RESMENES:

SISTEMA POLTICO MEXICANO

FERNANDO MORALES MILAN
El Poder Ejecutivo mexicano, factor de fuerza del sistema poltico en el pas?
Erwin Rodrguez Daz
Don Porfirio Daz fue el referente por excelencia para el gobierno fuerte, personal,
oportuno y eficaz. En aquellos aos, el pas tuvo el mejor momento de toda su historia,
dentro del proceso de desarrollo capitalista. El pas se llen de vas y de trenes, de
haciendas con produccin agrcola o ganadera comercial, de fbricas, de bancos, de
corredores comerciales y de mano de obra libre, mvil y, por supuesto, barata. El
autoritarismo porfiriano no cabe dentro de la categora presidencialista; era
sencillamente una dictadura que, por lo dems, se legitimaba estratgicamente con
una eficiencia hasta entonces desconocida en el pas. La fortaleza del gobierno fue
efecto y, a la vez, una causa esencial de la consolidacin del Estado nacional que hasta
entonces haba sido solamente de existencias formales.
Los ires y venires del poder fuerte
El general Porfirio Daz fue un protagonista de la construccin del gobierno fuerte
y, en cierta forma, un mstico del poder personal, cuya seguridad en su papel como el
hombre cumbre de la evolucin histrica se sustentaba en la filosofa positivista
imperante. De una u otra manera, los intelectuales porfirianos hacan aparecer al
general Daz como el exterminador nacional de la anarqua y del tiempo teolgico.
Don Porfirio era el vrtice de una pirmide de autoridad con fuertes bases en sus
distintos niveles. Tal apreciacin no era descabellada, porque el gobierno en cuestin
fue un conjunto de fuertes instancias de poder, ligadas a Daz. El General mantena
un fuerte control sobre los gobernadores, el Congreso, los jefes polticos y, sobre todo,
de los caudillos surgidos de la recin terminada guerra contra la intervencin francesa.
El nuevo rgimen
El gobierno de don Francisco I. Madero llev a los mexicanos a tropezar otra vez
con la piedra incmoda de la inestabilidad social en todos los sentidos.
Los protagonistas de la Revolucin tardaron ms de tres lustros en iniciar la
construccin de un rgimen institucional que substituyera eficazmente al ya aorado
Porfiriato. Para evitar que las leyes se convirtieran en un obstculo, se adaptaron las
leyes a las necesidades del nuevo poder revolucionario.
La fuerza del Poder Ejecutivo era necesaria y se hizo posible con la creacin de
una red de intereses, cuyo vrtice fue la estabilidad social y, por supuesto, las garantas
para el desarrollo de una economa comercial cada vez ms predominante en el
territorio. As, el gobierno inicialmente intervensionista en pequea escala, hacia los
aos cincuenta comenz a tener la capacidad de rectora econmica.
No era todo el conjunto econmico, sino que la alarma se daba por un esquema de
gobierno inclinado a sectores cada vez ms claramente definidos del proceso
productivo y social. Hacia finales de los sesenta, la imagen del Poder Ejecutivo, por
diferentes razones, comenz a deteriorarse.

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El gobierno mexicano vio reducida la eficacia de las instituciones oficiales para
cumplir con los propsitos estratgicos del rgimen. El aparato administrativo de las
empresas descentralizadas y los organismos de participacin estatal se transfo rm en
n peso muerto con el cual el gobierno debera cargar a precios polticos altos. El
subsidio gubernamental haba cobrado carta de naturalizacin como poltica pblica
y, ciertamente, el universo para subsidiar era amplio y profundo.
La disminucin del poder presidencial constituy uno de los golpes ms duros para
el sistema poltico mexicano surgido de la Revolucin. No pudo ser de otra manera,
porque el sistema de gobierno, a partir de los aos de anarqua posteriores al derrumbe
porfiriano, se cre como sustituto del poder personal, pero sin perder de vista la
necesidad de un orden regido por una autoridad fuerte. Este poder fue revestido de
facultades legales y de facto, constitucionales y metaconstitucionales. As, el esquema
de gobierno funcion, sustentado tambin en un corporativismo amplio y bajo muy
distintas modalidades, segn el espacio social a cubrir. Desde los militares hasta las
iglesias o los empresarios, los diferentes cuerpos sociales fueron sometidos a un
control multidimensional. De esta manera, los caudillos militares o civiles y las
fuerzas disidentes de mayor peligro fueron sometidas al orden, de grado o por fuerza.
El factor cultural en la existencia de un poder presidencial fuerte
La sociedad mexicana es el resultado de un encuentro violento de varias culturas
sintetizadas en la civilizacin prehispnica y la civilizacin occidental. Somos frutos
de dos complejos culturales relacionados directamente con los imperios mexica y
espaol; dos imperios en donde la conquista, la fuerza militar, el poder vertical y
centralizado, la intolerancia religiosa y el autoritarismo poltico fueron componentes
esenciales.
La historia nos ha enseado que las ideas y los esquemas de gobierno son menos
durables en comparacin con las creencias y los mitos. Ms difcil an ha sido superar
una creencia con bases en la memoria nacional: la creencia en el sentido de que al pas
le fue mejor cuando el poder fue fuerte.
Con el triunfo de la Revolucin de 1910, se dio paso a un poder vertical de nuevo
cuo: el de los caudillos. Este fenmeno, como forma de ascenso al poder, fue viable
en los tiempos de guerra frontal y, ciertamente, dur ms de tres lustros. Los caudillos ,
a semejanza de los guerreros del Islam, nacan y evolucionaban al fragor de los
combates o de las amenazas de violencia social. Cuando este tiempo pas, tambin
quedaron atrs los das de las figuras nacidas del militarismo. Muchos de los caudillos
se destruyeron entre s y dieron paso a un nuevo gobernante: el del tiempo
contemporneo, nada menos que el Presidente de la Repblica.
El autoritarismo no termin con el ascenso del esquema presidencialista. La
estructura corporativa sigui siendo vertical en sus decisiones. La educacin, la
milicia, el sindicalismo y an los partidos polticos continuaron en la lnea de la
decisin cupular, tal como corresponda a una cultura nacional hondamente arraigada.

