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Isaas Tobasura Acua
University of Caldas
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Los principios del mercado asegurarn que no hay lmites al crecimiento. Al igual que otros bienes, si cualquier
recurso natural se vuelve ms escaso, aumentar su precio y descender su consumo.
Anthony Giddens, 1999
Los mercados no existen en forma natural, sino que son construidos social y polticamente, y continuamente
reorganizados en todas las sociedades industriales modernas.
Jorge Riechmann, 1996
La poltica ambiental se entiende como el conjunto de reglas establecidas para dirimir los conflictos y regular las
interacciones entre la sociedad civil, la empresa privada y el Estado, en relacin con el uso, conservacin y
restauracin del medio ambiente. En otras palabras, es el conjunto de objetivos, principios, criterios y
Universidad de Caldas
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orientaciones generales para la proteccin del medio ambiente de una sociedad particular (1). Parte del hecho
de que la actuacin pblica es imprescindible para regular y controlar el uso de los recursos naturales y las
funciones ambientales, con el fin de evitar la sobreexplotacin o ineficiente utilizacin de los activos ambientales,
es decir, alcanzar la sostenibilidad ambiental. Y en esta direccin, trata de encontrar arreglos institucionales y
medidas de accin capaces de obtener un objetivo de uso de los recursos naturales y calidad ambiental a travs
de las decisiones individuales y racionales de los agentes usuarios de los recursos.
Los objetivos de la poltica ambiental se orientan a prever o mitigar los impactos sobre los recursos naturales y el
medio ambiente, conservar o restaurar los recursos naturales o remediar un viejo problema ambiental. En
sntesis, garantizar la calidad del medio ambiente, la base de recursos para las generaciones presentes y
futuras, y la calidad de vida. Dicha poltica se materializa en instrumentos como los de regulacin directa, los
administrativos y de planificacin, los econmicos y los de persuasin moral, educacin y sensibilizacin. Una
poltica ambiental especfica sobre biodiversidad, aguas, fauna, reas protegidas, humedales, reas costeras,
etc.- puede hacer uso de varios de los instrumentos mencionados.
Revisando los ltimos cuatro planes de desarrollo del pas, se encuentran medidas de poltica relacionados con
los instrumentos antes mencionados. Sin embargo, en todos ellos, se ha enfatizado y privilegiado los de carcter
econmico, debido, entre otras cosas, a la lgica del modelo econmico imperante, que deja en el mercado la
conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente, la equidad social y la reduccin de la pobreza.
Segn esta tesis, el mercado asegura que no hay lmites al crecimiento y que, al igual que otros bienes, si
cualquier recurso, incluyendo los naturales, se vuelve ms escaso, aumentar su precio y descender su
consumo, evitando as su agotamiento. En este texto se hace una revisin de los instrumentos de poltica
ambiental de los ltimos planes de desarrollo y se pone de manifiesto el privilegio que se otorga a los de carcter
econmico, en razn de las virtudes que stos parecen tener a la hora de su aplicacin. Cuestiona la tesis segn
la cual los problemas ambientales y sociales generados por los procesos productivos externalidades- se
pueden resolver reduciendo los mltiples valores de la naturaleza y el medio ambiente a un nico valor el
econmico- y ste a precio, e internalizndolo, mediante instrumentos de la economa neoclsica.
ANTECEDENTES
Colombia ha sido uno de los primeros pases de Amrica Latina en contar con una normatividad sobre el manejo
y proteccin de los recursos naturales y el medio ambiente. Desde comienzos de la Repblica y en las mismas
Leyes de Indias y los decretos del Liberador se produjeron normas sobre el manejo de los recursos naturales.
No obstante, slo hasta 1974, se expidi el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin
del Medio Ambiente (Decreto 2811/74) y, aunque ste contiene los principios bsicos para un adecuado manejo
del ambiente, carece de los instrumentos fundamentales para su aplicacin.
En el marco del modelo Advocacy Coalitions (AC) (2), Colombia desde el siglo XIX ha tenido tres tipos de
poltica ambiental (cuadro 1):
La clsica, que corresponde a la consolidacin del Estado nacional y se caracteriza por valores centrados en la
supremaca de los seres humanos sobre la naturaleza a la que deben dominar para poderla usufructuar. En vista
de que el espacio es percibido como infinito y rico en recursos, la poltica en este perodo se centra en definir los
ttulos de propiedad para lo cual se establecen instrumentos jurdicos y fiscales.
La productivista es similar a la poltica ambiental clsica en cuanto se refiere a los valores que la sustentan, pero
difiere de ella en que el Estado se constituye en el actor principal del desarrollo econmico y social del pas, lo
cual se tradujo en una poltica intervencionista centrada en el plan como principal instrumento de la gestin
pblica. El enfoque productivista fue complementado con mediadas orientadas a la proteccin de algunos sitios y
especies de inters, antes de que fuera promulgado el cdigo de los recursos naturales en 1974, que en la
gestin ambiental fue inocuo.
