Teorías y Tendencias de La Admon Pública

Teoras y Tendencias de la Administracin
Pblica
DIRECCIN DE EDUCACIN ABIERTA Y A DISTANCIA Y VIRTUALIDAD

ADMINISTRACIN PBLICA
TEORAS Y TENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Pblica
I. Introduccin
III. Contexto Terico
II. Instrucciones de Manejo
CORPORACIN
UNIVERSITARIA DEL
CARIBE
DIRECCIN DE
EDUCACIN ABIERTA
Y A DISTANCIA Y
La Administracin Pblica
Conceptos Generales
Presentacin
VIRTUALIDAD
Objetivos Especficos
Evaluacin Inicial Atrvete a Opinar
Acciones para Construir el Conocimiento
Rectora
1.1. Administracin pblica y su contexto.

Piedad Martnez Carazo
2
1.2. Definicin de la administracin pblica

1.3. Finalidad de la administracin pblica.
1.4. El enfoque de la administracin pblica en Colombia.
Vicerrectora
1.4.1. Enfoque democrtico.
Acadmica
1.4.2. El enfoque gerencial.

1.4.3. El enfoque sistmico en la administracin
Lidia Flrez de Albis
1.5.
La administracin pblica en el mundo

1.5.1. El contexto global del cambio
1.5.2. El cambio y la cultura corporativa
Compilador
Osman de Jess
Castillo Contreras
Equipo de Edicin
Kadi Sierra Hernndez
Rafael Gonzlez Salas
Leidy Mrquez Dorado
Resumen
Autoevaluacin

Pblica
La Administracin Pblica
en Colombia
CORPORACIN
UNIVERSITARIA DEL
Conceptos Generales
CARIBE
Presentacin
1.1. poca precolombina.

1.2. poca colonial.
DIRECCIN DE
EDUCACIN ABIERTA
Y A DISTANCIA Y
VIRTUALIDAD
1.3. Independencia y repblica.

1.4. La administracin pblica actual.
1.4.1. La importancia de los sistemas de informacin en la
Rectora
administracin pblica.
1.4.2. El centralismo hacia la descentralizacin del estado.
3
1.4.3. El enfoque de la gestin de calidad.

1.4.3.1.
Conceptos bsicos de la calidad.
1.4.3.2.
Las etapas de la gestin de calidad.
Vicerrectora
1.4.3.3.
Evaluacin de las estrategias de la calidad en la
Acadmica
administracin pblica
Resumen
Autoevaluacin
Compilador
Osman de Jess
Castillo Contreras
Equipo de Edicin
Leidy Mrquez Dorado

Pblica
La Administracin Pblica y
su Tendencia Actual
CORPORACIN
UNIVERSITARIA DEL
CARIBE
3.1.
3.2.
3.3.
DIRECCIN DE
EDUCACIN ABIERTA
Y A DISTANCIA Y
VIRTUALIDAD
Rectora
4
Piedad
Martnez Carazo
3.4.
Vicerrectora
Acadmica

3.5.
Compilador
Osman de Jess
Castillo Contreras
Equipo de Edicin
Leidy Mrquez Dorado
Conceptos Generales
Presentacin
Elementos bsicos de la nueva gestin pblica.
Los cambios del modelo burocrtico hacia el modelo gerencial.
Racionalizacin del gasto pblico.
3.3.1. Clasificacin del gasto pblico.
3.3.2. Gasto pblico social.
3.3.3. Principios constitucionales del gasto pblico.
3.3.4. Aspectos fundamentales de la ley 617 de 2000 relacionados
con la racionalizacin del gasto pblico de las entidades
territoriales.
3.3.4.1.
El creciente problema de dficit fiscal y del
endeudamiento.
3.3.4.2.
Los gastos de funcionamiento y el despilfarro de los
recursos pblicos.
3.3.4.3.
Obligaciones legales para el municipio en el marco de
la distribucin de competencias.
3.3.4.4.
Lmites a los gastos de funcionamiento.
3.3.4.5.
Conclusin
Lo social a la orden del da.
3.4.1. Lneas de accin para el rediseo del estado en el campo
social.
3.4.2. Reposicionamiento organizacional de la poltica social.
3.4.3. Mejoramiento radical de la coordinacin intraestado social.
3.4.4. La descentralizacin como oportunidad.
3.4.5. Desarrollo de metarredes.
3.4.6. Participacin: una estrategia maestra.
3.4.7. Mejora de la calidad de los servicios.
3.4.8. Hacia un estilo gerencia adaptativo.
3.4.9. Renovacin de las estructuras organizacionales.
3.4.10. La atencin a la especificidad de la gestin social.
El estado y los regmenes polticos
3.5.1. Regmenes polticos y sus conflictos internos en el mundo
actual.
3.5.1.1.
Modelos de estado capitalista.
3.5.1.2.
Los regmenes socialistas y sus conflictos internos
3.5.2. Principales
focos
de
la
tensin
en
los
conflictos
Internacionales
Resumen
Autoevaluacin

Pblica
El Funcionario Pblico
Conceptos Generales
4.1. Definicin de empleo pblico.
4.2. Niveles y categoras de los funcionarios pblicos.
4.2.1. Niveles jerrquicos de los empleos.
4.2.1.1. Factores y estudios para la
determinacin de los requisitos.
4.2.1.2. Competencias laborales y
requisitos para el ejercicio de los
empleos
4.2.2. Nomenclatura,
clasificacin
y
cdigosde los empleos
4.3.
Situacin financiera
4.4.
Delitos
del
funcionario
contra
la
Resumen
Autoevaluacin
CORPORACIN
UNIVERSITARIA DEL
CARIBE
DIRECCIN DE
EDUCACIN ABIERTA
Y A DISTANCIA Y
VIRTUALIDAD
Rectora
5
Estudio de Casos
5.1. El ser versus deber ser.
5.2. Teora vs realidad.
5.3. Situaciones actuales
Bibliografa
Vicerrectora
Acadmica
Compilador
Osman de Jess
Castillo Contreras
Equipo de Edicin
Leidy Mrquez Dorado

Pblica
INTRODUCCIN
La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente

al Poder Ejecutivo, referida a la gestin que el titular de la misma desempea
sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente
a la satisfaccin de las necesidades pblicas, y lograr con ello el bienestar
general.
Esta atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco
jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y
realizacin del contenido de actos administrativos.
En este sentido es importante que los estudiantes de Administracin Pblica
tengan un conocimiento claro de la magnitud de su compromiso como gestores de
los recursos del Estado hacia las necesidades sociales. Para ello deben
6
comprender con criterio propio el estudio de la Administracin Pblica, sus

antecedentes histricos, su evolucin, sus teoras, sus tendencias, sus
caractersticas y su aplicabilidad en la actualidad.
Con el objeto de tener una visin global sobre las Teoras y Tendencias de la
Administracin Pblica, en el presente mdulo se abordan los siguientes aspectos:
Definicin y Finalidad de la Administracin Pblica, la Administracin Pblica en el
Mundo, la Administracin Pblica en Colombia a travs de las pocas
Precolombina, Colonial, de Independencia y Republicana, hasta la actualidad.
En el contexto de la Administracin Pblica y su tendencia actual se tratan
aspectos como la Racionalizacin del Gasto Pblico, el Enfoque Social de la
Administracin Pblica y el Estado y los Regmenes Polticos existentes en el
mundo.
As mismo se tratan temas relacionados con el Funcionario Pblico, entre ellos sus
niveles y categoras, algunas situaciones administrativas referidas al aspecto
financiero de entidades territoriales, como tambin los distintos tipos de delitos del

Pblica
Funcionario Pblico contra la Administracin Pblica, y el estudio de algunos

casos relacionados con el funcionamiento de departamentos y municipios en
Colombia.
Es importante resaltar que, al finalizar el presente mdulo, el estudiante de
Administracin Pblica debe contar con bases conceptuales y tcnicas que le
permitan en su proceso de formacin profesional, contribuir a crear las
condiciones necesarias para dirigir los fines del Estado, desde el nivel nacional o
territorial.

Pblica
INSTRUCCIONES DE MANEJO
Apreciado Estudiante:
Para facilitar el adecuado manejo del mdulo Teoras y Tendencias de la

Administracin Pblica es recomendable tener en cuenta las siguientes
instrucciones.
Las unidades guardan una secuencia que permite sentar las bases
conceptuales para comprender mejor cada una de las unidades.
Es recomendable que usted realice una lectura en forma analtica de cada

unidad, para comprender su contenido y asimilar su aplicabilidad y
alcances.
Analice y comprenda el mensaje que contiene el resumen de cada unidad.
Desarrolle las actividades relacionadas con la evaluacin inicial, las

acciones para construir el conocimiento y la autoevaluacin de cada unidad.
Tenga en cuenta las actividades que deben realizarse en forma individual y

las que deben realizarse en forma colectiva, de acuerdo como lo indique la
Gua de Estudio.
Asumiendo con responsabilidad la realizacin de las actividades de cada

unidad, as como la lectura comprensiva del mdulo, le permitir una

Pblica
participacin activa en su CIPA, en las sesiones dentro y fuera del aula, y

por consiguiente un mejor resultado acadmico en el proceso de
aprendizaje autnomo, segn lo indica la metodologa de educacin a
distancia.

Pblica
CONTEXTO TERICO
La Constitucin Poltica de Colombia establece que la funcin administrativa est

al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de la igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de
funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La definicin de Administracin Pblica utilizada en este mdulo se fundamenta en

la Teora de Luther Gulick, cuando afirma la Administracin Pblica es aquella
parte de la ciencia de la Administracin que tiene que ver con el gobierno, y por lo
10
tanto se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del

Gobierno.
A travs de la historia, los primeros enfoques de la Administracin Pblica dados

en las primeras pocas como la Precolombina, la Colonia y la Independencia,
obedecen a los postulados espaoles desde la llegada de Cristbal Coln en
1492, y aplicados, luego, a travs de los Virreinatos y las Audiencias en las tierras
conquistadas en el continente americano. Seguidamente en la poca de la
Repblica, la Administracin Pblica en Colombia guarda correspondencia con los
postulados constitucionales, especialmente los de la Constitucin de 1886, para
finalmente acogerse a los establecidos por la Constitucin de 1991, la cual
enfatiza que la Repblica de Colombia, en el contexto poltico y jurdico, es un
Estado social de derecho, es decir, aqul que afirma su origen y destino en la
sociedad humana que lo integra, y que para su organizacin y funcionamiento se
rige por normas jurdicas. En este marco, los mandatarios han de orientar las

Pblica
acciones pblicas de su competencia, asegurando el uso eficiente de los recursos

y el desempeo adecuado de sus funciones en procura del bienestar general de la
poblacin.
El uso eficiente de los recursos tiene su marco jurdico especfico a travs de la ley
617 de 2000, referida al fortalecimiento de la descentralizacin en Colombia
mediante la racionalizacin del gasto pblico y el saneamiento fiscal de las
entidades territoriales.
En materia de control administrativo, poltico, fiscal y social, mediante los cuales

se detectan las faltas administrativas en lo pblico, estos se regulan a travs del
Estatuto Anticorrupcin que trata de los delitos del funcionario pblico contra la
Administracin Pblica.
11
Respecto a los enfoques administrativos, el concepto moderno del enfoque

burocrtico, implementado en la mayora de las instituciones del Estado
colombiano, se fundamenta en la Teora de Max Weber, la cual se basa en los
siguientes supuestos: la construccin del tipo ideal de burocracia, el concepto de
racionalidad y tipos de administracin en la burocracia y las caractersticas
tcnicas de la organizacin burocrtica.
Con relacin a los niveles y categoras de los empleos pblicos en Colombia,

estos son establecidos por el Decreto 785 de 2004, reglamentario de la Ley 909
de 2004, la cual tiene por objeto la regulacin del sistema de empleo pblico y el
establecimiento de los principios bsicos que deben regular el ejercicio de la
gerencia pblica en Colombia.

Pblica
CONCEPTOS GENERALES
12

Pblica
1
LA ADMINISTRACIN
PBLICA
13

Pblica
La modernizacin administrativa en el mundo ha formado parte

importante de las agendas de los gobiernos tanto por la necesidad
de hacerse ms eficientes de cara a los ciudadanos, como por la
presin para hacer frente a las tareas del mercado. En este contexto
la Teora Administrativa ha influenciado fuertemente y a su vez revolucionado el

concepto de Administracin Pblica, llevndola a enfrentar los nuevos retos y
compromisos que le depara el ambiente tan dinmico en el que sta se mueve
actualmente.
El hecho de ir adaptndose cada vez ms a las necesidades sociales y la
obligacin imperante de evolucionar al ritmo de los tiempos, la modernizacin
administrativa ha presionado a la Administracin Pblica conducindola a

14
responder a los nuevos retos de la sociedad con los mismos comportamientos y

utilizando herramientas similares. En este sentido, la Administracin Pblica ha
terminado imitando el esquema de una macroempresa y recurriendo al empleo de
las nuevas teoras y tendencias dentro de su infraestructura.
Con el fin de ahondar en la temtica referida, la presente unidad contiene aspectos

relacionados con la Administracin Pblica y su contexto y sus distintos enfoques
aplicados en Colombia. As el estudiante tendr la oportunidad de conocer las
caractersticas de los enfoques burocrtico, gerencial y sistmico de la
Administracin Pblica.

Pblica
OBJETIVOS ESPECFICOS
Comprender los conceptos generales relacionados con la Administracin

Pblica, aspectos de suma importancia para la aplicacin de los estilos
gerenciales en el ejercicio de las funciones del Administrador Pblico.
Conocer
y diferenciar los enfoques de la Administracin Pblica y sus
respectivas caractersticas
Comprender la importancia de los enfoques burocrtico, gerencial y

sistmico de la Administracin Pblica.
Determinar el grado de influencia de las Teoras Administrativas en el

contexto de la Administracin Pblica.
15

Pblica
EVALUACIN INICIAL ATRVETE A OPINAR
1.Qu entiende usted por Administracin Pblica?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
16
2.Plantee un concepto acerca de lo que es un enfoque administrativo.
___________________________________________________________
__________________________________________________________
__________________________________________________________
__________________________________________________________
__________________________________________________________

Pblica
3.Para usted, qu es la burocracia en la Administracin Pblica?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
17
4.Qu entidades constituyen la Administracin Pblica en Colombia?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________

Pblica
ACCIONES PARA CONSTRUIR EL CONOCIMIENTO
Para lograr los objetivos de esta unidad el estudiante debe tener en cuenta las
siguientes recomendaciones.
Lea detenidamente y de manera comprensiva la Unidad 1
Resuelva el cuestionario correspondiente a la seccin Actividad Inicial

Atrvete a Opinar
Con base en la comprensin de la Unidad 1, analice y discuta en CIPA los

conceptos generales de Administracin Pblica. As mismo analice y
diferencie los distintos enfoques de la Administracin Pblica.
18
Desarrolle el cuestionario de la autoevaluacin. Esto le permitir conocer su

nivel de aprendizaje respecto a la unidad 1 de este mdulo.
La temtica de la presente unidad ser discutida y analizada en sesin

plenaria con los dems CIPAS del grupo de estudiantes.
En sesin plenaria platele al tutor sus dudas e inquietudes relacionadas

con la temtica de esta unidad. Esto le permitir aclarar, ampliar y
profundizar sus conocimientos.

Pblica
UNIDAD 1. LA ADMINISTRACIN
PBLICA
1.1 . ADMINISTRACIN PBLICA Y
SU CONTEXTO
clase hegemnica en el poder

de un pas.
d. Estructura
permanente
de
dominacin de una sociedad,

El concepto de Administracin est
sobre la cual y en el territorio
ms relacionado con hacer un uso

adecuado de los recursos pblicos en
que ocupa, ejerce su autoridad
este
con exclusin de cualquier otra
caso-
para
cumplir
con
los
objetivos de desarrollo del Estado;
e. Una
nacin
polticamente
mientras que el concepto de Gestin se

aproxima a las nuevas visiones de la
gerencia del Estado, para obtener
mayores recursos y alcanzar la eficacia
organizada
que
vive
en
un
territorio determinado
f. Desde el punto de vista de la
social y la eficiencia econmica.

provisin de bienes y servicios,
Existen muchas definiciones de Estado,
segn el enfoque ideolgico, poltico,
el Estado es una empresa que
econmico, funcional, social y cultural
pertenece a la clase poltica y
que lo defina. Las siguientes son
que participa en el mercado
algunas de sus definiciones:

a. Conjunto
de
como
rganos
de
gobierno de un pas soberano.

b. Sociedad poltica organizada y
estructurada a partir de tres
elementos
bsicos:
territorio,
habitantes y poder.
c. Instrumento
poltico
oferente
de
bienes
servicios de cualquier tipo, pero

no con las mismas reglas que
existen para todos, sino con
reglas
especiales,
las
que
normalmente incluyen: (1) la

condicin de monopolio; y (2) en
de
dominacin al servicio de la
muchos
obligatorio,
casos,
por
el
pago
adelantado,
19

Pblica
disociado
de
la
cantidad
calidad del servicio entregado
De acuerdo con lo anterior,
la
Administracin Pblica se convierte

en la funcin esencial mediante la
g. Desde el punto de vista de las

regulaciones, el Estado es un
ente llamado a desempear el
cual el Estado hace cumplir sus

fines y propsitos, y sirve
de
puente
las
para
garantizar
relaciones con los ciudadanos, en el

rol de rbitro en el gran juego del
mercado. El llamado a "ayudar"
a crear y establecer, y hacer
cumplir las reglas del juego, las
cuales
20
han
de
ser
claras,
marco de un orden jurdico y social

generalmente
aceptado
por
la
mayora de la poblacin.
1.2. DEFINICINDE
ADMINISTRA-
CIN PBLICA
sencillas, coherentes e iguales
La Administracin Pblica se puede
para todos.
definir como aquel rgano que se
h. El Estado social de derecho es

aquel que afirma su origen y
destino en la sociedad humana
desprende del Estado encargada de

dirigirlo; de ella se excluye el Poder
Judicial y el Legislativo en lo que
corresponde a su gestin garantizadora
del derecho y realizadora de leyes,
que lo integra y que para su
i.
respectivamente,
y se incluyen los
organizacin y funcionamiento
municipios, las gobernaciones y los
se rige por normas jurdicas.
organismos
Modelo ideal de organizacin

de los ciudadanos, inspirado en
los principios de la democracia
de
base
territorial.
El
motivo por el cual se excluyen los

poderes mencionados se debe a que la
labor del Ejecutivo es eminentemente
directora del Estado.
participativa para la realizacin
Para Luther Gulick "La Administracin
de las aspiraciones comunes
Pblica es aquella parte de la ciencia

de la administracin que tiene que ver

Pblica
con el gobierno y, por lo tanto se ocupa
organizaciones en la Teora de la
principalmente de la rama ejecutiva,
Administracin Pblica, tanto que sus
donde se hace el trabajo del gobierno".
aportes adquirieron un tono despectivo

al momento de reconocer los alcances
Leonard
White
Administracin
afirma
Pblica
que
"La
consiste
en
todas las operaciones que tienen como

propsito
la
realizacin
el
cumplimiento de la poltica pblica".1
De
acuerdo
con
las
conjunto
de
definiciones
organismos
gubernamentales que coordinan los

recursos
tcnicos
materiales,
mediante
el
humanos
proceso
de
planear, organizar, tomar decisiones y

controlar, constituyendo un sistema
abierto que contempla y procesa los
insumos propios y los que los dems
sistemas
proporcionan
tratando
1.3 FINALIDAD
DE
LA
ADMINISTRACIN PBLICA. La
Administracin Pblica tiene como
finalidad hacer llegar los servicios
anteriores, la Administracin Pblica es

el
de dicho enfoque.
de
del Estado a la sociedad en general,

a travs de la funcin pblica,
guardando
la
racionalidad,
eficiencia y eficacia de los recursos

para
la
satisfaccin
de
las
necesidades de todos los entes

21
sociales.
1.4 ENFOQUES
EN
LA
ADMINISTRACIN PBLICA EN
COLOMBIA
1.4.1.
El
Enfoque
Burocrtico.
obtener mayor eficacia y eficiencia en
Etimolgicamente burocracia significa:
el
poder, administracin a travs de las
logro
de
sus
objetivos
el
cumplimiento de sus obligaciones.
oficinas (bureau: oficina, escritorio, y

kratos:
Una de ellas, la Teora Burocrtica, es

sin lugar a dudas una de las mayores
influencias de la Teora General de las
LEONARD WHITE. Introduccin al Estudio de la

Administracin Pblica. Procesos Administrativos de
la Administracin Pblica. 1995
sentido
poder,
el
gobierno).
trmino
En
comenz
este
a
emplearse en Francia en el Siglo XVIII

para
relacionar
funcionarios
del
los
cargos
gobierno
de
que
originaban sus propios intereses, la

Pblica
creacin
de
oficinas
nuevos
empleos.2
formaliza a travs de un marco

jurdico
Otro significado del trmino se refiere a

la
creencia
generalizada
burocracia
es
de
que
empleados
Presenta un centro supremo,

una centralizacin de autoridad
desorganizacin,
para la toma de decisiones y el
organizaciones ineficientes con muchos
control de las relaciones sociales
incompetentes,
innecesarios o corbatas; excesivo

empleo.
Favorece la divisin del trabajo
Origina la creacin de cargos
Establece
un
sistema
de
Karl Marx en la Crtica de la Filosofa
remuneracin fijo que convirti a
del Estado y en El dieciocho Brumario
los designatarios feudales en
de Lus Bonaparte emple el trmino
burcratas
burocracia para referirse
remunerados
administrativo
22
La relacin de dominacin se
que
se
nivel
de
burocracia
ineficiencia en el logro de objetivos, por
impuestos
caracteriza
excesivo
del
al aparato
por
Estado
un
nmero
incompetentes,
alto
de
por
La
fuente
funcionarios
de
vida
estatal
de
son
la
los
funcionarios
el
papeleo,
los
El concepto moderno de burocracia fue
procedimientos administrativos. Marx
estudiado por Max Weber (1864 -
sealaba las siguientes caractersticas
1920) y lo contextualiz en el estudio
de la burocracia:
de las organizaciones de gran tamao
entrabamiento
lentitud
en
en expansin, privadas y del Estado,
Es
la
mquina,
el
aparato
en
una
economa
capitalista
de
administrativo del Estado
mercado. Su mtodo de estudio implic
El aparato administrativo est al
los siguientes supuestos:
servicio de la clase que posee el

poder
2
CROZIER MICHEL. La Transicin del Paradigma

Burocrtico o una Cultura de Gestin Pblica.
Revista del CLAD. Reforma y Democracia N 7.
Caracas, enero 1997
La construccin del tipo ideal de

burocracia

Pblica
El concepto de racionalidad y
caracterizar todas las variables
tipos de administracin en la
involucradas
burocracia
comportamiento
de
Las caractersticas tcnicas de
miembros, aplicable a la fbrica
la organizacin burocrtica
todas
las
el
los
formas
de
organizacin humana.
El aporte de Weber al concepto de
burocracia
result
siendo
el
ms
complejo y amplio, para comprender el

desarrollo del Capitalismo del Siglo XX.
c. El
creciente
tamao
la
complejidad de las empresas

pas
exigir
modelos
organizacionales
mejor
definidos. La "industria en gran

La
Teora
de
la
Burocracia
se
escala
depende
de
la
desarroll dentro de la administracin,
organizacin,
en funcin de los siguientes aspectos:
administracin y de las personas

con
a. La fragilidad y parcialidad de la
Teora
Clsica
Administracin,
de
de
la
Frederick
Taylor y Henry Farol, y de la

Teora
de
Humanas,
las
de
Relaciones
Elton
Mayo,
opuestas y contradictorias entre

s. Ambas revelaban 2 puntos de
vista extremistas e incompletos
de
diferentes
Hombres
la
habilidades.
mujeres
deben
situarse en diferentes sectores

de produccin y en diferentes
niveles
jerrquicos:
deben
ejecutar tareas especficas, y ser

dirigidos
controlados".
La
Teora Clsica y la Teora de las

Relaciones Humanas mostraron
ser insuficientes.
sobre la organizacin, creando

la necesidad de un enfoque.
Ms amplio y completo, de la
estructura y de los participantes
de la organizacin.
d. El resurgimiento de la Sociologa
de la Burocracia. Segn esta
Teora, se puede pagar a un
hombre para que acte y se
comporte
b. Se hizo necesario un modelo de

organizacin racional, capaz de
de
cierta
manera
predeterminada, la cual debe

explicrsele
exacta
23

Pblica
minuciosamente,
impidindosele,
con detalles la manera como debern

que
sus
hacerse las cosas.
emociones interfieran con su

desempeo. La Sociologa de la
Burocracia propuso un modelo
de
organizacin
los
administradores no tardaron en
intentar
aplicarlo
La Burocracia tiene las siguientes

caractersticas:
1. Carcter legal de las normas y
reglamentos
sus
empresas. A partir de all surge

la Teora de la Burocracia en la
2. Carcter
formal
de
las
comunicaciones
3. Carcter racional y divisin del
Administracin.
trabajo
Caractersticas
del
Enfoque
4. Impersonalidad en las relaciones
Burocrtico
5. Jerarqua de autoridad
El mdulo de Administracin Pblica.
24
Cecar 2001, compilado por Chvez

Acosta Inaldo, seala lo siguiente:
6. Rutinas
procedimientos
estandarizados
7. Competencia
tcnica
La burocracia se presenta como una
meritocrtica
empresa u organizacin en donde el
8. Especializacin
papeleo
impidiendo
se
multiplica
soluciones
crece,
rpidas
eficientes. El trmino se emplea para

designar que, de los funcionarios a los
reglamentos y rutinas, se produce
ineficiencia en la organizacin.
El concepto de Burocracia: es la
de
la
administracin,
independientemente
de
los
propietarios
9. Profesionalizacin
de
los
participantes
10. Completa
previsin
funcionamiento
organizacin eficiente por excelencia.

