9.1
9.2
Marco conceptual
Proceso metodolgico
9.2.1 Planificacin
9.2.2 Ejecucin
9.2.3 Informe
Marco normativo
La Ley Orgnica y Funcional de la CGR, le faculta a realizar las Auditorias de Gestin
u Operacionales y especficamente el control desde su inicio de todos los procesos de
licitacin y concurso de precios de los organismos sometidos a su control, as como las
adquisiciones de bienes y servicios, suministros y locaciones de obra, quedando
comprendidas en dicho marco las Obras Pblicas.
Asimismo, la Ley N 1535/99 y el Decreto N 13245 establecen la competencia de la
Auditora General del Poder Ejecutivo y las Auditoras Internas Institucionales, en igual
sentido.
Otras disposiciones del marco legal de observancia son: la Ley N 1533, que establece
el Rgimen de Obras Pblicas, Ley N 1535/00 de Administracin Financiera del
Estado, la Ley Orgnica Municipal, el Reglamento General de Construcciones, entre
otras, adems de la normativa especfica que regula las instituciones sujetas al control
gubernamental.
Adicionalmente, constituyen valiosa fuente a ser utilizada tanto por la administracin de
las entidades como por los auditores gubernamentales en sus respectivos mbitos de
competencia, las Normas Tcnicas de Control Interno nacionales que se dicten y
encuentren vigentes para regular los diferentes aspectos y etapas en materia de Obras
Pblicas.
Objetivos de la Auditora de Obras Pblicas
Sin perjuicio de los objetivos especficos de cada examen, la auditora persigue el
mejoramiento en las operaciones y actividades de las entidades examinadas basado en la
adopcin de medidas correctivas y la implantacin de las recomendaciones sugeridas. El
mejoramiento debe ser evidenciado por un aumento en la eficiencia, eficacia y
economa del proyecto examinado y especialmente de la entidad auditada.
Los objetivos ms importantes que se trata de alcanzar a travs de la auditora de obras
pblicas son:
Estudios (preinversin):
Proceso Transitorio
Realizacin (inversin):
Operacin (funcionamiento):
Proceso Repetitivo
PREFACTIBILIDAD
En esta etapa se estudia inicialmente el proyecto en sus aspectos ms relevantes,
en base a las ideas generales planteadas para alcanzar determinados objetivos; no
debe representar erogaciones significativas ms de las estrictamente necesarias y
contempla las actividades siguientes:
-
FACTIBILIDAD
La etapa de Factibilidad debe contar con los antecedentes y datos que permitan
demostrar que el proyecto es posible hacerlo desde el punto de vista tcnico,
econmico, financiero, poltico o social; evaluando las ventajas y desventajas
que ofrece el sistema que se proyecte realizar. Esta informacin debe ser la
necesaria y suficiente, para permitir a la institucin basar en ella la decisin de
asignar recursos econmicos para la realizacin del proyecto definitivo o, en
caso contrario, para su postergacin o cancelacin.
En relacin a lo descrito se puede mencionar que:
La factibilidad tcnica requiere que la solucin propuesta sea capaz de cumplir
las funciones exigidas, que se logren los objetivos especificados y que la
realizacin del sistema sea factible con los medios tcnicos disponibles.
La factibilidad econmica se cumplir si el monto total neto de ingresos que
resulta de su explotacin durante su vida til, ms un margen de utilidad
prefijado, supera el costo de realizacin del proyecto, ambos llevado a valor
actual.
La factibilidad financiera se cumplir si la institucin posee fondos suficientes o
puede obtener prstamos para la financiacin del proyecto y es viable la forma
en que stos prstamos pueden ser restituidos.
La factibilidad poltica se lograr si se asegura la aprobacin por el poder
poltico, cumpliendo todas las normas legales.
La factibilidad social se obtendr si los futuros usuarios del sistema que se
proyecta, responden favorablemente a la construccin o ejecucin y a la
utilizacin.
Para fines de evaluacin suele tener mayor importancia el aspecto econmico
que el tcnico, ya que para adoptar una decisin, no se requiere contar
necesariamente a este momento con todos los detalles tcnicos necesarios para la
ejecucin. Luego ser suficiente que los estudios tcnicos contengan la
informacin necesaria para poder respaldar la inversin econmica.
