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A reinveno solidria e
participativa do Estado

A questo da crise e reforma do Estado moderno uma questo intrigante.


Dos dois paradigmas de transformao social da modernidade ocidental - a revoluoe o reformismo- o primeirofoi pensado para ser exercido contra o Estado
e o segundo para ser exercido pelo Estado. Para o reformismo, o paradigma que
acabou por dominar nos pases centrais e que posteriormente veio a estender-se a
todo o sistema mundial, a sociedade a entidade problemtica e, como tal, objecto
de reforma. O Estado, esse, a soluo do problema, o sujeito da reforma. A primeira observao a fazer , pois, que quando, como hoje acontece, o Estado se
torna ele prprio problemtico e se transforma em objecto de reforma, o que est
verdadeiramente em causa a crise do reformismo. Ou seja, a reforma do Estado
o outro lado da crise do reformismo. Esta observao conduz a uma outra,
formulvel como questo: se, durante a vigncia do reformismo, o Estado foi o
sujeito da reforma e a sociedade o objecto, hoje, quando o Estado se constitui
como objecto de reforma, quem o sujeito da reforma? Ser agora a vez da sociedade? E nesse caso quem na sociedade? Ou ser o prprio Estado quem se
auto-reforma? E, nesse caso, quem no Estado o sujeito da reforma de que o
Estado objecto? Ou, ainda, ser que a reforma do Estado pe em causa a distino entre Estado e sociedade que at agora tem vigorado? Neste captulo comearei por analisar o contexto social e poltico do movimento para a reforma do Estado. Indicarei as diferentes alternativas de reforma e seus promotores. Dou especial
ateno ao papel do chamado terceiro sector na reforma do Estado, especificando
as condies que determinam o sentido poltico desse papel e da reforma em que
ele se traduz. Mais em geral, formularei algumas propostas no sentido de fomentar,
atravs da reinveno do Estado, as sociabilidades alternativas que podem travar a
proliferao do fascismo social analisada no captulo anterior.

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A REINVENO
SOLIDRIAE PARTICIPATlVA
DO ESTADO

Depois de um breve perodo em que pretendeu ser a via gradual, pacfica e


legal para o socialismo, o reformismo, no seu sentido mais amplo, foi o processo
poltico atravs do qual o movimento operrio e seus aliados resistiram reduo
da vida social lei do valor, lgica da acumulao e s regras do mercado por via
. da incorporao de uma institucionalidade que garantiu a sustentabilidade de interdependncias no mercantis, cooperativas, solidrias e voluntrias entre cidados e entre grupos e classes sociais. Essa institucionalidade significou a vigncia
possvel do interesse geral ou do interesse pblico numa sociedade capitalista,l um
interesse desdobrado em trs grandes temas: a regulao do trabalho, a proteco
social contra riscos sociais e a segurana contra a desordem e a violncia. A institucionalidade reformista traduziu-se numa articulao especfica entre os trs princpios de regulao na modernidade: o princpio do Estado, o princpio do mercado e o princpio da comunidade.2'Estabeleceu-se um crculo virtuoso entre o princpio do Estado e o princpio do mercado de que ambos saram reforados, enquanto o princpio da comunidade, assente na obrigao poltica horizontal cidado a cidado, foi totalmente descaracterizado na medida em que o reconhecimento poltico da cooperao e a solidariedade entre cidados foram restringidos
s formas de cooperao e de solidariedade mediadas pelo Estado. Nesta nova
articulao regulatria, o potencial catico do mercado, que se manifestava sob a
forma da questo social - anomia, excluso social, desagregao familiar, violncia -, mantido sob controle na medida em que a questo social entra na agenda
poltica pela mo da democracia e da cidadania. Nos pases do centro e em vastas
zonas da semiperiferia, politizar a questo social significou submet-Ia a critrios
no capitalistas, no para a eliminar, mas to s para a minorar. Nessa medida,
manter sob controle o capitalismo enquanto consequncia (a questo social) significou legitim-Io enquanto causa. O Estado moderno foi a arena poltica onde o
capitalismo procurou realizar todas as suas potencial idades por via do reconhecimento dos seus Iimites.3
A forma poltica mais acabada do reformismo foi o Estado-Providncia nos
pases centrais do sistema mundial e o Estado desenvolvimentista nos pases semiperifricos e perifricos. O reformismo assenta na ideia de que s normal a mudana social que pode ser normalizada. A lgica da normalizao deriva de uma

1. No espao colonial as regras de actuao do Estado eram distintas. Por um lado, aplicava, aos
colonos e s elites locais, com algumas variaes, a institucionalidade vigente na metrpole; por outro,
reprimia e controlava os indgenas, considerados no cidados. A estes era aplicado o sistema de trabalho obrigatrio, que o sistema colonial defendia como parte central do processo de civilizao.
2. Sobre os princpios da regulao, ver Santos 1995a, 2000, 2002b.
3. Este papel do Estado foi desempenhado

com autonomia apenas pelos Estados centrais do sis-

tema mundial. Os Estados perifricos e semiperifricos, muitos dos quais emergiram da ocupao colonial, integraram-se no sistema inter-estata I de modo subordinado, sujeitos a relaes de poder desiguais
com os Estados centrais.

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simetria entre melhoria e repetio e os dispositivos da normalizao so, entre


outros, o direito e o sistema educativo. A repetio a condio da ordem e a
melhoria a condio do progresso. As dus pertencem-se mutuamente e o ritmo
da mudana social normal determinado pela sequncia dos momentos de repetio e dos momentos de melhoria.4
Hc1algo de paradoxal no reformismo: na medida em que uma dada condio
social se repete no melhora e na medida em que melhora no se repete. Este
paradoxo, longe de paralisar a poltica reformista, a sua grande fonte de energia.
assim por duas razes principais. Por um lado, o carcter fragmentrio desigual e
selectivo da mudana social normal confere-lhe grande opacidade, fazendo com
que a mesma condio ou poltica seja por uns grupos sociais considerada repetio e, por outros, considerada melhoria; os conflitos entre estes grupos so o motor
das reformas. Por outro lado, a ausncia de uma direco global na mudana normal permite que os processos de mudana possam ser vistos, quer como fenmenos de curto prazo, quer como manifestaes de curto prazo de fenmenos de
longo prazo. A indeterminao destas temporal idades refora a inevitabilidade da
mudana e com ela a legitimidade desta.
A opacidade e a indeterminao da mudana social normal operam ainda a
outros trs nveis, ambos eles potenciadores da legitimidade do paradigma reformista. Em primeiro lugar, a articulao entre repetio e melhoria permite conceber a mudana social como um jogo de soma positiva em que os processos de
incluso social sobrepujam os da excluso social; qualquer prova emprica em contrrio, se, no limite, no puder ser refutada, tende a ser vista como um fenmeno
transitrio e reversvel. Em segundo lugar, o carcter das medidas reformistas intrinsecamente ambguo, a natureza capitalista ou anticapitalista delas , em princpio, contestvel. Em terceiro lugar, a indeterminao e a opacidade das polticas
reformistas conferem-Ihes grande plasticidade e abstraco, permitindo-lhe funcionar como modelos polticos credveis em contextos sociais muito distintos; ao contrrio das aparncias e dos discursos, o paradigma da transformao reformista foi
sempre mais internacional e transnacional que o paradigma da transformao revolucionria.
O papel central do Estado nacional na mudana social reformista desdobrou-se
em trs estratgiasfundamentais: acumulao, hegemonia e confiana (Santos, 2000:
166-167). Atravs das estratgias de acumulao, o Estado garantiu a estabilidade
da produo capitalista. Atravs das estratgias de hegemonia, o Estado garantiu a
lealdade das diferentes classessociais gesto estatal das oportunidades e dos riscos e, nessa medida, garantiu a sua prpria estabilidade, tanto enquanto entidade
poltica, como enquanto entidade administrativa. Atravs das estratgias da con4. Sobre a mudana social normal, ver Santos, 2000: 175-185.

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SOLIDRIAE PARTIClPATIVA
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fiana, garantiu a estabilidade das expectativas aos cidados ameaados pelos riscos decorrentes das externalidades da acumulao capitalista, e da distanciao
das aces tcnicas em relao s suas consequncias e, portanto, ao contexto
imediato das interaces humanas.
.

Vejamos mais em detalhe o campo da interveno social de cada uma das


estratgias estatais, bem como o modo como em cada uma delas operam a simetria entre repetio e melhoria e os cdigos binrios de avaliao poltica. O campo de interveno social da estratgia de acumulao a mercantilizao do trabalho de bens e servios: o momento de repetio da mudana normal neste campo
a sustentabilidade da acumulao e o momento da melhoria, o crescimento econmico. A avaliao poltica pauta-se pelo cdigo binrio: promover o mercado/
restringir o mercado. A estratgia da hegemonia abrange trs campos sociais de
interveno. O primeiro campo o da participao e da representao poltica,
sendo o cdigo binrio: democrtico/antidemocrtico.
Nela a repetio a democracia liberal e a melhoria, a expanso dos direitos. O segundo campo o consumo social sujeito ao cdigo binrio justo/injusto. A repetio a paz social, a meIhoria, a equidade social. O terceiro campo o consumo cultural, a educao e a
comunicao de massas sujeito ao cdigo leal/desleal, em que o momento de repetio a identidade cultural e o momento de melhoria a distribuio do conhecimento e da informao. Finalmente, a estratgia de confiana abrange igualmente trs campos de interveno social. O primeiro campo o dos riscos nas relaes
internacionais avaliados segundo o cdigo amigo/inimigo. O momento de repetio a soberania e a segurana nacionais e o momento de melhoria a luta por
melhorar a posio no sistema mundial. O segundo campo o dos riscos das relaes sociais (dos crimes aos acidentes), sujeito ao duplo cdigo binrio legal/ilegal,
relevante/irrelevante. Nele a repetio a ordem jurdica em vigor, e a melhoria,
preveno dos riscos e o aumento da capacidade repressiva. Finalmente, o terceiro
campo o dos riscos da tecnologia e dos acidentes ambientais, sujeito ao cdigo
binrio: seguro/inseguro, previsvel/imprevisvel. O momento de repetio o sistema de peritos, e o de melhoria o avano tecnolgico.
O paradigma reformista assenta em trs pressupostos. Primeiro, os mecanismos de repetio e de melhoria operam eficazmente no mbito do territrio nacional sem grande interferncia externa, nem grande turbulncia interna. Segundo,
a capacidade financeira do Estadoassenta na sua capacidade reguladora e vice-versa,
j que a segurana e o bem-estar social so obtidos pela produo em massa de
produtos e servios que tm a forma de mercadoria ainda que no sejam distribudos
atravs do mercado. Terceiro, os riscos e os perigos que o Estado gere atravs das
estratgias de confiana no ocorrem com grande frequncia e, quando ocorrem,
ocorrem numa escala adequada interveno poltica e administrativa do Estado.
Estestrs pressupostos dependem, contudo, de um meta-pressuposto. Enquanto mudana social normal, o reformismo no pensvel sem o contraponto da

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mudana social anormal, ou seja, da revoluo. Alis, o mesmo vale para a revoluo. A anlise das grandes revolues modernas mostra que todas elas recorrem ao
reformismo como condio do seu xito e consolidao. De facto, uma vez ocorrida a ruptura revolucionria, as primeiras medidas dos novos poderes foram invariavelmente as de se protegerem contra a ecloso de novas revolues para o que
recorreram lgica reformista da repetio e melhoria. Retrospectivamente, as revolues tm sido sempre o momento inaugural do reformismo enquanto o reformismo s faz sentido poltico enquanto processo ps-revolucionrio. Mesmo quando o seu Qbjectivo prevenir a ecloso da revoluo, a sua lgica opera por antecipao da situao ps-revolucionria.

A CRISE DO REFORMISMO

Desde a dcada de 1980 temos vindo a assistir crise do paradigma da


mudana normal. A simetria entre repetio e melhoria perdeu-se; em vez dela, a
repetio comeou a ser vista como a nica melhoria possvel e, com isso, o jogo
de soma positiva foi substitudo pelo jogo de soma zero e os processos de excluso
social passaram a dominar sobre os de incluso social.s Um a um, os pressupostos
do reformismo foram postos em causa. O capitalismo global e o seu brao poltico,
o Consenso de Washington, desestruturaram os espaos nacionais de conflito e
negociao, minaram a capacidade financeira e reguladora do Estado, ao mesmo
tempo que aumentaram a escala e a frequncia dos riscos at uma e outra ultrapassarem os limiares de uma gesto nacional vivel. A articulao entre as trs estratgias do Estado - acumulao, hegemonia e confiana -, que presidem ao
reformismo, entrou em processo de desagregao e foi paulatinamente substituda
por uma outra dominada inteiramente pela estratgia de acumulao.
O Estado fraco, que emerge do Consenso de Washington, s fraco ao nvel
das estratgias de hegemonia e de confiana. Ao nvel da estratgia de acumulao
mais forte do que nunca, na medida em que passa a competir ao Estado a gerir
e a legitimar no espao nacional as exigncias do capitalismo global. No se trata,
pois, da crise do Estado em geral, mas de um certo tipo de Estado. No se trata do
regresso puro e simples do princpio do mercado, mas de uma nova articulao,
mais directa e mais ntima, entre o princpio do Estado e o princpio do mercado.
Na verdade, a fraqueza do Estado no foi o efeito secundrio ou perverso da globalizao neoliberal da economia. Foi um processo poltico muito preciso destinado a construir um outro Estado forte, cuja fora esteja mais finamente sintonizada
com as exigncias polticas do capitalismo global. A fora do Estado, que no perodo
do reformismo consistiu na capacidade do Estado em promover interdependncias

5. Ver o captulo 9 onde a crise do Estado analisada atravs da perspectiva do contrato social.

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no mercantis, passou a consistir na capacidade do Estado em submeter todas as


interdependncias lgica mercantil. O mercado por si s est longe de o poder
fazer sem correr o risco de ingovernabilidade.
Contudo, a crise do reformismo decorreu, antes de mais, da crise do seu
meta-pressuposto, a ps-revoluo. Com a queda do muro de Berlim passmos de
um perodo ps-revolucionrio para um perodo ps-ps-revolucionrio. Fora do
contexto poltico da ps-revoluo, o reformismo deixou de fazer sentido. Deixou de
ser possvel,. porque deixou de ser necessrio e no o contrrio. Enquanto no surgir
no horizonte um outro momento revolucionrio, no ser inaugurado um novo
paradigma reformista. O colapso da tenso entre repetio e melhoria, enquanto
paradigma de transformao social e a converso da repetio na nica hiptese
de melhoria possvel, significa, sem dvida, excluso social e degradao da qualidade de vida da maioria, mas no significa estagnao. Trata-se de um movimento
intenso e catico, feito de super-incluses e de super-excluses, que no se deixa
controlar pelo ritmo da repetio e melhoria. No se trata de mudana normal, to
pouco de mudana anormal. A questo da reforma substituda pela questo da
governabilidade.6 o movimento de mudana social prprio de um perodo histrico que demasiado prematuro para ser pr-revolucionrio e demasiado tardio
para ser ps-revolucinrio. esse o momento histrico em que nos encontramos.

Primeira fase: o Estado

irreformvel

O reformismo, tal como a revoluo, visou a transformao da sociedade. No


caso do reformismo, as foras sociais que o sustentaram usaram o Estado como
instrumento de transfrmao social. Como cada interveno do Estado na sociedade tambm uma interveno no prprio Estado, o Estado transformou-se profundamente, sobretudo nos ltimos cinquenta anos. O fim do reformismo social
determinou o incio do movimento para a reforma do Estado. Este movimento
conheceu duas fases principais. A primeira assentou paradoxalmente na ideia de
que o Estado irreformvel. O Estado inerentemente ineficaz, parasitrio e predador, por isso a nica reforma possvel e legtima consiste em reduzir o Estado ao
mnimo necessrio ao funcionamento do mercado. O potencial de fracasso e de
dano do Estado s pode ser reduzido reduzindo o tamanho e o mbito do Estado.
nesta fase que se retoma um debate que vinha j do sculo XIXsobre as funes
do Estado. Distingue-se ento entre as funes que so exclusivas do Estado das
que o Estado foi tomando por usurpao ou concorrncia de outras instncias no
estatais de regulao social, com a implicao de que o Estado deve ser confinado
s suas funes exclusivas.
6. Sobre este tema, ver captulo 12.

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Esta fase do movimento da reforma do Estado prolongou-se at aos primeiros


anos da dcada de 1990. Tal como o reformismo social foi um movimento global,
desta vez impulsionado pelas instituies financeiras multilaterais e pela aco concertada dos Estados centrais, com recurso a dispositivos normativos e institucionais
muito poderosos pela sua abstraco e unidimensionalidade, tais como dvida externa, ajustamento estrutural,
controle do dfice pblico e da inflao, privatiza..
o, desregulamentao, ameaas de colapso iminente do Estado-Providncia e
sobretudo da segurana social e a consequente reduo drstica do consumo colectivo, da proteco social, etc., etc.
Esta primeira fase da reforma do Estado, a fase do Estado mnimo, atingiu o
seu clmax com as convulses polticas nos pases comunistas da Europa Central e
de Leste, mas foi a tambm que os limites da sua lgica reformadora se comearam a manifestar. A emergncia das mfias, a corrupo poltica generalizada e o
colapso de alguns Estados do chamado Terceiro Mundo vieram mostrar os dilemas
do consenso do Estado fraco. que, como a reforma do. Estado tem de ser levada
a cabo pelo prprio Estado, s um Estado forte pode produzir eficazmente a sua
fraqueza. Por outro lado, como toda a desregulamentao envolve regulamentao, o Estado, paradoxalmente, tem de intervir para deixar de intervir.7
Em face disto, comeou a ser claro que o capitalismo global no pode dispensar a existncia de Estados fortes, ainda que ajora estatal tenha de ser de um
tipo muito diferente daquele que vigorou no perodo do reformismo e se traduziu
no Estado-Providncia e no Estado desenvolvimentista. H, pois, que reconstruir
essa nova fora estatal. A questo do Estado no se resolve pela reduo da quantidade de Estado. Resolve-se, sim, pela construo de uma outra qualidade de Estado e para isso h que, ao contrrio do que sucedeu na primeira fase, partir da
ideia de que o Estado reformvel. este o perfil geral da segunda fase do movimento da reforma do Estado, a fase em que nos encontramos. S nesta fase o
pndulo do reformismo passa inequivocamente do reformismo social, a cargo do
Estado, para o reformismo estatal, a cargo dos sectores da sociedade com capacidade de interveno no Estado. Esta oscilao, aparentemente simtrica, esconde
uma profunda assimetria. Enquanto o reformismo social, sendo um movimento transnacional, foi um movimento transnacional de baixa intensidade, j que ocorreu no
espao-tempo nacional - a sociedade nacional e o Estado-nao - propulsionado
por foras sociais e polticas nacionais, o reformismo estatal um movimento transnacional de alta intensidade uma vez que as foras que o promovem com mais
convico so elas prprias transnacionais. A sociedade nacional agora o
espao-miniatura de uma arena social global. O Estado nacional, sobretudo na periferia do sistema mundial, uma caixa de ressonncia de foras que o transcendem.
7. Esta questo analisada em vrios dos textos que integram um estudo sobre o direito e o
Estado em Moambique. Ver. Santos e Trindade (orgs.), 2003.

