efectivo o su resultado mejor en comparacin
con un proceso de contratacin pblica.
Pero este mecanismo s puede servir para acelerar la inversin en los territorios y reducir
brechas de infraestructura con mayor celeridad. Adems, OxI permite invertir en el presente
ingresos futuros (por impuestos que las empresas pagarn), dado que en algunas regiones las
brechas son muy grandes y no existen recursos para invertir simultneamente en varias obras.
Riesgos
A. La definicin de los proyectos de inversin tiene que responder
a prioridades claras
No se ha establecido de manera explcita que el proceso de identificacin de los proyectos
de inversin pblica (PIP) a ser financiados a travs del mecanismo OxI se realice sobre la
base del plan de inversiones de la institucin solicitante. Este requerimiento inicial ha sido
fexibilizado, quedando libre la opcin para que las empresas propongan proyectos que no
formen parte de las obras priorizadas con antelacin en la jurisdiccin, aunque tales proyectos deben estar alineados con los planes de desarrollo local, regional o nacional. Pero,
dada la precariedad del sistema de planificacin nacional, los lineamientos expuestos en
los planes tienden a ser tan generales que prcticamente cualquier propuesta de inversin
podra ser incluida a pedido de una entidad privada.
Al mismo tiempo, un requerimiento importante del mecanismo OxI es que cualquier propuesta de obra pblica hecha por una empresa privada debe ser aprobada por las autoridades locales o regionales. Esta decisin recae en el concejo municipal o en el consejo regional
y no solamente en el alcalde o gobernador regional.
Sin embargo, la identificacin y la seleccin de estos PIP no estn sujetas a mecanismos de
consulta y priorizacin ciudadana, como sucede en el caso de las inversiones seleccionadas
en los presupuestos participativos. En efecto, los gobiernos regionales y locales pueden defnir un listado de obras prioritarias o aprobar una propuesta de obra pblica hecha por la
empre
sa
privada
sin
tener
que
Por otra parte, no se ha establecido un mecanismo que permita identifcar y prever los recursos necesarios para la administracin, operacin y mantenimiento de los servicios pblicos
generados por los PIP resultantes de OxI. De acuerdo al reglamento del mecanismo, todo
ello pareciera dejarse a discrecin de la empresa que postula a participar en l. Lo nico que
se seala con respecto al mantenimiento es que se postula al mecanismo para el financiamiento, ejecucin y, de ser el caso, mantenimiento, sin ms explicaciones ni especificidad,
lo que deja abierta la posibilidad de que este ltimo aspecto quede fuera del contrato.
B. Posibles lmites a la fiscalizacin y la vigilancia ciudadana de los recursos
Los recursos destinados a financiar proyectos de OxI se registran en el Sistema Integrado
de Administracin Financiera (SIAF) en la fuente Recursos por operaciones de crdito. Sin
embargo, el registro presupuestal no se hace en el momento en que la obra est siendo ejecutada, sino ex post, lo que limita la posibilidad de fiscalizacin por parte de la sociedad civil.
Adems, las empresas o consorcios ejecutores de las obras no aparecen como proveedores
de la construccin, sino que es la misma empresa financiadora la que aparece como proveedora del gobierno regional o local cuando ella opta por el mecanismo de financiacin y
ejecucin conjunta, que es el ms recurrente.
Ni la ley ni su reglamento hacen explcita -ni aun sugieren de forma expresa- prohibicin o
limitacin alguna ni establecen mecanismos de control para que la empresa que financia un
proyecto de inversin pueda contratar a una empresa relacionada, sea o no del mismo grupo
econmico, para la ejecucin de la obra. La nica limitacin es que el proyecto no puede estar dentro del giro de negocio de la empresa que postula a financiarlo por el mecanismo OxI.
Es decir, por ejemplo, Graa y Montero no podra financiar y construir un hospital bajo este
mecanismo, pero, en teora, la minera Minsur s podra financiarlo y adjudicarle a la constructora Aesa la ejecucin de la obra, aunque se trate de una empresa del mismo grupo.