Por lo tanto, es conveniente que esta etapa cubra las siguientes actividades y
resultados:
-
de
FINANCIACION
En esta etapa se debe estudiar todos los aspectos financieros que implica la
ejecucin del proyecto y definir las fuentes de financiamiento interno y/o
externo, estableciendo en forma documentada la seguridad del flujo de fondos
necesarios.
Abarca las actividades siguientes:
-
Planos constructivos.
Clculos estructurales.
Especificaciones tcnicas.
Programas de trabajo, cronograma.
Plazos de ejecucin.
Presupuesto por rubros y global.
Anlisis de costos, composicin de precios unitarios.
Memoria descriptiva.
Recomendacin de la financiacin si el presupuesto
significativamente la disponibilidad financiera.
excede
MODALIDAD DE EJECUCION
En esta etapa la autoridad competente de la institucin debe decidir si la
construccin del proyecto ser ejecutada por administracin directa o por
contrato u otra modalidad permitida legalmente, basndose en el estudio
comparativo de las alternativas:
-
Se debe verificar:
-
CONTRATOS
Efectuado, en su caso, el proceso de seleccin y otorgamiento de la Buena Pro
de la obra y definida la contratacin respectiva, as como en general previamente
al inicio de la construccin, se debe proceder a la revisin y suscripcin de los
contratos respectivos para cautelar y asegurar que la ejecucin del proceso
constructivo, as como su supervisin si fuera aplicable, se lleven a cabo en las
mejores condiciones de proteccin a los intereses de la entidad y el Estado;
tenindose en cuenta las prescripciones contenidas en los Trminos de
Referencia y Pliegos de Bases y Condiciones que hubieran sido establecidos.
Para el efecto, se deben considerar las estipulaciones contractuales referidas a
cumplimiento de requisitos, composicin de las obligaciones, otorgamiento de
garantas, establecimiento de penalidades y mecanismos de solucin de
controversias, entre otros.
CONSTRUCCION
Comprende la ejecucin de la obra material y debe dividirse en sub-etapas
cuantificadas, considerndose porcentajes, nmeros o frmulas claras y precisas
para cada caso.
El inicio de la obra implica la existencia de la disponibilidad financiera para la
construccin.
La institucin debe verificar:
-
Terminacin de la Obra:
Cuando la Supervisin de la obra informe la terminacin de la obra, procede a
dejar constancia escrita de este hecho en un Acta.
En el acta de terminacin de obra, se anotan los antecedentes, condiciones
generales de ejecucin, condiciones operativas, liquidacin y cualquier otra
circunstancia que se estime necesaria.
La recepcin de obras contratadas, por disposicin de la Ley de Licitaciones,
puede verificarse con una primera Recepcin Provisoria y con una Recepcin
Definitiva que constarn en las respectivas actas.
Cuando la obra se realiza por Administracin Directa, tambin debe elaborarse
el acta de terminacin de obra.
Compilacin de Documentos:
Las instituciones pblicas deben poner a disposicin de la CGR, los documentos
de todas las fases del proyecto.
Los documentos tcnicos de todas las fases del proyecto, as como los que
resulten de la terminacin de la obra, sern archivados por la institucin
ejecutora. Constituyen adems, la fuente de informacin estadstica e histrica,
para apoyar el mantenimiento y los nuevos proyectos de remodelacin,
ampliacin y construcciones nuevas.
El Libro de Obra es una memoria escrita de la construccin, que debe contener
una resea cronolgica y descriptiva de la marcha progresiva de los trabajos y
sus pormenores; sirve para controlar la ejecucin de la obra y para facilitar la
supervisin de la misma.
En el sitio de la obra se habilitar y mantendr en forma permanente y bajo
custodia inmediata del responsable, dicho Libro debidamente autorizado y
foliado, en el que se anotarn las instrucciones que se emitan al contratista sobre
la ejecucin de los trabajos.
El contratista anotar en cada caso que se da por enterado de las instrucciones
recibidas y podr usar el mismo Libro para hacer las observaciones que estime
necesarias.
