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CAPITULO IX

AUDITORIA DE OBRAS PUBLICAS

9.1
9.2

Marco conceptual
Proceso metodolgico
9.2.1 Planificacin
9.2.2 Ejecucin
9.2.3 Informe

9.1 MARCO CONCEPTUAL


La auditora de proyectos de inversin, en adelante denominada de Obras Pblicas, en
virtud de la evolucin de los procesos auditores y la cada vez mas trascendente
importancia de los proyectos de inversin pblica en nuestros pases, ha devenido en ser
reconocida como una especialidad de la auditora gubernamental, comprendida en las
llamadas auditora de gestin u operacional o examen especial segn el caso, con
un alcance y objetivos especficos, pudindosela definir como sigue:
Examen profesional, objetivo y sistemtico de las operaciones de una entidad pblica,
grupo de entidades similares o un sector de la administracin pblica, que realizan la
planificacin, organizacin, direccin y control de proyectos de obras pblicas, a fin de
efectuar una evaluacin posterior e independiente que permita determinar el grado de
eficacia, eficiencia, economa y transparencia de la utilizacin de los recursos
asignados.
La auditora de obras pblicas presenta las siguientes caractersticas:

Es un examen que puede incluir: estudios, revisiones, verificaciones,


comprobaciones, evaluaciones y la aplicacin de tcnicas y procedimientos de
auditora.
Es objetivo, en razn de que el profesional que examina debe ser independiente
de las actividades que audita.
Sus acciones son sistemticas en todas sus etapas.
Es profesionalmente dirigida y efectuada por personal capacitado sobre la
materia
Se orienta al mbito de las operaciones financieras en la parte especfica de la
inversin en proyectos, as como administrativas en su planificacin,
organizacin, direccin y control.
Se efecta en forma posterior y oportuna a las operaciones o actividades que,
una vez ejecutadas, hayan causado efecto.

Evala las operaciones comparndolas con disposiciones legales y normativas


pertinentes, parmetros de rendimiento y normas de calidad e incluye las
polticas, estrategias, planes y objetivos como criterios vlidos para el examen.
Sus resultados se traducen en un informe escrito que contiene comentarios,
conclusiones y recomendaciones, redactados con carcter constructivo y
orientados al mejoramiento de las operaciones examinadas.

Marco normativo
La Ley Orgnica y Funcional de la CGR, le faculta a realizar las Auditorias de Gestin
u Operacionales y especficamente el control desde su inicio de todos los procesos de
licitacin y concurso de precios de los organismos sometidos a su control, as como las
adquisiciones de bienes y servicios, suministros y locaciones de obra, quedando
comprendidas en dicho marco las Obras Pblicas.
Asimismo, la Ley N 1535/99 y el Decreto N 13245 establecen la competencia de la
Auditora General del Poder Ejecutivo y las Auditoras Internas Institucionales, en igual
sentido.
Otras disposiciones del marco legal de observancia son: la Ley N 1533, que establece
el Rgimen de Obras Pblicas, Ley N 1535/00 de Administracin Financiera del
Estado, la Ley Orgnica Municipal, el Reglamento General de Construcciones, entre
otras, adems de la normativa especfica que regula las instituciones sujetas al control
gubernamental.
Adicionalmente, constituyen valiosa fuente a ser utilizada tanto por la administracin de
las entidades como por los auditores gubernamentales en sus respectivos mbitos de
competencia, las Normas Tcnicas de Control Interno nacionales que se dicten y
encuentren vigentes para regular los diferentes aspectos y etapas en materia de Obras
Pblicas.
Objetivos de la Auditora de Obras Pblicas
Sin perjuicio de los objetivos especficos de cada examen, la auditora persigue el
mejoramiento en las operaciones y actividades de las entidades examinadas basado en la
adopcin de medidas correctivas y la implantacin de las recomendaciones sugeridas. El
mejoramiento debe ser evidenciado por un aumento en la eficiencia, eficacia y
economa del proyecto examinado y especialmente de la entidad auditada.
Los objetivos ms importantes que se trata de alcanzar a travs de la auditora de obras
pblicas son:

Establecer el grado de eficiencia, economa y eficacia en la utilizacin de los


recursos materiales y financieros durante la planificacin, ejecucin y operacin
del proyecto.
Determinar la coherencia entre el proceso previo a la construccin - etapa de
pre-inversin y posteriores-inversin, con relacin a los objetivos inicialmente
previstos y los resultados alcanzados.
Verificar el cumplimiento de objetivos y programas propuestos en la
planificacin del proyecto mediante la constatacin del cumplimiento del diseo

y especificaciones tcnicas, as como de la razonabilidad y oportunidad de las


modificaciones aprobadas con relacin a los objetivos contractuales.
Aumentar la eficacia de los sistemas de administracin y de los controles
internos implantados, estableciendo la manera en que los responsables de la
planificacin, organizacin, direccin y control de los proyectos y los titulares
de una entidad pblica, cumplen con sus obligaciones.
Mejorar la pertinencia, oportunidad, confiabilidad y razonabilidad de la
informacin gerencial analizando si est acorde con los objetivos trazados y
permite la toma de decisiones en procura de una gestin transparente.
Determinar si los sistemas de supervisin y fiscalizacin de los proyectos operan
o lo han hecho adecuadamente, en orden al cumplimiento de los objetivos de la
entidad.

Dependiendo del proyecto y alcance de la auditora, se pueden establecer variados


objetivos denominados especficos, como por ejemplo:
Verificar el grado en que los objetivos especficos del proyecto fueron
expresados y eran importantes para el pas.
Evaluar los efectos y los impactos del proyecto desde el punto de vista
econmico, social, ambiental y tecnolgico.
Establecer si las obras fueron construidas cumpliendo la calidad determinada
contractualmente
Consideraciones generales sobre los Proyectos de Obras Pblicas
El Proyecto de Obra Pblica
Para el correcto ejercicio del control de toda obra pblica, el auditor responsable debe
tener o procurarse un adecuado conocimiento y experiencia relacionado con la
Formulacin, Evaluacin y Desarrollo de un Proyecto de Obra, como de la ejecucin
del mismo. Es decir, debe tener conocimiento de todas las etapas de Desarrollo del
Proyecto, tanto o ms que sobre la institucin a cargo de su realizacin..

