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El Estado en Amrica Latina

Fallido o en proceso
de formacin?

Laura Tedesco

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Working Paper / Documento de trabajo


Mayo de 2007

Working Paper / Documento de trabajo

Acerca de FRIDE
FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y los
derechos humanos, la paz y la seguridad, y la accin humanitaria y el desarrollo. A travs de la investigacin en estas
reas, FRIDE trata de influir en la formulacin de las polticas pblicas y de informar a la opinin pblica.

Documentos de trabajo
Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate ms amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consideraciones pertinentes para las polticas pblicas.

El Estado en Amrica Latina


Fallido o en proceso
de formacin?
Laura Tedesco
Mayo de 2007

Profesora Visitante, Universidad Autnoma de Madrid


Obtuvo su Doctorado en Ciencia Poltica en la Universidad de Warwick, Inglaterra.

Ha trabajado, en Argentina e Inglaterra, como investigadora y consultora en temas relacionados con la poltica
latinoamericana contempornea. Es autora de varios libros y artculos acadmicos sobre democratizacin, reforma del estado y poltica econmica en Amrica Latina. Recientemente ha publicado, junto a Jonathan Barton
(Universidad Catlica de Chile), The State of Democracy in Latin America. Post-transitional conflicts in
Argentina and Chile (Londres: Routledge).

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Working Paper / Documento de trabajo


Mayo de 2007

Working Paper / Documento de trabajo

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Contents
Estados Fallidos

El concepto de estado

El estado como idea

El estado como contrato social

El estado como un conjunto de institucions

El estado latinoamericano

11

Fracaso o en formacin?

13

Conclusiones

18

1
Recientemente, el concepto de estado fallido influy los

George W. Bush al colapso del estado en Afganistn

debates en desarrollo y ciencia poltica. Los pases lati-

que facilit el entrenamiento y la organizacin de gru-

noamericanos han sido incluidos en algunas de las listas

pos terroristas en esa regin. En este contexto, la iden-

que se realizaron para medir la existencia de estados

tificacin de estados a punto de desintegracin o falli-

fallidos. Este documento de trabajo argumenta que la

dos pas a ser un objetivo de seguridad nacional de

problemtica del estado latinoamericano se entiende en

Estados Unidos (EE.UU.). Despus de los ataques,

su totalidad a travs de una teora del estado que reco-

EE. UU. y algunos pases europeos comenzaron a con-

nozca el complejo proceso de transformacin que las

siderar con preocupacin las consecuencias de las gue-

instituciones polticas han venido sufriendo en la regin.

rras civiles que aquejaban a pases del Tercer Mundo, la


presencia en ellos de grupos terroristas nacionales e

Durante las ltimas dos dcadas los pases latinoameri-

internacionales, y las consecuencias de los desastres

canos han puesto en marcha profundas reformas polti-

humanitarios. Los estados fallidos del Tercer Mundo

cas y econmicas. Sin embargo, a pesar de ellas, persis-

empezaron a ser percibidos como una amenaza para el

te la distribucin desigual del ingreso. La transicin

mundo desarrollado y occidental.

democrtica signific cambios importantes pero no ha


solucionado el problema caracterstico de esta regin

Mientras la lgica de la Guerra Fra y su equilibrio de

que ha sido histricamente la inequidad en la distribu-

poderes entre las dos superpotencias ayudaba a con-

cin del ingreso. Sin embargo, esto no debera ser con-

trolar conflictos nacionales y la aparicin de estados

siderado como un rasgo de estado fallido. En realidad,

fallidos y, evitaba que stos se conviertan en amenazas

debera analizarse como el resultado de un desarrollo

internacionales; el fin de esa lgica y los ataques del

histrico. Asimismo, debera interpretarse como una

2001 mostraron que los conflictos de los pases del

consecuencia del hecho que el estado en Amrica

Tercer Mundo podran impactar profundamente en el

Latina est an muy lejos de haber alcanzado su for-

mundo occidental. Estos estados fallidos se convirtie-

macin completa. Los conflictos y las debilidades que

ron as en uno de los temas principales de la agenda de

aquejan al estado en la regin tienen su origen en un

seguridad internacional.

proceso muy complejo de evolucin histrica.


El fracaso del estado se ha definido como su incapacidad para proveer los bienes polticos fundamentales

Estados Fallidos

asociados con la estatalidad: seguridad fsica, instituciones polticas legtimas, administracin de la economa y bienestar social. 1 La mayora de las definiciones hacen referencia al funcionamiento del estado e

La idea del estado fallido se relaciona, en algunas

intentan medir su capacidad (performance). As se

oportunidades, a desastres humanitarios causados

entiende que un estado fracasa si es deficiente en reas

generalmente por conflictos armados. En realidad,

como seguridad, el sistema poltico, el estado de dere-

debera resaltarse que el argumento ms apropiado es

cho, la administracin y el bienestar social. Esta defi-

el que sostiene que los conflictos armados y las crisis

ciencia hace que el estado sea incapaz de establecer

humanitarias suceden en estados en crisis. Por otra

un monopolio legtimo del uso de la fuerza fsica y de

parte, la idea del estado fallido se ha relacionado con

proteger a sus ciudadanos de la violencia.2 En este

las disfunciones del estado.

contexto, el Banco Mundial ha definido como Pases de

Luego del 11 de septiembre de 2001, el concepto del


estado fallido comenz a formar parte de la agenda de
seguridad nacional e internacional. Los ataques fueron
directamente relacionados por la administracin de

1 Patrick, S.,Weak States and Global Threats: Fact of Fiction?, The


Washington Quaterly, 29 (2), (2006) pp. 27-53.
2 Debiel,T., What can be done with fragile states? Options for development policy and beyond, Federal Foreign Office, Policy Planning
Staff, Berlin. (2005) Octubre.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

2
Recursos Bajos Bajo Stress a aquellos pases que tie-

siderado como muy influido por la nueva lgica militar

nen polticas, instituciones y gobiernos dbiles.3

de EE. UU., marcada por la invasin a Afganistn e


Irak. La Agencia Central de Inteligencia (Central

Este concepto gener una serie de listas que analizan


los diferentes grados de estados fallidos. El Banco
Mundial y el Departamento Britnico para el
Desarrollo Internacional (DFID) elaboraron listas que
tienen como objetivo guiar a los donantes internacionales en sus estrategias de cooperacin.4 Algunos pases latinoamericanos han sido incluidos en estas listas.
La revista Foreign Policy produjo un ndice de esta-

Intelligence Agency, CIA), el Consejo Nacional de


Inteligencia y la Agencia de EE. UU. para el Desarrollo
for
Internacional, (United States Agency
Internacional Development, USAID) han presentado
nuevas estrategias que, basadas en este nuevo concepto, definen los espacios ingobernables del mundo como
una amenaza de seguridad internacional y como blancos legtimos para acciones internacionales.7

dos fallidos que incluye a Brasil, Mxico, Per,


Ecuador, Venezuela, Bolivia y Paraguay considerndo-

Finalmente, el concepto parecera asumir que hay sola-

los en el lmite. De acuerdo con este ndice Colombia

mente una forma de estado y, por lo tanto, ignora el

es el nico pas en la regin que debe ser considerado

desarrollo histrico de stos. Simplifica la idea del

peligro.5

en
Si bien estas listas son un instrumento de
gran utilidad para la comunidad de donantes, el concepto de estado fallido sigue siendo controvertido.

estado, presentndolo como por encima de toda controversia o disenso. Por otra parte, no presenta una
conceptualizacin del estado ya que se concentra casi
en su totalidad en el tema de sus funciones. Ignora, as,

En primer lugar, es un concepto muy general que puede

los distintos niveles de fracasos y logros que un estado

abarcar a diversos pases como, por ejemplo, Ucrania

puede tener a travs de su existencia. Existen distintos

que es un pas que ha logrado su independencia recien-

grados de fracaso tanto a nivel nacional como interna-

temente, Paraguay que est transitando de manera

cional. Un estado puede ser dbil en trminos de segu-

compleja una transicin de una dictadura a un nuevo

ridad pero ms fuerte en temas referidos a la adminis-

rgimen poltico y Ruanda que est emergiendo lenta-

tracin; un estado puede ser ms eficiente a nivel local

mente de un conflicto

armado.6

Es cierto que este tipo

y menos eficiente a nivel federal.

de generalizaciones ayuda a la realizacin de listas de


estados que estn en necesidad de ayuda humanitaria.

As, el trmino de estado fallido resulta superficial.

Por lo tanto, el concepto de estado fallido es instru-

Excluye el estudio del desarrollo histrico del estado y

mental. Este concepto ayuda a los donantes, los acti-

de los conflictos que pueden haber causado el colapso

vistas, expertos en seguridad y cooperantes a organizar

de las instituciones, las crisis econmicas que pueden

sus actividades, estrategias y planes futuros. Sin

ayudar a entender la persistencia de la pobreza, las

embargo, aun teniendo en cuenta este aspecto tan posi-

desigualdades sociales que pueden explicar las guerras

tivo, el concepto todava presenta problemas por su

internas o la continuidad de conflictos sociales. El esta-

generalidad.

do fallido es una etiqueta que propone soluciones cosmticas a patologas ms esenciales.

En segundo lugar, debido a que este concepto se hizo


muy relevante despus del 11 de septiembre, est con-

En este documento de trabajo se argumenta que el


estado no puede ser estudiado si se lo asla de su des-

3 Fride Backgrounder, Fragile States, www-fride.org


4 Ver, por ejemplo, World Bank, Engaging with Fragile States,
Washington DC., y DFID (2005) Why we need to work more effectively
in fragile states, Londres (2005).
5 Foreing Policy, Indice de Estados Fallidos, n. 15, Julio 2006.
6 Ver las listas en Kauffmann, D., Kray, A., y Mastruzzi, M.,
Governance matters IV: Governance Indicators for 1996-2004
(Washington DC:The World Bank, 2005).

Documento de Trabajo 37

arrollo histrico que comprende un largo proceso de


conflictos. Por lo tanto, el concepto de estado fallido es
slo un instrumento que analiza la capacidad del estado para ejercer sus funciones pero no alcanza a discu7 Patrick, S.Weak States and Global Threats: Fact of Fiction?, The
Washington Quaterly, 29 (2) (2006), pp. 27-53.

