PROCURADORIA-GERAL

DO DISTRITO FEDERAL
GABINETE
PROCURADORIA ESPECIAL DA ATMDADE CONSULTIVA
PRCONlPGDF

Q~
.
-1

PGDF
PROCURADORIAGERAL
DO DISTFtITO FEDERAL

PARECER nO:359/2015 - PRCON/PGDF

Processo n": 020.001.843/2015
Interessado: Procuradoria-Geral
Assunto: Consulta Parecer

do Distrito Federal

EMENTA:ADMINISTRATIVO.CONSULTA.
PROFIS. RESSARCIMENTO AO ERRIO.
IMPRESCRITIBILlDADE.
ALCANCE DA
RESSALVA CONSTITUCIONAL PREVISTA
NO 55" DO ART.3' DA CF. MATRIA
CONTROVERTIDA.
RECONHECIMENTO
DA REPERCUSSO GERAL (RE 669069/MG).
- A leitura da ressalva prevista na parte final do 5"
do art.37 da Constituio Federal converge com
uma exegese mais restritiva, que pressupe no
apenas a existncia de um dever jurdico de
indenizar a Administrao, mas tambm o
cometimento de espcie de illcito capaz de afastar
de forma absolutamente excepcional os efeitos do
tempo sobre a pretenso restituit6ria do Estado;
-H de se ter em mente o reconhecimento, pelo
STF, da Repercusso Geral sobre a matria.
Embora o julgamento esteja suspenso, os votos j
proferidos sinalizam a adoo de um entendimento
mais restritivo acerca do alcance a ser dado
ressalva da imprescritibilidade, paca acingir apenas
as
pretenses
ressarcitrias
de
prejuzos
decorrentes da prtica de atos de improbidade e
aos illcitos penais;
- Enquanto no concludo o julgamento da
Repercusso Geral, todas as cautelas devem ser
adotadas no momento da avaliao do caso
concreto, em havendo dvida, deve-se pugnar pelo
ajuizamento da ao de ressarcimento, em
particular, quando presente a m-f associada a
indcios de pr~ca de illcitos.

Ilustre Senhora Chefe da Procuradoria

Especial da Atividade Consultiva

I - RELATRIO
A Procuradoria
em torno

Fiscal, vista de coni:rovrsias pontuais suscitadas

do alcance da ressalva presente

na parte final do 5 do art.37 da

~

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Constituio Federal, requisita orientao acerca da possibilidade de adoo da

tese da imprescritibilidade em relao s aes que visem ao ressarcimento por
danos causados ao errio, em especial, aquelas que envolvem dbitos oriundos
de:
I.

multa de trnsito causada por servidor pblico;

ii. reparao civil em acidente de veculo pblico (causado por

particular ou servidor);
lll.
IV.

creditamento de verba paga a maior a servidor;

creditamento de verba a servidor falecido, levantada por
terceiros;

v. tomada

de

contas

especial, decises

do

TCDF

improbidade administrativa.
o relatrio.

11 - FUNDAMENTAAo
II.1 - Co"siderafts Gerais A Imprtscritibilidotk
Prtcede"tes

JIIrisprtlde"ciais

do Afo de Ressamme"to

Ao Errio -

e da Casa.

Em anlise controvrsia alusiva ao alcance a ser dado ressalva

inserta na parte final do 5 do art.37 da Constituio Federal, que cuida da
imprescritibilidade das aes de ressarcimento ao errio.
Assim dispe o mencionado dispositivo:
"ar/.)7 ...

(. ..)
5'A Lei estabelecer os pratos e prescrifo para ;/lilu pratiados por '1*aJq*er
age"te, servidor 011"o,

.""

ti, "".";.,.,

q'"

COMUIII
prtjllzos

e."

ao errio, ,.,sslIl'tll., li' ,."p,#

(destaque oosso)

A norma em referncia tem sido alvo de polruica no mbito da

doutrina, da jurisprudncia e dos Tribunais de Contas, que se dividem,
basicamente, em trs linhas interpretativas quanto leitura do texto:

(i)

imprescritibilidade alcana qualquer tipo de ao de ressarcimento ao errio;

(ii)

imprescritibilidade atinge apenas aes por danos ao errio decorrentes de ilici~

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penal ou de improbidade administrativa;

(i)

o dispositivo no consagra

imprescritibilidade alguma.
Entre os que defendem a tese da prescritibilidade da ao de
ressarcimento de danos ao errio encontram-se Ada Pelegrinni Grinover', Elody
Nassar" e, mais recentemente, Celso Antnio Bandeira de Mello', que, revendo
seu prprio entendimento, assevera o desacerto da tese que sustenta a

1 "a regra inserta no 5' do art.37 do Constitviilo Federal no estabelece uma taJCaIiva imprucrilibilidatle
em
re/ollo prelelulJo renarcimenk> do orrio, uttJndo tomb", tal pre_n8lIo Slljolla a prazoI prucricioNJ/s
estaJudos no plano infraconstituciomr'
"(Temas de Improbidade Administraliva" (coordenadores: Flvio Cheim
Jorge, Marcelo Abelha Rodrigues e Eduardo Arruda AIvim), Rio de Janeiro, Lumeo Juri., 2010, Titulo" AIo de
Improbidade Administrativa dccadencia. Prescrilo", subdtuIo 3. A prescno e a regra inserta DO parigrafo 5.'
do art. 37 da CoosIituiIo Federal. as regntS da Lei 9.429192.
1 Necessrio observar que, na lUptese do art. 37, 50, segunIJ parte, dois principias se chocam: de um lado, a
necessidatle do reuarcimenk> ao orrio pblico o a observllncio do principio do Indi.JponIbllldotk do Ink,....e
pblico e, oulro, o ataque ao principio do establdade dos relaes constitudas no tempo, fundamento
principal do brslituta do pre8Cl'ilkJ.
OS trilnmais incumbe firmar o verdadeiro critrio. anle a hiptese posta. No entanlo. colocamo-nos junto
daqueles que ontm</e", """ poder ",bsl4t1r a Imprescritibllidatk dellStlS aes, pol4 que contrrio aos prlncipios
gerais regentes do instituto prescricional.

[...]
Destarte, o entendimento de que as aes de ressarcimento seriam imprescritiveis, sem limiles temporais, ainda
que e", defesa do principio do Indponlbllidatk
do potrlIIInio pblico, est a ",.,..,cer maior nukn/lJllo por
parte do doutrina e do jurisprudlncio. Nilo .fensvel
anular-se os principias lxul/aru do &todo de Direito,
quaI4 sejam. o principio do segurana e do establlidatk dos re/aiJu jruidlca&. Se", regras estabelecidos para o
tempo. os processos jamais chegariam ao fim. Afinal as formas tm por objetivo gerar segurana e
prevl4/bllidatk.
A garantia do correta outorga do /ulela jurisdicional est precisamente 110 conhecimenk> do perlodo _mporal a
",percorrido
por aquele que busca a solullo para uma .Itvallo co1lj/1Iuoso.
Ademais, aUm dos princpios expressos, existem tambm no conluio constilucionaJ princlpios impIlcitos 011
decorrentes daqueles, se", falar dos principios consagrados pela teoria gvaJ do Dlnlla, como o caso do
SIlperprincfpio da segurana jurdica.

[...]
J diueram

OS doutos, com inexcedivel propriedade, qve o sistema jurdico todo harmonioso que no admite
~,
e a imprescriIibiJidatIe, Ilmlk., seria uma delas.
As aigincias de uma ordem pblica Impe", que se declare que quando pre.suposro se revela insuficiente,
""" h6 _ira
de salv-/o, destacando- o do corpo para 8USIen/Qr as vigas da harmonia jurldico.
Demal4 disso, o problema do prescritibllidatle se encontra na definii10 exata dos exigincios do ordem pblica e
do Iromwnio sacio/.
[...]
O
Im. rece ser enfrentado com serenidade e corage'" porque a lnulstlnclo de restrii10 temporal aos
/tu puniendl do Estado pe refns pessoas flsicas e jruidlca&, alm de representar ofensa ao devido processo legal
/mcrito ""s direitos fundamentais do Carta Polllica. (Nasser, Elody. Prescrilo na administralo p6blica. 2. ed.
rev. atual. ampl. SI<>Paulo: Saraiva, 2009.p. 345-354).
J "Al a 26" ediilo deste Curso admitimos que, por fora do 5' do art. 37, de acordo co'" o qual os prazos de
prescriilo para Ilfcltos causados ao errio serao e.tabelecidos por lei; rusoJvadas as respectivas aJu de
IVStlI'CtmenlO, estas ltimas seriam imprescritiveis. certo que aderlamos a tal emmdbrumlO com evidenle
dacOlfforto. por ser bvto o desacerto de tal solu40 normativa. Com eftiJo, em tal CIUO, 0& lwert:kilw de que",
utlwsse incurso na IUptesepoderiam ser acionados pelo Estado meso decorridas algumas geralJes, o que
gerario a maI4 radicai /megurana jurldico. S/mp/esmenu """ poreclo """ /rawr como fogfr de tal d1sparak,
ank o leor desatado da linguagem constitucional.
J """ aMriIruM a 141 desabrida 1nk/eclJo (...)
Nilo , cr(.ol que a Conslilul4o possa abonar resultados t40 radicalmente adverso. aos principios que adota no
que COllCerM ao direito de defosa. Destmte, se a isto se arrega que quando qIIif estabe',=
a /mpre3crilibilidtJde
a ConstiJuilJo o for. expressamente como 110art. 5", tscs. UI e LXIV (crimes de racismo e a40 armada coara a
ordem co,..tibIcioNIJj - o sempro .". mDIhia perwJ que, bem por 1410,...., se
poI4 ...., IIltrapassa ""'"
vida - attJa mais se robustece a tese adversa imprescritibilidade. Eis. pois. qIU! reformantOs lIOSSQantt!rio~
entmdImento na mDIhia. (BANDEIRA DE MELW: 2014, ps. 1092 -1093)