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Otras causas de la debacle en el poder presidencialista
UNA. El pas se volvi ms complejo y el Presidente de la Repblica ya no puede
ocuparse de todas las acciones y decisiones. Es muy difcil para un Presidente de la
Repblica estar versado en todos los temas de la vida en el pas.
DOS. La economa y la poltica del pas se han regionalizado. En varias entidades
federativas se han consolidado los grupos locales de poder.
TRES. La globalizacin de la sociedad y de la economa ha trado instancias
supranacionales que no deben ser ignoradas por los gobiernos contemporneos.
Inclusive, gobiernos tenidos como socialistas se han visto obligados a ceder parte de
su soberana ante disposiciones y acuerdos del Fondo Monetario Internacional o del
Banco Mundial.
CUATRO. Las coordenadas de la participacin ciudadana y de las relaciones con
el poder se han movido en el escenario mexicano.
CINCO. En los aos recientes, muchas de las facultades metaconstitucionales del
Presidente desaparecieron. El PRI ya no tiene la Presidencia de la Repblica y el
actual partido en el poder gira en tomo a fuerzas que no son solamente las controladas
por el Presidente.
SEIS. El gobierno mexicano ha perdido el control total sobre los medios de difusin
ms importantes; justamente los instrumentos reguladores de la opinin pblica y que,
en los aos anteriores, daban la forma ms conveniente a la figura presidencial.
SIETE. El propio Presidente de la Repblica tom la decisin de dar autonoma a
algunas dependencias bajo su control.
OCHO. La no reeleccin tiene un mayor peso negativo en el gobierno en el que el
Presidente mexicano no las tiene todas consigo. As, el poder presidencial en Mxico
se caracteriza por ser ms finito, menos duradero, que antes.
El poder presidencial y la fortaleza o debilidad del sistema poltico mexicano
El sistema poltico mexicano actual nace con la ascensin de un bloque de fuerzas
nacidas en la Revolucin Mexicana. Este bloque de fuerzas, armado por la voluntad o
por la fuerza, cambi el poder de los caudillos por el de una instancia moderna de
autoridad: la figura presidencial.
Seguramente se olvid que el presidencialismo mexicano era un fenmeno social
y, por eso mismo, tena todas las dualidades que suelen hacer ms complicados los
esfuerzos para entenderlo, fue un factor complejo de fuerzas y debilidades. De fuerza,
porque al existir permiti y propici los cambios en el pas, cambios que fueron desde
la expropiacin petrolera, la reforma agraria y la creacin de un sistema financiero
confiable, hasta la formacin de una clase media vigorosa y cada vez de mayores

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tamaos: incluso, el poder presidencial favoreci el desarrollo de las fuerzas polticas
opositoras.

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Los retos del presidencialismo durante la consolidacin democrtica de Mxico
Gabriel Corona Armenta

A partir de 1997, con la nueva integracin del Congreso de la Unin, el Ejecutivo

ha disminuido su funcin ms protagnica, a favor del Legislativo. Por su parte, el
Poder Judicial ha asumido un papel ms activo en la vida nacional y se ha convertido
en juez de ltima instancia en los conflictos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Se da el nombre de presidencialismo a la prctica que prevalece en los regmenes
democrticos en los cuales el Ejecutivo asume un papel dominante sobre los otros
poderes, particularmente sobre el Legislativo. Este es un fenmeno que se presenta de
forma generalizada en Amrica Latina y adquiere una significacin especial en Mxico.
Aunque hay ciertas discrepancias en tomo a su concepcin, el presidencialismo es una
forma de gobierno en donde la divisin de poderes queda en el papel, sin aparecer en la
prctica, ya que el Legislativo y el Judicial quedan enteramente subordinados al Poder
Ejecutivo, y donde lo mismo ocurre con los poderes locales de los estados y municipios.
El presidencialismo ha sido un elemento distintivo del sistema poltico mexicano,
a tal grado que se le ha responsabilizado casi de su existencia y funcionamiento. No
obstante su arraigo, hay quien considera que este tipo de rgimen es impropio y
contrario a la democracia, lo cual ha convertido al presidencialismo mexicano en
sinnimo de autoritarismo y ha dado origen a que se demande su transformacin o
eliminacin.
El desgaste de las bases del poder presidencial
La erosin del presidencialismo mexicano puede inferirse del debilitamiento, y en
algunos casos de la disolucin, de alguno de los supuestos polticos bajo los cuales
oper: el primero de ellos era que el crecimiento de la oposicin poda mantenerse
bajo control, pero los resultados electorales hicieron que perdiera vigencia esta
condicin; el segundo consista en que el Partido Revolucionario Institucional [PRI]
se mantuviera como partido hegemnico, pero el gobierno unitario se desvaneci y el
ejecutivo no tuvo la posibilidad real de mantener subordinados a las diferentes ramas
y niveles del gobierno. Los cambios en el comportamiento de los principales actores
polticos, es decir, de los partidos. Sobre todo porque existen cada vez ms incentivos
a ejercer el poder de bloqueo o apoyo que pueden jugar los partidos polticos
representados en el Congreso federal o en los Congresos locales.
El surgimiento de contrapesos al presidencialismo
La activacin de contrapesos al poder presidencial, en el marco de la transicin,
tiene como efecto proporcionar mayor transparencia al proceso de toma de decisiones
y obliga al Ejecutivo a revisar sus iniciativas cuando carecen de suficiente respaldo
popular. Adems, para conseguir el apoyo de potenciales aliados en el Congreso, el