3
tir las razones por la cuales un estado se debilita. Este

tes como, por ejemplo, la transicin del autoritarismo

argumento intenta mostrar que esta formulacin debe-

burocrtico a la democracia liberal y el incremento en

ra ser enriquecida con una formulacin terica del

el grado de movilizacin social.

estado que coloque a esta institucin en su contexto


histrico. Asimismo, aqu se intenta demostrar que la

Debido a que la formacin de los estados latinoameri-

idea del estado fallido no logra analizar hechos polti-

canos ha seguido, en trminos generales, los patrones

cos recientes en Amrica Latina.

de desarrollo estatal europeo - como consecuencia de


las influencias coloniales desde el siglo quince hasta la

El debate sobre el estado fallido nos debera ayudar a

independencia -, es necesario analizar el desarrollo his-

provocar un nuevo debate sobre la naturaleza del esta-

trico del estado en Europa Occidental para descubrir

do. Con este documento de trabajo se intenta contri-

algunas de las races de los estados latinoamericanos

buir a ese debate con vistas a enriquecer las discusio-

en el siglo diecinueve. Ya que la formacin de los esta-

nes sobre el estado fallido. Las limitaciones de espacio

dos latinoamericanos es reciente, en parte derivada de

hacen que este documento no ofrezca un anlisis his-

la experiencia de los pases de Europa Occidental, no es

trico comprehensivo de la construccin del estado. El

necesario analizar formaciones pre-estatales como tri-

objetivo, mucho ms limitado, es contribuir al debate

bus sin reglas o con reglas, ciudades estados e imperios

sobre la conceptualizacin del estado ofreciendo algu-

antiguos para analizar el proceso de formacin de los

nas ideas sobre la complejidad de la formacin del

estados.9

estado en Amrica Latina.


Antes de la Revolucin Francesa y los desafos que
sta gener a las monarquas de Europa, la sociedad

El concepto de
estado8

europea estaba dominada por relaciones sociales basadas en la propiedad de la tierra y una elite aristocrtica que generaba su riqueza gracias a un sistema feudal
de produccin y organizacin social. Es dentro de este
sistema feudal de monarcas y aristcratas que se pueden encontrar los orgenes del estado moderno ya que

El estado capitalista moderno es el producto de siglos

una de las primeras funciones de ese estado era la de

de desarrollo y adaptacin. Esta larga evolucin ha

administrar en nombre de la monarqua. Su razn prin-

provocado la existencia de diversas formas de estado y

cipal era asegurar la generacin de riqueza para el

una multitud de compromisos en los procesos de for-

monarca. Esta riqueza se administraba para financiar

macin de los estados capitalistas contemporneos.

las guerras y defender el territorio, pero tambin para

Estos compromisos son una consecuencia de diversas

el consumo como se puede observar en la arquitectura,

relaciones sociales, distintos niveles de organizacin y

el mobiliario y el arte relacionado a las familias reales

control, diferentes funciones y desarrollos instituciona-

europeas y sus aristocracias.

les disimiles.
En aquellos aos co-existan dos mundos: una pequea
Las realidades contemporneas de los estados sugieren

elite relacionada a la propiedad y riqueza de la tierra y

que el escenario es complejo. Es sta complejidad que

emparentada por lazos de sangre y la gran mayora de

lleva al nacimiento de diversas relaciones sociales y

la poblacin que trabajaba en condiciones de pobreza

formas de estado y que contiene explicaciones parcia-

para crear el esplendor de aquella poca. El sistema

les de los cambios que se han visto en dcadas recien-

feudal de patronazgo y el control sobre el orden social

8 Esta seccin se basa en L.Tedesco y J. Barton, The state of democracy in Latin America (Londres: Routledege, 2044).

9 M. van Creveld, The Rise and Decline of the State (Cambridge:


Cambridge University Press, 1999), p. 2.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

4
ejercido por los terratenientes llev a que la oposicin

Estos procesos histricos pueden ser descriptos como

a este estado de cosas fuese casi inexistente. Hubo

el surgimiento del estado como un conjunto de institu-

ejemplos de descontento popular en el continente euro-

ciones. La cantidad de burcratas requeridos para

peo pero stos fueron brutalmente reprimidos en su

administrar los asuntos en nombre de la monarqua

gran mayora y no fue hasta la Revolucin Francesa

transform el concepto del monarca, que hasta enton-

que se produjo un cambio radical en las relaciones de

ces personificaba al estado y a su voluntad, en un esta-

poder entre la monarqua, la aristocracia y la sociedad

do altamente personalizado. Luis XIV inmortaliz este

civil.10 Este cambio radical en las relaciones de poder

punto de vista al decir El estado soy yo (ltat cest

contribuy al desarrollo de una forma moderna de

moi). El incremento de la administracin para apoyar


el gobierno de la sociedad y el mantenimiento de la
monarqua trajo importantes cambios en el balance de
poder dentro de los pases. Hacia 1700, el estado se
haba convertido en una institucin ms impersonal.
Este estado ya no dependa ni estaba sujeto a la
monarqua, y ya no era identificado en su totalidad con
la persona del monarca. 14

estado post-monrquico.
La funcin de administracin en nombre del monarca
o lder religioso fue influida por la aparicin, desde
1500, de la imprenta y su consiguiente expansin de la
educacin. A pesar de que la educacin permanecer
como una exclusividad de un sector por muchos aos
ms, la llegada de la imprenta ayud a la expansin de
las comunicaciones a nivel nacional y regional. En este

Los objetivos de esta nueva forma de estado cambia-

contexto, la imprenta fue muy relevante en expandir la

ron para reflejar el cambio experimentado en las rela-

influencia de los gobernantes, la organizacin social,

ciones de poder. Mientras que el estado primitivo haba

las nociones de comunidad como formas de control

sido creado para defender el poder del monarca a tra-

social, y las ideas de ley y orden. Por ejemplo, Benedict

vs del ejercicio de su autoridad y de la guerra, el esta-

Anderson11 enfatiza que la invencin de la imprenta

do impersonal comenz a ejercer estas funciones por su

contribuy a desarrollar las ideas de nacionalismo y de

propio derecho y poder, ejercitando su dominacin

identidades compartidas por diversos estados sobera-

sobre su territorio soberano y llegando a la guerra para

desde esta idea puntualiza

defenderlo. Esto marc el fin de una era en la que la

que el hecho de que la cantidad de administracin se

guerra era considerada un asunto personal entre

haya incrementado con la aparicin de la imprenta

monarcas y elites aristocrticas. Ahora la guerra sera

contribuy, a su vez, al desarrollo de una burocracia

un asunto entre estados nacionales organizados alre-

moderna. 13

dedor de estructuras de orden y control estatal, unidos

nos; Martin van

Creveld12

por mitos y una iconografa que facilitaba la cohesin


10 El trmino sociedad civil quizs resulte inapropiado en este perodo ya que la nocin de ciudadano surgi junto con los ideales revolucionarios de los ltimos aos del siglo dieciocho y los primeros del siglo
diecinueve. Sin embargo, se debe puntualizar que la iglesia administraba documentos con informacin de individuos. Por lo tanto, se puede
pensar que ya exista cierto grado de burocracia que documentaba la
estructura y organizacin de la sociedad, reconociendo, de esta manera,
la existencia de una sociedad ms all de la aristocracia. En este documento, la sociedad civil es definida en trminos generales como los individuos o grupos operando en el espacio social que existe entre los dos
extremos del estado y la familia.
11 B. Anderson, Imagined Communities: Reflections on the Origins

and Spread of Nationalism (Londres: Verso, 1983).


12 M. van Creveld, The Rise and Decline of the State (Cambridge:
Cambridge University Press, 1999).
13 Existe una relacin muy importante que se establece en este
perodo entre el estado y el trmino de soberana y que se transforma en
dominante en teora poltica. Las ciudades estado de Italia otorgan una
perspectiva alternativa de las extensiones geogrficas del estado.Ver, por
ejemplo, A. Harding, The Origins of the Concept of the State, History
of Political Thought, 15, 1 (1994), pp.57-72.

Documento de Trabajo 37

social y que promova el surgimiento de los primeros


movimientos nacionalistas. 15
Para poder alcanzar el doble objetivo de orden y control, el estado impersonal comienza a establecer fuerzas armadas regulares, polica y prisiones. Estos instrumentos para ejercer dominacin externa e interna
fueron las primeras caractersticas del ejercicio del
poder del estado y su mantenimiento requerira la

14 M. van Creveld, The Rise and Decline of the State (Cambridge:


Cambridge University Press, 1999).
15 Para ejemplos sobre los primeros movimientos nacionalistas ver
E. Hobsbawn y T. Ranger (eds), The Invention of Tradition (Cambridge:
Cambridge University Press, 1983).

5
expansin de las actividades de los funcionarios del

La materializacin histrica de la idea del estado reve-

estado. El punto clave es que este proceso dio origen

la algunas de sus caractersticas ms dinmicas. La

a una autoridad que no estaba ya en manos del

institucin originaria creada para la defensa del

monarca absoluto. Individuos que pertenecan a la

monarca se convirti gradualmente en un conjunto de

sociedad, en lugar de individuos relacionados de algu-

instituciones que reflejaban las relaciones sociales exis-

na manera a la realeza, aumentaban cada vez ms su

tentes en un espacio territorial determinado en un

influencia en trminos de ejercicio del poder, particu-

momento particular en el tiempo. Los valores que pre-

larmente en lo referido al control de la sociedad. Esto

sentaba este estado impersonal reflejaban tambin el

marc un cambio radical en las relaciones sociales.

cambio, siendo menos elitistas que aquellos que preva-

En lugar de la divisin entre el pueblo y el monarca,

lecan en los tiempos de las monarquas. Como conse-

un poder intermedio comenz a emerger ofreciendo

cuencia, las nociones de ciudadana, inclusin social e

un vnculo entre los dos polos opuestos del modelo

igualdad comenzaron a ser reconocidas como temas

anterior.

importantes alrededor de los cuales el estado debera


organizarse, y las instituciones se crearan para esta-

La evolucin de este estado impersonal estaba todava

blecer y mantener estos valores.

demasiada alineada con los intereses de la elite. Por


ejemplo, las prioridades originarias de las actividades

El desarrollo histrico de esta forma de estado ha sido

del estado eran la defensa de la vida y la libertad, prin-

analizado, en distintos tiempos histricos, a travs del

cipalmente del monarca y de la aristocracia y en

concepto del contrato social un acuerdo no escrito

segundo lugar de la poblacin en general. Con el paso

entre aquellos que administran las instituciones del

del tiempo las instituciones que se creaban para admi-

estado y la sociedad civil, estableciendo los derechos y

nistrar el estado impersonal se haran ms autnomas

obligaciones de cada una de las partes. A pesar de que

y una separacin de poderes aparecera entre esta

se puede sostener que existan lites que controlaban la

forma del estado y el monarca con su burocracia per-

produccin a travs del sistema de propiedad privada

sonal.

y, por lo tanto, ejercan el poder sobre la sociedad civil


a travs de relaciones laborales establecidas bajo un

El aspecto ms importante de este proceso fue el cam-

rgimen de explotacin, tambin se puede afirmar que

bio en la autoridad. Mientras que el monarca o el lder

el estado impersonal produjo una inclusin social ms

religioso se perfilaban como la figura nacional ms

amplia que la existente bajo las monarquas y se abrie-

poderosa en la poltica domstica, la creacin de las

ron nuevos espacios polticos que posibilitaron el cues-

instituciones del estado relativamente autnomas de la

tionamiento de las relaciones sociales existentes, parti-

monarqua y la iglesia conducira necesariamente a

cularmente aquellas que tenan un alto grado de explo-

conflictos sobre el control de esas instituciones y los

tacin. La expansin de la educacin pblica, la regu-

debates sobre los derechos y el papel del estado. El

lacin de las condiciones de salud y trabajo y la dimen-

consenso sobre los derechos soberanos (otorgados por

sin social del estado de bienestar constituyen mues-

la religin o hereditarios) se transform en un conflic-

tras de estos avances.

to sobre el control del estado por actores econmicos,


polticos y sociales.

