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Universidad Nacional de Colombia, Bogot

DOCUMENTOS

Poltica Integral
del Hbitat 2007-2017
HABITATS INTEGRAL POLICY 2007-2017

Presentacin 1

La reforma administrativa del 30 de noviembre de

2006 cre la Secretara Distrital del Hbitat, que tiene
como funciones principales la formulacin de la poltica de
gestin integral de hbitat y la coordinacin de las entidades que realizan actividades relacionadas con el desarrollo
del hbitat. La Secretara debe crear condiciones propicias
para que las acciones pblicas y privadas contribuyan a
mejorar la calidad de vida de los bogotanos. Con el fin de
delinear la estrategia de mediano plazo, la Secretara convoc la Misin Hbitat por Bogot: Inclusin y Derecho a la
Ciudad, que analiz los siguientes temas: inclusin, ciudad
regin, financiamiento, cultura del hbitat, derecho a la
ciudad, institucionalidad y gestin del ordenamiento territorial. La Poltica Integral del Hbitat pone en primer plano
la inclusin y el derecho a la ciudad, que se convierte en el
principio rector de la poltica pblica.

Introduccin
La Misin recoge iniciativas y diagnsticos anteriores. En los ltimos aos se han creado diversos espacios
institucionales y sociales (Comit de Gestin Urbana y
Habitacional, Comit Sectorial de Hbitat, foros y mesas
por el derecho la ciudad, el Pacto por el Hbitat Digno)
que han permitido tener un mejor conocimiento de la
ciudad y de las prioridades en el campo del hbitat. En
lneas generales, se ha visto la necesidad de que la nocin
de hbitat se constituya en la categora central del anlisis,
y de la formulacin de las estrategias que buscan mejorar
la calidad de la vida urbana. Al crear el Sector y la Secretaria del Hbitat2, el Concejo reconoci la complejidad y
1 Este documento fue suministrado por la Secretara Distrital del Hbitat para su difusin a BITCORA URBANO-TERRITORIAL.
2 El artculo 114 del Acuerdo 257 de 2006 consagra que el Sector
Hbitat est integrado por la Secretara Distrital del Hbitat, cabeza del sector, y por las siguientes entidades: a. Entidades Adscritas Establecimiento pblico: Caja de Vivienda Popular - Unidad

la interdependencia de las dimensiones urbanas, y la necesidad de desarrollar polticas pblicas que sean capaces
de responder a los retos derivados de la integralidad en
asuntos prcticos de la planeacin, el gobierno y la coordinacin de entidades que anteriormente desarrollaban
sus actividades de manera aislada. La Secretara del Hbitat fue creada para proponer, disear, y coordinar las polticas pblicas y las dinmicas institucionales que buscan:
Garantizar los derechos humanos, econmicos, sociales, ambientales y culturales relacionados con el hbitat de los bogotanos.
Desarrollar la funcin pblica del urbanismo.
Gestionar, con criterios de eficiencia y equidad, el uso
ms adecuado del suelo.
Armonizar las acciones que ejecutan las entidades
adscritas y vinculadas.
Mantener al da la agenda de la ciudad, de tal forma que
se consoliden las relaciones con entidades territoriales
y sectoriales nacionales e internacionales que tengan
que ver con los asuntos de su competencia.
La Misin Hbitat por Bogot, Inclusin y Derecho
a la Ciudad, surge como parte del proceso que se inici
con el Pacto por el Hbitat Digno en Bogot, que puso en
evidencia la necesidad de llevar a cabo una poltica integral, y un marco institucional que permita la coordinacin
y gestin del sector. Este espacio de debate y construccin
colectiva, permiti sentar las bases de una poltica integral
del hbitat.
Administrativa Especial: Unidad Administrativa Especial de Servicios
Pblicos. b. Entidades Vinculadas: Empresa Industrial y Comercial:
Empresa de Renovacin Urbana ERU Empresa Industrial y Comercial: Metrovivienda Empresa de Servicios Pblicos: Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogot - EAAB ESP. c. Entidades con
Vinculacin Especial: Empresa de Servicios Pblicos: Empresa de
Telecomunicaciones de Bogot S.A. - ETB ESP Empresa de Servicios
Pblicos: Empresa de Energa de Bogot S.A. - EEB - ESP.

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Situacin actual diagnstico

1. Tendencias que caracterizan la estructura actual de la ciudad
El primer aspecto que se debe destacar es la gran participacin de la urbanizacin ilegal en el crecimiento de la ciudad: del suelo urbano total, 38.430 ha,
cerca de 7.500 ha (el 19,5%) por lo menos han sido ocupadas informalmente,
en su gran mayora por accin de loteadores piratas. Casi la mitad de esta ocupacin ilegal se realiz en las dos ltimas dcadas (Secretara Distrital del Hbitat,
2007). Esta forma de apropiacin del suelo es un reflejo de la incapacidad institucional y de la existencia de graves problemas de enfoque y metodologa.
Los costos sociales, fiscales y urbansticos son evidentes. Pero la amplitud de
la ocupacin informal tambin es una manifestacin de la capacidad de las familias para movilizar recursos, de acuerdo con su poder adquisitivo, que les permiten incorporarse al proceso de produccin progresiva de la vivienda. No hay duda
de que los resultados habran sido mucho mejores si esos mismos recursos se hubieran canalizado a travs de programas bien dirigidos, con un acompaamiento
tcnico adecuado. Si los suelos se hubiesen urbanizado formalmente, las familias
habran participado en la produccin progresiva de vivienda (subsidiada total o
parcialmente) de manera ms adecuada y con mayores beneficios para todos.
La segunda tendencia significativa es la polarizacin de la estructuracin
intraurbana. La ciudad conserva una estructura espacial alrededor de un centro
expandido, complementado con la agrupacin de la actividad econmica ubicada en los principales ejes viales hacia el occidente. Esta distribucin espacial ha
llevado a la formacin de grandes concentraciones de poblacin de bajos ingresos
hacia el sur y el occidente, y a la ubicacin de las familias de ingresos medios y
altos en el norte. Esta forma de segregacin socioeconmica del espacio urbano
tambin se manifiesta en una segmentacin del mercado inmobiliario. La segregacin se expresa, adems, en una mala distribucin del acceso a los equipamientos
y al sistema vial arterial sin conexiones con las zonas de empleo y equipamientos.
Entre la segregacin y la exclusin se producen crculos viciosos que se pueden
atenuar potenciando los beneficios inherentes a la aglomeracin3.
La segregacin socio-espacial presenta diversas modalidades. Una de ellas
es la Segregacin Residencial Socioeconmica (SRS), definida como la ausencia o
escasez relativa de mezcla socioeconmica en las subunidades territoriales de una
ciudad (Secretara Distrital del Hbitat, 2007a).
Otra es la Segregacin de Acceso Socioeconmico (SAS), que se refiere a la
discriminacin con respecto a los diversos equipamientos, a la tierra, al transporte,
a las vas, etc., por razones socioeconmicas. De acuerdo con los indicadores respectivos, Bogot es una ciudad segregada. En todas las ciudades del mundo existe
algn grado de segregacin espacial. La mezcla total (segregacin igual a cero) es
imposible. El principio bsico es el siguiente: la segregacin es tolerable nicamente
si favorece la inclusin; si pasa de cierto grado genera exclusin y no garantiza el