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Ejecutivo se ve obligado a divulgar informacin que antes poda ocultar a su
conveniencia.
El rediseo de la institucin presidencial
En el contexto de cambios que ha vivido el pas, la Presidencia no puede quedar al
margen del conjunto de transformaciones en curso. La democratizacin afecta a casi
todas las entidades del rgimen poltico y la institucin presidencial es incluida en
esta oleada democratizadora.
Es necesario encontrar los mecanismos constitucionales que posibiliten la
cohabitacin de un sistema presidencial renovado con otras instituciones propias de
los sistemas democrticos, generando un rediseo institucional que asegure la
existencia de contrapesos hacia el Poder Ejecutivo, con la finalidad de garantizar el
equilibrio de poderes. Una adecuacin funcional del presidencialismo mexicano
puede ocurrir mediante algunas de las siguientes acciones, algunas ms viables que
otras: a) que el Presidente, como jefe de Estado, participe en la consolidacin
democrtica fomentando consensos por encima de las diferencias polticas, y deje la
coordinacin del gabinete a un Jefe de Gobierno; b) crear un Consejo de Minist ros,
que sera consultado por el gabinete y por el propio Presidente de la Repblica; c)
aprobacin de los miembros del gabinete por el Legislativo, convirtiendo a este ltimo
en corresponsable del gobierno; d) discutir la reeleccin de los legisladores, para
facilitar la carrera parlamentaria; e) analizar la posibilidad de disolucin del Congreso.
En cuanto a la duracin del periodo presidencial, no parece necesaria ni
recomendable su modificacin en Mxico. Aunque son pocos los casos que subsisten
de seis aos, tambin es cierto que all donde se ha acortado el periodo, luego se ha
tendido hacia a la reeleccin. La no reeleccin ha desmentido con eficacia a la doctrina
de los hombres necesarios.
El examen del comportamiento del Poder Ejecutivo federal, en el marco de la
consolidacin democrtica de Mxico, arroja reflexiones importantes, no slo para el
mundo acadmico sino tambin para los actores del sistema poltico. El anlisis de sus
roles y de las relaciones con otros poderes federales refleja cambios significativos en
ambas dimensiones.
El presidencialismo mexicano ha sufrido cambios importantes en los ltimos aos. La
antes institucin impulsora de la transicin, ha tenido que transformarse tambin para ser
funcional en el marco de la consolidacin democrtica. El problema es que esta transicin
se ha dado sin que estn suficientemente claras las nuevas reglas del juego poltico. Esta
situacin ha generado una cierta parlisis institucional, por la firme oposicin del Poder
Legislativo a muchas de las iniciativas del Poder Ejecutivo.
Todo parece indicar que para resolver algunos problemas del presidencialismo es
indispensable examinar las siguientes posibilidades: introducir el gobierno de gabinete;
separar la jefatura de Estado de la jefatura de gobierno; discutir la reduccin del periodo
presidencial a cuatro aos y examinar las posibilidades de la reeleccin, como un
incentivo para premiar a los gobiernos eficaces y eliminar a los ineficientes.

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Existen varios problemas por superar en la consolidacin democrtica de Mxico. Por
ejemplo, el tipo de sistema presidencial y la democratizacin de los partidos polticos. Es
indispensable tener en cuenta que estos podrn superarse si se logra mantener un clima
de paz y se utilizan los mecanismos institucionales de manera adecuada, por parte de los
principales actores polticos y grupos de poder.
El Presidente de la Repblica tiene ante s, la grave responsabilidad de construir las
relaciones polticas entre las fuerzas polticas y los poderes federales. Por eso debe
discutirse sobre la posibilidad de separar sus funciones de gobierno de sus funciones de
Estado, con el propsito de evitar el continuo desgaste al que se ve sometido.
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El presidencialismo mexicano, antes y despus de la alternancia poltica del ao
2000
PABLO TREJO ROMO

La realidad de un gobierno dividido afect la relacin que durante casi siete dcadas
mantuvo el Poder Ejecutivo con el Legislativo, ste adquiri a partir de entonces una
autonoma relativa. Junto a este fenmeno, la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal,
la ciudad ms grande e importante del pas, fue obtenida por un partido diferente al que
detentaba la Presidencia de la Repblica, en 1997 y en el ao 2000, tambin esto a la
postre trajo graves consecuencias a la estabilidad poltica.
La alternancia poltica que se produjo en el ao 2000 fue otro fenmeno que impact
al sistema poltico en su conjunto. El predominio de un partido poltico, que ya desde
finales de la dcada de los ochenta comenz a ser evidente, dejo de existir y en el sistema
se instal un tripartidismo encamado en el Partido Revolucionario Institucional [PRI], el
Partido Accin Nacional [PAN] Y el Partido de la Revolucin Democrtica [PRD]. El
PRI, llamado oficial, dej de serlo y perdi la hegemona que haba mantenido durante
casi setenta aos.

La Presidencia de Fox y la oposicin parlamentaria en Mxico

RICARDO ESPINOZA TOLEDO
La oposicin parlamentaria, y en general la oposicin poltica, se ha revitalizado
como resultado de la alternancia en la Presidencia de la Repblica (2000) y la
presencia de un gobierno sin mayora en el Congreso desde 1997. En este cuadro, la
eficacia del gobierno presidencial depende de la construccin de acuerdos con la
principal fuerza poltica opositora, el PRI. Sin embargo, despus de dos legislaturas
sin mayora coherente (LVII y LVIII), la nota caracterstica es la divisin dentro de
los grupos parlamentarios, su indisposicin y bajos incentivos para cooperar con el
Poder Ejecutivo y una Presidencia de la Repblica estancada, carente de un equipo
cohesionado y de un horizonte programtico.
Un aspecto relevante de la situacin poltica mexicana es la existencia de un empate
de fuerzas, que, entre otras cosas, mantiene al pas en una suerte de parlisis pol tica
(eso que Francis Fukuyama, 2003, caracteriza como mal gobierno), lo que conoce
causas al mismo tiempo diferentes y complementarias: conflictos dentro de los
partidos que frenan o impiden concretar acuerdos con otras fuerzas polticas; un Poder
Ejecutivo (gobierno) sin un equipo cohesionado ni coordinado, que carece de un
programa u horizonte de gobierno y que, por aadidura, substituye la negociacin y
el dilogo polticos por declaraciones a los medios; un diseo institucional
presidencial que no premia la colaboracin de las oposiciones con el Poder Ejecutivo,
de modo que lo ms redituable para los opositores es poner la mira en las elecciones