Fundamento del Proyecto


Las instituciones deben elaborar los proyectos segn sus prioridades y de acuerdo con
las responsabilidades y planes institucionales debidamente aprobados. Las
responsabilidades asignadas a cada institucin constituyen los fundamentos para
establecer el mbito de sus actividades, planes y programas.
Situaciones de emergencia suelen autorizar y relevar a las instituciones de la sujecin a
las normas que rigen para los proyectos que se desarrollen en condiciones ordinarias,
pero salvada la emergencia, debern ajustarse a los procedimientos vigentes conforme a
las normas.
Todo proyecto debe contar con el debido sustento tcnico, econmico, financiero y
legal para su emprendimiento.

Ciclo y Etapas del Proyecto


El ciclo del proyecto de obra comprende normalmente:

Estudios (preinversin):
Proceso Transitorio

Realizacin (inversin):

Operacin (funcionamiento):

Proceso Repetitivo

Para dar iniciar un proyecto, la autoridad competente responsable de la entidad debe


identificarlo, indicando su denominacin o nombre, sus objetivos, alcance, el
responsable de su marcha y los plazos de elaboracin y ejecucin en sus diferentes
etapas, hasta su puesta en servicio.
Los proyectos de obras pblicas se desarrollan en general, en las siguientes etapas:
PREFACTIBILIDAD
FACTIBILIDAD
FINANCIACION
DISEO
MODALIDAD DE EJECUCIN
CONTRATOS
CONSTRUCCIN
OPERACIN Y MANTENIMIENTO

PREFACTIBILIDAD
En esta etapa se estudia inicialmente el proyecto en sus aspectos ms relevantes,
en base a las ideas generales planteadas para alcanzar determinados objetivos; no
debe representar erogaciones significativas ms de las estrictamente necesarias y
contempla las actividades siguientes:
-

Recopilacin de la informacin existente sobre el proyecto;


Anlisis de sus aspectos de mayor importancia e incidencia;
Establecimiento de alternativas de soluciones;
Estimaciones de costo de cada una de las alternativas;
Conclusiones sobre los aspectos fundamentales;
Establecimiento preliminar de plazos por etapas del proyecto;
Estimados de presupuesto de la etapa siguiente.

Tambin conviene verificar la magnitud de trabajo en los aspectos claves que


definen el proyecto, cumplimiento del plazo de esta etapa, costo de la misma y la
disponibilidad financiera para la etapa siguiente.

FACTIBILIDAD
La etapa de Factibilidad debe contar con los antecedentes y datos que permitan
demostrar que el proyecto es posible hacerlo desde el punto de vista tcnico,
econmico, financiero, poltico o social; evaluando las ventajas y desventajas
que ofrece el sistema que se proyecte realizar. Esta informacin debe ser la
necesaria y suficiente, para permitir a la institucin basar en ella la decisin de
asignar recursos econmicos para la realizacin del proyecto definitivo o, en
caso contrario, para su postergacin o cancelacin.
En relacin a lo descrito se puede mencionar que:
La factibilidad tcnica requiere que la solucin propuesta sea capaz de cumplir
las funciones exigidas, que se logren los objetivos especificados y que la
realizacin del sistema sea factible con los medios tcnicos disponibles.
La factibilidad econmica se cumplir si el monto total neto de ingresos que
resulta de su explotacin durante su vida til, ms un margen de utilidad
prefijado, supera el costo de realizacin del proyecto, ambos llevado a valor
actual.
La factibilidad financiera se cumplir si la institucin posee fondos suficientes o
puede obtener prstamos para la financiacin del proyecto y es viable la forma
en que stos prstamos pueden ser restituidos.
La factibilidad poltica se lograr si se asegura la aprobacin por el poder
poltico, cumpliendo todas las normas legales.
La factibilidad social se obtendr si los futuros usuarios del sistema que se
proyecta, responden favorablemente a la construccin o ejecucin y a la
utilizacin.
Para fines de evaluacin suele tener mayor importancia el aspecto econmico
que el tcnico, ya que para adoptar una decisin, no se requiere contar
necesariamente a este momento con todos los detalles tcnicos necesarios para la
ejecucin. Luego ser suficiente que los estudios tcnicos contengan la
informacin necesaria para poder respaldar la inversin econmica.
Por lo tanto, es conveniente que esta etapa cubra las siguientes actividades y
resultados:
-

Estudios de los aspectos econmicos del proyecto dentro de su medio,


Estudio de los aspectos de ingeniera con esquemas preliminares,
Estudio de los aspectos financieros para la ejecucin,
Planteamiento de las alternativas que ofrezca el proyecto,
Estudio de los plazos estimados, por etapas, inclusive la construccin.

Estimacin de costo de las alternativas con la debida aproximacin,


Evaluacin de rentabilidad y costo-beneficio de las alternativas,
Recomendacin razonada de una alternativa o en su defecto
abandono del proyecto.

de

La institucin debe verificar:

La calidad de los aspectos claves que definen el proyecto,


El plazo de la etapa que debe cumplirse cabalmente y su costo.
La disponibilidad financiera de la siguiente etapa.

FINANCIACION
En esta etapa se debe estudiar todos los aspectos financieros que implica la
ejecucin del proyecto y definir las fuentes de financiamiento interno y/o
externo, estableciendo en forma documentada la seguridad del flujo de fondos
necesarios.
Abarca las actividades siguientes:
-

Definicin y/o actualizacin del costo del proyecto,


Estudio de alternativas de financiacin,
Recomendacin razonada de una alternativa comparada con las otras,
indicando ventajas y desventajas.

El responsable de esta etapa informar con la debida oportunidad sobre el


avance de la misma, para que la mxima autoridad pueda tomar acciones
correctivas adecuadas.
La entidad debe verificar:
-

La existencia de fuentes de financiacin para la etapa de construccin


con documentos probatorios,
Las disponibilidades financieras para la etapa de diseo y ejecucin,
Cumplimiento del plazo de esta etapa,
Costo de esta etapa.