Para lograr esa eficiencia, la burocracia
necesita describir anticipadamente y
Ventajas del Enfoque Burocrtico
del

Pblica
1. Racionalidad en relacin con el

logro
de
objetivos
de
9. subordinacin
la
ms
antiguos
2. Precisin en la definicin del
10. Confiabilidad, el negocio es
cargo y en la operacin
conducido de acuerdo con reglas

conocidas
3. Rapidez en las decisiones, pues

miembro
de
la
11. Las decisiones son previsibles
organizacin conoce lo que debe
12. Elimina
hacerse y quin debe hacerlo

4. Univocidad
los
nuevos respecto a los ms
organizacin
cada
de
de
por
reglamentacin
especfica
discriminacin
personal
interpretacin
garantizada
la
13. Existen
beneficios
desde
el
la
punto de vista de las personas
en la organizacin, la jerarqua
escrita
es formalizada, el trabajo es
5. Uniformidad
de
rutinas
dividido
entre
personas,
procedimientos que favorece la
stas
estandarizacin y la reduccin
volverse especialistas, pudiendo
de costos y errores
hacer
de
la
sustitucin
entrenadas
carrera
dentro
para
de
la
organizacin, en funcin de su
6. Continuidad de la organizacin a
travs
son
las
mrito
del
personal
su
competencia tcnica
personal que se retira

7. Reduccin de la friccin entre
las personas, cada funcionario
1.4.2. El Enfoque Gerencial. Otra de
conoce aquello que se exige de
las
l y cules son sus lmites entre
Administrativas en el desarrollo de la
sus responsabilidades y las de
Administracin Pblica se refleja en la
los dems
nocin gerencial que se ha adoptado
influencias
de
las
Teoras
8. Consistencia, pues los mismos
en el manejo de los asuntos pblicos,
tipos de decisin deben tomarse
con miras a imprimirle un sello diferente
en las mismas circunstancias
ms
all
de
los
enfoques burocrticos.
tradicionales
25

Pblica
organizacin no se pueden ver

A la par que en el mundo capitalista se
consolidan
las
relaciones
de
globalizacin econmica, se derrumba

el socialismo real en gran parte del
mundo y la crisis del modelo estatal
obliga a generar esquemas de gestin
abiertos, y en franca cesin ante los
intereses privados surge una nueva
concepcin del modelo de gestin
pblica
acorde
con
las
de distintos elementos. Se toma

en cuenta el entorno y cmo
este
influye
organizacin.
gestin pblica como una especie de

a
todos
los
problemas
registrados y acumulados en el anterior

modelo burocrtico.
el
se
puede
observar el medio.
de
las
Administraciones
Pblicas
como Poltica Pblica. Se tiene

en cuenta la relacin entre la
Administracin y la Poltica. La
administracin
es
parte
del
gobierno y ste se desarrolla
desarrollo
Administraciones
No
la
desde adentro sino que hay que
sobre
Para
sobre
estudiar la organizacin slo
2. Estudio
El enfoque gerencial irrumpe en la

panacea
que contar con la interrelacin
anteriores
dinmicas.
26
slo a nivel interno, sino que hay
Pblicas
de
las
determinados
fines
polticos.
existen
cuatro enfoques, que son:3
3. Comportamiento
Humano.
Cultura y Organizacin. Este

es un enfoque ms psicolgico,
1. Teora de la Organizacin y
los
Sistemas
Abiertos.
La
administracin y el estudio de la
relacionado con el desarrollo del

liderazgo. Como teora atiende
al
comportamiento
humano
dentro de la organizacin y
3
SANTANA EDUARDO. Tendencias Actuales de la

Administracin Pblica. Conferencia ofrecida por el
autor en la facultad de Economa de la Universidad
de La habana. Mayo, 1997
busca los elementos positivos de

los
seres
humanos
para
el

Pblica
desarrollo de sta. Se necesita
a uno de los dilemas ms importantes
identificar
cultura,
del sector pblico de nuestro tiempo:
antropologas y sociologas de la
enfrentarse a ms y nuevos problemas
convivencia. Es un enfoque a
en
nivel micro gerencial.
responsabilidades
lderes,
entornos
compartidas
4. Gestin
Pblica.
influenciada
por
la
Est
punto de atencin en la gerencia

se
crecientes,
con
otros
sectores
pblicos, y con recursos limitados.
La Gerencia como Instrumento del

Gobierno
de
un
elementos
Se entiende la gerencia como el
conocimientos especiales para
ejercicio de la competencia para tomar
alcanzar resultados, tales como:
decisiones
respecto
la planificacin estratgica, el
recursos
financieros,
liderazgo, el trabajo en equipo y
organizativos y tecnolgicos para lograr
la administracin por objetivos.
unos objetivos enmarcados en los
conjunto
necesita
con
direccin
empresarial. Rescata y pone el
donde
complejos
de
del
uso
de
humanos,
propsitos y fines del gobierno. La

La Gestin Pblica no puede ser
considerada
Administracin
Pblica,
del mismo modo en que no toda

prctica
administrativa
puede
ser
gerencia se concibe hoy como el

instrumento inspirador para la accin
dinamizadora
del
conjunto
de
la
actividad social.
caracterizada como Gestin Pblica,
La relacin sistemtica entre recursos,
pues sta slo emerge en la medida
decisiones y objetivos, da cuenta de
que
dos
la
prctica
organizacional
se
conceptos
fundamentales
que
orienta hacia la elevacin de los niveles
guan la gerencia: la eficacia y la
de eficiencia en las organizaciones. La
eficiencia. Se entiende la eficacia como
necesidad de una nueva concepcin de
la capacidad gerencial para lograr
la Gestin Pblica no es una mera
efectivamente los objetivos que se
exigencia intelectual, sino la respuesta
propone;
como
eficiencia,
la
27

Pblica
capacidad de lograr los objetivos con el
definen
mejor uso posible de los recursos
organizacin social.
disponibles.
propsito
como
2. Objetivos. Son la expresin
1.4.3. El Enfoque Sistmico en la
concreta, precisa y mensurable
Administracin. En l se establece
de las necesidades que se
una
los
busca atender en un horizonte
componentes, que se conoce como el
de tiempo definido. Expresan el
enfoque sistmico y que se entiende
compromiso de lo que se quiere
as: a partir de las necesidades se
lograr y como tales, definen el
definen preliminarmente unos objetivos;
rumbo para la accin.
relacin
dinmica
entre
esos objetivos, confrontados con los

recursos
procesos,
definen
los
aspectos de las necesidades posibles

de atender y confirman los objetivos.
Los
28
el
objetivos
asignan
recursos
orientan los procesos necesarios para

lograr unos resultados que se evalan
3. Recursos. Se refiere a los

medios
accin
necesarios
y
el
logro
para
la
de
los
objetivos. Son de varios tipos:

recursos humanos, financieros,
fsicos,
informativos
tecnolgicos.
respecto de los objetivos.

4. Procesos. Se refieren a las
Los
componentes
del
sistema
entienden de la siguiente manera:
se
transformaciones que el recurso

humano hace sobre el resto de
1. Necesidades. Son la expresin
los recursos, con el propsito de
de la carencia de un medio
lograr los objetivos. Incluyen el
determinado que asegure un
conjunto
grado de bienestar biolgico,
gerenciales que producen una
psicolgico
Las
estructura de relaciones entre la
necesidades y su satisfaccin
direccin y la accin. Incluyen
social.
aspectos
4
WISNER,EDUARDO. El Origen Sistemtico de la

Eficiencia en el Sector Pblico. En Gobernabilidad y
Reforma del Estado. Consejera Presidencial para la
Modernizacin del Estado. Jorge Crdenas, William
Zambrano Editores. Bogot, 1994
de
las
como
actividades
el
diseo
organizativo, la especializacin
de
tareas,
definicin
de
funciones, sistemas de mando y

Pblica
coordinacin,
procedimientos
el desarrollo de las acciones y
operativos, administrativos, de
para el control de avance hacia el
compras, de contratacin, de fi-
logro de los objetivos
nanciacin, de decisin y de
control.
Las
Funciones
del
Proceso
Gerencial
5. Resultados. Son el reflejo del

logro de los objetivos definidos
por el gobierno.
Las
condiciones
anteriormente
enumeradas afectan al conjunto de

acciones
como
organizacin
La relacin dinmica de los aspectos
representan el proceso gerencia, con
descritos determina que la gerencia
las funciones bsicas de direccin
busca dar cumplimiento, al menos, a
propias
las siguientes condiciones:
organizar,
Que el gobierno responda a unas

necesidades
bsicas
en
un
determinado momento y contexto

Que los objetivos se analicen
respecto
de
los
recursos
procesos, para definir si son

efectivamente alcanzables
Que se concerte con los grupos
de
la
gerencia:
ejecutar
planear,
evaluar.
continuacin se explica cada una de

esas funciones.
1. Planear. Es la mediacin entre el
presente y el futuro. La planeacin es
el ejercicio analtico y la funcin,
mediante la cual la direccin define
unos objetivos que respondan a unas
necesidades
bsicas
determinado
momento
en
y
en
un
un
de inters para establecer un
contexto especfico, por si mismo o
sentido de prioridades
con la ayuda eventual de agentes
Que las prioridades se traduzcan

en proyectos que se asignan a
unidades encargadas de llevarlos
a la prctica
Que se fijen metas y recursos a
las unidades administrativas para
externos; concerta con los grupos de

inters esos objetivos; los evala en
relacin con los recursos con que se
cuenta y determina un sentido de
prioridades.
La planeacin comporta adems: i)
29

Pblica
la identificacin de factores internos
2. Organizar. Es la funcin que
y externos; ii) la identificacin de
incluye el conjunto de acciones de la
problemas; iii) las alternativas y
direccin
estrategias
los
definicin del plan de accin y su
las
puesta en marcha. Tiene que ver
planes
de
solucin;
de
accin
iv)
v)
vulnerabilidades vi) los proyectos.
las fortalezas y las debilidades y los

externos
oportunidades
amenazas
las
que
puedan tener influencia en el logro

de los objetivos. Los problemas son
los
factores
obstaculizan
que
el
impiden
logro
de
u
los
objetivos. Las alternativas y las

30
estrategias
son
las
opciones,
analizadas frente a los recursos y

procesos,
para
resolver
median
entre
la
con la provisin y asignacin de
Los factores internos se refieren a
factores
que
los
problemas. Los planes de accin

son el conjunto y la secuencia de
recursos
humanos,
organizacionales,
materiales,
tecnolgicos y financieros para la

puesta en marcha del plan de
accin.
Incluye
presupuestar
acciones
ingresos,
como
gastos
inversiones, organizar equipos de

trabajo para el desarrollo de las
tareas, potenciar a los miembros de
la organizacin, poner en marcha
procesos de mejoramiento continuo,
definir metas, estndares y reglas de
juego, as como las decisiones y los
arreglos administrativos necesarios.
actividades para llevar a la prctica
3. Ejecutar. Es el conjunto de
la alternativa que se estime ms
acciones que ponen en marcha
conveniente. Las vulnerabilidades
efectiva el plan y conjugan con los
son las sorpresas que se prevn
actores externos las acciones de la
como posibles y que
administracin; es la funcin que
requieren
acciones contingentes. Finalmente,
pone
los proyectos permiten llevar a la
organizacin.
prctica las acciones del plan, en

unidades de gestin ms pequeas
asignables a grupos de trabajo.
en
movimiento
la
4. Evaluar. Es la funcin que le

permite a la direccin ejercer el
seguimiento de las acciones durante

Pblica
el proceso de ejecucin, evaluar el
debe asegurar que los datos sean
logro parcial de los objetivos en el
consistentes, confiables, pertinentes,
tiempo,
concretos
identificar
desviaciones
representativos
de
la
respecto de los objetivos, decidir
realidad. Se trata de garantizar que la
sobre
contingentes,
informacin clave para la toma de las
introducir correctivos, retroalimentar
decisiones sea transmitida por los
el proceso gerencia!. Se conoce
canales adecuados para que llegue
tambin como la funcin del control
oportuna
gerencial.
participan en esas decisiones.
El Enfoque Sistmico es aplicable a
En consecuencia, la administracin
distintos niveles de la organizacin:
deber procurar que en la organizacin
si
pblica
el
acciones
gerente
pblico
es
el
responsable de planear, organizar,
se
claramente
realicen los
quienes
siguientes
procesos:
ejecutar y evaluar el conjunto de las
La produccin de la informacin
acciones de la organizacin, el
necesaria para la correcta gestin
encargado del rea financiera es

responsable de aplicar el mismo
La recepcin de la informacin
proceso a las finanzas a su cargo. Y
relativa a la organizacin pblica,
cualquier funcionario puede usar el
generada
proceso gerencial para el desarrollo
nacionales o departamentales
en
las
instancias
de sus tareas especficas.

La identificacin de los usuarios
La Informacin y la Comunicacin
de la informacin y del contenido
en el Proceso Gerencial
de la misma en funcin de la
utilizacin que se har de ella
El proceso gerencial se fundamenta en

informacin
suficiente,
adecuada
dentro de la gestin pblica.
La identificacin de los canales
ptima que tiene que ser manejada en

los
procesos
requiere
administrativos.
entonces
un
sistema
ms adecuados para transmitir la
Se
informacin
de
informacin, que puede ser sencillo y
producida
por
CASTELL, MANUEL. La Era de la Informacin.

Alianza Editorial, 1996
la
31

Pblica
organizacin pblica o recibida
informacin, y cundo, dnde y
por sta a sus usuarios
cmo debe estar disponible.
La
utilizacin
efectiva
de
los
II.
Una
comunicacin
adecuada
referidos canales con el fin de
entre la administracin y la
hacer llegar la informacin a tales
comunidad,
usuarios
indispensable
resulta
para
lograr
la
participacin de sta, en los
La comprensin de la informacin
trminos
por parte de los usuarios
exigidos
por
la
Constitucin.
La utilizacin de la informacin en
los momentos en que ella se
requiere para apoyar la gestin y
los procesos decisorios
Si estos procesos se llevan a cabo
32
satisfactoriamente,
entregar
el
informacin
comprensible
de
sencilla
del
usuario
EN EL MUNDO
1.5.1. El contexto Global del Cambio
sistema
El cambio que se est produciendo no
calidad,
se
entender
analizando
exclusivamente
la
fenmeno, como puede ser el mbito
oportunidad requerida. En este sentido
pblico en el que nos hemos centrado.
resulta
Muchos autores tratan de aprehender
conveniente
desde
puede
la
perspectiva
1.5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
con
subrayar
dos
aspectos de importancia:
I.
El
diseo
del
la
sistema
de
informacin en la organizacin
pblica debe ser sencillo y claro.
La complejidad en estos casos es
costosa y puede ir en detrimento
de la oportunidad y pertinencia de
la informacin. Es preciso, en
consecuencia, tener muy claro
para
qu
se
necesita
cada
realidad
una
parte
calificando
del
algunas
manifestaciones de la misma. As,

Kliksberg seala que estamos en un
perodo
caracterizado
por
la
incertidumbre, la aldea global, la

interdependencia o la inestabilidad. Por
su parte, Manuel Castells habla de un
cambio
de
argumento:
era
con
el
siguiente

Pblica
"La nueva economa se basa en redes
tecnolgica, geopoltica, econmica y
globales
de las prcticas de transaccin social.
de
informacin,
capital,
gestin
cuyo
acceso
e
al
conocimiento tecnolgico constituye la

base de la productividad. El proceso de
trabajo cada vez se individualiza ms,
se desagrega la realizacin del trabajo
y se reintegra su resultado mediante
una
multiplicidad
de
tareas
La gestin del cambio implica por

tanto atender a todos estos fenmenos
y
contemplar
en
el
proceso
las
recomendaciones que surgen tanto

para organizaciones pblicas como
privadas:
emplazamientos
El cambio no puede hacerse por va
diferentes, lo que inaugura una nueva
jerrquica. Los directivos conducen la
divisin del trabajo, basada en los
elaboracin de una visin comn y
atributos/capacidades
deben
interconectadas
en
de
cada
seleccionar
en
aportar
una
aquellos
de las tareas."Y afirma que en la nueva
contribucin a la realizacin de las
Sociedad Red, las cualidades de la
finalidades de la organizacin y que
red dependern de su capacidad de
servirn de transmisores de su impulso.
de comunicacin entre componentes y

de su consistencia, es decir, el grado
en que se comparten los intereses
entre los componentes de la red y sus
fines".
pueden
apoyarse
trabajador ms que en la organizacin
conexin, entendida como la eficacia
que
Es preciso atender las razones y

argumentos de los que se oponen al
cambio, tomar en consideracin las
objeciones justificadas y desmontar las
resistencias inadmisibles. El cambio
constituye un proceso que se nutre de
Estos hechos afectan y afectarn a las
las aportaciones de los profesionales y
estructuras pblicas y particularmente a
sus competencias.
la Administracin Pblica, cuya materia

prima es la informacin fiscal, y su
productividad descansa en su ptima
explotacin.
Este
extraordinariamente
dependiente
de
recurso
es
sensible
la
evolucin
Se trata de una dinmica colectiva.

El cambio implica un desarrollo de las
aptitudes y constituye en s mismo un
proceso de aprendizaje colectivo.
33

Pblica
Los problemas complejos requieren
manifestar
soluciones
pequeas
mostrarse receptiva y proactiva; de
unidades, informacin descentralizada,
conformarse "en hacer bien las cosas"
autonoma,
a actuar estratgicamente; de lo local a
el
lo internacional, y, en fin; de una visin
desarrollo se basa en la iniciativa de
endogmica a una visin sistmica, es
equipos
el sedimento de la nueva filosofa de
localizadas:
conciencia
responsabilidad
personal.
As,
automatizados
autoorganizados,
segn
unos
una
actitud
reactiva
direccin.
procedimientos reducidos al mnimo. La

nueva funcin de los directivos es
asegurar la regulacin del proceso y no
slo mandar o aplicar instrucciones.
La
34
colaboracin
da
1.5.2.
El
cambio
la
cultura
corporativa
No se pueden centrar las reformas
mejores
nicamente
en
la
elaboracin
resultados que la competencia. La
desarrollo de planes y mtodos: la
coherencia interna se basa en la
realidad es compleja, hay que actuar
referencia
valores
sobre las conductas y crear una cultura
soportados en un cdigo tico explcito
que genere los cambios deseados en
que
las actitudes, en la manera de percibir,
actuaciones. Esto implica la existencia
valorar y dar respuestas a los nuevos
de un designio comn o una visin
requerimientos. Pero a su vez, para
comn como pauta de actuacin.
que una reforma en un sistema se
comn
informa
las
de
conductas
sostenga tiene que integrar su cultura.

La realidad se impone; el paso de una
administracin que se conformaba con
"hacer ms de lo mismo" a una
administracin
innovadora;
de
mantener el "Status Quo" al crecimiento

institucional; de enfatizar el control a
promover la confianza; de priorizar los
sistemas y estructuras a orientarse
hacia
el
logro
de
resultados;
de
Hemos
comprobado
ocasiones
el
funcionarios
en
rechazo
pblicos
mltiples
que
los
manifiestan
respecto a propuestas que desconocen

el "modo de hacer" o de "entender" de
la organizacin, o bien que transmiten
mensajes
absolutamente
fuera
del
contexto en el que la Administracin

Pblica opera.

Pblica
Esta
aparente
contradiccin
entre
consciente de que su ambiente no es
transformacin y adaptacin nos habla
educativamente neutro y que, lo que la
de la necesidad de que la reforma
gente aprende en la organizacin se
genere el compromiso en quienes
origina en el mero estar dentro de la
estn implicados en la misma para
organizacin, en trabajar, en convivir,
establecer el acuerdo sobre el valor de
en la relacin.
la accin transformadora, el consenso

sobre las estrategias de resolucin y
que se involucren los responsables de
lnea de la Administracin Pblica en el
proceso,
sea
como
instructores,
participantes,
especialistas
supervisando
el
desarrollo
o
y
sus
resultados.
Por otra parte, el personal de la

Administracin
Pblica
est
tcnicamente muy cualificado y, en

ocasiones, estratificado en colectivos
con distintos valores y cultura propia.
Por ejemplo, la identidad corporativa, la
profesionalidad, la independencia y
autonoma
en
el
ejercicio
de
los
De acuerdo con lo anterior, podemos
actuarios, son elementos defendidos
definir la cultura corporativa, como la
por el personal que desarrolla estas
representacin
funciones
de
los
valores
protegidos
por
la
compartidos por los miembros de una
institucin. Esto influye en hbitos y
organizacin. Segn Tunstall,la cultura
mtodos de trabajo: el individuo se
es una constelacin de creencias,
hace reticente respecto al trabajo en
costumbres, tradiciones, sistemas de
equipo
valores, normas de conducta y forma
informacin. Por otra parte, se potencia
de hacer negocios que es nica para
y valora el trabajo tcnico sobre el
cada corporacin. A su vez, la cultura
directivo o gestor. La importancia de la
es tambin un vnculo emocional que
labor directiva, la necesidad de actuar
une a la organizacin, conforma una
coordinadamente,
memoria colectiva que se alimenta con
innovar o asumir riesgos, que puedan
los
abocar en error o fallo, no es visto
xitos
fracasos
de
una
organizacin (en el pasado y en el

presente
de
su
estrategia).
La
Administracin Pblica tiene que ser
se
resiste
la
compartir
necesidad
como valor en ciertos colectivos.
de
35

Pblica
Conocer estos rasgos que informan
transformado en un recurso cada vez
conductas es esencial para promover
ms indispensable para el xito de
los cambios en la direccin adecuada.
cualquier
Los valores son una pieza angular de la
adems el recurso para el desarrollo de
funcin directiva: los individuos tienen
las naciones y de su integracin
valores y conductas cuyo respeto y
regional y mundial.
proteccin exigen. Por su parte, las

organizaciones tambin tienen valores:
en el caso de la Administracin Pblica
son valores polticos e institucionales
en definitiva, valores pblicos que el
directivo debe respetar, proteger y
transmitir al resto del sistema. Estamos
ante una organizacin compleja que
por su naturaleza, dentro del conjunto
36
de la Administracin Pblica, es un
espejo en el que se reflejan los
principios y valores constitucionales y,
por tanto, la imagen que el propio
Estado proyecta.
La
organizacin
valoracin
administracin
ha
de
sido
cualquier
sociedad
puede
realizarse identificando el tratamiento

que
recibe
la
informacin.
El
mantenimiento o cambio del mismo

constituye una condicin bsica de
reproduccin
de
las
situaciones
sociales y poltico administrativas. A su

vez,
la
informacin
es
un
bien
necesario para la toma de decisiones,

el avance de los conocimientos, el
control de actividades y el desarrollo
econmico, cultural y social. El manejo
de esta es una caracterstica y una
Los cambios profundos que se vienen
necesidad
manifestando desde hace algunos aos
Pblicas,
en el mbito mundial han generado
informacin significa datos de utilidad.
transformaciones
radicales
en
las
sociedades. La presencia de stos ha

trado como consecuencia cambios
igualmente
significativos
en
las
organizaciones, las cuales han debido

modificar o readecuar sus propias
modalidades
contexto
la
de
gestin.
informacin
En
se
este
ha
de
y
las
en
Administraciones
este
contexto
la
Se enfatiza en un cambio en los

entornos
estructuras
de
las
organizaciones pblicas, se atiende al

comportamiento humano dentro de la
organizacin, se identifican lderes,
cultura y antropologa y se presenta la
Gestin Pblica como una de las

Pblica
tendencias ms importantes en las
cuenta
Administraciones
Sin
especficos, de recursos financieros,
interesante
humanos, materiales, y de informacin
comprobar que detrs de los enfoques
necesaria para mejorar la productividad
propuestos no se identifica el recurso
y el rendimiento de los sistemas
informacin como parte indispensable
pblicos, de ah que muchos pases
para el desarrollo de las mismas. Para
asignen recursos a la concepcin y
cumplir
las
diseo de sistemas de informacin y
Administraciones Pblicas -a cualquier
realicen inversiones en la adquisicin
nivel-
de equipos para estos fines.
embargo,
Pblicas.
resulta
con
deben
organizacin
su
propsito,
disponer
eficaz
que
de
tenga
una
la
necesidad
de
soportes
en
37

Pblica
Administracin
Pblica
es
el
conjunto
de
organismos
gubernamentales que coordinan los recursos materiales,

humanos y tcnicos mediante el proceso de planear,
organizar, tomar decisiones y controlar, constituyendo un
sistema abierto que contempla y procesa los insumos propios
y los que los dems sistemas proporcionan tratando de obtener mayor eficacia y
eficiencia en el logro de sus objetivos y el cumplimiento de sus obligaciones.
La finalidad de la Administracin Pblica es hacer llegar los servicios del Estado a
la sociedad en general, a travs de la funcin pblica, guardando la racionalidad,
eficiencia y eficacia de los recursos para la satisfaccin de las necesidades de
todos los entes sociales.
Entre los enfoques de la Administracin Pblica se encuentran: el enfoque
38
burocrtico, el ms tradicional; el enfoque gerencial, de aplicacin en las

instituciones a travs de funciones especializadas como la planeacin, la
organizacin, la ejecucin y la evaluacin; y el enfoque sistmico caracterizado
por los siguientes componentes: necesidades, objetivos, recursos, procesos y
resultados.
Los cambios profundos que se vienen manifestando desde hace algunos aos en
el mbito mundial han generado transformaciones radicales en las sociedades. La
presencia
de
stos
ha
trado
como
consecuencia
cambios
igualmente
significativos en las organizaciones, las cuales han debido modificar o readecuar

sus propias modalidades de gestin. En este contexto la informacin se ha
transformado en un recurso cada vez ms indispensable para el xito de cualquier
organizacin y ha sido adems el recurso para el desarrollo de las naciones y de
su integracin regional y mundial.

Pblica
La nueva economa se basa en redes globales de capital,

gestin
informacin,
cuyo
acceso
al
conocimiento
tecnolgico constituye la base de la productividad y la

competitividad en las organizaciones.
39

Pblica
1. Redacta un pequeo anlisis, en mximo una cuartilla, donde demuestres

el alcance de los trminos eficacia social y eficiencia econmica aplicados
en el sector pblico.
2. Discute con los compaeros de CIPA la importancia de los enfoques de la
Administracin Pblica y plantea en plenaria: a) las ventajas del enfoque
gerencial en el sector pblico, b) las limitaciones para su aplicacin, c)
experiencias exitosas que conozcan y por qu?, y d) propuestas de ajuste
en la prctica administrativa del sector pblico a travs del enfoque
gerencial.
Pregunta de Seleccin Mltiple y Respuesta nica:
3. Es una funcin del proceso gerencial que asigna recursos humanos,
40
financieros, fsicos y tecnolgicos.

A. Planeacin
B. Coordinacin
C. Evaluacin
D. Organizacin
Respuesta: __________
Preguntas de Seleccin Mltiple y Respuesta Mltiple:
4. Responda las siguientes preguntas a partir de estas claves:
A. Si 1 y 2 son correctas
B. Si 2 y 3 son correctas
C. Si 3 y 4 son correctas
D. Si 1 y 4 son correctas

Pblica
5. La burocracia como teora administrativa cuenta con dos (2) de estas

caractersticas:
1. Rapidez en las decisiones
2. Carcter formal de las comunicaciones
3. Competencia tcnica y meritocrtica
4. Subordinacin de los ms nuevos respecto a los antiguos
6. Estos elementos hacen parte del enfoque sistmico en las organizaciones:
1. Necesidades y procesos
2. Planeacin y ejecucin
3. Evaluacin y resultados
4. Objetivos y recursos
7. Son considerados como ventajas del enfoque burocrtico:
1. Jerarqua de autoridad
2. Impersonalidad en las relaciones
3. Continuidad de la organizacin a travs de la sustitucin del personal que se
retira
4. Precisin en la definicin del cargo y en la operacin
41

Pblica
42
2
LA ADMINISTRACIN
PBLICA EN COLOMBIA

Pblica
La presente unidad contiene los aspectos relacionados con la

Administracin Pblica en Colombia, pasando por la poca
Precolombina, la poca Colonial, la Independencia y la Repblica.
De otra parte, se plantean aspectos relacionados con la Administracin Pblica

actual como la importancia de los sistemas de informacin en los procesos de
gestin en los distintos niveles territoriales, el proceso de descentralizacin
administrativa en Colombia y su contribucin al fortalecimiento de la democracia
local, en donde juega papel importante el sector privado y la sociedad civil como
actores claves en el desarrollo econmico y social de las entidades territoriales.
De igual manera, en el contexto de la tendencia actual de la Administracin
Pblica se hace referencia al enfoque de la gestin de la calidad desde el punto de
vista de la gerencia pblica, el liderazgo y la administracin.
Finalmente, se hace referencia a la relacin y diferencia entre la gerencia pblica y
la gerencia privada, en donde reconocindose el rol de cada sector, se pueden
complementar sus acciones para un uso racional de los recursos y por ende un
mayor impacto y bienestar para la sociedad en general.
43

Pblica
Comprender las caractersticas de la Administracin Pblica en Colombia,

durante las pocas Precolombina, de la Colonia, la Independencia y la Repblica.
Comprender los distintos enfoques actuales de la Administracin Pblica en

Colombia.
Comprender la importancia de la aplicacin del enfoque de Gestin de la Calidad

en la Administracin Pblica en Colombia
Asimilar el proceso de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal en

44
Colombia, y su incidencia en la democracia local

Pblica
EVALUACIN INICIAL ATRVETE A OPINAR
1.Qu entiende usted por pocas Precolombina y Colonial?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
2.Por qu se caracterizan la Independencia y la Repblica?