3 La mayor bondad de la aglomeracin se observa en el diferencial de ingresos. En promedio, el ingreso

per cpita en Bogot ha sido 1,43 superior al del resto del pas en los ltimos cinco aos.
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derecho a la ciudad4. Bogot tiene niveles de Segregacin Residencial socioeconmica y de Segregacin de Acceso Socioeconmico incompatibles con un hbitat de
calidad que se refleje en una vivienda digna, un desarrollo urbano incluyente y un
medio ambiente sano. La poltica distrital tiene el reto de lograr que el conjunto de
intervenciones especficas confluyan en un mejoramiento de la calidad del hbitat.
Adems, debe crear sinergias con las acciones que lleva a cabo el gobierno nacional.
Las estimaciones realizadas por el Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH)
y el Informe de Desarrollo Humano para Bogot (IDHB) muestran que en 2004 el
gasto que hizo la administracin pblica en Bogot fue equivalente al 32,2% del PIE
de la ciudad. Esta cifra corresponde a la suma del gasto que hizo la Nacin en Bogot,
el 24,6%, y el gasto que hizo el Distrito en Bogot, el 7,6%. Estos datos muestran que
el gasto pblico (nacional y distrital) es un componente muy importante de la economa bogotana. Y dado el gran peso de la Nacin es fundamental que la asignacin del
gasto nacional y distrital vaya en el mismo sentido.
El grado de Segregacin Residencial Socioeconmica (SRS) es menor cuando
el parmetro de referencia es el ingreso del hogar, pero es mayor cuando se compara el valor de los m2 de construccin. Primero, porque los pobres tienen mucha
dificultad para utilizar la vivienda como activo. La brecha entre ricos y pobres se
acenta porque el acceso a la vivienda es ms difcil por debajo de cierto nivel.
Y segundo, porque el mercado de la vivienda usada es muy segmentado. Es ms
fluido entre los ricos que entre los pobres. La segmentacin obstaculiza la convergencia. En general, los accesos favorecen a los ricos, y esta distribucin desigual se
traduce en diversas formas de exclusin.
Los anlisis de la Segregacin de Acceso Socioeconmico (SAS) la atribuyen a tres
factores: a) un bajo e irregular ingreso monetario y falta de financiacin, b) una poltica
de subsidios ineficaz y c) una administracin inequitativa de los bienes pblicos locales.
Lo ideal sera que las acciones b) y c) ayudaran a compensar la falta de ingresos.
La tercera tendencia destacable es la natural y progresiva toma de conciencia
de la relacin simbitica de la ciudad con la regin (los municipios vecinos, el departamento de Cundinamarca e incluso los departamentos de Meta, Tolima y Boyac). Segn el censo de 1993, Bogot ha inducido el crecimiento y la expansin de
municipios cundinamarqueses, como Soacha y Sibat, en el eje sur; Funza, Madrid
y Mosquera, en el occidente; Cha, Cota, Cajic y Tocancip, en el norte (Jaramillo
y Alfonso, 2001). Este efecto es resultado de la fuerte y creciente interaccin en los
mercados laboral y residencial. Hasta el momento no se ha logrado configurar un
proyecto slido para avanzar en la conformacin del mbito regional que requiere
Bogot. En general, se constata el desinters del ejecutivo y del congreso por desarrollar el proyecto regional para Colombia que previ la Constitucin de 1991.
Este notable vaco tiene numerosas explicaciones. Los poderes derivados del actual
ordenamiento institucional han impedido que se adopte una nueva forma de ordenamiento territorial. Adems, se sigue considerando que la descentralizacin es un
asunto fiscal ms que un proceso de desarrollo regional.
4 La ciudad debe favorecer la construccin de una nueva ciudadana (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1995: 29). Los enfoques de hbitat han evolucionado desde el derecho a la vivienda (Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos humanos, Vancouver, 1976, y Segunda Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Estambul, 1996) hasta el derecho a la ciudad
(Foro Social Mundial, 2001, y Foro Global Urbano, 2002), que se ha convertido en herramienta de lucha
contra la inequidad y la exclusin
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La cuarta tendencia pone de manifiesto el papel fundamental que juegan la

propiedad y las formas de consecucin y adecuacin de vivienda en las percepciones, prcticas y usos referentes al hbitat. Es notorio el afn por buscar vivienda
propia, que se suele asociar a mejor calidad de vida, seguridad y bienestar. En
efecto, existe una clara relacin entre la propiedad de vivienda y la percepcin de
menor pobreza. Tanto el estudio sobre mercado del suelo y vivienda en sectores
informales de Bogot realizado por la Universidad Piloto5, como la encuesta Bogot
Cmo Vamos6, muestran que ms de la mitad de la poblacin es propietaria, y que
la mayora de los que viven en arriendo han hecho gestiones para adquirir vivienda
o planean hacerlo en el corto o mediano plazo.
La quinta tendencia, aunque menos precisa, es el esfuerzo permanente por
pensar el desarrollo urbano, la gestin de la ciudad, la cultura ciudadana, la descentralizacin, la participacin, etc. Temas que nacen de motivaciones muy diversas y
que en el fondo tratan de definir algo as como una identidad bogotana. Estas bsquedas han sido estimuladas por los logros que ha conseguido la ciudad en algunos
campos. Entre sus habitantes hay optimismo porque existe la conviccin de que s
se puede.
Desde hace 17 aos, la administracin distrital ha reflexionado sobre la pertinencia de la estructura administrativa y sobre la capacidad de sus instituciones para
afrontar los cambios de la ciudad, especialmente en el tema de hbitat.

2. Problemas centrales en la gestin del hbitat

Problema 1. Una ciudad excluyente y segregada

Bogot tiene un nivel de segregacin socioeconmica inaceptable (Secretara

Distrital de Hbitat, 2007a). Las acciones pblicas que buscan reducir la segregacin se deben orientar prioritariamente al mbito de las localidades, el espacio
urbano con mayor posibilidad de mezcla socioeconmica (Ibid). La segregacin se
puede combatir de dos maneras: bien sea incidiendo en la distribucin del ingreso,
para reducir la inequidad, o bien, afectando la distribucin de las personas en el
espacio.
La segregacin residencial tiene nexos directos con el hbitat. Mencionamos
algunos ejemplos: 1) en general, las poblaciones ms pobres se concentran espacialmente en localidades de la periferia. El Distrito tiene el margen de accin necesario para incidir en el grado de la mezcla entre pobres y ricos; 2) la valorizacin
del suelo de los pobres es relativamente ms lenta. Se debe buscar, entonces, que
instrumentos como la valorizacin y la plusvala contrarresten la presiones del mercado hacia una mayor segregacin; 3) entre los ms pobres, el gasto en transporte
llega hasta el 17% del gasto total; 4) la poltica de tarifas es claramente regresiva. La
poblacin ms pobre (localidades del sur de la ciudad) destina cerca del 10% de su
ingreso al pago de servicios pblicos, mientras que este porcentaje es del 4% en las
localidades ms ricas.

5 En adelante tomaremos como referencia los datos del estudio Mercado del Suelo y Vivienda, realizado
por la Universidad Piloto de Colombia-Proceso Colombia Fundacin, 2006. El estudio incluye 14 de las
20 localidades de Bogot.
6 Segn la encuesta Bogot Cmo Vamos realizada en 2006, del 29% de los encuestados que se consideraba pobre, el 10% dijo serlo porque no tena vivienda propia y se vea obligado a pagar arriendo.
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En virtud de la ciudadana7, a las personas se les reconoce como sujetos iguales

y activos de una comunidad poltica, reconocimiento del que se derivan derechos y
deberes. El ciudadano es titular de derechos y de responsabilidades. En su sentido
ms ortodoxo, la ciudadana otorga a todos los individuos la condicin de igualdad
formal ante la ley. Sin embargo, esta condicin pone en evidencia la distancia entre
la igualdad formal y la desigualdad real de los individuos y grupos en una sociedad,
distancia que en determinadas circunstancias llega a convertirse en exclusin y que
confiere una segunda caracterstica al concepto de ciudadana: se trata de una conquista permanente. Por tanto, es necesario hacer esfuerzos continuos para hacer valer
los derechos que se poseen formalmente y conquistar otros. La ciudadana slo se
puede entender como ciudadana activa, como una aventura de libertad.
Como dice Borja (2002: captulo 1)8, los conceptos de ciudad y de ciudadana estn ligados estrechamente: la primera es el escenario en el que se ejercen y
realizan los derechos. En ese sentido, la ciudad es un proyecto permanente que une
pasado, presente y futuro: Las ciudades son las ideas sobre las ciudades (bid). El
ejercicio de la ciudadana en la ciudad incluye al menos tres dimensiones.
En primer lugar, el derecho a tener derechos. stos no se pueden entender
como una lista acabada e inmodificable. En su diversidad y multiplicidad, las relaciones sociales crean nuevas necesidades que producen nuevas titularidades de
los ciudadanos corno sujetos de derecho. En segundo lugar, el derecho a definir las
caractersticas de la ciudad corno espacio de vida, de produccin, consumo e intercambio, y como comunidad poltica de convivencia: no solo el derecho a ser parte
de una comunidad poltica sino tambin el derecho a contribuir a su definicin y
construccin permanentes. Y, por ltimo, el derecho a exigir que el Estado vele por
el cumplimiento de los derechos.