El ciclo de Realizacin del Proyecto (Inversin) supondr:


-

La decisin jerrquica y jurdica administrativa correspondiente.


La planificacin del desarrollo del proyecto definitivo
La organizacin, plan y programacin para la adjudicacin y ejecucin
(procedimientos tcnicos administrativos financieros y legales)
El diseo del sistema de informacin y control (Seguimiento)

DISEO Proyecto Definitivo


Contempla la elaboracin detallada del proyecto definitivo para ejecutar la
construccin. Diseo es la representacin grfica y escrita de la obra que se
proyecta ejecutar. En esta etapa se realizan:
-

Planos constructivos.
Clculos estructurales.
Especificaciones tcnicas.
Programas de trabajo, cronograma.
Plazos de ejecucin.
Presupuesto por rubros y global.
Anlisis de costos, composicin de precios unitarios.
Memoria descriptiva.
Recomendacin de la financiacin si el presupuesto
significativamente la disponibilidad financiera.

excede

El responsable del proyecto informar sobre el avance de la etapa con la debida


oportunidad para que la autoridad competente pueda tomar acciones correctivas.
La entidad debe verificar:

La calidad de los aspectos claves del diseo.


El cumplimiento del plazo de esta etapa.
Costo de esta etapa.
Disponibilidad de fondos para esta etapa.
Disponibilidad de fondos para la etapa siguiente.

MODALIDAD DE EJECUCION
En esta etapa la autoridad competente de la institucin debe decidir si la
construccin del proyecto ser ejecutada por administracin directa o por
contrato u otra modalidad permitida legalmente, basndose en el estudio
comparativo de las alternativas:
-

Se entiende por administracin directa, la modalidad de construccin que


emplea personal tcnico, mano de obra, personal administrativo y equipo
perteneciente a la institucin.

Es conveniente que el estudio comparativo analice la capacidad de la


entidad en cuanto a la experiencia, el plazo de construccin, el costo,
personal y equipos disponibles, de modo que no afecte al cumplimiento
de otras responsabilidades. Con estos elementos de juicio se obtendr
una decisin razonable de la modalidad de ejecucin.

Se debe verificar:
-

La disponibilidad de recursos fsicos y humanos para la construccin.


Cumplimiento del plazo de esta etapa.
Costo de la etapa.

Si el proyecto se habr de realizar por administracin directa, la institucin


aprobar y emitir la orden de inicio de la construccin.
Si el proyecto ha de ejecutarse por terceros y contrato, se regir con observancia
de los trmites pertinentes, por la Ley de Obras Pblicas (Ley N 1533/2000) y
normativa especfica aplicable.
Debern definirse los Trminos de Referencia, Pliego de Bases y Condiciones
para la Licitacin, Concurso, Adjudicacin y/o Contratacin.
La institucin debe sealar el tipo de contrato, trmino y condiciones de pago as
como la forma y tiempo de facturacin, clusulas de ajuste, obligacin y
alcances de seguro, acciones en caso de atrasos en el programa y en el plazo de
terminacin del proyecto y el responsable.

CONTRATOS
Efectuado, en su caso, el proceso de seleccin y otorgamiento de la Buena Pro
de la obra y definida la contratacin respectiva, as como en general previamente
al inicio de la construccin, se debe proceder a la revisin y suscripcin de los
contratos respectivos para cautelar y asegurar que la ejecucin del proceso
constructivo, as como su supervisin si fuera aplicable, se lleven a cabo en las
mejores condiciones de proteccin a los intereses de la entidad y el Estado;
tenindose en cuenta las prescripciones contenidas en los Trminos de
Referencia y Pliegos de Bases y Condiciones que hubieran sido establecidos.
Para el efecto, se deben considerar las estipulaciones contractuales referidas a
cumplimiento de requisitos, composicin de las obligaciones, otorgamiento de
garantas, establecimiento de penalidades y mecanismos de solucin de
controversias, entre otros.

CONSTRUCCION
Comprende la ejecucin de la obra material y debe dividirse en sub-etapas
cuantificadas, considerndose porcentajes, nmeros o frmulas claras y precisas
para cada caso.
El inicio de la obra implica la existencia de la disponibilidad financiera para la
construccin.
La institucin debe verificar:
-

Que el financiamiento garantice la ejecucin de la obra y provea un flujo


de fondos normal.
La ejecucin conforme a los documentos y especificaciones del diseo.
El cumplimiento del cronograma de obras que define el programa de
trabajos, el tiempo y costo de la construccin por actividades o rubros.
El estudio de los informes del avance de obras.

El Libro de Obras, donde se asienten todos los detalles del desarrollo de


las tareas y constituye la fuente o elemento de juicio principal que
generalmente dilucida las causas de algn problema, y de ser el caso, las
responsabilidades en las desviaciones del programa.
En el caso de obras cuya ejecucin es contratada, los pagos se efectan
por un valor equivalente a la obra realizada en un determinado tiempo,
que generalmente obedecen al avance mensual, siendo el aval la planilla
y acta de medicin de los rubros ejecutados, que dan lugar al Certificado
de obra con las deducciones establecidas para anticipo y fondo de reparo.