OPERACIN Y MANTENIMIENTO
Esta etapa comprende:
Habilitacin o puesta en marcha del Proyecto
Vida til del proyecto
Mantenimiento
Las instituciones estn obligadas a ejecutar en forma eficiente, efectiva,
econmica y oportuna, el mantenimiento de las obras pblicas que son de su
responsabilidad. Dicho mantenimiento deber programarse e iniciarse al trmino
de la construccin.
FASE DE
PLANIFICACIN
EJECUCIN DE TRABAJOS DE
CAMPO, GABINETE Y LABORATORIO
FASE DE
EJECUCIN
DESARROLLO Y COMUNICACIN DE
HALLAZGOS DE LA AUDITORA
FASE DEL
INFORME
APROBACIN DEL INFORME Y REMISIN
A ENTIDAD EXAMINADA
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9.2.1 PLANIFICACIN
La planificacin de la Auditora de Obras Pblicas, en tanto sta puede ser desarrollada
bajo la forma de una Auditora de Gestin u Operacional o de un Examen Especial,
recoge bsicamente los conceptos y procedimientos aplicativos explicados
anteriormente en este Manual para dichos tipos de auditora gubernamental.
Cualquier indicio de diferencia que hubiera, deber ser debidamente documentado, para
ser estudiado y tratado con mayor detenimiento en la fase de ejecucin del proceso
auditor.
Todo proyecto de inversin pblica debe estar respaldado por la siguiente informacin a
consecuencia de las decisiones tomadas por los responsables de las diferentes
operaciones:
Construccin:
contratos
(principal,
complementarios,
ampliatorios,
modificatorios), presupuesto de obra, anlisis de precios unitarios, cronogramas
vigentes, garantas presentadas (fiel cumplimiento, anticipo, calidad tcnica u
otras), rdenes de cambio, rdenes de trabajo, planillas de avance de obra y
anexos demostrativos, certificado del flujo econmico emitido por el rea
administrativa pertinente, informes de laboratorio y resultados de control de
calidad (suelos, materiales, ensayos, etc), planos de detalle, estructurales,
arquitectnicos, etc), actas de recepcin provisional y definitiva, libro de obra,
cronogramas valorados y dems correspondencia relativa al proyecto.
Control Interno: reglamentos manuales, normas e instructivos y procedimientos
aplicables al control, recursos asignados, informes de evaluacin y de auditoras
anteriores, documentacin relativa a la aprobacin y pago de planillas de avance
de obra y de supervisin, comprobantes y correspondencia.
Organizacin de la supervisin o fiscalizacin de la obra, decisin de contratar o
efectuarla por administracin directa, seleccin de ofertas, cuadros
demostrativos de la seleccin, informe para adjudicacin, actas de adjudicacin,
negociacin, autorizacin para contratar, oferta adjudicada.
Contrato de supervisin con todos los documentos que lo conforman, garantas,
planillas de pago de los servicios con los respectivos anexos justificativos,
certificacin del flujo econmico del contrato de supervisin emitido por el rea
administrativa correspondiente, informes de supervisin, aprobacin de planillas
de avance de obra, recomendaciones tcnicas, aprobacin de rdenes de cambio,
certificacin de finalizacin de obras, recomendacin para las recepciones y
correspondencia.
En tal sentido, el auditor debe dirigir sus esfuerzos en estudiar la existencia o no, y en
ese caso comprender el funcionamiento del sistema y mecanismos de control interno
establecidos en la entidad respecto a la realizacin de los proyectos de obras pblicas,
as como el grado de entendimiento y aplicacin que derive de la vigencias de las
normas de control interno vigentes sobre dicha materia; ello como paso necesario para
la obtencin de la informacin que permita una mejor planificacin y posterior
ejecucin de la auditora.
Ser til para el auditor la realizacin de entrevistas preliminares con los directivos de la
entidad y/o funcionarios del rea responsable de obras, a fin de tomar conocimiento
directo de los diferentes aspectos relativos a la implantacin, funcionamiento o
inexistencia, segn el caso, de los componentes que conforman la estructura de control
interno de la entidad: ambiente de control, evaluacin de riesgos, actividades de control
gerencial, sistema de informacin y comunicacin y actividades de monitoreo. Para el
efecto, ser recomendable la utilizacin de cuestionarios.