Este desarrollo histrico se observa principalmente en


Occidente pero los pases del Tercer Mundo vieron este pro-

El estado se fue modificando y sociabilizando en el

ceso contaminado por los distintos modelos coloniales y un

sentido de que ya no era una prolongacin del monar-

atrasado (o ausente) desarrollo capitalista.

ca. La sociedad civil, a su vez, se fue organizando dentro del espacio poltico que otorgaba un estado ms
independiente. La sociedad civil tambin comenz a ser

En esencial este proceso de cambios a travs del tiem-

ms activa en poltica.

po la transformacin de El estado soy yo a un esta-

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

6
do impersonal- revela el cambio desde un poder priva-

toda su diversidad. Estos procesos, ligados a los valo-

do ejercido por el monarca a un poder pblico. Esta

res y creencias del catolicismo y a los intereses econ-

esfera pblica que fue emergiendo era administrada

micos y polticos de Espaa y Portugal ofrecen la base

por individuos pertenecientes a la sociedad civil (a

para entender la idea del estado que surge en los esta-

pesar de que la influencia de la lite prevaleca) y el

dos latinoamericanos luego de la independencia a par-

estado acrecentaba su influencia e importancia en la

tir de principios del siglo diecinueve. 17

vida cotidiana de los individuos ya que las instituciones


del estado se ocupaban de las reas polticas, econ-

El estado moderno ha sido analizado de muy diversas

micas y sociales.

formas. Ello otorga complejidad a los estudios del


estado como una idea de organizacin social espe-

El estado como un conjunto de instituciones aument

cialmente sobre cmo se debe construir, quin debe

sus objetivos y funciones a travs del poder que fue

controlarlo, cules son y cules deberan ser sus fun-

adquiriendo en su proceso de formacin. Al mismo

ciones. 18 Para superar el debate sobre el estado este

tiempo, las relaciones sociales del estado cambiaban

documento de trabajo presenta una conceptualizacin

rpidamente para reflejar el impacto de las nuevas tec-

del estado que se manifiesta contemporneamente en

nologas en la produccin, las comunicaciones, el trans-

Amrica Latina. En lugar de concentrar el debate en el

porte y los armamentos. Los contratos sociales del

estado como un conjunto de instituciones como, por

estado fueron cambiando para reflejar los cambios en

ejemplo, el poder ejecutivo, el poder judicial, la buro-

las relaciones sociales. As, derechos y responsabilida-

cracia administrativa, las fuerzas de seguridad, sepa-

des fueron formulados y adaptados informalmente (a

rando el estado de la sociedad civil, la conceptualiza-

travs de normas sociales y expectativas) y formal-

cin que se ofrece es multidimensional.

mente (en el espacio legal). Mientras estos cambios


significaban que la sociedad civil dejaba algunas de sus

En el presente trabajo se entiende al estado como una

funciones en manos de las instituciones del estado,

compleja y dinmica trinidad: una idea abstracta

tambin significaba que la sociedad civil iba adquirien-

(estado-idea), un contrato social (estado-contrato

do nuevos derechos. Estos procesos fueron analizados

social) y un conjunto de instituciones (estado-institu-

por Thomas Marshall al estudiar el desarrollo de la


idea de ciudadana y las maneras en las que la ciudadana impact en las relaciones sociales y en el sistema de autoridad, orden y control. 16
Entonces, el estado puede ser analizado como un proceso histrico de conflictos sobre la creacin y transformacin de derechos y obligaciones y de las instituciones que los promueven. En distintos pases del
mundo, el desarrollo econmico y social desde el siglo
diecisiete en adelante refleja este proceso continuo en

16 Agradezco los comentarios de un lector annimo sugiriendo que


cualquier intento de analizar en trminos prcticos la teora del contrato social es muy problemtico y que puntualiza que el estado pionero en
temas de bienestar social fue un estado altamente elitista y no democrtico: la Alemania de Bismarck. El trabajo de Jurgen Habermas sobre
la vida pblica en el siglo dieciocho en Inglaterra plantea un argumento
similar al que se presenta en este documento de trabajo ya que enfatiza
la creacin de una esfera pblica autnoma como un elemento clave en
el cambio poltico. Ver T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, and
Other Essays (Cambridge: Cambridge University Press, 1950).

Documento de Trabajo 37

17 Ver J. Dunkerley (ed.), Studies in the Formation of the Nation


State in Latin America (Londres: ILAS, 2002); y A. McFarlane y E.
Posad-Carb (eds), Independence and Revolution in Spanish America:
Perspectives and Problems (Londres: ILAS, 1998).
18 La bibliografa sobre el estado es muy extensa. Por ejemplo, B.
Jessop, State Theory: Putting Capitalist States in their Place
(Cambridge: Polity Press, 1990) y Bringing the State Back In (Yet
Again): Reviews, Revisions, Rejections and Redirections, International
Review of Sociology, 11, 2 (2001), pp. 149-173; E. Cohen,
Globalisation and the Boundaries of the State: A Framework for
Analysing the Changing Practice of Sovereignty, Governance, 14, 1
(2001), pp. 75-98; J. Dunn, Contemporary Crisis of the Nation State?
(Oxford: Basil Blackwell, 1995); y The Coming of Unreason: Making
Sense of Politics (Londres: Harper Collins, 2000); T. Ertman, Birth of
the Leviathan: Building States and Regimes in Medieval and Early
Modern Europe (Cambridge: Cambridge University Press, 1997); P.
Evans, D. Rueschemeyer y T. Skocpol (eds), Bringing the State Back In
(Cambridge: Cambridge University Press, 1985); J. Hampton, Hobbes
and the Social Contract Tradition (Cambridge: Cambridge University
Press, 1986); T. Henriksen, The Rise and Decline of Rogue States,
Journal of International Affairs 54, 2 (2001), pp. 349-373; S. Krasner,
Defending the National Interest (Princeton: Princeton University Press,
1978); R. Miliband, The State in Capitalist Society (Londres:
Wiedenfeld and Nicholson, 1969) y The Capitalist State: Reply to Nicos
Poulantzas en J. Urry y J. Wakeford, Power in Britain (Londres:
Heinemann, 1973); N. Poulantzas,The Problem of the Capitalist State
en J. Urry y J.Wakeford, Power in Britain (Londres: Heinemann, 1973)
y Towards a Democratic Socialism in New Left Review, 109 (1978),
pp. 75-87.

7
cin). Cada una de estas dimensiones es analizada en

que nunca se materialice como un estado aunque la

detalle. Sin embargo, es necesario destacar que estn

idea sigue existiendo como una creacin racional que

interrelacionadas. El estado como un conjunto de ins-

puede modificarse a travs del tiempo. Existi una

tituciones es indivisible de las relaciones sociales que

transformacin de la idea del estado como resultado

dan origen a esas instituciones, las cuales son legitima-

de la interaccin entre la creacin racional y la mani-

das a travs de apoyo (un contrato social entre la

festacin histrica de la Idea. Esta interaccin es muy

sociedad civil y aquellos que administran las institucio-

importante ya que enfatiza que el estado es una cons-

nes) o son desafiadas a travs de diversas formas de

truccin social y que su existencia es voluntaria.

oposicin. Asimismo, el estado como idea es el origen


de la existencia de las instituciones del estado. Por
qu no hay un regreso a los regmenes monrquicos o
a las sociedades tribales en Europa o en Amrica, por

El estado como contrato social

ejemplo? Hay un apoyo histrico al estado como forma

El estado-contrato social es la manifestacin de cier-

de organizacin social.19 Los individuos y los grupos

tas relaciones sociales que se producen en procesos de

sociales otorgan distintas prioridades a diferentes ele-

origen y/o quiebre de alianzas polticas, econmicas y

mentos de la forma del estado para justificar su exis-

sociales. A travs de estos procesos, el estado-idea se

tencia misma y su autoridad, ya sea para hacer la gue-

relaciona con temas claves como legitimidad, hegemo-

rra, para promover el bienestar general, o para facili-

na y consenso que, a su vez, facilitan la explicacin de

tar la acumulacin de capital. Es por esta razn que el

las conexiones entre la sociedad civil y el estado-insti-

estado-idea persiste dentro de las sociedades moder-

tucin. El contrato social es, por lo tanto, instrumental

nas, reflejando las relaciones sociales a travs de su

en el diseo de la forma del estado.

conjunto de instituciones.