0_,

clJ=---~-'_..
_-----_._-Prc.,m no~OOJ~'-!~I
R:;bric".di{~3!~~U!a
1.(31~:b
Fo!ha n'

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imprescritibilidade

com respaldo na parte final do so do art.37 da Constituio

Federal.
De outro
imprescritibilidade

lado, ainda que em tom de crtica e lamento,

defendida pela maior parte dos intrpretes

como exceo constitucional

do poder constituinte

a tese da

da Constituio,

ao princpio da segurana jurdica e opo expressa

originrio dissentindo,

alguns, apenas em relao ao seu

alcance.
Sob essa perspectiva, assinala Jos Afonso da Silva:
" A prrsmJibiJitJmk, trI11IfJ.forma
depmIa tia ~
de diniJo, />liaitrri4 de "" libllar, I
prilldpio gmJi tio dirr:ito.NIJ smi, pois, de e.rtrrJl/har1/'" otOmI1I/ prrs<rfIJalilltillistraJir.w
sob lI<rioJ asptdoJ, 1/_ 1/1141/'" s prrltlues de illlnrssatias "" f- tia Adlllillislrrlfio, 1/"'"
1//101/'"
s tsta t1I/ fde admillislrodtJs.htim i up.&iaIm'I/U "" rr/a;IJaos ilkim
alilltillllrrlltllJJ.S. a AdlllillhrlflJ I/IJ """" ~
J1I4 fIjmIf4 mptIlISabilitiade
tio agtIIu, a sea il/irriagera a pmIa de o SOliNsjHrSlIJ"'I/t/i. oprilldpio 1/'" "'lISta tio arl. 37,
J So, 1/'" dispe: '~ lIi .stabtkmr osjrr.(pSdeprrsmIJpanz iIkiIo.r prati&atioJpor 1/1I4iq"".
agel/U, servitIor O" I/IJ, 1/'" (aMSt1I/ prrjMf.(p ao mirio, msalvadas as rrsptdivas afeS de
rui","",,,,"": Vi-st, pom", 1/'" h IIIIIa""alva aoprilldpio. Nt1II bltiopnstrwmi. AptIIas a
"P""'fIJ p"IIifIJ tio iUato, I/IJ, porm, o dirri'" tia AdmillhrlflJ ao "ss"'""''''''',
il/de'"'ct1flJ,tioprrjMf.(p~atio ao mJrio. IIIIIamsalva ",lISIibIciollill" pois, i~astve~ fII4S,
por m1<J, destOi/llf.tiosprindpios jltrfdUos, 1/'" I/IJ SO&rJfTt1l/
l/"t1I/ fica i_
(tiomritlllilnu 1/0
fIIC/lmt
is). D'.-II .ui.
l Ahti.tr*fl.
i.1t"h p".i.
tU
i.prlltritillili , lIipll'lI & rith,..tU." (Silva, Curso de Direito
ConstitucionalPositivo",31' ed.,MalheirosEditores,2009,p. 673). (destaque nosso)
11111

No mesmo
constitucional

tom crtico,

no sentido

embora

reconhecendo

da imprescritibilidade

a dico

do texto

das aes de ressarcimento,

Manoel Gonalves Ferreira Filho, faz o seguinte registro:

"Parr"", d.d,,'(jr-SI d"as rrgral d'lf, text ",al rrdigido. U",a, (ol/(Oml/f, sal/fo
pelo i/{rifo; outra, reparafo do prrj"'zo. Q"allfo ao prillteiro aspecto, a I/ortl/a 'cbao
110 lItolhado ': prrvl 1/'" a iIi fix OI rr!putivol praZ'1 prr/mriollai!.
Q"anfo ao
seg""do, estabeleee-s d, fortl/a fallg'lIf, a illtprelmfibilidad,
das afes vilando ao
nuamlllelllo

dos pnjllltos

rallsado/.

A i",presmtibilidad,
I SllItprr (ond",ada pela do"trilla, Slja I/"al for o se (a",po;
.lIfrrfallfo, & ,Ii,.i." I, st,. p.,.
,.'.,i., p,,..,,.,. ,
.i.,.Ii (v.arl.S", XVI , XUV)".
(Comentrios Constituio Brasileira
de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, p.260) (destaque nosso)

,I.

Celso
constitucional,

Ribeiro

Bastos,

comentando

referido

dispositivo

tambm assinala o propsito da imprescritibilidade:

"No q'" tallge aos dallos rivis, o prop6Jito do uxt , to,."ar j",prm,.;ti"is
,.,.,.-11 PII. I. & ,,;'.i.'I

visalldo ao ressarcimesto. I, 1

u"..

l ,..zr. I. P,.,urili.i/iI.I"

"I.Ii" ,."

f.'

I II.P'"

as tlfes

p". ISS
,.& 'rJ.,1

IN"/;.
li, , , .s tlir,;'.,." (Comentrios
Constituio do BrasiL Sariava, Tomo IH, pg.167) (destaque nosso)

J..J..

Folha nO

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Sob o ponto de vista do Direito Administrativo, aliam-se tese da

imprescritibilidade:Maria SylviaZanellaDi Pietro" e CarvalhoFilho', sob a perspectiva
da necessidade de recomposio do errio, enquanto relevante componente do
patrimnio pblico e da prpria sociedade, que se sobrepe sobre o interesse do
particularde no perturbaoda situaoanterior.
vista do dissenso doutrinrio, cumpre aprofundar um pouco mais o
debate para verificar o efetivo alcance a ser conferido ressalva constitucional.
Juzos de ponderao so necessrios para que se possa extrair do
dispositivo constitucional em referncia um nico comando normativo, que
viabilize uma interpretao razovel, clara e sem tantas incertezas.
Na hiptese, percebe-se claramente instalado o conflito entre o
princpio

da

segurana

jurdica

princpio

da

supremacia

da

indisponibilidade do interesse pblico. Via de regra, a coliso de princpios

constitucionais questo enfrentada pela doutrina e jurisprudncia, por meio de
tcnica de hermenutica em que se persegue, sobretudo, a concordncia prtica
ou a harmonizao dos princpios contrapostos por meio de uma leitura que os
preserve e os concretize efetivamente'.
Nesse tipo de juzo de ponderaono se procura atribuir,de imediato,uma
prevalncia absoluta

de um princpio constitucional sobre outro, mas, sim, aplicar

simultaneamente os princpios em coliso, compatibilizando-osda melhor maneira

possvel, ainda que se faa necessria a atenuao parcial de um ou de alguns dos

princpios em choque. Se frustrada a tentativa de se harmonizar os princpios

constitucionaisem conflito, por absoluta impossibilidade,busca-se, ento, decidir pela
prevalnciade um princpiosobre o outro a partir de uma avaliaoacercada dimenso
do peso ou da importnciaque os princpiosassumemfrente ao caso sob exame'.
Esse exercciode interpretaoconstitucionalhaver de ser objeto de uma
construo lgico-jurdica, que atrai a invocao de outro princpio o

da

'Di Pietro. Direito administrativo.21 ed, 2. ro-impr.sao Paulo: Atlas, 2008, p. 789-790
, CARVALHO ALHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 25' ed. rev., atual. e ampla. So Paulo:
Atlas, 2012, p.1092
Essa tcnica de enfrentamento de coliso de princlpios constitucionais tem sido muito utilizada em julgados do
Supremo Tribunal Federal, entte os quais citamos, apenas a titulo de exemplo, os profi:rido. em sede do pedido de
medida cautelar em aao direta de inconstitucioualidade no 2.0S4/DF, em 17.11.1999, da reclamallo n 2.040/DF,
em 21.022002, e da interveno federal n 2.91SISP, em 03.02.2003.
"cf FURTADO. Lucas Rocha, In parecer nos autos do ProcITCU OOS.3781200-2 (Ac.2709-SOI08-P) e Barroso.
Luis Roberto. Curso de Direito constitucional contcmporAneo. Os conceitos fundamentais e a construlo do novo
modelo - S' ed - Sariava: So Paulo, 2015. p.4SS/4S9.