Problema 2. Dificultad para ofrecer vivienda a los ms pobres

Histricamente, en la solucin del problema de la vivienda social se ha hecho
hincapi en el producto terminado (vivienda nueva) y en propiedad. Esta visin reduccionista se acentu en los ltimos 15 aos porque el Estado restringi el apoyo
financiero a las familias demandantes de Vivienda de Inters Social (VIS). El subsidio
a la demanda supone que las familias hacen un aporte inicial y que tienen capacidad
para adquirir un crdito que les permita financiar una parte de la vivienda terminada.
Este esquema exige, adems, que el mercado genere una oferta suficiente de viviendas, acorde con el precio y la calidad que requieren las familias beneficiarias del subsidio. Este mecanismo de financiacin tambin fue adoptado por la ciudad en 2005.
Este tipo de solucin no ha facilitado el acceso de los ms pobres a una vivienda
propia y no ha tenido un impacto significativo en la reduccin de los asentamientos
informales. Por diversos medios, la administracin de la ciudad ha tratado de regularizar y remediar parcialmente la situacin de los asentamientos informales (carencia
de servicios, espacio pblico, equipamientos, vas de acceso y movilidad interbarrial,
7 Los prrafos siguientes se tomaron de Secretara Distrital del Hbitat (2007d).
8 Entendemos la ciudad como una forma de organizacin del hbitat que combina una amplia gama de
actividades econmicas y sociales, y que territorialmente articula aglomeracin y dispersin. El territorio
aglomerado es la forma dominante de la ciudad. Sin embargo, sta incluye tambin territorios suburbanos y rurales, formas dispersas de asentamiento, entre los cuales se establecen flujos materiales y
virtuales, tanto econmicos como simblicos. Como dice Borja, la ciudad es intercambio de bienes y de
informaciones y existe como encuentro de flujos. Y es tanto ms incluyente cuanto ms significante sea
para quienes la habitan.
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problemas jurdicos y administrativos derivados de la precariedad de los ttulos, etc.).

Adems, ha tenido que tomar la iniciativa en el reasentamiento de la poblacin localizada en zonas con riesgo inminente para la vida de la poblacin, y en aquellas
zonas afectadas por obras pblicas o proteccin ambiental. La solucin tarda a estos
problemas se ha reflejado en una baja calidad de vida y en un mayor gasto. Aunque
en los ltimos 12 aos la ciudad ha avanzado notablemente en la superacin de estas
carencias masivas, an queda mucho por hacer en movilidad, titulacin, refuerzo
estructural y mejoramiento de viviendas, asentamientos, etc.
De acuerdo con los datos de la Encuesta de Calidad de Vida del DANE (y clculos de la Secretara Distrital de Planeacin), en 2003 el dficit habitacional cuantitativo era de 297.616 unidades (viviendas nuevas que se deben construir) y el dficit
habitacional cualitativo ascenda a 123.028 unidades (viviendas que se deben mejorar), para un total de 420.644 unidades (Secretara Distrital de Hacienda, 2005). En
2006, el Departamento de Prevencin y Atencin de Desastres, DPAE,, estim que
3.696 hogares estaban localizados en zonas de alto riesgo no mitigable y que deban
ser objeto de reasentamiento inmediato. La Caja de Vivienda Popular calcula un total de 23.000 familias que es necesario reasentar. Durante el perodo 2000-2006 se
aprobaron 194.355 viviendas para la venta en la ciudad. El 35% (68.024 unidades)
correspondi a viviendas para estratos altos, el 38% (73.855 unidades) a viviendas
de inters social tipo ID y N, cuyos precios tienden a superar los $50 millones, y slo
el 27% (52.475 unidades) a viviendas tipo 1 y TI. Esta distribucin de la produccin
de vivienda en la ciudad contrasta con la composicin de la poblacin por estrato
socioeconmico: el 41 % de la poblacin est clasificada en los estratos 1 y 2, el 40%
en el estrato 3 y el 18% en los estratos 4, 5 y 6. En 2006 sigue existiendo un dficit de
oferta de subsidios frente a los requerimientos de los hogares bogotanos. La situacin
es crtica. El gasto en vivienda supera el poder adquisitivo de los hogares y se puede
afirmar entonces que el gasto no es soportable9. No hay estadsticas precisas sobre
vulnerabilidad estructural de las viviendas, pero la informacin disponible indica que
cerca de la mitad de las viviendas de la ciudad tienen problemas10.

Problema 3. Escasez de suelo, o escasez de suelo urbanizado?

El territorio de Bogot tiene una extensin total de 163.661 ha, 38.430 ha
(23%) clasificadas como urbanas, 122.256 ha (75%) como rurales y 2.974 ha (2%)
de expansin urbana. El suelo de proteccin, localizado indistintamente en las categoras anteriores, cubre 73.773 ha.
Bogot no tiene escasez de suelo en el corto plazo ni en el mediano plazo. La ciudad dispone de un poco ms de 5.000 ha desarrollables, sin incluir los suelos urbanizados
no construidos (por ejemplo, hay 670 ha en lotes dispersos de las 26 UPZ que tienen
prioridad en los programas de mejoramiento barrial11). El reto es entonces generar suelo
urbanizado que sea accesible a la poblacin de bajos ingresos. De modo que es necesario
encontrar los mecanismos de financiacin apropiados. La administracin ha sido muy
conservadora en este tema.
9 El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, DESC, recomienda que los Estados miembros:
a) adopten medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sea, en general, conmensurado con los niveles de ingresos; b) proporcionen subsidios de vivienda para quienes no pueden
costearse una vivienda; c) crear formas y niveles de financiacin que correspondan adecuadamente a las
necesidades de vivienda
10 Los prrafos siguientes se tomaron de Secretara Distrital del Hbitat (2007a).
11 PIMB, Informe interno.
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En diciembre de 2006 estaban pendientes de desarrollo 909 ha de las 1.389 ha

con obligacin de plan parcial, de acuerdo con el Decreto 327/2004. En el momento de la expedicin del Decreto 327 (11 de octubre de 2004), ya contaban
con licencia 290 ha y hasta diciembre de 2006 se haban expedido licencias de
urbanismo para un rea de 190 ha.
A comienzos de 2007, 1.815 ha no haban pasado por ningn tipo de trmite
ante la Secretara de Planeacin.
El Plan Zonal Norte y la Operacin Usme cubren 1.793 ha.
666 ha. corresponden a planes parciales que se encuentran en trmite.
224 ha hacen parte de planes parciales aprobados pero que no han iniciado la
etapa de construccin (Secretara Distrital del Hbitat, 2007).

Problema 4. Gestin pblica no integral.

Reconciliar las partes con el todo
En la poltica pblica se han considerado aisladamente el hbitat y las instituciones relacionadas, sin definir sus relaciones ni la jerarqua funcional. Esta falta de
coordinacin se manifiesta en una deficiente capacidad de prevencin y control de
la urbanizacin informal, una oferta insuficiente de suelo urbanizado para viviendas
tipo I y II, una lenta regularizacin y titulacin de los asentamientos de origen ilegal,
la falta de reconocimiento arquitectnico de las viviendas informales y de acompaamiento tcnico para su desarrollo progresivo, plazos exagerados para la gestin
y el trmite de los planes zonales y parciales, y notorias debilidades para pasar de
los esquemas de planeacin a los mecanismos de gestin en materia de renovacin
urbana. Las incoherencias tambin se manifiestan en la poltica de gestin del suelo:
coexistencia de diversos regmenes de suelo, cada uno de ellos con derechos y obligaciones diferentes sobre la propiedad del suelo; en la planeacin persiste un excesivo
enfoque normativo que descuida la gestin del suelo. A pesar de las deficiencias y
dificultades, en los ltimos diez aos la administracin distrital ha hecho avances en la
coordinacin de grandes procesos de planeacin, como el POT, los planes maestros,
el programa de mejoramiento de barrios (en el que se han intervenido 9.726 ha en 26
UPZ y se han beneficiado 2.412.151 personas). No obstante, los grandes proyectos
urbansticos se han quedado rezagados frente a las exigencias de una ciudad de las
dimensiones de Bogot.

Problema 5. Financiacin insuficiente y fragmentada

Hay una notoria falta de armona entre la oferta y la posibilidad de adquirir
las viviendas nuevas de tipo I. La poltica de subsidio no est sincronizada con la
oferta. Adems, numerosos arrendatarios de los estratos 1 y 2 habitan en viviendas
de origen informal. Estos problemas se pueden solucionar si la ciudad logra una
coordinacin ms eficiente de los recursos que intervienen en los procesos de produccin y financiacin de la vivienda y del hbitat.
Las fuentes disponibles no se han explotado de manera adecuada. La participacin
de la plusvala adoptada por el Acuerdo 118 de 2003, que adems de ser un mecanismo
de financiacin muy progresivo y de cumplir un papel indirecto en la regulacin del precio
del suelo, no ha mostrado un crecimiento significativo. La ciudad dispone de instrumentos de financiacin que an no ha estrenado, como los derechos de edificabilidad. Las
tarifas de los servicios pblicos se deben distribuir de mejor manera, porque actualmente
el usuario final termina asumiendo el costo de la buena parte del valor de la inversin en
extensin de las redes. En fin, la administracin tiene en sus manos un conjunto de instrumentos que debe aprovechar y sincronizar sistemtica y coherentemente.
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Por otra parte, las modalidades de interaccin entre los sectores pblico y
privado tampoco se han explotado. El sector privado tiene mucho que ganar, pero
tambin debe respetar los espacios y criterios urbansticos que define la administracin pblica (nacional y distrital).