El estado como idea


El estado-idea es el nivel ms abstracto de esta interpretacin del estado y por lo tanto es el punto de partida de esta discusin. La nocin del estado como idea
hace referencia al concepto Kantiano del estado como
un Ideal que no existe necesariamente, no tiene una
manifestacin histrica de su forma ms pura. De

El contrato social debera ser considerado como


una forma del estado-idea que ayuda a legitimar las relaciones sociales que dan forma al
estado. En este sentido, el contrato social
expresa la idea de una institucin dinmica que
cambia de acuerdo a las transformaciones de
los valores y los intereses entre los distintos grupos de personas que habitan un territorio espacial determinado en un momento de tiempo
especfico.

acuerdo con Kant el estado perfecto puede que nunca


llegue a existir: Sin embargo esto no afecta a la idea

Con el fin de superar el concepto Kantiano del estado-

de que con el fin de llevar esta organizacin legal al

idea, la nocin del contrato social permite que esa idea

punto ms cercano a su perfeccin, presenta un arque-

se realice a travs de actividades como, por ejemplo,

tipo de la idea ms pura. 20 La idea del estado puede

las que se dan por las relaciones sociales entre individuos, e instituciones como el gobierno. El contrato

19 Este apoyo al estado est bastante generalizado. Sin embargo,


existe una paradoja muy interesante que es puntualizada por Bob
Jessop: On the one hand, it is just one institutional ensemble among
others within a social formation; on the other, it is peculiarly charged
with overall responsibility for maintaining the social cohesion of the
social formation of which it is a part. Ver Jessop, Bringing the State
Back In (Yet Again), p.167.
20 I. Kant, The Metaphysical Elements of Justice, Part I of the

Metaphysics of Morals (New York: The Bobbs-Merrill Company, Inc,


1965), p. xxviii. (Traduccin de la autora).

social se entiende como un concepto racional que


simultneamente describe, refleja y se origina en las
relaciones sociales existentes.21 El contrato social presenta al estado como un proceso histrico de conflic21 H. Williams, Kant on the Social Contract, en D. Boucher y P.
Kelly (eds), The Social Contract from Hobbes to Rawls (London:
Routledge, 1994), pp. 132-147.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

8
tos para la creacin y transformacin de derechos y

principales que mueven a los individuos a firmar el con-

obligaciones y de las instituciones que los adminis-

trato y a aceptar la autoridad del estado. Estos bene-

tran.22

ficios se generan a travs de la cadena de solidaridad


que se forma a travs del contrato social,24 y estn pro-

El contrato social en el sentido en el que se presenta en

tegidos por los principios de justicia que se crean en

este trabajo no explica una situacin de negociacin.

una sociedad como una parte fundamental del contra-

Es la representacin poltica de las relaciones sociales

to, como lo expresa Rawls.25 Histricamente, la idea

que estructuran a un determinado grupo de personas

del contrato social ha ayudado a mantener la legitimi-

en un tiempo y en un espacio dado. Las relaciones

dad del estado.

sociales, a travs del contrato social, dan entonces vida


al estado como una institucin. Lo que se origina de

El contrato social no existe como tal, sin embargo la

esta situacin es que el contrato social representa una

constitucin y el marco legal de los estados podra ser

limitacin en los gobernados y los gobernantes a la luz

considerado como una materializacin de aquel con-

de las relaciones sociales existentes, a travs de la

trato. El marco legal crea y mantiene al estado.

determinacin de los derechos y responsabilidades de


cada grupo.23
Entonces, el contrato social es la manifestacin del
estado idea en tanto que representa la voluntad de los

El estado como un conjunto de


instituciones

ciudadanos para vivir bajo el Estado de derecho. En la


mayora de los casos contemporneos estas relaciones

La conceptualizacin del estado como un conjunto de

sociales, y as el estado-institucin, estn basadas en el

instituciones hace referencia principalmente a las

modelo capitalista. Este contrato se renueva constan-

estructuras legales y de control que expresan el con-

temente. Sin embargo, existen dos momentos crticos.

trato social, y en particular la relacin existente entre

Por un lado, el contrato sirve como la fundacin y la

la hegemona y el consenso.

creacin del estado. Por otro, una vez que las instituciones del estado han sido creadas y estn funcionan-

El estado-institucin constituye un sistema de domina-

do, el contrato social sirve para legitimar, mantener y

cin a travs del cual la sociedad est organizada. Sin

reflejar las relaciones sociales. El contrato social supo-

embargo, esto puede adquirir diversas formas.

ne que los individuos acuerdan vivir juntos bajo un


marco legal que les otorga derechos y obligaciones, y la
autoridad del estado-institucin es la que hace cumplir

Las formas del Estado

estas reglas. En trminos generales, en los estados


capitalistas, estas reglas se concentran en la proteccin

El estado capitalista en Amrica Latina ha asumido diver-

de los individuos y sus propiedades frente a otros indi-

sas formas en los ltimos cincuenta aos. Algunas de ellas

viduos, otros estados y ellos mismos. Este contrato

fueron conocidas como desarrollismo, corporativismo,

est, por lo tanto, basado en egosmo y solidaridad y

populismo, burocrtico-autoritario y neo-liberalismo. A

existen beneficios colectivos e individuales para parti-

pesar de que tienen grandes diferencias, la similitud entre

cipar en este contrato. Cada individuo que apoya al

stas es que son distintas formas de dominacin por las

contrato espera beneficios de l y stos son las razones

cuales algunos grupos sociales ejercen el poder a travs de

22 Los orgenes del contrato social se remontan a las ideas morales


basadas en la cultura pre-Europea. Las ideas de fidelidad, promesa, juramento y contrato eran importantes tanto en la organizacin feudal como
en la de las ciudades estados. A. Black, The Juristic Origins of Social
Contract Theory, History of Political Thought, 14, 1 (1993), p. 59.
23 D. Boucher y P. Kelly, The Social Contract, pp. 1-35.

Documento de Trabajo 37

24 El mejor ejemplo de esta cadena de beneficios y solidaridad es,


en el estado capitalista moderno, el sistema impositivo.
25 J. Rawls, A Theory of Justice (Oxford: Oxford University Press,
1971), p. 11.

9
las instituciones del estado: el estado desarrollista domina

A travs del estado-contrato social y el estado-institu-

a travs del concepto de desarrollo desde arriba hacia

cin, las relaciones sociales se institucionalizan a tra-

abajo; el estado corporativista26 funciona a travs de las

vs del marco legal, y estn, adems, determinadas por

negociaciones con otros grupos y sectores dentro de la

el modo econmico de produccin y los valores e inte-

sociedad y la economa; el estado populista27 se centra en

reses que prevalecen en esa sociedad; stos ltimos son

acuerdos clientelistas que se establecen a travs de una

tambin influidos por el liderazgo del bloque hegem-

poltica personalista y el culto de un lder; el estado buro-

nico. En este sentido, el contrato social que mantiene

crtico-autoritario domina a travs de la idea de normali-

al estado capitalista se apoya en valores, intereses, ins-

zacin y reimposicin del orden; y el estado neo-liberal lo

tituciones y un marco legal especfico.

hace a travs de la construccin de una idea del estado


como garante de la democracia, el Estado de derecho, la

Los estados como procesos dinmicos son naturalmen-

eficiencia y la estabilidad.

te diversos y complejos. Por lo tanto, como ya se ha


expresado, hay muchas formas de estado bajo el para-

Todas estas formas son manifestaciones del carcter mul-

guas del concepto del estado capitalista. Las formas

tidimensional y complejo del estado capitalista moderno.

del estado cambian porque un modus operandi tradicional ya no encuentra apoyo o no es sostenible o simplemente porque los valores y los intereses se modifi-

Se debe destacar que las distintas formas del estado

can. Estas situaciones generan crisis en los estados

reflejan no slo estructuras sociales objetivas sino tam-

capitalistas y son promulgadas por distintos grupos

bin las normas, valores e intereses que prevalecen en

que desafan el paradigma dominante y cuestionan los

una sociedad en un momento dado. Las relaciones

valores que estn inmersos en el estado como conjun-

sociales, los valores normativos y los intereses evolucio-

to de instituciones. Estas crisis ayudan al estableci-

nan, y la combinacin de estos cambios explica en parte

miento de nuevas relaciones sociales que en general

la aparicin de nuevas formas en las tres dimensiones

reflejan un nuevo conjunto de valores. Sin embargo, los

del estado. El argumento que aqu se presenta provee

valores no son conjuntos de creencias estticas y acep-

instrumentos para entender la complejidad y las carac-

tadas por la totalidad de la poblacin. Los valores son

tersticas que unen al estado como idea, como contrato

dinmicos: son creados, aceptados, diseminados, cues-

social y como un conjunto de instituciones. Lo que se

tionados, rechazados, resucitados y/o enterrados. Los

enfatiza es el papel fundamental que juegan las relacio-

intereses tambin se modifican en el tiempo ya sean

nes sociales en definir la forma del estado. El contrato

materiales, ideolgicos, culturales o religiosos.28Las

social est basado en ciertos valores e intereses que

diferentes manifestaciones histricas que el estado-

reflejan las relaciones sociales existentes, y stas, a su

idea asume se basan en distintos valores, intereses y

vez, estn sostenidas por el estado-institucin.

principios que reflejan las relaciones sociales. Como


stos se modifican, se construyen nuevas relaciones

26 Philippe Schmitter separa corporativismo social (ms comn en


Europa) y corporativismo estatal (ms comn en Amrica Latina). El
primero est ms relacionado con acuerdos voluntaristas entre grupos
de inters y sus relaciones con las instituciones del estado que surgen en
democracias liberales, los ltimos estn ms caracterizados por la fuerza y no por la construccin de consenso. Ver P. Schmitter, Corporatism
and Public Policy in Authoritarian Portugal (Beverley Hills: Sage,
1975), P. Schmitter and G. Lehmbruch (eds.) Patterns of Corporatist
Policy-Making (Londres: Sage, 1982). Howard Wiarda presenta un
anlisis de la influencia del corporativismo in Corporatism and National
Development in Latin America (Boulder: Westview Press, 1981).
27 Experiencias populistas recientes se analizan pas por pas en J.
Demmers et al. (eds) Miraculous Metamorphoses: The
Neoliberalisation of Latin American Populism (Londres: Zed, 2001),
mientras que el populismo previo se analiza en M. Conniff (ed.) Latin
American Populism in Comparative Perspective (Albuquerque,
University of New Mexico Press, 1982).

sociales y se formulan nuevos marcos para las acciones


polticas.
Estos procesos son cruciales para el cuestionamiento
del concepto de estado fallido. La idea del estado en
los pases del Tercer Mundo, el estado como un contrato social y las instituciones del estado han sido confrontadas por distintos grupos. Existen muchos ejemplos de estos grupos: las guerrillas armadas de
28 S. Krasner, Defending the National Interest, p. 11.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

10
Amrica Latina como los Montoneros en Argentina,

de las relaciones sociales existentes, herencias autorita-

Sendero Luminoso en Per, las FARC en Colombia o

rias y tradiciones sociales. As, el estado puede combi-

los Tupamaros en Uruguay. La revolucin cubana, la

nar xitos y fracasos en sus funciones.

revolucin nicaragense y el gobierno de Salvador


Allende en Chile tambin intentaron cambiar el con-

El estado debe ser analizado a nivel domstico pero,

trato social a travs del cambio en las relaciones socia-

asimismo, se debe reconocer que interacta con otros

les. A este proceso le seguira la transformacin de las

estados. En consecuencia, hay factores externos e inter-

instituciones del estado. Sin embargo, estos intentos no

nos que influyen el desarrollo de los estados. Valores,

fueron el resultado de estados fallidos. Estos sucesos

instituciones, normas, derechos, obligaciones, beneficios,

histricos eran conflictos que son considerados en este

tipos de dominacin, regmenes polticos y modos de

trabajo como parte del desarrollo histrico del estado

produccin son influidos por fuerzas nacionales e inter-

y su naturaleza dinmica.