Cabe sealar que para cada obra financiada por el mecanismo OxI la Contralora General
de la Repblica debe hacer una evaluacin previa de la misma. Adems de este filtro, antes
de ser adjudicada, la OxI debe ser aceptada por el SNIP. Estas condiciones previas establecidas generan algunas dudas debido a la situacin en la que se encuentra actualmente la
Contralora General de la Repblica, desbordada por miles de denuncias de corrupcin en
gobiernos locales y regionales, lo cual nos hace preguntarnos si puede hacer un control
eficaz y oportuno a las OxI.
Dadas las caractersticas particulares de este mecanismo, sera recomendable que se irmplemente un sistema ad hoc que permita hacer seguimiento de la ejecucin financiera y
administrativa de los proyectos financiados, para ser usado en el momento en que son irmplementados. Tal sistema debera ser administrado por ProInversin, para lo cual tendra
De
hecho,
son las
propias empresas participantes las que, al incorporar el mecanismo OxI dentro de sus
programas de responsabilidad social empresarial (RSE) y propugnar su legitimidad a travs
de presentaciones y difusin en las redes sociales, alientan esta confusin7.
9.
La referencia es al acpite 16 de dicho reporte, en el captulo destinado a la discusin de polticas pblicas que aseguren
la recuperacin econmica del pas (FMI, 2015).
10.
Al respecto, cabe sealar que GPC acaba de publicar el estudio Buenas prcticas de gestin descentralizada
(2015), donde discute el mito de la supuesta poca eficacia de los gobiernos regionales para ejecutar el presupuesto que les
es asignado.
11.
Como seal Martn Beaumont en el debate preliminar de este documento: Obras por Impuestos deja de
lado el apellido de ambas, obras pblicas con impuestos que nutren recursos pblicos. Hay un riesgo latente si es
que no aclaramos el origen pblico y, por tanto, bajo escrutinio ciudadano, de las obras y los recursos en las OxI.
12.
Algunos ejemplos de esto por parte de las empresas BCP, Backus y Volcan se pueden revisar en: El Comercio
(2014), Backus Per (2014) y Volcan (n. d.).
Los ciudadanos deben tener la correcta percepcin de que esas obras se hacen con fondos
que se constituirn en recursos pblicos, ya que son producto del pago futuro de impuestos
de las empresas que los ejecutan, impuestos que todos los peruanos debemos pagar. En
estricto, entonces, no son fondos de la empresa, sino del Estado.
Dado que la postulacin a este mecanismo por parte de las empresas as como los montos
comprometidos en proyectos se ha incrementado en 81% (desde el inicio, en 2008, hasta
fnes de 2014) segn cifras de ProInversin, esto sugiere que OxI es un mecanismo muy
atractivo. En la prctica, cuando una empresa hace que OxI constituya parte de su RSE, mejorando con ello sus relaciones e imagen, los recursos del Estado estn fnanciando parte de
esa mejora de imagen. Adems, en el caso de territorios donde hay confictos por la presencia de alguna de las empresas, el uso de este mecanismo puede reemplazar los recursos de
RSE que deben generar entornos favorables para su actividad.
Asimismo, que el ciudadano piense que este tipo de obras son parte de la RSE de una empresa, particularmente de las empresas extractivas, puede distorsionar la relacin que existe
entre la sociedad, el Estado y el actor privado. En efecto, puede ocurrir que la ciudadana
identifque a una empresa como la proveedora de servicios pblicos, cosa que sucede en
muchas reas de infuencia de empresas mineras por ejemplo, incrementndose luego la
demanda que se le hace a dicha empresa por parte de la poblacin del entorno de un proyecto extractivo. Por eso, hay que evitar que se produzca, de facto, un reemplazo del Estado.
As, sera recomendable que ProInversin realice una agresiva campaa publicitaria con el
objetivo de que los ciudadanos entiendan que el fnanciamiento de OxI se realiza con un
pago adelantado de recursos pblicos y que son los gobiernos regionales y locales los que
hacen posible esta ejecucin. En dicha campaa ser importante tambin resaltar el esfuerzo que realizan las empresas adelantando recursos del pago futuro de sus impuestos.
BIBLIOGRAFA
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Volcan (n. d.). Obras por Impuestos. Recuperado de http://goo.gl/ZJHBQm
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