_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
45

Pblica
46

Pblica
3. Qu es el Centralismo?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
4.Qu es un proceso de descentralizacin?
______________________________________________________
______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
47

Pblica
5.Qu es calidad en la gestin pblica?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
48

Pblica
Para el desarrollo exitoso de este mdulo se recomienda lo siguiente:
Leer detenidamente y de manera comprensiva la Unidad 2
Resolver el cuestionario correspondiente a la seccin Actividad Inicial

Atrvete a Opinar.
En su respectivo municipio, realice una visita a una entidad del Estado, del
nivel nacional, departamental o municipal. Luego de indagar a funcionarios
de los distintos niveles jerrquicos, determine qu tan desarrollados estn
los
procesos
de
descentralizacin
delegacin
de
funciones
administrativas.
En la misma entidad investigue, conjuntamente con los miembros del CIPA,

el nivel de implementacin del Sistema de Gestin de Calidad. En caso de
no estar implementado, consulte sus razones.
En sesin plenaria, socialice los resultados de su investigacin, y los de su

CIPA. La dependencia administrativa, indicada para ello, es la Oficina de
Recursos Humanos.
49

Pblica
Caribe,
PBLICA EN COLOMBIA
vertientes fluviales
2.1. POCA PRECOLOMBINA. El

trmino precolombino no se refiere a
los pueblos que habitaban Amrica
antes de la llegada de Cristbal Coln
en
1492,
pero
exclusivamente
es
aplicado
las
antiguas
colonias espaolas en el continente,

lo
50
que
hoy
se
conoce
en
las
costas
las
Arawak, en la vertiente amaznica y

la Guajira
Maya, hacia el sur del litoral pacfico
Quechua-aymara,
en
el
suroccidente (Nario Cauca)

Tup-guaran,
en
ciertas
riberas
orientales
como
Hispanoamrica.
Al comienzo de la Conquista, aparte
En el plano poltico se empiezan a
de los muiscas y los taironas, ya
darsimultneamente
las
mencionados, haba por lo menos
federaciones de aldeas, con lo cual
una docena de otros grupos, el mayor
se acaban de diferenciar hacia el
de los cuales fueron los caribes,
primer milenio de nuestra era -y as
situados al norte y en las vertientes
se mantenan por el tiempo de la
de los ros. En su inmensa mayora
llegada
de
dos
fueron aniquilados en el proceso. Se
grandes
culturas
de
les atribuyen estadios de civilizacin
los
espaoles-,
en
proceso
formacin de Estados: la Muisca, en

el altiplano cundi-boyacense; y la
mucho
ms
atrasados
que
los
muiscas y tayronas, lo cual es tal vez
Tairona, en la Sierra Nevada de
vlido
respecto
su
desarrollo
Santa Marta.
poltico social, pero no tanto en su

arte: quimbayas, sines, calimas y
En el espectro general, el medio
otros grupos, dejaron cermica y
aborigen
orfebrera insuperables.
fue
desarrollando
seis
grandes familias lingsticas:

Contribuy a su exterminio el espritu
Chibcha, en el centro, Urab y
guerrero,
Sierra Nevada
servidumbre, la menor nucleacin y
su
poca
vocacin
de
escasa organizacin poltica para

Pblica
negociar, el nomadismo en algunos
espaoles y se organizaron como
casos y la hostilidad ancestral entre
tales en Virreinatos y Audiencias. La
unos
administracin central, radicada en
grupos
otros,
bien
aprovechada por el conquistador.

A
ello
se
sumaba
la
Espaa constaba de dos organismos:
mayor
desproteccin de ciertas etnias frente

a las enfermedades introducidas por
los europeos; y la escasa aplicacin
la Casa de la Contratacin de Sevilla

y el Consejo de Indias que tena
funciones similares a los consejos
territoriales de la Monarqua.
de las Leyes de Indias (que fueron
Los extensos territorios americanos
muy afirmativas en la defensa de las
quedaron divididos en dos virreinatos:
comunidades
caso
el Virreinato de Nueva Espaa, con
extremo fue el de los caribes, que
capital Mxico, que comprenda la
fueron desde siempre acusados de
Amrica Central y Septentrional; y el
canibalismo (de all su nombre), buen
Virreinato del Per, con capital en
pretexto para cazarlos y esclavizarlos
Lima, que abarcaba la Amrica del
sin
Sur. El Virrey era el representante
indgenas).
escrpulos
El
teolgicos
ni
objeciones civiles.
En
otro
personal
contexto
empezaba
consolidarse tambin una incipiente

cultura
con
amplios
poderes; su administracin dura cinco

aos, aunque poda ser nombrado
por otros periodos.
al
pas.
El
Cada virreinato inclua gobernaciones
expansionismo de los incas hacia el
y capitanas generales, y stas, a su
norte del Per haba dominado a
vez, varios corregimientos, dentro de
Ecuador y el sur de Colombia casi al
los cuales haba un nmero variable
tiempo con la venida de Coln.6
de cabildos, que seguan el modelo
sur
del
Rey,
Incario
extremo
tributaria
del
del
2.2. POCA COLONIAL. Las tierras

conquistadas
en
el
continente
americano se consideraban territorios

6
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES.

www.uniandes.edu.co
de
los
municipios
castellanos
suponan el autntico cauce de la

participacin de los criollos en la vida
pblica. Las capitanas generales, por
su parte, eran territorios que an no
51

Pblica
haban
sido
conquistados
por
completo, por lo que necesitaban un
fue
jefe militar que ejerciera el poder
administracin
administrativo y judicial.
defini las monarquas absolutas, en
Paralelamente, existan audiencias,

con
funciones
judiciales
gubernativas, llegando a convertirse

en ocasiones en un poder paralelo al
de los virreyes. De la importancia de
esta circunscripcin pude darse idea
el hecho que el mapa actual de
Hispanoamrica reproduce, en parte,
el
de
las
audiencias
en
poca
colonial.7
52
La administracin pblica burocrtica

para
sustituir
patrimonialista,
la
que
la cual patrimonio pblico y privado

se
confundan.
administracin,
En
ese
tipo
el
Estado
de
era
entendido como propiedad del rey. El

nepotismo y la creacin de empleos,
as como la corrupcin, eran la
norma. Ese tipo de administracin se
revelar
incompatible
con
el
las
capitalismo
industrial
democracias
parlamentarias,
que
surgen en el Siglo XIX. Para el
2.3 INDEPENDENCIA Y REPBLICA

Los
adoptada
cambios
del
Modelo
Capitalismo
es
esencial
la
clara
separacin entre el Estado y el

mercado; la democracia slo puede
Burocrtico hacia el Gerencial
existir
cuando
la
sociedad
civil,
Burocrtica
formada por ciudadanos, se distingue
Clsica, basada en los principios de
del Estado al mismo tiempo que lo
la
ejrcito
controla. Se hizo necesario entonces
en
los
desarrollar un tipo de administracin
principales pases europeos a finales
que partiese no slo de la clara
del siglo pasado; en los Estados
distincin entre lo pblico y lo privado,
Unidos, al principio de este siglo. Es
sino tambin de la separacin entre el
la
poltico y el administrador pblico.
La
Administracin
administracin
prusiano,
fue
burocracia
del
implantada
que
Max
Weber
describi, basada en el principio del
Surge
de
mrito profesional.
Administracin Burocrtica Moderna,

racional-legal.

www.uniandes.edu.co
esta
forma,
la

Pblica
La
Administracin
Burocrtica
porque
superior
Clsica
era
una
fue
Pblica
adoptada
alternativa
la
(4)
presuncin
de
la
confianza
limitada y no de la desconfianza total,
muy
(5) control por resultados, a posteriori,
administracin
al contrario del control rgido, paso a
patrimonialista del Estado. Mientras
paso,
tanto, la propuesta de eficiencia en
administrativos; y (6) administracin
que se basaba, no se revel real. En
volcada
el momento que el pequeo Estado
ciudadano, al contrario de la auto-
liberal
referida.
del
Siglo
XIX
dio
de
los
hacia
la
procesos
atencin
del
definitivamente lugar al gran Estado

social y econmico del Siglo XX, se
verific que no garantizaba ni rapidez,
2.4.LA ADMINISTRACIN PBLICA

ACTUAL
ni buena calidad, ni bajo costo, para
La gestin del cambio en la Gestin
los servicios prestados al pblico. En
Pblica debe contemplar no slo la
realidad, la administracin burocrtica
necesidad
es lenta, costosa, auto-referida, poco
estructuras y los mtodos de gestin
o nada orientada hacia la atencin de
sino tambin las conductas a partir de
las demandas de los ciudadanos.
analizar
Poco a poco se fueron delineando los

contornos de la nueva administracin
pblica:
(1)
descentralizacin
del
punto de vista poltico, transfiriendo

recursos y atribuciones a los niveles
polticos regionales y locales; (2)
descentralizacin
administrativa,
travs de la delegacin de autoridad

para los administradores pblicos
transformados
crecientemente
en
gerentes
autnomos;
(3)
de
transformar
los
las
esquemas
de
razonamiento subyacentes, puesto

que
la
evolucin
tecnolgica
es
econmica
rpida,
pero
y
la
psicolgica y sociolgica no se queda

atrs. Los cambios nunca se hacen
en
las
mejores
condiciones
frecuentemente s en las situaciones

de
crisis
que
los
motivan.
Es
precisamente en estos supuestos,

cuando
el
directivo
aporta
significados a la funcin directiva.
organizaciones con pocos niveles
Los escenarios de la funcin directiva
jerrquicos al contrario de piramidal,
en
el
Sector
Pblico,
las
53

Pblica
competencias directivas idneas para
efectuado
gestionar los cambios y las reformas
estructurales que han dado lugar a
enfocadas
capacidad
de
la
Administracin
reformas
mejora
de
la
nuevos modelos de gobierno y de
direccin
en
la
direccin.
Estas
de
permitido
que
sern
objeto
reformas
surjan
han
nuevas
anlisis en este tema. Se prestar
organizaciones
especial atencin a una de las
diversificacin y la autonoma y que a
habilidades
su
competencias,
la
vez,
basadas
ofrecen
en
una
la
mayor
negociacin, que se estima nuclear
versatilidad. Un sector pblico estable
para el trabajo directivo y que permite
atrae la inversin extranjera a largo
jugar al conflicto en la cooperacin,
plazo, y una administracin eficaz
frase que refleja en mi opinin la
ayuda a que el sector empresarial de
filosofa y las reglas de juego del
un pas pueda competir en buena
entorno actual.
situacin
Las organizaciones estratgicamente

54
amplias
dirigidas se enfrentan a los cambios y

a
la
complejidad
variables
de
respecto
los
comerciales
mercados
financieros
internacionales.
entornos
Partiendo del principio de que la
su
calidad de la direccin y de los
los
directivos est en relacin directa con
manteniendo
responsabilidad
en
de
resultados determinados dentro o
el
fuera
organizacin.
pregunta es saber cmo seleccionar
Identificar grupos y directivos con
los individuos capaces, asegurar su
potencial, definir su papel as como
desarrollo profesional e incorporar
los
sus cualidades al servicio de la
de
la
propia
conocimientos,
aptitudes
xito
de
la
organizacin,
actitudes necesarias para el ejercicio
organizacin.
de puestos de direccin constituye
configura como una de las tendencias
uno de los objetivos prioritarios de la
ms fuertes en el mbito de reformas
poltica de recursos humanos.
del sector pblico.
Con carcter general en la mayora

de los pases, el sector pblico ha
Este
aspecto
la
se

Pblica
2.4.1La
Importancia
de
los
b) Cmo la informacin se usa,
Sistemas de Informacin en la
se comunica
Administracin Pblica
c) Cmo
las
personas
que
manejan la informacin aplican

Los trminos de Gestin y Gerencia
sus habilidades y cooperan
se utilizan indistintamente cuando se
entre ellas
traduce el trmino de Management.

Otras
denominaciones
emplean
para
el
que
mismo
d) Con
se
qu
eficacia
las
actividades relacionadas con la
son
informacin
Administracin y Direccin, aunque
contribuyen
al
logro de los objetivos de los
muchos autores opinan que estos
organismos e individuos
ltimos no son del todo satisfactorios
e) Cmo se usan las tecnologas
ya que la dinmica y el alcance de la
de la informacin en todas
actividad gerencial es superior a la de
estas actividades
la Administracin.
f) Qu
costos
beneficios
L. Woodman expone que la gestin
conllevan las actividades de
de la informacin: es todo lo que se
informacin
refiere
informacin
persona
la
obtencin
adecuada,
adecuada,
de
la
para
la
su
precio
adecuado, en el tiempo y lugar

adecuado para tomar la decisin
adecuad; mientras que E. Orna la
define como el conjunto de instancias
responsables en la organizacin para
la definicin de polticas y acciones
en relacin con:
a) Cmo
La
D.P.
Best.Information
Management in the 1990s - en igual

intento de definicin-, plantea que la
gestin de informacin es la eficiente,
efectiva y econmica coordinacin de
la
produccin,
recuperacin
almacenamiento,
difusin
de
los
recursos de informacin para mejorar

el funcionamiento de la organizacin.
la
informacin
adquiere, registra y guarda
se
Del
anlisis
de
las
definiciones
anteriores se infiere que el concepto
55

Pblica
abarca tanto lo relacionado con la
Desarrollar
informacin
Pblicas
sus
diferentes
en
Administraciones
relacin
con
la
procesos, como su relacin con los
informacin como motor impulsor de
restantes recursos de la organizacin
los
para tomar decisiones que ayuden a
acometiendo en la sociedad, requiere
hacerla ms eficaz y eficiente en su
de un enfoque gerencial de la misma.
desarrollo.
Entre los aspectos a tener en cuenta
Existe
un
proceso
gerencial
inherente a las organizaciones de las

Administraciones Pblicas, el cual
debe pretender mantener y elevar el
nivel de eficiencia de la asignacin de
cambios
que
se
estn
para lograr que la informacin se

convierta en un recurso para el
desarrollo
de
este
tipo
de
organizacin, se encuentran:
En primer lugar, el anlisis de
recursos y del proceso de bienes y
qu cantidad de informacin se
servicios que ejecuta, y para ello es
recibe
importante
56
las
conocer
de
las
En
segundo
lugar,
necesidades de informacin de estas
conocimiento
organizaciones. Un primer anlisis de
demanda y la frecuencia de
estas necesidades en organizaciones
utilizacin de la informacin
de
las
incluye
Administraciones
su
estudio
Pblicas
preliminar,
la
del
grado
de
En tercer lugar, identificacin

de
las
posibles
entidades
comprensin de las funciones de la
internas
administracin como gestora de los
desarrollar los intercambios de
negocios pblicos, y la determinacin
informacin, logrando distinguir
de la importancia de la informacin
los datos o la informacin
como
dicha
necesarios en cada caso a
los
partir de la utilizacin de un
nuevas
modelo comn que elimine los
recurso
administracin,
derechos
para
ampliando
atribuyendo
tareas a las entidades.
efectos
externas
indeseables
para
de
la
redundancia y de la falta de
normalizacin
informacin
de
la

Pblica
En
cuarto
lugar,
tecnologa
elegir
adecuada
permita realizar una
la
que
gestin
2.4.2. DEL CENTRALISMO HACIA

LA
DESCENTRALIZACIN
DEL
ESTADO
apropiada en cuanto a tipo de

informacin, agilidad y facilidad
El paso ocurrido desde los aos

noventa del siglo pasado signific una
de acceso
profunda
transformacin
en
las
relaciones de poder entre el Estado y

Lo anterior conduce al desarrollo
sus ciudadanos, cuando hizo crisis el
de sistemas de informacin para
modelo
el manejo y tratamiento de la
informacin en las organizaciones
donde, una vez soportados sobre
una infraestructura tecnolgica,
permitirn la agilidad y facilidad
de acceso necesaria para la toma
de
decisiones.
Pero
esto no
basta, el desarrollo de la gestin

de
informacin
en
las
centralizado
gestin
descentralizada
de
los
asuntos gubernamentales.
La descentralizacin puede ser un
instrumento
eficaz
para
el
fortalecimiento de la democracia. En
esencia, se trata de la devolucin por
necesita
el
considerar,
de
competencias,
las
gestin
pblica y a cambio, se instaur la
organizaciones
adems
de
Estado
central
recursos
de
y
las
las
tecnologas de informacin como
autonomas necesarias para decidir,
fuerza que impulsa al mundo en
a los gobiernos y comunidades
su
como
locales. La descentralizacin es un
herramienta fundamental para el
poderoso instrumento para ayudar a
desarrollo de los sistemas de
dinamizar el desarrollo y profundizar la
actual
informacin,
desempean
transicin
el
papel
los
que
recursos
humanos en su condicin de
agentes y lderes del cambio.
democracia. Existe cierto consenso

entre los expertos en distinguir tres
tipos de descentralizacin:8
RUIS, JAIME; TENJO. Fernando. La

Descentralizacin Cuestionada: La Reforma
Actual Frente a la de 1968. Economa Colombiana
57

Pblica
c)
a)
Desconcentracin.
modalidad
se
En
esta
trasladan
los
recursos y las capacidades

operativas, pero no se concede
autonoma
en
la
toma
de
decisiones. Es decir, la facultad

de definicin de polticas y
estrategias de ejecucin sigue
perteneciendo a los organismos
nacionales, quienes transfieren
la operacin de los sistemas a
las unidades locales. En esta
modalidad no hay autonoma.
Devolucin. En los sistemas

devolutivos se asigna a los
gobiernos
responsabilidad
operacin
Tiene
cuando
lugar
ciertos
servicios
autonoma de funcionamiento.
Es
posible
que
municipalidades
las
operen
centralmente el servicio o lo
desconcentren asignndolo a
alguna unidad ejecutora semiautnoma. En ambos casos la
responsabilidad recae en los
la
autosustentacin
del
servicio.
Las tres motivaciones ms comunes
semi-
para impulsar la descentralizacin son:
la
i) mejorar la eficiencia administrativa,
operar
ii) ayudar a la equidad y a la
reciben
responsabilidad
de
agencias
gubernamentales
autnomas
global
ejecucin de proyectos, con
de
Delegacin.
de
la
gobiernos locales sobre la base
58
b)
locales
de
servicios
democratizacin,
iii)
mejorar
el
infraestructura sectorial. Suele
rendimiento financiero a travs del
utilizarse en los sectores de
incremento
energa,
racionalizacin
comunicaciones,
puertos y transporte.
de
ingresos
de
gastos
a
de
la
los
servicios. Estas tres motivaciones u

objetivos no son siempre claramente
compatibles entre s y muchas veces
es necesario priorizar uno u otro
objetivo.
N 190 191. Contralora General de la

Repblica. 1995
Algunas
observaciones

Pblica
crticas que suela hacerse a las
propia
propuestas descentralizadoras son:
regional y local.
a)
No
necesariamente
c)
La
descentralizacin
democratizacin
componente
de
las
Si
descentralizacin
la
devuelve
nacional,
propuesta
descentralizacin asegura la
decisiones.
b)
la
realidad
de
tiene
un
administrativo,
otro econmico y un tercero

poltico
que
no
son
poder a las municipalidades sin
necesariamente
que haya mecanismos eficaces
concordantes. Las propuestas
de participacin ciudadana, el
econmicas
resultado puede ser un nuevo
descentralizacin
modo
del
como eje el aligeramiento del
poder, esta vez en las lites
Estado, la privatizacin y la
locales.
ampliacin del rol del mercado
de
concentracin
No siempre descentralizar la
operacin de los servicios
lleva a su mejoramiento. En
algunos casos puede ocurrir lo
contrario.
Ms
bien
parece
necesario establecer, para cada
de
la
tendran
para asignar los recursos, en

tanto
que
polticas
las
poseen
propuestas
un
fuerte
potencial democratizador que

pueden ser contradictorias con
los esfuerzos privatizadores.
funcin pblica, los esquemas

organizativos
mbitos
territoriales ptimos para
el
logro de los objetivos sociales

de los servicios pblicos. Esto
implica que cada pas debe
determinar la mejor forma de
descentralizar conforme a su
Los argumentos crticos enumerados

no se oponen a la descentralizacin,
sino que constituyen observaciones
para que no se pierda su sentido
simultneamente
progresista
modernizador.
descentralizacin
La
puede ser un eficaz apoyo a la
59

Pblica
democracia e impulso al desarrollo en
descentralizadas funcionen bien en
la medida que:
plazos breves.
2.4.3. El Enfoque de la Gestin de
a)
El traspaso de funciones de
desarrollo y administracin de
servicios
sea
realizado
mediante criterios tcnicos que

consideren los sistemas de
gestin
las
escalas
territoriales adecuadas
la Calidad
2.4.3.1
Conceptos
Bsicos
de
Calidad. Calidad es la totalidad de

caractersticas
de
un
producto,
proceso o servicio que le confieren la

aptitud de satisfacer necesidades
implcitas o explcitas del usuario o
cliente.9
b)
60
Los gobiernos locales cuenten
El
con autonoma efectiva para
evolucionando a lo largo del tiempo
realizar sus propias iniciativas
conforme la nocin inicial asociada al
de desarrollo y en especial con
producto
los
produccin se iba vinculando tambin
medios
financieros
concepto
de
al
calidad
mbito
ha
fabril,
ido
de
al proceso y posteriormente a toda la
necesarios
organizacin, aplicndose tambin al

mbito de los servicios, incluidos los
c)
Los
procesos
de
pblicos.
En
la
actualidad,
se
incorporen
consideran tambin aspectos tales
formas eficaces de participacin
como la importancia de los recursos
de
humanos y del cliente como punto
descentralizacin
la
sociedad
generacin
de
civily
una
de
cultura
central de las polticas de calidad.
cvicapor la ciudadana
2.4.3.2. Las Etapas de la Gestin de
Las polticas de descentralizacin
expresen
un
grado
suficiente
la Calidad
de
consenso entre los diversos agentes

de manera que las nuevas estructuras
JAMES Pal, Gestin de la Calidad Total. Un

Texto Introductoria. Prentice Hall, U K. 1997

Pblica
En la actualidad y en el mbito de las
Conforme ha ido evolucionando dicho
organizaciones tanto pblicas como
concepto de calidad, lo ha hecho
privadas el concepto de calidad se
tambin el modelo de aplicacin de
configura
gestin de calidad utilizado en las
como
condiciona
su
una
forma
meta
de
que
actuar,
empresas.
continuacin
se
enfocada siempre a conseguir la
desarrollan de una forma sistemtica
satisfaccin
y con una breve descripcin las
usuarios,
la
de
sus
clientes
satisfaccin
de
y
sus
etapas
mencionadas,
para
luego
propios empleados y, en definitiva, su
centrar la atencin en los modelos y
mayor credibilidad ante la sociedad
sistemas que sobre la calidad estn
en el medio y largo plazo. No
presentes en la actualidad en el seno
obstante, esta concepcin actual de
de las organizaciones.
la calidad no ha surgido de una forma

espontnea, sino que es fruto de un
largo proceso evolutivo que arranca
en los principios del Siglo XX con una
Se puede hablar, tal y como hace

James, Paul, de cuatro grandes
etapas de la gestin de la calidad:
61
idea de calidad asociada a la calidad
1. Desarrollo de la Calidad a travs
de la Inspeccin: Como primera
ausencia de defectos-, contina a lo
gran etapa histrica, el desarrollo
largo de dicho siglo con la concepcin
tuvo su origen en la produccin en
de calidad como aseguramiento y
serie derivada de la gran demanda de
control
la
armamentos y municiones que se
produccin y que finalmente cristaliza
gener durante la I Guerra Mundial,
en estos ltimos aos en las ideas de
que
gestin de calidad total. Su papel ha
elevado
tomado una importancia creciente al
produccin, lo que condujo a niveles
evolucionar desde un mero control o
inferiores de calidad de los productos
inspeccin, hasta convertirse en uno
fabricados. Es en este contexto, en
de los pilares de la estrategia global
particular a partir de 1924, cuando
de la organizacin tanto privada como
Walter Stiewhart trabajando para los
pblica.
laboratorios de la Bell Telephone,
de
los
productos
de
los
fabricados
procesos
de
requiri
de
un
incremento muy
sus
niveles
de

Pblica
desarroll los conceptos para lograr
verificacin
de
un control estadstico de la calidad,
fabricados
supuso
aplicando
considerable
que
prcticas del anlisis de probabilidad
reduccin
la
y estadstica a los problemas de
emplearon tcnicas basadas en el
calidad de la fabricacin. Surgieron
muestreo de los productos salientes.
los especialistas que inspeccionaron
Aunque supuso una reduccin de las
la calidad de los productos. Se
tareas de inspeccin, no dej de ser
trataba
los
un simple control de los productos de
decir,
forma estadstica. Esta etapa se sita
despus de la fabricacin y antes de
en los aos que comprende la II
que fueran distribuidos hacia los
Guerra Mundial.
los
de
productos
principios
verificar
de
salida,
las
todos
es
clientes. Aquellos productos que no

verificaban las especificaciones, no
se encontraban entre los mrgenes
62
de tolerancia o, simplemente, eran

defectuosos,
se
rechazaban.
Se
realizaba una labor de filtrado de

todos los productos para asegurar
que slo accedieran al mercado
aquellos en perfectas condiciones. En
definitiva, la calidad as definida es
concebida
control
como
de
inspeccin
los
productos
terminados. Esta calidad alcanzaba

un nivel bajo pero supona un costo
elevado.
de
los
productos
un
ya
avance
permiti
la
inspeccin.
Se

del Aseguramiento de la Calidad:
Despus de la II Guerra Mundial
aparecen
los
conceptos
de
aseguramiento y gestin de calidad,

que enriquecen el concepto clsico
de control e inspeccin con unas
mayores implicaciones de la calidad
en los clientes y usuarios, en los
trabajadores y en la propia direccin
de las organizaciones. En esta etapa,
la calidad de los productos ya no se
controla
proceso,
nicamente
sino
que
al
ste
final
del
se
ve
sometido a un control a lo largo de la
cadena de produccin para evitar los
del Control de la Calidad: La
defectos o el incumplimiento de las
aplicacin
conceptos
especificaciones de los productos. Se
control
trata de prevenir la calidad desde el
estadsticos
de
para
los
el