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siguientes porque es cuando se puede dar la alternancia y as modificar el rumbo de
las cosas.
La historia de las reformas estructurales se inscribe en la misma lgica de accin del
gobierno del presidente Fox. Convencido de la necesidad de reformar la Constitucin
Poltica del pas, por haber sido diseada para una realidad poltica ya rebasada
(Discurso del presidente Fox del de febrero de 2001), desde la ptica presidencial la
reforma del Estado y la actualizacin de su instrumental jurdico se tradujeron en la
definicin y promocin en los medios de comunicacin de lo que denominaron reformas
estructurales en materia energtica, fiscal y laboral. Y en efecto, desde la concepcin
presidencial, al menos la reforma energtica y la laboral afectan el corazn del Estado
surgido de la Revolucin. El gobierno defini de esta forma sus prioridades y el
contenido de la reforma del Estado.
LA DBIL COHESIN DEL PRI. En el proceso de seleccin de los nuevos
dirigentes del PRI a principios del ao 2002, en el que se disputaban madracistas y
labastidistas, apareci el escndalo poltico conocido como PEMEXGATE, es decir,
el desvo de recursos (ilegal, desde luego) de la empresa pblica Petrleos Mexicanos
[PEMEX] al sindicato de esa empresa, que fueron destinados a la campaa
presidencial del candidato prista en 2000, Francisco Labastida
LOS ACTORES DE LA INEFICACIA. La existencia de un Presidente sin un
equipo cohesionado y coordinado y, como se ha dicho desde diversos mbitos, sin
experiencia poltica, ha constituido uno de los frenos para el establecimiento de una
relacin constructiva entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
EL EFECTO NEGATIVO DEL DISEO PRESIDENCIAL. Otro aspecto que
no se puede perder de vista para explicar esta parlisis poltica mexicana es el relativo
al diseo presidencial.
El gobierno del presidente Fox no ha buscado aliados, sino, contrariamente a las
exigencias derivadas del pluralismo poltico, ha pretendido convertir a sus opositores
en simples subordinados, lo que tambin ha aplicado a su propio partido. El PAN, que
lo condujo al poder, aparece como autoaniquilado. Esto tanto por la imposibilida d de
construir una relacin complementaria y constructiva con la Presidencia de la
Repblica como por los errores estratgicos cometidos en su trato con sus adversarios
en el Congreso: designacin de consejeros electorales del IFE a favor del PRI; en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin [PEF] para 2005, en el que muestra
indisposicin de llegar a arreglos bsicos, abandona el recinto legislativo y, con ello,
todo intento de acuerdos ltimos con la oposicin.
El Presidente err la tctica. Combati sin consideracin alguna a la oposicin
parlamentaria (parlamentarismo irreflexivo, le llam), al tiempo de convocarla a
llegar a acuerdos. En opinin de legisladores panistas, del secretario de Gobernacin
y del mismo Presidente, la impugnacin jurdica y la devolucin o veto del PEF
tena la intencin de sentar a la oposicin a negociar con el gobierno, pero demasiado
tarde, porque la Cmara de Diputados ya haba tomado su decisin. El Presidente y

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seguidores iban de contradiccin en contradiccin y de error en error en un proceso
de deterioro de la institucin presidencial: al Presidente no le est permitido poner en
riesgo la credibilidad, la confianza y la neutralidad de las instituciones, sobre todo
cuando una de sus funciones esenciales es tambin la de Jefe del Estado.
Los partidos polticos importantes pasan por un periodo complicado: el PRI, ha
vivido un conflicto permanente por el control del aparato en la perspectiva de la
sucesin presidencial de 2006 y padecido los efectos de la ausencia de un liderazgo
unificador desde la derrota en la eleccin presidencial del ao 2000; el PRD,
desvirtuado y muy afectado por los escndalos de corrupcin de dirigentes e
integrantes del gobierno y de algunos delegados polticos del Distrito Federal,
aument sus dificultades y desprestigio social; el PAN, atrofiado por la confusin
provocada por ser el partido del Presidente pero sin haber logrado establecer una
relacin constructiva y de entendimiento con el gobierno fue perdiendo buena parte
de su presencia electoral; del conflicto de los primeros aos, el PAN pas a un
sometimiento pasivo al Ejecutivo en un trayecto que lo condujo a dilapidar buena
parte de su capital poltico por carecer de una estrategia en su relacin con el opositor
PRI, y de ah hasta claudicar frente a la oposicin parlamentaria en ocasin de la
aprobacin de la Ley de Ingresos y el PEF para 2005.

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El Poder Legislativo en Mxico
LUISA BJAR ALGAZI