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proporcionalidade, que funciona como um metopri1lpilJ, para se aferir racionalmente, com

base num juzo de necessidade e de adequao entre meios e fins, a deciso de se
privilegiarcertos princpios constitucionais em detrimentu de outros",
Volvendo para aplicao da tcnica questo em foco, tem-se de um lado a
tese de prescritibilidade - fundada no princpio da segurana jurldica - que estabelece
uma limitao temporal pretenso estatal de ressarcimento ao errio em decorrncia de
um ilcito, frente ao indivduo (agente do ilcito). Transposto o pmzo prescricional, a
situao se consolida e o Estado no mais dispe de meios para exigir a recomposio
dos prejuzos. V-se que a segurana jurdica proporcionada pela prescrio vai
aproveitar ao particular. De outro lado, a tese da imprescritibitidade

- fundada no

princpio da supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico - que proporciona a

possibilidade de se buscar, a qualquer tempo, a recomposio dos cofres pblicos,
enquanto patrimnio de toda a coletividade, pois formado a partir da contribuio de
todos.
Destarte, percebe-se, claramente, a contraposio entre a satisfao do
interesse coletivo e do interesse individual Essa coliso aponta para a necessidade de se
satisfazer ao elevado interesse de se preservar o patrimnio de toda a coletividade.
Hiptese em que o princpio da supremacia e indisponibilidade do interesse pblico h
de preponderar sobre a segurana jurdica,para fundamentar a interpretao em favor da
imprescritibilidade das aes de ressarcimento por danos ao errio decorrentes

de

illcitoB.
Nessa esteira de raciocnio Lucas Rocha Furtado', trata de forma magistral a
controvrsia enfrentada no mbito do TeU em tomo da interpretao da ressalva
constitucional expressa na parte final do 5 do art.37:
"FUrt assim tlllmfl, "" qll,tto ora "" fila, qll, o hoqll' "'"' os pritulpiDr da s,lJI1fUIf"
jIIrfdia , da npremaaa , illdisponibilidadt "" illtn"Un Jblko asSltlta-s" 111I"""""',
som o
"'fIjIitO "'"' 11", dirrikJ "" itulivitlMo Jm<fI ao EstatIo , 11IIIdirrikJ da ",IIIit1it14d1, "prm"tada
/>,10 Estado, Jm<fI QqIl,II I1IU1110itulivitlMo.
Por mf<J, a impmniJibiliJ4lle
t:OtuIiII lXt6f4 110 DiniJo. Mas .Ia pot SI Jtuti.fi-. ter IMgar
qllOndIJ se pmtar a .-..rgtI4TfIar 11111illtn"Un ",IIIitJ6 ",tuidm:uIa de alta e exaptiofllli ,,"vIItia.
Foi t:Ol1Iesse illl1lito qNt, por 1Xt1ItJ>1o,tJi.randIJao ,/wado illtmm
de SI prr.rtrwzr a ""filo e o
Estado bnuikiros, fOnJlll ",lUidemdIJs illlprrscritMi.r pelo ",lIStiIJIillfl os criI1IlS de rrz&ismo , os
,,/atioos s 0fIS de grrpos armadas "'lItm a orrIem ",1IStiIJI<lfIIIi, o EstatIo Dl1IIomiJio (illdsos
XlJI XLIV, rrspedivam'lIle, doartigo 5' da CollStilJli;o). E Iam_ t:OI1Io I1It.m10 illlllilD
de SI satisfa'(!1" ao ,14vado illtn"Us, de s. J>rUmIttr o patriM4ni4 de tado " tofIlitIitI4dI qNt SI
jllstifi" e ttlll IMgar a impmmtibilidadt
da prrfltUilo de ressartim",to da t:Ois"Jb!im "soda />,10
itulivitlMo.

in.,.....,.,.

cf. FURTADO. Lucas Rocha,

. Furtado. Lucas Rocha, in parecer

-,....~,.-

DOS

autos

cioProcffCU

005.378/200-2

(Ac.2709-5OI08-P)

nos autos do ProcJTCU 005.378/200-2 (Ac.2709-50/08-P)

FOlh'l n'

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1;

.~:-:---,--

procc>J7._Q~.O.o,l g ':l tX)1")

Rubnc711JI~t(iCJ.JlaLt};

I'l?~-~

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Em ()f/ltuo, pois, _os '1'16, na il/tnprrta;o da parti final "" J 5" "" arlil'!' 37 da
COlISlilNipIoFednrU, em '1Nese roloc_ em rotiflito os pril/plI da
jNrdia e da
lIIJ!mttatia iIIdispollibilidade do il/terrsseptibtmJ, "- prmmr uf# 10m tl'fN,II, ih modo '1Ne
se "- lXIrair daqNe" dispositilJO constil1ldonala il/ll11;oih fll'
li "k ,.

''lI''''''fIZ

pnlm/
pn".,.. ., nu.IVi.,.,. ., '.lnlp~"Iu.1h,_, ,. u.".,.,;. U
i/l,;,", .,.

li

.,i., d, fll'

lid "fll,l. pn',.,.,.

11 p.d,

h,.p.,.. u,.

'.fi.",;. ~ ,:ntijiliuu

destaque nosso)

Destarte,alio-me corrente que compreende a ressalva constitucional

alusiva imprescritibilidade, contudo, em seu alcance mais restrito, dado o seu
carter extremamente excepcional em relao ao postulado fundamental da
segurana jurdica. Entendoquenem toda ao de res8areUnentoatrai a incidencia
do dispositivo COD8titucionaIem referencia. Deveras,a expresso "ressalvadas as
aesde nssartimenlo" tem o claro objetivo de distinguir as aes de natureza civil,
dos prazos prescricionais previstos nas respectivas leis que estabelecem sanes
administrativa e] ou penal, decorrentes de atos Ilcitos praticados pelo agentes
pblicos (em sentido amplo).
Nesse contexto, torna-se relevante a compreenso do vocbulo
"ilcitos", empregado na primeira parte do dispositivo em referncia, que, a
rigor, no pode ser interpretado com significao dilatada, como sendo toda
ao ou omisso contrria ao Direito. Destarte, a dico da re88alva aponta
para exege8e mai8 re8tritiva, que pressupe no apenas a exi8tncia de um
dever juridico

de indenizar a Admini8uaio,

ma8 tambm o cometimento

de espcie de ilicito capaz de afa8tar de forma absolutamente

08

excepcional

efeitos do tempo sobre a pretenso restituitria do Estado.

Alis, a temtica foi muito bem enfrentada pelo i. Procurador do

Ministrio Pblico do Tribunal de Contas, Dr. Demstenes Trs Albuquerque",

em artigo publicado na Revista do TCDF, sob o ttulo "Impnscrilibilidad. da Afo
de Regnsso Preeista no Art.37,5,

da Conslilllifo Federal", em destaque alguns

trechos:
"O flnm.no pnlcridonal
6I/rolllra-1I jNllgio ao POIIII"'. flll/dam'"lal
da segNrallfa
jNnira, prindpio alis, esfampao 110caPNI do art.5" da Carta Magl/a, razo pela
'1Nal, '1Nal/o o rol/ltil1lil/le ,,"alva as aflI . ,.,lIam""nl.,
lI faz . f.rtlla
ablolNla, Nma V'Z 'IN' essa pOllibiliae po,ria ro",pro",eler valor da "rt.za
jNnira. No exille", direitos 011 val.,.,s absolNlos, p.is ",,,, se",p" ser lo",aos
d",fro de Nma drCNnsfal/dalia. '1Ne OI torna ,,/ativos.
Ctult/Mi-SI, ,,,to, qlle li i_p,.',lriliji/itllltl, tI., ."" ti, ,.',I.r,;.,.I_, de
trata o J5 do art.37 da Co"stitllifo P,d,ra', d,,,, ser cOluid,rada,m relu

'1111

I.RevistalfCDF

n 30 - T.l - 2004

rt/

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d.vido, 1'",,0', O" Jlja, .p, s p.l,

Slr .1111".1.
f " illd/.
pr.,i l. p,l 1,'." '.Slj.r,
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111"
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"tlri.,
"p" ,i.l.,
' #1'., rllp s.IIUil , .i.i!, enlendida a'l"i Dmof 0111'do direito d,
reuarrimenlo da Admillislrafo Prbli,a.
'I'" ,omtlll, sesta hipteJl a reJJalva ,olltida lia part, filiai da rilada 1I0""a
,01l,tilllonal ganba relevojllndi,o. Impre,rindlv,1 o dtIlaqll' filiaI para 1"' JI
,videnri.
.p, s "p" ui. p.tri i.1 I. ill.it.
I i.p"stritl.-I,
.i, , SI s ', is ".Slflll
i.s I. I'"
(ad",illislratiua ./011ptllal) '1"'
tero selU pratos pre.uririollais prevtol 111Ilei.

f.'

Ness senti, apMas o, alo, praticados '1"' d,mollJlrtnr ter o .1,'."

., 1
Ip., ,. s,.,il.
1.,., ,
u,,,.
p"j.I" p.,ri.,.i.
p,,"Ii
IIli I,"s
~ i.prll.rili#lUil.l,.
Pois, aIlJlIII, o ,I,mulo Nllpa, lIo bav,ria
respon,abilidad. da nalureza admillislrativa./ ou ml1lillal a ser ap"rada "portalllo,
dtIl/t(l!,ria ,diro d. 1I0""a para JI preutr a pre,mro d, p"I'"'.1! P""itivas do
Estado. S Ol1ltlll,JI prf!<Tev, o falo '1"' pod, gtrar Pllllif.tI, '1"' p"UlIp' dolo 011
Nllpa do agenteprbliro.

f.'