Pblica
proceso de fabricacin para asegurar
que abarca no slo a productos, sino
la obtencin de la misma. La calidad
comenz a convertirse en algo ms
procesos,
que
del
produccin, a los mtodos, a la
la
organizacin, etctera, en definitiva,
calidad no podan tener lugar sin el
se convierte en un concepto que
compromiso de los trabajadores. Es a
engloba a toda la empresa y que
partir de esta poca cuando surgen
involucra a todos los estamentos y
los autores clsicos de la gestin de
reas de la empresa, incluyendo a la
la calidad como son Juran, Deming,
alta direccin, cuyo papel de lder
Garvin,
Ishikawa,
activo
Aparecen
personas
una
preocupacin
especialista.
Las
mejoras
Crosby,
Feigenbaum, Taguchi
en
los
recursos
a
en
los
la
y
humanos,
medios
los
de
motivacin
de
las
consecucin
de
los
las Normas ISO en el mundo de la
objetivos ser fundamental. Bajo este
produccin y de la ingeniera de
entorno surge la GCT como una
Estados Unidos en los aos de la II
nueva
Guerra Mundial. En 1994 se elabora
gestin en busca de la ventaja
ya
competitiva y la satisfaccin plena de
un
sistema
de
normas
de
aseguramiento de la calidad.
revolucin
filosofa
de
las necesidades y expectativas de los
En el ao 2000 aparece un nuevo

sistema normativo mucho ms abierto
clientes
tanto
explcitas
como
implcitas.
y flexible, mucho ms adaptado y
Esta filosofa de la Calidad Total
verstil, que permite ser utilizado en
necesita ser tangibilizada de alguna
diferentes
empresariales,
manera y de ah surgen los distintos
puesto que es un modelo ms
modelos de calidad total como son,
elaborado
por
mbitos
para
responder
las
demandas del sector servicios.

de la Gestin de Calidad Total o
Total
Quality
Management:La
calidad se convierte en "calidad total"
ejemplo,
los
Modelos
de
Excelencia, que se desarrollan en el

apartado
IV
del
tema.
Dichos
modelos se han elaborado con la idea

comn de facilitar la autoevaluacin
de las organizaciones que deseen
utilizarlos al definir un conjunto de
63

Pblica
criterios que determinan su situacin
mismo, situando al ciudadano en una
frente a la calidad.
posicin
2.4.3.3.
Evolucin
de
las
Estrategias de la Calidad en la
Administracin Pblica
activa
frente
la
Administracin, que ha de reconocer

cules son sus necesidades y buscar
una
mejora
permanente
de
los
servicios pblicos. En esta tarea ha
Se pueden distinguir tres fases en la
de
evolucin del concepto de calidad en
organizacin: la calidad es cosa de
el sector pblico:
todos. Los directivos y los ejecutores
1.-
Calidad
estricto
como
cumplimiento
de
normas
procedimientos. Este concepto est

ligado a la ausencia de errores pero
no
toma
en
consideracin
al
comprometerse
directos
de
las
toda
tareas
han
la
de
colaborar para suprimir fallos, aportar

soluciones,
Ninguna
tomar
opinin
menospreciada.
iniciativas
ha
Es
de
ser
preciso
incorporar en la cultura de la
ciudadano.
Organizacin un compromiso con
64
2.-
Calidad
como
eficacia.
Se
la calidad.
identificaba la nocin de calidad con

la eficacia en la consecucin del
objetivo que persegua el producto o
En el seno de la Administracin
Pblica se va abriendo camino con
fuerza un enfoque de la calidad con
servicio ofrecido.
hincapi
en
el
anlisis
de
los
3.- En la actualidad, la calidad se
elementos micro, es decir, junto a
identifica con la satisfaccin del
los elementos del discurso global,
cliente, y la filosofa de la Gestin de
cada vez se tienen ms en cuenta las
la Calidad Total.Este concepto de
experiencias concretas, cotidianas de
calidad
innovacin,
aspectos
pone
su
acento
cualitativos
del
en
los
los
elementos
que
servicio
significan mejoras efectivas en las
pblico (consenso alcanzado en su
organizaciones, en la filosofa de que
prestacin, grado de satisfaccin) y
no hay mejora pequea.
en los aspectos ms humanos del

Pblica
En la poca Precolombina, en el plano poltico se empiezan a dar

simultneamente las federaciones de aldeas, con lo cual se acaban
de diferenciar hacia el primer milenio de nuestra era -y as se
mantenan por el tiempo de la llegada de los espaoles-, dos grandes
culturas en proceso de formacin de Estados: la Muisca, en el
altiplano cundi-boyacense; y la Tairona, en la Sierra Nevada de
Santa Marta.
En la poca Colonial existan audiencias, con funciones judiciales y gubernativas,
llegando a convertirse en ocasiones en un poder paralelo al de los virreyes. As
como cada virreinato inclua gobernaciones y capitanas generales, y stas, a su
vez, varios corregimientos y cabildos; hoy da en el mapa poltico-administrativo
colombiano existen departamentos, en cada departamento municipios y en cada
municipio corregimientos, como tambin cabildos indgenas en algunos de ellos.
Para la poca de la Independencia y la Repblica, los contornos de la nueva
administracin pblica son los siguientes: (1) descentralizacin del punto de vista
poltico, transfiriendo recursos y atribuciones a los niveles polticos regionales y
locales; (2) descentralizacin administrativa, a travs de la delegacin de
autoridad
para
los
administradores
pblicos
transformados
en
gerentes
crecientemente autnomos; (3) organizaciones con pocos niveles jerrquicos al

contrario de piramidal, (4) presuncin de la confianza limitada y no de la
desconfianza total, (5) control por resultados, a posteriori, al contrario del control
rgido, paso a paso, de los procesos administrativos; y (6) administracin volcada
hacia la atencin del ciudadano, al contrario de la auto-referida.
Desarrollar las Administraciones Pblicas en relacin con la informacin como
motor impulsor de los cambios que se estn acometiendo en la sociedad, requiere
de un enfoque gerencial de la misma.
65

Pblica
Entre los aspectos a tener en cuenta paralograr que la informacin se

convierta en un recurso para el desarrollo de este tipo de
organizacin, se encuentran:
-
El anlisis de qu cantidad de informacin se recibe.
El conocimiento del grado de demanda y la frecuencia de utilizacin

de la informacin.
- La identificacin de las posibles entidades internas y externas para desarrollar

los intercambios de informacin, logrando distinguir los datos o la informacin
necesaria en cada caso a partir de la utilizacin de un modelo comn que elimine
los efectos indeseables de la redundancia y de la falta de normalizacin de la
informacin.
- Elegir la tecnologa adecuada que permita realizar una gestin apropiada en
66
cuanto a: tipo de informacin, agilidad y facilidad de acceso.

La descentralizacin puede ser un instrumento eficaz para el fortalecimiento de la
democracia. En esencia, se trata de la devolucin por el Estado central de las
competencias, recursos y las autonomas necesarias para decidir, a los gobiernos y
comunidades locales. La descentralizacin es un poderoso instrumento para ayudar
a dinamizar el desarrollo y profundizar la democracia. Existe cierto consenso entre
los expertos en distinguir tres tipos de descentralizacin:
Desconcentracin. En esta modalidad se trasladan los recursos y las capacidades
operativas, pero no se concede autonoma en la toma de decisiones. Es decir, la
facultad de definicin de polticas y estrategias de ejecucin sigue perteneciendo a
los organismos nacionales, quienes transfieren la operacin de los sistemas a las
unidades locales. En esta modalidad no hay autonoma.

Pblica
Delegacin. Tiene lugar cuando agencias gubernamentales semiautnomas reciben la responsabilidad de operar ciertos servicios o
infraestructura sectorial. Suele utilizarse en los sectores de energa,
comunicaciones, puertos y transporte.
Devolucin. En los sistemas devolutivos se asigna a los gobiernos locales la
responsabilidad global de operacin de servicios o ejecucin de proyectos, con
autonoma de funcionamiento. Es posible que las municipalidades operen
centralmente el servicio o lo desconcentren asignndolo a alguna unidad ejecutora
semi-autnoma. En ambos casos la responsabilidad recae en los gobiernos locales
sobre la base de la autosustentacin del servicio.
En el contexto del Enfoque de la Gestin de la Calidad, Calidad es la totalidad de
caractersticas de un producto, proceso o servicio que le confieren la aptitud de
satisfacer necesidades implcitas o explcitas del usuario o cliente.
67

Pblica
1. Explique los aspectos relevantes de la Administracin Pblica en las pocas

Precolombina y de la Colonia
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
2. Explique la importancia de la Administracin Pblica en las pocas de la Independencia
y la Repblica.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
3. Por qu considera usted que la descentralizacin es un instrumento eficaz para la
democracia.
68
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
4. En un pas como Colombia, la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal s ha
contribuido al fortalecimiento de la democracia local?
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
5. En el contexto del enfoque de la Gestin de la Calidad, explique las fases de la
evolucin del concepto de calidad en el sector pblico.
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

Pblica
3
LA ADMINISTRACIN
PBLICA Y SU
TENDENCIA ACTUAL
69

Pblica
La
presente
unidad
contiene
aspectos relacionados
con
la
racionalizacin del gasto pblico basada en la Ley 617 de 2000; la

gerencia social como tecnologa administrativa que permite dotar al
Estado de las capacidades institucionales y de gestin para llevar a
cabalidad sus funciones y competencias, y el perfil de un Estado
inteligente en el campo de lo social. Estos conceptos generales le permitirn al
estudiante tener un marco conceptual ms amplio y profundo, como producto de la
comprensin de los mismos.
La unidad contiene, adems, aspectos concernientes a los Regmenes Polticos y

sus conflictos internos en el mundo actual como los modelos de Estado
70
Capitalista:, tales como el Rgimen Parlamentario, el Reino Unido, la Democracia

Liberal, el Sistema Presidencialista, entre otros; como tambin los Regmenes
Socialistas y sus conflictos internos: La Unin Sovitica, las Democracias
Populares europeas y finalmente los conflictos internacionales como los de Israel,
el Golfo Prsico y el terrorismo en pases europeos, asiticos y del Tercer Mundo.

Pblica
Lograr claridad en los conceptos relacionados con el fortalecimiento de la

descentralizacin en Colombia a travs de la racionalizacin del gasto
pblico y el saneamiento fiscal de las entidades territoriales.
Comprender los alcances de la Ley 617 de 2000 o Ley de Saneamiento

Fiscal.
Comprender los alcances del enfoque de la gerencia social, y el papel que

juegan actores importantes en el desarrollo social de un pas y una regin,
como son el Estado, el sector privado, la academia y la sociedad civil.
Generar procesos de anlisis y argumentacin respecto a los Regmenes

Polticos: Modelos de Estado Capitalista y Modelos Socialistas.
71

Pblica
EVALUACIN INICIAL- ATRVETE A OPINAR
1.Qu es el Gasto Pblico?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
72
_______________________________________________________
2.
Sabe usted qu es Gerencia Social?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________

Pblica
73

Pblica
3. Qu es una poltica pblica social?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
74
4.Quines son los actores del desarrollo social y econmico?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________

Pblica
5.Qu se entiende por proceso participativo?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
75

Pblica
Lea detenidamente la Unidad 3 de manera individual
Responda de manera escrita e individual la evaluacin inicial
Mediante una o varias visitas en grupo, a la Alcalda de su municipio, ms

exactamente a la Secretara de Hacienda o Planeacin, investigue sobre el
estado financiero de dicha entidad territorial, y determine si existe supervit
o dficit fiscal, y cules han sido las principales causas de dicho estado
financiero. Esto permitir conocer qu tanto ha acatado el municipio, los
principios de la ley 617 de 2000 o Ley de Saneamiento Fiscal.
76
Presente en plenaria, a travs del CIPA, los resultados de su investigacin,

y con la orientacin del tutor, analice el punto de vista de los dems
estudiantes.
Lo anterior debe conllevar a una conclusin general del grupo.

Pblica
propsitos subyacentes que podemos
PBLICA
sintetizar
SU
TENDENCIAACTUAL
pblica es el conjunto de decisiones

de coordinacin y motivacin de las
-plasmadas
procedimientos
en
mecanismos
contractuales- para alcanzar los fines

de la organizacin estatal (equidad y
eficiencia) dentro de las restricciones
del marco jurdico- poltico."
se
orienta
con
frecuencia a contrastar su eficacia

con
la
mostrada
por
las
organizaciones privadas. Aun cuando

no exista una autntica concurrencia
directa, los ciudadanos perciben y
evalan la actuacin pblica tomando
como paradigma el funcionamiento
del sector privado de la economa.
Esta
realidad
condiciona
la
Administracin hacia la bsqueda de

una
mayor
productividad
una
constante mejora en la calidad de los

servicios.
Reducir el volumen de actividad
pblica y mejorar la eficiencia en el
funcionamiento
del
Estado
las
la
instituciones
pblicas para contener el dficit

pblico y promover el crecimiento
econmico y, frente a la concepcin
del Estado como ente administrador
de potestades, enfocar la gestin
pblica
como
un
ejercicio
de
bsqueda de respuestas eficacesa

las
demandas
ciudadanos,
concretas
que
en
de
los
calidad
de
clientes de las unidades pblicas,
La modernizacin y reforma de la
Administracin
favorecer
competitividadde
Segn define Albi (1997) "la gestin
personas
en:
tiene
reclaman de forma creciente.

Los sistemas de gestin pblica
reciben fuertes presiones externas y
tienden
adaptarse,
con
ritmos
lentos y desiguales, a las funciones

asumidas por el Estado y a las bases
de legitimacin poltica y cultural que
los sostienen. La adaptacin busca
superar
basada
la
rigidez
en
administrativa,
una
relacin
administracin-administrado
(unidireccional, impersonal y distante)
no adecuada a las demandas de la
sociedad.
Surgen as los primeros movimientos
de
reforma
en
los
pases
anglosajones y escandinavos ligados
77

Pblica
a la denominada Nueva Gestin
parte, atiende la necesidad de contar
Pblica
(Pollit,
con organizaciones eficientes, en las
1993), coincidente con un nuevo
que, mediante un adecuado sistema
estilo de direccin que, frente a la
de incentivos y de informacin, se
Administracin
consiga
Gerencialismo
Burocrtica,
situacin
Tradicional
pretende,
de
en
recursos
una
la
todos
adopcin
los
de
niveles,
limitados,
permita una actuacin coordinada
optimizar su eficacia y adecuar su
siguiendo el criterio de eficiencia y de
dimensin.
eficacia
Pero estas iniciativas fueron objeto de

revisin en los aos 90en el sentido
de que la Administracin Pblica es
una organizacin que, adems de
actuar con eficacia en la microgestin, debe conseguir objetivos que
78
decisiones
que
slo
pueden
polticamente.
ser
La
definidos
Administracin
Pblica es algo ms que un mero

instrumento de actuacin de polticas
con arreglo a la ley. En otras
palabras, siendo importante continuar
en el empeo de aplicar criterios de
racionalidad econmica, los objetivos
polticos establecidos a partir de la
participacin
de
los
ciudadanos
deben primar en la accin pblica en

una sociedad democrtica.
respecto
de
su
responsabilidad social. Por otra parte,

dado que la actividad pblica se
desarrolla en un marco de continuo
cambio y complejidad, obliga a dotar
a la gestin pblica de unos patrones
de comportamiento, distintos de los
preexistentes
(inmovilistas),
que
permitan grados de flexibilidad para

ajustar con eficacia su actuacin en la
cobertura
de
las
necesidades
reconocidas a travs de sus rganos

representativos.
Y,
sobre
todo,
institucionalizando la transparencia, la
responsabilidad
los
valores
fundamentales del servicio pblico.

3.1. Elementos bsicos de la Nueva
Gestin Pblica
Segn el Departamento Nacional de
Esta orientacin tiene consecuencias
Planeacin, la nueva gestin pblica
inmediatas respecto de la direccin y
es tanto una
los modelos de gestin. Por una
conjunto de medidas adoptadas a
filosofa
como un

Pblica
escala mundial para reconducir los

procesos de la Administracin Pblica
que intentan reproducir la disciplina
de objetivos
Reduccin
de
de
determinado vinculado al logro
lo
siguiente:
polticas
de contratos por un perodo
institucional desde el que opera, y

se pueden sintetizar en
de
personal y existencia creciente
del mercado sin olvidar el contexto
que
Reformas
costos,
Acento en la calidad de los

servicios
racionalidad econmica
la
receptividad
hacia los ciudadanos clientes y

democratizacin de la gestin
Fraccionamiento
de
la
burocracia tradicional a travs

de
procesos
de
Flexibilizacin
de
costos
descentralizacin
y
de
desconcentracin,
decisiones en la asignacin de
descentralizacin y creacin
recursos en sentido horizontal
de entidades con naturaleza y
regmenes de funcionamiento
territorial)
diferenciados
empresas
vertical
(nivel
central
tcnicas
(agencias,
pblicas
otros
entes)
Apropiacin
de
prcticas de gestin del sector

privado
Establecimiento
de
mecanismos de planificacin y
control de gestin
Utilizacin
nuevas
extensiva
tecnologas
informacin
de
de
la
las
Introduccin de tcnicas de
comunicaciones en el mbito
gestin
interno
de
resultados
rendimiento
de
relacin
ciudadanos y agentes
con
79

Pblica
entendido como propiedad del rey. El
En este marco, la direccin

estratgica ligada al control de
gestin y rendicin de cuentas,
unido a la dimensin cultural y
tica que comporta el ejercicio
de la funcin pblica, alcanza
su verdadero significado.
nepotismo y la creacin de empleos,

as como la corrupcin, eran la
norma. Ese tipo de administracin se
revelar
incompatible
con
el
capitalismo
industrial
las
democracias
parlamentarias
que
surgen en el Siglo XIX. Para el

Capitalismo
es
esencial
la
clara
separacin entre el Estado y el

3.2. LOS CAMBIOS DEL MODELO
mercado; la democracia slo puede
BUROCRTICO
existir
HACIA
EL
cuando
la
sociedad
civil,
formada por ciudadanos, se distingue
MODELO GERENCIAL
del Estado al mismo tiempo que lo

La
80
Administracin
Burocrtica
Clsica, basada en los principios de

la
administracin
prusiano,
fue
del
implantada
ejrcito
en
los
principales pases europeos a finales

del siglo pasado; en los Estados
Unidos, al principio de este siglo. Es
la
burocracia
que
Max
Weber
describi, basada en el principio del
controla. Se hizo necesario entonces

desarrollar un tipo de administracin
que partiese no slo de la clara
distincin entre lo pblico y lo privado,
sino que tambin de la separacin
entre el poltico y el administrador
pblico. Surge de esta forma, la
Administracin
Moderna, racional-legal.
Burocrtica
10
mrito profesional.
Este hecho no era grave mientras
La Administracin Pblica Burocrtica
fue
adoptada
para
Administracin
sustituir
la
Patrimonialista,
que defini las monarquas absolutas,
prevaleciese un Estado pequeo,

cuya nica funcin era garantizar la
propiedad y los contratos. En el
Estado liberal, slo eran necesarios
en la cual patrimonio pblico y

10
privado se confundan. En ese tipo de

administracin,
el
Estado
era
BRESSER PEREIRA, Luis Carlos. De la

Administracin Pblica Burocrtica a la Gerencial.
Serie Documentos Debates N 2 CLAD. Caracas,
1996

Pblica
cuatro ministerios -el de Justicia,
Gerencial se hizo, por lo tanto,
responsable por la polica, el de
necesaria, no slo por los problemas
Defensa, incluyendo el ejrcito y la
de crecimiento y de diferenciacin de
marina, el de Hacienda y el de
estructuras y complejidad creciente
Relaciones Exteriores-. En ese tipo
del
de Estado, el servicio pblico ms
enfrentados, sino tambin por la
importante era el de administracin
legitimacin de la burocracia frente a
de justicia, que el Poder Judicial
las demandas de la ciudadana.
tipo
de
problemas
ser
realizaba. El problema de eficiencia

no era, en realidad, esencial. A partir
del momento en que el Estado se
transform en el gran Estado social y
econmico del Siglo XX, asumiendo
un nmero creciente de servicios
sociales -la educacin, la salud, la
cultura, la previsin y asistencia
social, la investigacin cientfica- y de
papeles econmicos -la regulacin
del sistema econmico interno y de
las
relaciones
econmicas
internacionales, la estabilidad de la
moneda y del sistema financiero, el
suministro de servicios pblicos y de
infraestructura-,
entonces,
el
problema de la eficiencia se hizo
Los pases en que esa revolucin se

hizo ms acentuada fueron el Reino
Unido, Nueva Zelanda y Australia. En
los Estados Unidos esa revolucin
ocurri, principalmente, a nivel de los
municipios y condados -revolucin
que el libro de Osborne y Gaebler,
Reinventando el Gobierno (1992)
describe de forma tan expresiva. Es
la Administracin Pblica Gerencial
que est surgiendo, inspirada en los
avances
realizados
por
la
administracin de empresas.
Poco a poco se fueron delineando los
contornos de la Nueva Administracin
Pblica:
esencial. Por otro lado, la expansin

del Estado responda no slo a las
1. Descentralizacin desde el punto
presiones
de
tambin
de
a
la
las
sociedad,
estrategias
sino
de
crecimiento de la propia burocracia.

Una
Administracin
Pblica
vista
poltico,
transfiriendo
recursos y atribuciones a los niveles

polticos regionales y locales
81

Pblica
2. Descentralizacin administrativa, a
funcionarios que en su conjunto
travs de la delegacin de autoridad
conforman la burocracia, y es esta
para los administradores pblicos
burocracia la que se desenvuelve,
transformados
cumpliendo su funcin impulsada por
en
gerentes
crecientemente autnomos
valores,
3. Organizaciones con pocos niveles

jerrquicos, al contrario de piramidal
4. Presuncin de la confianza limitada
y no de la desconfianza total
de
conducta,
emociones, sentimientos, intereses,

etc.
La Nueva Administracin Pblica,
basada
en
eficiencia,
los
resultados
ha
generado
la
una
5. Control por resultados a posteriori,
transformacin del control judicial que
al contrario del control rgido, paso a
parece asegurarse en una doble va;
paso, de los procesos administrativos
de un lado, por la implementacin de
6. Administracin volcada hacia la

82
patrones
atencin del ciudadano, al contrario
acciones encaminadas a lograr una

eficaz
rpida
gestin
de
la
administracin, y por el otro, por el
de la auto-referida
cambio en la filosofa de control, la

LaAdministracin
Pblica
es
una
cual
se
dirige
ms
all
organizacin que el Estado utiliza
verificacin
del
para
normas
procedimientos,
canalizar
adecuadamente
demandas sociales y satisfacerlas, a

travs
de
recursos
la
transformacin
pblicos
modificadoras
de
de
cumplimiento
la
de
stos,
hacia la verificacin de resultados.
de
en
acciones
la
realidad,
mediante la produccin de bienes,
Las
instituciones
administrativas
regulan una parte decisiva de los

poderes
del
Estado.
No
hay
verdadera democracia, ni garantas
servicios y regulaciones.
de
observancia
del
principio
de
No slo en la Administracin Pblica
legalidad,
hay instituciones. Hay algo dentro de
Pblica
ellas que las mueven. Ese motor son
profesionalidad,
las
objetividad. En estos principios se
personas,
es
decir,
los
sin
una
que
Administracin
opere
neutralidad
con
y

Pblica
soporta
la
autonoma
concepcin
de
la
institucional
de
la
administracin,
que
no
Presin
de
significa
3.3.
marco de la legalidad y de las
GASTO PBLICO
racionalidades tcnicas y econmicas

que amparan la profesionalidad de
agentes
pblicos
con
sometimiento a la direccin superior

del gobierno.
Las
sociedades
civiles por mejores gobiernos
independencia, sino actuacin en el
los
las
RACIONALIZACIN
DEL
El gasto pblico juega un papel de

gran
relevancia
en
la
actividad
econmica del pas, no slo en el

manejo eficaz de ste sino en la
correcta asignacin de los recursos
megatendencias
que
se
pblicos.
ciernen sobre la Administracin

Pblica Contempornea exigen la
definicin de estructuras de gestin
que incorporen los elementos bsicos
de la planeacin, la coordinacin,
la direccin y el control de las
acciones
de
gubernamentales,
los
en
agentes
funcin
de
brindar respuestas sociales efectivas

a la sociedad. Estas megatendencias
son las siguientes:
Antes del Siglo XX se crea que el

Estado
no
tena
capacidad
de
autoadministrarse y que sus gastos

no seran productivos, a pesar de los
ingresos que pudieran generarse, de
ah que el Estado fuera un Estado
gendarme que slo perciba ingresos
fiscales para cubrir los gastos de las
autoridades, y su intervencin en la
economa era exigua, por no decir
nula. Como consecuencia de esta
Globalizacin de las relaciones
concepcin los gastos del Estado
internacionales
eran muy pocos.
Redefinicin del tamao del

Estado
Crisis del modelo de Estado de

Bienestar
Revalorizacin de los espacios

regionales
La gran depresin mundial de los

aos 30 en el Siglo XX evidenci la
incapacidad
autorregularse
del
y
mercado
para
garantizar
una
eficiente distribucin de bienes y

servicios. La frmula propuesta por el
83

Pblica
economista Keynes para dar solucin
ferrocarriles,
a esta crisis econmica consisti en
telecomunicaciones, transmisin de
que el Estado asumiera un papel
energa, entre otros; de esta forma
activo
pasaba de ser un Estado gendarme a
en
la
permitiera
economa
garantizar
que
le
asignacin
carreteras,
ser un Estado intervencionista.
eficiente de bienes y servicios, una

adecuada distribucin del ingreso y
propender
por
el
desarrollo
econmico.
De
acuerdo
postulados
keynesianos,
con
el
los
gasto
pblico que tiene un mayor factor de

multiplicador es aquel que llega a
sectores con una alta propensin a
consumir, los cuales, al recibir el
ingreso,
84
acrecientan
la
demanda
agregada de la economa y por lo

tanto incrementan el volumen de la
renta.
aplicacin
keynesianas
parecieron
de
al
las
teoras
gasto
pblico
confirmar
la
ley
de
Wagner, quien, en el Siglo XIX,

predijo que exista en todas las
naciones del mundo una tendencia al
aumento del gasto pblico.
La teora keynesiana ha sido objeto
de revisin en las ltimas dcadas,
pues su aplicacin se considera como
la causa del creciente dficit fiscal de
los Estados. Esta crtica sirve como
En efecto, la puesta en prctica de la

frmula de Keynes posibilit a los
Estados salir de la crisis redefiniendo
su
La
papel,
necesariamente
en
tanto
para
implic
ellos
la
realizacin de una gran cantidad de

gastos que otrora no asuman. El
Estado empez a encargarse de
manera creciente de la satisfaccin
de necesidades de inters general,
esto es de la prestacin de servicios
pblicos, entre los que se pueden
sealar
la
construccin
de
soporte a quienes abogan por la

necesidad de reducir el gasto pblico
y en consecuencia privatizar una gran
cantidad
de
servicios
que
se
entendan inherentes al Estado. Esta

frmula se dice por sus defensores
garantiza una mejor prestacin de los
servicios en tanto se traslada al
sector privado en el cual rige la
competencia. La tesis antes descrita
configura
en
la
tendencia
mundial
actualidad
que
ya
una
tiene
presencia en nuestro pas y que en