El grado de institucionalizacin de una legislatura sujeta a una lgica democrtica

puede ser apreciada, segn Copeland y Patterson, a partir de 1) la autonoma que sta
demuestra en sus decisiones, 2) la formalidad de sus actos acreditada por su apego a
reglas y procedimientos bien estipulados y conocidos por sus miembros, 3) la
uniformidad en el desempeo de sus tareas, 4) la complejidad organizacional con que
cuenta para hacer viable el cumplimiento de su compromiso representativo y, por
ltimo, pero en ningn caso no menos importante, 5) su posibilidad de fomentar con
base en los puntos anteriores el aprecio y el apoyo de la ciudadana.
El camino recorrido
El proceso de dotar al Congreso de la Unin de un marco normativo acorde con las
reglas y valores del modelo democrtico ha pasado por varias etapas, en ningn caso
ajenas a la propia transformacin del sistema poltico mexicano, y especialmente a la
experimentada por el sistema de partidos. Atado a un partido hegemnico, el proceso
se activa en 1988, una vez que la competencia electoral determina el fin del dominio
prista sobre sus dos cmaras. Limitada la capacidad de este grupo de imponer su
voluntad en la Cmara de Diputados, su marco jurdico comienza a modificar su
anterior perfil autoritario. En efecto, la pluralidad y el equilibrio poltico que se asienta
en la Cmara de Diputados crea las condiciones para que los representantes,
especialmente los de oposicin, puedan luchar por un ordenamiento interno ms
equitativo e imparcial en el desarrollo de su labor.
Los resultados electorales de 1997 brindan a los partidos de oposicin la
oportunidad de integrar una coalicin mayoritaria en la Cmara de Diputados,
dispuesta a modificar las reglas del juego parlamentario. El factor tiempo actuar en
favor de su unidad al otorgar una tregua a la confrontacin por la lejana de los
prximos comicios. Asumido el desafo, la experiencia se inicia con la instalacin d e
la LVII Legislatura. Como se recordar, el proceso provoca una gran conmocin en
la opinin pblica luego de que la coalicin opositora formada en la Cmara de
Diputados por el Partido Accin Nacional [PAN], el Partido de la Revolucin Democrtica [PRD], el Partido Verde Ecologista de Mxico [PVEM] y el Partido del
Trabajo [PT] decide tomar las riendas del proceso y asumir la designacin de los
cargos de direccin principales.
El marco institucional del Congreso de la Unin
Con el nimo de despolitizar e institucionalizar la actuacin de la Mesa Directiva
se determina la reduccin del nmero de sus integrantes, la extensin de su encargo a
un ao y la aceptacin de su reeleccin. Su designacin y destitucin con el voto
calificado del pleno, por otro lado, presume la construccin de consensos amplios
como garanta de neutralidad y cumplimiento de sus mandatos. De igual manera, la

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ampliacin de sus atribuciones busca reestablecer el equilibrio perdido frente a la GC,
hacer ms eficiente la administracin camaral, y recuperar el control de la agenda
legislativa de manos del Ejecutivo.
Con la nueva LOCG, la Junta de Coordinacin Poltica sustituye en sus facultades
polticas a la CRICP, mientras aquellas de carcter legislativo o administrativo pasan
a la Mesa Directiva. La nueva pluralidad poltica y la eficacia parlamentaria
perseguida quedan tambin plasmadas en la frmula para la composicin las comi siones y comits. Esta determina la reproduccin de la proporcionalidad exhibida por
el pleno, y la evaluacin del perfil profesional y experiencia acreditados por sus
miembros.
El contexto actual
La construccin de un entramado institucional acorde a este arreglo supone, sin duda,
serias dificultades en la coyuntura actual, marcada por la existencia de un sistema
bipartidista, con fuerzas ms o menos equilibras, y, por lo mismo, sin una fuerza capaz
de convocar la construccin de la mayora requerida para lograr la aprobacin de una
reforma en este campo. A este respecto, conviene recordar aqu que aunque la
incertidumbre democrtica se encuentra institucionalizada, al decir qu se puede hacer o
no y cmo, las estrategias disponibles para la lucha poltica se encuentran claramente
delimitadas. La diligencia supone, de esta suerte, la necesidad de negociar frmulas
capaces de comprometer a todas las fuerzas polticas relevantes bajo el clculo de que
los beneficios derivados de colaborar en esta empresa sern superiores a los costos, y
de que todo sacrificio ser recproco.

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La injerencia de los grupos de presin en la Cmara de Diputados. El proceso
democrtico y la institucionalidad de las prcticas legislativas
LORENZO ARRIETA CENICEROS Y EDGAR R. GONZLEZ CASTILLO

Con el establecimiento de nuevas prcticas en la Cmara de Diputados, aunado al

proceso de liberacin en la vida poltica nacional, se estn creando las condiciones
para que distintos grupos de presin manifiesten sus propuestas, fijen sus posiciones
polticas y establezcan planes de accin en tomo a la discusin de las leyes. En este
sentido, los grupos de presin han sido capaces de disear estrategias para influenciar
a los legisladores, a fin de que stos tomen en cuenta los intereses corporativos a la
hora de definir nuevas leyes; situacin que por lo dems ha permitido que los grupos
en cuestin negocien con los diputados aspectos fundamentales de las leyes,
principalmente cuando ven afectados sus intereses y su influencia poltica. Tambin
se presenta el caso en que los legisladores han tenido que recurrir a los grupos para
legitimar sus decisiones.
Del autoritarismo al rgimen democrtico
En Mxico presenciamos una larga etapa histrica en donde la Cmara de
Diputados se encontr subordinada al Poder Ejecutivo y operando bajo un sistema de
partido hegemnico. La consecuencia de este proceso fue la abdicacin de las
facultades constitucionales de la institucin legislativa, en tanto sus miembros
respondan a los designios del presidencialismo autoritario dominante. Ello se
present as debido a que la elite gobernante impuso mecanismos que garantizaron
gobiernos unificados con mayoras aplastantes, dejando sin efecto alguno a las
raquticas minoras de oposicin; nos referimos a los mecanismos de control
gubernamental en los procesos electorales y a la lealtad partidista a la Presidencia de
la Repblica. La existencia de un partido dominante que garantizaba mayoras
numerosas al Presidente en tumo y la disciplina partidista daba como resultado un
equilibrio de poder que se uniformaba a favor del titular del Ejecutivo, quedando la
accin autnoma del Poder Legislativo totalmente anulada.
En un sistema poltico caracterizado por la inequidad del rgimen electoral y una
larga poca de elecciones semicompetitivas, no es de extraar que esta institucin del
Estado mexicano no haya cumplido su misin de legislar con soberana y controlar
constitucionalmente al Poder Ejecutivo. La divisin de poderes fue inexistente, a
partir que durante los gobiernos unificados el PRI control tanto la Presidencia como
la mayora en la Cmara de Diputados que aseguraba la aprobacin automtica de las
leyes sin que stas fueran ampliamente debatidas.
El fenmeno de la negociacin legislativa ha empezado a desarrollarse en nuestro
pas bsicamente a raz del nuevo equilibrio poltico derivado de las elecciones de
1997, el cual condujo ana nueva composicin de la Cmara de Diputados. Ello ha
permitido la conformacin de un nuevo pacto poltico que consolida un esquema