(. ..)
Ness diapaso, a leitllra a ser dada "'gra Dlllida110art.37,IS, da COII'litl/ifo
Federal "o deVI ser mais dilatada do /f'le SI pode extrair do conteldo normativo
,xp,.,uo. Na v,rdad" est-s a pOlldlrar dois prilltlpio, DII,tilllriollais:a Jlgllrallra
jundira e a illdisponibilidad. do interessprbli,o.
Cal,ado lia lifo d. AI.x~, pode-s au,v,rar '1"' a ,oll/f. a (ol/folO' ",Ire prinPio,
(o1lt/i/lldon,,;s deve .111'dada 110 cas OIlCNto, podendo, 1111etl,.",inada situafo,
prtpollderar '11I 111Irr/aFo ao Olltro I, ,11Iolltra olUio, ti ord,. i.flerte-sI. Todavia,
na hiptese, ora tratada, o//Sando 11111 P01ltO, poe-se, de lo""''' abstrata, (o"cllIir-1I
i.pr"rili#lUil.l,
I,
Ir".
p.rl,
fi 1 I. lispuiti.,
slil i 1 ,. ,,1. s ,.', p",
,,,",r
s hipllllll
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1,'." p"#lIi , 1.,. S'.S',
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1., p.is .11111 Sll
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, #11., PlSsi"Ui , ti, p ir-SI .l.i.islr.ti
,."

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ri.i

f.'

J.,.t,

t '.tll.(destaques

nossos)

De se argumentar, outrossim, que a imprescritibilidade das aes de

ressarcimento dos danos causados por ilicitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, estabelecida no art.37,5, CF, deve ser interpretada em
conjunto com a Carta Magna em que se insere tal dispositivo.
H de se considerar, para esse fim, que no art.37 da Carta Poltica que traz a relao dos princpios regentes da atuao da Administrao Pblica so disciplinadas as sanes imponveis

ao ato de improbidade administrativa,

que, em sua essncia, representa ofensa direta ao princpio fundamental da

moralidade e por isso mesmo considerado de alto grau de reprovabilidade. Sob
esse enfoque, o ressarcimento relativo aos danos

por ato mprobo pode ser

buscado a qualquer tempo, ainda que transcorrido o prazo de prescrio para

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apurao e aplicao de penalidades para esses ilcitos (art. 23 da Lei n"

8.429/92).
Igual raciocnio deve ser adotado em relao pretenso ressarcitria
de danos / prejuzos /leses decorrentes de ilcitos penais praticados em face do
Estado, cujo alto grau de reprovabildade justifica e configura hiptese de
exceo regra da prescritibilidade.
No obstante a nossa convico pessoal, que aSSOClaa ressalva
constitucional relativa imprescritibilidade s aes de ressarcimento de danos
decorrentes de ilcitos tipificados como de improbidade e como ilcitos penais,
h de se admitir que no mbito doutrinrio o tema remanesce polmico. E, no
se pode dizer que em sede jurisprudencial o mesmo j tenha sido pacificado.
A rigor, a relevncia e a transcendncia da questo constitucional fez
com que o Supremo Tribuna Federal decidisse, por unanimidade, em favor do
reconhecimento da existncia de repercusso geral da matria veiculada no
Recurso Extraordinrio (RE) 669069/MG,

em que a Unio, sustentando a

imprescritibilidade da ao, insurgiu-se acerca de acrdo do TRF1" Regio, que,

ao negar provimento apelao e remessa oficial, consignou ser quinquenal a
prescrio referente indenizao por prejuzos causados ao errio, no
relacionados

a atos de improbidade,

eis que decorrentes de acidente de

veculo. 11
Anote-se que, em 12 de novembro de 2014, o Plenrio do STF iniciou o

julgamento do RE 669069/MG, ocasio em o Ministro Teori Zavascki, negou

provimentoao recurso da Unio,sob o argumentode que se deveriaatribuit um sentido
estrito aos ilcitosprevistos 5 do artigo 37 da ConstituioFederal,conforme extrato
de ju1gamentopublicadono Informativon" 767 abaixotranscrito:
INFORMATIVO N767
TTULO
Ao de ressateimento e imprescritibili<bde - 1
PROCESSO

RE-669069
ARTIGO
O Plenrio iniciou julgamento de recurso exuaotdinrio em que se discute a
imprescritibilidade das aes de ressarcimento intentadas em favor do errio. No
11 Ementa: ADMINISTRATIVO. PRETENSO DE RESSARCIMENTO AO ERRIO. PRESCRI~~/
INTERPRETAO DA RESSALVA FINAL PREVISTA NO ARTIGO 37, SO, DA CONSTITIJIV

FEDERAL. EXISttNCIA DE REPERCUSSO GERAL. A_ta

rq>en:USdo gaa1 o """""" CXIraordOWio
DO
qual se dio a1conce da imprcscritlbilidodc da .- de i
C_
ao cririo pevista no artigo 37,
SO, da CoostituiIo FcdenII.(RE 669069 RG, Rclator(a): Min. TEORJ ZAVASCKI, julgado em 0210812013,

ACRJ)O ELETRNICO 010-166 DIVULG 23-1)8-2013 PUBLIC 26-1)8-2013)

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caso, o Tribunal de origem consideram prescrita a ao de ressarcimento de

danos materiais promovida com fundamento em acidente de trnsito, proposta
em 2008, por dano ocorrido em 1997. O Ministro Teod Zavuc:ki (relator)
negou provimento ao recuno, no que fui acompanhado pelos Miniltroe
ROIa Weber e Luiz Fux. Mencionou que a controvrsia juddica diria respeito
ao alcance do disposto na parte final do art, 37, 50>, da CF (" 50> - A lei
estabelecenios prazos de prescriopara illcitospraticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadasas respectivas aes
de ressarcimento'} Afumou nio haver dvidas de que a parte final do
dispositivo constitucional em comento veicularia, sob a forma da
imprescritibilidade, uma ordem de bloqueio destinada a conter eventuais
iniciativas legislativasdisplicentes com o patrimnio pblico. Todavia, nIo
seria adequado embutir na norma de impreac:rltlbiHc!ade um a1canc:e
ilimitado, ou limitado apenai pelo contedo material da preteneio a ser
exercida - o reuarclmento - ou peJa caUla remota que dera origem ao
desfalque no errio - um ato iHcito em sentido amplo. Friaou que, de
acordo com o lietema conetitncional, o qual reconheceria
a
prescritibiHdade como principio, se deveria atribuir um sentido eatrito _
iHcitos previatol no 50> do art. 37 da CF. RE 669069/MG, rei. Min. Teori
Zavascki,12.11.2014.(RE-669069)
TTULO
Ao de ressarcimentoe imprescritibilidade- 2
PROCESSO
RE - 669069
ARTIGO
O relator fixou tese de repercusso geral no sentido de que a
impreac:rltlbiHdade a que se reRre a aludida norma diria respeito apenaa a
aes de res...,imento de danos decorrentes de ilfci_ tipificados como
de improbidade admini.uativa e como iH~
peaais. Recordou que, no
CAIOconcreto, a preteneio de ressarcimento eatada fundamentada em
IUpoato iHcito civil que, embora dveaae cauaado prejufzo material ao
patrimnio pbHco, nIo revelaria conduta reveadda de grau de
reprovabfHdade maio pronunciado, nem se mOluada eaped.hnente
atentatria aol principiol constitucionaio aplicveio Adminiatraio
Pblica. Por e8IIa razio, no seria admi ivel reconhecer a regra
excepcional de imprescritibilidade. Observou que se deveria aplicar o prazo
prescricionalcomum para as aes de indenizaopor responsabilidadecivilem
que a Fazenda figurassecomo autora. Recordou que, ao tempo do fato, o prazo
prescricional seria de 20 anos de acordo como o CC/1916 (ar!. 177). Porm,
com o advento do CC/2002, o prazo passara para trs anos e tivera sua
aplicaio ime<liata,em razo da regra de transio do art, 2.028,que preconizara
a imedista incidncia dos prazos prescricionais reduzidos pela nova lei nas
hipteses em que ainda no houvesse transcorrido tuais da metade do tempo
estabelecido no diploma revogado. O Ministro Roberto Barroso
acompanhou o relator quanto negativa de provimento ao recuno, no
que conceme demanda poota. Entretanto, reltringiu a tese de
repercuaaio geral para aaaen_ que seria preac:rldvel aIo de reparaio
de danOI Fazenda Pblica decorrente de iHcito civil Pontuou que o caso
em exame no ttlltarla da imprescritibilidadeem mstria de improbidade nem
tampouco de matria criminal Assim, na ausncia de contraditrio, no seria
possvel o pronunciamento do STF de matria aio ventilada nos autos. Em
~

10

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oeguicla. pediu vieta o Minlaao Dhw Tolfoli. RE 669069/MG, rei. Min.