Pblica
gran medida es impulsada por los
Estado pueda funcionar, ejemplo:
pases
papelera, implementos quirrgicos.
desarrollados
organizaciones
que,
por
en
el
las
nivel
mundial orientan el mercado, tales

como
el
Fondo
Monetario
Las transferencias son los ingresos

de una entidad que se trasladan a
otra. Las dos transferencias ms
Internacional y el Banco Mundial.11
importantes que existen en Colombia

3.3.1.
Clasificacin
del
Gasto
Pblico
son
el
situado
fiscal
las
participaciones municipales en los

ingresos corrientes de la Nacin.
Los gastos pblicos en Colombia se

clasifican en:
El situado fiscal se encuentra definido

en artculo 356 de la Carta Poltica
* Gastos de Funcionamiento
como
Como lo indica el nombre son los que

garantizan el funcionamiento y la
marcha del aparato estatal. Entre los
gastos
de
funcionamiento
se
encuentran los gastos de personal,

los gastos generales, transferencias y
el
porcentaje
de
ingresos
corrientes de la Nacin que se cede a

los departamentos, al distrito capital y
los distritos especiales para financiar
salud, educacin preescolar, primaria,
secundaria
media
en
las
proporciones que establezca la ley

orgnica. Estos porcentajes fueron
gastos de operacin.
definidos por la Ley 617 de 2000

Los gastos de personal son los
relativa al saneamiento fiscal, la cual
necesarios
establece cmo se distribuye el gasto
para
el
pago
de
la
correspondiente al situado fiscal.
burocracia estatal.
los
Las participaciones estn definidas
las
en el artculo 357 de la Constitucin
dotaciones en general para que el
Nacional como una participacin de
Los
gastos
necesarios
generales
para
son
adquirir
los
11
RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Exposicin de

motivos No. 046 de 1999, correspondiente al
Proyecto de Ley 617 de 2000.
municipios
en
los
ingresos
corrientes de la Nacin para el

cubrimiento, por parte de aquellos, de
85

Pblica
los gastos de inversin social en los
funcionamiento como en gastos de
porcentajes mnimos que establece la
inversin. Por ejemplo, el pago del
ley. Estos porcentajes, as como las
salario de un mdico perteneciente a
reas prioritarias de inversin social
un hospital pblico constituye gasto
tambin fueron definidos por la Ley
de funcionamiento pero en tanto este
617
profesional presta el servicio de salud
de
2000,
mencionada
con
antelacin.
y la salud hace parte del gasto

pblico social, este ser un gasto
* Gastos de Inversin
pblico social representado en un
Son los gastos destinados al aumento

del patrimonio pblico, tales como
obras de infraestructura; y tambin,
segn
ha
entendido
la
los
gastos
Constitucional,
Corte
en
inversin social que hacen parte del

86
llamado gasto pblico social, tales

como
agua
potable,
acueducto,
alcantarillado.
gasto de funcionamiento.
El artculo 350 de la Constitucin
Poltica de 1991 se refiri al gasto
pblico social en dos aspectos: de un
lado, deja en manos del Legislativo,
para que a travs de Ley Orgnica
determine
qu
partidas
del
presupuesto hacen parte del gasto

pblico social. El artculo 41 del
* Gastos que Cubren el Servicio de
Decreto 111 de 1996 mediante el cual

se compilan las leyes orgnicas del
la Deuda
presupuesto,
establece
que
se
Comprende tanto el pago o abono de
entiende por gasto pblico social
la deuda pblica externa o interna,
aquel "cuyo objetivo es la solucin de
como de los intereses, la financiacin,
las necesidades bsicas insatisfechas
las comisiones que deban pagarse
de salud, educacin, saneamiento
por las mismas.
ambiental, agua potable, vivienda, y

las tendientes al bienestar general y
3.3.2. El Gasto Pblico Social

El
gasto
expresarse
pblico
tanto
social
en
al mejoramiento de la calidad de vida

puede
gastos
de
de la poblacin, programadas tanto

en
funcionamiento
como
en
inversin". Y de otro lado establece

Pblica
que
la
proporcin
de
inversin
respecto del gasto total no podr
la
democracia
como
principio
genrico (artculo 150 numeral 11).
disminuir comparativamente con el

3. Los gastos no pueden aprobarse
ao anterior.
de
manera
global,
deben
discriminarse.
3.3.3. Principios Constitucionales
4. Las modificaciones al gasto pblico
del Gasto Pblico
tienen lmites y restricciones, entre

Los principios del gasto pblico estn
ellos el principal lmite deviene del
contenidos en los artculos 95, 150,
principio del equilibrio presupuestal,
345 a 355 de la Constitucin Poltica
segn el cual los gastos no pueden
superar los ingresos.
en
el
Estatuto
Orgnico
del
Presupuestos (Decretos 111 y 115 de

1996).
Alfonso
Miranda
Talerolos
5. El gasto pblico est sujeto a

diversos controles: los principales son
resume en la siguiente lista:
el
control
poltico
1. La proposicin de los gastos
Congreso;
control
pblicos corresponde al Gobierno,
ejercido
pues la rama del poder pblico que
concretamente por el Ministerio de
gasta
Hacienda y Crdito Pblico y el
es
precisamente
sta,
el
por
Ejecutivo (artculos. 150, 154 y 200
Departamento
numeral 3).
Planeacin;
cargo
administrativo
el
Ejecutivo,
Nacional
y
del
control
de
fiscal
numrico legal, que corresponde a la

2. Los gastos propuestos por el
Gobierno
deben
pasar
por
Contralora General de la Repblica.
la
aprobacin del Congreso, esto tiene
3.3.4.Aspectos Fundamentales de
explicacin
en
representa
que
al
este
rgano
la Ley 617 de 2000 Relacionados
pueblo.
Esta
con la Racionalizacin del Gasto
participacin indirecta del pueblo en
Pblico
relacin
Territoriales
con
el
gasto
pblico
constituye una de las aplicaciones de
de
las
Entidades
87

Pblica
La configuracin de las relaciones
"federalismo fiscal". En lo poltico y
entre el poder central y la provincia
administrativo, la descentralizacin se
ha constituido uno de los temas
yergue como principio dominante, en
centrales de la discusin pblica en la
aras de realizar el ideal democrtico
historia
de
colombiana,
hecho
que
cercana
de
la
autoridad
al
obedece, sin duda, a la pluralidad
ciudadano. En lo fiscal, se espera que
regional de nuestra nacionalidad, que
la descentralizacin haga posible una
concentra
revelacin
una
diversidad
notable
para un pas de nuestro tamao y
preferencias
poblacin.
como
transparente
de
las
de
las
comunidades
demandantes
de
bienes
pblicos, que permita al Estado como

El ltimo hito de las definiciones
constitucionales lo constituye la Carta
oferente de los mismos optimizar el

uso de recursos pblicos escasos.
de 1991. Acorde con los procesos
88
universales que doquiera muestran
Transversalmente,
una valorizacin del espacio regional
descentralizacin
y local, concomitante con la insercin
administrativa y fiscal, la participacin
de las economas nacionales en el
ciudadana
marco de una economa globalizada,
consiguiente
de
la Constitucin adopt un modelo de
poltica, que preserva la legitimidad
descentralizacin
del
poltica
cruzan
la
poltica,
la
la
sistema
necesidad
transparencia
poltico
Una
su
administrativa, que amerita cuidados
representatividad.
otra
y valoracin tendientes a preservar, a
constituyen condiciones necesarias,
un mismo tiempo, la autonoma local
aunque no suficientes, para que la
y la integridad nacional.
descentralizacin rinda los beneficios

para los cuales ha sido concebida. La
El
modelo
de
descentralizacin
poltica y administrativa adoptado por

la
Constitucin
de
1991
hallara
tambin su expresin en materia

fiscal, que deja ver su afinidad
conceptual
con
el
modelo
de
democracia hoy niega su esencia a

no ser que asuma la democracia
local.
De
no
cumplirse
las
condiciones
de
participacin
transparencia, la descentralizacin,
especialmente
la
fiscal,
puede

Pblica
terminar lastimosamente convertida
reforma a la Ley 100 de 1993 en
en
la
materia pensional de las entidades
corrupcin y la ineficiencia, mxime
territoriales y la ley orgnica de
cuando
ordenamiento
la
descentralizacin
las
limitaciones
de
en
la
territorial,
han
movilidad geogrfica y social de las
constituido las reformas necesarias
comunidades
para hacer viables las entidades
los
defectos
de
informacin de economas como la
territoriales
colombiana interfieren con el control
colombianos la prestacin de los
que en el esquema descentralizador
servicios a su cargo.
procura
la
garantizar
los
competencia
3.3.4.1 El Creciente Problema del
interjurisdiccional.
Dficit Fiscal y del Endeudamiento

De ah que las medidas tendientes al
fortalecimiento
de
la
descentralizacin se postulen desde

una visin integral, que no se agota
en lo fiscal y que implica atacar las
dolencias
que
hoy
presenta
el
La manera como se ha acelerado la

descentralizacin en las dos ltimas
dcadas, ha debilitado la capacidad
del Estado para controlar el dficit
fiscal.
Los
gastos
del
Gobierno
Central asociados al proceso deben
proceso, tambin desde lo poltico.
crecer anualmente y en relacin

La Ley 617 de 2000 ha hecho posible
directa con su capacidad de recaudo
garantizar la viabilidad econmica del
tributario. Por mandato legal el monto
pas en el mediano y largo plazo, por
las transferencias territoriales es una
consiguiente,
una
proporcin creciente de los ingresos
modificar
corrientes de la Nacin hasta el ao
iniciativa
no
aislada
disposiciones
y
materia
gastos
territoriales,
conjuntamente
Tributario
para
en
organizacin
entidades
constituye
de
con
las
en
sino
el
de
2001. De esta manera, cada peso de
las
aumento de los ingresos corrientes
que,
del
Gobierno
Central
representa
Estatuto
alrededor de 0.45 pesos de aumento
entidades
en el gasto pblico territorial. As, el
territoriales, la ley de rgimen propio
sistema
de
transferencias
de los juegos de suerte y azar, la
automticas complica el saneamiento
89

Pblica
fiscal del Gobierno Central por la va
reducir el nivel del gasto pblico en
del fortalecimiento de los ingresos
reas distintas del gasto social, la
tributarios.
seguridad
democrtica
infraestructura.
De igual modo, la aceleracin del
90
proceso de descentralizacin no est
El dficit fiscal estructural y el elevado
propiciando
crecimiento
el
equilibrio
fiscal
territorial. En medio de la rigidez que
territorial
impone el sistema de transferencias
estabilidad
intergubernamentales,
gobiernos
pese
al
de
ha
endeudamiento
comprometido
financiera
de
varios
departamentales
municipales,
el dficit fiscal del Gobierno Nacional
incapacidad
creci en forma notable; pas de
adecuadamente con sus obligaciones
0.68% del PIB en 1990 a 3.98% del
se han visto forzados a cambiar la
PIB en 1997. Entre tanto, el dficit
estructura de sus obligaciones de su
fiscal de los gobiernos territoriales
deuda interna mediante convenios
tambin creci, al pasar de 0.18% del
con sus acreedores y a acudir al
PIB en 1990 a 3.98% del PIB en
Gobierno
1997. Entre tanto, el dficit fiscal de
recursos frescos de crdito que les
los gobiernos territoriales tambin
permitan sanear sus finanzas. El
creci, al pasar de 0.18% del PIB en
anterior hecho se present a pesar
1990 a 1.13% del PIB en 1997.
del fortalecimiento de los controles
Durante 2007, el Gobierno Nacional
estatales al endeudamiento territorial,
impuls, siendo aprobada por el
mediante
Congreso de la repblica, la reforma
Central y normas reglamentarias de
a la ley de transferencias, buscando
la Superintendencia Bancaria, que
reducir
la
posteriormente fueron modificados y
aos
elevados a rango legal mediante la
vigencia
dficit fiscal.
fiscal
2008
Para
y
subsiguientes, el mismo Gobierno

Nacional, ante la demanda de los
organismos de control y el Banco de
la Repblica, se comprometi en
de
Nacional
decretos
Ley 358 de 1997.
frente
aumento de los recaudos tributarios,
el
que
la
la
cumplir
en
del
busca
de
Gobierno

Pblica
3.3.4.2.
Los
Gastos
de
durante
1998,
en
promedio,
las
Funcionamiento y el Despilfarro de
transferencias a las Asambleas y las
los Recursos Pblicos
Contraloras representaron el 11% de

los ingresos tributarios y el 9% de los
Ante la imposibilidad de disminuir su

dficit corriente, la gran mayora de
los departamentos viven hoy una
gastos de funcionamiento, (excluidos

los financiados con transferencias
nacionales).
situacin de creciente vulnerabilidad

en
sus
finanzas:
ingresos
La mayora de los municipios de
transitorios sostienen una pesada
categoras 3, 4, 5 y 6, registraron
estructura de gastos permanentes de
dficit corriente. As las cosas, en
funcionamiento. As es mnima su
alrededor del 86% de los municipios
capacidad
del pas los ingresos corrientes son
de
con
ejecutar
inversin
pblica y notable el deterioro de su
inferiores a los gastos corrientes.
solvencia financiera. En la actualidad

son muy pocos los departamentos
que estn en capacidad de financiar
programas de inversin, dentro de
mrgenes razonables de solvencia y
Los municipios de mayor tamao son

responsables por el 70% del dficit
total del nivel municipal, lo que indica
que en la mayora de ellos el ahorro
corriente es nfimo frente a su dficit
sostenibilidad.
de capital, el cual a su vez es alto por

Segn el Ministerio de Hacienda y
la magnitud de su inversin.
Crdito Pblico, uno de los factores

que contribuye a agravar la situacin
financiera de los departamentos es el
elevado nivel de los gastos de
funcionamiento y, dentro de estos, la
exagerada participacin de los gastos
de las Asambleas Departamentales y
las
Para
Contraloras
una
departamentos
Departamentales.
muestra
se
de
18
encontr
que
Lo anterior muestra la incapacidad

estructural de la gran mayora de los
municipios del pas para suministrar
sus gestos de inversin sin generar
dficit. Bajo estas condiciones, las
crisis fiscal de los municipios atenta
gravemente contra las posibilidades
de desarrollo y bienestar de la
poblacin.
91

Pblica
La principal causa del problema antes
las
descrito reside en la asfixiante carga
transferencias de nmina, los aportes
que para las finanzas municipales
para
representan
Contraloras,
los
gastos
de
transferencias
el
sobresalen
funcionamiento
las
de
las
las Personeras,
los
funcionamiento, incluido el pago de
Concejos Municipales y las mesadas
las
pensinales.
mesadas
pensionales,
que
actualmente se realiza con ingresos

3.3.4.3 Obligaciones Legales para
corrientes.
el Municipio en el Marco de la
Otra causa de la magnitud y rigidez
Distribucin de Competencias.
que presenta la estructura de los

gastos de funcionamiento obedece en
buena parte a la existencia de un
MATERIA
Control Interno
Medio Ambiente
92
voluminoso nmero de leyes que
Atencin al
Pblico
impide ajustar este tipo de gastos a la
Agrario
capacidad real de generacin de

ingresos propios de los municipios.
Con el agravante de que dificultan la
Deporte Salud,
Juventud
Vivienda,
Prevencin de
Desastres
existencia de plantas de personal con

funcionarios de perfil profesional de
Ordenamiento
Territorial
disear y ejecutar los planes de

desarrollo.
Transporte
Los
pagos
correspondientes
OBLIGACION LEGAL
NORMA
Ley 87 de1
Implementar el control interno.
1993
Crear personeras delegadas en materia Ley 99/93 de
ambiental.
19
Crear dependencia de quejas y reclamos e Ley 190 de
instalar lnea telefnica
1995
Crear, por el propio municipio o en asocio Ley 101 de
con otros, la UMATA.
1993
Conformar el ente deportivo. Asignar un
funcionario con dedicacin exclusiva para Ley 181 de
coordinar los programas de promocin de la
1997
salud en su rea de influencia.
Conformar los centros de informacin y
servicios a la juventud como espacio de
informacin y servicio.
Levantar y mantener actualizado inventario
de zonas de alto riesgo para la localizacin
de asentamientos humanos, por ser
inundables o sujetas a derrumbes o
Crear fondos de compensacin en materia
de ordenamiento urbano.
Organizar un expediente urbano que
contenga informacin sobre la organizacin
territorial y urbana.
Organizar, en aquellos municipios de ms
de cincuenta mil habitante con poblacin
urbana con ms de 80% conforme al censo
aprobado, su polica de trnsito.
Ley 375 de
1997
Ley 02 de
2001
Ley 388 de
1997
Ley 105 de
1993
servicios personales y transferencias

representan en promedio el 80% de
Las disposiciones propuestas por el
los gastos de funcionamiento. Dentro
Gobierno Nacional se orientan hacia
de
se
el fortalecimiento de los ingresos
la
propios y la racionalizacin de los
administracin central, los pagos de
gastos de funcionamiento de las
educadores y los pagos de contratos
entidades territoriales, a travs de
por prestacin de servicios. Dentro de
estrategias integrales de ajuste fiscal.
los
destacan
gastos
la
de
personal
nmina
de

Pblica
Los
esfuerzos
buscan
poner
en
marcha reformas fiscales que logren
3.3.4.4. Lmites a los Gastos de

Funcionamiento
cambiar la estructura del ingreso y el

gasto
pblico
de
las
entidades
territoriales a favor del ahorro y la

inversin. Con el fin de acelerar dicho
proceso, ya la Ley del Plan contiene
medidas que permiten a las entidades
territoriales
recursos
disponer
para
de
poner
mayores
en
marcha
procesos de saneamiento fiscal: las

rentas de destinacin especfica de
las entidades territoriales se aplicarn
para
dichos
programas,
con
excepcin de las determinadas en la

Constitucin Poltica reglamentadas
en la Ley 617 de 2000; tambin
dispone
la
existencia
de
lneas
blandas de crdito, bien sea con las

instituciones del sistema financiero
mediante el sistema de redescuento o
mediante crdito directo.
suficientes para corregir el problema

de
las
entidades
territoriales, razn por la cual es

necesario introducir reformas a su
sistema
de
pblico nacional, departamental y

municipal se encuentra sumido en
una gran crisis fiscal, se precisa de la
adopcin
de
correctivos
urgentes
dirigidos a su saneamiento inmediato

y al fortalecimiento y modernizacin
de su estructura administrativa e
institucional de manera que puedan
cumplir con sus funciones, en un
marco
de
mayor
autosuficiencia
financiera.
Sin embargo, este saneamiento de
las entidades territoriales no ser
posible
sin
una
importante
racionalizacin de los gastos de

funcionamiento,
tanto
de
las
administraciones centrales como de

las entidades descentralizadas y de
Sin embargo, esas medidas no son
estructural
Hoy ms que nunca, cuando el sector
administracin,
organizacin y funcionamiento, que

repercutan en el mediano y largo
plazo en su estabilidad financiera.
dependencias como las contraloras,

las asambleas, los concejos y las
personeras.
Se requiere con urgencia replantear
la
idea
equivocada
de
que
la
administracin pblica debe ser la

mayor dispensadora de puestos de
trabajo,
con
independencia
del
93

Pblica
cumplimiento de sus funciones y de
recursos no pueden amparar gastos
los recursos disponibles para su
corrientes de la administracin por no
financiacin. Se impone un lmite al
ser permanentes o no haber sido
crecimiento irracional de los gastos
generados
de
ha
consecuencia no estar garantizada su
entidades
continuidad. Igualmente y con el
funcionamiento
predominado
en
que
las
por
la
en
mismo
mismos
de
gastos de funcionamiento y aquellos
recursos autogenerados y de libre
que por persistencia deben incluirse
destinacin que tengan las entidades
como financiables nicamente con
territoriales para financiarlos.
ingresos
la
disponibilidad
se
territoriales, atando el nivel de los

a
propsito,
entidad
corrientes
definen
de
los
libre
destinacin.
Esta disposicin permitir que los
gastos de funcionamiento de una
3.3.4.5. Conclusin
entidad territorial se adecuen a su

94
capacidad financiera y aumenten o

disminuyan de acuerdo con sta,
liberando los recursos necesarios
para poder pagar las deudas ya
causadas y permitir que en un futuro
cercano las entidades territoriales
vuelvan
econmica
adquirir
la
necesaria
capacidad
para
el
cumplimiento de las funciones a ellas
Fortalecer las entidades territoriales

es el nico camino para asegurar la
sostenibilidad financiera y fiscal, la
transparencia en la gestin de los
recursos pblicos y la legitimidad
democrtica local, que garantice un
proceso real de descentralizacin.
3.4. LO SOCIAL A LA ORDEN DEL
DA
encomendadas.
3.4.1 Lneas de Accin para el
Con el fin de evitar tergiversaciones
del texto legal se definen los ingresos
corrientes
de
libre
destinacin,
conforme con la definicin que de

ellos hace la Ley Orgnica del
Presupuesto y se precisa cules
Rediseo del Estado en el Campo

Social. En el mundo en desarrollo se
han llevado a cabo en el marco de los
procesos de ajuste macroeconmico,
fuertes reformas del Estado en lo
social. El perfil bsico de esas

Pblica
reformas es el que describe Fernando
unnuevo paradigma gerencial con
Zumbado
modelos
en
caracterizacin
que
analticos,
hiptesis
puede generalizarse a numerosos
propuestas tcnicas muy diferentes a
pases: Hasta el presente, la reforma
las del que predomin en buena parte
social ha constituido una resultante
del siglo pasado. 13 Se est pasando
de las exigencias planteadas por los
de la administracin a la gerencia.
programas de estabilizacin y por el
Las organizaciones ms eficientes de
ajuste de estructuras econmicas. En
nuestro tiempo han generado en su
este sentido, desafortunadamente, la
prctica muchos elementos de este
racionalizacin
paradigma
efectiva
del
gasto
emergente,
estn
pblico social y el desmantelamiento
operando crecientemente en base a
de servicios ineficientes, han jugado
l. La reforma del Estado en lo social,
un papel determinante en el aumento
tiene all una importante fuente de
de la pobreza. Se ha demorado
marcos de referencia sobre cmo
mucho
gerenciar organizaciones en los aos
el
presentar
programas
alternativos ms eficaces.12
2000, que pueden ser de alta utilidad.
La reconstruccin de la capacidad de
Est planteado el desafo de cruzar
gestin estatal para un desarrollo
los problemas y las caractersticas
social activo, equitativo y sostenido
particulares de los sectores sociales
debe hacerse mirando hacia delante.
estatales con los desarrollos de punta
Es necesario conectar al Estado
en gerencia de organizaciones a nivel
social
mundial. Este cruce no consiste en
con
nuevas
tecnolgicas
fronteras
en
desarrollo
copiar
mtodos
gerenciales
en
institucional y gerencia. En las ltimas
boga. El desafo es mucho ms
dcadas
cambios
complejo y amplio. Se trata de ver si
fundamentales en las ideas bsicas
es posible releer los problemas de
de cmo obtener mayor eficiencia en
gestin social apoyndose en las
las organizaciones. Se observa la
innovaciones sobre comprensin del
emergencia
ha
habido
nivel
mundial
de
13
12
ZUMBADO, Fernando. En el Camino del

Desarrollo Humano. 1997
KLISBERG, Bernardo. El Pensamiento

Organizativo: de los Dogmas a un Nuevo
Paradigma Gerencial.
95

Pblica
comportamiento
organizacional
recientes, pero respetando totalmente
mismo
depende
de
otros
temas
mucho ms estratgicos.
su fuerte singularidad y especificidad.