Principios, nocin de hbitat

y objetivo de la poltica integral del hbitat
1.Principios
E1 acuerdo 257 de noviembre de 2006 defini la poltica integral de hbitat
como el conjunto de objetivos, estrategias, planes, programas y proyectos a cargo de
las entidades que integran el sector, para el cumplimiento eficiente y eficaz de las
tareas de planeacin sectorial, gestin, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo
armnico de los asentamientos humanos de la ciudad en los aspectos de vivienda,
mejoramiento integral y adecuada prestacin de los servicios pblicos domiciliarios.

Inclusin y derecho a la ciudad

La poltica pblica de hbitat debe buscar la ciudadanizacin de la ciudad, es
decir, debe crear las condiciones necesarias y suficientes para que todos los grupos
sociales tengan acceso a un hbitat digno, construyan un sentido de pertenencia al
territorio, convivan y se asocien para lograr objetivos comunes, y establezcan una
relacin armoniosa con las autoridades pblicas.
La Poltica Integral de Hbitat debe ser incluyente, de manera que las personas y los grupos sociales sin excepcin se conviertan en sujetos de derecho, en
particular con respecto al derecho a un hbitat digno, y en protagonistas en la construccin individual y colectiva de su hbitat inmediato (vivienda y entorno cercano)
y de la ciudad en general. En pocas palabras, la Poltica Integral de Hbitat debe
garantizar las condiciones para ejercer el derecho a la ciudad12.
El derecho a la ciudad es una reivindicacin poltica que alude a la posibilidad
de acceder y permanecer en ella, a la movilidad, a la belleza del entorno, a la centralidad, a la calidad de vida, a la inclusin social, a la justicia y la equidad, a la convivencia,
a la deliberacin y al gobierno participativo. Es el derecho a encontrarse con los dems,
a ponerse de acuerdo sobre la ciudad deseada, a ejercer control sobre la vida urbana, a
producir y gestionar socialmente el hbitat (Secretara Distrital del Hbital, 2007d).

Funcin pblica del urbanismo

La funcin pblica del urbanismo tiene dos aspectos: es la prerrogativa del
Estado para configurar el alcance y el contenido de la propiedad a travs de los instrumentos de ordenamiento territorial y la obligacin del Estado, con la ciudadana,
de garantizar sus derechos colectivos, como el de la participacin en las plusvalas
generadas por la accin urbanstica del mismo Estado, a un medio ambiente sano
y al espacio pblico, y derechos sociales, como el de una vivienda digna. El reconocimiento de la funcin pblica del urbanismo es el camino para pasar de las
12 El derecho a la ciudad es un derecho complejo que involucra dimensiones polticas, sociales, econmicas y culturales. Est ligado a todos los derechos reconocidos internacionalmente, concebidos de manera
integral, y es interdependiente de ellos. Por ahora no tiene su mismo estatus jurdico y no se puede exigir
con las mismas prerrogativas que los derechos simples. No obstante, el derecho a la ciudad forma parte
del imaginario de los derechos humanos.
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declaraciones retricas al ejercicio concreto de los derechos ligados al disfrute de la

ciudad, en condiciones de redistribucin social y de proteccin a las personas con
menores recursos y posibilidades de insercin social.
La funcin pblica del urbanismo exige el cumplimiento adecuado del conjunto de acciones, medidas y mecanismos de movilizacin de recursos que regulan
y orientan el uso del suelo, el desarrollo urbano, y la financiacin de viviendas,
infraestructuras y equipamientos.

Ciudadana, participacin y estado social de derecho

La ciudadana es el ejercicio de los derechos civiles, polticos, econmicos,
sociales y culturales. Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) han
ganado importancia en la discusin sobre las titularidades de los sujetos de derecho y la obligacin que tiene el Estado de protegerlos. El Estado Social de Derecho
adquiere entidad cuando el contenido del bien comn se entiende como la satisfaccin progresiva de las demandas vitales de las personas menos favorecidas, la
correccin gradual de las estructuras injustas originadas en el abuso del poder, la
guarda eficaz de los bienes colectivos y el encuadramiento de la iniciativa privada y de la libertad de empresa en un marco jurdico que las ponga al servicio del
desarrollo integral del ser humano (Madrid-Malo, 2005: 170). En este sentido, la
Poltica de Hbitat debe comprometerse con la participacin ciudadana, con el
propsito explcito de profundizar la democracia en la ciudad.

Integralidad
La Poltica de Hbitat debe ser integral. Se formula teniendo en cuenta la
diversidad y la complejidad socio-cultural de Bogot. El inters colectivo solo se
puede satisfacer mediante la adopcin y ejecucin de polticas diferenciadas para
grupos sociales y territorios especficos.

Sostenibilidad
La Poltica Integral de Hbitat debe promover el desarrollo sostenible. Ello implica responsabilidad con las generaciones futuras. La ciudad tiene que ser pensada en el
largo plazo, equilibrada distribucin geogrfica de la poblacin, estmulo a la diversidad cultural y preservacin de la calidad del aire, agua y la vida animal y vegetal).

2. La nocin de hbitat
En al mbito urbano, el hbitat (Secretara Distrital del Hbital, 2007c) se
entiende como el territorio13 y el conjunto de atributos14 que lo cualifican, donde
se localiza y vive el ser humano; su desarrollo armnico contribuye a mejorar la ca13 El territorio es, en primer lugar, un espacio geogrfico donde se despliega la compleja gama de actividades que desarrollan los grupos humanos. Tales actividades estn, por tanto, determinadas por las
caractersticas fsico espaciales del lugar (morfologa, paisaje, recursos naturales, fuentes de energa, etc.),
las cuales generan limitaciones y potencialidades, especialmente desde el punto de vista de su edificabilidad. As mismo, el territorio es un espacio producido socialmente, en cuanto la sociedad en su conjunto
aplica su energa para transformarlo, para adaptarlo a sus necesidades y conveniencias, en funcin del
tipo y la cantidad de recursos y conocimientos, tecnolgicos y econmicos a su disposicin. Esa construccin entrpica es individual y colectiva, y produce un entorno inmediato (vivienda, negocio, vecindario,
comunidad, barrio, etc.) y un entorno mediato (localidad, ciudad, regin, nacin).
14 El atributo es el conjunto de cualidades o propiedades del territorio. Es decir, las caractersticas tangibles
o intangibles del territorio construidas y transformadas por el hombre en su interaccin con la naturaleza.
La transformacin del territorio para cualificarlo le confiere propiedades (como las de ser accesible, habitable, edificable, seguro, ameno, sano, etc.), al mismo tiempo que diversidad (territorios ms accesibles
que otros, ms seguros que otros, ms amenos que otros, etc.).
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lidad de vida, la productividad de la ciudad, la inclusin social de toda la poblacin

y el reconocimiento de la identidad individual y colectiva. La funcin del hbitat
es facilitar la reproduccin biolgica, econmica, social y cultural de las personas y
los grupos que lo producen y hacen uso de l.

3. Objetivo de la poltica integral de hbitat

La Poltica Integral de Hbitat es un referente social y tcnico para que se ejerzan y garanticen los derechos ciudadanos relacionados con el hbitat. Es necesario
entonces definir el mbito, las prioridades y los criterios para orientar las acciones
programas y proyectos que la Secretara Distrital de Hbitat, formule, coordine o
ejecute en el desarrollo de sus funciones. Para cumplir ese objetivo, la Misin y el
equipo tcnico de la Secretara consideran conveniente mantener la continuidad de
los logros y aprendizajes. Es indispensable consolidar acuerdos tcnicos y polticos
estables con visin de largo plazo. Es necesario remover los obstculos institucionales
que limitan el desempeo adecuado y eficiente de las interacciones necesarias entre
la administracin de la ciudad, el sector privado y las organizaciones sociales.