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Segunda fase: o Estado reformvel


Esta segunda fase, de que me passarei a ocupar de seguida, social e politicamente mais complexa do que a anterior. A primeira fase, a fase do Estado mnimo irreformvel, foi uma fase totalmente dominada pela fora e os interesses do
capitalismo global. Foi a fase urea do neoliberalismo (Santos, 2002a). Nos pases
centrais, o '\novimento sindical foi fustigado pela desagregao da legislao prpria
do contrato social e, rpida e violentamente posto na defensiva, como mostra de
modo paradigmtico o caso ingls. A esquerda marxista, que desde a dcada de
1960 criticara o Estado-Providncia pela sua insuficincia, sentiu-se desarmada para
o defender e os novos movimentos sociais, ciosos da sua autonomia em relao ao
Estado e interessados em reas de interveno social consideradas marginais pelo
bloco corporativo que sustentava o Estado-Providncia, no se sentiram mobilizados para defender o reformismoque este ltimo protagonizava. Nos pases semiperifricos, o Estado desenvolvimentista tinha sido tambm, em muitos casos, um
Estado autoritrio e repressivo e as foras progressistas concentraram-se nas tarefas
da transio democrtica.8 Muitas das receitas neoliberais, porque desmantelavam
o intervencionismo do Estado autoritrio, passaram politicamente como contributos para o processo de democratizao, beneficiando assim da legitimidade que
este ltimo granjeava, sobretudo entre o operariado industrial e as classes mdias
urbanas. Nos pases perifricos, a desvalorizao dos poucos produtos por eles
colocados no comrcio internacional, o proteccionismo dos mercados por parte do
Norte global, o peso da dvida externa (e o consequente peso das agncias e pases
doadores/financiadores na definio do papel do Estado) e o ajustamento estrutural transformaram o Estado numa entidade quase invivel, um lumpen-Estado
merc da benevolncia internacional.
A primeira fase do movimento de reforma do Estado foi, por estas razes, um
perodo de pensamento nico, de diagnsticos inequvocos e de terapias de choque. Os resultados "disfuncionais" que delas resultaram e as brechas que produziram no Consenso de Washington, a reorganizao das foras progressistas que
entretanto se verificou, e o fantasma da ingovernabilidade e o seu possvel impacto
nos pases centrais por via da imigrao, das pandemias ou do terrorismo, todos
estes factores contriburam para que se abrisse uma segunda fase da reforma do
Estado e que nesta fase fosse muito mais amplo o espectro poltico, mais profundas
as controvrsias e mais credveis as alternativas. A medida da complexidade e conflitualidade desta segunda fase dada pelo facto de, sob a mesma designao, "reinveno do Estado", se acolherem duas concepes diametralmente opostas que
designarei por Estado-empresrio e Estado-novssimo-movimento-socia/.
8. Ver no captulo 12 os diferentes processos de emergncia da sociedade civil neste perodo.

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A concepo do Estado-empresrio concepo dominante. Tem muitas afinidades com a filosofia poltica que dominou a primeira fase da reforma do Estado, a fase do Estado irreformvel e traduz-se em duas recomendaes bsicas:
privatizar todas as funes que o Estado no tem de desempenhar com exclusividade; submeter a administrao pblica a critrios de eficincia, eficcia, criatividade, compeiitividade e servio aos consumidores prprios do mundo empresarial. A filosofia poltica que lhe subjaz consiste na busca de uma nova e mais
ntima articulao entre o princpio do Estado e o princpio do mercado sob a
gide tjeste ltimo. A formulao mais conhecida e meditica desta concepo o
livro ReinventingGovernment de David Osborne e Ted Gaebler, publicado em 1992,
que serviu de base reforma da administrao pblica da Administrao Clinton
apresentada pelo Vice-Presidente AI Gore no "Gore Report" de 1993. Esta mesma
concepo, com alguns matizes, subjaz as propostas de reforma do Estado avanadas pelo Banco Mundial ao longo da dcada de 1990. Como um dos mitos principais da cultura poltica americana o Estado ser um obstculo economia, no
surpreende que as propostas do Estado-empresrio, aparentemente destinadas a
revigorar a administrao pblica, tenham redundado num ataque global a esta,
fragilizando ainda mais a sua legitimidade na sociedade americana. A noo de
empresa ocupa hoje uma posio hegemnica no discurso contemporneo sobre a
reforma organizacional (du Gay, 1996: 155) e, de par com ela, a noo de contratualizao das relaes institucionais. No restam dvidas que a reconceptualizao do governo e do servio pblicos em termos de formas empresariais envolve a
reimaginao do social como uma forma do econ9mico (du Gay, 1996: 156).
Como defendem Osborne e Gaebler, o governo deve ser uma empresa que
promove a concorrncia entre os servios pblicos; centrado em objectivos e resultados mais do que na obedincia a regras, deve preocupar-se mais em obter recursos
do que em gast-Ios; deve transformar os cidados em consumidores, descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado em vez de mecanismos burocrticos (du Gay, 1996: 160). O modelo burocrtico considerado inadequado na era
da informao, do mercado global, da economia baseada no conhecimento, e ,
alm disso, demasiado lento e impessoal no cumprimento dos seus objectivos.
Um dos temas que melhor condensa as diferenas polticas entre esta concepo e a que proponho adiante sob a designao de Estado-novssimo-movimento-social o papel do chamado terceiro sector na reforma do Estado. Da, que lhe
dedique uma ateno mais detalhada antes de referir as linhas fundamentais da
minha proposta.

A reforma do Estado e o terceiro sector


"Terceiro sector" uma designao residual e vaga com que se pretende dar
conta de um vastssimo conjunto de organizaes sociais que no so nem estatais

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nem mercantis, ou seja, organizaes sociais que, por um lado, sendo privadas,
no visam fins lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objectivos sociais,
pblicos ou colectivos, no so estatais. Entre tais organizaes podem mencionar-se
cooperativas, associaes mutualistas, associaes no lucrativas, organizaes no
governamentais, organizaes quasi-no governamentais, organizaes de voluntariado, organizaes comunitrias ou de base, etc. As designaes vernculas do
terceiro sector variam de pas para pas e as variaes, longe de serem meramente
terminolgicas, reflectem histrias e tradies diferentes, diferentes culturas e contextos polticos. Em Frana tradicional a designao de economia social; nos pases
'.anglo-saxnicos fala-se de sector voluntrio e de organizaes no lucrativas, enquanto nos pases do chamado Terceiro Mundo domina a designao de organizaes no governamentais.
Nos pases centrais e em especial na Europa, o terceiro sector surgiu no sculo XIXcomo alternativa ao capitalismo, tendo razes ideolgicas heterogneas
que vo do socialismo nas suas mltiplas faces, ao cristianismo social e ao liberalismo, visando novas formas de organizao de produo e de consumo que, ora
desafiavam frontalmente os princpios da economia poltica burguesa em ascenso,
ora buscavam to s minimizar os custos humanos da Revoluo Industrial, funcionando de modo compensatrio e em contra-ciclo. Subjacente a todo este movimento, em que boa parte do operariado e das classes populares se reviram durante
algum tempo, estava o propsito de combater o isolamento do indivduo face ao
Estado e organizao capitalista da produo e da sociedade. A ideia de autonomia associativa , pois, matricial neste movimento. ela que organiza e articula
todos os outros vectores normativos do movimento como sejam a ajuda mtua, a
cooperao, a solidariedade, a confiana, a educao para formas alternativasde
produo, de consumo e, afinal, de vida.
No cabe aqui fazer a histria da economia social desde incios do sculo XX.9
Se, por um lado, o movimento socialista e comunista abandonaram cedo os preceitos e objectivos da economia social em favor de outros considerados mais avanados e mais eficazes na construo de uma alternativa ao capitalismo, por outro
lado, em muitos pases da Europa, as cooperativas e as mutualidades consolidaram
intervenes importantes no domnio da proteco social. Importante para a minha anlise o facto de, desde finais da dcada de 1970, se ter vindo a assistir nos
pases centrais reemergncia do terceiro sector ou da economia social, numa
dimenso que j levou alguns autores a falar de uma revoluo associativa global
(Salamon et aI., 2004). Este trabalho, que o mais extenso estudo internacional
sobre o terceiro sector, foi realizado por investigadores da Universidade de Johns
Hopkins, e aponta para os dados agregados de 35 pases, apresentando-o como a
9. Sobre este tema, ver Santos (org.), 2002b.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 351

stima maior economia do mundo, representando 4,4% da populao economicamente activa. Nos pases desenvolvidos o terceiro sector representa 7,4% da populao economicamente activa e nos pases em desenvolvimento e em transio,
1,9%. As reas de actividade onde as organizaes do terceiro sector tm mais
peso dizem respeito a servios sociais, educao, sade e desenvolvimento, o que
constitui 64% do sector. As reas ditas de actividades expressivas representam 32%,
com um peso elevado das organizaes culturais (19%). Quanto ao financiamento,
ele , em grande medida, proveniente de pagamentos dos utilizadores, quotizaes
e vendas ~3%) e, em segundo lugar, do Estado (35%). Existe uma tendncia para o
Estado ter mais peso no financiamento nas actividades de prestao servios do
que nas actividades expressivas (Salamon, Sokolowski e List, 2004). Porm, estes
nmeros subavaliam o sector, se tivermos em conta a crtica dos estudiosos europeus da economia social a este projecto, segundo a qual ele omite a quase totalidade das cooperativas e das mutualidades. Um estudo realizado nos pasesda Unio
Europeia concluiu que o terceiro sector, incluindo cooperativas, mutualidades e
associaes representava 6,6% do emprego no sector privado, com as cooperativas
e as mutualidades a representarem um pouco menos de metade das associaes
(2% para 4,7%) (CIRIEC, 2000).
No devemos interpretar o actual surgimento do terceiro sector como um
mero regresso ao passado - alguns autores falam da "nova economia social"
(Defourny, Favreau e Laville, 1998) e de "economia social e solidria" (Laville et ai,
2005) - mas so evidentes no novo terceiro sector os ecos, as memrias, e a
cultura institucional do velho terceiro sector. Antes de me debruar sobre o significado poltico desta reemergncia, devo referir que uma das novidades mais notrias do novo terceiro sector o facto de ele ter emergido com igual pujana nos
pases perifricos e semiperifricos do sistema mundial sob a forma de organizaes no-governamentais, quer nacionais, quer transnacionais. Se nalguns destes
pases tais organizaes resultaram da consolidao e, por vezes, do declnio dos
novos movimentos sociais, noutros, sobretudo nos mais perifricos, o surto de tais
organizaes decorreu da mudana de estratgia dos pases centrais no domnio da
assistncia e cooperao internacional, a qual passou a ser canalizada preferencialmente para actores no estatais.10
No fcil determinar o significado poltico da reemergncia do terceiro sector.

A heterogeneidade poltica que o caracteriza desde o sculo XIX agora potenciada


pelo facto de estar a emergir, tanto nos pases centrais, como nos pases perifricos
e, portanto, em contextos sociais e polticos muito distintos. A prpria unidade de

10. o tema do desenvolvimento dos pases do chamado Terceiro Mundo e do papel dos actores
no estatais (primordialmente organizaes no governamentais) tem sido objecto de grande ateno
crtica. Veja-se, por exemplo, Smillie, 1995; Grillo e Stirrat, 1997; Tucker, 1999; Manji, O'CoiU, 2002;
McMichael, 2004.

352

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATIVA
00 ESTADO

anlise deste fenmeno problemtica, pois, se nos pases centrais o terceiro sector
parece ser o resultado de foras endgenas identificveis no espao nacional, em
alguns pases perifricos, sobretudo nos menos desenvolvidos, o terceiro sector o
efeito local de indues, quando no de presses ou de interferncias internacionais.
. Muito em geral poder dizer-se que a emergncia do terceiro sector significa
que, finalmente, o terceiro pilar da regulao social na modernidade ocidental, o
princpio da comunidade, consegue destronar a hegemonia que os outros dois pilares, o princpio do Estado e o princpio do mercado, partilharam at agora com
dife:entes pesos relativos em diferentes perodos. O grande teorizador do princpio
da comunidade foi Rousseau (1971 [1775], 1973 [1762]) que o concebeu como
contraponto indispensvel do princpio do Estado. Enquanto este ltimo estabelecia a obrigao poltica vertical entre cidados e o Estado, o princpio da comunidade afirmava a obrigao poltica horizontal e solidria de cidado a cidado.
Segundo ele, esta a obrigao poltica originria, a que estabelece a inalienabilidade
da soberania do povo de que deriva a obrigao poltica com o Estado.
A comunidade assim concebida como um todo e isso que explica as reservas de Rousseau s associaes e corporaes, podendo, alis, por isso, parecer
estranho que o invoque como patrono do princpio da comunidade. A verdade
que para Rousseau a comunidade um todo e como todo que deve ser salvaguardada. Para isso, necessrio eliminar todos os obstculos s interaces polticas entre cidados, uma vez que s destas pode emergir uma vontade geral no
distorcida. Dada a sua concepo de soberania popular, Rousseau, ao contrrio de
Montesquieu em tEsprit des Lois (1950 [1748]), no precisa de conceber as associaes e corporaes como barreiras contra a tirania do Estado. Ao contrrio,
Rousseau preocupa-se com a possibilidade de as associaes e corporaes se
poderem transformar, elas prprias, em grupos poderosos e privilegiados capazes
de distorcer a vontade geral em favor dos seus interesses particulares. Por isso, prope que, a haver associaes, elas sejam pequenas, no maior nmero possvel e
que se evite desigualdades de poder entre elas.'1 Esta posio de Rousseau tem
hoje uma actualidade renovada. No momento em que, nos pases centrais, o terceiro sector crescentemente invocado como um antdoto contra a privatiza~o
do Estado-Providncia por grupos de interesse corporativos, importante reter a
advertncia de Rousseau de que o terceiro sector pode ser ele prprio uma fonte
de corporativismo.
O ressurgimento do terceiro sector no final do sculo xx pode ser lido como
a oportunidade para o princpio da comunidade comprovar as suas vantagens comparativas em relao ao princpio do mercado e ao princpio do Estado, os quais
tero falhado nas respectivas tentativas de hegemonizar a regulao social nos pe11. Sobre este tema, ver Santos, 2000: 119-188, e a bibliografia a citada.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 353

rodos anteriores, o princpio do mercado no perodo do capitalismo desorganizado ou capitalismo liberal, e o princpio do Estado no perodo do capitalismo organizado ou capitalismo fordista. Esta leitura peca, porm, por demasiado superficial.
Em primeiro lugar, no to claro que estejamos perante um duplo falhano, do
Estado e do mercado. Emsegundo lugar, a existir tal falhano, ainda menos claro
que o princpio da comunidade, depois de mais de um sculo de marginalizao e
de colonil'ao por parte do Estado e do mercado, tenha ainda a autonomia e a
energia necessrias para protagonizar uma nova proposta de regulao social, mais
justa, capaz de repor a equao entre regulao social e emancipao social que
constitui a matriz originria da modernidade ocidental. Em terceiro lugar, parece
cada vez menos pertinente pensar uma relao entre Estado e terceiro sector que
seja mutuamente exclusiva.
Quanto primeira questo, no me parece que o princpio do mercado esteja a passar por qualquer crise. Ao contrrio, o perodo actual pode ser visto como
um perodo de total hegemonia do mercado, identificvel na hubris com que a
lgica empresarial do lucro tem vindo a permear reas de sociedade civil at agora
poupadas incivilidade do mercado como, por exemplo, a cultura, a educao, a
religio, a administrao pblica, a proteco social, a produo e gesto de sentimentos, atmosferas, emoes, ambientes, gostos, atraces, repulsas, impulsos.12A
mercantilizao do modo de estar no mundo est a converter-se no nico modo
racional de estar no mundo mercantil.
Quanto ao princpio do Estado, evidente que a crise do reformismo social,
representa uma crise das formas polticas estatais que dominaram no perodo anterior, o Estado-Providncia no centro do sistema mundial e o Estado desenvolvimentista na semiperiferia e periferia do sistema mundial. Mas no se trata de uma crise
generalizada do Estado e muito menos de uma crise final como pretendem as teses
mais extremistas da globalizao. O carcter repressivo do Estado, o seu protagonismo nos processos de regionalizao supranacional e de liberalizao da economia mundial, a sua funo previdencial facilitadora e protectora em relao a empresas privadas que desempenham funes consideradas de interesse pblico, nada
disto parece atravessar qualquer crise. O que est em crise no Estado o seu papel
na promoo de intermediaes no mercantis entre cidados que o Estado tem
desempenhado, nomeadamente atravs da poltica fiscal e das polticas sociais. A
maior sintonia que tem vindo a ser exigida entre as estratgias de hegemonia e de
confiana, por um lado, e as estratgias de acumulao, por outro, sob o domnio
desta ltima, tem vindo a fortalecer todas as funes do Estado que contribuam
para o fortalecimento do capitalismo global.
Como resulta de forma eloquente do Relatrio sobre o Desenvolvimento de
1997 do Banco Mundial - o relatrio que marca a alterao da posio desta
12. Analiso em detalhe o problema da privatizao do ensino superior em Santos, 2004.