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legislativo sustentado en principios pluralistas de convivencia y colaboracin que
ubica al acuerdo como nica solucin a los conflictos.
La importancia creciente de la Cmara de Diputados en la discusin y aprobacin
de las leyes, ha sido la causa de que el Presidente haya creado espacios de
interlocucin con los partidos polticos representados en el recinto, y se multipliquen
las actividades de negociacin entre ambos poderes. En el curso de los dos ltimos
periodos legislativos se observa una creciente actividad de las dependencias
gubernamentales responsables de promover las iniciativas del gobierno federal en sus
reas de competencia dentro del rgano representativo.
Nuevos arreglos institucionales entre la Cmara de Diputados y la ciudadana
Gracias a la nueva lgica con la que se est construyendo la vida parlamentaria en
nuestro pas, se presentan algunos fenmenos importantes hasta ahora inditos que se
desarrollan en el propio mbito del Congreso, o bien estn en ntima relacin con l.
Entre tales fenmenos cabe mencionar muy especialmente la injerencia social cada
vez ms recurrente en los recintos parlamentarios, destacando al respecto la Cmara
de Diputados.
En Mxico existe la vieja tradicin de que la sociedad organizada fuera la que
contara con una mayor capacidad para influir en la toma de decisiones pblicas. Ello
no poda ser de otra manera, en tanto que el sistema poltico fue erigido bajo la
modalidad corporativa, dentro de la cual las organizaciones eran las nicas capaces
de influir en el partido hegemnico, en el Estado y en los distintos rganos de
gobierno.
El que existan grupos respaldados en organizaciones con el propsito de influir en la
toma de decisiones en la Cmara, no debe ser motivo de preocupacin. Es correcto que
aqullos localicen espacios de participacin donde expresen sus diferentes problemas,
empero lo importante es que tengan la oportunidad de actuar de manera libre e
independiente, a diferencia de su comportamiento an presente. El corporativismo de
nuevo perfil exige que los representantes de los poderes del Estado, entre los cuales figura
la Cmara de Diputados, hagan las consultas necesarias con los rupos, asimismo que
negocien con ellos sus propuestas para asegurar el respaldo correspondiente, y finalmente
se evite as el conflicto social.
La anterior consideracin lleva, pues, a plantear que actualmente se presenta
inaceptable la tctica de aprobar una disposicin legal si las fuerzas polticas de la Cmara
no han conseguido consenso, tanto en su interior como en el exterior. Nuevamente
encontramos que las relaciones permanentes de las instituciones con los ciudadanos
contribuir a que aqullas se vean fortalecidas en el corto plazo.
La vinculacin formal y permanente que establezca el Congreso de la Unin con los
distintos sectores sociales tambin le dar oportunidad de presentar una competencia con
los otros poderes, en especial con el Ejecutivo, en trminos ptimos.

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El Poder judicial
El Poder Judicial es pieza esencial del Estado de derecho en un sistema democrtico.
Desempea dos tareas fundamentales que, aunque ntimamente relacionadas, se pueden
separar para propsitos de anlisis: la proteccin del orden constitucional y la
administracin e imparticin de justicia.
La imparticin de justicia no est reservada de manera exclusiva al Poder Judicial de
la Federacin. Esta tarea se divide en dos jurisdicciones: la federal y la estatal, y la
comparten las autoridades judiciales, administrativas y laborales.
La proteccin del orden constitucional abarca tanto la responsabilidad de salvaguardar
las garantas, libertades y derechos de las personas, como el resguardo de la
independencia e integridad de cada poder constitucional.
Las funciones de los tribunales del Poder Judicial estn contenidas en los arts. 97 y
103 a 106 de la Constitucin. El art. 103 comprende la proteccin de las garantas
individuales contra leyes o actos de autoridad y la tutela del rgimen federal mediante la
obligacin de resolver las controversias que se susciten por cualquier ley o acto que
vulnere la soberana de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal y, a la
inversa, por cualquier acto o ley de los estados o del Distrito Federal que invada la esfera
de competencia de la Federacin.
La Suprema Corte de Justicia
Es el rgano mximo del Poder Judicial Federal y la ltima instancia en el sistema de
administracin de justicia.
Su composicin, las disposiciones sobre su funcionamiento, los mtodos de
nombramiento de los ministros y la duracin de su encargo han variado considerablemente desde que se promulg la Constitucin de 1917.
Actualmente la Corte se integra con 11 ministros que permanecen durante 15 aos en
el cargo sin posibilidad de volver a ocuparlo. Su designacin se hace de manera
escalonada por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes,
de entre una terna sugerida por el Presidente. Este nombramiento debe hacerse dentro de
los 30 das siguientes a la presentacin de la propuesta. En caso contrario, ocupar el
cargo la persona dentro de dicha terna que designe el Presidente.
Los ministros de la Corte en ningn caso pueden aceptar ni desempear empleo o
encargo de la Federacin, de los estados, del Distrito Federal o de parti culares.
Tampoco pueden, hasta dentro de los dos aos siguientes a su retiro, actuar como
patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los rganos del Poder
Judicial de la Federacin, ni ocupar los cargos de secretario de Estado, jefe de
departamento administrativo, Procurador General de la Repblica o de Justicia del
Distrito Federal, senador, diputado federal, gobernador o jefe de gobierno.