Terminacin de la Obra:
Cuando la Supervisin de la obra informe la terminacin de la obra, procede a
dejar constancia escrita de este hecho en un Acta.
En el acta de terminacin de obra, se anotan los antecedentes, condiciones
generales de ejecucin, condiciones operativas, liquidacin y cualquier otra
circunstancia que se estime necesaria.
La recepcin de obras contratadas, por disposicin de la Ley de Licitaciones,
puede verificarse con una primera Recepcin Provisoria y con una Recepcin
Definitiva que constarn en las respectivas actas.
Cuando la obra se realiza por Administracin Directa, tambin debe elaborarse
el acta de terminacin de obra.
Compilacin de Documentos:
Las instituciones pblicas deben poner a disposicin de la CGR, los documentos
de todas las fases del proyecto.
Los documentos tcnicos de todas las fases del proyecto, as como los que
resulten de la terminacin de la obra, sern archivados por la institucin
ejecutora. Constituyen adems, la fuente de informacin estadstica e histrica,
para apoyar el mantenimiento y los nuevos proyectos de remodelacin,
ampliacin y construcciones nuevas.
El Libro de Obra es una memoria escrita de la construccin, que debe contener
una resea cronolgica y descriptiva de la marcha progresiva de los trabajos y
sus pormenores; sirve para controlar la ejecucin de la obra y para facilitar la
supervisin de la misma.
En el sitio de la obra se habilitar y mantendr en forma permanente y bajo
custodia inmediata del responsable, dicho Libro debidamente autorizado y
foliado, en el que se anotarn las instrucciones que se emitan al contratista sobre
la ejecucin de los trabajos.
El contratista anotar en cada caso que se da por enterado de las instrucciones
recibidas y podr usar el mismo Libro para hacer las observaciones que estime
necesarias.

Registros de Costos de la Obra.


Se mantendrn registros contables, que permiten la identificacin del costo de
cada una de las etapas y de la obra en general.
Tanto para la obra pblica que se convierte en activo fijo de la institucin, como
para aquella que no llegue a tener tal carcter, se aplicarn las normas de
contabilidad establecidas.
Supervisin o Fiscalizacin de la Obra
Para la etapa de construccin, la institucin contratante o comitente deber
establecer una supervisin o fiscalizacin permanente, con el objeto de asegurar
el cumplimiento del diseo y especificaciones, tanto en las obras contratadas
como en las que ejecutan por administracin directa. El parmetro para
implementarla est exclusivamente en funcin de la magnitud y complejidad de
la obra.
Los objetivos ms importantes de la Supervisin o Fiscalizacin son:
1) Controlar y responsabilizarse por el fiel y estricto cumplimiento de los
documentos contractuales que sustentan el proyecto, con el fin de conducir
la ejecucin del proyecto de acuerdo a sus diseos definitivos,
especificaciones tcnicas, metodologa de trabajo, cronograma de trabajo y
plazos de ejecucin parciales y totales.
2) Detectar oportunamente errores u omisiones de los diseadores, as como
imprevisiones tcnicas que requieran correcciones inmediatas para
solucionar el problema.
3) Propiciar las soluciones tcnicas oportunas a los problemas que surjan
durante la ejecucin de la obra.
4) Comprobar que el plantel de profesionales y plantel tcnico sea competente
en las reas especficas de la construccin y suficiente en nmero.
5) Verificar que los equipos afectados a la construccin estn en perfecto
funcionamiento, sean apropiados para los trabajos a realizar y suficientes.
6) Mantener un control estadstico de personal, acopio de materiales, equipos,
tiempo de ejecucin y condiciones climticas, permanente durante la
ejecucin.
7) Mantener a los responsables del proyecto de la institucin comitente, debida
y oportunamente informados del avance de la obra y de los problemas
surgidos durante la ejecucin.

OPERACIN Y MANTENIMIENTO
Esta etapa comprende:
Habilitacin o puesta en marcha del Proyecto
Vida til del proyecto
Mantenimiento
Las instituciones estn obligadas a ejecutar en forma eficiente, efectiva,
econmica y oportuna, el mantenimiento de las obras pblicas que son de su
responsabilidad. Dicho mantenimiento deber programarse e iniciarse al trmino
de la construccin.

9.2 PROCESO METODOLOGICO

Proceso de la Auditora de Obras Pblicas

FASE DE
PLANIFICACIN

CONOCIMIENTO GENERAL DEL PROYECTO


Y LA ENTIDAD EJECUTORA

OBTENCIN Y ESTUDIO DE INFORMACIN


DOCUMENTACIN ESPECFICA DE LA OBRA

COMPRENSIN DEL SISTEMA DE


CONTROL INTERNO

ESTUDIO DE ESTRUCTURA, COMPONENTES


Y FUNCIONAMIENTO DE CONTROL INTERNO

ELABORACIN DEL MEMORANDO DE


PLANIFICACIN Y PROGRAMA DE AUDITORA

DEFINICIN DE OBJETIVOS, ALCANCE


Y METODOLOGA

EJECUCIN DE TRABAJOS DE
CAMPO, GABINETE Y LABORATORIO

FASE DE
EJECUCIN

APLICACIN DE PRUEBAS Y OBTENCIN


DE EVIDENCIA: EVALUACIN DE
CONTROL INTERNO, CUMPLIMIENTO DE
DISEO Y ESPECIFICACIONES TCNICAS,
JUSTIFICACIN Y RESULTADOS DE LAS
MODIFICACIONES AL PROYECTO,
JUSTIFICACIN DEL COSTO DE LA INVERSIN
Y CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DEL PROYECTO

DESARROLLO Y COMUNICACIN DE
HALLAZGOS DE LA AUDITORA

ELABORACIN DEL INFORME

FASE DEL
INFORME
APROBACIN DEL INFORME Y REMISIN
A ENTIDAD EXAMINADA
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9.2.1 PLANIFICACIN
La planificacin de la Auditora de Obras Pblicas, en tanto sta puede ser desarrollada
bajo la forma de una Auditora de Gestin u Operacional o de un Examen Especial,
recoge bsicamente los conceptos y procedimientos aplicativos explicados
anteriormente en este Manual para dichos tipos de auditora gubernamental.