I
I

354

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTICIPATIVA
DO ESTADO

agncia sobre o Estado e, com isso, o incio da fase do Estado reformvel - estas
funes estatais so cada vez mais importantes e exigem um Estado forte para as
desempenhar. Do que se trata, pois, de saber do impacto desta mudana de
qualidade do Estado na produo dos quatro bens pblicos que o Estado veio a
aSSl..!mirno perodo anterior, ou seja, a legitimidade, o bem-estar social e econmico, a segurana e a identidade cultural. Qualquer destes bens pblicos assentou
num modelo de regulao social baseado numa articulao entre as diferentes estratgias estatais que entretanto colapsou. Quando se fala hoje de reforma do Estado, os problemas que se pem so basicamente dois: (1) se esses bens so incontornveis, e, (2) no caso de o serem, como vo ser produzidos no novo modelo de
regulao no horizonte e na nova forma poltica em que ele se vai traduzir. na
resposta a estes dois problemas que a questo do terceiro sector surge com toda a
acuidade. Portanto, ao abord-Io, a primeira posio de partida que o que est
em causa uma nova forma poltica do Estado.
Para determinar o contributo do terceiro sector neste domnio, necessrio
responder outra questo prvia acima referida: depois de dcadas de marginalizao e de colonizao, de que recursos dispe o terceiro sector para contribuir
credivelmente para a reforma do Estado. Para responder a esta questo, til passar em revista os debates principais que o terceiro sector tem suscitado nas trs
ltimas dcadas. O Estado est sempre presente nesses debates, mas no com a
centralidade que lhe atribuirei na parte final deste captulo.
Antes de mais, e como j referi, de salientar que os termos do debate divergem muito no espao-tempo do sistema mundial. Nos pases centrais, o contexto
do debate a partir do final da dcada de 1970 basicamente a crise do
Estado-Providncia. A leitura neoliberal desta crise apontou para a privatizao
macia dos servios sociais do Estado, na segurana social, na sade, na educao,
na habitao. E, para alm deles, dos prprios servios de segurana pblica e
prisionais. A eficincia do mercado na gesto dos recursos foi considerada incontestvel, em contraste com o funcionamento burocrtico do Estado. A eficincia do
mercado na gesto dos recursos colidia, no entanto, com a ineficincia (quando
no, total perversidade) do mercado no que respeita equidade na distribuio
dos recursos antes confiada ao Estado. Sobretudo as organizaes sociais e polticas
progressistas, ainda que desarmadas no que respeita defesa da administrao
pblica do Estado que elas prprias haviam contestado, conseguiram manter na
agenda poltica a tenso entre eficincia e equidade. O terceiro sector surgiu ento
como o campo privilegiado para gerir essa tenso e gerar compromissos. O recurso
ao terceiro sector num momento de grande turbulncia institucional no deixa de
ser surpreendente. que, durante muito tempo, se pensou que uma das limitaes
do terceiro sector era a rigidez institucional das organizaes que nele cabiam, ao
tempo sobretudo cooperativas e mutualidades, uma rigidez que se adequaria mal
aos desafios da mudana social acelerada. Esta rigidez, de re~to, contrastava com a

A GRAMTICADO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 355

flexibilidade do mercado e do prprio Estado, dada a ductilidade do sistema jurdico para cobrir novas reas de interveno social. A partir da dcada de 1970, a
rigidez institucional do terceiro sector parece ter desaparecido ou deixado de ser
relevante e, segundo alguns autores, a popularidade do terceiro sector reside precisamente na sua plasticidade conceptual. Como dizem Seibel e Anheier: "O leque
amplo de atributos sociais e econmicos, que cabem no termo "terceiro sector",
permite aos polticos servir-se daquelas partes ou aspectos do terceiro sector que
apoiam a sua crtica e interpretao da crise do Estado de Bem-estar" (1990: 8).
Esta ductilidade conceptual, que politicamente til, acaba por tornar difcil
a sistematiz;fo da anlise e as comparaes internacionais e intersectoriais. Para
Defourny,

a variedadede solues jurdicas,

as dificuldades em encontrar termos equivalentes


nas diferentes lnguas, as diferentes tradies de associativismo e os diferentes contextos sociais, culturais e polticos {... tudo isto faz com que] o terceiro sector possa ser
entendido internacionalmente como tendo ao mesmo tempo uma identidade bem definida e um modo Flexvel de dar expresso aos seus vrios componentes dependendo
das circunstncias (1992: 46).

Qualquer que seja a ambiguidade conceptual do terceiro sector, a verdade


que nos pases centrais o ressurgimento do terceiro sector est ligado crise do
Estado-Providncia. Se bem que na dcada de 1970, tenham emergido numerosas
organizaes ligadas aos novos movimentos sociais, que questionaram o capitalismo organizado e o peso burocrtico do Estado e das organizaes tradicionais da
economia social, o terceiro sector foi apropriado como agente compensador da
crise do emprego da sociedade industrial (Rifkin, 1995), quando no mesmo da
reduo do Estado de bem-estar. Isto significa que o terceiro sector no ressurge
num contexto de lutas sociais e polticas avanadas que procuram substituir o
Estado-Providncia por formas de cooperao, solidariedade e participao mais
desenvolvidas. Pelo contrrio, ressurge no incio de uma fase de retraco de polticas progressistasem que os direitos humanos da segunda e terceira gerao - os
direitos econmicos, sociais e culturais - conquistados pelas classes trabalhadoras
depois de 1945, comeam a ser postos em causa, a sua sustentabilidade questionada e a sua restrio considerada inevitvel.
Isto significa que nos pases centrais o ressurgimento de um terceiro sector
autnomo, capaz de cumprir melhor que o Estado a dimenso social, no um
processo poltico autnomo. certo que as organizaes do terceiro sector aproveitaram o momento poltico para reforar as suas aces de lobbying junto do
Estado e obter vantagens e concesses para o desenvolvimento da sua interveno,
mas a verdade que muitas das novas iniciativas do terceiro sector resultaram inicialmente de cooperativas de trabalhadores desempregados, do controle operrio
de empresas falidas ou abandonadas, de iniciativas locais para promover a reinsero
\

356

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTICIPATIVA
DO ESTADO

de trabalhadores e famlias afectadas pela desindustrializao e pela reestruturao


industrial, etc., etc.13A nova atraco pelo terceiro sector resulta, pois, de um vazio
ideolgico provocado pela dupla crise da social-democracia, que sustentava o reformismo social e o Estado-Providncia, e do socialismo que durante dcadas serviu, simultaneamente, de alternativa social-democracia e de travo ao desmantelamento desta por parte das foras conservadoras.
Podemos, pois, concluir que nos pases centrais o terceiro sector surge num
.. contexto de crise, de expectativas descendentes a respeito do desempenho, por
parte do Estado, dos quatro bens pblicos acima referidos. Este contexto sugere
que grande o risco de o terceiro sector ser chamado a ressurgir, no pelo mrito
prprio dos valores que subjazem ao princpio da comunidade - cooperao,
solidariedade, participao, equidade, transparncia, democracia interna -, mas
para actuar como amortecedor das tenses produzidas pelos conflitos polticos
decorrentes do ataque neoliberal s conquistas polticas dos sectores progressistas
e populares obtidas no perodo anterior. Se esse for o caso, o terceiro sector
converte-se rapidamente na "soluo" de um problema irresolvel e o mito do
terceiro sector ter o mesmo destino que teve anteriormente o mito do Estado e,
antes deste, o mito do mercado. Esta advertncia, longe de minimizar as potencialidades do terceiro sector na construo de uma regulao social e poltica mais
solidria e participativa, visa apenas significar que as oportunidades que se nos
deparam neste domnio acontecem num contexto de grandes riscos.
Nos pases perifricos e semiperifricos, o contexto dos debates sobre o
terceiro sector muito diferente. Antes de mais, sobressai, a partir da dcada de
1970, o crescimento sem precedentes do terceiro sector, que aqui conhecido
pelo nome bem mais corrente de organizaes no governamentais. De salientar
tambm que este crescimento se deve menos iniciativa nos pases perifricos no caso dos pases semiperifricos a situao mais complexa - do que iniciativa dos pases centrais que passaram a canalizar os seus fundos de ajuda ao desenvolvimento para actores sociais no estatais. O contexto poltico no aqui a crise
do Estado-Providncia, o qual no existe, mas, antes, o objectivo de criar o mercado e a sociedade civil atravs do provimento de servios bsicos que o Estado no
est, e muitas vezes nunca esteve, em condies de prestar. O crescimento exponencial das organizaes no governamentais neste perodo est bem documentado. Por exemplo, no Nepal estas organizaes passaram de 220 em 1990 para
1.210 em 1993, enquanto na Tunsia cresceram de 1.886 em 1988 para 5.186 em
1991 (Hulme e Edwards, 1997: 4). Em meados da dcada de 1990, no Qunia, as
organizaes no governamentais controlavam entre 30 a 40% das despesas de
desenvolvimento e 40% das despesas de sade (Ndegwa, 1994: 23). Em Moam13. Para uma descrio das novas iniciativas econmicas que se designou de empresas sociais, ver
Borgaza e Defourny, 2001.

A GRAMTICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA357

bique, os programas de emergncia, a ajuda humanitria e outras actividades de


desenvolvimento tm estado em largussima medida a cargo de organizaes no
governamentais internacionais que actuam em articulao com as nacionais. O desenvolvimento das organizaes no governamentais foi, neste pas, tributrio do
papel desempenhado pelas organizaes do Norte global (Negro, 2003). A visibilidade nacional e internacional das organizaes no governamentais tm aumentadt> dramaticamente a partir da dcada de 1990, com as Conferncias da ONU,
da Cimeira da Terra no Rio, em 1992, Conferncia de Mulheres em Beijing, em
1995. As organizaes no governamentais passaram a ser vistas por agncias como
o Banco Mundial ou a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) como instituies fundamentais para o funcionamento do mercado e
das instituies da democracia representativa (Salamon e Anheier, 1997).
Sendo muito diferentes os contextos polticos e operacionais do terceiro sector
no centro e na periferia do sistema mundial, no surpreende que sejam igualmente
distintos os temas de debate que o terceiro sector tem suscitado num e noutro
caso. H, no entanto, alguns pontos em comum nessa discusso e sero esses que
eu privilegiarei. Quanto mais no seja, porque, por um lado, o ressurgimento do
terceiro sector ocorre no contexto da expanso de uma ortodoxia transnacional, o
neoliberalismo e o Consenso de Washington, e porque, por outro lado, uma parte
do terceiro sector nos pases centrais, as organizaes no governamentais para o
desenvolvimento, tem um papel decisivo na promoo, financiamento e operao
das organizaes no governamentais nos pases perifricos e semiperifricos. Uma
breve referncia aos temas em debate esclarecer-nos- sobre as condies para
uma refundao ou reinveno solidria e participativa do Estado e o papel do
terceiro sector nela. Refiro quatro debates principais: localizao estrutural entre o
pblico e o privado; organizao interna, transparncia responsabilizao; redes
nacionais e transnacionais; relaes com o Estado. ,
O debate sobre a localizao estrutural do terceiro sector centra-se volta da
questo de saber o que verdadeiramente o distingue dos sectores tradicionais pblico e privado, sendo certo que a distino do terceiro sector se constri a partir
da combinao de caractersticas, tanto do sector pblico, como do sector privado.
A motivao e a iniciativa da aco colectiva aproximam o terceiro sector do sector
privado, ainda que no primeiro o motor da aco seja a cooperao e a ajuda
mtua, enquanto que no segundo o motor da aco o lucro. Este facto leva a
atribuir ao terceiro sector uma eficincia gerencial semelhante do sector privado
capitalista. Mas, por outro lado, a ausncia de motivo de lucro, a orientao para
um interesse colectivo distinto do interesse privado, quer de quem presta o servio
ou contribui para ele, quer de quem o recebe, a gesto democrtica e independente, uma distribuio de recursos assente em valores humanos e no em valores
de capital, todas estas caractersticas aproximam o terceiro sector do sector pblico

358

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATIVA
DO ESTADO

estatal, e com base nelas que o terceiro sector usualmente


virtualidade de combinar eficincia com equidade.

creditado

com a

Estas caractersticas so obviamente muito gerais e esto formuladas ao nvel


de tipos-ideais. No plano emprico, as distines so mais complexas (Evers, 1995;
Pestoff, 1998). Em primeiro lugar, h organizaes do terceiro sector que, pelo tipo
de serviosque prestam ou produtos que produzem, esto muito mais prximas
do sector privado do que do sector pblico. Por exemplo, as cooperativas de trabaIhadores.14Mas mesmo aqui h distines a fazer. Enquanto as pequenas e mdias
cooperativas tendem a ser trabalho-intensivas, j que so muitas vezes o resultado
do downsizing de empresas capitalistas, e a incentivar a participao dos trabalhadores na propriedade, na gesto e nos lucros, as grandes cooperativas so mais
difceis de distinguir das empresas capitalistas do mesmo tamanho, ainda que em
geral pratiquem preos inferiores aos seus scios e distribuam uma percentagem
maior dos lucros.15 Por exemplo, no caso de organizaes mutualistas, a lgica de
seguro que vigora bastante distinta da do seguro privado. Para alm de os gastos
correntes tenderem a ser baixos, privilegia-se a solidariedade entre os segurados de
modo a que os segurados de baixo risco contribuam para os seguros dos segurados
de alto risco. Outro caso o de algumas empresas sociais que, ainda que possuam
a forma empresarial, no tm como objectivo principal a obteno de lucro mas a
insero de desempregados ou o desenvolvimento comunitrio.
Outras organizaes do terceiro sector dedicam-se a actividades ou prestam
servios que no podem ser adequadamente expressos em dinheiro, desde o trabalho humanitrio e a ajuda de emergncia educao popular. Trata-se de organizaes que no continuum entre os plos privado e pblico esto mais prximas
do plo pblico. Nos pases centrais e semiperifricos, estas organizaes tendem
a prestar servios anteriormente prestados pelo Estado, enquanto nos pases perifricos prestam servios que, anteriormente, ou no eram prestados, ou eram prestados pelas comunidades. Neste domnio interessante o papel das associaes de
crdito, crdito informal ou crdito rotativo que, muitas vezes, no so mais que
uma expresso organizativa, mais formal, de mecanismos de crdito mtuo entre
classes populares, tanto rurais, como urbanas.16 H ainda, um grupo importante de
organizaes que, sobretudo nos pases centrais, com Estados-Providncia, desenvolveram um forte isomorfismo com o Estado pois fornecem, em colaborao com
este, bens e servios de natureza quase pblica, como o caso das creches, lares
de idosos, apoio aos sem-abrigo, etc. Outras ainda, mantm um papel de vigilncia

14. Alguns exemplos so discutidos em vrios casos de estudo analisados durante o projecto "Reinventar a emancipao social". Ver Santos (org.), 2002b e 2005b.
15. Sobre este tema, ver Santos (org.), 2002b.
16. Veja-se, a este respeito, os textos de Teresa Cruz e Silva (2003), para o caso de Moambique,
e o de Mary Rusimbi e Marjorie Mbilinyi (2005) para o caso da Tanznia.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 359

relativamente aos servios fornecidos pelo Estado, funcionando como inovadoras e


como advogadas, iniciando servios e pressionando o Estado para a universalizao
dos mesmos. Estes diferentes papis reportam-se tambm a diferentes tipos de
Estado-Providncia (Ferreira, 2006).
A localizao estrutural do terceiro sector torna-se ainda mais complexa no
caso de .organizaes que, embora cumpram o formato legal do terceiro sector,
nada tm a ver com a filosofia que lhe serve de base, quer porque se trata de
organizaes de fachada, cuja lgica basicamente o lucro, mas que se organizam
sob a forma de terceiro sector para facilitar aprovao, obter subsdios, ter acesso a
crdito ou a benefcios fiscais. H ainda organizaes dualistas com seces que
funcionam segundo uma lgica solidarista ou mutualista e outras segundo uma lgica capitalista. O debate acerca da localizao estrutural do terceiro sector serve
para especificar as condies sob as quais o terceiro sector pode contribuir para a
reforma do Estado. O que est em causa na discusso sobre a localizao estrutural
do terceiro sector a reformulao dos limites entre o pblico e o privado e com
ele a estruturao da esfera pblica e da qualidade democrtica desta, sobretudo
no que respeita s classes mdias baixas e aos excludos e marginalizados que tendem a ser grupos sociais abrangidos pelas aces das organizaes do terceiro sector.
O segundo debate refere-se organizao interna, transparncia e responsabilizao. A variedade das organizaes que cabem dentro do terceiro sector enorme. Se algumas dispem de uma organizao altamente formalizada, outras so
bastante informais; se umas dispem de membros e restringem a sua actividade a
estes, outras no tm membros ou, se os tm, no restringem a eles a sua actividade. A gnese da organizao tem neste domnio uma importncia crucial. Nos pases
centrais importante distinguir as organizaes que se mantm em actividade desde h muitas dcadas, das que surgiram no contexto poltico dcada de 1970. As
primeiras, em geral, de origem operria e/ou filantrpica, tm estilos de actuao e
de organizao altamente formalizados, enquanto as segundas decorrem de reestruturaes recentes da economia global, e restringem a sua aco aos membros,
ou so o resultadoda evoluodos novos movimentossociaise actuam para alm
dos seus membros atravs de estruturas leves e descentralizadas e modos de actuao informais.
A estrutura interna das organizaes varia muito em termos de democracia
interna, participao e transparncia. A importncia dos instrumentos de democracia interna est na base da prpria legitimidade das organizaes enquanto representantes de grupos sociais especficos e, portanto, da justificao do lugar que elas
ocupam nos regimes democrticos (Laville et aI., 2001). Nos pases perifricos e
semiperifricos os padres normativos de organizao so decisivamente afectados
pelas fontes de financiamento das suas actividades, quase sempre doadores estrangeiros, e pelas condies postas pelos doadores quanto orientao, gesto e responsabilizao da actividade das organizaes. Nestes casos, tende a gerar-se um

360

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATIVA
DO ESTADO

conflito que, pela sua pertincia, podemos designar por estrutural, o conflito entre
a chamada responsabilizao ascendente e responsabilizao descendente. A primeira, a responsabilizao ascendente a prestao de contas e a satisfao das
exigncias postas pelos doadores internacionais que, por vezes, so eles prprios
organizaes no governamentais. Como a satisfao de tais exigncias normalmente condio da continuao de financiamento, a responsabilizao ascendente
converte-se num poderoso factor condicionante d"s prioridades e orientao da
actuao das organizaes dependentes. A autonomia em relao aos Estados nacionais m!Jitas vezes obtida custa da dependncia em relao aos doadores
estrangeiros.
A responsabilizao ascendente choca frequentemente com a responsabilizao descendente, ou seja, a considerao das aspiraes, prioridades e orientaes
dos membros das organizaes ou das populaes por elas servidas perante as quais
as organizaes devem igualmente ser responsveis. Sempre que h conflito, as
organizaes vem-se na contingncia de buscar compromissos que, ora privilegiam uma, ora privilegiam outra das responsabilizaes. Em casos extremos, a sujeio aos doadores aliena a organizao do seu pblico ou da sua base, e vice-versa,
uma prioridade total dada a estes ltimos pode envolver a alienao do doador. Os
conflitos de responsabilizao acabam sempre, por uma ou outra via, por condicionar a democracia interna, a participao e a transparncia das organizaes.17
Nos pases perifricos a questo da responsabilizao descendente assume
uma outra faceta muito importante, no directamente vinculada a conflitos com a
responsabilizao ascendente. Trata-se da sobreposio das organizaes formais
s redes informais de solidariedade
e de ajuda mtua que caracterizam
ancestral mente as sociedades rurais. que nestes pases o terceiro sector representa um princpio da comunidade "derivado" relativamente artificial e dbil em relao s vivncias, estruturas e prticas comunitrias tradicionais. Nestas condies,
fcil criar-se distncia entre as organizaes e as comunidades, e, com ela, os recursos das primeiras transformarem-se em exerccios de benevolncia repressiva
mais ou menos paternalista sobre as segundas. Nos pases centrais os conflitos de
responsabilizao tambm existem, mas surgem por outras vias. A responsabilizao ascendente aqui a responsabilizao perante o Estado, perante as entidades
religiosas, perante elites locais que se apropriaram formal ou informalmente das
organizaes.
Quando tais elites provm de sectores cristos conservadores, como o caso
em Portugal de muitas instituies particulares de solidariedade social, particular-

17. Sobrea coliso entre a responsabilizao descendente das organizaes nos pases perifricos
e as estratgias de interveno das organizaes no governamentais fundadas no Norte, assentes em
perspectivas de desenvolvimento que privilegiam as prticas e os saberes dos seus locais de origem, ver
Dwivedi, 2001; Meneses, 2003.

A GRAMTICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA361

mente grande o perigo de a autonomia externa das organizaes ser a outra face
do autoritarismo interno. Nessas situaes, os direitos dos membros ou das populaes beneficiadas transformam-se em benevolncia repressiva, a liberdade, em
subverso, e a participao, em sujeio (Hespanha et ai., 2000). Por estes e outros
mecanismos, se as exigncias de democracia interna, participao e transparncia
no forem levadas muito a srio, o terceiro sector pode facilmente transformar-se
numa forma de despotismo descentralizado. A transformao dos membros ou
beneficiados das associaes em clientes ou consumidores, sobretudo quando se
trata"de grupos sociais vulnerveis, no atenua o perigo do autoritarismo e pode
at refor-Io. Neste caso, a responsabilizao perante o Estado, torna-se crucial
para garantir o acesso nos termos em que este supostamente deve ter lugar no
quadro da natureza pblica dos bens e servios que muitas vezes fornecem. Mas,
para tal, o Estado no pode instrumentalizar as organizaes como um mecanismo
de desresponsabilizao, colocando-as entre si e as exigncias dos cidados no que
se refere a efectiva concretizao dos direitos sociais, tornando-as uma extenso
dos seus servios mas, ao mesmo tempo, no transferindo os fundos necessrios
para o desempenho desse papel.
O terceiro debate incide sobre os tipos de relaes entre as organizaes do
terceiro sector e seu impacto no fortalecimento do sector no seu conjunto. Em
geral, o que est em causa a superao do quase-dilema que atravessa o terceiro
sector. que, sendo os objectivos do terceiro sector de tipo universalista, pblico
ou colectivo, o facto que as interaces cooperativas que instauram so sempre
confinadas, quer em termos do sector e do mbito da actividade, quer em termos
da populao ou base social abrangidas. O estabelecimento de unies, associaes, federaes, confederaes, ou redes entre as organizaes uma forma de
compatibilizar a vocao universalista com a prtica particularista, maximizando a
vocao sem descaracterizar a natureza da aco.
Tambm este debate tem dois contextos principais, um, nos pases centrais, e
outro, nos pases perifricos e semiperifricos. Nos pases centrais, o debate principal incide nos modos de conquistar economias de escala, sobretudo nos sectores
que mais directamente competem com o sector capitalista, sem descaracterizar a
filosofia de base e a democracia interna, nem eliminar a especificidade prpria de
cada uma das organizaes e sua base social. Nos pases perifricos e semiperifricos, o debate principal tem incidido nas relaes entre as organizaes no governamentais destes pases e as organizaes no governamentais dos pases centrais.
Estasrelaes so cruciais como referi acima, e na medida em que se pautarem por
regras que respeitem a autonomia e a integridade das diferentes organizaes envolvidas so o cimento com que se constroem as formas de globalizao
contra-hegemnica. A globalizao contra-hegemnica fundamental para organizar e disseminar estratgias polticas eficazes, criar alternativas ao comrcio livre
por via de iniciativas de comrcio justo e garantir o acesso das organizaes no

362

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTICIPATIVA
DO ESTADO

governamentais dos pases perifricos ao conhecimento tcnico e cientfico disponvel no Norte e s redes polticas onde emergem as polticas hegemnicas que
afectam estes pases. Estas relaes tm vindo a mudar nos ltimos anos devido a
dois factores: por um lado, o facto de a ajuda internacional ter vindo a perder
prioridade poltica nos pases centrais, sobretudo a ajuda no de emergncia,
vocacionada para objectivos estruturais de investimento social e poltico; por outro
lado, o faq:o de doadores estatais ou no estatais terem vindo a dispensar a intermediao das organizaes no governamentais dos seus pases nas suas relaes com
as organizaes no governamentais dos pases perifricos (Hulme e Edwards, 1997).
Os debates a respeito das relaes e redes no interior do terceiro sector, tanto de mbito nacional como de mbito internacional, so importantes porque neles se cruzam perspectivas contraditrias que, ora transformam o terceiro sector
numa fora de combate e resistncia contra as relaes de poder autoritrias e
desiguais que caracterizam o sistema mundial, ora fazem do terceiro sector um
instrumento dcil, disfaradamente benevolente, dessas mesmas relaes.
O quarto e ltimo debate diz respeito s relaes entre o terceiro sector e o
Estado nacional, o debate que mais me interessa no contexto analtico deste captulo. Como j referi, historicamente o terceiro sector emergiu cioso da sua autonomia em relao ao Estado e cultivou uma postura poltica de distanciamento, quando no de hostilidade, perante o Estado. Nos pases centrais, se, por um lado, a
consolidao do Estado-Providncia esvaziou ou bloqueou de algum modo as potencialidades de desenvolvimento do terceiro sector, por outro lado, os processos
democrticos que sustentaram o Estado-Providncia permitiram que o terceiro sector
mantivesse a sua autonomia, ao mesmo tempo que tornaram possveis relaes de
menor distncia e de maior cooperao entre o Estado e o terceiro sector. Em
muitos pases, o terceiro sector, muitas vezes ligado aos sindicatos, foi objecto de
polticas de diferenciao positiva e pde consolidar parcerias significativas com o
Estado no domnio das polticas sociais.
Nos pases perifricos e semiperifricos, as limitaes do Estado-desenvolvimentista, as vicissitudes da democracia - quase sempre de baixa intensidade e
interrompida por perodos mais ou menos longos de ditadura - e os prprios processos que deram origem ao terceiro sector, fizeram com que as relaes entre este
e o Estado fossem muito mais instveis e problemticas: da proibio ou forte limitao da actuao das organizaes at converso destas em meros apndices ou
instrumentos da aco estatal. A questo central a de determinar o papel do
terceiro sector nas polticas pblicas e, como veremos a seguir, tal depende, tanto
do prprio terceiro sector, como do Estado, como ainda do contexto internacional
em que um e outro operam, da cultura poltica dominante, e das formas e nveis
de mobilizao e de organizao social.
Tal papel pode limitar-se execuo de polticas pblicas, mas pode tambm
envolver a escolha das polticas e, em ltima instncia, a formao da prpria agenda

A GRMlTICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA363

poltica (Najam, 1999) e pode ser exercido, tanto por via da complementaridade,
como por via da confrontao com o Estado. Farrington et aI. (1993) distinguem
trs tipos de relaes possveis: o terceiro sector enquanto instrumento do Estado;
o terceiro sector enquanto amplificador de programas estatais; o terceiro sector
enquanto parceiro nas estruturas de poder e de coordenao. Na ltima dcada, a
situao nos pases perifricos tem criado grandes turbulncias nas relaes entre o
Estado e o terceiro sector. Se verdade que tradicionalmente o problema principal
foi o de preservara autonomia e a integridadedas organizaese o de lutar para
que o seu'papel no se limitasse execuo das polticas e pudessem ter uma voz na
formulao destas, hoje o virtual colapso de alguns pases faz com que o problema se
tenha invertido e seja agora o de preservar a autonomia e mesmo a soberania do
Estado face s organizaes no governamentais transnacionais, e o de garantir a
participao do Estado, no s na execuo, como tambm na prpria formulao
das polticas sociais adoptadas pelas organizaes e agncias no seu territrio.
Daqui decorre que as relaes entre o Estado e o terceiro sector, alm de
variarem muito dentro do sistema mundial, so complexas e instveis. Esta verificao importante quando se indaga sobre a participao do terceiro sector na reforma solidria e participativa do Estado, ou seja, na reinveno do Estado como
novssimo movimento social. Este projecto poltico assenta num conjunto amplo de
tarefas articuladas entre si: refundar democraticamente o terceiro sector implica
refundar democraticamente a administrao pblica e ambas implicam uma nova
articulao entre democracia representativa e democracia participativa. Farei a seguir algumas breves referncias a cada uma delas.
o ESTADOCOMO NovSSIMO MOVIMENTOSOCIAL

A segunda concepo da necessria reforma do Estado - o Estado-novssimo-movimento-social - assenta na ideia de que perante a hubris avassaladora do
princpio do mercado, nem o princpio do Estado, nem o princpio da comunidade
podem isoladamente garantir a sustentabilidade de interdependncias no mercantis,
sem as quais a vida em sociedade se converte numa forma de fascismo social.18
Esta concepo prope assim uma articulao privilegiada entre os princpios do
Estado e da comunidade. Ao contrrio da concepo do Estado-empresrio, que
explora os isomorfismos entre o mercado e o Estado, esta concepo explora os
isomorfismos entre a comunidade e o Estado.
Pode causar estranheza conceber o Estado como um novssimo movimento
social. Quero, com isto, significar que as transformaes por que est a passar o
Estado tornam obsoletas, tanto a teoria liberal, como a teoria marxista do Estado e
18. Sobre o fascismo social, ver captulo

9.

364

A REINVENQ
SOLIDRIAE PARTICIPATIVA
DO ESTADO

a tal ponto que, transitoriamente pelo menos, o Estado pode ser mais adequadamente analisado a partir de perspectivas tericas que antes foram utilizadas para
analisar os processos de resistncia ou de autonomia em relao ao Estado. A
pretensa inevitabilidade dos imperativos neoliberais tem vindo a afectar de modo
irreversvel o mbito e a forma do poder de regulao social do Estado. No se
trata de um regresso ao passado uma vez que a desestabilizao da regulao social ps-liberal s pode ser levada a cabo por um Estado ps-liberal. Por via dela,
cria-se o anti-Estado dentro do prprio Estado. Em verdade, trata-se menos de
desestabilizar a regulao social do que de despolitizar o Estado. Do meu ponto de
vista, estas transformaes so to profundas que, sob a mesma designao de Estado, est a emergir uma nova forma de organizao poltica mais vasta que o
Estado, de que o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido de
fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais, locais e globais. Esta nova organizao poltica no
tem centro e a coordenao do Estado funciona como imaginao do centro. A
regulao social que emerge desta nova forma poltica muito mais ampla e frrea
que a regulao protagonizada pelo Estado no perodo anterior, mas como tambm muito mais fragmentada e heterognea, quer quanto s suas fontes, quer quanto
sua lgica, facilmente dissimulada como desregulao social. Alis, boa parte da
nova regulao social ocorre por subcontratao poltica da prestao de servios
bsicos, intimamente vinculados qualidade da democracia e da cidadania, com
diferentes grupos e agentes em competio, veiculando diferentes concepes dos
bens pblicos e do interesse geral. Neste novo marco poltico, o Estado torna-se
ele prprio uma relao poltica parcelar e fracturada, pouco coerente, do ponto
de vista institucional e burocrtico, campo de uma luta poltica menos codificada e
regulada que a luta poltica convencional. Esta descentrao do Estado significa
menos o enfraquecimento do Estado do que a mudana da qualidade da sua fora.
Se certo que o Estadoperde o controle da regulaosocial,ganhao controle da
meta-regulao, ou seja, da seleco, coordenao, hierarquizao e regulao dos
agentes no estatais que, por subcontratao poltica, adquirem concesses de poder
estatal. A natureza, o perfil e a orientao poltica do controle da meta-regulao
so agora os objectos principais da luta poltica, a qual ocorre num espao pblico
muito mais amplo que o espao pblico estatal, um espao pblico no estatal de
que o Estado apenas um componente ainda que um componente privilegiado.
As lutas pela democratizaodeste espao pblico tm assim um duplo objectivo:
a democratiz,l,10da meta-regulao e a democratizao interna dos agentes no

estatais de regula50.I" Nesta nova configuraopoltica,a mscara liberaldo Esta19. Em muitos pases, sobretudo do Sul glob'll, esl<ls<llter<lc;{)es
na forma poltica do Estado levou
muito pensamento e prtica de esquerda a concluir que o Estado deixara de ser um campo de luta
importante. Embora as situaes concretas variem muito, parece evidente que, longe de ter deixado de
ter importncia, o Estado hoje cada vez mais importante porque os recursos so mais escassos e luta

A GRAMTICADO TEMPO:PARAUMA NOVA CULTURAPOlTICA

365

do como portador do interesse geral, ou seja, configurado como o Estado-nao


igualitrio,20cai definitivamente. O Estado um interesse sectorial sui generis cuja
especificidade consiste em assegurar as regras do jogo entre interesses sectoriais.
Enquanto sujeito poltico, o Estado passa a caracterizar-se mais pela sua emergncia do que pela sua coerncia. Da o ser adequado conceb-Io como novssimo
movimento social.
Esta concepo traduz-se nas seguintes proposies fundamentais:
1. Os conflitos de interesse corporativos que configuram o espao pblico,
quer do Estado-Providncia, quer do Estado desenvolvimentista, so hoje
liliputianos quando comparados com os conflitos entre os interesses
sectoriais que competem agora pela conquista do espao pblico no
estatal. O mbito destes extravasa do espao-tempo nacional, as desigualdades entre eles so enormes e as regras do jogo esto em constante
turbulncia;
2. A descentrao do Estado na regulao social neutralizou as virtualidades distributivas da democracia representativa e com isso esta passou a
poder coexistir, mais ou menos pacificamente, com formas de sociabilidade fascista e colonialista que simultaneamente agravam as condies
de vida da maioria e trivializam o agravamento em nome de imperativos
transnacionais;
3. Nestas condies, o regime poltico democrtico, porque confinado ao
Estado, deixou de poder garantir a democraticidade das relaes polticas
no espao pblico no estatal. A luta antifascista e contra a persistncia da
colonialidade de poder passa assim a ser parte integrante do combate
poltico no Estado democrtico, o que s possvel mediante a articulao entre democracia representativa e democracia participativa;
4. Nas novas condies, a luta consiste na estabilizao mnima das expectativas das classes populares que o Estado deixou de poder garantir ao perder o controle da regulao social. Tal estabilizao exige uma nova articulao entre o princpio do Estado e o princpio da comunidade que
potencie os isomorfismos entre eles.
nesta articulao que o terceiro sector emerge com uma potencial fora de
luta contra o fascismo social no espao pblico no estatal. Seria, no entanto, inapor eles conhece poucas regras e hoje mais agressiva e menos regulada do que a que vigora no
campo social. Por exemplo, a corrupo, longe de ser um desvio, uma caracterstica intrnseca desta
luta. A designao Estado enquanto novssimo-movimento-social pretende salientar a importncia que
atribuo participao das classes populares e suas organizaes e movimentos nesta luta pelo controle
democrtico do Estado.
20. O tema da relao entre os princpios da igualdade e da diferena analisado no captulo 8.

366

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATlVA
DO ESTADO

dequado pensar que o terceiro sector, s por si, se transforme por esta via num
agente de reforma democrtica do Estado. Pelo contrrio, entregue a si prprio, o
terceiro sector pode contemporizar facilmente, quer com o autoritarismo do Estado, quer com o autoritarismo do mercado. Mais, na ausncia de uma aco poltica democrtica, incidindo simultaneamente sobre o Estado e o terceiro sector, pode
facilmente passar por transio democrtica o que no mais do que a passagem
de um autoritarismo centralizado para um autoritarismo descentralizado. S uma
reforma simultnea do Estado e do terceiro sector, por via de articulao entre
democracia representativa e democracia participativa, pode garantir a eficcia do
potencial democratizante de cada um deles face aos fascismos pluralistas que se
pretendem apropriar do espao pblico no estatal. S assim os isomorfismos normativos entre o Estado e o terceiro sector - tais como a cooperao, a solidariedade, a democracia e a prioridade das pessoas sobre o capital - podero ser
credibilizados politicamente.
O que h de novo na situao actual que a fragilizao da obrigao poltica vertical entre Estado e cidado faz com que ela no possa garantir, s por si, a
realizao dos valores, a qual, embora sempre precria nas sociedades capitalistas,
foi, no entanto, suficiente para garantir a legitimidade mnima do Estado. Portanto,
ao contrrio do que aconteceu com o Estado-Providncia, a obrigao poltica vertical, para se sustentar politicamente, no pode dispensar o concurso da obrigao
poltica horizontal que subjaz ao princpio da comunidade. Mas, por outro lado,
embora a obrigao poltica horizontal se reconhea em valores semelhantes ou
isomrficos aos da obrigao poltica vertical, faz assent-Ios, ao contrrio desta
ltima, no no conceito de cidadania mas no conceito de comunidade. Ora, as
mesmas condies que fragilizam o primeiro e a obrigao poltica que o sustenta
fragilizam igualmente o segundo. De facto, a pujana avassaladora do princpio do
mercado impulsionada pelo capitalismo global pe em perigo todas as interdependncias no mercantis, sejam elas geradas no contexto da cidadania ou no contexto da comunidade. Por isso, para Ihes fazer frente necessrio uma nova congruncia entre cidadania e comunidade.21

refundao democrtica da administrao pblica e o terceiro sector

A refundao democrtica da administrao pblica est nos antpodas da


proposta do Estado-empresrio referida acima. Como vimos, segundo Osborne e

21. Tal congruncia no pode ser a que proposta por Putnam (2000) atravs do conceito de
"capital social", em muitas das suas dimenses, prximo do conceito de comunidade. Como refere
Evers (2003), na sua crtica a Putnam, no s preciso levar o capital social poltica, mas tambm
preciso politizar o capital social.

r
AGRAMTICA
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PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA367

Gaebler (1992) o modelo burocrtico considerado inadequado na era da informao, do mercado global, da economia baseada no conhecimento, e , alm disso, demasiado lento e impessoal no cumprimento dos seus objectivos.22

verdade que a crtica da burocracia no nasceu com a proposta do


Estado-empresrio e que h-de certamente subsistir depois desta ter deixado a ribalta. O que h de especfico na crtica actual por parte dos adeptos do
Estado-empresrio a recusa em reconhecer que muitos dos defeitos da burocracia resultaram de decises que visavam atingir objectivos polticos democrticos,
tais comO' a neutralizao de poderes fcticos, a equidade, a probidade, e a previsibilidade das decises e dos decisores, a acessibilidade e a independncia dos
servios, etc., etc. O no reconhecimento destes objectivos dispensa a crtica de se
posicionar perante eles e, consequentemente, de investigar a capacidade da gesto
empresarial para os realizar. Nestas condies, a crtica da burocracia, em vez de
incidir na anlise dos mecanismos que desviaram a administrao pblica desses
objectivos, corre o risco de transformar estes ltimos em custos de transaco que
preciso minimizar ou mesmo eliminar em nome da eficincia, arvorada em critrio ltimo ou nico de gesto do Estado.
Ficam assim por responder questes que, do ponto de vista da concepo
que aqui perfilho, so fundamentais: como compatibilizar eficincia com equidade
e democracia? Como garantir a independncia de funcionrios quando a qualidade do seu desempenho depende exclusivamente da avaliao dos consumidores
dos seus servios? Como neutralizar as diferenas de poder entre consumidores,
especialmente em contextos multiculturais? Qual a sorte dos consumidores insolventes ou daqueles que no tm poder para se defenderem de maus desempenhos
burocrticos? Quais os limites concorrncia entre servios pblicos? Onde que
a luta pelos resultados se transforma em novas formas de privatizaodo Estado,
quando no de corrupo? Como que, em clima de instabilidade, discricionariedade e concorrncia, possvel estabilizar as expectativas dos cidados a respeito
de cada um dos quatro bens pblicos - legitimidade poltica, bem-estar social,
segurana e identidade cultural?
para responder a estas questes que se formula o objectivo da refundao
democrtica da administrao pblica. O papel do terceiro sector na prossecuo
deste objectivo crucial, mas, ao contrrio do que pode parecer, a nova articulao entre o Estado e o terceiro sector no implica necessariamente a complementaridade entre um e outro e, muito menos, a substituio de um pelo outro. Dependendo do contexto poltico, essa articulao pode consistir mesmo na confrontao ou oposio. Uma das ilustraes mais recentes e elucidativas a luta que as

22. Sobre os profundos desafios que esta verso da reforma da administrao pblica coloca ao
papel do terceiro sector nos pases centrais, ver Matthies, 2006.