La poltica de desarrollo sostenible surge como consecuencia tanto de un cambio de valores en las relaciones
del hombre con la naturaleza como en el cambio del rol del Estado. El hombre se considera hasta cierto punto
un elemento ms de la naturaleza y el Estado deja de ser el responsable del desarrollo de la sociedad y pasa a
ser el garante de las reglas de juego para que los agentes econmicos y sociales alcancen sus objetivos. A partir
de este perodo, el medio ambiente se considera como una variable inherente al desarrollo y se eleva a norma
constitucional el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un ambiente sano, aspectos centrales del marco
institucional para la gestin ambiental en el pas.
Como se advierte en el Plan Nacional de Desarrollo La revolucin pacfica (3) , la legislacin ambiental (hasta
la Ley 99/93) no haba sido acompaada por una capacidad de gestin institucional efectiva por parte del Estado
y existan en ella numerosos vacos y contradicciones. Aspectos como el manejo y transporte de sustancias y
residuos peligrosos, el control de la contaminacin de aguas subterrneas, la formulacin de estudios y
declaraciones de efecto ambiental, la participacin comunitaria en los procesos de toma de decisin, no estaban
claramente reglamentados en la normatividad existente.
Cuadro 1. Polticas ambientales: principios, valores e instrumentos
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Principios
Instrumentos
Institucionalidad
Productivista: 19361991
Estado motor del
desarrollo. Hombre
domina la naturaleza.
Social-liberalismo.
Explotacin intensiva y
cientfica de los recursos
vs. Conservacin
Plan. Planeacin
centralizada. Poltica
reglamentaria
Inderena. CAR.
Minsalud. EPM.
Desarrollo Sostenible:
1991Libre mercado. Estado
orientador. Hombre parte
de la naturaleza?
Agenda 21. Conferencia
de Ro-92
Leyes marco: CP. Ley
99/93. Planeacin
descentralizada
SINA, Minambiente, CAR,
Institutos, DAMA.
Los estados deben promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente. A fin de alcanzar el
desarrollo sostenible, la proteccin del ambiente deber constituir parte integrante del proceso
de desarrollo y no podr considerarse en forma aislada. Cuando haya peligro de dao grave o
irreversible para el medio ambiente, y ante la falta de certeza cientfica absoluta, los estados
debern aplicar ampliamente el concepto de precaucin. Las autoridades nacionales deben
procurar la internalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos,
teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina, debera en principio, cargar con los
costos de contaminacin. Deber adoptarse como herramienta nacional la evaluacin del
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Para el manejo ambiental se crea el Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuyos componentes y sus
interacciones definen los mecanismos de actuacin del Estado y la sociedad civil. La columna vertebral del
sistema de gestin ambiental nacional es el SINA, que articula el Ministerio del Medio Ambiente, las
Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), los Institutos de Investigacin y los Departamentos
Administrativos. Dentro del SINA, se crea el Consejo Nacional Ambiental (CNA), que hace la funcin de instancia
de concertacin entre el sector pblico y privado de polticas, planes y programas ambientales. En l tienen
asiento ocho ministerios, la empresa privada, los grupos tnicos, las ONG, las universidades y el Consejo de
Educacin Superior (CESU), entre otros.
Adicionalmente, la nueva Constitucin incorpor instrumentos y mecanismos para la participacin de la sociedad
civil en la gestin ambiental y en la defensa de los recursos naturales y el medio ambiente. Entre los nuevos
instrumentos se destacan: las consultas a las comunidades indgenas, negras y raizales, las audiencias pblicas,
la accin de tutela, las acciones de cumplimiento, acciones populares y de grupos colectivos. Aunque muchos de
estos instrumentos han sido valiosos para la defensa de los bienes pblicos y especficamente para que las
comunidades defiendan el derecho a disfrutar de un ambiente sano, algunos no han sido eficaces, en muchos
casos, debido a que no se encuentran reglamentados como son la consulta a las comunidades y la Evaluacin
de Impacto Ambiental, este ltimo por carecer de lneas base e indicadores ambientales (5).
Adicionalmente, para tomar decisiones acertadas el pas carece de estndares ambientales, como en el caso de
la imposicin de tasas retributivas. La nueva institucionalidad propici la incorporacin de la dimensin ambiental
en los planes de desarrollo del pas. Se considera que el desarrollo sostenible es el principio bsico de la
poltica ambiental colombiana (artculo 1, inciso 1 de la Ley 99). Se parte del concepto de desarrollo sostenible
de Brutdland 1987 (6), y dentro de l, se consideran cuatro aspectos: la bsqueda de la eficiencia econmica
para hacer un uso menos intensivo de los recursos, el mejoramiento de la calidad de vida de la actual
generacin, la equidad intra e intergeneracional y la proteccin del medio ambiente.