Temi Zavascki, 1211.2014. (RE-669069)
Como se v, o Ministro Relator Teori Zavascki no convergiu com a tese
adotada Advocacia Geral da Unio", por entender que "o illlprescritibilidaJe o

atdida

nOf'11la

diria restaftJ aptna.r

t:fJ1fIOde

improbidade admittistraJilJ(l

qllt

se rifm o

t1ftsde ressarcimmftJde danos decomnles de i/kitos tipift=ios

e como illdtos ptnaiI'. O Ministro Relator foi acompanhado

pelos Ministros Rosa Weber, Luiz Fux e Roberto Barroso. Aps, o julgamento foi
suspenso em razo do pedido de vista do Ministro Dias Toffoli
A deciso que se aguarda tem enorme relevncia jurdica, tendo em vista a
existncia de vasta jurisprudncia em sentido divergente, inclusive, no mbito do prprio
Supremo Tribunal Federal, a exemplo do entendimento manifestado no julgamento do
Mandado de Segurana n" 26.210/DF, sob a relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski,
cuja ementa, aos 10/10/2008,

restou assim publicada:

'EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNrAO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAAO DE
RETORNAR AO PAS APS TRMINO DA CONCESSO DE BOLSA
PARA ESTUDO NO EXIERIOR. RESSARCIMENTO AO ERRIO.
INOCoRRNCIA DE PRESCRIAO. DENEGAAO DA SEGURANA.
I - O beneficirio de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Pblico,
no pode a1egar desconhecimento de obrigllo constante no contrato por ele
subscrito e nas normas do rgo provedor.
11 - Precedente: MS 24.519, Rei. Min. Eros Grau.
III - Incidncia, na espcie, do disposto no art, 37, 5, da Constituio Federal, no
tocante alegada prescrio.
IV - Segurana denegada.
De se assinalar,
Contas

da Unio"

que o Superior

ainda vm seguindo,

Tribunal

em grande

de Justia"
parte

e o Tribunal

dos julgados,

de

a linha

11 cf.

Noticias STF: bttp:l/www.stf.jus.br/portsVcmslverNoticiaDetalhc.asp?idCoo1euclo-279644

confonne expostano Parecer n" 100/2012lDECORlCGUlAGU:Ements:
IMPRESCRfI1BILIDADE
DAS
AOES DE RESSARCIMENTO AO ERRIO. INTERPRETAO DO ART. 37, '.", DA CONSTTIUIO
DA REPBLICA. POSIO CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO SENTIDO DA
IMPRESCRITlBILIDADE
AMPLA, ALCANANDO TODO TIPO DE ILICITO. MATRIA J APRECIADA
NO PARECER N" 27/2011/DECORlCGUlAGU.
A imp .e.critibilidodc das lII!esde resson:imcoto ao eririo prevista no art. 37, '.", da CODsIituilo da Rep6b1ica
alcana todo tipo de ilcito, confonne vem decidindo o Snprerno Tribunal Federal desde 2008.
14 SI<> inllmeros os preccdentcs
da SeIo de Dilcito Pblico tamb<!m os mesma esII:ira de peDell!DSOIIIIIIII"''''Oto:
(REsp
1347947IMG, ReI. Ministrs ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,julgsdo
em 2010812013, DJe 28108/2013;
REsp 1U6'19/RO, ReI. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 1810612013, DJe /06/2013;
REsp 1312071IRJ, ReI. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, ju1gado em ~'/2013,
DJe
22/0'/2013; AgRg no AgRg 110 AREsp 179.921/sP, ReL Ministro SRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 09/04/2013, DJe 1S104/2013; AgRg no REsp 13197mSp,
ReI. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/12/2012, DJe 0'/0212013; AgRg no AREsp U'.2~P,
ReI.
Mioistto HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 06109/2012, DJe 17109/2012; e AgRg no
AREsp 76.98'1MS, ReI. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 03~'/2012,
DJe ~
18105/2012).
13

Fei'," :1' __ ..__

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jurisprudencial adotada no MS n 26.210/DF, que revela uma interpretao mais

ampla da ressalva prevista no 5 do art.37/CF, de modo a alcanar todo tipo de
ilcito (administrativo, penal e civil).
No mbito local, o tema tambm objeto de divergncia, todavia,
observa-se

direo

do

TJDFT

no

sentido

de

reconhecimento

da

imprescritibildade, com distino do cometimento de ato ilcito meramente

civil, hiptese em que no estaria afastada a prescrio;"
O Tribunal de Contas local, por sua vez, associa o reconhecimento da

tese da imprescritibilidade presena de m f na prtica do ato danoso. Vide

Informativo/Boletim 033/2014:
PROCESSUAL RESSARCIMENTO AO ERRIO. PRESCRIAO.
da prescrio
.IIiIl se apHca &08 casos
por dano caueado
Adminisualo,

O instituto
responsvel

"SMULA N' l8lIfCU:"A.

daDo ai eNM ~

de comprovada
m-fi de
tendo em viola serem

-w-.

pdD EIIIuID ,."".

..--,.
Legal: - Constituilo Federal de 1988. artigo 37. $".
Aprovolo: AcnlIo n 2166 - TCU - Plenrio. IS de agosto de 2012.
'6 (AcnlIo
n.807S64. 20040110461220APC.
Relator: CRUZ MACEDO. Revisor: FERNANOO HABffiE, 4'
Turma Cvel, DaIa de Julgamento: 11/0612014. Pub1ic:ado DO DJE: 18/0812014. P6g.: 136)
APELAO erva, ACIDENTE DE TRNSITO.
OFICIAL E PARTICULAR. REPARAO DE
DANOS AO ERRIO. IMPRESCRlTIBILIDADE.
ARTIGO 37. SO. DA CONSTITUIO
FEDERAL.
INAPUCA VEL. PRESCRIO.
OCORMNCIA.
PRAZO QUINQUENAL.
DECRETO
N 20.910/32.
INSCRIO DE DBITO. DANO MORAL. NO VERIFICADO. EXCLUSO DA ANOTAO. DEVIDA.
SENTENA PARCIALMENTE REFORMADA.
1. NIo li apllea o a. 37, I S' da Coaat1tllllo l1ederall88, q provI a _p;wei l_dado
dai alloa da
tIIJn de ~

. Fundamento

vactn,o

.. 1

10 ao ."'rIo, por se tratar d. rqn

.
teeiria.
2. A administralo
DOS C8IIOS

nccpo alIaI...

de lIidtoo d. ..ta .

Pblica se sujeita ao prazo prescricional qQinq1Ienal previsto

DO

art. 1 do Deeeetc 0 20.910132,

de ieplialo de daDOscausado por psrticulsr em acideute automobiIlstico.

3. A demanda que nlIo verse prctensIo indcnizstria contra Fazenda P6b1ica, apli com respaldo no
princfpio da simetria, o prazo qQinq1Ienal esW>elecido no art. 1 do Dc:cn:to nO20.910/32.
4. Se a oIo foi ~uizada apenas na data de 27102/2014. quando j decorridos 13 (treze) anos do apontado evento
danoso (2310112001), ou seja, quando j exaurido o prazo pr=:ricionaJ
de OS (cinco) anos, mIIa, portanto.
consumada a pr=:rilo do dreito vindicado.
S. NIo ClbsIante a ausencia de comprovolo do dano moral, uma vez pr=:rita a pielU de cobrana da alegada
divida, revela-se prudente a exclusio de qualquer infonnaio de dl!bito relacionada ao requerido sobie o indigitsdo
acidente nartado na inicial dos pie"i1tes autos.
6. Recurso conhecido.Pronunciada prescriIo. Pmvido poICialmente o recurso do ru,
(AcnIIo n.846890. 20140110294712APC. Relator: GISLENE PINHEIRO. Z' Turma Cfvet DaIa de Julgamento:
04102/20IS. Publicado no DJE: 06I02/201S. P6g.: 183)
No mesmo sentido: AcrdIo n. 78S9SS, 20040110S39424APC.
Relator: GISLENE PINHEIRO. Revisor:
ANGELO CANDUCCI PASSARELI. S' numa Clve~ DaIa de Julgamento: 3010412014. Publicado no DJE:
12IOS12014. P6g.: 202); A C r d a o n . 8 O 7 O 8 S 20100111679678APC.
Relator: ANTONlNHO LOPES.
Revisor: JAMES EDUARDO OLIVEIRA. 4' Turma Cvel, Data de Julgamento: 28/0SI2014. Publicado no DJE:
1210812014. Pg.: 118; (Acrdlo n.68S382. 201101 t 186196SAPC. Relator: GElLIO DE MORAES OLIVEIRA,
3' Turma Cvel, DaIa de Julgamento: 1210612013. Publicado no DJE: 21/0612013. P6g.: 89; (AcnlIo 0.683092.
201l0111S43039APC.
Relator: ANA CANTARlNO. RevisorANGELO CANDUCCI PASSARELI. S' Turma
Clve~ DaIa de Julgamento: OS106I2013,
Publicado no DJE: 1310612013. Pg.: l86);(Ac:nIIo n.461081,
200701l0057686APC.
Relator: FLAVJO ROSTIROLA, I' Turma Clve~ DaIa de Julgamcnlo: 01112/2010.
Publicado no DJE: 07/12/2010. Pg.: 143)
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12

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impreecritfvel8

as aes de ressarcimento

ao erio.

(Art. 37, 5, do

CF/l988).