368

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATlVA
DO ESTADO

organizaes no governamentais do Qunia tm vindo a travar desde 1990 contra o Governo Queniano apostado em promulgar legislao no sentido de sujeitar
a actividade das organizaes no governamentais ao controle poltico do Estado.
Unidas em rede e com o apoio dos pases doadores e de organizaes transnacionais, obrigaram o Estado Queniano a sucessivas revises da lei, abrindo novos espaos para a actuao autnoma das organizaes no governamentais, o que, no
contexto poltico do Qunia, significa novos espaos de exerccio democrtico. Mas
a artic(jlao, por via da confrontao, no tem de limitar-se aos casos de Estados
autoritrios, no democrticos. Mesmo nos Estados democrticos, a confrontao,
sobretudo quando visa forar a abertura de espaos de democracia participativa
em situaes de democracia representativa de baixa intensidade, pode ser a forma
mais eficaz de o terceiro sector contribuir para a reforma solidria e participativa
do Estado.
A complementaridade entre o terceiro sector e o Estado nos pases democrticos a outra grande via de criao de um espao pblico no estatal. Para isso,
no entanto, necessrio distinguir entre complementaridade e substituio. A substituio assenta na distino entre funes exclusivas e funes no exclusivas do
Estado que, por vezes, se designam por funes sociais do Estado. Por detrs desta
distino est a ideia de que, sempre que o Estado no demonstre ter uma vantagem comparativa, deve ser substitudo no exerccio das funes no exclusivas por
instituies privadas mercantis ou do terceiro sector. Esta distino altamente
problemtica, sobretudo porque a anlise da gnese do Estado moderno revela
que nenhuma das funes do Estado foi originariamente exclusiva dele; a exclusividade do exerccio de funes foi sempre o resultado de uma luta poltica. No
havendo funes essencialmente exclusivas no h, por implicao, funes essencialmente no exclusivas.
Em vez desta distino prefervel partir dos quatro bens pblicos que tenho
vindo a mencionar e investigar que tipo de articulaes entre o Estado e o terceiro
sector, que novas constelaes polticas hbridas podem ser construdas em cada
um deles. As condies divergem segundo os bens pblicos, mas em nenhum deles
a complementaridade ou a confrontao pode redundar em substituio, uma vez
que s o princpio do Estado pode garantir um pacto poltico de incluso assente
na cidadania. Do ponto de vista da nova teoria democrtica, to importante reconhecer os limites do Estado na sustentao efectiva deste pacto como a sua
insubstitutibilidade na definio das regras de jogo e da lgica poltica que o deve
informar. Na busca de uma articulao virtuosa entre a lgica da reciprocidade
prpria do princpio da comunidade e a lgica da cidadania prpria do princpio
do Estado desenham-se os caminhos de uma poltica progressista neste novo sculo. O Estado-novssimo-movimento-social o fundamento e a orientao de uma
luta poltica que visa transformar a cidadania abstracta, facilmente falsificvel e inconsequente, num exerccio de reciprocidade concreta.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVA CULTURAPOLTICA 369

Mas para que tal luta tenha alguma possibilidade de xito necessrio que a
tarefa da refundao democrtica da administrao pblica seja complementada
pela tarefa da refundao democrtica do terceiro sector.
A reviso breve dos debates principais sobre o terceiro sector, feita acima,
reveladora de que o terceiro sector est sujeito aos mesmos vcios que ultimamente tm sido atribudos ao Estado e cuja superao esperada do terceiro sector. O
primeiro debate, sobre a localizao estrutural do terceiro sector, mostrou como
exigente a busca da genuinidade dbs objectivos e grande a tentao de promiscuidade, quer com o Estado, quer com o mercado. O segundo debate, sobre a organizao interna, democraticidade e responsabilizao, mostrou como fcil descaracterizar a participao, transformando-a em formas mais ou menos benevolentes
de paternalismo e de autoritarismo. O terceiro debate, sobre as relaes entre as
organizaes do terceiro sector, mostrou como exigente a tarefa de realizar uma
coerncia mnima entre o universalismo dos objectivos e as escalas de aco e de
organizao. E,finalmente, o quarto debate, sobre as relaes entre o terceiro sector
e o Estado, mostrou que a potenciao da democracia, da solidariedade e da participao, que buscamos na nova articulao entre o princpio da comunidade e o
princpio do Estado, apenas um entre outros e nem sequer o mais bvio resultado dessas relaes. Pelo contrrio, abundam experincias de promiscuidade antidemocrtica entre o Estado e o terceiro sector, em que o autoritarismo centralizado do Estado se apoia no autoritarismo descentralizado do terceiro sector e cada
um deles usa o outro como libi para se desresponsabilizar perante os respectivos
constituintes, os cidados no caso do Estado, os membros ou as comunidades no
caso do terceiro sector.
Sem uma profunda democratizao do terceiro sector ser um logro confiar-lhe
a tarefa da democratizao do Estado e, mais em geral, do espao pblico no
estatal. Alis, em muitos pases, a democratizao do terceiro sector ter de ser um
acto originrio j que o terceiro sector, tal como aqui o definimos, no existe nem
pode presumir-se que surja espontaneamente. Nestas situaes, ser o prprio Estado a ter de tomar a iniciativa de promover a criao do terceiro sector por via de
polticas de diferenciao positiva em relao ao sector privado capitalista.
O que est em causa a criao de um novo tipo de Estado-Providncia.23
Como defendi anteriormente, este novo tipo actua na criao de condies para
que possam ser experimentadas sociabilidades alternativas. Esta forma de Estado
dever criar as condies 1) para que, a partir do reconhecimento das diversas
formas de saber, de poder e opresso, o poder seja efectivamente transformado em
autoridade partilhada; 2) para que, a partir do reconhecimento de diversas formas
23. Pode eventualmente no se designar por Estado-Providncia e a sua distino em relao ao
Estado desenvolvimentista ser posta em novos termos.

370

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATIVA
DO ESTADO

de direito que no apenas o direito Estatal, o direito desptico (por, exemplo, no


interior da empresa) seja transformado em direitos partilhados; 3) para que, a partir
do reconhecimento da ecologia de saberes, o conhecimento-regulao seja substitudo pelo conhecimento-emancipao (2000: 333-341); 4) para que, a partir de
novas articulaes entre democracia representativa e democracia participativa (dentro
e fora das organizaes do terceiro sector), se fortalea e se torne mais justa a
redistribuio social; 5) para que na formulao de tais polticas, esteja sempre
prese~te que o princpio de igualdade e o princpio de reconhecimento da diferena devem ser prosseguidos conjuntamente; e, finalmente, 6) para que seja possvel
experimentar com diferentes solues institucionais e organizacionais.
O perfil da reforma do Estado-Providncia que aqui proponho distinto do
que, em meados da dcada de 1990, foi proposto por Rosanvallon (1995). Este
autor, tendo em vista particularmente o caso francs, props que se passassedo
Estado passivo de Providncia para um Estado activo de Providncia, no assente
na redistribuio social por via dos direitos do trabalho, mas antes num direito
integrao ou reinsero social fundado na pertena ao corpo social da nao.
Enquanto os direitos do Estado-Providncia, tal como o conhecemos, so direitos
passivos de indemnizao, que se aplicam sempre e da mesma forma quaisquer
que sejam as circunstncias, o direito de insero social um direito contratualizado
e individualizado que garante as condies mnimas de participao no corpo nacional - j prefigurado em Frana desde 1988 no RMI, o rendimento mnimo de
insero - mas que s garantido em troca de uma participao concreta do
titular desse direito, de uma contra partida em termos de prestao de actividades
de interesse social, formao profissional, animao local, assistncia aos idosos,
limpeza das cidades e outras actividades de qualidade de vida social O direito de
insero assim um direito individualizado e um direito condicional, um direito
que, para ser exercido, exige um envolvimento pessoal do seu titular. menos um
direito substantivo que um direito processual.
Concordo com a ideia que fundamenta as formas mais avanadas de rendimento mnimo garantido ou rendimento de insero e Rosanvallon (1995) tem razo
em questionar o princpio de uma redistribuio de riqueza assente nos direitos do
trabalho quando este cada vez mais raro e mais precrio e quando o trabalho
que serve de base s polticas redistributivas do Estado-Providncia, o trabalho estvel, seguro e formalizado, cada vez mais um privilgio de poucos e precisamente daqueles que menos necessitariam de redistribuio estatal. No entanto, temo
que a sua proposta explicitamente no redistributiva, e muito assente na especificidade do seu campo analtico, pouco contribua para atenuar a virulncia do sistema
de desigualdade e s o faa por via de um novo assistencialismo que transforma os
cidados em trabalhadores sociais nas reas de mercado de trabalho que no interessam ao capital.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 371

Em meu entender, as linhas orientadoras da reinveno do Estado-Providncia


devem ser outr~s. Ao contrrio do que prope Rosanvallon, as polticas redistributivas do novo Estado-Providncia
devem ser aprofundadas.
Se no velho
Estado-Providncia o direito do trabalho foi o critrio de redistribuio social, no
novo Estado-Providncia o trabalho deve ser ele prprio objecto de redistribuio
social.24Do direito do trabalho ao direito ao trabalho. Mas este direito ao trabalho
no pode circunscrever-se s reas sociais no competitivas com o mercado de
trab<ilho capitalista, deve, pelo contrrio, penetrar no corao deste. Para ser redistributivo, o direito ao trabalho tem que envolver o direito partilha do trabalho.
Uma reduo drstica do horrio de trabalho sem reduo de salrio deve estar no
centro das polticas redistributivas do novo Estado-Providncia, associado criao
de apoios estruturais que assegurem um direito ao trabalho com equidade e deve,
por isso, ser um objectivo central das foras que lutam por ele, nomeadamente o
movimento sindical. A no reduo do salrio um princpio bsico, mas as modalidades de pagamento podem ser vrias em funo da desagregao do salrio em
vrios salrios parciais ou subsalrios.
A partilha do trabalho capitalista no uma nova poltica de pleno emprego.
Alis, a continuar a verificar-se e, provavelmente, a aprofundar-se a discrepncia
entre o aumento da produtividade e a criao de emprego, bem possvel que o
capitalismo deixe de ser a nica fonte de trabalho social. Neste caso, a partilha de
trabalho, atravs da reduo drstica do horrio de trabalho, deve ser complementada pela criao de trabalho social, no chamado sector social de proximidade,
segundo propostas semelhantes de Rosanvallon, ou outras, como as de um novo
regime de voluntariado do terceiro sector, com ou sem recompensas formais por
parte do Estado ou das associaes.
Mas na posio que aqui defendo esta proposta s ser progressista se abrir
espao para uma nova articulao entre a poltica de identidade e a poltica de
igualdade na medida em que as prestaes de trabalho, socialmente til, devem
ser decididas segundo as aspiraes e as necessidades especficas dos diferentes
grupos sociais, quer essas especificidades sejam tnicas, sexuais, rcicas, culturais,
regionais, religiosas ou outras.25
O perfil destas polticas um indicador seguro da natureza democrtica ou
clientelista dos pactos polticos entre o princpio da comunidade e o princpio do
Estado que se pretendem constituir. Parece, pois, poder concluir-se que o

isomorfismoentre osvaloresque subjazema estesdois princpios -

a cooperao,

a solidariedade, a participao, a democracia e a prioridade de distribuio sobre a


acumulao - no um dado de partida, mas antes o resultado de uma luta

24. Sobre as implicaes desta proposta para o sindicalismo, ver captulo 11.
25. Ver captulo 8.

372

A REINVENO SOLIDRIA E PARTIClPATIVADO ESTADO

poltica democrtica exigente que s ter xito na medida em que for capaz de
denunciar os projectos de fascismo social e de persistncia de uma colonialidade
do poder que subrepticiamente se infiltram e escondem no seu seio.

DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
EXPERIMENTAL

FISCAlIDADE

PARTICIPATIVA

E ESTADO

A refundao democrtica da administrao pblica e do terceiro sector pressupem uma nova articulao entre os princpios da democracia representativa e
os princpios da democracia participativa. Analiso, de seguida, as caractersticas
fundamentais desta transformao.
Como mostrei atrs, no marco da organizao poltica emergente compete
ao Estado coordenar as diferentes organizaes, interesses e fluxos que emergiram
da desestatizao da regulao social. A luta democrtica assim, antes de mais,
uma luta pela democratizao das tarefas de coordenao. Enquanto antes se tratou de lutar por democratizar o monoplio regulador do Estado, hoje h sobretudo
que lutar pela democratizao da perda desse monoplio. Esta luta tem vrias facetas.
As tarefas de coordenao so antes de tudo de coordenao de interesses divergentes e at contraditrios. Enquanto o Estado moderno assumiu como sua e, portanto, como do interesse geral, uma verso desses interesses ou da sua composio, hoje o Estado assume como sua apenas a tarefa de coordenao entre os
interesses e nestes contam-se, tanto interesses nacionais, como interesses globais
ou transnacionais. Isto significa que hoje, e ao contrrio das aparncias, o Estado
est ainda mais directamente comprometido com os critrios de redistribuio e
portanto com os critrios de incluso e de excluso. Por isso, a tenso entre democracia e capitalismo, que urgente reconstruir, s o pode ser se a democracia for
concebida como democracia redistributiva.
Num espao pblico em que o Estado convive com interesses e organizaes
no estatais, cuja actuao coordena, a democracia redistributiva no pode confinar-se democracia representativa uma vez que esta foi desenhada apenas para
aco poltica no marco do Estado. Alis, reside aqui o misterioso desaparecimento
da tenso entre democracia e capitalismo no final do sculo passado. que nas
condies da nova constelao poltica a democracia representativa perdeu as parcas virtualidades distributivas que alguma vez teve. Por isso, nestas novas condies
a democracia redistributiva tem de ser democracia participativa e a participao
democrtica tem de incidir tanto na actuao estatal de coordenao como na
actuao dos agentes privados, empresas, organizaes no governamentais, movimentos sociais cujos interesses e desempenho o Estado coordena. Por outras palavras, no faz sentido democratizar o Estado se simultaneamente no se democratizar a esfera no estatal. S a convergncia dos dois processos de democratizao
garante a reconstituio do espao pblico de deliberao democrtica.

.i

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 373

o oramentoparticipativo.
H j hoje espalhadas pelo mundo muitas experincias polticas concretas da redistribuio democrtica de recursos obtida por
mecanismos de democracia participativa ou por combinaes de democracia participativa e democracia representativa.26 No Brasil, h que salientar as experincias
do oramento participativo nos municpios sob gesto PT ou de outros partidos de
esquerda, especialmente a que adquiriu fama mundial na dcada de 1990, no
municpio de Porto AlegreY Apesar de estas experincias serem, por enquanto, de
mbito local, no h nenhuma razo para no se estender a aplicao do oramento partici.pativo ao governo dos Estadosou mesmo ao governo da Unio. Alis,
imperioso que tal ocorra para que o objectivo de erradicar de vez a privatizao
patrimonialista do Estado se concretize.
A limitao das experincias do tipo da do oramento participativo est em
que elas incidem apenas sobre a utilizao dos recursos estatais, deixando fora do
seu alcance a obteno de tais recursos. Julgo que a lgica participativa da democracia redistributiva deve incidir tambm na obteno de recursos estatais e, portanto, basicamente na fiscalidade. Designo esta transformao do Estado como fiscalidade participativa.
A (isca/idade participativa. Ao nvel da fiscalidade participativa, a democracia
redistributiva afirma-se como solidariedade fiscal. A solidariedade fiscal do Estado
moderno, na medida em que existe, uma solidariedade abstracta e, no marco da
nova organizao poltica, e dada a miniaturizao do Estado, tal solidariedade
torna-se ainda mais abstracta ao ponto de ser ininteligvel ao comum dos cidados.
Da as muitas tax revo/ts a que temos assistido nos ltimos anos. Muitas dessas
revoltas no so activas, so passivas e manifestam-se pela massiva evaso fiscal.
Tenho vindo a propor uma alterao radical na lgica da fiscalidade adequada s
novas condies de dominao poltica. Trata-se do que designo por (isca/idade
participativa. Cabendo ao Estado mais funes de coordenao do que funes de
produo directa de bem-estar, o controle da vinculao da obteno de recursos
a destinaes especficas por via dos mecanismos da democracia representativa
torna-se virtualmente impossvel. Da a necessidade de a complementar com mecanismos de democracia participativa. A relativa maior passividade do Estado decorrente de perda do monoplio regulatrio tem de ser compensada pela intensificao da cidadania activa, sob pena de essa maior passividade ser ocupada e
colonizada pelos fascismos sociais.
A fiscalidade participativa uma via possvel para recuperar a "capacidade
extractiva" do Estado, vinculando-a realizao de objectivos sociais participativa26. Este o tema central do volume 1 do projecto
Santos (org.), 2002a.

"Reinveno da Emancipao Social". Ver

27. Sobre este tema, veja-se Oliveira, Pinto e Torres, 1995; Abers, 1998; Fedozzi, 1997; Santos,
1998a, 2002c; Baierle, 2001; Baiocchi, 2001.