LA POLTICA AMBIENTAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO
Para ser consecuente con lo estipulado en la Constitucin Poltica de Colombia, y a sabiendas de que la
primera poltica ambiental pblica es la planificacin, a partir del Gobierno de Csar Gaviria Trujillo, los planes de
Desarrollo comenzaron a incluir la dimensin ambiental como parte fundamental de la planificacin. Veamos:
Plan de desarrollo La revolucin pacifica(7)
La poltica ambiental para el perodo de 1991 a 1994 est orientada a crear la institucionalidad para la gestin
ambiental y formular polticas orientadas al uso, conservacin y restauracin de los recursos naturales, para
garantizar el desarrollo sostenible. En el cuatrienio se sanciona la Ley 99/93 y se institucionaliza el SINA como
ente rector de la gestin ambiental.
La poltica busca comprometer de manera activa los sectores productivos privados, el gobierno y la ciudadana,
en la generacin de los recursos humanos, cientficos, productivos, econmicos, legales y operativos que
permitan la conservacin y recuperacin de la base natural del pas, de manera que se garantice a las
generaciones futuras una oferta ambiental suficiente sobre la cual sustentar un sano desarrollo econmico y
social. Para lograrlo define como objetivos:
Generar alternativas de uso de los recursos naturales que sean econmica, ecolgica y socialmente
sostenibles.
Preservar, conservar y rehabilitar los recursos naturales renovables y la calidad del medio ambiente.
Prevenir y mitigar el impacto ambiental que las actividades productivas puedan generar sobre el patrimonio
natural y la calidad de vida de los colombianos.
Reorientar los procesos de ocupacin del territorio con el fin de desestimular la ocupacin del espacio a
expensas de reas naturales frgiles y/o estratgicas.
Estimular actividades productivas limpias mediante una poltica fiscal y de precios, que contribuya al uso
adecuado de los recursos naturales y a incentivar inversiones ambientalmente sanas.
Fortalecer el conocimiento de los recursos naturales y del ambiente por medio de investigacin bsica y
aplicada que permita su aprovechamiento sostenible.
Reorganizacin Institucional: Teniendo en cuenta las graves deficiencias de la gestin ambiental vigente se
plantea la reforma institucional. Se crea el Ministerio del Ambiente y se organiza una estructura compuesta por
entes planificadores, coordinadores y ejecutores en los mbitos nacional, regional y local.
Entes rectores de la gestin ambiental: Ministerio del Medio Ambiente y los Recursos Naturales: es el ente rector
y formulador de la poltica ambiental y participa en las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente.
Consejo Nacional del Ambiente y los Recursos Naturales: es el mbito de concertacin entre los sectores en
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torno a la gestin de los recursos naturales. Direccin de Parques Nacionales del Ministerio: el gobierno plantea
una poltica para la delegacin de la gestin de los parques naturales en entidades regionales pblicas como las
CAR, cabildos indgenas, municipios o sus asociaciones; o privadas como las ONG, asociaciones cvicas,
empresas privadas que tengan la capacidad de asumirla.
Entes ejecutores de la poltica ambiental: las CAR son los entes ejecutores de la poltica ambiental en las
distintas regiones, siguiendo los lineamientos trazados por el Ministerio, ajustando sus planes, programas y
proyectos a las realidades locales. Las corporaciones son entes autnomos en lo administrativo y financiero y en
el mbito regional son las autoridades ambientales.
Sociedad y control: el Estado delega responsabilidades de gestin ambiental en asociaciones comunitarias,
ONG y dems entidades privadas, en la medida en que stas adquieran y sustenten la capacidad para hacerlo.
Las comunidades deben ser informadas sobre los proyectos de inversin en sus localidades, de manera que
puedan participar en los procesos de decisin. El gobierno debe apoyar las Acciones Populares como un
mecanismo para lograr que las comunidades afectadas por daos ambientales sean atendidas. Se plantea crear
mecanismos para que las comunidades puedan hacer sus denuncias o aportes en materia ambiental a las
autoridades pertinentes.
Gestin ambiental en reas estratgicas: La gestin ambiental se concentr en cinco reas estratgicas: gestin
y manejo de ecosistemas; prevencin de desastres; incentivos, restricciones y precios; poltica internacional;
educacin ambiental, cuyo objetivo es generar conciencia y capacitar sobre formas ecolgicas, econmicas y
socialmente viables de uso de los recursos naturales.
El Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologa Agropecuaria (SINTTAP) se encarga de orientar los
programas de extensin agrcola, haciendo nfasis en la conservacin de los recursos naturales y, las Unidades
Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria (UMATA), se responsabilizan de capacitar y promocionar la
educacin ambiental en los municipios.
Financiacin de la gestin ambiental. Para asegurar que la gestin ambiental sea econmicamente eficiente y
pueda lograr los objetivos trazados, el plan estableci mecanismos de financiacin de fuentes tales como:
Recursos asignados por la Constitucin por concepto del impuesto predial.
Recursos del Fondo Ecolgico Cafetero.
Recursos de Cooperacin Tcnica Internacional.
Operaciones de canje de deuda externa para la proteccin de la naturaleza.
Tasas por contaminacin y explotacin de recursos naturales. Estas medidas debern ser suficientemente
onerosas para inducir un uso ms eficiente de los recursos naturales y permitir la financiacin de tareas de
recuperacin de ecosistemas degradados (8) .
Recursos provenientes de la ley 56 de 1981.