Precedentes TCDF: Decises nos 5383/2014,4112/2014,2934/2014,2469/2014,

2430/2014, 2188/2014, 1310/2014, 612/2014, 6657/2006, 3038/1999
5374/1998.
Deciso por unanimidade.
De se registrar,
pela

Procuradoria-Geral,

controversa

ainda, o espelho
segundo

at aqui observada.

suas

do tratamento

Especializadas,

conferido
a revelar

matria
a natureza

Seno vejamos:

Pattcer n 06/20t5-PROPES/PGDF
- ADMINISTRATIVO.
AUXLIO
ALIMENTAO.
MIUTARES
DO
DISTRITO
FEDERAL.
PAGAMENTO INDEVIDO.
IMPRESCRlTIBIUDADE
DOS DANOS
CAUSADOS AO ERRIO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
1. O pagunento indevido &z noscer para o ente pblico a pretenso de
ressarcimento do que foi indevidamente pago.
2 Esm Casa Juridica -lastteada na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, do
Superior Tribunal de Justia e do Tribunal de Contas da Unio, assentou o
entendimento de que a pretenso de ressarcimento por danos ao ecirio
imprescritvel, nos tennos do 5 do art,3 7 da Constituio Federal,
3.Necessidade de tomada de contas especial a ser insmurada no imbito da
Conttoladoria-Geral do Distrito Federal,
Cora de ne.aprovaio
do Puecer n l03/20t5-PROFIS/PGDF
- DIREITO
ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. RESSARCIMENTO POR DANOS AO
ERRIO. PRESCRIO. MA F OU CONDUTA nlCITA
NO
VERIFICADAS. PRECEDENTES. PARECER Nl03/2014-PROFIS/PGDF.
PARECER N. 0231/2014- PROPES/PGDF.
1. Os crditos distritais decorrente de danos causados ao ecirio se sujeitam ao
prazo prescricional de cinco anos, exceto na hiptese de ser comprovada a m-f ou
a prtica de ato ilicito do particular.
2 A imprescritibilidade das aes reparatrias da Administrao Pblica, conforme
dispe o artigo 37, 5, da Constituio Federal, restringe-se aos casos em que a
leso ao eririo decorreu de ato il!cito ou m-f do causador do dano, que deve estar
devidamente atestada por meio de procedimento administrativo especifico ou
qualquer outros elementos de prova. 3. Desaprovao do Parecer n. 003/2015PROFIS/PGDF
Cora de aprovaio Puclal do Parecer n l04/2Ot4-PROFIS/PGDF
ADMINISTRATIVO.RESSARCIMENTO
AO
ERRIO.
CONfROVRSIASS
QUANTO A PRESCRlAO. RECOMENDAAO
DE ABERTURA DE TeE. CONDUTA LESIVA AO ERRIO.
-A instruo dos autos no denota a adoo de providncias btIaicasinvestigativas
quanto localizao do endereo atualizado do ex-servidor temporrio, deixando
transcorrer in albis o prazo prescricional quinquenal, fato que corrobora a indicao
da necessidade de apurao da responsabilidade e do prejuizo, por meio da
instaurao de uma tomada de contas especial.
-Eventna1 comprovao de m-f ou conduta ilicita atrair a incidncia da ressalva
constitucional alnsiva imprescridbilidade do direito da Administraco vindicar o
ressarcimento dos prejuzos resultantes de ilicitos, a teor do disposto na parte final
do 5 do att.37 da CF.
-Enquanto no concludos os trabalhos de apurao de responsabilidade e afastados
08 indicios de m-f revelados nos autos, no se pode a6nnar ocorrncia da
prescrio, remanescendo a inscrio do dbito em divida ativa.
~

'.", ,.,

;'C .. "------

___

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hJ:c'S:;

3.1
.
-7'J~IS-

E."::~,,6

:"'.,~Q1..

RUbrica1:.J1rH2:J.'1atriCJJIA~ /8'1-

13

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-Aprovao parcial do Parecer nOl0312014-PROFIS/PGDF.

Parecer
nO 454/2m4-PROCAD/PGDF
ADMINISTRATIVO.
PAGAMENTO INDEVIDO A SERVIDORA PBUCA. PERCEPO EM
DUPUCIDADE
DE BENEFCIO-AUMENTAO
DURANTE SEIS
ANOS. AFASTAMENTO DA PRESUNO DE BOA-F NO CASO
CONCRETO.
IMPRESCRITIBIUDADE
DAS PRETENSES
DE
RESSARCIMENTO AO ERRIO, NOS TERMOS DO ART. 37, 5, DA
CONSTITUIO FEDERAL. PRECEDENTES
DO STJ, DO STF E
DESTA CASA. I - Conforme atual entendimento dos Tribunais, refletido em
pareceres recentes desta Casa, a prescrio contra a Fazenda Pblica reIativllmente
aos dbitos de natureza no tributria regula-se pela relao jurldica subjacente,
ap1icando-se o Cdigo Civil quando tal relao for de direito privado e, por
analogia, o pl2Z0 quinquenaI do Decreto n" 20.910/32 quando no houver norma
especial de prescrio, como ocorre, em regra, com as pretenses decorrentes de
atos praticados sob a gide do Direito Administtativo. II - Tratando-se, entretanto,
de ressarcimento de dano ao eririo, a pretenso imprescritivel,nos termos do art,
37, 5, da Constituio Federal. Precedentes do S1J, do STF e desta Casa. III Caso concreto que no se amolda categoria de "errnea interpretao da lei" pela
Administrao, tratando-se, isso sim, de flagrante erro material do rgo pagador
durante seis anos, o que afasta a presuno de boa-f do servidor e impe o devido
ressarcimento ao errio. Intelignciada Deciso n" 6.806/2007-TCDF. IV - Parecer
pela inocorrncia de prescrio no caso concreto, devendo ser adotadas as medidas
administrativase/ou judiciaisvisando cobrana do dbito.
Da leitura dos precedentes

da Casa acima relacionados,

percebe-se

construo de um entendimento mais temperado, que, na esteira do entendimento

TCDF, restringe o alcance a ser dado ressalva final do
Federal, no reconhecendo

a
do

so do art.37 da Constituio

a abrangncia dos efeitos da imprescritibilidade

sobre

quaisquer tipos de pretenso ressarcitria, eis que reservada essa apenas s hipteses em
que for demonstrada a m-f ou a prtica de ilcito na conduta do particular que causou
dano ao errio.

bem verdade que as ponderaes alusivas aplicao isolada m-f

podem atrair ressalvas, isto porque a m-f no se presume, e, uma vez comprovada, no
se pode dessumir que dela decorra, necessariamente o ilcito, tampouco equipar-Ia a
tanto.
Com efeito, a m-f pode at consubstanciar, grosso modo, elemento de um
tipo penal, civil ou administrativo, mas, por si

S,

no pode ser elevada categoria de

conduta descritiva e objetiva o bastante para tipificar um ilcito. Sendo assim, h de se

indagar sobre a possibilidade de se estender

a exceo constitucional em referncia s

hipteses em que o agente, servidor ou no, esteja de m-f, sem que tenha incorrido em
ilcito.
Sobre esse aspecto, penso que a resposta haveria de ser negativa, porquanto
somente estaria albergada pela norma de exceo prevista no

-,....,.......,.-

so do art.37 da CF, a m14

(9V

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f, extemada ou no em atos efetivos,que estejaassociada pcitica do ilcitodanoso."

Entretanto, no se pode olvidar que o TCDF tem dado relevo m-f, mesmo sem
entrar no mritoda configuraoda improbidade.
Feitas essas consideraes,passo ao exame das preocupaes pontuais
reveladaspela ProcuradoriaFiscal,alusivass diversas hipteses de ressarcimen to de
crditos de natureza no tributria apresentados execuo fiscal.
II.2 - Qlltsfts Postsai:
(i)Cobra"fa d. D/bito . ["frafo d. Trnsito (1IIl1lta). R,spo'ISabilidad. d. S.rvidor

A ao de ressarcimento, nessa hiptese, tem como causa remota o

cometimento de infrao de trnsito por servidor/condutor de veculo oficial e a
responsabilidade pelo pagamento da multa imposta, que, segundo legislao de
regncia '8, atribui ao condutor do veculo oficial a responsabilidade pelo
pagamento das multas decorrentes.
Destarte, no coaduno com o raciocnio exegtico que limita o
alcance da imprescritibilidade simplesmente ao contedo material da pretenso a
ser aduzida - o ressarcimento - ou causa remota que deu origem ao dano - um
ato ilicito em sentido amplo 19. Decerto, o mero inadimplemento de uma
obrigao no pode ser reputado como o ato ilcito capaz de atrair a fora da
imprescritibilidade imposta no so do art.37/CF.
A deciso alusiva ao ajuizamento da ao exigir uma avaliao que
venha sopesar no apenas a existncia de um dever jurdico de indenizar a
Administrao, mas, sobretudo, deve verificar, caso a caso, a ocorrncia de
prtica conjugada de ato improbo ou criminoso, ou, pelo menos a presena do
embuste, da m f, associada conduta ilcita. Sem esses elementos o regresso
no ser bem sucedido e esbarrar na prescrio quinquenalr"
(ii)Reparafo Civil - Acid."t,

d, VeI&tIlo

17 sobre o dcbak: emtomo da m-f recomendamos aleitwa doParecer PGFN/CJU/COJPN No 277912012

Lei n' 9.0S3/97/CfB - artslS7,3',7',8' e '1' e 282,3', Decreto Distrital n' 32.88012011 e ResoJuIon'
U112OO3/CONTRAN
" nessesentido o voto do Min. Teori Zavascki.
(RE 669(69)

A tftulo de lIustralo, o STj, a contrario sensu, deftnlu no aresto abaixo que apenas as aes de
ressarcimento
decorrentes de atos de improbidade administrativa seriam Impresa1tfveis. Confira-se:
EMBARGOS DE DIVERGatlCIA
EM RECURSO ESPECIAL ADMINISTRATIVO. AAO CML
DE
RESSARCIMENTO DE DANO AO ERRIO NAo DECORRENTE DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
20

PRESCRIO QUlNQUENAI.
1. A pretenso de ressarcimento de danos ao errio no decorrente de ato de improbidade prescreve e~

cincoanos.
2. Embargos de divergen<:ia acolhidos.