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Los magistrados son inamovibles, salvo por juicio poltico, de acuerdo con el Ttulo
IV de la Constitucin. Su independencia econmica est garantizada a travs del art.
94, el cual estipula que la remuneracin que perciban no podr ser disminuida durante
su encargo.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
El TEPJF es la mxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. La nica excepcin
a esta norma es la que seala el art. 105, fracc. n, que estipula que corresponde a la SCJN
conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradiccin entre una norma de carcter general y la Constitucin.
Se integra por una Sala Superior y cinco salas regionales. La primera consta de siete
magistrados electorales, y cada una de las regionales, de cinco. Todos son elegidos por
nueve aos improrrogables, con el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de la Cmara de Senadores a propuesta de la SCJN. Se prev un escalonamiento
en las designaciones. Los primeros deben satisfacer los requisitos que determine la ley,
sin que stos sean menores a los que se exigen para ser ministro de la Corte, y los
segundos, iguales a los que se piden a los magistrados de los Tribunales Colegiados de
Circuito.
Son facultades del Tribunal Electoral resolver en forma definitiva e inatacable: las
impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores y las que se presenten
sobre la eleccin de Presidente; las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad
electoral federal que violen normas constitucionales o legales y los derechos polticos
electorales, y los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores y
entre el Instituto Federal Electoral (IFE) y sus trabajadores.
El Consejo de la Judicatura
El Consejo de la Judicatura surgi a raz de la reforma de 1994 al Poder Judicial,
impulsada con el propsito fundamental de descargar de las tareas administrativas a los
jueces y ministros. Tiene a su cargo la administracin, vigilancia, disciplina y carrera del
Poder Judicial, con excepcin de la SCJN y del TEPJF. Para este fin, cuenta con
independencia tcnica y de gestin, y con la capacidad de emitir resoluciones.
En el mbito de su tarea administrativa, se encarga del buen funcionamiento de los
tribunales y juzgados, a los que apoya con recursos materiales y personal administrativo.
Entre sus atribuciones de vigilancia y disciplina, tiene a su cargo inspeccionar el
funcionamiento de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito, as como
supervisar la conducta de sus integrantes a travs de la Visitadura Judicial. En caso de
constatar conductas desapegadas a la Coiistitucin y a las leyes, el Consejo puede abrir
un expediente disciplinario. Igualmente, tiene la facultad de investigar, mediante la
Contralora del Poder Judicial de la Federacin, presuntas responsabilidades de servidores
pblicos y empleados de los rganos del propio Consejo.
Asimismo, se encarga de la operacin de la carrera judicial, esto es, el sistema de
ingreso y promocin de los servidores pblicos del Poder Judicial, el cual se rige por una

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ley que determina tanto los cargos como las reglas para ocuparlos. Estas reglas se basan,
por una parte, en requisitos formales y, por la otra, en exmenes de aptitud y concursos
de oposicin.
El Consejo de la Judicatura se integra por siete consejeros. Uno de ellos es el presidente
de la SCJN, dos son designados por la Cmara de Senadores, uno ms por el Presidente de
la Repblica, y los tres restantes por el Pleno de la Corte con el voto de al menos ocho de
sus miembros.
Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito
Para su funcionamiento, los tribunales se distribuyen a lo largo de todo el pas y su
competencia abarca el mbito territorial de lo que se conoce como circuito judicial esto
es, slo pueden conocer de los asuntos que se presentan en las zonas geogrficas donde
se encuentran. Estos circuitos pueden coincidir con una sola entidad federativa o
comprender el territorio de dos estados. El nmero de circuitos ha variado a lo largo
del tiempo. Actualmente suman 29 y corresponde al Consejo de la Judicatura
determinar su creacin, extensin y especializacin por materia.
Los Tribunales Colegiados de Circuito estn integrados por tres magistrados,
nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura, de acuerdo con los requisitos
y procedimientos que establece la ley, por un periodo de seis aos.
Los Juzgados de Distrito
Los Juzgados de Distrito son los rganos jurisdiccionales de primera instancia y
pueden conocer los asuntos de cualquier materia: civil, penal o administrativa. Les
corresponde conocer y resolver en primera instancia las controversias por el cumplimiento o la aplicacin de leyes federales, as como los juicios de amparo indirecto.
El sistema de imparticin de justicia
Las autoridades encargadas de impartir justicia estn obligadas a apegarse a derecho y
a observar el principio de imparcialidad, esto es, a conducirse sin favorecer
indebidamente a alguna de las partes en conflicto por atencin a condiciones personales,
econmicas, de tipo social o de cualquier otra ndole. Para ello se requiere que el juzgador
sea ajeno a los intereses de las partes y que, si por alguna circunstancia estuviese impedido
para serlo, pueda ser excusado del caso en cuestin. Es precisamente la independencia de
los jueces el mecanismo que se ha ideado para generar su imparcialidad.
La justicia, segn marca la Constitucin, debe ser gratuita, pronta y expedita,
conducida por autoridad competente y ocurrir a travs de los procesos judiciales
fijados por la ley, incluida la definitividad de cada una de las etapas previstas (arts.
17 y 23). Este ltimo principio otorga certeza, pues se refiere por una parte al hecho
de que en cada etapa de un litigio deben completarse todas las diligencias estipuladas
y, por la otra, a que las sentencias emitidas por la autoridad no deben dejar pendientes
para la siguiente instancia asuntos relativos al juicio.