Un componente del fondo de regalas creado por la nueva Constitucin.
Plan de desarrollo Salto social hacia el desarrollo humano sostenible (9)
El objetivo es avanzar de manera gradual en lo que se considera desarrollo humano sostenible, entendido
como la aplicacin de las oportunidades y capacidades productivas de la poblacin para contribuir a una mejor
formacin del Capital Social. Con la aplicacin del plan se espera satisfacer de manera equitativa las
necesidades de las generaciones presentes y mejorar la calidad de vida mediante un manejo adecuado del
patrimonio natural, conservando opciones de bienestar para las generaciones futuras.
El plan invoca los principales deberes ambientales del Estado, contemplados en la Constitucin Poltica de 1991,
recogidos en la Ley 99 de 1993, los cuales se traducen en las siguientes acciones: planificacin del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservacin, restauracin
o sustitucin, y la proteccin de la diversidad e integridad del ambiente.
La poltica ambiental tiene como fundamento el desarrollo humano sostenible, con los objetivos de: Promover
una nueva cultura del desarrollo, mejorar la calidad de vida, promover la produccin limpia, desarrollar la gestin
ambiental sostenible, incorporar la dimensin poblacional en los procesos de planificacin.
Estrategias: la poltica ambiental se desarrollar a travs de acciones educativas, concertacin para aumentar el
capital social, gradualidad, polticas nacionales y gestin descentralizada, participacin ciudadana, y apoyo
cientfico y tecnolgico.
La formacin de valores ambientales y la educacin seran la base para construir una nueva cultura ciudadana,
mediante la introduccin de contenidos ambientales en la educacin formal y no formal, con el propsito de
generar conciencia social sobre derechos y deberes frente al desarrollo humano sostenible. Para introducir la
dimensin ambiental en los currculos de la educacin bsica y media se aprob el Decreto 1743 de 1994 (10) ,
que exige a los establecimientos educativos formular y ejecutar proyectos ambientales escolares (PRAES).
El plan propone fortalecer mecanismos como las audiencias pblicas, la intervencin en los procesos
administrativos, el derecho de peticin de informacin, las acciones populares y de cumplimiento y la consulta
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previa con la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las comunidades indgenas y negras,
cuando se adopten decisiones ambientales que incidan en sus territorios. El Estado dispone de cinco formas
bsicas de intervencin: instrumentos econmicos, instrumentos jurdicos, regulacin directa, mecanismos
administrativos, e inversiones adelantadas para la conservacin y restauracin de los recursos naturales
renovables. El gobierno, dentro de este plan, dar prioridad a los instrumentos econmicos.
La estrategia ms eficiente de orientacin de los sistemas de produccin y los patrones de consumo hacia la
sostenibilidad, ser la de modificacin de la estructura de precios, para permitir la asignacin de un adecuado
valor econmico a los recursos naturales, e incluya ese valor en los bienes y servicios. La aplicacin de estos
instrumentos se utilizar para estimular a los usuarios de los recursos naturales a cumplir con las normas
ambientales y modificar sus patrones de consumo, inducir la adopcin de procesos y el consumo de bienes
producidos mediante tecnologas limpias. Se har nfasis en la aplicacin de tasas retributivas y
compensatorias y tasas por uso de los recursos naturales. Se establecern incentivos econmicos
complementarios, para quienes contribuyan al aumento del capital social, conserven el entorno, hagan uso
eficiente de los recursos naturales y eviten la produccin de sustancias contaminantes.
En cuanto a los mecanismos administrativos, como las licencias ambientales, el diagnstico ambiental de
alternativas (DAA) y los permisos para el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, se constituyen
en herramientas bsicas para la gestin ambiental. Para otorgar las licencias se propone realizar un proceso gil
y transparente, y se crea un mecanismo de control de calidad de los estudios de impacto ambiental (EIA).
Tipos de acciones. Se adoptarn dos tipos de acciones: una dirigida al mejoramiento ambiental y otra de
carcter instrumental. La primera incluye proteccin de ecosistemas estratgicos, mejor calidad del agua, mares
y costas limpias, ms bosques, mejores ciudades y poblaciones, poltica poblacional y produccin limpia. Y
entre las acciones instrumentales educacin y concienciacin ambiental, fortalecimiento institucional, produccin
y democratizacin de la informacin, planificacin y ordenamiento territorial y cooperacin global.
Para el fortalecimiento institucional la meta del programa ser poner en marcha, desde el SINA, la generacin de
una cultura organizacional eficiente y comprometida, poniendo en funcionamiento las 44 entidades creadas por
la ley 99 de 1993, entre ellas, el Ministerio del Medio Ambiente, los institutos de investigacin, las corporaciones
y entidades responsables de la gestin ambiental, con miras al logro de la misin del programa, es decir,
propender por el desarrollo sostenible.