No obstante, a efecto de dejar establecidos los principales aspectos a ser considerados


durante esta fase, en atencin a la naturaleza y particularidades del tipo de auditora
especializada que configura la que corresponde a los proyectos de obras pblicas, es
conveniente precisar las actividades a desarrollarse por los equipos de auditora, que se
indican a continuacin:

1. Actividades previas al examen


De conformidad con las Normas de Auditora Gubernamental, las acciones de auditora
y control gubernamental deben prepararse anualmente mediante un Plan General que
procure cubrir, en ese lapso y de acuerdo a prioridades preestablecidas, las entidades del
sector pblico sujetas al control externo posterior. En consecuencia, la Contralora
General de la Repblica y las Unidades de Auditora Interna deben contar con un Plan
General de Auditora, el cual contendr las auditoras a efectuarse, incluyendo las que
pudieran tener carcter no programado y que darn lugar a las modificaciones
pertinentes.
La programacin operativa anual podr requerir de informacin preliminar relativa a las
entidades o proyectos a examinar, la que ser necesaria en funcin de los requerimientos
y observancia de las polticas de control externo emanadas de la Contralora General de
la Repblica u otros entes competentes para el efecto.
De igual modo, acorde a las caractersticas de extensin o complejidad de la entidad o
proyecto sujeta a auditora, podr tambin ser requerida informacin preliminar.
En tales casos, ser facultad de los niveles competentes del rgano de control considerar
y determinar la conveniencia de llevar a cabo previamente a la decisin de efectuar la
auditora, una visita previa para efectuar un relevamiento inicial o inventario de la
informacin pertinente disponible. Al efecto, se designar a personal que ser
responsable de indagar y verificar la existencia de la documentacin indispensable para
la ejecucin del examen. En caso de que tal informacin no estuviere disponible, se le
comunicar a la entidad las acciones a adoptarse frente a dicha situacin.
2. Conocimiento general de proyecto y de la entidad ejecutora
Esta parte de la planificacin tiene por objeto orientar la ejecucin de la auditora de
acuerdo a la documentacin tcnica, legal, financiera y administrativa que respalda el
proyecto a ser auditado; y de la organizacin del sistema de control interno destinado al
mismo.
El cumplimiento de dicho objetivo permite materializar la adecuada planificacin
especfica de la auditora.
Obtencin y estudio de informacin
De acuerdo con el objetivo de la auditora, se deber obtener un conocimiento general
del proyecto en lo referente a las reas administrativas pertinentes y particularmente a la
documentacin de respaldo y los informes existentes.

Las actividades y operaciones debidamente autorizadas para el desarrollo de un


proyecto a travs de todas sus etapas, deben constar en registros y documentos que
permitan identificar, analizar y justificar su naturaleza, finalidad y resultados.
El propsito fundamental de esta fase es la obtencin y estudio preliminar de la
informacin necesaria para la preparacin del plan especfico, programa de auditora y
la emisin de la orden de trabajo.
En trminos generales, esta fase comprende la revisin de la informacin, con el
propsito de lograr un entendimiento general de los niveles de autoridad, de
responsabilidad, los objetivos trazados por la entidad u organismo ejecutor de la obra
pblica, la forma y fuentes de financiamiento de sus programas, etc. Los fines que se
persiguen a travs de esta fase especficamente son:
-

Clasificar la informacin a fin de hacerla utilizable y de fcil asimilacin, de tal


forma que sirva como instrumento de trabajo para el planeamiento de la fase de
ejecucin de la auditora.

Analizar las actividades o funciones de la entidad en las reas especificas.

Determinar los propsitos, alcance y objetivos de las actividades llevadas a cabo.

Verificar el alcance de la entidad y la responsabilidad conferida a travs de otras


disposiciones legales y administrativas.

Determinar si los objetivos, polticas y normas generales implementadas por la


entidad, estn en concordancia con la normativa pertinente.

Cualquier indicio de diferencia que hubiera, deber ser debidamente documentado, para
ser estudiado y tratado con mayor detenimiento en la fase de ejecucin del proceso
auditor.
Todo proyecto de inversin pblica debe estar respaldado por la siguiente informacin a
consecuencia de las decisiones tomadas por los responsables de las diferentes
operaciones:

Argumentos que justifican el inicio del proyecto.


Coherencia con polticas sectoriales y regionales, de acuerdo con las normas
aplicables.
Evidencia de que el proyecto consta en la Programacin Operativa de la entidad
y de que se hayan establecido metas cualitativas o cuantitativas a lograr en un
perodo determinado, las limitaciones externas que las afecten, los medios de
verificacin de los resultados obtenidos, los recursos necesarios para alcanzarlos
y la asignacin de funciones y responsabilidades pertinentes.
Organizacin, direccin y control del proyecto:
Organizacin y estructura del sistema de control interno relativo al
proyecto.
Delegacin de autoridad a los distintos niveles que participan en las
diferentes etapas del proyecto, especificando: el objetivo, la relacin de
funciones y responsabilidades asignadas, relacin de dependencia para

informar sobre sus actividades y el perfil de conocimientos y experiencia


requeridos para los principales funcionarios asignados al proyecto.
Organizacin adoptada para la oportuna y adecuada supervisin sobre los
diferentes niveles, gerenciales u operativos, para garantizar la calidad de
las operaciones desde su inicio hasta el final.
Procedimientos adoptados para la autorizacin, control y registro de las
operaciones inherentes al proyecto, de tal forma que todos los
funcionarios que hayan participado puedan dar cuenta de las
responsabilidades propias de su cargo.
Organizacin para conseguir que todas y cada una de las operaciones
cuenten con la documentacin necesaria y suficiente que las respalde y
se demuestre que dicha documentacin sea archivada de manera que
permita su utilizacin fcil y oportuna.

Evidencia de la solicitud de adquisicin de bienes o contratacin de los servicios


requeridos para el proyecto, debidamente fundamentada por el responsable del
rea o unidad respectiva y su aprobacin correspondiente en base de la
existencia de la partida presupuestaria con fondos suficientes para la inversin
programada, o de las condiciones de financiamiento pactadas incluyendo los
efectos de los trminos de pago.
Procedimientos administrativos para la adquisicin o contratacin que cumplan
las disposiciones legales vigentes a la fecha de la compra o contrato y que
permitan la identificacin de los responsables de la decisin con relacin a la
calidad, oportunidad y competitividad del precio.
Constancia de la recepcin de los bienes y servicios, expresando su conformidad
y exactitud en cuanto a su cantidad y calidad.
Procedimientos para la autorizacin y registro de las inversiones en base de la
correspondiente documentacin de respaldo.
Existencia de reglamentos o normas especficas relativas a los aspectos arriba
sealados.