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La imparticin de justicia est regida tericamente por el principio de im parcialidad que, como ya se mencion, se refiere a la obligacin de los juzgadores de
resolver los juicios sin favorecer indebidamente a alguna de las partes en controversia.
Para ello es indispensable que el juez sea ajeno o extrao a los intereses de las p artes.
Cuando una de las partes pierde un juicio en primera instancia y opina que la
resolucin o sentencia no se apeg a derecho, puede solicitar que otro juzgador la
revise interponiendo un recurso. Si en segunda instancia la parte afectada co nsidera
que la sentencia fue otra vez injusta, puede promover un amparo directo.
El sistema de proteccin del orden constitucional
La proteccin del orden constitucional abarca tanto las garantas individuales como la
soberana de los estados y la esfera de competencia de la autoridad federal.
El Captulo 1 de la Constitucin contiene un conjunto de derechos que se conocen
como garantas individuales. No obstante, gracias a la jurisprudencia y a la legislacin
de amparo, la tutela o proteccin constitucional se ha extendido a los preceptos de la ley
fundamental que complementan o estn relacionados con esos derechos, es decir, a
aquellos establecidos en las leyes ordinarias por conducto del art. 14 constitucional y a
los derechos de carcter social.
Juicio de amparo
El juicio de amparo es el medio a travs del cual se protegen tanto las garantas
individuales, como la soberana de los estados y la esfera de competencia de la autoridad
federal (art. 103). Se promueve solamente contra leyes y actos de autoridad y no contra
particulares. Puede ser resuelto por cada uno de los tribunales de la Federacin.
El juicio de amparo no procede de oficio, sino que debe ser iniciado por la parte
agraviada, esto es, promovido por la parte a quien perjudique el acto o la ley (principio
de instancia de parte). Dado su carcter de juicio extraordinario, antes de solicitar el
amparo normalmente es necesario agotar el resto de las instancias o medios de defensa
que prevean las leyes ordinarias (principio de definitividad). El juzgador encargado de
resolver un juicio de amparo debe limitarse a resolver los actos reclamados a la luz de los
argumentos planteados en la demanda. No obstante, en ciertas ocasiones, como cuando
el acto reclamado se funda en leyes declaradas inconstitucionales por jurisprudencia de
la SCJN, est obligado a suplir la deficiencia de los conceptos de violacin de la demanda
(principio de suplencia de la queja).
Existen dos tipos de juicios de amparo: directo e indirecto. El juicio de amparo
indirecto procede contra la mayora de los actos que violan las garantas individuales, la
soberana de los estados o la invasin de la esfera de competencia de la autoridad federal.
Es competencia de los Juzgados de Distrito y en algunos casos de los Tribunales Unitarios
de Circuito.
El juicio de amparo directo es competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito
y de la SCJN a travs de la facultad de atraccin. Procede contra sentencias definitivas y
resoluciones que pongan fin a un juicio y que hayan sido dictadas por tribunales

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judiciales, administrativos o del trabajo, y en contra de las cuales no exista otro modo de
defensa para que sean modificadas o revocadas.
A diferencia de lo que ocurre en otros sistemas judiciales, en el mexicano las
sentencias producto de un juicio de amparo slo benefician a la persona que lo solicit y
no a otras que pudieran encontrarse en la misma situacin.
Controversias constitucionales
Las controversias constitucionales no pueden comprenderse sin atender a los
principios del federalismo y la divisin de poderes que definen el orden jurdico
mexicano. La vigencia de estos dos principios abre la posibilidad de conflictos de
interpretacin sobre las normas que definen tanto las competencias de los rdenes de
gobierno como las facultades de los poderes de la Unin.
El Poder judicial y el sistema poltico
Como en el caso de la estructura y funciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo,
la comprensin del Poder Judicial requiere trascender el anlisis puramente constitucional
y examinarlo tanto en relacin con otros poderes judiciales como en su entorno poltico
y social.
En las secciones anteriores se explic que para asegurar el principio de la divisin de
poderes, la Constitucin de 1917 previo un Poder Judicial autnomo e independiente
frente a los otros dos poderes, y que con el fin de garantizar el principio de pesos y
contrapesos le otorg la autoridad para resguardar su integridad, a la vez que lo dot de
un mbito de competencia con mecanismos para frenar los excesos del Ejecutivo y el
Legislativo y evitar la invasin de un poder sobre otro. Se explic tambin que
jurdicamente se previeron condiciones y procesos que hicieran posible una imparticin
de justicia apegada a derecho, pronta y expedita.
La pregunta es, primero, si la estructura, organizacin y facultades del Poder Judicial
en Mxico son suficientes para que cumpla las funciones asignadas por la Constitucin y
las leyes, y segundo, si ha estado en posibilidad de materializarlas.
Las normas que estructuran y regulan los poderes judiciales, en especial su autonoma,
independencia y mbito de competencia, varan ampliamente de un sistema presidencial
a otro. A su vez, el grado de independencia y el mbito de competencia determinan el
papel poltico del Poder Judicial.
Conclusiones
Los avances han sido mayores en lo que a la funcin de proteccin del orden
constitucional se refiere, en particular por lo que respecta a las controversias constitucionales y a las acciones de inconstitucionalidad, que crecientemente han tocado temas
de gran sensibilidad y relevancia poltica y social, como la consti- tucionalidad del aborto,
la libertad de expresin, el veto presupuestario o la defensa de los derechos de los
portadores del VIH.

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Sin embargo, subsisten serios pendientes en materia de administracin de justicia, que
sigue sin ser, como lo marca la Constitucin, pronta y expedita; que mantiene los vicios
de un sistema judicial que reproduce la desigualdad social, dejando fuera de toda
posibilidad de acceso a la justicia a amplios sectores de la poblacin, y que sigue sin hacer
justiciable buena parte de las libertades y derechos que la Carta Magna consagra para los
mexicanos.
Igualmente, hay una agenda pendiente de reformas que tocan al Poder Judicial en su
calidad de protector del orden constitucional. En ella destaca la necesidad de aclarar o
establecer los lmites del Poder Legislativo para modificar aspectos fundamentales de la
Constitucin, como son la forma de gobierno y las garantas individuales. Algunas
democracias, por ejemplo, prohben reformas a las garantas individuales y/o a la forma
republicana de gobierno (Italia), y otras establecen mecanismos extraordinarios cuando
se trata de reformar estos dos aspectos. Por ejemplo, la ley espaola ordena que cuando
se propone una revisin total de la Constitucin o una parcial que afecte lo referente al
Estado social y democrtico, a los derechos y libertades o al sistema de monarqua
constitucional, se proceda a la aprobacin por mayora de dos tercios, a la disolucin
inmediata de las Cortes, a la eleccin de nuevas cmaras que debern aprobar otra vez
por mayora de dos tercios y a la convocatoria a referndum para su ratificacin.
Los ejemplos de constituciones que han abordado este tema son muchos, pero todos
arrojan dos lecciones: a) la importancia de salvaguardar los derechos fundamentales de
las personas en una sociedad libre y democrtica (por la va de su inamovilidad); y b) la
necesidad de proteger a la Constitucin de decisiones en manos de un solo partido (por la
va de mayoras especiales); de impedir que en una coyuntura especfica se realice una
reforma de graves consecuencias (por la va del refrendo de dos legislaturas sucesivas), y
de frenar el contubernio coyuntural de los partidos en detrimento de los intereses
ciudadanos.

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