nacionales. Por ejemplo, el papel de los factores externos fue particularmente importante en el desarrollo his-

Este dinamismo estatal origina distintas formas de

trico de las colonias europeas. Ms recientemente, los

estado. El estado cambia cuando distintos grupos des-

conflictos ideolgicos de la Guerra Fra han dado paso

afan la idea dominante de estado, el contrato social y/o

a un consenso hegemnico que ha influido a la forma

las instituciones del estado. As, el argumento que pre-

del estado, reflejando un nuevo contrato social. 29

senta este documento es que la incapacidad del estado


para proveer los bienes polticos fundamentales asocia-

La estructura bipolar internacional durante la Guerra

dos a la nocin de estatalidad (por ejemplo, la seguri-

Fra y la re-estructuracin y globalizacin de la econo-

dad fsica, instituciones polticas legtimas, administra-

ma luego de su quiebre han sido esenciales en la crea-

cin de las relaciones econmicas y bienestar social)

cin de un consenso internacional sobre reformas del

est basada en las luchas y conflictos que surgen en un

estado. Estas reformas principalmente econmicas

momento dado cuando el contrato social dominante

pero tambin polticas- han re-diseado las estructuras

est siendo cuestionado con xito. As, el concepto del

sociales. As, nuevas relaciones sociales se han ido esta-

estado fallido debera tomar en cuenta los conflictos

bleciendo gradualmente y se ha perfilado una nueva

que llevaron al quiebre del contrato social, de las insti-

forma de estado. Ellas se asientan en nuevos valores, y

tuciones del estado o de la idea misma del estado.

por lo tanto se origina una forma de estado que los

Asimismo, muchos pases del Tercer Mundo estn muy

refleja, as como una nueva racionalidad estatal que los

lejos de haber alcanzado un desarrollo pleno del estado


tal como se entiende en el mundo occidental desarrollado. Esos estados son mucho ms vulnerables a los
conflictos ya que todava se encuentran en formacin.
Esos estados son dbiles y en muchos casos el estado
puede estar presente y ausente al mismo tiempo. Ese
estado dbil combina fracasos y xitos como as tambin legalidad, ilegalidad, legitimidad e ilegitimidad.
Para un grupo de jvenes desempleados que comercian
drogas en un favela de Rio de Janeiro, el estado fracas en la provisin de educacin, salud, vivienda pero, a
su vez, el estado (y muchas veces de manera ilegal
cometiendo violaciones a los derechos humanos) pone
en marcha con xito leyes que los persiguen. El fracaso
del estado para proveer bienes bsicos se puede combinar, en un caso como el presentado, con la complejidad

Documento de Trabajo 37

29 Para un anlisis de la Guerra Fra y el orden Post-Guerra Fra


ver S. Amin, Capitalism in the Age of Globalisation (Londres: Zed
Books, 1997); R. Brenner, The Economics of Global Turbulence: A
Special Report on the World Economy 1950-1998, New Left Review,
229 (1998), pp. 1-265; R. Cox y T. Sinclair, Approaches to World Order
(Cambridge: Cambridge University Press, 1996); F. Fukuyama, The End
of History and the Last Man (New York: Free Press, 1992); I. Gilmour,
Dancing with Dogma: Britain Under Thatcherism (Londres: Simon and
Schuster, 1992); R. Gilpin, The Political Economy of International
Relations (Princeton: Princeton University Press, 1987); P. Hall, The
Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations
(Princeton: Princeton University Press, 1989); D. Held y A. McGrew,
The End of the Old Order? Globalisation and the Prospects for World
Order, Review of International Studies, 24 (1998), pp. 219-243; S.
Huntington, The Clash of Civilisations and the Remaking of World
Order (London: Simon and Schuster, 1997); R. Keohane y J. Nye,
Globalisation: Whats New? Whats Not? (And So What?), Foreign
Policy, 118 (2000), pp. 104-125; M. Kramer, Ideology and the Cold
War, Review of International Studies, 25 (1999), pp. 539-576; G.
Thompson y P. Hirst, Globalisation in Question (Londres: Polity Press,
1996); R. Tucker, Alone or With Others: The Temptations of Post-Cold
War Power, Foreign Affairs, 78, 6 (1999), pp. 15-25; y W. Wholforth,
Ideology and the Cold War, Review of International Studies 26
(2000), pp. 327-331.

11
activa. Con un efecto de bola de nieve, las instituciones,

comenz a desintegrarse. El primer elemento que nece-

las normas, las formas de dominacin y las estructuras

sit ser modificado fue las relaciones cvico militares y

legales se han ido transformando para tener en cuenta

el papel de las fuerzas armadas en los futuros regme-

ese nuevo contrato social.30 Estas transformaciones son

nes democrticos. En este momento, haba muchas

esenciales para entender el desarrollo socio-econmico

diferencias entre los pases latinoamericanos ya que la

contemporneo del estado latinoamericano.

re-escritura del contrato social se bas en las circunstancias histricas de cada caso en particular. Sin
embargo, las transiciones permanecieron conflictivas

Una definicin del estado

para la gran mayora de los pases ya que requeran el


cuestionamiento de valores que, hasta entonces, haban

Es un proceso histrico de conflictos que se originan sobre

sido considerados como tradicionales.31

la creacin y la transformacin de derechos y obligaciones


y las instituciones que los administran. Estos conflictos son

La combinacin de estos procesos hizo que las transi-

consecuencia de las relaciones sociales que existen en un

ciones incluyeran una crisis del estado en sus tres

perodo de tiempo y en un territorio determinados.

dimensiones: como idea, como contrato social y como


un conjunto de instituciones. Paralelamente a la transicin democrtica, algunos valores regresaron ejerciendo una influencia muy importante en el estado-

El estado
latinoamericano

idea. Los valores democrticos se afianzaron y fortalecieron al mismo tiempo en que se cuestionaban los
valores relacionados al populismo, desarrollismo y el
intervencionismo econmico. Estos cuestionamientos
afectaron la legitimidad del estado-idea, del estadocontrato social y del estado-institucin. Ya que estas

La transicin democrtica ha sido compleja para la gran

dimensiones estn ntimamente relacionadas, el cues-

mayora de los pases latinoamericanos. El reemplazo

tionamiento de una de ellas repercute en las otras pro-

del autoritarismo por la democracia inclua la re-escri-

vocando el quiebre del equilibrio existente entre las

tura del contrato social basado en las nuevas relaciones

tres. Estos procesos son considerados en este trabajo

sociales. Luego del quiebre del equilibrio establecido por

como partes de una transformacin: la transformacin

los regmenes autoritarios -por razones tan diversas

del estado, reflejado en sus relaciones sociales, e insti-

como la recesin econmica global, la oposicin de los

tucionalizado en el contrato social y en las institucio-

activistas y organizaciones de derechos humanos, los

nes que se originan con ese contrato.

conflicto inter-estatales y el deterioro de la estrategia


econmica que haba sido puesta en marcha desde los
aos 50- fueron emergiendo distintos valores que ame-

La transicin a la democracia no ha representado slo un

nazaban la continuidad del autoritarismo.

cambio en el rgimen poltico. La transicin trajo consigo


una transformacin mucho ms importante y esencial: la

La legitimidad de estos regmenes comenz a ser cues-

transformacin del estado contrato social y del estado-ins-

tionada y la maquinaria que los mantena en el poder

titucin.

30 Tengo en cuenta la sugerencia de un lector annimo respecto que


esta nocin de bola de nieve puede ser cuestionada ya que no contempla
que el poder puede estar escondido o disfrazado bajo el manto de legalidad de un estado democrtico. De todas maneras, considerando que
este efecto puede ser limitado, las reformas domsticas han sido influidas por la globalizacin econmica que se acelera con el fin de la Guerra
Fra.

31 Es necesario destacar que durante los aos del autoritarismo


una importante parte de la poblacin luch de diversas maneras para reestablecer los valores democrticos. Sin embargo, la democracia no era
la nica alternativa. Ver Linz and Stepan, Problems of Democratic
Transition and Consolidation (Baltimore, Johns Hopkins University
Press, 1996).

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

12
La democracia es considerada como incertidumbre

objetivos an si en el corto plazo tienen que enfrentar

organizada que puede significar que los actores no

situaciones desfavorables. Las derrotas se pueden

saben lo que puede suceder, que no saben lo que es

aceptar si el marco institucional puede hacer creer que

posible pero no probable o que saben lo que es posible

en el futuro esperan xitos. 37 El estado-institucin que

y probable pero no lo que finalmente suceder.32

surgi en Amrica Latina no estableci este equilibrio

Mientras este argumento puede ser tericamente vli-

entre derrotas y xitos ya que no ha sido capaz que

do, en la prctica, en la mayora de los pases latinoa-

establecer igualdad ante la ley para todos sus ciudada-

mericanos esta incertidumbre no es tan evidente. El

nos. Adems, esto no se ha logrado porque el equilibrio

grado de incertidumbre no es muy alto ya que una

y el control entre los poderes del estado son dbiles

pequea parte de la poblacin tiene sus derechos e

(horizontal accountability).38

intereses protegidos mientras que la gran mayora no.


Las razones que explican esta deficiencia es que las

Las reformas del estado-institucin llegaron un poco

instituciones del estado democrtico post-autoritario

tarde. Una vez que las nuevas relaciones sociales hab-

no han sido capaces de administrar y resolver los con-

an sido establecidas, las viejas instituciones del estado

flictos sociales dentro de un escenario poltico demo-

(que fueron empobrecidas econmica e ideolgicamen-

crtico.33

te) tuvieron que enfrentarse a nuevos conflictos sociales. Se ha argumentado que marcos regulatorios fuertes

Una de las debilidades ms importantes del estado

y claros deberan estar presentes durante las denomi-

democrtico ha sido su incapacidad de establecer

nadas reformas de primera generacin para poder lle-

igualdad frente a la ley.34 Adam Przeworski puntualiza que uno de los movimientos ms importantes hacia
la democracia es la distribucin de poder de un grupo
de personas a un conjunto de leyes. 35 Esto no ha sucedido de manera completa en Amrica Latina donde
parecera que una proporcin de la poblacin se
encuentra todava ms all de las leyes debido a la
existencia de altos grados de corrupcin, la aceptacin
implcita de la evasin de impuestos y la salida de capitales, y el uso y abuso de contactos con la clase poltica o empleados pblicos. La incertidumbre democrtica y la dependencia estructural del capital36 pueden
ser minimizadas por reglas e instituciones, ya que stas
le otorgan a los actores la posibilidad de lograr sus

varlas a cabo con xito. Sin embargo, estos marcos eran


demasiado dbiles para el grado de transformacin que
impulsaban las reformas.39 Como consecuencia de esto,
el estado-contrato social y el estado-institucin fueron
re-definidos y transformados por las reformas de primera generacin de una manera catica y conflictiva.
En este marco, no se consideraron los instrumentos que
las instituciones del estado, luego de su empobrecimiento y racionalizacin, necesitaran para enfrentar los
conflictos sociales. Un ejemplo de esto se puede encontrar en el proceso de privatizaciones en el cual la capacidad del gobierno para negociar con el sector privado
y los sindicatos decreci frente al poder de los negocios
y el traslado, en muchos casos, de monopolios pblicos
a monopolios privados. Otros ejemplos pueden destacarse como el caso de la lentitud de la reforma judicial

32 Ibid.
33 Ver J. Grugel, State and Business in Neo-Liberal Democracies
in Latin America, H. Smith, Democracy and International Relations
(Londres: Macmillan, 2000), pp. 108-26.
34 Joe Foweraker y Roman Krznaric llevaron a cabo un anlisis de
las nuevas democracias e identificaron la ausencia de derechos civiles y
derechos de las minoras, debido, fundamentalmente, a la dominacin de
poderes oligrquicos y prcticas clientelistas. Ver The Uneven
Performance of Third Wave Democracies: Electoral Politics and the
Imperfect Rule of Law in Latin America, Latin American Politics and
Society, 44, 3 (1999), pp.29-60.
35 Przeworski, Democracy and the Market (Cambridge University
Press, 1991), p. 14.
36 Ibid. y A. Przeworski y M. Wallerstein, Structural Dependence
of the State on Capital, American Political Science Review, 88, 1988,
pp. 11-31.