374

A REINVENO
SOLIDRIAE PARTlClPATIVA
DO ESTADO

mente definidos. Fixados os nveis gerais de tributao, fixado, a nvel nacional, e


por mecanismos que combinem a democracia representativa e a democracia participativa, o elenco dos objectivos financiveis pela despesa pblica, aos cidados e
s famlias deve ser dada a opo de, atravs do referendo, decidir onde e em que
proporo devem ser gastos os seus impostos. Se alguns cidados desejarem que os
seus impostos sejam gastos maioritariamente na sade, outros preferiro a educao ou a segur:1nasocial, etc., etc.

28

Os cidados cujos impostos so deduzidos

na

fonte - em muitos pases, todos os assalariados por conta de outrem - devem


poder indicar, nos montantes deduzidos, as diferentes parcelas e a proporo das
aplicaes sociais pretendidas.
Tanto o oramento participatjvo como a fiscalidade participativa so peas fundamentais da nova democracia redistributiva. A sua lgica poltica a da criao de
um espao pblico no estatal onde o Estado o elemento crucial de articulao e
de coordenao. A criao deste espao pblico , nas condies presentes, a nica
alternativa democrtica proliferao de espaos privados ratificados pela participao estatal ao servio dos fascismos sociais. A nova luta democrtica, enquanto
luta por uma democracia redistributiva, uma luta antifascista ainda que ocorra
num campo poltico formalmente democrtico. Este campo democrtico, sendo
formal, tem a materialidade das formas e por isso a luta antifascista do final do
sculo no tem de assumir as formas que assumiu a anterior, contra o fascismo
(e, em muitos casos, contra a matriz colonial), do Estado. Mas tambm no pode
limitar-se s formas de luta democrtica que se consagraram no Estado democrtico
que emergiu dos escombros deste fascismo. Estamos,pois, na iminncia de criar novas
constelaes de lutas democrticas que tornem possveis mais e mais amplas deliberaes democrticas sobre aspectos cada vez mais diferenciados da sociabilidade.
neste sentido que tenho vindo a definir socialismo como democracia sem fim.
O Estado experimental. A democracia redistributiva uma das condies da
converso do Estado em novssimo movimento social. A outra o que designo por
Estado experimental. Numa fase de grandes mutaes no papel do Estado na regulao social inevitvel que a materialidade institucional do Estado, rgida como , seja
sujeita a grandes vibraes que a desestruturam, descaracterizam e tornam campo
frtil de efeitos perversos. Acresce que essa material idade institucional est inscrita
num tempo-espao nacional estatal que, como vimos, est a sofrer o impacto cruzado de espaos-tempo locais e globais, instantneos e glaciais. Perante isto, torna-se
cada vez mais evidente que a institucionalizao do Estado-articulador est ainda
por inventar. Est, alis, ainda por ver se esta institucionalidade se traduzir em
organizaes ou antes em redes e fluxos ou at em dispositivos hbridos, flexveis e

28. Alis, em certas condies, so legtimas lgicas interculturais na deciso sobre os tipos de
servios preferidos (por exemplo, a possibilidade de decidir, no campo da sade, entre bio-medicina ou
outras formas de medicina).

A GRAMTICADO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 375

reprogramveis. No , pois, difcil prever que as lutas democrticas dos prximos


anos sejam fundamentalmente lutas por desenhos institucionais alternativos.
Como o que caracteriza as pocas de transio paradigmtica o coexistirem
nela solues do velho paradigma com sorues do novo paradigma, e de estas
ltimas serem por vezes to contraditrias entre si quanto o so com as solues
do velho paradigma, penso que se deve fazer dessa condio um princpio de criao institucional. Sendo imprudente tomar nesta fase opes institucionais irreversveis, <leve transformar-se o Estado num campo de experimentao institucional,
permitindo que diferentes solues institucionais coexistam e compitam durante
algum tempo, com carcter de experincias-piloto, sujeitas monitorizao permanente de colectivos de cidados com vista a proceder avaliao comparada dos
desempenhos. A prestao de bens pblicos~ sobretudo na rea social, pode assim
ter lugar sob vrias formas e a opo entre elas, a ter de ter lugar, s deve ocorrer
depois de as alternativas serem escrutinadas na sua eficcia e qualidade democrtica por parte dos cidados.
Esta nova forma de um possvel Estado democrtico deve assentar em dois
princpios de experimentao poltica. O primeiro que o Estado s genuinamente experimental na medida em que s diferentes solues institucionais multiculturais so dadas iguais condies para se desenvolverem segundo a sua lgica
prpria. Ou seja, o Estado experimental democrtico na medida em que confere
igualdade de oportunidades s diferentes propostas de institucionalidade democrtica. S assim a luta democrtica se converte verdadeiramente em luta por alternativas democrticas. S assim possvel lutar democraticamente contra o dogmatismo democrtico. Esta experimentao institucional que ocorre no interior do campo democrtico no pode deixar de causar alguma instabilidade e incoerncia na
aco estatal e pela fragmentao estatal que dela eventualmente resulte podem
sub-repticiamente gerar-se novas excluses. Trata-se de um risco srio, tanto mais
que na nova organizao poltica de que o Estado faz parte ainda ao Estado
democrtico que compete estabilizar minimamente as expectativas dos cidados e
criar padres mnimos de segurana e de incluso que reduzam a ansiedade at ao
patamar em que ela deixa de ser um factor de bloqueamento ao exerccio da cidadania activa.
Nestas circunstncias o Estado experimental deve, no s garantir a igualdade
de oportunidades aos diferentes projectos de institucionalidade democrtica, mas
deve tambm - e este o segundo princpio de experimentao poltica - garantir padres mnimos de incluso, que tornem possvel a cidadania activa necessria a monitorar, acompanhar e avaliar o desempenho dos projectos alternativos.
Estes padres mnimos de incluso so indispensveis para transformar a instabilidade institucional em campo de deliberao democrtica. O novo Estado de
bem-estar um Estado experimental e a experimentao contnua com participao activa dos cidados que garante a sustentabilidade do bem-estar.

376

A RElNVENO
SOLIDRIAE PARTIClPATIVA
DO ESTADO

o campo das lutas democrticas surge assim nesta fase como muito forte e
amplo. S assim estar altura de confrontar a fora e a amplitude dos fascismos
que nos ameaam. O Estado como novssimo movimento social um Estado articulador que, no tendo o monoplio da governao, retm contudo o monoplio
da meta-governao, ou seja, o monoplio da articulao no interior da nova organizao poltica. A experimentao externa do Estado nas novas funes de articulao social tem, como vimos, de ser acompanhada por experimentao interna,
ao nvel do desenho institucional que assegura com ampla eficcia democrtica
essa articul!o. Trata-se, pois, de um campo poltico de muita turbulncia e instabilidade onde facilmente se instalam fascismos sociais, capitalizando nas inseguranas e ansiedades que essas instabilidades forosamente criam. Da que o campo da
democracia participativa seja potencialmente vastssimo, devendo exercer-se no
interior do Estado, nas funes de articulao do Estado, no interior das organizaes
no estatais a quem subcontratada a regulao social. Num contexto de Estado
novssimo-movimento social a democratizao do Estado est na democratizao social
e, vice-versa, a democratizao social est na democratizao do Estado.
As lutas democrticas no podem, todavia, como resulta do precedente,
confinar-se ao espao-tempo nacional.29 Muitas das propostas para a redescoberta
democrtica do trabalho apresentadas atrs pressupem uma coordenao internacional, a colaborao entre Estados no sentido de reduzir a concorrncia internacional entre eles e com isso reduzir tambm a concorrncia internacional dos
trabalhadores seus nacionais. Tal como o fascismo social procura reduzir o Estado
a um mecanismo atravs do qual so interiorizados no espao-tempo nacional os
imperativos hegemnicos do capital global, compete ao campo da democracia redistributiva transformar o Estado nacional em elemento de uma rede internacional
destinada a diminuir ou neutralizar o impacto destrutivo e excludente desses imperativos e se possvel inverter o sentido destes na busca de uma redistribuio
equitativa da riqueza globalmente produzida. Os Estados do Sul, sobretudo os grandes Estados semiperifricos, como o Brasil, a ndia, a frica do Sul, uma futura
China democrtica, a Rssia desmafializada, tm neste domnio um papel decisivo.
O aumento da concorrncia internacionalentre eles ser desastroso para a grande
maioria dos seus habitantes e ser fatal para as populaes dos pases perifricos.A
luta por um novo direito internacional mais democrtico e mais participativo ,
assim, parte integrante da luta nacional por uma democracia redistributiva. O dilema neoliberal, referido acima, reside em que s um Estado forte pode organizar
com eficcia a sua fraqueza. desse dilema que as foras democrticas devem
partir para fortalecer o contedo democrtico da articulao estatal no seio da nova
organizao poltica e o contedo democrtico do espao pblico no estatal que
ele articula.

29. Ver os captulos

12 e 13.

..
A redescoberta
democrtica do trabalho
e do sindicalismo

TRABALHO E CIDADANIA

A redescoberta democrtica do trabalho a condio sine qua non da reconstruo da economia como forma de sociabilidade democrtica. Como disse no
captulo 9, a dessocializao da economia deu-se pela reduo do trabalho a factor
de produo. Neste contexto, hoje problemtico que o trabalho possa sustentar
a cidadania. Mas, ao contrrio, uma exigncia inadivel que a cidadania redescubra
as potencial idades democrticas do trabalho. Para isso, imperativo que se realizem as seguintes condies. Em primeiro lugar, o trabalho deve ser democraticamente partilhado. Trata-se, de resto, de uma dupla partilha. Em primeiro lugar, ao
contrrio do que pretendeu a modernidade capitalista, o trabalho humano no
incide sobre uma natureza inerte: o trabalho humano confronta-se permanentemente com o trabalho da natureza e compete com ela. A concorrncia desleal
sempre que o trabalho humano apenas garantido custa da destruio do trabalho da natureza. No novo contrato social, o trabalho humano tem de saber partilhar a actividade criadora do mundo com o trabalho da natureza.
A segunda partilha do trabalho interna ao trabalho humano. A permanente
revoluo tecnolgica em que nos encontramos consegue criar riqueza sem criar
emprego. H, pois, que redistribuir, a nvel global, o stock de trabalho disponvel.
No se trata de tarefa fcil uma vez que, embora o trabalho, enquanto factor de
produo, esteja hoje globalizado, enquanto relao salarial e mercado de trabalho est to segmentado e territorializado quanto anteriormente. Trs iniciativas me
parecem urgentes, todas de mbito global ainda que desigualmente distribudas
pela economia global. Por um lado, necessrio partilhar o trabalho por via da

378

A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DO TRABALHOE DO SINDICALlSMO

reduo do horrio de trabalho, uma iniciativa cuja possibilidade de xito parece


ser tanto maior quanto mais organizado for o movimento operrio. Trata-se, pois,
de uma iniciativa que, a curto prazo, ter mais possibilidades de xito nos pases
centrais e semiperifrios.
A segunda iniciativa diz respeito exigncia de padres mnimos de qualidade da r~lao salarial para que os produtos possam circular livremente no mercado
mundial. Consiste na fixao internacional de direitos laboris mnimos, uma clusula social a incluir nos acordos de comrcio internacional. Trata-se de uma iniciativa destinada a criar um denominador comum de congruncia entre cidadania e
trabalho a nvel global. Nas condies ps-Uruguai Round, esta iniciativa ter de
ser tomada no mbito da Organizao Mundial do Comrcio. As resistncias so
enormes e provm tanto das empresas multinacionais como das organizaes sindicais e movimentos de trabalhadores dos pases perifricos e semiperifricos que
vem nos padres mnimos da relao salarial uma nova forma de proteccionismo
por parte dos pases centrais. Na impossibilidade de uma regulao mais global
devem tentar-se acordos regionais ou mesmo bilaterais que estabeleam redes de
padres laborais e faam assentar neles preferncias comerciais.
Para no redundar em proteccionismo discriminatrio, a adopo de padres
laborais mnimos tem de ser tomada de par com duas iniciativas, a reduo do
horrio de trabalho, j referido, e a flexibilizao das leis de imigrao com vista
progressiva desnacionalizao da cidadania. Estaltima iniciativa, destinada a ensejar
uma partilha mais equitativa do trabalho a nvel mundial, visa criar fluxos entre as
zonas selvagens e as zonas civilizadas que existem, no s ao nvel das sociedades
nacionais, como tambm ao nvel do sistema mundial. Neste momento, e ao contrrio do que propaga o nacionalismo xenfobo dos pases centrais, esses fluxos
ocorrem predominantemente entre os pases perifricos e constituem um encargo
insuportvel para estes. Para minorar este encargo, h que promover fluxos Ja
periferia para o centro como exigncia cosmopolita de justia social. Contra o
apartheid social, a que o pr-contratualismo e o ps-contratualismo moderno sujeita
os imigrantes, h que desnacionalizar a cidadania, dando aos imigrantes as condies
que simultaneamente garantam a igualdade e respeitem a diferena de modo a que
partilha do trabalho se converta em partilha multicultural da sociabilidade.'
A segunda condio da redescoberta democrtica do trabalho reside no reconhecimento do polimorfismo do trabalho. O trabalho regular a tempo inteiro e
por tempo indeterminado foi o tipo ideal de trabalho que norteou todo o movimento operrio desde o sculo XIX, tendo, no entanto, tido uma aproximao na
economia real apenas nos pases centrais e apenas no curto perodo do fordismo.
Essetipo ideal est hoje a distanciar-se cada vez mais da realidade das relaes de

1. Ver captulo 9.

A GRAMTICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA379

trabalho na medida em que proliferam as chamadas formas atpicas de trabalho e


o Estado promove a flexibilizao da relao salarial. Neste domnio, a exigncia
cosmopolita assume duas formas. Por um lado, o reconhecimento dos diferentes
tipos de trabalho s democrtico na medida em que cria em cada um deles um
patamar mnimo de incluso. Ou seja, o polimorfismo do trabalho s aceitvel na
medida em que o trabalho permanece como critrio de incluso. Ora sabido que
a atipicizao das formas de trabalho tem vindo a ser utilizada pelo capital global
como modo disfarado de transformar o trabalho em critrio de excluso, o que
sucede sempre que os trabalhadores no conseguem com o seu salrio passar o
limiar da pobreza. Nestes casos, o reconhecimento do polimorfismo do trabalho,
longe de ser um exerccio democrtico, configura um acto de fascismo contratual.
A segunda forma assumida pelo reconhecimento democrtico do trabalho reside
na promoo de qualificao profissional qualquer que seja o tipo e a durao do
trabalho. Se no for acompanhada pelo reforo da qualificao profissional, a flexibilizao da relao salarial no mais que uma forma de excluso social por via
do trabalho.
A terceira condio da redescoberta democrtica do trabalho a separao
entre trabalho produtivo e economia real por um lado, e capitalismo financeiro ou
economia de casino, por outro. Considerei atrs o fascismo financeiro como uma
das formas mais virulentas de fascismo social. O seu potencial destrutivo tem de ser
limitado atravs de regulao internacional que I~e imponha um espao-tempo
que permita a deliberao democrtica sobre as c'ndies que defendam os pases
da periferia e da semiperiferia de entrarem numa concorrncia internacional desenfreada por capitais e crditos, ao mesmo tempo que se convertem em agentes
da concorrncia internacional de trabalhadores. A regulao do capital financeiro
to difcil quanto urgente. Entre as medidas mais urgentes saliento duas. A primeira
consiste no perdo da dvida externa dos pases mais pobres. Uma medida particularmente urgente em frica, j que actualmente o mero pagamento de juros constitui uma sangria devastadora nos magros tesouros dos pases mais pobres e frequentemente, obriga-os a contrair novos emprstimos para pagar os antigos. Sem
se aliviar um pouco a pobreza no possvel redescobrir a capacidade de incluso
do trabalho. O paradoxal da situao que desde 1993 as transferncias dos pases
em desenvolvimento para os pases do G7 a ttulo de pagamento da dvida tornaram-se superiores s transferncias destes para os pases em desenvolvimento, sendo que os EUA, a Gr Bretanha e o Canad j se encontram nesta situao desde
1988. A dvida dos pases pobres tm contribudo grandemente para a exausto
dos recursos naturais, o desinvestimento nos programas sociais e nos programas de
desenvolvimento econmico como infraestruturas, formao de capital humano,
aquisio de tecnologias, etc., na medida em que todos os recursos financeiros so
canalizados para o pagamento da dvida e dos juros, e para a retraco do investimento, seja interno seja externo.

380 A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DOTRABALHO
EDOSINDICAlISMO

A segunda medida consiste na adopo do imposto Tobin. Trata-se de um


imposto global, que na sua formulao original proposta pelo economista James
Tobin, Prmio Nobel da Economia, deveria incidir, com uma taxa de apenas 0,5%,
sobre todas as transaces nos mercados de cmbios. Formulada pela primeira vez
em 1972, e j no contexto dos problemas que levaram ao colapso do sistema de
Bretton Woods, esta ideia foi logo qualificada de "idealista" e "irrealista". Todavia,
esta proposta - ou outras de criao de impostos globais sobre os mercados financeiros - tem vindo a ganhar cada vez mais adeptos, em face da desestabilizao
das dinmicas dos mercados financeiros, e do potencial destrutivo e desestabilizador das economias e das sociedades nacionais do crescimento exponencial das
transaces e da especulao sobre as moedas. Enquanto nos incios dos anos de
1970 as transaces dirias dos mercados de cmbio atingiam 18 milhes de dlares, em 1995 atingiam 1 trilio e 300 milhes de dlares. Hoje atinge vrios trilies
de dlares. Um mercado desta dimenso est totalmente vulnervel especulao
e desestabilizao.2 O imposto Tobin visa fundamentalmente desacelerar o
espao-tempo das transaces de cmbio, submetendo-o marginalmente a um
espao-tempo estatal que permita aos Estados reconquistar algum poder de regulao macro-econmica e defender-se das especulaes dirigidas contra as moedas
nacionais. Na famosa metfora de Tobin, trata-se de deitar alguma areia nas rodas
bem oleadas do mecanismo do mercado financeiro global (Tobin, 1982: 493).
Por ltimo, a quarta condio da redescoberta democrtica do trabalho consiste na redescoberta democrtica do movimento operrio e, portanto, do sindicalismo. Esta condio particularmente importante porque uma das pr-condies
para que qualquer

das outras condies venham a ter vigncia prtica. Merece

pois uma abordagem mais detalhada. Apresento-a sobre forma de teses.