El sistema de informacin e investigacin ambiental se emplear como apoyo a las entidades del SINA y la
sociedad civil. Se ocuparn de la investigacin sobre los elementos biogeogrficos del pas, el conocimiento del
patrimonio natural, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y estudios de poblacin y medio
ambiente. Se adelantarn estudios e investigaciones necesarios para retroalimentar el sistema nacional de
informacin ambiental y generar informacin y metodologas que contribuyan a la planificacin y la gestin
ambiental. La investigacin ambiental en las universidades, las instituciones del sistema nacional de ciencia y
tecnologa y los institutos de investigacin especializados (Ideam, Sinchi, Von Neumann, Von Humboldt e
Invemar) sern financiados a travs del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa.
La Planificacin y el ordenamiento territorial, as como los estudios de impacto ambiental y los diagnsticos
ambientales de alternativas, sern considerados como instrumentos bsicos para la toma de decisiones sobre la
realizacin de proyectos y la utilizacin de los recursos naturales. El ordenamiento ambiental del territorio se
constituir como instrumento fundamental para la planificacin y gestin ambiental nacional, regional y local. El
Ministerio del Medio Ambiente y las instituciones ambientales sern las encargadas de liderar los procesos de
desarrollo y consolidacin de herramientas de ordenamiento ambiental del territorio, para que, de manera
participativa, los departamentos, distritos y municipios preparen los planes, programas y proyectos ambientales
en sus respectivos planes de desarrollo. Como instrumento de zonificacin ambiental y proteccin de los
bosques del litoral pacfico, se pondr en marcha lo estipulado en la Ley 70 de 1993, en lo relativo a la titulacin
de tierras a las comunidades negras.
El gobierno propondr la ratificacin de los convenios de cambio climtico y Basilea, al igual que
la Enmienda de Copenhague del Protocolo de Montreal, Convenio relativo a la Asociacin
Interamericana de Informacin para el Cambio Global (IAI), y el Protocolo Relativo a las reas y
Flora Silvestres Especialmente Protegidas del Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del
Medio Marino de la Regin del Gran Caribe. El pas estudiar la conveniencia de ratificar las
convenciones sobre desertificacin, humedales (Ramsar) y Organizacin Mundial de Maderas
Tropicales. Se promover la integracin del tema ambiental en la agenda de negociacin tanto a
nivel regional como sub-regional (11) .
Financiacin: La gestin ambiental para este cuatrienio se financiar con recursos del presupuesto nacional,
crdito externo, cooperacin tcnica, rentas administradas y recursos propios de las entidades territoriales y de
las corporaciones regionales. La inversin pblica en gestin ambiental aumentar de un 0.1% del PIB en 1994
al 0.57% del PIB en 1998, con lo cual se aspira a cumplir con los estndares internacionales.
Plan de desarrollo Cambio para construir la paz (12)
La prioridad del plan es garantizar la internalizacin de las variables ambientales en la formulacin y ejecucin
de las polticas pblicas sectoriales, regionales y macroeconmicas. Para garantizar resultados concretos en la
calidad del ambiente, se propone incrementar la articulacin, prioridades y focalizacin de las acciones y
promover la intensa, amplia y eficaz participacin de los actores sociales e institucionales, mediante acuerdos y
responsabilidades compartidas con instrumentos para su evaluacin y seguimiento, que permitan medir la
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2.
Manejo integral del agua. A travs de acciones de mejoramiento de la oferta de agua en cantidad y
calidad, mediante el ordenamiento y manejo integral de cuencas, el diseo de instrumentos
econmicos para su conservacin y el ajuste a los rangos de consumo; prevencin y control de la
contaminacin con la implementacin del Plan de manejo de aguas residuales; y la formulacin de la
Ley Nacional del Agua.
3.
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5.
Planificacin y administracin eficiente del medio ambiente. Mediante acciones dirigidas a fortalecer
la capacidad de gestin y la articulacin de los diferentes actores que integran el SINA en el mbito
territorial. Formular una poltica de Estado de desarrollo sostenible, que involucre y comprometa al
sector pblico, al sector privado y a la sociedad civil. Promover la conformacin de consejos
ambientales regionales, como escenarios de participacin y de concertacin para la gestin ambiental
regional.
Los de regulacin directa. Son conocidos como de comando y control. Consisten en medidas institucionales
que estn orientadas a influir sobre el desempeo ambiental mediante el establecimiento de leyes y
regulaciones que prescriben objetivos, estndares y tecnologas que deben ser cumplidos. Se basan en el
mecanismo de coercin-sancin, y constituyen una de las principales formas de intervencin de la que
disponen los Estados y la comunidad internacional para ejercer control dentro de la sociedad. Ejemplo de
estos son: niveles de emisiones mximas permitidas, normas de calidad, prohibicin de comercializacin,
entre otros. En su mayora actan por sectores: agua, aire, suelo, descuidando las interacciones y conexiones
ecosistmicas. Y lo peor de todo, muchas veces no se aplican las normas.
2.
3.
Econmicos. Estn orientados a proveer seales de mercado a partir de la modificacin de los precios
relativos y/o de transferencia financiera. Deben suministrar los precios y otras seales del mercado con el
propsito de ayudar a reconocer a las instancias decisorias las implicaciones ambientales de sus decisiones.