Documento de Trabajo 37

37 Przeworski, Democracy and the Market, p. 19.


38 Horizontal accountability hace referencia a la capacidad de las
instituciones del estado de controlar abusos cometidos por otras agencias pblicas y distintas ramas del gobierno. Se complementa con la
nocin de vertical accountability a travs de la cual los ciudadanos, los
medios de comunicacin y las asociaciones civiles tratan de reforzar e
implementar buenas conductas en los agentes pblicos. Ver Schedler,
Diamond, and Plattner (eds), The Self-Restraining State, p.3, y
Guillermo ODonnell,Horizontal Accountability in New Democracies en
A. Schedler, L. Diamond and M. Plattner, (eds), The Self-Restraining
State, pp.29-53.
39 A. Foxley, Preface, V. Bulmer-Thomas (ed.) The New Economic

Model, pp. 3-6.

13
y los problemas no resueltos de acceso a la justicia,

Hacia finales de los aos noventa, las sociedades civi-

especialmente para la mayora de la poblacin.

les comenzaron a enfrentarse a las consecuencias de


las reformas econmicas.Venezuela, Argentina, Bolivia

La relacin entre la democracia y las reformas enfren-

y Ecuador son algunos de los ejemplos de tiempos tur-

t el problema de secuencia en el tiempo primero se

bulentos en la regin, crisis polticas y movilizaciones

trat de resolver el tema de los militares y su insercin

sociales. 41

democrtica, luego la crisis econmica y finalmente las


instituciones del estado y la calidad de la democracia.
En otras palabras, el problema deriv de poner en marcha las reformas de primera generacin (rectificar los
desequilibrios macroeconmicos) y luego las reformas
de segunda generacin (re-estructurar las instituciones

Fracaso o en
formacin?

del estado). Esta divisin de la poltica y la economa


fue resultado de la minimizacin del papel que tienen
las instituciones del estado en organizar tanto la vida

Hechos polticos recientes mostraron que la transicin

pblica como privada de los grupos sociales y los indi-

a la democracia es arriesgada y que la consolidacin

viduos. El proceso de las reformas desestim la impor-

democrtica es an lejana en muchos lugares del con-

tancia de las instituciones del estado y su relacin con

tinente. La regin ha sido testigo recientemente de la

las relaciones sociales y el contrato social.

re-eleccin de presidentes, el despido de presidentes


por revueltas sociales, ex-presidentes o personajes aje-

El estado-institucin otorga el marco legal que admi-

nos a la poltica que ganan elecciones, dictadores que

nistra el ejercicio de la ciudadana y de los conflictos

se transforman en demcratas, lderes populistas que

sociales y conflictos de intereses; asegura la provisin

se convierten al neo-liberalismo, oficiales del ejrcito

de servicios bsicos; monopoliza el uso de la fuerza leg-

que se transforman en lderes polticos triunfadores

tima; defiende a los ciudadanos de amenazas externas;

luego de ser golpistas y partidos polticos tradicionales

administra la salud pblica gracias a la recoleccin de

que desaparecen de los espacios polticos. A pesar de

impuestos, movilizando ahorros y distribuyendo recur-

todo esto, como rgimen poltico la democracia ha

sos; y preserva la integridad territorial. Durante el per-

sobrevivido todos estos acontecimientos y ha logrado

odo de reformas econmicas, el estado-institucin fue

mantener sus formalidades y manejar las crisis dentro

racionalizado con el fin de lograr los objetivos macroe-

del marco de las reglas democrticas. Por supuesto

conmicos respecto al gasto fiscal. En lugar de re-

que en este contexto y a pesar de esta supervivencia, la

estructurar el estado de acuerdo a las nuevas relaciones

democracia ha sido tambin daada y el apoyo popu-

sociales que surgan como consecuencia de la democra-

lar ha aumentado en volatilidad. Sin embargo, la

tizacin y las reformas econmicas, el estado pre-auto-

democracia parece seguir siendo la forma de gobierno

ritario, prcticamente desintegrado luego de los reg-

ms aceptada.

menes autoritarios, fue testigo de una nueva reduccin


de su capacidad para responder a los problemas que

A pesar de que los cambios polticos y econmicos que

haba generado una excesiva intervencin estatal. La

llegaron durante y despus de los aos ochenta tenan

posibilidad de utilizar el estado-institucin democrticamente para la formulacin y puesta en marcha de las


reformas fue ignorada en la mayora de los pases. 40
40 No slo Carlos Menem y Alberto Fujimori abusaron de sus
poderes para acelerar la puesta en marcha de las reformas; Fernando
Henrique Cardoso tambin legisl temas fundamentales de las reformas
a travs de decretos.

41 En este punto es necesario destacar que hay grandes diferencias


entre la formacin del estado, y la crisis del estado, en Amrica Central
y Sudamrica. Existen tambin importantes distinciones entre la formacin del estado en los pases andinos y el cono sur. El anlisis histrico
presentado en la primera parte de este documento de trabajo muestra
el peso que el elemento histrico tiene en el anlisis y la conceptualizacin del estado que se presenta. Las particularidades histricas son cruciales para comprender la formacin del estado. Limitaciones de espacio impiden que se presente un estudio de las diversidades en la formacin del estado en el continente de Amrica Latina.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

14
el potencial para modificar el estado y sus relaciones

para gobernar. Esto sucedi en Argentina, Brasil,

sociales, paradjicamente, el regreso de la democracia

Ecuador, Paraguay, Per,Venezuela y Bolivia. 42 El fra-

fue testigo de la aparicin de un nuevo contrato social

caso de la combinacin de democracia liberal y refor-

que profundizaba las desigualdades econmicas y

mas neo-liberales explica la mayora de los casos

sociales bajo el paraguas del concepto de igualdad

acompaados por corrupcin, movilizaciones sociales y

poltica. El proceso reciente de formacin del estado

el quiebre de alianzas polticas. Esta situacin provo-

frustr la promesa democrtica. Existe, por supuesto,


una diferencia esencial entre el establecimiento de la
democracia como un rgimen poltico (elecciones
libres, derechos civiles y polticos, separacin de poderes como requerimientos mnimos) y la democratizacin del estado como un contrato social, que refleja las
relaciones sociales existentes, y como un conjunto de
instituciones. La igualdad poltica puede perder su sentido en un contexto de desigualdades econmicas y
sociales profundas y persistentes. As, luego del establecimiento de la democracia poltica, debera producirse un proceso de democratizacin del estado. La
esencia de la democratizacin es la transformacin de
un rgimen autoritario en un rgimen democrtico
pero, adems, significa la transformacin de un estado
autoritario en un estado democrtico. Un estado
democrtico debera tener como uno de sus objetivos
principales la construccin de instituciones enmarcadas en el concepto Weberiano de legalidad y racionalidad en un contexto de equidad social y econmica.
Hasta ahora, los gobiernos latinoamericanos han fracasado en la construccin de un estado semejante.

c, en algunos casos, el regreso al populismo junto al


nacionalismo econmico y a una economa regulada
por el estado.

El populismo es considerado en este trabajo como una


forma de representacin poltica muchas veces presente en
la regin. Existen dos protagonistas principales en esta
forma de representacin: el lder y el pueblo. Es una forma
de identificacin poltica por la cual el lder se proclama
como parte del pueblo y el pueblo cree que es representado
plenamente por el lder. En este proceso de identificacin
poltica, se forma un enemigo. Generalmente, el enemigo lo
forman aquellos que oprimieron al pueblo a travs de la
dominacin econmica y poltica. As, en la formacin de un
rgimen populista de representacin, la poltica y la sociedad se polarizan. El populismo no construye consenso, por
el contrario, crea antagonismos. Detrs del surgimiento del
populismo, existe, generalmente una crisis de representacin
poltica o una renovacin de la clase poltica. Mientras que
el populismo parece ser compatible con elecciones democrticas, es ms difcil que respete el Estado de derecho. El
populismo tiende a concentrar el poder en las manos del

Este fracaso produjo un cuestionamiento sobre la

presidente, minando la construccin o el mantenimiento del

democracia. La confusin se hizo presente cuando la

equilibrio de poderes (horizontal accountability).

democracia como un rgimen poltico comenz a ser


juzgada por la eficiencia de los gobiernos. A pesar de
que los aos noventa significaron la estabilizacin eco-

Juzgar a la democracia por la eficiencia del gobierno

nmica y fueron testigos de crecimiento econmico, la

es equivocado como lo es creer que el fracaso del

recesin de finales de la dcada, la crisis argentina, y la

gobierno en proveer seguridad fsica, instituciones pol-

persistencia de la vulnerabilidad econmica y la pobre-

ticas legtimas, administracin de la economa y bien-

za contribuyeron a la creacin de una fuerte oposicin

estar social significa, necesariamente, la presencia de

a las reformas neo-liberales. Esto, junto con la crisis de

un estado fallido. En Amrica Latina diferentes gobier-

representacin poltica y el colapso de algunos partidos

nos han fracasado en distintos momentos, o simultne-

polticos tradicionales como en el caso de Venezuela,

amente, en proveer seguridad, instituciones polticas,

abri la puerta a una nueva transformacin del estado.

administracin de la economa y bienestar social. Sin

Ms de diez presidentes no han finalizado sus perodos


presidenciales o han renunciado por su incapacidad

Documento de Trabajo 37

42 Ver Valenzuela, A., Latin American Presidencies Interrupted,


Journal of Democracy, vol. 15 (4), 2004, pp. 5-19.