Documentacin especfica de la obra


Dependiendo del tipo de proyecto, deber constatarse la existencia y consecuentemente
recopilarse la siguiente documentacin, para su revisin y estudio:

Autorizacin competente para el inicio del proyecto.


Estudios de pre-inversin.
Diseo: memorias descriptivas, clculos, estudios de soporte (hidrolgicos,
geolgicos, de flujo vehicular, impacto ambiental, etc.), planos y
especificaciones tcnicas.
Origen del financiamiento: certificado de existencia de fondos suficientes,
partida presupuestaria correspondiente; contratos de financiamiento.
Proceso pre-contractual: especificaciones administrativas, presupuesto
referencial, anlisis de precios unitarios, metodologa constructiva, plazo de
ejecucin recomendado y pliegos de concurso.
Adjudicacin: sistema de concurso adoptado, convocatoria, cuadros
comparativos de ofertas y calificacin de las mismas, informe para adjudicacin,
acta de adjudicacin, comunicacin de resultados del proceso, autorizacin para
contratar emitida por autoridad competente y oferta adjudicada.

Construccin:
contratos
(principal,
complementarios,
ampliatorios,
modificatorios), presupuesto de obra, anlisis de precios unitarios, cronogramas
vigentes, garantas presentadas (fiel cumplimiento, anticipo, calidad tcnica u
otras), rdenes de cambio, rdenes de trabajo, planillas de avance de obra y
anexos demostrativos, certificado del flujo econmico emitido por el rea
administrativa pertinente, informes de laboratorio y resultados de control de
calidad (suelos, materiales, ensayos, etc), planos de detalle, estructurales,
arquitectnicos, etc), actas de recepcin provisional y definitiva, libro de obra,
cronogramas valorados y dems correspondencia relativa al proyecto.
Control Interno: reglamentos manuales, normas e instructivos y procedimientos
aplicables al control, recursos asignados, informes de evaluacin y de auditoras
anteriores, documentacin relativa a la aprobacin y pago de planillas de avance
de obra y de supervisin, comprobantes y correspondencia.
Organizacin de la supervisin o fiscalizacin de la obra, decisin de contratar o
efectuarla por administracin directa, seleccin de ofertas, cuadros
demostrativos de la seleccin, informe para adjudicacin, actas de adjudicacin,
negociacin, autorizacin para contratar, oferta adjudicada.
Contrato de supervisin con todos los documentos que lo conforman, garantas,
planillas de pago de los servicios con los respectivos anexos justificativos,
certificacin del flujo econmico del contrato de supervisin emitido por el rea
administrativa correspondiente, informes de supervisin, aprobacin de planillas
de avance de obra, recomendaciones tcnicas, aprobacin de rdenes de cambio,
certificacin de finalizacin de obras, recomendacin para las recepciones y
correspondencia.

3. Comprensin del sistema de control interno


Definimos al Control Interno de un proyecto de obra pblica como el plan de
organizacin y el conjunto de mtodos y medidas adoptadas dentro de una entidad
pblica para salvaguardar la inversin en la obra, verificar la exactitud y veracidad de su
informacin tcnica-financiera-administrativa, y el cumplimiento de las metas
institucionales y objetivos del Proyecto.
Indudablemente uno de los grandes problemas que se enfrentan en esta materia, es la
falta de control interno integral de las obras pblicas, que requieren de adecuados
sistemas que cautelen el manejo apropiado y equilibrado de los recursos humanos,
econmicos y administrativos disponibles.
El establecimiento de un conjunto de lineamientos que permita llevar a cabo el control
fsico y financiero de manera satisfactoria, es un requisito inherente a una adecuada
administracin de obras. Es necesario obtener una relacin costo-calidad mediante la
cual, con los pocos recursos disponibles, se pueda lograr la optimizacin de la
inversin.
El objetivo del control interno de las obras es garantizar que los proyectos se realicen
fsicamente en acuerdo con los planos, especificaciones, presupuestos y programas
aprobados, y en conformidad con lo estipulado en los contratos celebrados para su
construccin.

La atencin que se otorgue a la implantacin de un sistema de control interno, se


reflejar incuestionablemente en la calidad, en el costo y en el tiempo, en la correcta
interpretacin de los documentos contractuales y en la satisfactoria solucin de los
problemas que puedan surgir durante la ejecucin de la obra, que es responsabilidad
compartida por el organismo ejecutor contratante y por la empresa contratista.
Cualquier estructura de control interno depende del factor humano y,
consiguientemente, puede verse afectada por un error de concepcin, criterio,
interpretacin, negligencia o distraccin, constituyendo limitaciones a su
funcionamiento, pudindose citar entre ellas:

el requisito usual que un control establecido sea costo-beneficioso;


el nfasis de la direccin de los controles hacia el tipo de transacciones
repetitivas, obviando las excepcionales;
el error humano debido a malentendidos, descuidos o falta de informacin;
el uso de la discrecionalidad para la toma de decisiones;
la permisibilidad o complacencia con conductas de informalidad o evasoras de
controles.

En tal sentido, el auditor debe dirigir sus esfuerzos en estudiar la existencia o no, y en
ese caso comprender el funcionamiento del sistema y mecanismos de control interno
establecidos en la entidad respecto a la realizacin de los proyectos de obras pblicas,
as como el grado de entendimiento y aplicacin que derive de la vigencias de las
normas de control interno vigentes sobre dicha materia; ello como paso necesario para
la obtencin de la informacin que permita una mejor planificacin y posterior
ejecucin de la auditora.
Ser til para el auditor la realizacin de entrevistas preliminares con los directivos de la
entidad y/o funcionarios del rea responsable de obras, a fin de tomar conocimiento
directo de los diferentes aspectos relativos a la implantacin, funcionamiento o
inexistencia, segn el caso, de los componentes que conforman la estructura de control
interno de la entidad: ambiente de control, evaluacin de riesgos, actividades de control
gerencial, sistema de informacin y comunicacin y actividades de monitoreo. Para el
efecto, ser recomendable la utilizacin de cuestionarios.
4. Memorando de planificacin y programas de auditora
Obtenida y estudiada la informacin pertinente en relacin al proyecto de obra pblica a
ser auditado, el auditor reportar y dejar constancia documentada del trabajo realizado,
debiendo formarse opinin fundamentada en relacin a la factibilidad de la realizacin
del proceso de auditora o, en su defecto, de su postergacin o cancelacin por no
contarse con la informacin necesaria para ello.
Una vez verificada la factibilidad de efectuar la auditora, en funcin del anlisis
preliminar y revisin estratgica llevados a cabo, se formularn el Memorando de
Planificacin Especfica y el Programa de Auditora correspondiente, observndose al
efecto las Normas de Auditora Gubernamental y lo establecido sobre el particular en la
Parte General del presente Manual, as como por la Gua para la Planificacin General y
Programacin de Auditoras.