Buscan crear incentivos para adoptar tecnologas limpias o hacer uso racional de los recursos. Pueden ser:
sistemas de cargo o tasas impositivas o de uso de los recursos, tributacin convencional (impuestos, regalas,
o incentivos), pagos de servicios ambientales y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), creacin de
mercados verdes, canje de deuda por naturaleza, instrumentos econmicos diseados para la captura de
recursos (impuesto predial, transferencia del sector elctrico, fondo nacional de regalas y tasas retributivas),
crditos preferenciales y subsidios.
4.
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la utilizacin ms adecuada de los recursos naturales y evitar producir daos al medio ambiente. Tienen
propsitos disuasivos en la medida en que buscan capitalizar la preocupacin y la responsabilidad tica en el
proceso de toma de decisiones de los individuos, persuadindolos a disminuir los niveles de deterioro
ambiental. Entre estos se encuentran la educacin, la asesora y extensin y los sistemas de informacin
ambiental.
Revisando los planes de desarrollo de los ltimos cuatro gobiernos se encuentran medidas de poltica
relacionados con los cuatro instrumentos mencionados (Cuadro 2). Al igual que en otros pases, los planes de
desarrollo han privilegiado los de tipo econmico, dejando que sean los agentes individuales los que, voluntaria y
racionalmente, asuman y lleven a cabo acciones de preservacin y mejora del ambiente, orientados por las
seales del mercado.
En el Plan de Desarrollo La revolucin pacfica, se destaca la creacin o el reordenamiento del Sistema
Nacional Ambiental y la creacin de los mecanismos para la financiacin de la gestin ambiental. Entre ellos,
tasas por contaminacin y explotacin de los recursos naturales onerosas orientadas a la recuperacin de
ecosistemas degradados. El propsito es fomentar actividades productivas limpias mediante medidas fiscales y
de precios.
Administrativos
Econmicos
Educacin,
investigacin,
Informacin
La Revolucin
Pacfica
Normas de
calidad,
estndares de
emisin, normas
sobre productos y
procesos
productivos
Planificacin y
reorientacin de
los procesos de
ocupacin del
territorio
Medidas
econmicas para
financiar la
gestin ambiental,
Poltica fiscal y de
precios y
mecanismos de
financiacin
Investigacin,
educacin
ambiental y
asistencia tcnica
El Salto Social
Idem
Licencias
ambientales, EIA,
DAA, permisos de
aprovechamiento y
POT
Produccin limpia,
tasas de uso y
retributivas,
incentivos
econmicos (IF),
inversiones
Acciones educativas,
Apoyo cientfico y
tecnolgico, sistema
de informacin
Cambio para
Construir la Paz
Idem
Hacia un Estado
comunitario
reas protegidas,
biodiversidad,
bioseguridad,
biotecnologa, OGM
POT, descentralizacin
y Planificacin
Planificacin,
descentralizacin
Tasas retributivas,
licencias de
explotacin,
exenciones por
conservacin,
certificacin de
productos, normas ISO
14.000
Educacin,
conocimiento,
informacin, lnea base
e indicadores
Educacin
ambiental,
Informacin
Fuente: elaborado por el autor con base en la informacin de los Planes de Desarrollo
En el plan de desarrollo El salto social, aunque plantea cinco formas de intervencin (instrumentos
econmicos, jurdicos, regulacin directa, administrativos e inversiones), se da prioridad a los instrumentos
econmicos. Segn el plan, la estrategia ms eficiente de orientacin de los sistemas de produccin y los
patrones de consumo hacia la sostenibilidad, ser la de modificacin de la estructura de precios, para permitir la
asignacin de un adecuado valor econmico a los recursos naturales, e incluya ese valor en los bienes y
servicios. La aplicacin de estos instrumentos se utilizar para estimular a los usuarios de los recursos naturales
a cumplir con las normas ambientales y modificar sus patrones de consumo, inducir la adopcin de procesos y el
consumo de bienes producidos mediante tecnologas limpias. Otros de los instrumentos utilizados son el
certificado de incentivo forestal, tasas por uso del agua y certificacin de productos.
Tambin hace nfasis en la aplicacin de tasas retributivas y compensatorias y tasas por uso de los recursos
naturales. Establece incentivos econmicos complementarios para quienes contribuyan al aumento del capital
social, conserven el entorno, hagan uso eficiente de los recursos naturales y eviten la produccin de sustancias
contaminantes. En cuanto a instrumentos administrativos y de planificacin se establecen como herramientas
bsicas para la gestin ambiental las licencias ambientales, el diagnstico ambiental de alternativas (variante y
complemento de la EIA) y los permisos para el aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Los
instrumentos de sensibilizacin y creacin de mayor responsabilidad estn orientados a programas de educacin
y capacitacin, adems de la creacin del sistema de informacin y la asesora y asistencia tcnica.
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En el plan de desarrollo Cambio para construir la paz, se enfatiza en medidas administrativas orientadas a
descentralizar el Sistema Nacional Ambiental, partiendo del argumento de que la gestin ambiental tiene su
concrecin en lo local y regional y que el medio ambiente est afectado por los distintos sectores econmicos.