15
embargo, el estado sigue funcionando. Un estado falli-

Algunos breves ejemplos sobre desarrollos recientes en

do representa el quiebre del contrato social y del

Amrica Latina pueden ayudar a explicar los cambios

marco legal que lo sustenta. Un estado fallido es regre-

y las complejidades de los procesos de formacin del

sar a la situacin que exista con anterioridad al con-

estado y sus transformaciones. Bolivia y Venezuela, que

trato social. Significa la preeminencia del conflicto y la

estn experimentando una transformacin poltica pro-

ausencia de consenso respecto al contrato social. No

funda y que aparecen en algunas de las listas, parecen

existe en la regin latinoamericana ejemplo alguno de

ser ejemplos apropiados para cuestionar la idea del

una situacin semejante con la excepcin de Hait.

estado fallido.

Los estados latinoamericanos estn actualmente tra-

En Bolivia, una explosin de actividades por parte de

tando de consolidar un bloque hegemnico al estilo

la sociedad civil junto a un cuestionamiento de la clase

Gramsciano en el contexto de la construccin de insti-

poltica provoc un largo perodo de movilizaciones,

tuciones Weberianas. Las demandas por la reconstruc-

descontento social y estancamiento poltico. Cuando en

cin del estado, la transformacin de las relaciones

octubre del 2003 Carlos Mesa asumi la presidencia,

sociales y de las instituciones del estado en un contexto

tanto desde la derecha como desde la izquierda sugi-

de mayor democracia se presentan desde la izquierda

rieron que el nuevo Presidente deba tener la posibili-

ms radical y revolucionaria, la izquierda ms modera-

dad de gobernar y que las demandas sociales y las

da y el centro. Polticos como Hugo Chvez y acadmi-

movilizaciones deberan suspenderse por un tiempo. En

cos como Enrique Iglesias analizan distintos modelos

este perodo de crisis Bolivia comenz a transitar un

que reemplacen el controvertido matrimonio entre la

perodo de des-consolidacin de la democracia.44

democracia liberal y las reformas neo-liberales.43


El aislamiento que el proceso de toma de decisiones
La mayora de los pases ha llevado a cabo reformas cons-

adquiri durante la puesta en marcha de las reformas

titucionales que significaron la re-escritura de la manifes-

econmicas deterior el proceso de democratizacin.

tacin del contrato social. La mayora de las reformas

Esto, junto a los pactos polticos que dominaron la pol-

incluy reformas electorales con una transformacin de

tica boliviana y produjeron que enemigos como Hugo

los perodos presidenciales y las posibilidades de reelec-

Banzer y Jaime Paz Zamora formasen una coalicin

cin. Sin embargo, en algunos casos, evidentemente en

contra Gonzalo Snchez de Losada en 1989, deterior

Venezuela y Bolivia, esta re-escritura de la constitucin

la credibilidad de la clase poltica y su relacin con la

muestra una transformacin radical del contrato social,

poblacin. Mientras los polticos tradicionales continua-

las relaciones sociales y las instituciones del estado.

ban con sus alianzas, dos nuevos movimientos incrementaban su impacto e importancia en el escenario poltico.

No existe en la regin una percepcin de estados falli-

En las elecciones del ao 2002, Evo Morales y Felipe

dos. Existe, por supuesto, la conviccin de que el esta-

Quispe obtuvieron 20 y 6 por ciento en el recuento total,

do ha fracasado en muchos objetivos y mbitos pero

respectivamente, convirtindose en una amenaza real

que est lejos de los fracasos experimentados en

aunque siguieran siendo ignorados por los partidos pol-

Somalia o Hait. Por lo tanto, el concepto de estado

ticos tradicionales. El surgimiento de estos movimientos

fallido no est muy extendido en la regin a pesar de

reflej un alto grado de movilizacin por parte de la

que algunos pases como Venezuela, Bolivia, Ecuador,

sociedad civil. Salman sugiere que exista una distancia

Argentina, Paraguay y Colombia aparecen en algunas

muy grande entre las polticas de los polticos y las

de las listas que miden la gobernabilidad o que consi-

demandas y expectativas de la poblacin en general.45

deran a los estados que estn al borde del colapso.

43 Ver Iglesias, E., El papel del estado y los paradigmas econmicos en Amrica Latina, Revista de la CEPAL 90, 2006.

44 Salman, T. Democracy: good play, bad actors, Bolivia and the


paradoxes of democratic consolidation, Latin American perspectives,
forthcoming.
45 Ibid.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

16
Exista un dficit importante de representacin que

tidos mayoritarios. Carlos Andrs Prez y Rafael

junto a la inhabilidad de la sociedad civil de convertirse

Caldera, y con ellos los partidos polticos ms impor-

en una alternativa poltica organizada y de generar ini-

tantes, mostraron su incapacidad para interpretar el

ciativas polticas sus demandas se expresaban casi

mensaje del Caracazo y de los intentos de golpe de

siempre con el bloqueo de iniciativas ms que con la

1992 que reflejaban un cuestionamiento a la legitimi-

propuesta de nuevas alternativas- empuj a Bolivia a un

dad del sistema poltico. Mientras en la Argentina y

proceso de des-consolidacin democrtica. Asimismo, el

Per los presidentes, una vez que haban ganado las

sistema poltico y las leyes electorales promovan una

elecciones, modificaban su discurso electoral poniendo

formacin y transformacin constante de alianzas pol-

en marcha medidas neoliberales y eran reelegidos, en

ticas. La presidencia de Evo Morales presenta un gran

Venezuela confrontaban la oposicin popular.

desafo y representa un cambio dramtico para el estado y sus relaciones sociales. Su victoria electoral signi-

Hugo Chvez pareci entender el descontento y fue

fic el comienzo de un nuevo contrato social que inclu-

capaz de ofrecer una alternativa al sistema tradicional.

ye a la mayora de la poblacin, la poblacin indgena,

Desde 1992 Chvez pas de ser golpista a convertirse

en el escenario poltico. Existen algunos desacuerdos

en un lder carismtico y democrtico. En este proce-

sobre si el estado boliviano necesita ser re-construido o

so Chvez tuvo que construir su base de poder ya que,

si la nueva coyuntura poltica es un nuevo paso en la

a diferencia de otros lderes regionales como Juan

continua formacin del estado.46

Domingo Pern en Argentina o Getulio Vargas en


Brasil, no contaba con el apoyo incondicional del movi-

El proceso boliviano es un intento de transformar un

miento obrero. Para construir su poder, transform las

estado capitalista fracasado en un estado incluyente

instituciones y apel al pueblo, incluyndolo activa-

que combina, democracia, un capitalismo regulado por

mente en el escenario poltico. Su estrategia poltica

el gobierno y tradiciones indgenas. Es una combina-

fue construir su base poltica estableciendo canales

cin que representa lo que Bolivia es: un pas con tra-

directos de comunicacin con el pueblo. Su objetivo

diciones indgenas antiguas, instituciones modernas,

poltico fue, adems, la renovacin de las instituciones.

una economa de mercado y una economa ilegal. El


xito de este nuevo proceso no est garantizado.

Como otra estrategia poltica, Chvez prefiere vertical

Bolivia est an dividida y las elecciones de julio del

accountability mientras se deteriora la horizontal


accountability. An sus seguidores reconocen que existe un proceso de concentracin de poder en las manos
del Presidente. Existe, adems, un proceso de militarizacin de la poltica con las Fuerzas Armadas adquiriendo un mayor grado de autonoma e independencia
de otros rganos de gobiernos mientras, al mismo
tiempo, incrementan su papel en la economa y el desarrollo de la nacin a travs de programas como el
Plan Bolvar 2000. La ley de las Fuerzas Armadas le
otorg al Presidente control sobre ellas. Por otra
parte, Chvez ha creado una milicia civil de 2,6 millones de voluntarios que tambin se encuentra controlada por l.

ao 2006 mostraron que el modelo que Morales est


ofreciendo no es siempre aceptado. Sin embargo, la
caracterstica ms importante de este proceso es la
inclusin de una gran parte de la poblacin que haba
sido previamente oprimida e ignorada. Este puede ser,
sin duda, un paso hacia la construccin de un estado
democrtico.
Hugo Chvez ha polarizado la sociedad venezolana y el
debate acadmico. El ao 1989 fue clave en la poltica venezolana. El Caracazo signific el rechazo a las
polticas neoliberales y el comienzo de la des-legitimizacin del rgimen de Punto Fijo que haba establecido un sistema de poder casi equilibrado entre los par-

Socialmente, existen claros beneficios hacia la clase


46 Ver Moreno, I. y Aguirre, M, La refundacin del Estado en
Bolivia, FRIDE Working Paper, 2006.

Documento de Trabajo 37

ms pobre. La nueva constitucin incorpor a las amas


de casa y los trabajadores ilegales en el sistema de

17
seguridad social; el gobierno promueve la creacin de

lismo y la democracia liberal. Puede convertirse en

pequeas y medianas empresas para evitar la concen-

ms de lo mismo o puede crear un sistema poltico

tracin del capital en las grandes compaas e impulsa

democrtico con un modelo econmico alternativo que

la agricultura con el fin de disminuir la pobreza (el 84

sobreviva cuando l se retire del gobierno. Existen

por ciento de la poblacin rural es pobre). A principios

mejoras en temas sociales, sin embargo, la vulnerabili-

del ao 2002 se crearon distintos programas para pro-

dad de la economa venezolana y su dependencia de las

mover la educacin y los servicios de salud en las reas

exportaciones no se ha reducido. Polticamente, Chvez

ms pobres y la creacin de trabajos.

trae consigo muchos fantasmas del pasado.