2. Basta recordar a jogada que, em 1992, permitiu a George Soros ganhar um milho de dlares
num dia, especulando contra a Libra Esterlina e contribuir para a desvalorizao da libra e subsequente
dissoluo do sistema europeu de taxas de cmbio fixas. George Soros, um dos maiores especuladores
financeiros mundiais, no deixa de ser uma personagem paradoxal. De facto, ao mesmo tempo que
com as suas actividades pode pr em causa a economia de um pas, transformou-se num dos maiores
filantropistas do nosso tempo ( o que no novo, pois sucedeu no passado com os clebres "robber
barons") e publica artigos em que afirma coisas como estas: "Embora eu tenha ganho uma fortuna nos
mercados financeiros, receio agora que a livre intensificao do capitalismo laissez-faire e o alargamento dos valores do mercado a todas as reas da vida estejam a pr em perigo a nossa sociedade aberta
e democrtica. O principal inimigo da sociedade aberta j no a ameaa comunista mas antes a
ameaa capitalista" (1997). Noutro lugar defende uma sociedade global aberta e aponta, como vias: 1)
o fortalecimento das instituies existentes e a criao de novas instituies internacionais que regulem
os mercados financeiros e reduzam a assimetria entre centro e periferia; 2) uma maior cooperao
internacional na fiscalidade sobre os capitais; 3) criao de instituies internacionais eficazes para proteco dos direitos individuais, dos direitos humanos, do ambiente, para a promoo de justia social e
preservao da paz; 4) estabelecimento de padres de comportamento internacional para conter a
corrupo, reforar prticas laborais justas e proteger os direitos humanos; 5) estabelecimento de uma
rede de alianas que visem a promoo da paz e a promoo da liberdade e da democracia (1998).

A GRAMTICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA381

TESESPARA A REINVENO DO MOVIMENTO

SINDICAL

A crise do sindicalismo evidente e a enorme dificuldade em levar a cabo


uma discusso sria sobre o estado do sindicalismo talvez a prova maior da existncia dessa crise. Nestas teses apresento alguns dos caminhos de anlise e superao da crise. Sempre que relevante e a ttulo de ilustrao fao referncia ao sindicalismo
. portugus e brasileiro.
1. O futuro do sindicalismo to incerto, como tudo o resto nas sociedades
capitalistas do fim do sculo. Nem mais nem menos.
H quem preveja que o movimento sindical, como qualquer outro movimento, tem um ciclo vital, infncia, maturidade, velhice e morte. A verdade que o
ciclo vital do sindicalismo est muito ligado ao do capitalismo. Enquanto no se
descortinar a morte do capitalismo no parece provvel que se possa assistir morte
do sindicalismo. Isto no impede que, entretanto, quer o capitalismo, quer o sindicalismo se transformem profundamente. No entanto, a simples constatao de que
o ritmo das transformaes do sindicalismo no foi capaz de acompanhar o ritmo
das transformaes do capitalismo refora a oportunidade para a apresentao de
um conjunto de teses para a renovao do sindicalismo.
2. Os problemas com que se debate o movimento sindical so de natureza
global embora assumam traos prprios em cada sociedade.
Ao longo das duas ltimas dcadas, fo(frequente dividir o movimento sindical nos pases europeus mais desenvolvidos depois da segunda guerra mundial nos
seguintes perodos: O primeiro perodo at finais da dcada de 1960, princpios da
dcada de 1970, foi de grande mobilizao colectiva dos trabalhadores e seus sindicatos. Foi, alis, um perodo de grande mobilizao social em geral da qual emergiram novos movimentos sociais com propostas social e politicamente muito mais
avanadas que as dos sindicatos, pressionando estes a abandonar o status quo sindical do ps-guerra. Neste perodo, a grande questo para os sindicatos foi a da sua
capacidade para representar adequadamente reivindicaes operrias, por vezes radicais e insusceptveis de acomodar nas estruturas organizativas dos sindicatos.
O segundo perodo, que corresponde grosso modo dcada de 1970, foi o
perodo da concertao social. Perante a forte mobilizao colectiva e sem melhores alternativas, o empresariado aceitou uma maior participao dos trabalhadores
e dos seus sindicatos na gesto das empresas e da poltica macro-econmica.
medida que a mobilizao colectiva se institucionalizou, o Estado assumiu um papel mais central nas negociaes colectivas tripartidas. O terceiro perodo, que se
inicia no princpio da dcada de 1980 e vem at aos nossos dias, a crise da
macro-concertao social. Novos conceitos de produo reclamam a flexibilizao
da relao salarial, a segmentao, a fragmentao e diversificao da fora do tra-

382 A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DOTRABALHO
EDOSINDICAlISMO

balho,

e a consequente

deslocao

do centro

de gravidade

das

relaes

capital-trabalho da macro-concertao para a micro-negociao da empresa. O


Estado procura retirar-se e os empresrios e gestores ganham poder de iniciativa na
gesto da produo.
hoje reconhecido que, nos pases centrais, o movimento sindical emergiu
da dcada de 1980 no meio de trs crises distintas ainda que interligadas. A crise
da
capacidade de agregao de interesses em face da crescente desagregao da
..
classe operria, da descentralizao da produo, da precarizao da relao salarial e da segmentao dos mercados de trabalho; a crise da lealdade dos seus militantes em face da emergncia contraditria, do individualismo e de sentimentos
de pertena muito mais amplos que os sindicais que levou ao desinteresse pela
aco sindical, a reduo drstica do nmero de filiados, ao enfraquecimento da
autoridade das lideranas sindicais; e, finalmente, a crise de representatividade resultante, afinal, dos processos que originaram as duas outras crises.
Esta periodizao no se adequa bem ao movimento sindical nos pases pe-

rifricos ou semiperifricos, como so os casos de Portugal e Brasil. Em Portugal,


por exemplo, o primeiro perodo foi vivido na sua maior parte pelo movimento
sindical portugus em clandestinidade, tendo, com efeito, sido particularmente difceis as condies em que tiveram lugar as grandes mobilizaes operrias, sobretudo a partir de 1969. No momento em que nos pases europeus se iniciava o
perodo da concertao social, em Portugal ocorreu a Revoluo do 25 de Abril de
1974 que transformou profundamente as relaes entre o capital e o trabalho.
Grande mobilizao colectiva, por vezes contra as directivas sindicais, o capital em
fuga, os gestores remetidos gesto do medo, a nacionalizao da grande indstria, banca e seguros, um Estado paralisado na sua capacidade repressiva e aparentemente mais prximo do trabalho do que do capital, tudo isto criou momentaneamente a vertigem do socialismo. Este perodo vincou uma das marcas mais distintivas do sindicalismo portugus: o facto de a sua fora ser indissocivel da influncia que pode exercer sobre o poder do Estado.
A segunda metade da dcada de 1970 foi, por isso, particularmente difcil
para o movimento. Perante um tecido empresarial dramaticamente heterogneo
tendo, de um lado, um patro demasiado poderoso, o Estado, ou as multinacionais, e, do outro, uma imensido de pequenos e mdios empresrios sem prtica
nem cultura capitalista, o movimento sindical, saturado de ingerncias partidrias,
teve de conviver com a frustrao de um sonho socialistacada vez mais distante e
com uma prtica de reconstruo capitalista segundo as receitas do primeiro acordo com o FMI celebrado em 1978.
j no fim da dcada de 1970 que se inicia em Portugal o perodo da
concertao social. A criao da Unio Geral de Trabalhadores (UGT) com forte
interveno do Estado e igualmente saturadas ingerncias partidrias, marca o incio desse perodo que tem na criao do Conselho Permanente de Concertao

A GRAMTICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA383

Social em 1984 o seu segundo momento significativo, tendo lugar o terceiro momento j no final da dcada de 1980 quando a Confederao Geral dos Trabalhadores Portugueses-Intersindical Nacional (CGTP-IN) assume o seu lugar no Conselho. Isto significa que a concertao social se institucionaliza no momento em que
h muito estava em crise nps pases europeus mais desenvolvidos, ento j em
plena fase de flexibilizao da relao salarial.
No prazo de pouco mais de vinte anos, Portugal viveu em curto-circuito histrico a sobreposio de diferentes momentos de relaes entre o capital e o trabalho que noutros pases tiveram um desenvolvimento orgnico e sequencial. E,
para rflais, viveu-os em dessincronia com o que sucedia em sociedades europeias a
que entretanto nos fomos ligando mais e mais em termos econmicos e polticos.
Quando a houve mobilizao colectiva, tivemos represso, quando a houve
concertao tivemos mobilizao e nacionalizaes, quando a houve crise da
concertao e flexibilizao aqui tivemos um discurso de concertao e uma prtica de flexibilizao.
No admira, pois, que a vida sindical esteja hoje mergulhada numa crise de
identidade. Num pas com legislao laboral relativamente avanada, os direitos
dos trabalhadores so macia e impunemente violados. Os empresrios e gestores
contam-se entre os mais arrogantes e hostis de toda a Europa para com a actividade sindical. Nalgumas empresas, os mesmos gestores de h vinte anos confrontam
hoje os mesmos dirigentes sindicais de h vinte anos com uma arrogncia tal que
choca at ao absurdo com o medo que h vinte anos os levava a consultar os
trabalhadores por tudo e por nada.
3. A dessincronia entre o movimento sindical perifrico e semiperifrico, por
um lado, e o europeu, por outro, no resolvel a curto prazo. Enquanto na Europa
comum dizer-se que a reestruturao industrial e nova terciarizao da economia
esto completadas e que o enfraquecimento que ela provocou no movimento sindical j atingiu o seu ponto mais fundo, nos pases perifricos e semiperifricos
nada nos garante que isto j tenha sucedido. o caso de Portugal. A reestruturao
est em curso ainda, as presses sobre o movimento sindical so sobretudo negativas, no sentido da desregulamentao da economia e da diviso do movimento
sindical, da degradao dos salrios reais e do trabalho precrio, e no se vislumbra ainda um padro civilizado e consistente de relaes entre trabalhadores e
empresrios, um padro adequado s novas condies de continuada reorganizao da produo, cada vez mais dominada pela qualidade e pela competio e
concorrncia internacionais. Sabemos que estas novas condies fUQcionam como
restries: o importante saber como se podero converter em oportunidades para
o movimento operrio e sindical.
No caso particular de Portugal, o movimento sindical est na contingncia de
viver os prximos anos em clima de grande insegurana e incerteza que, por vezes,

384 A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DOTRABALHO
EDOSINDICAUSMO

atingir a prpria identidade do interlocutor (vai haver indstria portuguesa ou indstria em Portugal? H uma classe empresarial portuguesa ou uma classe empresarial em Portugal, ou nem uma coisa nem outra? H um Estado Portugus ou um
Estado em Portugal que executa no nosso pas as directivas da Unio Europeia?).
.
Nestas condies o sindicalismo ser certamente solicitado em direces opostas. Por um lado, pretender-se- que navegue vista, assumindo uma estratgia
defensiva dominada pela lgica da guerra de posio. Por outro lado, pretender-se-
que atente para alm do que est prximo e visvel, que seja agressivo e criativo
nas suas propostas e que, aproveitando as inseguranas presentes, que tambm
atingem o empresariado, assuma uma estratgia dominada pela lgica da guerra de
movimento. Dada a volatilidade das condies presentes, no possvel decidir
com segurana se uma ou outra postura a mais correcta. Em meu entender, a
segunda, sendo a mais difcil, a mais promissora. Perfilho-a, no entanto, com um
qualificativo importante. que, em meu entender, para ter xito, uma estratgia de
longo alcance, agressiva e criativa tem de comear por aplicar-se ao prprio movimento sindical, questionando-o de alto a baixo na convico que a co-participao
na construo de um futuro melhor s possvel se assentar na co-responsabilizao
nos erros do passado que desembocaram no presente.
prefervel que seja o movimento sindical a questionar-se a si prprio e por
sua iniciativa, at porque, se o no fizer, acabar por ser questionado a partir de
fora, como j est a suceder, e por foras sociais e polticas que lhe so hostis. Por
assim entender, centro as minhas teses e o meu apelo nas tarefas de autoquestionamento do sindicalismo, convicto de que por esta via se obter a prazo uma maior
dignificao do trabalho e do sindicalismo.
4. O movimento sindical foi moldado e consolidado ao nvel das sociedades
nacionais. Hoje, est sob uma dupla e contraditria presso desestruturadora: a
presso das exigncias locais e localizantes, por um lado, e a presso das exigncias
transnacionais e transnacionalizantes, por outro. Tanto as presses locais como as
transnacionais conduziro a um processo de reconstruo institucional do sindicalismo que ser longo e difcil mas o nico susceptvel de transformar as dificuldades
em oportunidades.
Em ltima instncia, as dificuldades decorrem do estreito e desigual quadro
em que opera a funo histrica primacial dos sindicatos: a luta e a negociao
colectivas. O patronato e os governos nacionais partem para a negociao colectiva
ancorados em polticas econmicas internacionais. As suas propostas reflectem a
globalizao dos capitais, obedecem a lgicas de regulao mundial ou de espaos
econmicos integrados e a quadros de concorrncia sectorial definidos escala
global. Ao contrrio, os trabalhadores discutem, no essencial, em estrito quadro
nacional, reflectindo os desequilbrios do fenmeno de globalizao. Se certo,
por um lado, que muitos trabalhadores so forados a procurar trabalho nas mais

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 385

diversas partes do planeta - guindando o trabalho condio de "recursoglobal"


-, no menos verdade, por outro lado, que no se pode falar propriamente
num "mercado de trabalho global", a no ser porventura nalguns sectores como os
das tecnologias da informao e comunicao.
A desproporo de foras , assim, abissal: todos os governos (sejam eles liberais, conservadores ou socialistas) apresentam mesa das negociaes, grosso
modo, as mesmas solues: conteno ou reduo salarial; segmentao e flexibilizao dp mercado de trabalho; desmantelamento das aquisies do Estado-Providncia (onde exista); e impulso aos programas privatizadores. Com os dois primeiros objectivos, os governos querem evitar a queda dos lucros na expectativa da
retoma dos investimentos. Com os dois ltimos, o objectivo manter em nveis
tolerveis o dfice oramental. A opo estratgica da actual ordem econmica o
controlo nacional das tenses inflacionrias e no do emprego.
Esta talvez a principal dificuldade prtica da funo sindical e uma das causas mais fortes da descrena na fora do sindicalismo. Assim sendo, os dirigentes
sindicais no podem adiar por mais tempo a extraco de consequncias. Estamos
em presena de uma contradio no passageira e que exige respostas altura do
que est em jogo. H um problema de lugar para o sindicalismono contexto da
mudana de espao e de escala em que operam as polticas econmicas luz das
transformaes em curso nos sistemas produtivos.
5. A globalizao da economia e as transformaes nos sistemas produtivos
esto a alterar profundamente as relaes no espao da produo. Estas relaes
so de dois tipos: as relaes de produo contratualmente estabeleci das entre o
trabalho e o capital e que constituem no seu conjunto a relao salarial, e as relaes na produo que governam o trabalho concreto realizado pelos trabalhadores
durante o dia de trabalho, relaes entre trabalhadores, destes com supervisores,
com gestores, segundo as normas e regulamentos da empresa, s vezes fixadas por
escrito, outras vezes no escritas e transmitidas oralmente segundo a "cultura de
empresa".
Estes dois tipos de relaes, sendo indissociveis, tm lgicas diferentes e
igualmente diferente o impacto das transformaes em cada um deles. Assim, a
flexibilizao das relaes de produo significa invariavelmente a precarizao da
relao salarial, enquanto a flexibilizao das relaes na produo pode significar
enriquecimento e maior autonomia do processo de trabalho, ou seja, diminuio
da alienao no trabalho. Historicamente o movimento sindical tendeu a privilegiar
as relaes de produo, negligenciando as relaes na produo. Quanto mais
contestatrio o sindicalismo, mais vincada foi essa tendncia.
Este facto esteve na origem de uma das debilidades do sindicalismo. Ao
centrar-se prioritariamente nas questes do emprego e do salrio, os sindicatos

386 A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DOTRABALHO
EDOSINDICAUSMO

tenderam a desinteressar-se dos desempregados, das mulheres, dos reformados e


dos jovens procura do primeiro emprego, e, ao faz-Io, descuraram um campo
imenso de solidariedade potencial. Mas, por outro lado, em relao aos trabalhadores com emprego em que sempre se interessaram, interessaram-se sempre e
apenas por uma pequena fraco das suas preocupaes. De facto, os trabalhadores que esto empregados e recebem um salrio confrontam-se no seu quotidiano
com muitos problemas que afectam decisivamente a sua qualidade de vida e a sua
dignidade enquanto cidados para os quais os sindicatos que os representam no
tm resposta adequada. Tais problemas, por relevarem das relaes na produo, so
considerados menos importantes e so deixados para comisses de trabalhadores
que hoje, na maioria dos casos, ou no existem ou esto desactivadas, ou/ quando
existem, so quase sempre olhadas com suspeita pelas prprias estruturas sindicais.
6. As transformaes do capitalismo mundial alteram profundamente, tanto as
relaes de produo, como as relaes na produo e, sobretudo, as relaes entre
umas e outras. O impacto destas alteraes nas organizaes dos trabalhadores
difcil de prever mas no ser demasiadamente ousado pensar que ele ser muito
significativo. So as seguintes as principais transformaes: a transnacionalizao
da economia protagonizada por empresas multinacionais que convertem as economias nacionais em economias locais e dificultam se no mesmo inviabilizam os
mecanismos de regulao nacional, sejam eles predominantemente estatais, sindicais ou patronais; a descida vertiginosa na quantidade de trabalho vivo necessrio
produo das mercadorias, fazendo com que seja possvel algum crescimento
sem aumento de emprego; o aumento do desemprego estrutural gerador de processos de excluso social agravados pela crise do Estado-Providncia nos pases
centrais e pelo enfraquecimento das polticas sociais, em geral; a enorme mobilidade dos factores de produo e a coQsequente deslocalizao dos processos produtivos tornadas possveis pela revoluo tecnolgica e imperativas pela predominncia crescente dos mercados financeiros sobre os mercados produtivos, o que tende
a criar uma relao salarial internamente muito diferenciada mas globalmente precria; o aumento da segmentao dos mercados de trabalho e de tal modo que
nos segmentos degradados os trabalhadores empregados permanecem, apesar do
salrio, abaixo do nvel de pobreza, enquanto nos segmentos protegidos a identificao como trabalhador desaparece dado o nvel de vida e a autonomia de trabalho e o facto de os ciclos de trabalho e de formao se sobreporem inteiramente;
a saturao da procura de muitos dos bens de consumo de massa que caracterizaram a civilizao industrial, de par com a queda vertical da oferta pblica de bens
colectivos, tais como a sade, o ensino e a habitao; a destruio ecolgica que
paradoxalmente alimenta as novas indstrias e servios ecolgicos ao mesmo tempo
que degrada a qualidade de vida dos cidados em geral; o desenvolvimento de uma
cultura de massas dominada pela ideologia consumista e pelo crdito ao consumo
que aprisionam as famlias sobre-endividadas prtica ou/ pelo menos, ao desejoda