Uno de los avances ms importantes de la poltica en este cuatrienio fue la definicin de ecoregiones
estratgicas y los avances en los planes de ordenamiento territorial (POT). Se fortalecen las instancias
nacionales de concertacin como el Conpes, el Consejo Nacional Ambiental y el Consejo Tcnico Asesor; y en
el mbito regional se consolidan los Consejos de las CAR, el Consejo Consultivo de Ordenamiento, los Corpes y
los Consejos Territoriales de Planeacin.
En este periodo se cre la lnea base como sistema de indicadores para la gestin ambiental. Se impuls la
investigacin bsica y aplicada y la utilizacin del conocimiento tradicional para la preservacin, el uso sostenible
de los recursos naturales y el medio ambiente. Se continu con los procesos educativos y de formacin
ambiental formal y no formal y la promocin de la participacin de la poblacin en los asuntos ambientales que la
afecten.
En cuanto a la poltica y cooperacin internacional, el pas particip activamente en las negociaciones de cambio
climtico, el convenio sobre diversidad biolgica y los foros relacionados con el tema de bosques, el protocolo de
bioseguridad, las negociaciones de la comisin de desarrollo sostenible. Se observa continuidad en la poltica
ambiental en los asuntos ambientales globales en los planes de desarrollo La revolucin pacfica, El salto
social y Cambio para construir la paz. Y se advierte un retroceso en el plan de desarrollo Hacia un estado
comunitario, debido al bajo perfil (Viceministerio) que asume lo ambiental en el nuevo Ministerio del ramo.
Como ya se anot, en el plan de desarrollo Hacia un estado comunitario, el Ministerio pierde su perfil
protagnico en el contexto nacional e internacional en lo referente a la gestin ambiental. La poltica en esta
materia se sintetiza en conservacin y uso sostenible de bienes y servicios ambientales, orientado a la
consolidacin del sistema de reas protegidas, con el sistema de gurdabosques como mecanismo para dar
empleo a unas pocas familias pero sin una concepcin de desarrollo integral de los ecosistemas. La segunda
estrategia tiene que ver con el manejo integral del agua, enfatizando en instrumentos econmicos para la
conservacin de cuencas y prevencin y control de contaminacin a travs del plan de manejo de aguas
residuales. La tercera estrategia, el empleo verde, en esencia es econmica y de ninguna manera fortalecer el
manejo sostenible de los recursos naturales.
En esta misma direccin promueve la venta de servicios ambientales, entre ellos la captura de gases de efecto
invernadero y proyectos de ecoturismo en reas protegidas. La entrega de las reas tursticas de los parques a
particulares pondr en riesgo la conservacin del sistema nacional de reas protegidas que se haba logrado
consolidar en el pas. La sostenibilidad ambiental de la produccin nacional, a travs de la incorporacin de la
variable ambiental en los procesos de produccin sectoriales, buscando reducir los impactos sectoriales,
reduciendo las emisiones y el fortalecimiento de la capacidad de gestin del SINA, con la participacin del sector
pblico, privado y la sociedad civil, no se expresan en acciones o estrategias concretas en el plan.
En sntesis, la poltica ambiental del plan de desarrollo est orientada a la reforestacin con propsitos
comerciales, la explotacin de las reas protegidas como ecoturismo, la generacin de empleo verde y la
reduccin de los costos de la gestin ambiental. Expertos (21) en el tema ambiental afirman que el legado de
treinta y cinco aos que ha construido el pas, en este gobierno se est perdiendo, o por lo menos se ha frenado,
con consecuencias nefastas para la conservacin de la base natural que es el soporte del desarrollo en el nivel
nacional y la prdida de protagonismo del pas en la esfera internacional. En este sentido, advierten la necesidad
de que los ambientalistas y la sociedad civil en general estn alertas para que el pas no pierda la
institucionalidad que ha construido en varios aos y que lo ubican en lugar privilegiado y estratgico en el
contexto internacional.
REFLEXIONES FINALES
Dado que los avances en la formulacin de la poltica ambiental en Colombia es reciente, no se sabe cules son
los instrumentos ms idneos para el logro de los objetivos de conservacin de los recursos naturales y
garantizar el derecho a un ambiente sano. Se insiste, de todas formas, en los de carcter econmico, debido a
que stos siendo individualmente racionales, es decir, que actuando en beneficio propio, logran una utilizacin
adecuada (sostenible) del medio ambiente y los activos ambientales. Adems de la relacin costo/efectividad y
costo poltico, los instrumentos econmicos pueden ser mejores, comparados con los de regulacin directa o,
incluso, los administrativos.
La aplicacin de los instrumentos econmicos impuestos, tasas, subvenciones, incentivos fiscales- muchas
veces no son aplicables debido a que no existen o no estn bien definidos los derechos de propiedad de los
recursos y servicios ambientales. Muchos, como el aire, el agua, la pesca en alta mar o en ro son de acceso
libre, y otros de acceso comn, lo que dificulta la asignacin de precios y la aplicacin de los principios del
mercado. Aunque tampoco est plenamente demostrado que la propiedad privada sobre un bien, por ejemplo la
tierra, garantice su conservacin. Y si as fuese, porqu en Colombia por lo menos el 50% de los propietarios de
la tierra no tienen legalizados sus derechos de propiedad.