Polticas y estrategias
1. Limitar la expansin urbana
y combatir la urbanizacin informal
El POT vigente propone una estrategia integral para el hbitat que supone
una escasez de suelo urbanizable frente a la demanda acelerada de vivienda social.
El diagnstico que elabor la Misin Hbitat por Bogot, corroborado por las cifras
oficiales de la Secretara de Planeacin, llama la atencin sobre este supuesto y
precisa que la escasez no es de suelo urbanizable sino de suelo urbanizado. Existen
ms de 5.000 ha de suelo urbanizable dentro del permetro urbano de la ciudad.
Adems, se dispone de 670 ha de suelos urbanizados an no construidos,
repartidos en lotes dispersos en las 26 UPZ donde es prioritario el mejoramiento de
los barrios (Secretara Distrital del Hbital, Direccin de Mejoramiento Integral). El
problema actual tiene origen en la lenta gestin de la administracin para adquirir,
urbanizar y transferir el suelo urbanizado a los promotores privados y sociales, de
acuerdo con las prioridades determinadas por el dficit habitacional y utilizando
eficientemente las facultades e instrumentos de la Ley 338 de 1997.
La presin sobre el suelo an disponible proporciona un margen razonable
de maniobra para que la ciudad tome decisiones estratgicas. An es tiempo de
evitar la expansin geogrfica de Bogot para prevenir la conurbacin y la suburbanizacin. y es posible y fundamental mantener el propsito de consolidar un
modelo de ciudad compacta y densa15.
Con respecto al suelo de expansin, se recomiendan las siguientes estrategias:
Definir criterios para desarrollar las operaciones estratgicas y los planes parciales. La Secretara del Hbitat estructurar un modelo de gerencia para disear y poner en marcha las operaciones estratgicas y los planes parciales que
permitan el uso eficiente del suelo disponible en el rea de expansin y dentro
del rea de suelo urbanizado. Estos criterios deben: 1) asegurar que las opera15 POT, Decreto 190 de 2004, Artculo 1, numera l4.
218

enero - junio de 2008

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ciones estratgicas y los planes parciales favorezcan la inclusin social y la no

segregacin socioespacial de la ciudad, 2) incluir elementos que favorezcan la
integracin con otras operaciones y la consolidacin de las centralidades previstas en el POT, 3) establecer metas de reduccin de los costos de transaccin de
la intermediacin pblica y 4) definir, en los casos de iniciativa pblica, criterios
que guen la aplicacin de la relacin costo-beneficio.
Estructurar e implementar un sistema eficaz de control de bordes. La Secretara
del Hbitat liderar el desarrollo de las competencias y de los instrumentos para
la inspeccin, control y vigilancia de los bordes de la ciudad (pacto de borde,
red para el control de desarrollos ilegales)16. Mediante acuerdos y protocolos de
actuacin con las alcaldas locales, la Secretara de Ambiente, la Secretara de
Planeacin, la Secretara de Desarrollo Econmico, los municipios limtrofes y la
Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca, la Secretara del Hbitat promover el desarrollo de mecanismos y proyectos de prevencin y control de la
urbanizacin informal, dando prioridad a los componentes del sistema hdrico y
al sistema orogrfico.
Definir un modelo de ordenamiento de los asentamientos rurales del Distrito Capital para su fortalecimiento y promover su desarrollo equilibrado en la regin.
Establecer un modelo de ocupacin del territorio urbano-rural que favorezca la
inclusin social y limite la expansin urbana.
Densificar y redensificar los asentamientos rurales considerando los siguientes
criterios: 1) la ubicacin estratgica de cada asentamiento rural con relacin al
borde de la ciudad, y a su funcin de lmite del rea urbanizable en las zonas de
expansin, 2) la ubicacin estratgica de cada asentamiento rural con respecto
a la funcin ecolgica del rea y a las presiones derivadas de la urbanizacin
en la ciudad y 3) contribuir a mejorar la calidad de vida en todos los aspectos
relacionados con la vivienda de los productores rurales.
Elaborar prontamente los planes parciales de iniciativa pblica en las localidades
del borde occidental con mayor dficit de vivienda de inters social, con el fin
de dinamizar el desarrollo de la superficie de suelo urbanizable.

2. Construir un escenario de convergencia regional

sobre la poltica integral de hbitat
En el marco general de la Poltica Integral de Hbitat, se debe promover una
visin y un mbito de reflexin y de accin regional. Teniendo en cuenta los cambios en la poblacin, en el mercado de trabajo y en los mercados inmobiliarios, la
Misin Hbitat (Secretara Distrital del Hbitat, Direccin de Poltica Habitacional
(2007f) identific un grupo de municipios (ubicados dentro del territorio del Pacto
Regin Centra) que deben ser prioritarios en la definicin de polticas regionales.
La ciudad debe liderar un trabajo tcnico y unos acuerdos polticos y administrativos que permitan promover la desconcentracin funcional de la produccin
de bienes y servicios pblicos (habitabilidad, accesibilidad, movilidad), la reparticin equitativa de cargas y beneficios (nuevas escalas regionales) que de ellos se
derive y la superacin de los obstculos normativos para la accin institucional
colectiva y pblico-privada en la regin. Es necesario promover y concertar con la
Nacin una agenda de modificaciones a las normas nacionales que hagan posibles
las acciones de la Poltica Integral de Hbitat en el mbito regional.

16 Decreto 328 de 2006.

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Servicios pblicos domiciliarios

Los Servicios Pblicos Domiciliarios (SPD), que se incluyen en la categora de
servicios pblicos17, son inherentes a la finalidad del Estado, responsable de garantizar la prestacin eficiente a toda la poblacin. Estos servicios forman parte integrante y esencial de la ciudad, y por la importancia que tienen para los hogares y para su
calidad de vida la prestacin requiere calidad, seguridad y un uso eficiente.
Los SPD son esenciales porque tienen una estrecha relacin con los derechos
fundamentales18 y la garanta del principio de universalidad es uno de los logros
ms importantes de la ciudad en cuanto a la apropiacin y la construccin del
hbitat.
Dadas las competencias establecidas en el marco normativo para los municipios en relacin con los SPD, en el POT y los planes maestros, y en concordancia
con el enfoque, los principios y el objetivo de la Poltica Integral de Hbitat se disear e implementar una poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios relacionada
con los siguientes temas: prestacin de servicios pblicos, subsidios y contribuciones, y fortalecimiento del control social participativo.
En materia de servicios pblicos se seguirn los siguientes lineamientos:
En el tema de prestacin de servicios pblicos, las estrategias se orientarn a
ampliar y mejorar la red de servicios pblicos en la ciudad-regin; consolidar
la estrategia para resolver la problemtica del ro Bogot; dar seguridad en la
prestacin de los servicios y disminuir la vulnerabilidad en el transporte y el
suministro de gas natural; garantizar el derecho a pertenecer a la sociedad de la
informacin y el conocimiento; suministrar agua potable a los asentamientos rurales; articular las acciones con las empresas de servicios pblicos domiciliarios,
y definir esquemas comerciales coherentes con la Poltica Integral de Hbitat de
la ciudad para suministrar agua potable a los municipios de la regin.
En el tema de subsidios y contribuciones se trabajar conjuntamente con el Gobierno Nacional en el perfeccionamiento de los instrumentos para focalizar el
gasto social en Servicios Pblicos Domiciliarios. En particular, desde el Distrito
se promover la ejecucin de estudios sobre la eficiencia y la efectividad de la
estratificacin socioeconmica como instrumento de asignacin de subsidios y
cobro de contribuciones de solidaridad, as como de otras alternativas de focalizacin. Se promovern tambin la discusin y el anlisis de las implicaciones
econmicas, tcnicas, legales, polticas y sociales de una eventual eliminacin
del sistema de estratificacin socioeconmica como instrumento de focalizacin
del gasto social en servicios pblicos.
Por ltimo, se apoyar el control social participativo, se dar nfasis al aprovechamiento ptimo de los servicios y se apoyarn la pedagoga y las prcticas de
reciclaje.

17 El Artculo 365 de la Constitucin Poltica establece que Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.
18 El Artculo 4 de la Ley 142 los define as: Servicios Pblicos Esenciales. Para los efectos de la correcta
aplicacin del inciso primero del Artculo 56 de la Constitucin Poltica de Colombia, todos los servicios
pblicos, de que trata la presente ley, se considerarn servicios pblicos esenciales.
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enero - junio de 2008

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3. Promover la densificacin y la redensificacin

La ciudad hoy posee un sistema de planeacin y bases de informacin suficientes para analizar y definir con bastante precisin las zonas de la ciudad, las UPZ
y las unidades de actuacin donde tcnicamente es deseable, viable y eventualmente factible inducir o estimular iniciativas de densificacin o redensificacin.
Los propietarios y promotores cumplen un papel central en la ejecucin concertada de proyectos, pero la informacin necesaria para formular iniciativas de
escala significativa requiere soporte tcnico, y es necesaria una iniciativa que nazca
de la ciudad.
La administracin pblica tiene una funcin directriz sustantiva (anuncio de
proyectos, declaratorias de uso prioritario, expropiaciones judiciales y administrativas, garanta del derecho de los moradores, etc.).