Tras triunfar en las elecciones del ao 2006, la

Mientras estos dos pases estn llevando a cabo una

Asamblea Constituyente le otorg poderes a Chvez

transformacin de sus estados, otros pases de la

para legislar por decreto durante dieciocho meses, con

regin, que tambin estaban incluidos en la lista sobre

vistas a poner en prctica las medidas necesarias para

estado fallidos que public Foreign Policy, estn

construir la Revolucin Bolivariana, la que ha sido

poniendo en marcha una transformacin del estado

definida recientemente en trminos socialistas tradicio-

mucho ms moderada. El presidente Lula en Brasil

nales. Chvez finaliz su discurso inaugural con el viejo

tambin constituye una alternativa al neo-liberalismo y

slogan de la Revolucin Cubana de Patria, Socialismo


o Muerte. Por lo tanto, el presidente podr legislar por
decreto en temas de reforma del estado, participacin
popular, seguridad, defensa y economa especficamente en temas financieros, impuestos y tecnologa.Ya
se anunci la nacionalizacin de las industrias energticas y otras compaas como un canal de televisin.
Chvez est transformando el estado en Venezuela, sus
relaciones sociales, sus instituciones y la idea misma
del estado. La preocupacin ms crucial sobre Chvez
no la constituyen sus objetivos sino los medios que
puede llegar a emplear para obtenerlos. Existe una
obvia concentracin de poder en las manos de Chvez
que no slo deteriora la horizontal accountability sino
tambin las libertades civiles. El gobierno de Chvez es
un ejemplo de populismo que deteriora el estado de
derecho y por lo tanto amenaza la continuidad democrtica.

promueve la democracia directa sin menospreciar las


instituciones democrticas. El presupuesto participativo impulsado por el PT y el Consejo para el Desarrollo
Econmico y Social (CDES)47 son alternativas interesantes al modelo tecnocrtico de las polticas neo-liberales que, lejos de deteriorar las instituciones democrticas, las utiliza para mejorar la calidad democrtica. Adems, estas iniciativas intentan construir consenso siguiendo un modelo totalmente contrario a la
polarizacin de la sociedad y la poltica que promueve
Chvez.
Para su segundo perodo, Lula ha presentado una
estrategia econmica mucho ms moderada que la del
presidente venezolano. Uno de sus objetivos principales
es mantener la estabilidad econmica que el plan Real
estableci. La estabilidad macroeconmica es considerada una precondicin para alcanzar el crecimiento
econmico, aumentos en el empleo y una mejora en la

El presidente Chvez es el resultado del fracaso de los

distribucin del ingreso. Para alcanzar estos objetivos

partidos polticos tradicionales. Es un personaje muy

el gobierno ha propuesto la expansin del crdito, la

caracterstico del escenario poltico latinoamericano:

promocin de las inversiones privadas, el incremento

una mezcla de demcrata y lder autoritario; un popu-

del gasto pblico en infraestructura, y la reforma impo-

lista, una figura paternalista que manipula al pueblo y


a los medios de comunicacin; un caudillo militar que
le devuelve la dignidad a la nacin y al pueblo; y otro
lder poltico que intenta perpetuarse en el poder creando un modelo poltico y econmico basado en su
imagen. Chvez presenta una alternativa al neo-libera-

47 El Consejo para el Desarrollo Econmico y Social fue creado en


Febrero de 1993 para darle al sector empresario mayor acceso y participacin en el proceso de toma de decisiones. ste fue creado siguiendo
los ejemplos de los Consejos de Desarrollo de Francia de los aos 40 y
de Holanda de los aos 50. El CDES y el presupuesto participativo son
intentos de re-definir las relaciones entre el gobierno y grupos de la
sociedad civil estableciendo nuevos canales de comunicacin.

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

18
sitiva. Lula propone una estrategia econmica modera-

Colombia, Venezuela, Ecuador, Brasil, Bolivia y Chile.

da que es distinta de las propuestas por Evo Morales y

Estos procesos electorales fueron pacficos y a pesar

Hugo Chvez.

de que hubo algunas voces que mantenan la existencia


de fraudes, stos no se han podido comprobar.

El panorama poltico de la regin es diverso. Los

Mientras algunos pases re-eligieron presidentes, algu-

gobiernos latinoamericanos estn presentando distin-

nos les dieron segundas oportunidades a antiguos pre-

tas alternativas para enfrentar las consecuencias de las

sidentes y otros eligieron nuevas alternativas. El esce-

reformas econmicas. Mientras Bolivia y Venezuela

nario poltico de la regin es ahora mucho ms amplio

implementan una estrategia radical de reforma del

que en los aos noventa cuando la mayora de los pa-

estado, Argentina, Brasil, Per, Ecuador, Mxico,

ses pona en marcha reformas econmicas y estatales

Uruguay, Colombia y Chile estn ms inclinados, por

similares.

ahora, a mantener las principales caractersticas del


estado de los aos noventa.

Este documento ofrece un anlisis a travs del cual el


estado puede ser estudiado en trminos histricos. La
idea del contrato social ayuda a presentar la esencia

Conclusiones

del estado y el proceso de formacin del estado como


un desarrollo histrico influido por la presencia de conflictos. El estado fallido implica el quiebre del contrato social. En estos trminos, los pases de Amrica

La primera mitad de esta dcada ha sido extremada-

Latina no parecen estar experimentado estados falli-

mente dinmica en el proceso de formacin del estado

dos. Existen, sin duda, ciertas discontinuidades en las

en la regin. Mientras los aos noventa fueron dinmi-

instituciones del estado que est todava en proceso de

cos en trminos econmicos, la regin enfrenta actual-

formacin. Hay incertidumbres y hay crisis. Sin embar-

mente tiempos polticos turbulentos. En el ao 2006

go, ms all de las debilidades, el estado como idea,

doce pases de la regin tuvieron elecciones: Mxico,

como contrato social y como conjunto de instituciones

Costa Rica, Honduras, Hait, Nicaragua, Per,

contina funcionado y en formacin.

Documento de Trabajo 37

19

DOCUMENTOS DE TRABAJO
37
36
35
34
33
32

El Estado de Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?, Laura Tedesco, Mayo de 2007
Trabajo inconcluso? Ampliacin hacia el Este y Condicionalidad Democrtica, Geoffrey
Phidham, Abril de 2007
Brasil en las Amricas: Una potencia regional pacificadora?, Susanne Gratius, Abril de 2007
Bielorrusia: Entre Rusia y Occidente, Balazs Jarabik and Alastair Rabagliati, Marzo de 2007
Europa y Rusia, ms all de la energa, Kristina Kausch, Marzo de 2007
Nuevos gobiernos, nuevas direcciones en las polticas exteriores europeas?, Richard Youngs
(Editor), Enero de 2007

31
30

La Refundacin del Estado en Bolivia, Isabel Moreno y Mariano Aguirre, Enero de 2007

29

Democracy Promotion and the European Left: Ambivalence Confused?, David Mathieson and
Richard Youngs, December 2006

28
27
26
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16

Crisis del Estado y dominios civiles en frica, Mariano Aguirre y David Sogge, Diciembre de
2006

Promoting Democracy Backwards, Peter Burnell, November 2006


Respuestas globales a amenazas globales. Seguridad sostenible para el siglo XXI, Chris
Abbott, Paul Rogers y John Sloboda, Septiembre de 2006
Cuando ms es menos: contribuir a la construccin del Estado en Afganistn, Astri Suhrke,
Septiembre de 2006
The Crisis in Timor-Leste: Restoring National Unity through State Institutions, Culture, and Civil
Society, Rebecca Engel, August 2006
Misin de la ONU en la Repblica Democrtica del Congo: Imponer y consolidad la paz ms
all de la elecciones, Luis Peral, Julio de 2006
Angola: La buena gobernanza global tambin es necesaria, David Sogge, Junio de 2006
La recuperacin del conflicto armado: Lecciones aprendidas y prximos pasos para mejorar la
asistencia internacional, Megan Burke, Abril de 2006
Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 2006
Defining Terrorism to Protect Human Rights, Ben Saul, February 2006
Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin
Doornbos, Susan Woodward, Silvia Roque, February 2006
Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 2006
Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda
Martin Doornbos, December 2005
The United Nations Responsibility towards Victims of Terrorist Acts,
Irune Aguirrezabal Quijera, November 2005

El Estado en Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?

Laura Tedesco

20

DOCUMENTOS DE TRABAJO
15
14
13
12
11
10
9

Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de accin, Luis Peral,
Octubre de 2005
Ayudando a Castro? Las polticas de la UE y de EE UU hacia Cuba, Susanne Gratius, Octubre
de 2005
Alliance of Civilisations: International Security and Cosmopolitan Democracy,
Kristina Kausch and Isaas Barreada, October 2005
Building a New Role for the United Nations: the Responsibility to Protect, Carlos Espsito and
Jessica Almqvist, September 2005
Reforma poltica y perspectivas para una transicin democrtica en el Golfo Prsico, Jill
Crystal, Julio de 2005
Agresin, crimen de agresin, crimen sin castigo, Antonio Remiro Brotns, Junio de 2005
Espaa y el Magreb durante el segundo mandato del Partido Popular. Un perodo excepcional,
Laura Feli, Mayo de 2005

Los instrumentos de la UE en la prevencin y gestin de conflictos, Javier Nio Prez, Abril de


2005

Contribucin espaola a la construccin de la paz. Razones y propuestas para la elaboracin


de un Plan de Accin, Luis Peral, Abril de 2005

6
5
4

Espaa y Marruecos: hacia una agenda de reformas?, Richard Gillespie, Abril de 2005

3
2

El Islam poltico: est listo para comprometerse?, Emad El-Din Shahin, Febrero de 2005

A proposal for governance of the Gaza strip in the context of the announced Israeli
withdrawal, CITPax, an initiative of Shlomo Ben-Ami, November 2004

Cmo juzgar a los acusados de actos de terrorismo?, Jessica Almqvist, Marzo de 2005
Reflexiones sobre la reforma del Servicio Exterior de Espaa, Carlos Espsito,
Febrero de 2005

El Proceso de Barcelona, diez aos despus: Un modelo para afianzar la reforma rabe?,
Richard Youngs, Enero de 2005

Documento de Trabajo 37

Recientemente, el concepto de estado fallido influy los debates en desarrollo y ciencia poltica. Los pases latinoamericanos han sido incluidos en algunas de las listas
que se realizaron para medir la existencia de estados fallidos. Este documento de
trabajo argumenta que la problemtica del estado latinoamericano se entiende en
su totalidad a travs de una teora del estado que reconozca el complejo proceso de
transformacin que las instituciones polticas han venido sufriendo en la regin.

Durante las ltimas dos dcadas los pases latinoamericanos han puesto en marcha
profundas reformas polticas y econmicas. Sin embargo, a pesar de ellas, persiste
la distribucin desigual del ingreso. La transicin democrtica signific cambios
importantes pero no ha solucionado el problema caracterstico de esta regin que ha
sido histricamente la inequidad en la distribucin del ingreso. Sin embargo, esto no
debera ser considerado como un rasgo de estado fallido. En realidad, debera analizarse como el resultado de un desarrollo histrico. Asimismo, debera interpretarse como una consecuencia del hecho que el estado en Amrica Latina est an muy
lejos de haber alcanzado su formacin completa. Los conflictos y las debilidades que
aquejan al estado en la regin tienen su origen en un proceso muy complejo de evolucin histrica.

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