Foi"

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e. ,

3i3

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' ...

15

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Cerne da motivao da Repercusso Geral admitida perante o STF, a

pretenso da Fazenda Pblica de ressarcimento de prejuzos causados ao errio
em decorrncia de acidente automobilstico, ocasionado por particular contra
veculo oficial, tem, com raras excees, esbarrado na pronncia da prescrio.

21

Deveras, sob o enfoque geral, a tese da imprescritibilidade no

encontra abrigo quando a pretenso de ressarcimento decorrente de il.kit2
meramente civil. Em hipteses tais, h de se fazer um juzo de ponderao que
se incline mais ao princpio da segurana jurdica, eis que ausente conduta ilcita
de grau de reprovabilidade relevante o bastante para tangenciar os efeitos da
inrcia da Administrao.
Em sendo assim, deve-se primar pela adoo das medidas judiciais
dentro da prescrio quinquenal.
(iii)Ptrepfo d R'I1IIIn.rafo a Maior - S ervidor Pbico - Rutitllifo

ao Errio

A Procuradoria Especial de Atividade Consultiva, na linha dos

precedentes da Casa 22 e da orientao do Tribunal de Contas local, vem

21 APELAO
CIVEL. ACIDENTE DE TRNSITO. VEICULO OFICIAL E PARTICULAR.
REPARAO DE DANOS AO ERRIO. IMPRESCRITIBILlDADE.
ARTIGO 37, SO, DA
CONSTITUiO
FEDERAL.
INAPLICVEL.
PRESCRIO.
OCO~NCIA.
PRAZO
QUINQUENAL. DECRETO N 20.910/32. INSCRIO DE DBITO. DANO MORAL. NO
VERIFICADO.
EXCLUSO
DA ANOTAO.
DEVIDA.
SENTENA
PARCIALMENTE
REFORMADA.
I. NIo "' .pli o .rtllo 37, I S' d. COlltil.llo
F.d.r.1I88,
q pr.ve a I.pr crltlbilidad.

da. ales de rearei to ao er'rlo~ por te tratar

de rqra

illelto. d atu.u
r t Ivll.
2. A administra:1o Pblica se sujeita ao prazo prescrtcicnal

escapelo U ' , ao. caso. de

qmqenal

previsto

no art. lOdo

Decreto n 20.910/32, nos casos de reparao de danos causado por particular em acidente
automobilistico.
3. A demanda que no verse pretenso indenizatria contra a Fazenda Pblica, aplica-se. com
respaldo DO principio da simetria, o prazo qOinqOcnal estabelecido no art. lOdo Decreto nO
20.910/32.
4. Se a alo foi ajuizada apenas na data de 27/02/2014, quando j decorridos 13 (treze) anos do
apontado evento danoso (23/01/2001), ou seja, quando j exaurido o prazo prescricional de OS
(cinco) anos. resta, portanto. consumada a prescrio do direito vindicado.
S. No obstante a ausncia de comprovaAo do dano moral. uma vez prescrita a pretenso de
cobrana da alegada divida, revela-se prudente a excluslo de qualquer infonnalo de dbito
relacionada ao requerido sobre o indigitado acidente narrado na inicial dos presentes autos.
6. RecuJso conhecido.Pronunciada a prescrilo. Provido parialmente o """""" do ru. (AcnIIIo 0.846890,
20 1401I0294712APC, Relator: GISLENE PINHEIRO, 2' Tunna Cvel, Data de JulSJIDCII!O:04/02I20t5,
Publicado 110 DJE: 06I02I201S.Pg.: 183)
22 vide precedentes citados no primeiro tpico do opinativo
"DECISO N' 66S71'l806: O Tribunal. por unanimidade, de acordo com o voto do Reildor, tendo em coo1a a
instrulo e o parecer do Ministmo Pblico, decidiu: I - acolher os procedimentIis j -.
pela __
de
Estado de Fazenda do Distrito Federal e pela Secretaria de Estado de GestIo Administrativa do Distrito Federal,
em quo os veloees CO<RSpODdcn~a 'Iifinanceiros CI8ID ~
indq> 111'. _nk:do prazo
prescricional, por se mostrarem razoveis ante o ordenamento jurldico vigente; D - orientar os 6rgIos
jurisdicionados, nos futuros ajustes financeiros quo venham a . oeai_ envolvendo concesses de
_tadorias,
",formas e penses, para: a) observar o prazo prescricional de cinco anos, tanto a favor do DisIrito
FedcnI, quanto a favor dos n:spectivos bcnefici6rios, dad. q.. do seja _III

por parte dos

rvIdores peulo.iJtas, porq to, _este do ocorreri p rIIo dOI criditoo da F.., d~

-...,.......,--

Fclha nO

.--.2~._

fh.c"y' r2cUlQQ.l~~~~
()"

Pc:b"dfJ1yY'1~ :il2:'IGUlaI).3I~.b

-----

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adotando uma posio cautelosa, conforme demonstrada no primeiro tpico

deste opinativo, que somente reconhece a imposio da ressalva constitucional
da imprescritibilidade quando resulta evidenciado indcio de conduta ilicita ou,
no mnimo, de m-f do servidor.
Anote-se, quanto a esse aspecto, que a conduta do servidor que, uma
vez notificado, recusa-se a devolver os valores indevidamente recebidos, pode
vir a configurar ilicito tipificado como ato de improbidade" e penal (peculato'"),
hipteses que atrair a fora da imprescritibilidade.
(iv) LevaltlamMlo de Remlllterafo/provMlo por Terceiros- Servidor Falerido

A hiptese pode constituir fraude ou at mesmo ilicito penal,

conduta que, se confirmados indcios de crime e de autoria, toma imprescritvel
o direito de o Estado se ver ressarcido dos prejuzos causados ao errio.26
(v) D/bito Origiltdrio de Tomada De Cantas Esperial . Deris" do Tribllnal de
Contas do Tribllltal de Costas do DF

A Tomada de Contas Especial (TCE) um processo instaurado pela

autoridadeadministrativaou por determinaodo Tribunal de Contas, com vistas

'0,

Hbllao, tendo em vista o que dispe o artigo 37,

da CoDSlituilo Feden1I; b) adotar, como marco
prescricional. a manifestaIo do
b ou do Distrito Federal, -'"
a <lOI'J'09IIes o modific060s
implementadas CID pagamentos de provontos o penses, ou a data de surgimcn10 do direito, nos casos CID que a
AdminisIraIo esteja obrigada a agir de ot1cio em favor do adminisIrado. Decidiu, mais, aoolbendo proposilo da
Conselheira MARLI VlNHADELI, mandar poblicar, CID anexo ata, o rclatriolvoto do Relator (Anexo 11).
LeI'" 84Z9/9Z - Art. 9" ConstlbJI ato de Improbidade administrativa Importando enriquecimento IIIdto
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial Indevida em razo do exerddo de cargo, mandato, funo,
emprego ou atividade nas entidades mendonadas no art, 1 desta lei, e notadamente: ( ...)
"cp - l'ecaIIdo te OITO de _
Art. 313 - Apropriar-ao do dinheiro ou qualquer utilidade que, no
exerccio do CIiIJ!O, recebeu por erro do outrem: Pena - recluso, do um quatro anos, o multa.
26
DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERRIO. VALORES RECEBIDOS
INDEVIDAMENTE. SAQUE DE APOSENTADORIA DE SERVIDOR PBLICO FALECIDO. FRAUDE.
ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. INAPLICABILIDADE DA TESE DE IRREPETlBILIDADE. SENTENA
CONFIRMADA.
I - Constitui fraude o gora enriquecimento sem causa o saque de apoaontadoriacreditada em favor servidor pblioo
fJecido,sem o oonbocimontoda Administralo Pblica do evento morte.
2 - Nilo prospera o argumento de que o percebimento de aposentadoria destinada a servidor fJecido era devido em
razIIo de a beneficiria oon_ como dcpondcn1cnos assentos do servidor, pois a ningun ~ dado a esc de
cumprir a loi a1ogandoquo nIIoa conhece (art. 3 do Decreto-Lei n" 4.657142 Lei de 1n1rodullos normas do
Direito BnlSiloiro).
3 - A tese:de irrcpetibilidade de valores foi oo-..Ida pela jurisprudtncia para salvaguardar a rcmunoralo de
servidores pblicos de descontos cIoc:orrcntesde quantiaa pagas pela AdmiDistraIo Pblica em razIIode erro ou
m interprotaIo ou aplicaio da lei, dado o sou caniler a1imon1aro evidenciada a boa-f do servidor.
lnaplicabilidadc i situaIo oonaeta.
Apolalo Clvol desprovida. (Acrdlo n.595762, 200901 11828824APC, Relator: ANGELO CANDUCCI
PASSARELI, Revi""r. JOO EGMONT, S' Turma Ctvol, Data de Julgamento: 1410612012,Publicado no DJE:

di,,"