9.2.2 EJECUCION
En esta etapa el equipo de auditora deber efectuar todas las labores de observacin,
inspeccin, revisin, anlisis, indagacin, confirmacin y clculo, a fin de obtener
evidencias para determinar el grado de cumplimiento de los objetivos previstos para la
ejecucin y el control del proyecto examinado.
La obtencin de evidencias mediante la aplicacin de las tcnicas de auditora y de las
pruebas sustantivas establecidas o las que resulten necesarias, considerar lo previsto
igualmente al respecto por las Normas de Auditora Gubernamental, la Parte General y
el Captulo relativo a la Auditora de Gestin u Operacional de este Manual.
Sin perjuicio de lo anterior, en cualquier caso ser necesario que el auditor acte para
alcanzar los objetivos determinados en la programacin del examen, para lo cual deber
contemplar verificar al menos, los siguientes componentes principales:

Evaluacin del control interno.


Cumplimiento del diseo y especificaciones tcnicas.
Justificacin y resultado de las modificaciones al proyecto.
Justificacin del costo de la inversin.
Cumplimiento de objetivos del proyecto.

Las actividades a ejecutar a travs de los procedimientos diseados, incluirn:

Trabajo de campo
Trabajo de gabinete
Trabajo de laboratorio

1. Trabajo de campo
El trabajo de campo consiste en la inspeccin fsica de las reas y aspectos establecidos
en la etapa de planificacin de la auditora, de acuerdo a los procedimientos diseados y
aprobados, con los siguientes propsitos:
Mediante la seleccin de muestras representativas comprobar, por medio de
mediciones de obra ejecutada, el cumplimiento de los diseos, de los volmenes
y de los montos certificados y pagados.
Revisar la confiabilidad de los resultados de los ensayos de laboratorio
realizados durante la ejecucin del proyecto, mediante pruebas en lo posible "no
destructivas", en reas o tems representativos y considerados como crticos.
Evidenciar los trabajos cumplidos y el estado de las obras ejecutadas.
Documentar actividades o rubros de cualquier orden, ejecutados o no, que
hubiesen sido pagados sin tener el respaldo contractual.
En la medida de lo posible y de acuerdo al alcance y oportunidad del examen, en la
realizacin del trabajo de campo se efectuar adems:

Comprobacin del personal y equipo de la supervisin y fiscalizacin destinada


al proyecto, a nivel ejecutivo, profesional, de apoyo tcnico, etc.
Verificacin del personal y equipo empleado en la construccin, de acuerdo a
los requisitos contractuales.
Consideracin de las condiciones de la ubicacin del proyecto: aspectos
climatolgicos, geogrficos, ubicacin de yacimientos de material, distancia a
los sitios de provisin de otros materiales, condicin de los caminos de acceso,
etc.
Evaluacin de la organizacin del trabajo en comparacin con la propuesta en
relacin a la metodologa constructiva.
2. Trabajo de gabinete
El trabajo de gabinete consiste en la recopilacin, ordenamiento, clculo y evaluacin
de los datos y resultados obtenidos durante las labores de inspeccin de la obra.
Es conveniente que esta actividad se la realice en forma concurrente a las labores de
inspeccin.
De acuerdo a las responsabilidades asignadas, los miembros del equipo prepararn las
referencias escritas y formularios, cuadros comparativos, etc. que constituyen los
papeles de trabajo de los siguientes asuntos:
Cumplimiento de especificaciones tcnicas de las reas consideradas "crticas"
en base a la interpretacin de los resultados de los ensayos de laboratorio
efectuados como comprobacin.
Clculo de volmenes, reas, etc. como producto de la verificacin de obra de
los distintos tems seleccionados en su condicin de "crticos", en relacin con
los diseos y con la documentacin de soporte de los certificados de pago.
Elaboracin de croquis, diagramas, cuadros estadsticos, porcentajes, curvas
estadsticas, que resulten de los clculos y que posibiliten la comparacin con lo
contratado.
Desarrollo de los hallazgos en base a las evidencias conseguidas en la
realizacin del examen.
3. Trabajo de laboratorio
Tiene por objeto verificar los mtodos y procedimientos a ser utilizados en la
comprobacin y anlisis de la calidad de los estudios u obras ejecutadas, de
conformidad con las especificaciones tcnicas establecidas para el efecto.

Si a consecuencia de las actividades especficas realizadas por los miembros del equipo,
se descubren irregularidades que configuren indicios de responsabilidad penal, se
formular y comunicar el Informe Especial correspondiente, de conformidad con las
Normas de Auditora Gubernamental y la Parte General de este Manual.
A continuacin se indican las consideraciones que el equipo de auditora debe tener en
cuenta en esta fase, en relacin al cumplimiento de los objetivos para cada uno de los
componentes seleccionados para la realizacin del examen:

Evaluacin del control interno


Es importante que la primera labor de auditora se refiera a la evaluacin del control
interno. Una entidad con un sistema control interno deficiente o con algunas
debilidades, difcilmente puede lograr los objetivos propuestos en los trminos de
eficiencia, eficacia, economa y transparencia requeridos. Un proyecto de obra pblica
es el resultado del proceso administrativo de la entidad, por tanto, tampoco puede
asegurarse que cumplir con lo planificado.
Las debilidades de control interno pueden guiar al auditor hacia la optimizacin de sus
esfuerzos mediante la determinacin de posibles reas crticas en el proyecto a ser
examinado; permitir adems la limitacin del alcance de la auditora evitando
actividades innecesarias o de poca importancia relativa.
Esta actividad de control deber efectuarse tomando en consideracin como criterios de
auditora lo dispuesto en la normativa de control interno para obras pblicas vigentes en
Paraguay, especialmente en los aspectos relativos a los principios y estructura del
control interno, as como a las regulaciones establecidas sobre las distintas etapas del
proyecto de obra.
En todo caso es preciso que el auditor desarrolle su trabajo en funcin de cada
requerimiento u objetivo de control en particular, mediante los procedimientos
especficos determinados para cada proyecto o entidad; posterior y gradualmente la
experiencia le permitir obtener estndares que facilitarn sus labores.
El auditor debe procurar obtener evidencias que le permitan opinar sobre la eficacia del
control interno destinado al proyecto, verificando la vigencia de un sistema y/o
mecanismos que sean adecuados a las necesidades del proyecto, as como que permita el
flujo oportuno y eficiente de informacin tcnica, legal y financiera suficiente y
confiable para la adopcin de decisiones conducentes al logro de las metas y objetivos
propuestos.
Cumplimiento del diseo y especificaciones tcnicas
El objetivo que se persigue es verificar si la entidad logr un proyecto ejecutado
conforme a los diseos y con la calidad estipulada contractualmente.
En la mayora de las auditoras de proyectos de obras pblicas, cumplir con este
objetivo especfico es necesario, puesto que permite obtener una razonable seguridad de
la correcta utilizacin de los recursos empleados en la obra pblica. Precisamente sta
puede ser la actividad que diferencia a esta auditora de otras; su importancia radica en
la necesidad de experiencia y conocimiento tcnico del profesional que analiza los
resultados del control tecnolgico efectuado durante la construccin y que debe disear
las pruebas necesarias para lograr evidencias que confirmen sus conclusiones.
Un proyecto de obra pblica construido sin cumplir diseos o especificaciones tcnicas
debe ser observado, aunque las obras hayan sido pagadas conforme a los volmenes
efectivamente ejecutados, puesto que no se observan los requisitos previstos para su
recepcin y operacin posterior. El auditor especialista debe prever las posibles

consecuencias -daos- que el incumplimiento ocasionara y, en razn de su gravedad,


puede establecer indicios de responsabilidades, an de carcter civil o pecuniario.
Este objetivo ser logrado en la medida en que el equipo obtenga evidencias suficientes
mediante la aplicacin de procedimientos idneos diseados a consecuencia del
cumplimiento de la etapa de planificacin de la auditora.
Justificacin y resultado de las modificaciones al proyecto
El presente objetivo de control ser examinado con el propsito de verificar si los
cambios efectuados en el proyecto, mediante el anlisis de alternativas factibles,
ayudaron a conseguir el fin previsto inicialmente, de manera eficiente, efectiva y
econmica.
Los profesionales responsables de esta tarea deben obtener evidencias suficientes,
mediante la aplicacin de procedimientos idneos diseados -programas para la
realizacin del examen- que les permitan emitir opinin sobre el cumplimiento de las
obligaciones contractuales, as como de las consecuencias de orden tcnico, legal,
econmico y de plazo que estas modificaciones produzcan en la obra pblica.

Justificacin del costo de la inversin


El auditor verificar en base a las evidencias obtenidas si la administracin logr un
proyecto ejecutado con parmetros de economa, cuyo costo corresponda a los trabajos
efectivamente realizados.
Los profesionales encargados del examen debern obtener evidencia suficiente que
permita determinar la relacin entre el monto invertido y el presupuestado, as como su
reciprocidad con los trabajos efectuados.
Esta actividad requiere la participacin de los distintos miembros especialistas del
equipo de auditora para compartir la informacin tcnica y financiera en una
evaluacin conjunta de la relacin entre los volmenes efectuados en cada tem de
contrato y el monto pagado por la entidad. Evidentemente que la constatacin fsica de
las obras obedece a una determinacin de muestras representativas y al criterio tcnico
del profesional responsable.
Cumplimiento de los objetivos del proyecto
El objetivo especfico de esta actividad de control ser verificar el logro de las metas y
objetivos que justificaron la ejecucin del proyecto.
Para cumplir con este objetivo, los auditores deben considerar dos aspectos:
Los parmetros que permitan comprobar el logro de las metas y objetivos que
fundamentaron el proyecto.
Estado de la obra construida en el perodo examinado.
Los miembros del equipo de auditora debern tener evidencia suficiente para
determinar el grado de eficiencia y eficacia alcanzados a travs de los estndares de

desempeo (productividad y rentabilidad) y de las metas logradas, en relacin a los


parmetros establecidos en la factibilidad, programacin y contratacin del proyecto.
4. Desarrollo y comunicacin de hallazgos
Los aspectos sealados anteriormente sern fundamentos para el desarrollo de los
correspondientes hallazgos y la emisin, en caso necesario, de recomendaciones
tendientes a superar aspectos crticos y conseguir mejoras en el proyecto motivo de
examen o en otros que la entidad emprenda.
El desarrollo y comunicacin de los hallazgos de auditora se regir por lo establecido
en las Normas de Auditora Gubernamental y la Parte General de este Manual, as como
en lo pertinente por la Gua para la Preparacin y Elaboracin del Informe de Auditora
Gubernamental.

9.2.3 INFORME
El informe de auditora de obras pblicas es el producto de las labores realizadas por el
equipo de auditora y constituye el documento en el que constan los resultados del
control externo posterior efectuado en cumplimiento de los objetivos de la auditora,
expresados en su desarrollo, conclusiones y recomendaciones.
La elaboracin, estructura y contenido del informe observarn las disposiciones y reglas
establecidas sobre el particular, para la Auditora de Gestin u Operacional y Exmen
Especial, en las Normas de Auditora Gubernamental y la Parte General del presente
Manual, as como por la Gua para la Preparacin y Elaboracin del Informe de
Auditora Gubernamental.

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