Esa nueva lectura sera el punto de
partida para disear a partir de ella
soluciones tcnicas apropiadas para
el campo estatal social. Lo que est
planteado, entonces, no es un trabajo
de
apropiacin
mecnica
de
soluciones gerenciales de moda, sino

un vasto esfuerzo de investigacin y
desarrollo para generar innovacin
organizacional en las reas sociales.
La reconstruccin del Estado social
96
hacia
delante
implica,
entonces,
afrontar interrogantes bsicos como
Cmo encarar dichos problemas

apoyndose en los avances de las
ciencias gerenciales pero teniendo en
cuenta la marcada especificidad que
presenta la gestin de programas
sociales?
Cmo generar soluciones que en
definitiva aportan efectivamente a que
el Estado cumpla con los roles que
tiene por delante en el campo social,
en los pases en desarrollo, como
entre ellos el mejoramiento drstico
de la educacin y la salud, el
desarrollo
los siguientes:
del
capital
social,
el
mejoramiento de la equidad, un uso

Cules son los problemas realmente
optimizante de recursos escasos, la
estratgicos
generacin
que
obstruyen
eficiencia?
La
versin
subrayaba
problemas
la
tradicional
de
de
soluciones
con
sostenibilidad, la promocin activa de
ndole
la participacin de la sociedad civil en
esencialmente formal conectados con
todas sus expresiones en la tarea
organigramas,
social,
procedimientos,
el
desarrollo
de
las
propias
de
las
manuales de funciones, normas y
capacidades
circuitos. En gerencia de avanzada se
comunidades desfavorecidas?
piensa que ello debe mejorarse, pero

que las incidencias de esas mejoras
sobre el rendimiento organizacional
final son muy reducidas. Que el
Partiendo
conceptuales
de
estas
se
bases
sugieren
continuacin algunas lneas de accin

que se consideran claves para el

Pblica
rediseo del Estado en lo social. Se
reas econmicas. Son limitados los
perciben como lneas en donde se
insumos de informacin aportados
debera
por las reas sociales, aplicados en
ir
generando
cambios
graduales, en direccin a las metas
los
que se plantean. El enfoque sugerido
organizacional de las reas sociales
constituye
una
en el esquema de poder real de los
estrategia de cambio de carcter
gobiernos ofrece asimismo marcadas
selectivo y gradual.
debilidades. Independientemente de
bsicamente
mismos.
La
ubicacin
los ttulos formales su frecuencia de

3.4.2.
Reposicionamiento
Organizacional de la Poltica Social

Normalmente, las reas de poltica
econmica de los Estados toman las
decisiones de fondo sobre temas que
tienen gran impacto social y las
comunican simplemente a las reas
sociales. Las mismas tienen una
participacin
organizacional
muy
limitada en los procesos de toma de

decisiones
respectivas.
Los
operadores sociales tienen escasa

presencia en decisiones cruciales
sobre
temas
como
por
ejemplo
poltica de crditos, negociacin de la
acceso al nivel presidencial, y su

pertenencia a los mbitos crticos de
decisin
son
considerablemente
menores al de las reas econmicas

y polticas.
En estas condiciones la poltica social
se
desarrolla
en
un
marco
de
subordinacin y de aislamiento. El
grado
de
controla,
incertidumbre
factor
clave
de
que
poder
organizacional es muy bajo. Sus

parmetros fundamentales pueden
ser
variados
desde
afuera
con
facilidad, y dejar sin piso a diseos

largamente trabajados.
deuda externa, polticas arancelarias,

poltica
fiscal,
que
van
tener
Esta
debilidad
organizacional
profundos impactos en el campo
estructural
de
lo
social. Por otra parte, la informacin
concordante
con
que se maneja en los procesos de
desarrollo,
donde
toma de decisiones respectivas es
desarrollo social como un derivado
casi integralmente generada por las
residual
de
social,
es
una
visin
del
se
percibe
el
otras
polticas.
Al
97

Pblica
replantearse
visin,
integralmente
observarse
dicha
dbiles
con
los
como
se
orientadores,
palancas
del
limitadas entre ellas. Un significativo
desarrollo son mltiples, que hay
esfuerzo institucional de las ltimas
dimensiones sociales que son crticas
dcadas, los fondos de inversin
para que el mismo pueda tener
social,
sostenibilidad, y que el residuo
aceptados por el rea estatal social
puede bloquear todo el proceso,
y operan con esa severa restriccin.
aparece una fuerte necesidad de
En la realidad no solamente hay
reestructurar el patrn organizativo
vacos agudos de coordinacin, sino
mencion
que
las
14
tradicional.
Ministerios
han
con
interrelaciones
sido
limitadamente
frecuencia
fuertes
enfrentamientos por competencias,

3.4.3. Mejoramiento Radical de la
recursos y programas.
Coordinacin IntraEstado Social

Todo ello tiene un importante efecto
Los problemas de coordinacin de las
98
reas
sociales
de
los
gobiernos
centrales no se dan slo hacia el

exterior de las mismas. Tienden a
presentar en el mundo en desarrollo
muy bajos niveles de coordinacin
entre ellas mismas. Los Ministerios a
cargo, para el caso colombiano, como
Educacin,
Ambiente,
Proteccin
Vivienda
Social,
Desarrollo
Territorial, Cultura, etc., suelen actuar

aisladamente
fuertemente
desvinculados. Las agencias pblicas

de diverso orden que operan en lo
social tienen a su vez nexos reales
14
IGLESIAS, Enrique. Reforma Econmica y

Reforma Social: Visin Integral. 1993
sobre
los
resultados
finales
por
cuanto lo social es por naturaleza un

campo
donde
ningn
actor
institucional de por s solo podr

lograr metas de fondo. As, los
objetivos a lograr en materia de
carencias educativas requieren de un
respaldo slido de los sistemas de
salud y nutricin. Los progresos en
salud necesitan de una cooperacin
activa con el sistema educativo. La
transformacin de zonas urbanas de
vivienda marginal en asentamientos
estables y productivos requieren la
accin
combinada
organismos
de
sociales.
diversos
La
maximizacin de resultados slo se

Pblica
obtiene en el campo social cuando
Otros problemas son muy concretos.
hay una integracin operacional de
Hay conflicto de intereses, luchas por
las diversas reas.
poder, disputa de espacios. Dichos

problemas se solucionaran por la va
Detrs de las serias dificultades de

coordinacin
interinstitucional
vigentes hay diversos problemas que

deberan ser puestos a foco. Algunos
de ellos son de carcter conceptual.
Muchos
aparatos
burocrticos
pblicos han sido construidos sobre

la base de enfoques marcadamente
sectoriales. El diseo organizacional
ha tendido a separar estrictamente
los sectores, fijar fronteras rgidas,
responsabilidades
demarcadas,
divisin
institucionalizar
del
formalizada.
totalmente
trabajo
La
una
altamente
realidad
de
programas de lucha contra la pobreza

urbana o desarrollo rural, requiere
otro tipo de diseo organizativo que
de los abordajes tradicionalmente

utilizados, que establecen estructuras
formales de coordinacin. Ellas fijan
en
el
papel distintos
tipos
de
unidades en donde se producira la

coordinacin.
Tienen
normalmente
una efectividad limitada. La ilustran

los
serios
problemas
funcionamiento
de
los
de
Gabinetes
sociales. Los mismos renen a los

Ministros de las reas sociales y a
agencias gubernamentales sociales.
Es desde ya, un instrumento til, pero
en la realidad, su productividad suele
ser baja. Las agendas suelen excluir
los temas conflictivos, y a centrarse
en
aspectos
de
coordinacin
administrativa menores.
facilite el cruce de enfoques, el

trabajo en equipo en el campo, la
Los
optimizacin conjunta de los recursos
enmarcarse
escasos disponibles. En lugar de
conceptual a fondo que posibilite un
continuar sectorizando se requiere
salto de conciencia respecto a las
en
necesidades de superar los enfoques
el
rea
social,
anteriores
esfuerzos
en
una
deben
discusin
interinstitucionalizar para aumentar
sectorialistas,
los
misma de los problemas sociales que
vnculos
concretos
distintos actores.
entre
los
dada
la
naturaleza
requiere la accin combinada.
99

Pblica
3.4.4. La Descentralizacin como
Numerosos pases estn avanzando
Oportunidad
hacia procesos descentralizadores en

el campo social, y all hay claramente
Una
de
oportunidades
las
principales
de
transformacin
positiva del Estado social en los

pases en desarrollo se halla en la
descentralizacin de los servicios
sociales
hacia
municipios.
las
regiones
Tiene
indicaciones
favorables mltiples. Desde el punto

de vista de la efectividad de los
programas puede acercarlos mucho
ms a las necesidades reales de la
poblacin a la que se requiere asistir.
100
una direccin firme hacia el futuro. Se

estn
haciendo
esfuerzos
para
descentralizar reas como educacin,

salud,
vivienda,,
saneamiento
ambiental, nutricin, cultura, agua

potable y saneamiento bsico, etc.
Sin embargo, es necesario prestar la
mayor atencin a lo que indica la
experiencia
acumulada
sobre
dificultades y riesgos, a efectos de

disear estrategias para enfrentarlos
y superarlos.
En una perspectiva estrictamente

gerencial,
permitir
eficiencia
ms
niveles
de
Entre otros problemas un primer rea
abrir
tiene que ver con el grado de
posibilidades mayores de dinamismo,
claridad institucional del proceso de
flexibilidad
las
descentralizacin. En diversos casos,
respuestas.
En
la
los roles postdescentralizacin entre
altos
al
agilidad
el
en
plano
de
sostenibilidad de los programas en el
Gobierno
mediano y largo plazo, estimula en
municipios no se han definido con
principio
los
precisin, quedando fuertes reas de
poblaciones
ambigedad. Ello genera espacios
receptoras de los mismos, y ello
para roces y choques constantes. Un
favorecer la autosustentacin de los
aspecto crtico es el financiero. Si la
esfuerzos. Significa crear condiciones
descentralizacin de servicios no va
para avanzar en la estructuracin de
acompaada de mecanismos que
polticas
permitan a las entidades regionales y
intereses
la
articulacin
de
las
de
econmico-sociales
integradas a nivel regional.
central,
regiones
municipales generar o disponer de los

Pblica
recursos
necesarios,
el
proceso
puede transformarse en regresivo.
sealados.
Evitar
las
zonas
de
ambigedad, crear condiciones para

el financiamiento efectivo de los
Como seala Karin Stahl: Llevar

adelante
una
poltica
de
descentralizacin sin asegurar los

ingresos de los municipios y sin una
compensacin financiera entre las
servicios por parte de las regiones y

los
municipios,
fortalecer
sus
capacidades de gestin y generar

condiciones
que
impidan
su
copamiento por grupos elticos.
regiones ricas y las pobres puede

agravar
por
aadidura
las
3.4.5. Desarrollo de Metarredes
desigualdades regionales y con ello

tambin las desigualdades sociales, y
fomentar as un mayor deterioro del
sistema estatal de servicios sociales,
sobre todo en los municipios ms
Las nuevas perspectivas de trabajo

en
desarrollo
necesidad
de
plantean
sumar
la
las
potencialidades de todos los actores

sociales
pobres.15
social
que
pueden
contribuir.
Dichos actores operan con dbiles

Otra
dimensin
relacionada
con
relevante
la
es
la
capacidad
lazos de coordinacin entre ellos, y

sin
aprovechar
las
institucional y de gestin de las
complementariedades
entidades
se
producir la accin conjunta. El Estado
descentraliza. Si sus capacidades
debe ser el factor convocante de la
son dbiles como puede esperarse
formacin
en principio, y no se realiza un
integren
esfuerzo sostenido por desarrollarlas,
pblicos del rea social, las regiones
los servicios corren serios riesgos.
hacia
las
que
los
de
junto
que
podra
metarredes
a
municipios,
los
que
organismos
las
ONGs,
fundaciones empresariales privadas,

Materializar las oportunidades que
abre la descentralizacin significa
explicitar y encarar riesgos como los
movimientos
organizaciones
KARIN, Stahl. Poltica Social en Amrica Latina.

La privatizacin de la Crisis. 1994
sociales
religiosas,
universidades, otras organizaciones

de
15
sindicales,
la
sociedad
comunidades
pobres
civil
las
organizadas.
101

Pblica
Estas metarredes tenderan a que se
ayudar con dichos programas permite
apoyen mutuamente, y a aprovechar
establecer con precisin cules son
lo mejor que puede aportar cada uno
las necesidades prioritarias, crea un
de los actores, al mismo tiempo que
flujo de informacin til que puede ser
superar
que
clave para la gestin, promueve el
James
aporte de ideas innovadoras por parte
las
presentan.
debilidades
Como
precisa
Migdley Debern tenerse en cuenta
de
los papeles respectivos del Estado,
evaluacin continua de la marcha del
de la comunidad y de los sectores
programa, constituye un preventivo
voluntarios, analizando los puntos
casi
fuertes y dbiles de cada uno de
posibilidades de corrupcin.
estos
sectores,
identificar
es
estrategias
comunidad,
no
posibilita
superable
respecto
una
posible
para
la
armonizacin de las contribuciones

de la comunidad, del Estado y de las
102
la
Un aspecto de fondo es que al ser

tomada en cuenta la autoestima
de la comunidad se eleva y comienza
a movilizar potencialidades latentes
ONGs.16
en
3.4.6. Participacin: Una Estrategia
la
misma
que
pueden
dar
contribuciones fundamentales.
Maestra
Junto a estos beneficios gerenciales
Los beneficios de adoptar diseos
la participacin comunitaria puede
participativos en la programacin, la
tener impactos muy considerables en
gestin y la evaluacin de programas
relacin con una meta esencial en
de
desarrollo social en nuestros das la
salud,
educacin,
vivienda,
de
autosustentacin de los programas.
reas urbanas marginales, nutricin,
Este es un problema agudo. As se
etc.
muy
ha indicado en relacin al Banco
concretos. La experiencia indica que
Mundial que ms de la mitad de sus
el
proyectos han sido clasificados por
desarrollo
Son
rural,
mejoramiento
gerencialmente
involucramiento
de
las
comunidades a las que se quiere
evaluadores
internos
como
de
sostenibilidad incierta o improbable,

16
MIGDLEY, Jamas. La Poltica Social, el Estado y

la Participacin de la Comunidad. 1994
lo que significa que despus de que

Pblica
se
completen,
que
recursos se orienten efectivamente
usualmente toma cerca de cinco o
hacia las prioridades colectivas, y
seis
cerrar el paso a su copamiento por
aos,
un
pueden
proveyendo
proceso
no
continuar
beneficios
significacin
de
los
grupos elticos locales.
pases
3.4.7. Mejora de la Calidad de los
receptores.17
Servicios
Generar sostenibilidad de mediano y
largo plazo es un test crtico para
determinar el real xito de la gestin
social. Sin ella como seala la
evaluacin referida a los proyectos no
logra metas perdurables, y son por
ende ineficientes. Para construirla, la
participacin
es
una
irremplazable.
El
pleno
comunidad
de
la
va
involucramiento
en
los
proyectos, va a facilitar y promover el

desarrollo de capacidades propias
imprescindibles para poder pensar en
sostenibilidad. Por otra
parte, la
participacin amplia de la comunidad

permite
encarar
problemas
planteados
algunos
de
estratgicos
al
analizar
descentralizacin.
descentralizacin
los
antes
la
Una
hacia
los
municipios con activo involucramiento

de la comunidad, facilitar que los
17
BLUSTEIN, Pal. Trabajo Misionario. 1996. En

Programa Gerencia Social de la Universidad IAFITCentro de Educacin Continua. 2000
Hay acuerdo generalizado en que el

Estado debe mejorar drsticamente la
calidad de sus servicios en general, y
de los sociales en particular. Sin
embargo, es necesario profundizar al
respecto. Qu es realmente calidad
de los servicios pblicos? Christopher
Pollitt plantea un punto a considerar
al respecto. La observacin de la
realidad indica que la respuesta vara
segn los actores. Son diferentes las
percepciones sobre en qu consiste
mejorar la calidad de los polticos, la
planta
gerencial
pblica,
los
profesionales que trabajan en los

servicios, y los usuarios.
El
autor
describe
realmente
la
situacin: En primer lugar estn los

polticos
en
el
simultneamente
poder
por
ansiosos
restringir
el
gasto y asegurar al pblico que el

Standard de los servicios pblicos
bsicos no est siendo afectado
103

Pblica
adversamente.
los
grupo. Debera permitrseles definir
administradores
su propia idea de qu es calidad.
seniors, obligados a actuar segn los
Cuando ello se hace en el mundo en
dictados de sus amos polticos, y
desarrollo, los beneficiarios indican
debidamente ansiosos por preservar
prioridades
y realizar sus propias instituciones.
diferentes de las fijadas desde afuera
Frecuentemente chocan con nuestro
de ellos, y cuestiones muy concretas.
tercer grupo, los profesionales del
Entre
servicio
que
informacin sobre los programas no
frecuentemente miran con sospecha
les llega, que los formularios de los
a la gerencia senior. La reaccin de
organismos
los
deberan estar escritos en lenguaje
gerentes
estn
pblico.
profesionales
intentar
104
Luego
preservar
Los
es
su
previsible:
estas
frecuencia
ltimas,
pblicos
que
bien
la
completar
de
accesible para ellos, que las oficinas
autonoma as como proteger a sus
respectivas deberan atender en das
estudiantes,
y horarios compatibles con su trabajo,
pacientes
esfera
con
clientes.
Estos consumidores de servicios
y as sucesivamente.
pblicos constituyen nuestra cuarta

categora, aunque no es una que
haya jugado an un papel muy activo
en el diseo de iniciativas de calidad.
La calidad es algo que se les ha
hecho a ellos, en vez de ser definida
por ellos.18
los
servicios
introducir
elementos de calidad total en los

mismos, deberan tener como meta
clara, las necesidades del ltimo
18
ser hecho a partir de y con los

beneficiarios, para que se convierta
en avances reales.
3.4.8. Hacia un Estilo Gerencial
Adaptativo
Las iniciativas por mejorar la calidad

de
El mejoramiento de la calidad debera
POLLITT, Chistopher. Qu es la Calidad de los

Servicios Pblicos? 1997. En Programa Gerencia
Social de la Universidad IAFIT-Centro de
Educacin Continua 2000
Cul es el estilo gerencial ms

apropiado para llevar adelante con
eficiencia programas sociales? La
respuesta debe buscarse, en primer
lugar, en las exigencias que surgen
de los procesos de implementacin
de dichos programas. Los procesos

Pblica
se
caracterizan
volatilidad.
Al
por
una
desarrollar
alta
en
el
ejecucin de los programas tiende a

presentar
caractersticas
campo programas, por ejemplo, de
turbulentas.
extensin de la salud primaria en
concluye analizando las causas de
zonas rurales, de reduccin de la
fracasos de diversos proyectos de
desercin en escuelas urbanas en
desarrollo apoyados por agencias
reas pobres, o de entrega de
internacionales
alimentos con educacin nutricional,
irrespectivamente de la planificacin
que se dirigen a vastos grupos
del proyecto o de la forma en que se
sociales, se generan dinmicas de
efectu el anlisis tcnico raras veces
alta
se hace la observacin de que los
complejidad
variabilidad.
Dennos
Rondinelli
que
Alrededor los programas se mueven
problemas
encontrados
diversos grupos de intereses, entre
impredecibles.
eran
otros econmicos y clientelares, que

pueden tratar de desviarlos en su
direccin.
Intervienen
en
ellos
diferentes actores organizacionales,

Ministerios,
regiones,
municipios,
ONGs, grupos de la sociedad civil,
En el campo de la gestin social la

realidad es voltil, y el pasado es una
referencia dudosa por el cambio
continuo en condiciones bsicas. Se
necesita avanzar hacia un estilo de
gerencia adaptativa estrechamente
con interrelaciones variables.
conectado con la realidad, y que vaya

Las comunidades asistidas pueden
reaccionando sobre la marcha a las
reaccionar de muy diferentes modos,
variaciones.
y su reaccin puede cambiar en el
planificacin, pero vara los tiempos;
tiempo
planificacin
de
ejecucin.
En
la
Ello
suprime
gestin
deben
acercarse
se descubren oportunidades y riesgos
ejecutar, retroalimentar y redisear
no contemplados. Con frecuencia se
deben
presentan
fusionada. Existen actualmente en
decisiones
externas
al
mximo.
la
implementacin misma del programa
ser
al
no
una
Planificar,
operacin
programa mismo, e incluso a toda el
gerencia
rea
recortes
instrumentos tcnicos que pueden
presupuestarios. En su conjunto la
apoyar el estilo gerencial requerido.
social,
como
avanzada
casi
diferentes
105

Pblica
Entre ellos pueden ser de ayuda los
a la participacin de actores externos
sistemas de monitoreo en tiempo real
a la estructura como otros posibles
de la marcha, e impactos de los
socios y las mismas comunidades
programas que implican cambiar la
asistidas, y tienen marcadas rigideces
visin del monitoreo y la evaluacin
para reaccionar a cambios.
como instrumentos de control, por la

de verlos como herramientas de
Se requiere avanzar hacia estructuras

ms
control.19
abiertas,
participativas.
3.4.9.
Renovacin
de
las
Estructuras Organizacionales
El
flexibles
diseo
de
y
las
estructuras organizacionales no es un
fin en s mismo, sino un medio para
facilitar el cumplimiento de objetivos.
Las estructuras organizativas de las

reas sociales pblicas tienden a
3.4.10.
seguir
Especificidad de la Gestin Social
los
difundidos
modelos
La
Atencin
la
verticales, piramidales, jerrquicos,

106
con numerosos escalones. Dichos

modelos
presentan
marcadas
disfuncionalidades en relacin a los

requerimientos que surgen de los
procesos de descentralizacin, del
inters por impulsar las metarredes y
promover la participacin, y de la
necesidad
de
adelantar
estilos
gerenciales adaptativos. Entre otros
Cul
debe
estratgica
ser
la
bsica
imprescindibles
orientacin
para
las
renovaciones
institucionales y gerenciales a llevar a

cabo
en
el
aplicacin
Estado
de
social?
enfoques
La
de
Administracin Pblica Tradicional ha

demostrado serias insuficiencias, y
choca contra las exigencias de la
aspectos, tienden a encerrarse en s
realidad.
mismos, convertir a las rutinas en
parece haber evidencia emprica que
metas, desarrollar serias resistencias
Sin
embargo,
tampoco
respalde la utilizacin de enfoques de

negocios en este campo. Presentan
19
SULBRANDT, Jos. La Evaluacin de los

Programas Sociales. Una Perspectiva Critica de los
Modelos Usuales. 1996. En Programa Gerencia
Social de la Universidad IAFIT-Centro de
Educacin Continua. 2000
por
sus
metas
caractersticas
usuales marcadas disimilitudes con

los objetivos y la operacin tpica de

Pblica
los
programas
sociales.
Estos
locales
incidencia
de
factores
programas tienen metas de desarrollo
polticos, sociales, demogrficos, y de
muchas
efectos
diversa ndole: La agenda de dilemas
bsicamente en el mediano y el largo
gerenciales que surge en operatorias
plazo como sucede en educacin.
de este orden, es muy singular, y
Las metas interaccionan con metas
diferenciada de la propia de los
de otros programas. Los objetivos
negocios.
veces
con
son, en algunos casos, no medibles

por las vas normales en gestin de
negocios
porque
son
de
orden
cualitativo. Por otra parte, en los

programas sociales del mundo en
desarrollo
hay
suprametas
que
enmarcan a las metas especficas de

un programa en un rea dada. Se
desea
que
todos
contribuyan
mejorar la equidad, a superar las

discriminaciones
de
gnero,
favorezcan la preservacin del medio

ambiente, y logren desarrollar la
Se
requiere
en
este
campo
desarrollar un enfoque que ponga a

foco
las
especificidades
de
la
institucionalidad social y de la gestin

social, y procure soluciones tcnicas
apropiadas para ellas. Se requiere un
enfoque de gerencia social. Entre
sus insumos de apoyo se hallaron
elementos de otros enfoques, pero el
abordaje
estratgico
debe
ser
distinto, y ser capaz de ser eficiente

en trminos de metas y suprametas
como las enunciadas, y de una
sostenibilidad.
operacin tcnica particular como lo

Tambin la operacin tcnica de
es la de las polticas y programas
implementar programas sociales es
sociales.
muy diferente a la de organizaciones
emergiendo
de negocios. Como se ha visto, se
experiencias concretas de arreglos
caracteriza por actores institucionales
institucionales y programas exitosos
mltiples, necesidad de articularlos,
en
redes,
turbulencia,
institucionalidad y de gerencia que
imprescindibilidad de la participacin
puede detectarse en experiencias
por sus extensos efectos positivos,
consideradas internacionalmente de
necesidad de respeto por las culturas
excelencia
Este
diversos
en
enfoque
la
pases.
gerencial,
realidad
El
tipo
como
est
en
de
el
107

Pblica
Grammen Bank en Asia, las escuelas
El Parlamento surge de la voluntad
EDUCO en El Salvador, o las ferias
popular a travs de unas elecciones
de consumo vecinal en Venezuela,
directas. Es el poder legislativo. El
surgen de ese enfoque diferenciado.
gobierno
La constatacin de esta identidad
parlamentaria. Es el poder ejecutivo.
tcnica de la gerencia social est
La Justicia se administra en nombre
estimulando actualmente esfuerzos
del pueblo por jueces.
por
formar
capacitados
diversos
gerentes
en
la
pases
del
temtica
en
mundo
en
desarrollo.
la
mayora
El Reino Unido
El
Sistema
Parlamentario
se
fortaleci en el Reino Unido tras la
EL
ESTADO
LOS
gloriosa
revolucin.
No
tiene
constitucin escrita, pero asume la
REGMENES POLTICOS
Declaracin
108
de
sociales
20
3.5.
surge
3.5.1 Regmenes Polticos y sus
Humanos
Conflictos Internos en el Mundo
legislativos.
de
y
los
Derechos
diferentes
textos
Actual
En su estructura poltica el Primer
3.5.1.1.
Modelos
de
Estado
Capitalista
Ministro ha llegado a desplazar, en el

referente de poder, al rey, que es el
jefe del Estado. El parlamento tiene
El Rgimen Parlamentario
El
rgimen
parlamentario
una funcin legislativa.

es
el
La Democracia Liberal
modelo de Estado ms extendido en

el mundo capitalista y es el propio de
La Democracia Liberal es un sistema
las democracias representativas. Se
representativo.
fundamenta en la divisin de poderes
controlado por diferentes grupos de
que
presin
estableciera
Montesquieu:
legislativo, ejecutivo y judicial.
que
El
Estado
defienden
est
intereses
encontrados: la oposicin, la prensa,

el proletariado, los sindicatos, el
20
BID. Banco Interamericano para el Desarrollo

Social. 2000
empresariado, etc.

Pblica
Las
elecciones
son
el
requisito
La V Repblica Francesa
formal, y civilizado, para asumir el

gobierno y el poder. Sin ellas el
sistema no se sostiene. Este sistema
es el tpico de las democracias
El Rgimen francs consta de dos

cmaras: la Asamblea Nacional y el
Senado.
El
Presidente
de
la
Repblica es elegido por sufragio
dbiles del Tercer Mundo.
universal, pero ha de ser apoyado por

El
Sistema
Presidencialista:
la mayora parlamentaria.
Estados Unidos
La Dictadura Capitalista
El
sistema
Presidencialista
se
caracteriza porque el presidente de

Gobierno y el jefe del Estado son la
misma institucin. El Presidente se
elige
por elecciones directas. El
Presidente tiene derecho a veto sobre

las leyes aprobadas por el Congreso.
La Dictadura Capitalista consiste en

un gobierno que accede al poder tras
un golpe militar. Est apoyado por
una oligarqua dominante, civil. Este
es un rgimen ilegal.
109
El Presidente es un dictador que

asume todos los poderes efectivos.
El Modelo Italiano
No hay divisin de poderes. La

El Modelo Italiano surge despus de
corrupcin es la forma habitual de
la Segunda Guerra Mundial y dura
gobierno.
hasta los aos 90. Se caracteriza por

la existencia de mltiples partidos con
representacin
parlamentaria:
el
Pentapartido.
entre el Presidente de la Repblica y

el Presidente del Gobierno. Existen
cmaras
con
las
mismas
funciones, lo que supone una gran

lentitud legislativa.
Regmenes
Teocrticos
Confesionales
El
El ejecutivo es bicfalo y se reparte
dos
Los
Rgimen
Teocrtico
ms
representativo es el Vaticano, es una

monarqua
absoluta
de
carcter
electivo.
Irn ha extendido su influencia por
todo el mundo islmico. Es un
rgimen de partido nico y tiene en el

Pblica
Corn
su
fuente
legal
por
antonomasia. La teocracia islmica
aparecen tensiones y guerras en las

nuevas repblicas.
ms rigurosa es el rgimen de los

Las
talibanes de Afganistn.
Democracias
Populares
Europeas y su Cada
Un caso aparte es el de Israel; que
ms que un rgimen teocrtico es un
rgimen
confesional,
aunque
dominado por los integristas judos.

La
religin
est
indisolublemente
ligada a la existencia del Estado.