4. Memorando de planificacin y programas de auditora
Obtenida y estudiada la informacin pertinente en relacin al proyecto de obra pblica a
ser auditado, el auditor reportar y dejar constancia documentada del trabajo realizado,
debiendo formarse opinin fundamentada en relacin a la factibilidad de la realizacin
del proceso de auditora o, en su defecto, de su postergacin o cancelacin por no
contarse con la informacin necesaria para ello.
Una vez verificada la factibilidad de efectuar la auditora, en funcin del anlisis
preliminar y revisin estratgica llevados a cabo, se formularn el Memorando de
Planificacin Especfica y el Programa de Auditora correspondiente, observndose al
efecto las Normas de Auditora Gubernamental y lo establecido sobre el particular en la
Parte General del presente Manual, as como por la Gua para la Planificacin General y
Programacin de Auditoras.
9.2.2 EJECUCION
En esta etapa el equipo de auditora deber efectuar todas las labores de observacin,
inspeccin, revisin, anlisis, indagacin, confirmacin y clculo, a fin de obtener
evidencias para determinar el grado de cumplimiento de los objetivos previstos para la
ejecucin y el control del proyecto examinado.
La obtencin de evidencias mediante la aplicacin de las tcnicas de auditora y de las
pruebas sustantivas establecidas o las que resulten necesarias, considerar lo previsto
igualmente al respecto por las Normas de Auditora Gubernamental, la Parte General y
el Captulo relativo a la Auditora de Gestin u Operacional de este Manual.
Sin perjuicio de lo anterior, en cualquier caso ser necesario que el auditor acte para
alcanzar los objetivos determinados en la programacin del examen, para lo cual deber
contemplar verificar al menos, los siguientes componentes principales:
Trabajo de campo
Trabajo de gabinete
Trabajo de laboratorio
1. Trabajo de campo
El trabajo de campo consiste en la inspeccin fsica de las reas y aspectos establecidos
en la etapa de planificacin de la auditora, de acuerdo a los procedimientos diseados y
aprobados, con los siguientes propsitos:
Mediante la seleccin de muestras representativas comprobar, por medio de
mediciones de obra ejecutada, el cumplimiento de los diseos, de los volmenes
y de los montos certificados y pagados.
Revisar la confiabilidad de los resultados de los ensayos de laboratorio
realizados durante la ejecucin del proyecto, mediante pruebas en lo posible "no
destructivas", en reas o tems representativos y considerados como crticos.
Evidenciar los trabajos cumplidos y el estado de las obras ejecutadas.
Documentar actividades o rubros de cualquier orden, ejecutados o no, que
hubiesen sido pagados sin tener el respaldo contractual.
En la medida de lo posible y de acuerdo al alcance y oportunidad del examen, en la
realizacin del trabajo de campo se efectuar adems:
Si a consecuencia de las actividades especficas realizadas por los miembros del equipo,
se descubren irregularidades que configuren indicios de responsabilidad penal, se
formular y comunicar el Informe Especial correspondiente, de conformidad con las
Normas de Auditora Gubernamental y la Parte General de este Manual.
A continuacin se indican las consideraciones que el equipo de auditora debe tener en
cuenta en esta fase, en relacin al cumplimiento de los objetivos para cada uno de los
componentes seleccionados para la realizacin del examen:
9.2.3 INFORME
El informe de auditora de obras pblicas es el producto de las labores realizadas por el
equipo de auditora y constituye el documento en el que constan los resultados del
control externo posterior efectuado en cumplimiento de los objetivos de la auditora,
expresados en su desarrollo, conclusiones y recomendaciones.
La elaboracin, estructura y contenido del informe observarn las disposiciones y reglas
establecidas sobre el particular, para la Auditora de Gestin u Operacional y Exmen
Especial, en las Normas de Auditora Gubernamental y la Parte General del presente
Manual, as como por la Gua para la Preparacin y Elaboracin del Informe de
Auditora Gubernamental.