Consolidar las reas de mejoramiento integral

Manteniendo los criterios del POT a favor de una ciudad densa y compacta, el
mejoramiento integral se orientar en cumplimiento de las siguientes estrategias:
Definir los perfiles deseados de densificacin y redensificacin en cada una de
las UPZ de mejoramiento integral de la ciudad en las que se identificaron las
siguientes potencialidades19: 670 ha de predios sin construir y 201.331 predios
de hasta dos pisos, con cubierta liviana, que disponen de reas potenciales para
nuevas unidades de vivienda. Si solo se toman en cuenta las viviendas de un
piso, con cubierta maciza o liviana, el potencial es de 126.643 nuevas soluciones habitacionales. Esta tarea se podra cumplir a travs del programa de
reconocimiento y mejoramiento de vivienda, con un acompaamiento tcnico
posterior durante el periodo de ampliacin del segundo nivel. Ya se cuenta con
el diseo de la estructura urbana y de las fichas normativas correspondientes.
Crear incentivos e instrumentos de apoyo para estimular la densificacin y la
redensificacin en las reas cuyo soporte de infraestructura, equipamientos y
movilidad garantice las condiciones bsicas de calidad de vida, y optimice el
sistema de centralidades que la ciudad ha previsto en el POT.
Mediante actuaciones urbanas integrales20, el uso de instrumentos de gestin (planes
parciales) y el reconocimiento de la produccin social del hbitat, definir etapas secuenciales para las acciones de mejoramiento (legalizacin de barrios, titulacin de predios,
reconocimiento y mejoramiento de vivienda, y reasentamiento de la poblacin).
Institucionalizar procesos permanentes de asistencia tcnica para el mejoramiento integral. Es deseable y conveniente que las alcaldas locales jueguen un
papel activo, con acciones canalizadas a travs de las UPZ.

Renovacin urbana
La poltica de renovacin urbana se fundamenta en la necesidad de garantizar el
ordenamiento territorial, la productividad y la competitividad de la ciudad, la inclusin
social y la calidad de vida de sus habitantes. El punto de partida fue definido en el Artculo 39 de la Ley 9 de 1989: Son planes de renovacin urbana aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones para detener
los procesos de deterioro fsico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre
19 Datos suministrados por la Subdireccin de Mejoramiento Integral de la Secretaria del Hbitat.
20 Ley 388 de 1997, Artculo 114.
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otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las reas de renovacin, el
aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la densificacin
racional de reas para vivienda y servicios, la descongestin del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes histricos y culturales, todo con miras a una utilizacin
ms eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad21.
La poltica de renovacin urbana intenta optimizar el uso de las reas que no
estn bien aprovechadas o que estn deterioradas, pero que disponen de suelo urbanizado y de equipamientos. Se busca que la habilitacin de nuevas reas reduzca
las presiones que llevan a la expansin, incentive la participacin del sector privado
en proyectos inmobiliarios y consolide el centro metropolitano. Las operaciones del
aeropuerto y del centro son una excelente oportunidad para que la administracin
de la ciudad realice acciones de renovacin urbana, que adems de ser incluyente
s permitan obtener recursos gracias a la interaccin entre los sectores pblico y
privado. Adems, estas acciones pueden crear precedentes y referentes para operaciones futuras, como la de Ciudad Salud y el Eje de Innovacin.
En este tema, las estrategias son las siguientes:
Equilibrar la mezcla de usos y estratos con criterios de eficiencia y equidad.
Desarrollar viviendas de inters social tipo I y II en un nmero que no debe ser
inferior al 10% del total.
Garantizar la capacidad de carga de la infraestructura de servicios pblicos, vas
y espacio pblico.
Garantizar que la poblacin residente forme parte de los proyectos, o sea reasentada en otros proyectos que se desarrollen prioritariamente en la misma zona
objeto de la operacin.
Adems de la inversin pblica, los proyectos deben crear condiciones propicias
para la participacin del sector privado (nacional y extranjero), especialmente
en los macroproyectos.
Armonizar y consolidar las normas relacionadas con la poltica de renovacin
urbana22.
Las decisiones distritales deben ser coherentes con la poltica nacional, bien sea
aceptando las disposiciones establecidas en el Conpes 3.30523, o proponiendo
modificaciones.
Disear un marco institucional apropiado24. La Empresa de Renovacin Urbana se puede concebir como una institucin con funciones de segundo piso que
no ejecuta directamente los proyectos sino que, ms bien, los formula y orienta.

Superar la definicin de la vivienda

de inters social basada en un precio mnimo
Persistir en la definicin de vivienda de inters social basada en un precio
mnimo no es compatible con una apuesta por la inclusin social, puesto que al
fijar el precio como criterio de definicin, el rea de la vivienda y las condiciones
21 Ley 9 de 1989, Captulo N, De la proteccin a los moradores en los proyectos de renovacin urbana,
Artculo 39.
22 La normatividad vigente es dispersa. Adems de la articulacin de las normas distritales, y de stas con
las nacionales, hay que procurar que sean compatibles con las disposiciones internacionales.
23 Blanco Cruz, Luis Armando, Consultor, contrato N 20 de 2007, Empresa de Renovacin Urbana.
24 Ibid.
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enero - junio de 2008

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de habitabilidad (es decir, la forma de la vivienda) varan, y durante este proceso

no hay nada que garantice umbrales de dignidad para las familias que la ocupan.
La apuesta por un hbitat incluyente se debe materializar en la consecucin de
acuerdos sobre los estndares de dignidad socialmente aceptables de la vivienda y
del hbitat en general. En este sentido, la estrategias deben desarrollar el contenido
y los alcances de las disposiciones constitucionales del Artculo 51 referentes al
derecho a la vivienda digna: El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas
adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos
programas de vivienda. Se propone, entonces, avanzar en dos sentidos: en primer
lugar, en la calidad de la oferta (condiciones dignas) y, en segundo lugar, en su suficiencia. Las estrategias en este punto particular son las siguientes:
Adoptar un cdigo de habitabilidad que establezca normas y estndares mnimos socialmente aceptables para la vivienda de inters social en Bogot.
Definir los mbitos geogrficos de reparto, de tal manera que los proyectos de
vivienda de inters social tipos I y II se determinen a nivel zonal. Teniendo en
cuenta que una adecuada distribucin del suelo destinado a la vivienda de inters social puede contribuir a regular el precio del suelo y a reducir la segregacin
socio-espacial de la ciudad.
Concentrar buena parte de los esfuerzos estatales en la provisin de suelo urbanizado para vivienda de inters social tipo I a una escala suficiente para contrarrestar la ocupacin informal, en combinacin con mecanismos de control y
sancin ms efectivos a los loteadores informales. Para tal efecto, se reafirma la
propuesta de asignar el 50% de la superficie para vivienda de inters prioritario
en todo suelo de desarrollo, as como en el suelo urbanizado no construido. Este
porcentaje concuerda con la composicin socioeconmica de la poblacin de
Bogot, con el crecimiento esperado de la poblacin y con las necesidades de
produccin de este tipo de vivienda.
Estimular la oferta de las distintas modalidades de produccin de vivienda que
respeten las caractersticas del entorno y reconozcan las prcticas, usos y modalidades de tenencia (vivienda productiva, desarrollo progresivo, vivienda en
arriendo, vivienda transitoria y vivienda cooperativa).
Detener el desarrollo de la urbanizacin informal mediante la estructuracin de
una oferta pblica subsidiada de lotes con obras de urbanismo. Estas acciones
deben estar acompaadas de servicios de asistencia tcnica y gerencial para la
construccin de unidades bsicas y el desarrollo progresivo de las viviendas.

4. Promover la produccin social del hbitat25

La produccin social del hbitat es un elemento determinante en la construccin de la ciudad. Por tanto, se deben apoyar las prcticas sostenibles en la
produccin y uso del hbitat. La poltica debe reconocer la diversidad de formas
sociales de produccin y apropiacin del hbitat como un recurso o activo que se
25 Produccin social del hbitat: todos aquellos procesos generadores de espacios habitables, componentes urbanos y viviendas, que se realizan bajo el control de autoproductores y otros agentes sociales
que operan sin fines lucrativos. Parte de la conceptualizacin de la vivienda y el hbitat como proceso
y no como producto terminado; como producto social y cultural y no como mercanca; como acto de
habitar y no como mero objeto de intercambio. Se da tanto en el mbito rural como en el urbano e implica diferentes niveles de participacin social en las diversas fases del proceso habitacional: planeacin,
construccin, distribucin, uso. (Habitat Intemational Coalition - Amrica Latina - HIC-AL, Oficina de
Coordinacin Regional para Amrica Latina, Documento del Proyecto Produccin Social dl Hbitat,
2007, www.hic-a1org).
223