Irlanda
es
un
pas
oficialmente
catlico y el Reino Unido anglicano.
Se llaman Democracias Populares a

aquellos pases cuyo Estado est
dominado por el Partido Comunista,
pero en los que la toma del poder por
los comunistas no fue a travs de una
revolucin.
El proceso de cada ha sido diferente
3.5.1.2. Los Regmenes Socialistas
segn
los
pases.
En
Checoslovaquia, Hungra o Bulgaria
y sus Conflictos Internos
el trnsito ha
110
La Unin Sovitica
sido pacfico.
En
Rumana fue necesario hacer una

revolucin y conquistar el poder por la
La Unin Sovitica se crea tras la

Revolucin
soviets
Rusa
de
1917.
asumen
el
poder.
Los
El
Presidente de la Unin Sovitica es el

Secretario
General
del
fuerza. El proceso de designacin

ms
dramtico
lo
tuvieron
en
Yugoslavia, donde provocaron una

guerra civil que durara seis aos.
Partido
Comunista de la Unin Sovitica. Los
China
miembros de los soviets pertenecen

al partido comunista y se estructuran
por regiones hasta llegar al Soviet
El Estado chino, comunista, es muy

similar al sovitico. A la muerte de
Mao el rgimen se liberaliza, pero el
Supremo.
comunismo contina, lo que provoca

El Estado sovitico cae en 1991,
que
cuando
choquen con el rgimen.
era
Mijail
Gorbachov
presidente. El territorio se disgrega y
las
tendencias
democrticas

Pblica
Cuba
intifada. En 1991 comienzan las

negociaciones de paz en Madrid.
En
1959
revolucin
triunfa
en
comunista.
Cuba
una
Durante
la
El Golfo Prsico
guerra fra el rgimen y la economa

cubana son sostenidos por la Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas URSS, pero con la cada de la Unin
La
lucha
por
el
petrleo
el
integrismo islmico han provocado

que la regin sea una de las ms
tensas del mundo. Entre 1980 y 1988
Sovitica pierde sus mercados.
se desarrolla una guerra entre Irn e

El
bloqueo
comercial
agrava
su
Iraq. En 1990 Iraq invade Kuwait, el
situacin, por eso hay tendencias
pas petrolero ms importante. EE UU
emigratorias hacia Estados Unidos.
presta ayuda a Kuwait para su

liberacin. Otro de los problemas
3.5.2
Principales
Tensin
en
Focos
los
de
la
Conflictos
endmicos de la regin es el de la
comunidad kurda.
Internacionales
111
El Magreb
Israel
El
Israel es un pas creado por la
Organizacin de las Naciones Unidas
-ONU en 1948 para los judos, sobre
tierras de Palestina. Israel ensancha
sus fronteras en varias guerras, sobre
Magreb
consecuencias
sufre
del
tambin
las
integrismo
islmico. Egipto y Argelia tienen

partidos islmicos que han optado por
el terrorismo como forma de hacer
llegar sus posturas al poder.
todo en la guerra de los Seis Das,

librada en 1967.
La Libia de Gadafi ha sufrido en

numerosas ocasiones ataques de
Los palestinos, al no poder ofrecer

una guerra abierta entre Estados,
Estados Unidos, por ser un centro

activo del terrorismo internacional.
optan por la estrategia terrorista de la

Organizacin para la Liberacin de
Los pases ms estables de la zona
Palestina -OLP. En 1989 comienza la
son Tnez y Marruecos, que tienen

Pblica
grandes
problemas
econmicos.
Marruecos es la plataforma en la que
armados y gozan de una relativa

indiferencia de la poblacin.
se encuentran todas las personas de

los pases africanos que intentan
entrar ilegalmente en Europa. Otro
El Ulster es otro de los grandes focos

de
terrorismo
acciones
conflicto marroqu es el del Sahara.
van
del
mundo.
dirigidas
contra
Sus
el
Estado britnico. En 1998 se ha

El Resto del Tercer Mundo
entrado
en
un
proceso
de
paz
irreversible.
En Amrica Latina son habituales los
112
escuadrones de la muerte y la
El otro gran problema terrorista es la
persecucin social, que actan con
ETA, contra el Estado espaol. La
total impunidad contra los sectores
prdida de apoyo social ha provocado
ms desprotegidos de la poblacin.
una estrategia de violencia callejera.
En Colombia se presenta el problema
Los pases de la Unin Europea, EE
del narcotrfico, al igual que en
UU y muchos de los pases islmicos
pases
sufren
como
Tailandia,
Laos
Afganistn. Adems se presentan los
el
azote
del
internacional de corte islamista.21
problemas de prostitucin infantil y la

esclavitud de los nios.
Son tambin muy frecuentes los
problemas de racismo que se dan en
Sudfrica y la regin de los Grandes
Lagos.
El Terrorismo
En EE UU los grupos neofascistas
dirigen sus acciones terroristas contra
el
Estado.
Estn
fuertemente
terrorismo
21

WWW.uniandes.edu.co

Pblica
Las aproximaciones centradas en una visin mecanicista que remite

la solucin de los agudos problemas sociales que vive el mundo en
desarrollo, a un futuro imaginario construido a travs de un supuesto
derrame del crecimiento no han tenido constatacin emprica en los
hechos. Por el contrario han conducido a una marginacin
sistemtica de la poltica y la gestin social que ha contribuido alagravamiento de
los problemas. Sumadas a una visin errada que considera la inequidad como
factor favorable al crecimiento y por el relegamiento del capital humano y del
capital social, han llevado a un abandono profundo de lo social. La marginacin de
lo social tiene consecuencias mltiples de gran impacto. En el plano
macroeconmico genera bloqueos fuertes a las posibilidades de crecimiento
sostenido, postergacin de la educacin, la salud, la nutricin, debilitamiento de la
familia, ascenso de la inseguridad personal, convirtindose en procesos que
minan las bases para el crecimiento, repelen inversiones, obstruyen el avance
113
tecnolgico y el desarrollo de la competitividad externa.

Un campo fundamental de actividad del Estado inteligente en el mundo en
desarrollo
ser
en
las
prximas
dcadas
el
de
impulsar
enrgica
sosteniblemente una integracin activa entre desarrollo econmico y desarrollo

social. Al mismo tiempo el de velar por un mejoramiento sustancial de la equidad.
Tambin deber promover la integracin activa de todas las fuerzas bsicas de la
sociedad en estos esfuerzos. Para ello deber convertirse en un concertador de
alianzas estratgicas entre dichas fuerzas.
Afrontar estos nuevos roles eficientemente requiere realizar una profunda reforma
en las estructuras sociales del Estado. La reforma no puede ser hacia el pasado,
pero tampoco consiste en el mero recorte o desarme de dichas estructuras. Se

Pblica
requiere imaginacin institucional para repensar el Estado en

el campo social. Se hace imprescindible para ello superar los
sentimientos comunes convencionales y los numerosos
dogmas de modelos tericos sin respuestas que obstaculizan
el avance hacia soluciones innovadoras. Esa tarea colectiva no puede demorarse.
El costo de oportunidad social es muy alto. Cada instante que transcurre sin
polticas de inversin sostenidas en educacin y salud, sin revisiones de la
equidad, sin servicios pblicos sociales eficientes y de alta calidad, significa
cruentos impactos regresivos en las condiciones de vida bsicas de extensos y
sufridos sectores del mundo en desarrollo, y la prolongacin de una exclusin
social injustificable.
114

Pblica
1. Explique los alcances de la Ley 617 de 2000

__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
_________________________________________________________________
2. Explique la armonizacin que debe existir entre los programas y proyectos
de tipo social y econmico en un pas o regin
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
_________________________________________________________________
3. En el contexto del desarrollo territorial, qu finalidad tiene un proceso de
Gerencia Social?
115
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
_________________________________________________________________
4. Qu diferencia hay entre un Rgimen Poltico Capitalista y un Rgimen
Poltico Socialista?
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
_________________________________________________________________
5. Explique las causas de los principales conflictos internacionales como el
Israel con Palestina, el del Golfo Prsico y el Terrorismo que afecta
actualmente al mundo.
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________

Pblica
116
4
EL FUNCIONARIO
PBLICO

Pblica
De acuerdo con lo previsto en la Constitucin Poltica y la

normatividad vigente como la Ley 909 de 2004 y sus decretos
reglamentarios, relacionados con la funcin pblica, en Colombia se
regula el sistema de empleo pblico y el establecimiento de los
principios bsicos de la gerencia pblica.
Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculacin legal y
reglamentaria, en los organismos y entidades de la administracin pblica,
conforman la funcin pblica. En desarrollo de sus funciones y en el cumplimiento
de sus diferentes cometidos, la funcin pblica busca asegurar la atencin y
satisfaccin de los intereses generales de la comunidad.
Segn la Constitucin Nacional y ley, hacen parte de la funcin pblica los
siguientes empleos pblicos: empleos de carrera, empleos de libre nombramiento
y remocin, empleos de periodo fijo y empleos temporales.
La funcin pblica en Colombia se desarrolla teniendo en cuenta los siguientes
principios constitucionales: igualdad, mrito, moralidad, celeridad, eficiencia,
economa, imparcialidad, transparencia y publicidad.
En este contexto, en la presente unidad se desarrollan aspectos relacionados con
las categoras y niveles de los funcionarios pblicos y los delitos del funcionario
contra la administracin pblica como el peculado, el prevaricato, el cohecho, la
concusin y el trfico de influencias.
Esta cuarta unidad referente al Funcionario Pblico, contiene aspectos relevantes como
los niveles y categoras de los empleos pblicos en Colombia; destacando entre los
117

Pblica
primeros los niveles directivo, asesor, profesional, tcnico y

asistencial, y entre los segundos los cdigos y la denominacin de
los diferentes cargos en cada uno de los niveles de empleo.
Se plantean, adems, algunas situaciones administrativas en el campo financiero de las
entidades territoriales en Colombia y sus principales causas, al igual que los delitos del
funcionario pblico contra la Administracin Pblica, como el peculado, el prevaricato, el
cohecho, la concusin, la utilizacin indebida de informacin privilegiada, el trfico de
influencias y la receptacin, legalizacin y ocultamiento de bienes provenientes de
actividades ilcitas.
Estos aspectos finales le servirn al estudiante para alertarse sobre su comportamiento,
en situaciones actuales o futuras, en la administracin pblica, en procura de la aplicacin
de los principios constitucionales de la funcin pblica como son la igualdad, la moralidad,
118
la eficacia, la economa, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad, con miras a

contribuir con la disminucin de la corrupcin administrativa en Colombia.

Pblica
Lograr claridad en los conceptos niveles y categoras de los empleos pblicos en

Colombia
Comprender los delitos contra la Administracin Pblica y los alcances jurdicos de

las sanciones para el funcionario pblico implicado
Comprender la incidencia de las situaciones financieras de las entidades

territoriales sobre su desarrollo social y econmico
Conocer las categoras y niveles de empleo pblico que, de acuerdo con la

legislacin colombiana, tienen los funcionarios al servicio del Estado
Plantear y analizar situaciones administrativas relacionadas con la gestin de los

funcionarios pblicos
Describir situaciones administrativas y los delitos del funcionario contra la

Adquirir conocimientos bsicos sobre el funcionamiento de la administracin

pblica en Colombia
119

Pblica
EVALUACIN INICIAL- ATRVETE A OPINAR
1.
Qu es un funcionario pblico?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
120
2.
Qu es un delito contra la Administracin Pblica?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________

Pblica
3.Qu es un nivel y una categora en una Planta de Cargos Pblica?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
121
4.
Qu incidencia puede tener un delito sobre un funcionario pblico?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________

Pblica
5.
Qu se entiende por Patrimonio Pblico?
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
122

Pblica
Lea detenidamente la Unidad 4 de manera individual
Responda de manera escrita e individual la evaluacin inicial
Haga una sntesis sobre los aspectos relevantes de esta unidad, con el fin de
afianzar sus conocimientos sobre lo ledo
De acuerdo con los fundamentos tericos obtenidos mediante los anteriores

ejercicios, elabore un ensayo crtico sobre el papel de los organismos de control
del Estado: en lo fiscal, la Contralora General de la Repblica; en lo penal, la
Fiscala General de la Nacin, y en lo disciplinario, la Procuradura General de la
Nacin, frente a las investigaciones adelantadas en Colombia, por razones de la
comisin de delitos del funcionario contra la Administracin Pblica en sus niveles
nacional, departamental y municipal.
Discuta en CIPA los alcances de su ensayo, y luego, en sesin plenaria, con la

orientacin del tutor, discuta y analice los efectos que dichas investigaciones han
tenido en la disminucin del nivel de corrupcin administrativa en Colombia.
En el contexto del Estatuto Anticorrupcin, haga una reflexin sobre su futuro

papel como servidor pblico, indicando de qu manera contribuira usted a la
aplicacin de los principios constitucionales de la funcin pblica, como son: la
moralidad, igualdad, mrito, celeridad, eficiencia, economa, imparcialidad,
transparencia y publicidad.
No olvide preparar las dudas e inquietudes sobre el contenido de la unidad, para

ser presentadas al tutor, de manera que sobre la temtica se amplen y se
profundicen conocimientos en el campo del desempeo laboral del funcionario
pblico.
4. EL FUNCIONARIO PBLICO
123

Pblica
EMPLEO
4.2. NIVELES Y CATEGORAS DE
PBLICO. Segn el Decreto 785 de
LOS FUNCIONARIOS PBLICOS.
2004, se entiende por empleo el
Con
conjuntode
categoras
4.1.
DEFINICIN
DE
funciones,
tareas
relacin
los
de
los
niveles
funcionarios
responsabilidades que se asignan a
pblicos, el Decreto 785 de 2004,
una persona y las competencias
reglamentario de la Ley 909 de 2004,
requeridas para llevarlas a cabo, con
plantea los siguientes aspectos:
el
propsito
de
cumplimiento
de
satisfacer
los
el
planes
de
4.2.1 Niveles Jerrquicos de los
desarrollo y los fines del Estado.
Empleos.
124
Segn
la
naturaleza
De acuerdo con los Artculos 123 y
general
124 de la Constitucin Nacional, son
competencias
servidores pblicos los miembros de
exigidos para su desempeo, los
las
los
empleos de las entidades territoriales
empleados y los trabajadores del
se clasifican en los siguientes niveles
Estado
jerrquicos:
corporaciones
de
pblicas,
sus
descentralizadas
entidades
territorialmente
por servicios. Los servidores pblicos
Asesor,
de
sus
funciones,
los
Nivel
Nivel
las
requisitos
Directivo,
Nivel
Profesional,
Nivel
Tcnico y Nivel Asistencial.
estn al servicio del Estado y de la

comunidad; ejercern sus funciones
en
la
forma
prevista
por
la
Constitucin, la ley y el reglamento,

La
ley
aplicable
determinar
a
los
temporalmente
el
rgimen
particulares
que
desempeen
Naturaleza
General
de
las
Funciones. A los empleos agrupados

en los anteriores niveles jerrquicos,
les
corresponden
las
siguientes
funciones generales:
Nivel
Directivo.
Comprende
los
funciones pblicas y regular su
empleos a los cuales corresponden
ejercicio.
funciones de direccin general, de
La
ley
determinar
la
responsabilidad de los servidores
formulacin
pblicos y la manera de hacerla
institucionales y de adopcin de
efectiva
planes, programas y proyectos.
de
polticas

Pblica
Nivel Asesor. Agrupa los empleos
labores que se caracterizan por el
cuyas funciones consisten en asistir,
predominio de actividades manuales
aconsejar y asesorar directamente a
o tareas de simple ejecucin.
los empleados pblicos de la alta

direccin territorial.
Nivel
Se
entiende
territorial,
Profesional.
Agrupa
los
ejecucin
Local,
de
los
direccin
Diputados,
Gobernadores, Concejales, Alcaldes

Municipales
aplicacin
alta
los
empleos cuya naturaleza demanda la

y
por
Distritales,
Contralor
Departamental,
conocimientos propios de cualquier
Distrital
carrera profesional, diferente a la
Distrital o Municipal, Veedor Distrital,
tcnica
tecnolgica,
Secretarios de Despacho, Directores
reconocida por la ley y que segn su
de Departamentos Administrativos,
complejidad y competencias exigidas
Gerentes
les puedan corresponder funciones
Administrativas
de coordinacin, supervisin y control
Directores, Gerentes o Presidentes
de reas internas encargadas de
de entidades descentralizadas.
profesional
ejecutar los planes, programas y

proyectos institucionales.
Nivel
Tcnico.
de
Comprende
los
procesos
procedimientos en labores tcnicas

misionales y de apoyo, as como las
relacionadas con la aplicacin de la
Nivel Asistencial. Comprende los

empleos cuyas funciones implican el
ejercicio de actividades de apoyo y
de
Personero
de
Unidades
Especiales
y
125
4.2.1.1. Factores y Estudios para la
Factores.
Los
factores
que
se
tendrn en cuenta para determinar

los requisitos generales sern la
educacin formal, la no formal y la
experiencia.
Estudios. Se entiende por estudios
ciencia y la tecnologa.
complementarias
Municipal,
Determinacin de los Requisitos
empleos cuyas funciones exigen el

desarrollo
Alcalde
las
tareas
propias de los niveles superiores o de
los
conocimientos
acadmicos
adquiridos en instituciones pblicas o

privadas, debidamente reconocidas
por
el
Gobierno
correspondientes
la
Nacional,
educacin

Pblica
bsica primaria, bsica secundaria,
Experiencia Laboral. Es la adquirida
media vocacional, superior en los
con el ejercicio de cualquier empleo,
programas
ocupacin, arte u oficio.
de
pregrado
en
las
modalidades de formacin tcnica

profesional, tecnolgica y profesional
y en programas de postgrado en las
modalidades
de
especializacin,
maestra, doctorado y postdoctorado.

La
experiencia
se
clasifica
en
profesional, relacionada, laboral y

docente.
Experiencia
126
Experiencia
Docente.
Es
la
adquirida en el ejercicio de las

actividades
de
conocimiento
divulgacin
del
obtenida
en
instituciones educativas debidamente

reconocidas.
Cuando para desempear empleos
pertenecientes a los niveles Directivo,
Profesional.
Es
la
Asesor
Profesional
se
exija
adquirida a partir de la terminacin y
experiencia, esta debe ser profesional
aprobacin de todas las materias que
conforman el pnsum acadmico de
determinar
la respectiva formacin profesional,
requiera,
tecnolgica o tcnica profesional, en
relacionada.
el ejercicio de las actividades propias

de la profesin o disciplina exigida
para el desempeo del empleo.
Experiencia
Relacionada.
Es
docente,
Cuando
segn
el
adems
si
se
se
debe
ser
de
empleos
comprendidos en el nivel Profesional

y
niveles
superiores
ste,
la
experiencia
adquirida en el ejercicio de empleos
acreditarse
que tengan funciones similares a las
educacin
superior
del cargo a proveer o en una
posterioridad
determinada rea de trabajo o rea
correspondiente ttulo profesional.
de la profesin, ocupacin, arte u

oficio.
cuando
esta
trate
caso
docente
en
deber
instituciones
la
la
obtencin
de
con
del
Certificacin de la experiencia. La
experiencia se acreditar mediante la
presentacin de constancias escritas,
expedidas
por
la
autoridad

Pblica
competente
de
las
instituciones
oficiales
respectivas
o
privadas.
Cuando el interesado haya ejercido

su profesin o actividad en forma
independiente,
la
experiencia
se
acreditar mediante declaracin del

mismo.
Las certificaciones de experiencia
debern contener, como mnimo, los
siguientes datos:
en
los
respectivos
especficos
las
manuales
competencias
laborales y los requisitos, as:

Las competencias se determinarn
con sujecin a los siguientes criterios,
entre otros:
Estudios y experiencia
Responsabilidad por personal a cargo
Habilidades y las aptitudes laborales
Nombre o razn social de la

entidad o empresa.
Tiempo de servicio.
Relacin
de
Responsabilidad frente al proceso de

toma de decisiones
funciones
desempeadas.
Iniciativa de innovacin en la gestin

Los requisitos de estudios y de
Cuando la persona aspire a ocupar
experiencia se fijarn con sujecin a
un cargo pblico y en ejercicio de su
los siguientes mnimos y mximos:
profesin
mismo
haya
perodo
asesorado
en
varias
una
el
Nivel Directivo
instituciones, el tiempo de experiencia
Para los Departamentos, Distritos y
se contabilizar por una sola vez.
Municipios de categoras: especial,

primera, segunda y tercera:
4.2.1.2. Competencias Laborales y

Requisitos para el Ejercicio de los
Mnimo:
Empleos.
experiencia
De
acuerdo
con
la
Ttulo
profesional
categorizacin establecida para los
Mximo: Ttulo profesional y ttulo de
Departamentos, Distritos y Municipios
postgrado y experiencia
y de conformidad con el reglamento

que expida el Gobierno Nacional, las
Para los Distritos y Municipios de
autoridades territoriales debern fijar
categoras: cuarta, quinta y sexta:
127

Pblica
Mnimo: Ttulo de Tecnlogo o de

profesional y experiencia
Para
Mximo: Ttulo profesional, ttulo de

estn
fijados
por
la
Constitucin Poltica o la ley
los
empleos
de
los

de
categoras:
Especial,
primera,
segunda y tercera:
Mnimo:
128
empleos
del
orden
Departamental, Distrital y Municipal:

Nivel Tcnico
Nivel Asesor
Para
los
Mnimo: Ttulo profesional
Se exceptan los empleos cuyos

requisitos
Nivel Profesional
Ttulo
profesional
experiencia.
postgrado y experiencia.
Para
los
empleos
de
los

de
categoras:
especial,
primera,
segunda y tercera:
Mnimo: Diploma de bachiller en
cualquier modalidad
Mximo: Al fijar el requisito especfico
podr optar por el ttulo de formacin
tcnica profesional o tecnolgica y
Para los empleos pertenecientes a
experiencia
los
aprobacin del pnsum acadmico de
Distritos
Municipios
de
categoras: cuarta, quinta y sexta:

Mnimo: Al fijar el requisito especfico
educacin
terminacin
superior
en
formacin
profesional y experiencia
podr optar por el ttulo de formacin
tcnica profesional o terminacin y
los
aprobacin de tres (3) aos de
categoras: cuarta quinta y sexta:
educacin superior.
Distritos
Municipios
de
Mnimo: Terminacin y aprobacin de
cuatro (4) aos de educacin bsica
secundaria
mnimo
de
curso
sesenta
especfico,
(60)
horas

Pblica
relacionado con las funciones del
Requisitos especiales. Cuando las
cargo
funciones
Mximo: Al fijar el requisito especfico

podr optar por ttulo de formacin
tecnolgica
experiencia
terminacin y aprobacin del pnsum

acadmico de educacin superior en
formacin profesional y experiencia
los
empleos
categoras:
empleo
correspondan al mbito de las artes,

los requisitos de estudio exigibles
podrn
ser compensados por la
comprobacin
de
experiencia
produccin artsticas
y Cdigo de Empleos
de
los

de
un
4.2.2. Nomenclatura, Clasificacin
Nivel Asistencial
Para
de
especial,
primera,
segunda y tercera:
educacin bsica primaria
Nomenclatura de empleos. A cada

uno de los niveles le corresponde una
nomenclatura
clasificacin
especfica de empleo.
Para el manejo del sistema de
nomenclatura y clasificacin, cada
empleo se identifica con un cdigo de
Mximo: Diploma de bachiller en
tres dgitos. El primero seala el nivel
cualquier modalidad y experiencia
al cual pertenece el empleo y los dos

restantes indican la denominacin del
cargo.

los
Distritos
Municipios
de
categoras cuarta, quinta y sexta:
Este cdigo deber ser adicionado

hasta con dos dgitos ms que
correspondern a los grados de
asignacin bsica que las Asambleas
tres (3) aos de educacin bsica
y los
primaria
diferentes
Mximo: Diploma de bachiller en

cualquier modalidad y experiencia
Concejos
les
fijen
denominaciones
las
de
empleos.
Nivel Directivo. El nivel Directivo
est
integrado
por
la
siguiente
129

Pblica
nomenclatura
clasificacin
especfica de empleos:
130
Cdigo
005
030
032
036
010
035
003
007
008
009
060
055
028
065
016
050
080
024
039
085
001
027
006
015
017
040
043
071
042
048
067
020
054
058
064
052
066
073
097
025
070
068
072
074
076
078
084
090
045
091
094
095
099
096
098
057
077
Cdigo
Denominacin
105
Asesor
Jefe de Oficina Asesora de Jurdica o de Planeacin o de Prensa
o de Comunicaciones
115
Denominacin
Alcalde
Alcalde Local
Consejero de Justicia
Auditor Fiscal de Contralora
Contralor
Contralor Auxiliar
Decano de Escuela o Institucin Tecnolgica
Decano de Institucin Universitaria
Decano de Universidad
Director Administrativo o Financiero o Tcnico u Operativo
Director de rea Metropolitana
Director de Departamento Administrativo
Director de Escuela o de Instituto o de Centro de Universidad
Director de Hospital
Director Ejecutivo de Asociacin de Municipios
Director o Gerente General de Entidad Descentralizada
Director Local de Salud
Director o Gerente Regional o Provincial
Gerente
Gerente Empresa Social del Estado
Gobernador
Jefe de Departamento de Universidad
Jefe de Oficina
Personero
Personero Auxiliar
Personero Delegado
Personero Local de Bogot
Presidente Consejo de Justicia
Rector de Institucin Tcnica Profesional
Rector de Institucin Universitaria o de Escuela o de Institucin Tecnolgica
Rector de Universidad
Secretario de Despacho
Secretario General de Entidad Descentralizada
Secretario General de Institucin Tcnica Profesional
Secretario General de Institucin Universitaria
Secretario General de Universidad
Secretario General de Escuela o de Institucin Tecnolgica
Secretario General de Organismo de Control
Secretario Seccional o Local de Salud
Subcontralor
Subdirector
Subdirector Administrativo o Financiero o Tcnico u Operativo
Subdirector Cientfico
Subdirector de rea Metropolitana
Subdirector de Departamento Administrativo
Subdirector Ejecutivo de Asociacin de Municipios
Subdirector o Subgerente General de Entidad Descentralizada
Subgerente
Subsecretario de Despacho
Tesorero Distrital
Veedor Distrital
Viceveedor Distrital
Veedor Distrital Delegado
Vicerrector de Institucin Tcnica Profesional
Vicerrector de Institucin Universitaria
Vicerrector de Escuela Tecnolgica o de Institucin Tecnolgica
Vicerrector de Universidad
Nivel
Profesional.
siguiente nomenclatura y clasificacin

Cdigo Denominacin
215
202
203
204
227
260
265
270
235
236
243
244
232
233
234
206
208
209
211
213
231
221
214
216
275
222
242
219
237
217
201
Almacenista General
Comisario de Familia
Comandante de Bomberos
Copiloto de Aviacin
Corregidor
Director de Crcel
Director de Banda
Director de Orquesta
Director de Centro de Institucin Universitaria
Director de Centro de Escuela Tecnolgica
Enfermero
Enfermero Especialista
Director de Centro de Institucin Tcnica Profesional
Inspector de Polica Urbano Categora Especial y 1 Categora
Inspector de Polica Urbano 2 Categora
Lder de Programa
Lder de Proyecto
Maestro en Artes
Mdico General
Mdico Especialista
Msico de Banda
Msico de Orquesta
Odontlogo
Odontlogo Especialista
Piloto de Aviacin
Profesional Especializado
Profesional Especializado rea Salud
Profesional Universitario
Profesional Universitario rea Salud
Profesional Servicio Social Obligatorio
Tesorero General
Nivel Tcnico. El Nivel Tcnico est

integrado
integrado
nomenclatura
nomenclatura
la
y
siguiente
clasificacin
Nivel
Profesional est integrado por la
Nivel Asesor. El Nivel Asesor est

por
El
por
la
y
siguiente
clasificacin

Pblica
Cdigo
335
303
306
312
313
336
367
323
314
Denominacin
Auxiliar de Vuelo
Inspector de Polica 3 a 6 Categora
Inspector de Polica Rural
Inspector de Trnsito y Transporte
Instructor
Subcomandante de Bomberos
Tcnico Administrativo
Tcnico rea Salud
Tcnico Operativo
producto
de
Asistencial.
El
Nivel
tcnicos
realizados por la Direccin de Apoyo

Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, orientados a indicar
la
necesidad
respectivos
Nivel
estudios
de
realizar
los
ajustes
fiscales
que
conlleven a su viabilidad financiera.
Asistencial est integrado por la

siguiente nomenclatura y clasificacin
En relacin con la estructura del
empleo pblico territorial cabe sealar

que son contados los casos en que
Cdigo
403
407
412
470
472
475
413
428
411
477
480
482
485
416
487
490
417
438
440
420
425
438
430
419
457
Denominacin
Agente de Trnsito
Auxiliar Administrativo
Auxiliar rea Salud
Auxiliar de Servicios Generales
Ayudante
Bombero
Cabo de Bomberos
Cabo de Prisiones
Capitn de Bomberos
Celador
Conductor
Conductor Mecnico
Guardin
Inspector
Operario
Operario Calificado
Sargento de Bomberos
Sargento de Prisiones
Secretario
Secretario Bilinge
Secretario Ejecutivo
Secretario Ejecutivo del Despacho del Alcalde
Secretario Ejecutivo del Despacho del Gobernador
Teniente de Bomberos
Teniente de Prisiones
las plantas de personal no estn

sobre
dimensionadas.
As,
por
ejemplo, el 1996 mientras que el

departamento del Atlntico tena poco
ms de 2 empleados por cada 10.000
habitantes, San Andrs tena 163,
Sucre
26,
Cundinamarca
24,
Santander, Meta y Antioquia 18, y los

nuevos departamentos tenan entre
40 y 60. Del lado de los municipios,
en 1997 Pasto y Ccuta tenan 13
empleados
por
cada
10.000
habitantes, Bucaramanga 19, Bogot

24, Medelln 33, Cali 41 y Arauca
149.
4.3. SITUACIONES ADMINISTRATIVAS
De acuerdo con los estudios que se

realizan
Las
siguientes
situaciones
administrativas de algunas entidades

territoriales
en Colombia, son
el
actualmente
para
la
preparacin de Planes de Reforma

Econmica que viene coordinando la
Direccin
de
Apoyo
Fiscal
del
131

Pblica
Ministerio
de
Hacienda,
ha
20 aos de trabajo y cualquier edad)
encontrado que la mayor parte de los
y de
departamentos y muchos municipios
bonificaciones
podrn operar eficientemente con
problema que kalmanovitz (1998)
menos de una tercera parte de los
llama
funcionarios
la
adquiridos" desafortunadamente es
actualidad y otros, incluso, con una
una constante en los departamentos
proporcin menor.
y municipios colombianos.
As mismo, el empleo se encuentra
Lo ms costoso de la planta es la
altamente
unas
planilla de trabajadores oficiales. Los
pocas dependencias que cumplen
estudios adelantados por la Direccin
principalmente
funciones
de Apoyo Fiscal del Ministerio de
control
Hacienda y Crdito Pblico, han
que
tienen
concentrado
administrativas
(despachos
132
se
en
de
gobernadores
suerte de primas y
extralegales.
"los
derechos
Este
injustos
permitido corroborar que en una
concejos,
elevada proporcin estas personas
contraloras, secretaras generales),
no desempean las labores propias
guardando poca relacin con las
de
funciones
que
administraciones
desempear
alcaldes,
de
en
toda
asambleas
territoriales
(en
corresponde
las
el
entidades
caso
de
los
su
trabajos
cargo,
sino
los
administrativos
oficinas,
vigilancia,
que
las
sitan
en
(aseo
de
labores
departamentos el personal tcnico y
secretariales y administrativas), lo
profesional apenas represent un
cual constituye por s solo la mayor
19% del total de la planta en 1997).
demostracin
de
que
no
son
necesarios, pero a cambio, gracia a

Existe adems un conjunto de grupos
de inters, como los docentes y los
trabajadores de obras pblicas, que
gozan
en
algunos
casos
de
beneficios excepcionales carentes de

toda justificacin, como la posibilidad
de pensionarse a temprana edad (con
su
poder
de
negociacin
las
prebendas salariales y prestacionales

de que gozan estos trabajadores,
concertadas
mediante
convencin
colectiva, suelen ser tan exageradas

que casos escandalosos en relacin
con entidades nacionales podran

Pblica
resultar modestos en comparacin
interdiccin de derechos y funciones
con las que se negocian a nivel
pblicas de seis (6) a quince (15)
territorial. El resultado financiero de
aos.
estas negociaciones termina siendo

en uno y otro caso la quiebra de la
Peculado por Extensin. Tambin

incurrir en las penas anteriores, el
entidad.
particular que realice cualesquiera de

4.4. DELITOS DEL FUNCIONARIO
las conductas descritas sobre los
CONTRA
anteriores
LA
ADMINISTRACIN
PBLICA
bienes
Segn el Cdigo Penal los servidores

pblicos quedan inhabilitados para
ejercer funciones pblicas cuando
sean condenados por delitos contra el
patrimonio del Estado. Los delitos
segn
el
Estatuto
Anticorrupcin, son los siguientes:

Peculado
por
Apropiacin.
El
provecho suyo o de un tercero de

bienes del Estado o de empresas o
de instituciones en que ste tenga
parte o de bienes o de fondos
particulares
que
o
cuya
de
bienes
empresas
instituciones en que el Estado tenga

la mayor parte o recibidos a cualquier
ttulo
de
ste,
que
recaude,
administre o tenga bajo su custodia

pertenecientes
profesionales,
asociaciones
cvicas,
sindicales,
comunitarias, juveniles, benficas o
servidor pblico que se apropie en
parafiscales,
los
administre o tenga bajo su custodia

pertenecientes
tipificados,
de
administracin,
tenencia o custodia se le haya

confiado por razn o con ocasin de
sus funciones incurrir en prisin de
seis (6) a quince (15) aos, multa
equivalente al valor de lo apropiado e
de
utilidad
comn
no
gubernamentales.
Concusin. El servidor pblico que
abusando de su cargo o de sus
funciones
constria
induzca
alguien a dar o prometer al mismo

servidor o a un tercero, dinero o
cualquier otra utilidad indebidos, o los
solicite, incurrir en prisin de cuatro
(4) a ocho (8) aos, multa de
cincuenta (50) a cien (100) salarios
mnimos legales mensuales vigentes,
e
interdiccin
de
derechos
133

Pblica
funciones pblicas por el mismo
remunerativa,
directa
trmino de la pena principal.
indirectamente, por acto que deba

ejecutar en el desempeo de sus
Cohecho Propio. El servidor pblico

que acepte para s o para otro dinero
u
otra
utilidad
remuneratoria,
promesa
directa
indirectamente para retardar u omitir

un acto propio de su cargo, o para
ejecutar un acto contrario a sus
funciones, incurrir en prisin de tres

(3)
seis
(6)
aos,
multa
de

mnimos legales mensuales vigentes
e
interdiccin
de
derechos

deberes oficiales, incurrir en prisin
134
de cuatro (4) a ocho (8) aos, multa
El servidor pblico que reciba dinero
de
(100)
u otra utilidad de persona que tenga
salarios mnimos legales mensuales
inters en asunto sometido a su
vigentes e interdiccin de derechos y
conocimiento, incurrir en prisin de
funciones
uno (1) a cinco (5) aos, multa de
cincuenta
(50) a
pblicas
cien
hasta
por
el
mismo trmino.
treinta (30) a cincuenta (50) salarios

El servidor pblico que reciba dinero

u otra utilidad de persona que tenga
inters en asuntos sometidos a su
e interdiccin de sus derechos y

trmino.
conocimiento, incurrir en prisin de

uno (1) a cinco (5) aos, multa de
Cohecho por Dar u Ofrecer. El que
treinta (30) a cincuenta (50) salarios
d u ofrezca dinero u otra utilidad a
servidor pblico en los casos de
cohecho propio y cohecho impropio,
el
incurrir en prisin de tres (3) a seis
interdiccin
funciones
de
pblicas
derechos
hasta
por
mismo trmino.
(6) aos, multa de cincuenta (50) a

cien (100) salarios mnimos legales
Cohecho
Impropio.
El
servidor
pblico que acepte para s o para

otro, dinero u otra utilidad o promesa
mensuales vigentes, interdiccin de

derechos y funciones pblicas por el
trmino
de
la
pena
principal

Pblica
prohibicin de celebrar contratos con
sea ste persona natural o jurdica,
la
incurrir en prisin de dos (2) a seis
administracin
por
el
mismo
trmino.
(6) aos e interdiccin de funciones

por el mismo trmino de la pena
Trfico de Influencias para obtener
principal.
favor de Servidor Pblico. El que

o
Prevaricato por Accin. El servidor
pblico que profiera resolucin o
prometer para s o para un tercero
dictamen manifiestamente contrario a
dinero o ddivas, con el fin de
la ley, incurrir en prisin de tres (3) a
obtener cualquier beneficio de parte
ocho (8) aos, multa de cincuenta
de servidor pblico en asunto que
(50) a cien (100) salarios mnimos
ste se encuentre conociendo o haya
legales
de conocer, incurrir en prisin de
interdiccin de derechos y funciones
cuatro (4) a seis (6) aos, multa de
pblicas hasta por el mismo trmino
de la pena impuesta.
invocando
influencias
simuladas
reciba,
reales
haga
dar
mensuales
vigentes
135
mnimos legales mensuales vigentes,

e
interdiccin
de
derechos
Prevaricato
por
Omisin.El
servidor pblico que omita, retarde,

rehuse o deniegue un acto propio de
sus funciones incurrir en las penas

Utilizacin Indebida de Informacin
previstas para el prevaricato por
Privilegiada. El servidor pblico o el
accin.
particular que como empleado o

directivo o miembro de una junta u
rgano
de
administracin
de
cualquier entidad pblica o privada

que
haga
uso
indebido
de
informacin que haya conocido por

razn
con
ocasin
de
sus
funciones, con el fin de obtener

provecho para s o para un tercero,
Prevaricato
Ilegal.
El
por
Asesoramiento
servidor
pblico
que
asesore, aconseje o patrocine de

manera ilcita a persona que gestione
cualquier
asunto
pblico
de
su
competencia, incurrir en prisin de

tres (3) a seis (6) aos, multa de

Pblica
transforme,
custodie,
interdiccin
de
derechos
transfiera,
transporte, administre o
adquiera el objeto material o el
producto del mismo o les d a los

bienes
Receptacin,
Legalizacin
Ocultamiento
Provenientes
de
de
Bienes
Actividades
Ilcitas. El que fuera de los casos de

concurso en el delito oculte, asegure,
136
invierta,
provenientes
de
dicha
actividad apariencia de legalidad o los

legalice, incurrir en pena de prisin
de tres (3) a ocho (8) aos, siempre
que el hecho no constituya delito
sancionado con pena mayor.

Pblica
El renacer de las Administraciones Pblicas involucra nuevas ideas y

tambin
nuevos procedimientos para las actividades de la
organizacin, abarcando todas las operaciones que apoyan la

realizacin de acciones de inters pblico.
En este aspecto es importante el papel del funcionario pblico, para lo cual debe
existir una organizacin al interior de cada institucin del Estado. Esta
organizacin se establece mediante la clasificacin en niveles y categoras de los
respectivos cargos, independiente de la dependencia a la cual se encuentre
adscrito. Para ello es importante tener claros los siguientes conceptos:
Empleo es el conjuntode funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a
una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propsito
de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
Segn la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos
exigidos para su desempeo, los empleos de las entidades territoriales se
clasifican en los siguientes niveles jerrquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel
Profesional, Nivel Tcnico y Nivel Asistencial.
A los empleos agrupados en los anteriores niveles jerrquicos, les corresponden
las siguientes funciones generales:
Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de
direccin general, de formulacin de polticas institucionales y de adopcin de
planes, programas y proyectos.
Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar
y asesorar directamente a los empleados pblicos de la alta direccin territorial.
137

Pblica
Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la

ejecucin y aplicacin de los conocimientos propios de cualquier
carrera profesional, diferente a la tcnica profesional y tecnolgica,
reconocida por la ley y que segn su complejidad y competencias
exigidas les puedan corresponder funciones de coordinacin,
supervisin y control de reas internas encargadas de ejecutar los planes,
programas y proyectos institucionales.
Nivel Tcnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de

procesos y procedimientos en labores tcnicas misionales y de apoyo, as como
las relacionadas con la aplicacin de la ciencia y la tecnologa.
Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de
138
actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles

superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades
manuales o tareas de simple ejecucin.
Segn el Cdigo Penal los servidores pblicos quedan inhabilitados para ejercer
funciones pblicas cuando sean considerados por delitos contra el patrimonio del
Estado. Los delitos tipificados son los siguientes: peculado por apropiacin,
peculado por extensin, concusin, cohecho propio, cohecho impropio, cohecho
por dar u ofrecer, trfico de influencias para obtener favor de servidor pblico,
utilizacin indebida de informacin privilegiada, prevaricato por accin, prevaricato
por omisin, prevaricato por asesoramiento ilegal y receptacin, legalizacin y
ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilcitas.

Pblica
1. Plantee los factores y estudios para determinar los requisitos generales en los
distintos niveles de empleo pblico.
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
2. Explique los tipos de experiencia que se tienen en cuenta, como requisitos, para
determinar la categora de un empleo pblico.
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
3. En qu consiste el delito de prevaricato en sus distintas modalidades?
139
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
4. Plantee una situacin en donde se tipifique el delito de Trfico de Influencias
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
5. En el marco de la Administracin Pblica, plantee los alcances de las
sanciones contempladas en el Estatuto Anticorrupcin, para los delitos del
funcionario pblico.
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________

Pblica
140
5
ESTUDIO DE CASOS

Pblica
5. ESTUDIO DE CASOS
coordinacin de la poltica fiscal entre

los distintos niveles de Gobierno,
Los siguientes casos obedecen a

estudios realizados por el Ministerio
de
Hacienda
Crdito
Pblico,
respecto a la situacin financiera de

municipios, distritos y departamentos,
en
atencin
al
proceso
descentralizacin
de
administrativa,
poltica y fiscal en Colombia.
especialmente en lo que se refiere al

endeudamiento, para evitar que un
desbordamiento agregado del gasto,
a nivel territorial financiado a travs
del crdito, ponga en peligro la
estabilidad macroeconmica, y c) que
se
logren
consolidar
entidades
territoriales fuertes, equilibradas y
5.1. EL SER VERSUS DEBER SER
econmicamente viables de modo

que pueda garantizar una prestacin
Magnitud del Problema Financiero
eficiente de los servicios a su cargo.
de las Entidades Territoriales en

La manera en que se diseen los
Colombia
instrumentos para implementar el

de
proceso es determinante en el logro
descentralizacin no deba significar
de los objetivos econmicos, polticos
un crecimiento apreciable del tamao
y administrativos que se persiguen
del Estado. En teora, cuando un pas
con la descentralizacin efectuada.
se
de
As, por ejemplo, sin una definicin
los
clara de competencias se generan
principales retos o resolver consiste
consecuente desperdicio de recursos.
La
aceleracin
enfrenta
descentralizacin,
del
un
proceso
proceso
uno
de
en adelantarlo sin que se alteren los

equilibrios macroeconmicos. Para
ello es necesario que se cumplan al
menos tres condiciones: a) que el
traslado de competencias el nivel
central a los entes territoriales se
produzca simultneamente con el
traslado de recursos, b) que se
disponga
de
instrumentos
de
De igual manera, en la medida en

que el traslado de recursos sea
entendido como un simple traslado en
transferencias del nivel central a los
niveles inferiores de gobierno sin que
haya tambin una "descentralizacin
tributaria",
es
decir,
autonoma
para
que
una
mayor
los
entes
141

Pblica
territoriales dispongan de fuentes de
Cabe destacar que en el crecimiento
recursos propios, es probable que el
desordenado e ineficiente del gasto
logro de los objetivos sealados
pblico de las entidades territoriales
empiece
se encuentran las principales causas
fallar.
Finalmente,
la
posibilidad de que el nivel territorial
de
se endeude por fuera de todo tipo de
ejemplo, en el ao de 1997 los
control, induce a los gobernantes a
departamentos dedicaron el 67% de
preferir esta fuente de financiacin
los pagos totales a atender gastos
frente a la opcin de realizar un
corrientes y slo 32% a inversin
esfuerzo fiscal,
fsica. Del gasto corriente el 39% se
con los
posibles
efectos ya mencionados.
su crisis financiera
dedic
al
pago
de
As,
docentes
por
personal de la salud, pero debe

Las
mayores
Gobierno
transferencias
Central
han
del
estado
asociadas con mayores gastos de los

142
gobiernos
de
territoriales,
buena
las
entidades
parte
de
los
cuales se reflejan en crecimientos de

las
burocracias,
inversiones
no
prioritarias, despilfarro y corrupcin.

Cada
peso
adicional
de
transferencias de ingresos corrientes

ha significado gastos superiores a
1.72 pesos en los municipios (Lozano
1998) y de 1.63 pesos en los
departamentos (Junguito, 1995). As
el gasto conjunto (pagos totales) de
los departamentos y los municipios
como porcentaje del PIB creci, de
4.3% en 1990 a 9.7% en 1997.
tenerse en cuenta que su financiacin

est cubierta bsicamente con las
transferencias
del
nivel
nacional.
Tambin es de resaltar la importante

participacin del nivel de cargos
denominado
"Otros",
cuya
mayor
proporcin est conformada por los

docentes
cargo
departamentos
denominadas
como
es
"plantas
el
caso
de
por
los
las
paralelas",
de
los
supernumerarios y los contratistas

que
abundan
municipios.
tambin
en
los

Pblica
5.2. TEORA VS REALIDAD
realizaron cinco reformas tributarias.

A raz de ellas crecieron tanto la base
El crecimiento insuficiente de los

ingresos corrientes
impuestos directos y de los indirectos,
En teora, para profundizar el proceso

de
descentralizacin
manteniendo
estructural
una
de
fiscal,
tendencia
equilibrio
fiscal
consolidado, los ingresos corrientes

nacionales (tributarios y no tributarios
diferentes a recursos de capital)
deban crecer a un ritmo superior al
del gasto correspondiente al gobierno
central para compensar las mayores
transferencias territoriales; a su vez
los ingresos tributarios territoriales
deban crecer a un ritmo similar al de
sus gastos; sin embargo, ello no
sucedi: los ingresos corrientes del
gobierno
nacional
crecieron
por
debajo de sus gastos corrientes y otro

tanto ocurri con los de los gobiernos
territoriales.
Como
ingresos
porcentaje
corrientes
del
del
PIB,
los
Gobierno
13.2% en 1998, y sus pagos totales

de 11.3% a 18.6%. Con el fin de
atender las presiones crecientes de
entre
y gracias a ello, el Gobierno Nacional

logr aumentar el recaudo tributario.
Por el contrario, en las entidades
territoriales
no
se
present
un
aumento significativo del recaudo

tributario. Los ingresos tributarios
territoriales han crecido a un ritmo
inferior al de los ingresos tributarios
del Gobierno Nacional y al de las
transferencias intergubernamentales.
Entre 1990 y 1997 los ingresos
tributarios
del
Gobierno
Nacional
pasaron de 9.3% del PIB a 12.1% del

PIB,
mientras
en
los
gobiernos
territoriales los ingresos tributarios

slo crecieron de 2.28% del PIB a
2.72% del PIB. Cabe destacar que el
leve crecimiento registrado en los
ingresos tributarios territoriales se
Central pasaron de 10.1% en 1990 a
gasto,
gravable como las tarifas de los
1992
1998
se
explica
fundamentalmente
por
el
mayor recaudo de los gobiernos

municipales.
El crecimiento de recaudo tributario
de
las
entidades
territoriales,
comparado con las transferencias de

ingresos corrientes de la Nacin,
143

Pblica
registr
un
pobre
desempeo.
Situacin
de
las
Durante el perodo 1990-1997, las
entidades territoriales en Colombia
ltimas crecieron 2,6 puntos del PIB,
y principales causas de ella
mientras
los
territoriales
ingresos
slo
tributarios
crecieron
0,63
Ahora ms que nunca se evidencia

que de no introducirse reformas al
puntos del PIB.
sistema
Aunque
los
estadsticos
144
financiera
diversos
realizados
estudios
sobre
la
administrativo
de
los
departamentos, distritos y municipios,

se
sacrificar
de
abandonarn
los
subsistir
consecuencia de la aceleracin del
servicios pblicos a su cargo. En el
proceso de descentralizacin, existe
futuro cercano, de seguir las cosas
"pereza
gobiernos
como van, el universo de tales
territoriales, los resultados de tales
entidades puede entrar en cesacin
estudios
de
de pagos. De hecho, por lo menos el
incentivos adecuados para promover
setenta por ciento (70%) de las
una recaudacin tributaria territorial
entidades territoriales ya est en
de la magnitud requerida para evitar
dicha situacin.
en
indican
los
la
ausencia
se
posibilidad
materia han demostrado que, como
fiscal"
su
que los gobiernos municipales y

departamentales dependan en forma
excesiva de las transferencias del
Gobierno Central. El problema se
concentra en los municipios menores
a 50.000 habitantes, que son la
mayora
del
participacin
pas,
en
los
donde
la
ingresos
corrientes de la Nacin es la principal

fuente de financiacin.
La estabilidad financiera de cualquier

entidad pblica depende de que con
sus ingresos corrientes, es decir,
aquellos ingresos que se perciben de
forma constante y permanente en el
tiempo y que, por lo tanto, son la
nica fuente de recursos cierta, se
paguen los gastos de funcionamiento,
que son aquellos que se generan de
forma
5.3. SITUACIONES ACTUALES
permanente
tales
salarios y prestaciones sociales.
como

Pblica
Pagar gastos de funcionamiento con
Segn el Ministerio de Hacienda y
recursos no recurrentes, como el
Crdito Pblico, algunos ejemplos
producto de un crdito, la venta de un
pueden ilustrar esta situacin en el
activo, de una regala o de una
caso de los departamentos.
donacin, implica generar un gasto

futuro que no cuenta con recursos
para su pago. En el pasado reciente
esto ocurri para financiar los gastos
permanentes de los departamentos,
distritos y municipios. Estas entidades
recurrieron al crdito para cubrir esos
gastos y poco a poco tapar un hueco
con otro, condujo a la cesacin de
pagos de uno o ms de los siguientes
rubros; servicio de la deuda pblica,
pago del pasivo pensional o pago de
los
gastos
ordinarios
de
la
administracin.
En
el
caso
de
de
las
entidades
recursos
usados,
las
deudas hoy en da son, en la mayora

de
las
entidades
territoriales,
superiores a la capacidad de pago.

En estas condiciones es necesario
reducir los gastos si se quiere tener
viabilidad futura y cumplir con la
prestacin de los servicios a su
cargo.
2.007 tuvo ingresos corrientes de

libre
destinacin
por
$57.730
millones, en tanto que sus gastos de

funcionamiento
ascendieron
$127.559 millones, representando los

gastos de funcionamiento ms del
209% de sus ingresos corrientes.
* El departamento de Magdalena en
2007 tuvo ingresos corrientes de libre
destinacin por $34.522 millones,
pero sus gastos de funcionamiento
ascendieron
territoriales, sin consideracin de la

fuente
* El departamento de Santander en
representado
$64.958
los
millones,
gastos
de
funcionamiento el 188.2% de sus

ingresos corrientes.
* El departamento de Guaina en
destinacin por $ 2.348 millones, pero
sus
gastos
ascendieron
representando
de
a
funcionamiento
$3.900
los
millones,
gastos
de

145

Pblica
* El departamento de Putumayo en
* El municipio de Buenaventura en
2007 tuvo ingreso corrientes de libre
destinacin por $7.419 millones, pero
destinacin por $ 6.739 millones, pero
sus
sus
gastos
ascendieron
de
a
representando
$10.800
los
millones,
gastos
de
gastos
ascendieron
de
a
representando
funcionamiento
$18.222
los
millones,
gastos
de
* El departamento de Nario en 2007
* El municipio de Tocaima en 2007
tuvo ingresos corrientes de libre
tuvo ingresos corrientes de libre
destinacin por $25.822 millones,
destinacin por $545 millones, pero
pero sus gastos de funcionamiento
sus
ascendieron
ascendieron
representando
146
funcionamiento
$37.217
los
millones,
gastos
de
gastos
de
a
representando
funcionamiento
$1.011
los
millones,
gastos
de
La situacin de los municipios no es
* El municipio del Peol en 2007 tuvo
mejor, los siguientes casos permiten
ingresos
visualizar, por va de ejemplo, lo que
est
sus
ocurriendo
en
algunas
entidades:
corrientes
gastos
ascendieron
de
a
representando
* El municipio de Uribia en 2007 tuvo
ingresos
corrientes
de
libre
de
libre
funcionamiento
$1.260
los
millones,
gastos
de


sus
gastos
ascendieron
representando
de
a
funcionamiento
$2.215
los
millones,
gastos
de
* San Andrs en 2007 tuvo ingresos

corrientes de libre destinacin por
$15.458 millones, pero su gastos de
funcionamiento
ascendieron
$22.590 millones, representando los

Pblica
gastos de funcionamiento el 146.1%
y evitar, como ha ocurrido en algunos
de sus ingresos corrientes.
pases
de
la
regin
que
la
descentralizacin se convierta en una

* Barranquilla en 2007 tuvo ingresos
corrientes de libre destinacin por
fuente de desestabilizacin fiscal y

macroeconmica.
$84.637 millones, pero sus gastos se

funcionamiento ascendieron %96.195
En general, el marco legal existente
millones, representando los gastos de
tiende a separar las decisiones de
gasto de las decisiones de ingresos,
propiciando
que
funcionamiento
Es entonces evidente que el proceso
de descentralizacin en Colombia
requiere ajustes importantes para
profundizar en l y para lograr sus
sostenibilidad en el mediano y largo
plazo. En el plazo financiero es vital
sanear las finanzas territoriales. Sin
unas finanzas slidas, soportadas en
la autofinanciacin de los gastos de
los
gastos
de
crezcan
muy
por
encima de los ingresos corrientes de

libre destinacin, al punto de general
situaciones
mencionadas
deficitarias
como
anteriormente,
las
que
limitan notablemente la capacidad de

los gobiernos locales para cubrir los
gastos inaplazables, tales como las
mesadas de sus pensionados y los
intereses de la deuda.
funcionamiento, la autonoma de las

entidades
territoriales
quedar
La situacin antes descrita representa
reducida a un mero formalismo, y la
un grave riesgo para la estabilidad de
sostenibilidad
de
las finanzas pblicas nacionales, al
estar
crear presiones deficitarias a travs
del
descentralizacin
proceso
no
garantizada.
de un mayor gasto pblico, que es

necesario controlar para evitar una
Por estas razones, el manejo de los

problemas fiscales de las entidades
hecatombe mayor de las finanzas

territoriales.
territoriales es un frente de accin

determinante en el propsito de
Los anteriores casos le servirn al
mejorar la eficiencia del gasto pblico
futuro Administrador Pblico para que
147

Pblica
al momento de ejercer sus funciones
administrar
como tal, en las reas de planeacin
recursos del gasto pblico, sean
o financiera, alerte a los funcionarios
estos destinados a la inversin o al
responsables
funcionamiento
de
la
toma
de
decisiones sobre la necesidad de
148
respectiva.
racionalmente
de
la
los
entidad

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Pblica
153

Pblica
154

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DIRECCIN DE EDUCACIN ABIERTA Y A DISTANCIA Y VIRTUALIDAD

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III. Contexto Terico

II. Instrucciones de Manejo

Acciones para Construir el Conocimiento

1.1. Administracin pblica y su contexto.

1.2. Definicin de la administracin pblica

1.4.1. Enfoque democrtico.

1.4.2. El enfoque gerencial.

Lidia Flrez de Albis

La administracin pblica en el mundo

Teoras y Tendencias de la Administracin

1.1. poca precolombina.

1.3. Independencia y repblica.

1.4.3. El enfoque de la gestin de calidad.

Conceptos bsicos de la calidad.

Las etapas de la gestin de calidad.

Evaluacin de las estrategias de la calidad en la

Lidia Flrez de Albis

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