La aplicacin del principio el que contamina paga no siempre es aplicable, en unos casos porque los efectos
dainos sobre el ambiente persisten en el tiempo o son muy difciles de calcular, y en otros, porque no es
aplicable cuando las externalidades causadas son irreversibles, como es el caso de la prdida de la diversidad
biolgica, pues hasta hoy no se conoce la tecnologa que permita restaurar la prdida de la biodiversidad. En
este caso resultaran ms eficaces instrumentos de persuasin moral o incluso los de regulacin directa y
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administrativos. Adems, la aplicacin del mercado a la proteccin de los recursos naturales requiere la
concurrencia de los actores comprometidos en su uso y, en el caso de las generaciones futuras, no resulta
viable.
Otro de los supuestos en que se sustentan los instrumentos econmicos de poltica ambiental es que hay una
sustituibilidad absoluta entre el capital creado por los humanos y el capital natural, donde lo importante es
mantener el stock de capital total de la economa. Podra pensarse, y de hecho as lo han planteado algunos, que
lo fundamental no es conservar un stock determinado de minerales, ni los bosques tropicales, sino sustituir su
escasez total o parcial por bienes de capital, escuelas y puestos de salud, es decir, reemplazar su capacidad
productiva, caso que puede ser vlido para la escasez de carbn, pero no para la destruccin de los bosques
que, adems del valor econmico que representan, albergan una riqueza que no es estimable
crematsticamente.
En ltimas, en una sociedad sustentable, los precios deben expresar la verdad ecolgica, pero en la realidad no
lo hacen; subestiman la escasez de los activos y funciones ambientales e ignoran las necesidades de las
generaciones futuras. Respecto a la sostenibilidad ambiental y la equidad social, el mercado no es la mejor
institucin orientadora. Dejar a su arbitrio la conservacin de los recursos naturales, la calidad del ambiente y la
superacin de la pobreza es un riesgo muy alto para la sociedad. Una sociedad sustentable se construye sobre
la base de una economa ecolgicamente eficiente, es decir, aquella que maximiza el bienestar resultante del
proceso econmico y minimiza los flujos de materia y energa del sistema productivo.
NOTAS:
1.
2.
Modelo terico de anlisis de polticas pblicas que considera que los principales factores explicativos
de los cambios en las polticas pblicas son el desarrollo econmico, la poltica (elecciones, partidos),
los gremios, la administracin y los altos.
3.
4.
5.
6.
El concepto de desarrollo sostenible, aunque haba surgido a comienzos de los aos ochenta, se
institucionaliza en 1987 con la publicacin del Informe Nuestro futuro comn, realizado por la
Comisin del medio ambiente y del desarrollo, de las Naciones Unidas. El informe sentenciaba: Est
en manos de la humanidad hacer que el desarrollo sea sostenible, es decir, que satisfaga las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer
las propias.
7.
8.
El cobro efectivo de estas tasas fue considerado como fuente importante para la financiacin de
programas de descontaminacin y conservacin en los municipios.
9.
REPBICA DE COLOMBIA, DNP, Plan de Desarrollo Las Polticas del Salto Social Documento
CONPES, Tomo II, Bogot, junio de 1995, pp. 427- 469.
10.
El Decreto 1743 instituye el Proyecto de Educacin Ambiental para todos los niveles de educacin
formal, fija los criterios para la promocin de la educacin ambiental no formal e informal y establece
los mecanismos de coordinacin entre el Ministerio de Educacin Nacional y el Ministerio del Medio
Ambiente.
11.
REPBLICA DE COLOMBIA, DNP. Las polticas del salto social. Documento CONPES. Tomo II.
Bogot, 1994. p. 451.
12.
COLOMBIA, DNP. Cambio para construir la paz, Plan de desarrollo 1998- 2002. Bogot, 1998.
13.
Ibd. p. 270.
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14.
Ibd. p. 275.
15.
Para la aplicacin de esta poltica se entiende por ecoregin estratgica una unidad territorial definida
con base en dos criterios principales: su delimitacin de acuerdo con unidades ecolgicas prioritarias
para la retencin y regulacin de agua, y su carcter estratgico, definido por la posibilidad de
articular su oferta natural a la solucin de los conflictos actuales. Plan Nacional de Desarrollo
Cambios para construir la paz 1998-2000, p. 276.
16.
17.
REPBLICA DE COLOMBIA, DNP, Bases Plan de Desarrollo 2002- 2006. Hacia un Estado
Comunitario, Bogot. DNP. 2003, pp. 149-155.
18.
Cf. RODRGUEZ BECERRA, Manuel y ESPINOZA, Guillermo, Op cit., pp. 81- 103.
19.
20.
21.
SANTAMARA, Ricardo. SOS ambiental en Colombia. En: Lecturas Dominicales. El Tiempo. Bogot,
14 de diciembre de 2003, pp. 3-5.
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