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puede optimizar. Las externalidades que de all se derivan favorecen la participacin ciudadana, el control social y la formacin de capacidades que trascienden los
proyectos y contribuyen al progreso de las comunidades.
De acuerdo con los principios y el objetivo de la Poltica Integral en este
campo, se establecen las siguientes estrategias:
Acompaar y asesorar la produccin social del hbitat para acelerar los procesos
de consolidacin de la vivienda y del entorno con criterios de habitabilidad, en
respuesta a las necesidades y expectativas de las familias.
Mediante el desarrollo y la promocin de nuevos esquemas habitacionales, contribuir a un cambio en la percepcin de las familias con respecto a la vivienda
de propiedad como nica opcin y aspiracin.
Promover el uso racional de los recursos relacionados con el hbitat, como el
agua, la energa y el entorno (espacios pblicos, infraestructuras y equipamientos de uso colectivo).
Promover, con ayuda de la participacin ciudadana, la formulacin y el desarrollo de iniciativas de produccin de hbitat-vivienda, vas y espacio pblico que
superen el mbito del barrio.
Fortalecer la capacidad de gestin del suelo urbanizado.
La poltica de suelo es un soporte bsico del ordenamiento del territorio
y de la poltica de vivienda de inters social. Para articular el papel de la poltica de suelo dentro de la Poltica Integral de Hbitat, el Distrito debe responder
las siguientes preguntas fundamentales: cmo se est financiando la ciudad?, es
decir, cules son las fuentes sostenibles para financiar el conjunto de elementos
colectivos de soporte de las actividades urbanas?26 y cules son los mecanismos
ms adecuados para captar y canalizar las plusvalas, cumplir los objetivos previstos y eliminar progresivamente la exclusin social urbana? (Secretara Distrital del
Hbitat, 2007).
Las siguientes estrategias buscan fortalecer la capacidad y la oportunidad de
la gestin pblica del suelo urbanizado:
Cumplir y velar por el cumplimiento de los objetivos de las polticas de suelo
previstas en el POT (Artculo 1, Captulo nico).
Establecer y desarrollar las agendas e instrumentos de interaccin sobre los temas
de gestin de suelo con las secretaras de Planeacin, Ambiente y Movilidad.
Replantear los mecanismos de regulacin de la ciudad construida redesarrollo,
renovacin y patrimonio y vincularlos a las polticas de hbitat y a las polticas
sociales.
Unificar el rgimen de obligaciones y derechos de los propietarios del suelo con
tratamiento de desarrollo.
Fortalecer el carcter de promotor pblico de Metrovivienda en la produccin
de suelo urbanizado para vivienda de inters social prioritario, con nfasis en
las familias hasta ahora no cubiertas por los esquemas de subsidio directo a la
demanda y vivienda producida por constructores formales27.
26 Infraestructura vial y de servicios pblicos domiciliarios, reas verdes y recreativas, y equipamientos
sociales.
27 Es necesario estudiar las ventajas y desventajas de su carcter de empresa industrial y comercial del
224

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Estructurar y poner en marcha el Sistema de Informacin Integrado del Hbitat

y el Observatorio del Hbitat.
Estructurar el Sistema Integral de Inspeccin, Vigilancia y Control del Hbitat,
mediante las siguientes acciones:
Actualizar y armonizar la normatividad para determinar las competencias de
inspeccin, vigilancia y control en los temas de ambiente, vivienda, servicios
pblicos, equipamientos y espacio pblico.
Apoyar el control de la actividad edificadora a cargo de las alcaldas locales.
Definir mecanismos de control y sancin ms efectivos a los loteadores informales.
Articular en los esquemas de trabajo la promocin de la atencin ciudadana.
Consolidar la normatividad especfica sobre los arrendamientos.
Consolidar el esquema de supervisin, seguimiento y evaluacin de la funcin
que desarrollan los curadores y hacer pblico su desempeo con ayuda de indicadores.

5. Financiacin del hbitat

En el tema de financiamiento, la poltica aborda tres puntos. En primer lugar, la coordinacin de recursos y fuentes de financiamiento, tema en el que se
requiere articular las fuentes de financiamiento de los insumos que intervienen
en el proceso de produccin del hbitat. En segundo lugar, la visin del papel del
Sector Hbitat como factor que contribuye a la productividad y a la redistribucin.
Las acciones de la Secretara en este campo deben mejorar la productividad y la
equidad de la ciudad, puesto que el uso y la aplicacin de las fuentes de financiacin se retroalimenta con el modelo de ciudad (es resultado y causa), se debe
incentivar la aglomeracin para captar y redistribuir los recursos que sta genera.
En tercer lugar, ir ms all del simple diseo de instrumentos financieros y caracterizar el papel del Estado en superar las competencias y posibilidades propias y dar
al Estado un papel que contribuya a superar las fallas y limitaciones del mercado.
Como escenarios para articular estos tres elementos de manera integral, Bogot
hoy tiene un portafolio de proyectos (Operacin Usme, Operacin Norte y el Plan
Centro), con espacio suficiente para pensar en nuevos modelos de intervencin y
de financiacin.
Las estrategias en este campo son las siguientes28:
Disear y aplicar instrumentos financieros que se desprendan de la gestin del
suelo. Esto implica velar por los intereses de la colectividad haciendo cumplir las
obligaciones urbansticas de predios, captar y utilizar los recursos de la plusvala,
de las cargas liquidadas a los proyectos que les corresponda.
Articular la asignacin de los recursos del presupuesto sectorial para vivienda,
servicios pblicos, mejoramiento integral e infraestructura urbana mediante macroproyectos, operaciones estratgicas o planes parciales.
Estado y, por lo menos, la tesis de que no puede dar prdidas vendiendo suelo a un precio inferior al
de mercado, ya que una de las principales finalidades de los bancos de tierra o de cualquier promotor
estatal de suelo es incorporar suelo urbanizado al mercado, a un precio menor que el que se fija
cuando no hay regulacin, para mejorar las condiciones de acceso al suelo urbanizado de los ms desfavorecidos.
28 Estas estrategias requieren la coordinacin con el sistema de planificacin del Distrito Capital a travs de
las secretaras de Hacienda y de Planeacin, instancias fundamentales para la articulacin y la integralidad de la financiacin del hbitat.
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Orientar la estructura de la financiacin del hbitat en pro de sistemas integrados (cadena de produccin de soluciones habitacionales) que fortalezcan y
retroalimenten el esfuerzo fiscal del Distrito.
Idear esquemas que permitan aprovechar nuevas fuentes de financiamiento diferentes de la inversin pblica directa, empleando los instrumentos mixtos de
gestin y financiacin previstos por el POT y la Ley.
Estructurar el sistema de prevencin y reduccin de costos mediante la titularizacin del riesgo, el reforzamiento estructural y el subsidio de arriendo para
poblaciones marginales.
Crear el Fondo de Desarrollo Urbano para desarrollar operaciones urbanas integrales que garanticen un manejo financiero integral, sostenible y de bajo costo
que dote a la ciudad de recursos suficientes y de largo plazo, que supere el enfoque sectorial y el desajuste de los plazos de financiacin, y que permita cumplir
los siguientes objetivos:
Crear un sistema integrado de anlisis costo-beneficio para la ciudad para las
decisiones de planeacin, ordenamiento territorial e inversin pblica en el sector hbitat.
Captar recursos de largo plazo para apalancar financieramente los grandes procesos de transformacin que requiere la ciudad-regin en el corto, mediano y
largo plazos.
Gestionar los recursos necesarios para construir, mantener y rehabilitar la infraestructura pblica en las intervenciones urbanas integrales.
Estructuracin financiera de las intervenciones y empleo de los instrumentos
de financiacin disponibles para lograr un reparto equitativo de las cargas y los
beneficios.
Ofrecer capacidad tcnica para la estructuracin y la gestin financiera de proyectos urbanos.
Disear un sistema de administracin financiera de proyectos urbanos que se
base en el seguimiento y la evaluacin de la gestin y los resultados.
Crear un sistema distrital de subsidios a la demanda y a la oferta de vivienda (y
de suelo) y a la oferta de crdito que d prioridad al financiamiento de la poblacin vulnerable y en situacin de pobreza, y preste asistencia a las familias que
no tienen capacidad para pagar con sus propios medios una vivienda digna.
Disear modalidades de microcrdito para adquirir o mejorar la vivienda. Conformar un sistema de crdito habitacional alternativo, integrado por operadores
especializados en la atencin de hogares con limitaciones de acceso al mercado
financiero formal (ONG, cooperativas, fondos de empleados, organizaciones
populares).

6. Cultura del hbitat, ciudadana y fortalecimiento institucional

A pesar de que el Distrito cuenta con marcos legales que facilitan la lucha
contra la inequidad, la segregacin y la exclusin social, no se ha avanzado al ritmo
necesario. Es evidente que muchas innovaciones tcnicas requieren la comprensin
de los funcionarios encargados de aplicarlas, y esta formacin casi nunca viene
junto con las innovaciones y disposiciones legales que generan cambios y oportunidades. Adems, la participacin ciudadana, el control social y poltico tambin
requieren formacin y actualizacin.
En ese contexto, son objetivos de la poltica integral del hbitat promover
una cultura del hbitat con criterios compartidos, reconocer la diversidad sociocultural de la ciudad, transformar las percepciones, prcticas y usos del hbitat, for226

enero - junio de 2008

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talecer las organizaciones sociales como actores fundamentales en la construccin y

apropiacin del hbitat mediante mecanismos asociativos, solidarios y colectivos, y
dar a conocer a los ciudadanos la poltica de hbitat para que se apropien y exijan
su cumplimiento.