1910612012. PAg.: 239)

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apurao de responsabilidade

por ocorrncia de dano administrao

obteno do respectivo ressarcimento.

pblica e

TI

Entre os fatos motivadores de uma TCE estio: a omisso de prestar contas,

a no comprovao de aplicao de verba pblica repassada por contrato ou convnio,
ocorrncia de desfalque, desvio ou desaparecimento de valores e bens pblicos e pmtica
de ato ilegal, ilegtimo e antieconmico de que resulte dano administrao pblica."
A partir

dessa compreenso,

poderamos

sustentar

que nem

todo

ressarcimento apurado via TCE seria alcanado pela imprescritibilidade, pois hipteses
h. embora com rarssimas excees, em que a responsabilidade pelo prejuzo no est
diretamente associada prtica de um i1icito, mas Iastreada em presuno de ocorrncia
de dano ao errio"; ao contrrio do que ocorre nos casos de imputao
razo de desfalque

ou desvio de recursos

imune prescrio,
Sem
precedentes

cuja pretenso

ressarcitria

segundo a dico do art.37,5" da Constituio.

embargo

desse

jurisprudenciais

quando a imputao
pelo Tribunal

pblicos,

de dbito em

entendimento,

que apontam

de dbito, de natureza

de Contas, por considerar

ao de ressarcimento

classificada

cumpre

registrar

para o afastamento
ressarcitria,

sua natureza

como imprescritvel

decorre

que

da prescrio,
de condenao

instrumental

e acessria

da

nos termos do art.37,5",

da CF.lO
A par da controvrsia,
seja considerado

imprescritvel

recomenda-se,
o dbito

do ponto

de natureza

de vista pragmtico,

ressarcitria

imposto

ao

77 cf. art.9" da Lei Complematarno 01194

'"vide arts.70 e 71/CF e LC 01/94 e Resoluco/TCDF n" 102/98
19 como p.ex.: omisslo no dever de prestar contas; falta de comprovalo da regular aplicalo de recursos
tnmsferidos. ..ctc.
"'rJDFI" - ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANA. IMPRESCRITlBll.IDADE.
IMPUTAO
DE DBITO. AO DE RESSARCIMENTO. CONTRADITRiO E AMPLA DEFESA OBEDECIDOS.
NIo h falar era prescrio quinquenal, quando imputalo de dtbito, de -.reza
ressmcitria, decom: de
condenaIo pelo Tn"bunal de Contas, pois esta ~ insIrumentaI e _ria
da aIIo de " cinto. que ~
imprescritv.1 (art. 37. SO. da CF). Precedentes do STJ e do STF.
Invivel a a1ep1o de 01" ao priDclpio do OOIlInIditrio. da 8iDpIa def quando ~_ado
DOO do.,,,,,.,,108
"",,",&dos aoa autos que o impetrante se defendeu e o TCDF abordou no 1mbito admioilllralivo aa matrias por ele
aIepdu.Se......denegada. (AcrdIo oBI8174,
2014002007IS62MSG,
Relator: MARIO MACHADO,
CooaeIho Especial. Data de Julgamento: 02109I2014. Publicado DO DJE: 1S10912014. Pg" 71)
STJ - "Na linha do acima exposto. foroso concluir que a Tomada de Contas Especial. na porte era que se destina
'imputalo de dtbito ao gestor pblico, tem caniter de ressarcimento de dano ao Enirio. Vale destacar que,
oonfonne precedentes de ambas as Twmasda Primeira SeIo, tipo de aIIo ~ impesaitlvel.
(...)
Seria um contra-senso afirmar imprcscritibilidade da aIIo de ressarcimento e, ao mesmo 1mIpo. fixar era 5 anos
o prazo para o TCU. era Tomada de Contas, 'impu1ar o dtbi1o' ao gestor que desvia recursos p6b1kos. Conclui-se,
portanto. pela imprescritibilidade da Tomada de CoolBs Especial 00 que tange apuraIo dos danos causados
ao Enirio" (trecho do voto do relator: REsp 894539/P1, Mio. Herman Benjamin, 2aTunna, DI de 2710812009)

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18

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responsvel

em virtude

de condenao

pelo Tribunal

de Contas,

at porque,

quase sempre, os julgamentos resultantes de uma TCE revelam contornos

de ilicitude

(administrativa ou penal) ou improbidade, cuja presena demandar, a qualquer tempo, o

ajuizamento da pretenso de ressarcimento.
(vi) Improbiadt AdmitUJlmlitNI
Definidos nos arts.9", 10 e 11 da Lei nO8.429/92, os atos de improbidade podem
corresponder

a crimes definidos

definidas nos Estatutos

na legislao penal e a infraes

administrativas

dos Servidores Pblicos, a serem apurados

nas instncias

criminal, administrativa e civil, hiptese em que se exige a presena da culpa ou dolo por
parte do sujeito ativo".
Urna vez apurada e comprovada a natureza improba do ato - em qualquer
das trs instancias - h de se buscar a recomposio do patrimnio pblico (em sentido
amplo) e, em tal circunstncia, no se cogita em prescrio, uma vez alcanada a
pretenso pela ressalva inconstitucional da imprescritibilidade.

III - CONCLUsAo
Feitas essas consideraes,
pela Procuradoria
1.

conclui-se,

em resposta

consulta

formulada

Fiscal, que:

a leitura

da ressalva

Constituio
pressupe

prevista

na parte

final do So do art.37 da

Federal aponta para uma exegese mais restritiva,

no

apenas

a existncia

de

um

dever

jurdico

que
de

indenizar a Administrao, mas tambm o cometimento de espcie

de ilcito capaz de afastar de forma absolutamente
efeitos do tempo sobre a pretenso

restituitria

excepcional

os

do Estado;

"confira-se a propsito: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. \1, I, DA LIA. DOLO. A Turma, por
maioria, deu provimento ao recurso para afasIar a oondonaIo dos JeCOi,,Ics nas SIIIIlIIes do art. li, I, da Lei
de ImprobidadcAdministniliva (LIA) sob o entendimenlD de que nIIo ficou evidenciada DOS autos a
cooduIa dolosa dos on"""""
Segundo i1mdiva jurisprudeocia dcstaCorte, para
..ja _boelda a
tipiftcaelo ela co.data do apa:te co-o

IDcano .as previl6el

q..

da LIA , .ece8.ria

d_o.dralo

do

_
bjetlvo, __
""lIIdo pelo dolo para tipos prevlotao ar1l. 9' ( rIq
Uldto) e
11(vIollllo d priDclpios da AdiDlnlstralo P6blka) o, ao __
pela ealpa Ii~
do art. Ir
(prej.1zo ao ."rIo). No vo1Ddivergente, sustenlDu o Mia ReIii1DrTcori Zavascki que o .eexame das _
fticas apresentadas DOdito condenatrio pelo tribunal a quo esborraria 00 bice da Sm. n. 7 desta CoI1i:,da
mesma fonDa, IeVisllo da pena fixada com oboervAncia dos pilC!pios da piopon:ioDolidadc da
razoabilidade. REsp 1.l92.0S6-DF, Rei. orJal"'rIo MI Teor! AlbIiIo Zavaadd, ReI. para o ilCnllo Mia.
"'odltoGo_Iv

J.lpdo 17l~12.

19

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11.

H de se ter em mente o reconhecimento, pelo STF, da

Repercusso Geral sobre a matria. Embora o julgamento esteja
suspenso, os votos j proferidos sinalizam a adoo de um
entendimento mais restritivo acerca do alcance a ser dado
ressalva da imprescritibilidade, para atingir apenas as pretenses
ressarcitrias de prejuzos decorrentes da prtica de atos de
improbidade e aos ilcitos penais;

iii. enquanto no concludo o julgamento da Repercusso Geral, todas

as cautelas devem ser adotadas no momento da avaliao da
situao concreta, em havendo dvida, deve-se pugnar pelo
ajuizamento da ao de ressarcimento, em particular, quando
presente a m-f associada a indcios de prtica de ilcitos.

o parecer.
Braslia, 12 de maio de 2015.

20

.QUO

GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

PGDF

Gabinete da Procuradora-Geral
Procuradoria Especial da Atividade Consultiva

PROCURADORIA-GERA&.
DO DISTAITO

PROCESSO N:
INTERESSADO:
ASSUNTO:

020.001.843/2015

MATRIA:

Fiscal e Pessoal

FEDERAL

Procuradoria Fiscal
Consulta parecer. Parecer nO23712012 - PROFIS/PGDF.

APROVO O PARECER N 0359/2015 - PRCON/PGDF,

exarado pela

ilustre Procuradora do Distrito Federal Denise Ladeira Costa Ferreira.

Em

?2'8

0$

12015.

De acordo. Encaminhem-se os autos Procuradoria Fiscal - PROFIS,

para conhecimento.

Em

"2..- 'l 1

oS- 12015.

KARLA APARECIDA
E SOUZA MOTTA
Procuradora-Geral Adjun a do Distrito Federal

3q

Folha n'
Pr';)CSiD

i,'

_ad{)JJ r21$!jJj;;xJ I)"

Rubri6fJfrfY?--1A:J:,iev/13IfJMJFC

"Brasllia - PatrimOnio Cultural da Humanidade"