Fomentar la cultura
para la construccin y el cuidado del hbitat
La nueva visin del hbitat, que trasciende a lo colectivo, requiere conformar un tejido social fuerte que permita apropiarse la nocin de hbitat en toda su
complejidad e incidir en su produccin desde la formulacin hasta la gestin y el
seguimiento de la poltica pblica. La Poltica Integral busca promover la conformacin y el fortalecimiento de la organizacin social en torno al hbitat en escalas
que superen el mbito del barrio. Se deben reconocer todas las potencialidades y
limitaciones, las dinmicas sociales y polticas referidas a la produccin de hbitat
y de ciudad. Entre los habitantes de Bogot es necesario promover imaginarios y
prcticas individuales y colectivas que contribuyan a realizar los objetivos de la poltica de hbitat para que todos y todas disfruten un hbitat digno (Secretara Distrital
del Hbitat. Direccin de Poltica Habitacional (2007d).
En este contexto se enmarcan las siguientes estrategias:
A travs de la Escuela Distrital de Participacin y Gestin Social, formar, asesorar
y acompaar a los ciudadanos y a sus organizaciones interesados en cualificar
su participacin, intercambiar experiencias e incidir en la gestin y el seguimiento de la Poltica Integral de Hbitat.
Visibilizar y promover las prcticas sostenibles de produccin y apropiacin
de un hbitat digno, referidas al uso racional de los recursos disponibles y a la
multiplicacin de experiencias de gestin.
Promocionar diversas formas de produccin de hbitat alternativas habitacionales, como la vivienda productiva, los procesos de produccin de hbitat mediante el acompaamiento y la asesora tcnica de las instituciones pblicas y
las organizaciones civiles.
Fortalecer y proyectar a escala local los Ncleos de Participacin Ciudadana
existentes e incentivar la formacin y consolidacin de nuevos ncleos en las
dems UPZ de la ciudad para reforzar el tejido social en tomo al hbitat y ampliar las escalas de apropiacin, planeacin y gestin social del hbitat.
Integrar la nocin de hbitat en las agendas y en el discurso de las organizaciones.
Fortalecer las organizaciones sociales existentes que trabajan en torno al hbitat
y promover la conformacin de redes y nuevas organizaciones en coordinacin con otras entidades e iniciativas, procurando brindarles las herramientas
conceptuales, metodolgicas y operativas necesarias para su proyeccin en el
escenario pblico.

Fortalecer la capacidad institucional

La organizacin institucional del Sector Hbitat establecida por la reforma
administrativa fue el resultado de un largo proceso en el que convergieron diferentes visiones conceptuales, reflexiones, discusiones y se lograron acuerdos bsicos
entre los diferentes actores del sector (Secretara Distrital del Hbitat, Direccin
de Poltica Habitacional, 2007e). La Secretara del Hbitat tiene la funcin de coordinar y armonizar los distintos intereses. Debe prestar la debida atencin a los
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procesos de construccin de capacidad institucional, a los aprendizajes requeridos

para modificar las prcticas cotidianas de planeacin e incentivar la creacin de las
nuevas condiciones que demandan los instrumentos de gestin. La gestin debe
estar acompaa de procedimientos de comunicacin, seguimiento y evaluacin. Es
necesario, entonces, contar con sistemas de informacin adecuados.
De acuerdo con los principios y objetivos de la Poltica Integral, el fortalecimiento institucional del hbitat se orientar a:
Consolidar el pensamiento estratgico del sector garantizando la gestin sectorial, la articulacin de la accin institucional en el territorio, y el compromiso y
la pertenencia de los funcionamos.
Estructurar el sistema de informacin sectorial considerando criterios de optimizacin de recursos, simplificacin de procesos, gestin de la informacin,
difusin permanente de la informacin, seguimiento y evaluacin29.
Consolidar el nuevo esquema de gestin del hbitat mejorando las habilidades
y competencias gerenciales para aplicar los instrumentos tcnicos, legales, administrativos y financieros requeridos en la operacin intrasectorial. Concertar
los escenarios de coordinacin intersectorial y regional, y promover la participacin activa del sector privado.
Articular y reforzar los sistemas de formacin apoyndose en la capacidad existente, y disear una estrategia de comunicacin pblica para garantizar la apropiacin intrasectorial y la divulgacin de informacin a los ciudadanos.
Impulsar el trabajo conjunto con los actores pblicos, privados y sociales, internacionales, nacionales, regionales, distritales, locales y zonales.
Identificar la capacidad institucional del sector requerida para la implementacin, el seguimiento y la evaluacin de la poltica de hbitat.
Fortalecer la coordinacin sectorial e intersectorial.
La apuesta de la estructura institucional que se cre para el Sector Hbitat
con la reforma administrativa de 2006 es especialmente exigente tanto a su interior
como en cuanto a la coordinacin con los dems sectores, los ciudadanos y sus
organizaciones. Las entidades del sector han venido desempeando sus funciones
por tipos de programas y proyectos, no por las especializaciones del sector. Es necesario entonces buscar la unidad de criterios y mejorar la capacidad de gestin
para aplicar los instrumentos administrativos, legales y financieros, interconectados
y complementarios.
El Sector Hbitat (Secretara Distrital del Hbitat, Direccin de Poltica Habitacional, 2007e) tiene gran responsabilidad en la coordinacin entre sectores: el
concepto de hbitat es muy amplio, de modo que las relaciones intersectoriales y
los escenarios de coordinacin de acciones, particularmente la interaccin con las
entidades de Planeacin, Desarrollo y Ambiente, se debe entender como oportunidades de accin y no como interferencias en la gestin.
La importancia de los mbitos local y zonal para la administracin eficiente
de las funciones asignadas al sector y la necesidad de crear escenarios de correspon29 Lineamientos establecidos por la Comisin Distrital de Sistemas. Se deben aprovechar los logros ya alcanzados por el Distrito, como por ejemplo el SIGC y el Observatorio de la Unidad Administrativa de Catastro
Distrital y el Sistema de Informacin Social de la Secretaria de Planeacin e Integracin Social, entre otros.
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sabilidad con los ciudadanos y sus organizaciones hacen prioritarios la comprensin

y el acercamiento a las instancias y espacios de participacin ciudadana que hoy
existen en la ciudad y los que se requieran en el futuro para consolidar una nueva
cultura del hbitat entre los ciudadanos, por ejemplo, los ncleos de participacin
ciudadana en la escala zonal. En el desarrollo de una gestin participativa, el sector
hbitat debe potenciar su accin desde mbitos ampliamente intersectoriales.

Considera in final
La evaluacin de la gestin realizada hasta el momento conjuga imperativos
de eficiencia y de equidad. Las opciones polticas y las prioridades sociales deben
ser compatibles con la optimizacin de los recursos y la conjuncin de estas metas
ser siempre un desafo.
El balance deja algunas satisfacciones, pero tambin la certeza de que an
queda un largo camino por delante. Los resultados son el mejor juez de nuestros
logros. Hemos avanzado y por ello somos conscientes de los grandes retos que el
sector enfrentar en los diez prximos aos. Uno de los ms importantes es lograr
una gestin del suelo que permita recaudar los excedentes derivados de las plusvalas generadas por la dinmica de la aglomeracin urbana. Esos dineros habrn de
servir para crear las condiciones que favorezcan la inclusin y la equidad.
Bogot tiene un altsimo nivel de segregacin socio-espacial que genera exclusin social; el gran reto es combatirla.
Hbitat es el territorio y el conjunto de atributos que lo cualifican, donde se
localiza y vive el ser humano. Su desarrollo armnico contribuye a mejorar la calidad de vida de las personas y la productividad de la ciudad.
Un buen hbitat favorece la inclusin social y el reconocimiento de la identidad individual y colectiva.
Con la reforma administrativa de 2006 se cre la Secretara Distrital del Hbitat, a la que se asignaron dos funciones principales: formular la poltica de gestin
integral de hbitat y coordinar las entidades que realizan actividades relacionadas
con el desarrollo del hbitat. En el cumplimiento de esas funciones, la Secretara
debe crear condiciones propicias para que las acciones pblicas y privadas contribuyan a mejorar la calidad de vida de los bogotanos.
Con el propsito de delinear la estrategia a mediano plazo, la Secretara convoc la Misin Hbitat por Bogot: Inclusin y Derecho a la Ciudad, que estudi
los siguientes temas: inclusin, ciudad- regin, financiamiento, cultura del hbitat,
derecho a la ciudad, institucionalidad y gestin del ordenamiento territorial.

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