A GRAMTICADO TEMPO:PARAUMA NOVA CULTURAPOLTICA 387

prtica do consumo; as alteraes constantes nos processos produtivos que para vastas camadas de trabalhadores tornam o trabalho mais duro, penoso e fragmentado
e, por isso, insusceptvel de ser motivo de auto-estima ou gerador de identidade
operria ou de lealdade empresarial; o aumento considervel dos riscos contra os
quais os seguros adequados so inacessveis grande maioria dos trabalhadores.
Estas so transformaes vastssimas e muito heterogneas, que ora se
potE',/1ciamumas s outras, ora se neutralizam, sendo, pois, impossvel prever o seu
impacto global nas relaes de produo ou nas relaes na produo. Mas as
seguintes ocorrncias parecem mais provveis que improvveis.
Em primeiro lugar, as relaes de produo sero, em geral, cada vez mais
instveis, precrias, e insusceptveis de ser reguladas a nvel nacional e muito menos homogeneamente. Sero, pelo contrrio, cada vez mais importantes as regulaes locais e transnacionais e todo o problema reside na possibilidade de incorporar nesta realidade o princpio da solidariedade. Ao contrrio do que pretende o
credo neoliberal, a estabilidade mnima da vida de vastas camadas das classes trabalhadoras ter de ser obtida por mecanismo polticos directos (como, por exemplo,
rendimento familiar mnimo garantido) em que os trabalhadores contam como cidados e em que os sindicatos intervm a par de outras organizaes sociais e polticas.
Em segundo lugar, quanto mais instveis e precrias forem as relaes de
produo, mais intensamente a experincia laboral ser dominada pelas relaes
na produo. Por outras palavras, quanto mais difcil se torna defender a relao
salarial, mais importante se torna lutar pela qualidade das relaes sociais no processo de trabalho concreto, ainda que os dois combates sejam estrategicamente
um s. Se assim for, as funes assumidas pelas comisses de trabalhadores ao
nvel do local de trabalho tendero a ter um papel cada vez mais importante. Por
outro lado, quanto mais a produo de bens e servios for dominada por multinacionais, maior ser a necessidade de articular as reivindicaes locais com as
reinvindicaes transnacionais e de o fazer muitas vezes ao nvel da empresa. As
comisses de trabalhadores, funcionando em rede transnacional, esto em melhores condies para realizar tal articulao.
Uma terceira ocorrncia que a experincia de trabalho, sendo cada vez

mais presente e premente enquanto prtica de vida, ser cada vez mais desvalorizada enquanto cultura e ideologia. Ser cada vez mais cercada e relativizada por
experinciasculturalmente mais valorizadastais como a experinCiada cidadania
contra a exclusosocial, da participaocontra a alienao,da democracia contra
os fascismosprivados,dos direitosdo consumidor contra um consumo degradado,
dos direitos ecolgicose culturaiscontra a perda da qualidade de vida. Porestavia,
far-se-uma transfernciaprogressivada identidade operria para identidade cidad. Isto significavalorizar o que de melhor a cultura operria produziu: uma ambio de cidadania partilhvelpor toda a sociedade.Estatransfernciater duasconsequnciasprincipais. Por um lado, a cidadania no espao da produo convoca

388

A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DO TRABALHOE DO SINDICALlSMO

de novo as comisses de trabalhadores a um papel mais central, a uma relao


mais equilibrada entre sindicatos e comisses de trabalhadores e, sobretudo, a que
uns e outros estejam mais dependentes do universo dos trabalhadores no espao
da produo. S isso poder impedir que os patres ou os seus gestores continuem
a tentar usar as comisses de trabalhadores para enfraquecer os sindicatos,
afastando-os dos processos de negociao. Por outro lado, a cidadania fora do espao da produo convoca o movimento sindical a articular-se com outros movi. mentos sociais progressistas, movimentos de consumidores, ecolgicos, antiracistas,
feministas, etc. Muitas das energias contestatrias contidas no movimento sindical
devem ser deslocadas para a articulao com estes outros movimentos, por forma a dar corpo ao que se tem vindo a designar de "sindicalismo de movimento
social", "novo sindicalismo social" ou "sindicato cidado" nos pases centrais e
semiperifricos.
Estas ocorrncias criam assim oportunidades novas de reforar a democracia
sindical e de, atravs delas, construir, a partir da base, a unidade sindical. Quando
eleitas pelo universo dos trabalhadores, as comisses de trabalhadores cumprem
essa exigncia democrtica. sabido, contudo, que tais comisses s sobrevivem
nalgumas empresas, quase sempre grandes empresas, e que so inmeras as dificuldades para formar e manter quadros sindicais ao nvel da empresa.
Deve defender-se que onde no existam comisses de trabalhadores estas
sejam criadas ou ento sejam as comisses sindicais a absorver as funes das comisses de trabalhadores. Mas, para isso, indispensvel que as comisses sindicais deixem de ser eleitas pela via sindical e passem a ser eleitas pelo universo de
trabalhadores, a partir de listas compostas por sindicalistas, independentemente da
central a que pertenam. Por esta via, conferir-se- uma nova legitimidade aco

sindical transformando-a em factor de unidade dos trabalhadores, uma unidade .


construda a partir da base e bem colada aos interesses, s aspiraes e s escolhas
dos trabalhadores.
Esta participao tambm uma responsabilizao. Perante a volatilidade das
decises, dos acordos e dos conflitos, a responsabilizao tem de ser cada vez mais
transparente. As eleies para as comisses de trabalhadores e para as comisses
sindicais so um meio fundamental para conseguir tal transparncia, mas no certamente o nico. H, por exemplo, que revalorizar o referendo como forma de
sustentar as boas decises e os bons acordos, mas tambm como forma de responsabilizar os trabalhadores por eventuais ms decises ou maus acordos.
.A exigncia da cidadania uma exigncia de democracia e de participao.
S a podem fazer genuinamente face s outras foras sociais as comisses de trabalhadores e os sindicatos que as cumprirem internamente. Sem democracia interna
e pactuando com a discriminao sexual ou racial o apelo democracia externa
uma mistificao que j no engana nem quem o faz.

A GRM1TICA
DOTEMPO:
PARA
UMANOVACULTURA
POLTICA389

7. As relaes entre partidos e sindicatos tm de ser reavaliadasradical e


criticamente no actual perodo de refundao do movimento sindical. Estasrelaes tm razes histricas profundas que, de resto, variam significativamente de
pas para pas.
A generalidade dos partidos polticos continua a entender o movimento sindical como :wna de influncia. O espao de interveno que este Ihes faculta no
est sujeito s regras do espao pblico e , por isso, vulnervel criao de privilgios oligrquicos e substituio das fontes de legitimidade. Longe de mim contestar o direito dos militantes partidrios interveno sindical, mas, por exemplo,
as condies antidemocrticas em que se gerou, na clandestinidade, o movimento
sindical portugus, favoreceram a influncia do Partido Comunista Portugus (PCP)
na CGTP-IN. As condies em que se travaram, na clandestinidade, as rivalidades
entre o PCP e o Partido Socialista (PS)e as condies revolucionrias em que essas
rivalidades continuaram no imediato ps-25 de Abril, favoreceram a influncia do
PS na constituio e consolidao da Unio Geral dos Trabalhadores (UGT). Estas
influncias partidrias

que, no raro, se transformaram

em ingerncias -

qual-

quer que tenha sido a sua justificao no passado, so hoje um dos factores da
crise de confiana de muitos trabalhadores nas suas organizaesde classe.
A influncia na CGTP-IN, por vir de um partido obrigado, na prtica, a uma

postura de contra-poder, privilegiouexageradamente um sindicalismode contestao. A influncia na UGT, por vir de um partido sem vocao para partido de oposio, privilegiou exageradamente um sindicalismo de participao. Os exageros de
um sindicalismode contestao, que no produz resultados palpveis, e de um
sindicalismo de participao, que confunde participao com consentimento aos
critriosarbitrrios da gesto, contriburam para criar um vazio onde prosperou o
sindicalismo defensivo, num quadro geral de dessindicalizao.
A dicotomia "contestao/participao" foi igualmente seguida pelo movimento
sindical brasileiro, tendo a Central nica dos Trabalhadores (CUT) sido protagonista do primeirotipo de sindicalismo(pelasua proximidade combatividade do Partido dos Trabalhadores, PT) e a Fora Sindical (FS)defensora do segundo tipo de
sindicalismo (pela sua proximidade a partidos de direita). A ascenso do PT ao
governo do Brasil (em Outubro de 2002) alterou, no entanto, eSJ:aconfigurao,
enfraquecendo a postura tipicamente contestatria da CUT e reforando uma postura mais negociale conciliadora(que, de resto, j se manifestaraao longo da dcada de 90). A "debandada" para o governo Lula de altas figuras da hierarquia da
CUT veio certamente concorrer para o esvaziamento do prprio sindicalismo enquanto contra-poder3.
3. Algo semelhante se passou na frica do Sul quando Nelson Mandela chegou ao poder e muitos
dos quadros da central sindical, a COSATU, integraram o governo. Ver Buhlungu, 2002.

390

A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DO TRABALHOE DO SINDICALlSMO

I
Em minha opinio, nem o sindicalismo contestatrio nem o sindicalismo participativo tm condies para continuar a actuar nas formas em que o tm feito at
agora. Assim, o sindicalismo contestatrio corre o risco de desaparecer, no por
falta de energia ou motivao dos dirigentes sindicais, mas pura e simplesmente
por encerrarem as empresas onde ele era mais forte e tinha tradio. Por seu lado,
o sindicalismo de participao, que, em muitos pases, muito mais uma aspirao
que uma vivncia, corre o risco de se desacreditar pela trivialidade dos acordos
em que se afirma. As dificuldades dos dois tipos de sindicalismo residem ainda
numa caracterstica comum, que os une para alm de tudo o que os divide.
que, quer um quer outro tipo de sindicalismo, assenta num sentimento de fragilidade e na ideia de que o que quer que se consiga de benefcio para os trabalhadores s se consegue quando o Estado intervm. Ora, o Estado tende intervir
cada vez menos e quando intervm tende faz-Io cada vez mais contra os interesses dos trabalhadores.
O fim das relaes privilegiadas entre as organizaes sindicais e os partidos
urgente e quanto mais tarde ocorrer pior para os sindicatos. O fim dessas relaes exigido pelas novas condies da luta sindical que separam, como nunca
antes, o objectivo de civilizar o capitalismo e o objectivo de construir um socialismo civilizacional.
Na medida em que o objectivo seja civilizar o capitalismo, os sindicatos continuaro a ser uma organizao privilegiada mas, para isto, tero de agir com total
autonomia em relao aos partidos e de ser totalmente indiferentes s preferncias
partidrias dos trabalhadores ou dos patres. Na medida em que o objectivo seja
construir um socialismo civilizacional, os sindicatos no tm quaisquer privilgios
organizacionais e, portanto, no esto em condies de ditar nenhumas relaes
privilegiadas com quaisquer partidos ou outras organizaes. Por isso, sempre que
houver relaes privilegiadas, eles sero sempre mais vitimizados do que beneficiados por elas. Devero, ao contrrio, articular-se com todos os movimentos apostados na constituio do socialismo civilizacional. A influncia que cada uma destas
perspectivas vier a desfrutar entre os trabalhadores deve resultar da vontade destes
democraticamente expressa.
Tal como as organizaes sindicais, os partidos polticos formaram-se tendo
em vista a sociedade nacional e, portanto, tal como eles esto hoje sujeitos s presses tanto locais e localizntes como transnacionais e transnacionalizantes. As crises que tais presses provocam nos sindicatos e nos partidos tm algumas semelhanas, mas so estruturalmente distintas. Tal como aconteceu no passado, natural que os partidos tentem resolver as suas crises custa dos sindicatos e vice-versa,
que os sindicatos tentem resolver as suas crises custa dos partidos. Porque a refundao sindical tem de ser mais profunda que a refundao partidria, a confuso entre as crises dos partidos e a crise dos sindicatos mais prejudicial para os
sindicatos do que para os partidos. E o mesmo sucede com a confuso entre os

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 391

modos de resolver tais crises. Assim, se mau para os sindicatos que estes tentem
resolver as suas crises custa dos partidos, ainda pior para os sindicatos que os
partidos tentem resolver as suas crises custa dos sindicatos.
8. O novo sindicalismo receber do velho sindica/ismo as tradies opostas da
contestao e da participao mas recebe-as transformando a oposio entre elas
em complementaridade. A complementaridade entre as duas tradies pressupe a
unio operacional do movimento sindical. O novo sindicalismo tem de ser pragmaticamenlf de contestao e de participao. A opo entre uma outra estratgia
ser ditada pelos seguintes trs critrios, dispostos por ordem decrescente de
valncia: (1) a opo que melhor evita a dessindicalizao e o sindicalismo defensivo; (2) a opo que mais eficazmente divide os patres em termos de adeso ao
capitalismo civilizado, (3) a opo que garante a maior neutralidade possvel de um
Estado que nunca neutral.
Na grande maioria das situaes, a melhor estratgia a que mistura em
doses diferentes a contestao e a participao. Consoante os casos, teremos uma
contestao participativa ou uma participao contestatria. Nas novas condies
de desenvolvimento do capitalismo, o movimento sindical consolidar-se- tanto mais
quanto melhor calibrar as doses necessriasde participao e de contestao na sua
estratgia. F-Io- tanto melhor quanto mais flexvel e atenta s condies concretas
for a calibragem das doses e quanto mais criativas forem as misturas entre elas.
9. O compromisso poltico dos sindicatos com os trabalhadores e a democracia. um compromisso duplamente exigente. Porque os trabalhadores so menos cidados da sua empresa do que so do seu pas, a democracia representativa
sempre para eles uma experincia limitada e frustrante. Os limites e as frustraes desta experincia s podem ser superadas, por via progressista, na medida em
que a democracia representativa for complementada pela democracia participativa
tanto no espao pblico como no espao da produo. Os sindicatos e as organizaes de trabalhadores actuam no espao pblico enquanto movimento social e
parceiro social e actuam no espao da produo enquanto representantes dos trabalhadores.
O que mais profundamente distingue os sindicatos dos partidos que os sindicatos, ao contrrio dos partidos, tm de praticar simultaneamente a democracia
representativa e a democracia participativa e em termos tais que a primeira s
possvel na medida em que sustentada pela segunda. A dificuldade da democraticidade interna dos sindicatos , assim, dupla e traduz-se num paradoxo: a experincia da democracia representativa foi sempre para os trabalhadores uma experincia limitada e frustrante; mas o movimento sindical nunca disps de uma cultura organizacional que desse prioridade democracia participativa, salvo em momentos e processos episdicos.

392 A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DOTRABALHO
EDOSINDICAlISMO

Porque os trabalhadores so sempre cidados de segunda classe nas suas


empresas, o dfice de democracia face ao patro facilita sub-repticiamente a reproduo de um dfice de democracia face s estruturas sindicais. Em situaes extremas, os dois dfices so to semelhantes que os trabalhadores tm dificuldade em
os distinguir. Quando uma estrutura sindical organiza um plenrio sindical dispondo na sala os seus dirigentes e planeando as suas intervenes de modo a abafar,
a desautorizar ou desencorajar todas as vozes discordantes em relao estratgia
sindical definida de antemo pela estrutura, quando procede assim est a perfilhar
u~a concepo de participao dos trabalhadores muito semelhante do patro
que consider.a que envolve participativamente os trabalhadores na vida da empresa
quando os consulta sobre se o piso da fbrica est ou no escorregadio.
10. O movimento sindical est perante um desafio global e as oportunidades
para o vencer no so menores que as de ser vencido por ele. Este desafio coloca-se
a diferentes nveis. Os mais importantes so os seguintes:
O desafio da solidariedade. O movimento sindical tem de revalorizar e de
reinventar a sua tradio solidarista de modo a desenhar um novo, mais amplo e
mais arrojado arco de solidariedade adequado s novas condies de excluso social.
antes de mais necessrio uma nova solidariedade entre trabalho com emprego e
trabalho sem emprego e luz dela que, em parte, se deve discutir a questo da
reduo nacional e internacional do horrio de trabalho e do trabalho entre idosos. desde logo tambm necessria uma nova solidariedade entre homens e
mulheres trabalhadores, entre trabalhadores nacionais e estrangeiros. Os estudos
de sociologia do trabalho demonstram saciedade as mltiplas discriminaes de
que so vtimas as mulheres no processo de seleco e nas carreiras, no modo
como so sujeitas a exames mdicos discriminatrios e a questionrios sobre a vida
ntima, indiscretos quando no mesmo indecentes. E tudo isto ocorre muitas vezes
perante o silncio e seno mesmo com a conivncia do sindicato ou da comisso
de trabalhadores.
Acima de tudo, necessrio reconstruir as polticas de antagonismo social
que confiram ao sindicalismo um papel acrescido na sociedade e o transformem
num facto r de esperana na possibilidade de uma outra forma de organizao social. Um sindicalismo menos partidrio e mais poltico, menos sectorial e mais solidrio. Um sindicalismo de mensagem integrada e alternativa civilizacional, onde
tudo liga com tudo: trabalho e meio ambiente; trabalho e sistema educativo; trabalho e feminismo; trabalho e necessidades sociais e culturais de ordem colectiva;
trabalho e Estado-Providncia; trabalho e terceira idade; etc.
Para isto, o sindicalismo tem de saber beber inovadoramente nas suas melhores razes e tradies. O sindicalismo tem de voltar a ser parte integrante da
"sociedade-providncia", capaz de absorver funes tradicionais do Estado em vrios domnios da "assistncia" e susceptvel de recuperar o que de melhor existia

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 393

na tradio comunitria e auto-educativa do sindicalismo do fim do sc. XIX e in-

cio do sculo -

um sindicalismono simplesmenteprestadorde servios,de re-

parties de horrio normal, mas dinamizador de espaos comunitrios. Esta actividade social conferir uma nova acuidade questo do financiamento dos sindicatos. exigvel que o Estado transferir para os sindicatos os recursos necessrios ao desempenho adequado destas actividades, semelhana do que fez em
relao a outras instituies da sociedade civil. Por outro lado, necessrio rep~nsar a questo dos fundos de solidariedade para iniciativas de reconverso da
actividade profissional, de apoio aos jovens, aos idosos, aos desempregados.
recomendvel que uma parte das receitas sindicais seja obrigatoriamente afectada
a tais fundos de solidariedade. No fundo trata-se de praticar um autntico sindicalismo cidado.
O desafio da unidade. Nas sociedades capitalistas, a luta entre os sindicatos
e os empresrios sempre desigual e o Estado no soluo para essa desigualdade. No entanto, os desequilbrios so dinmicos e mutveis. Assim, se fcil ao
capital e ao Estado dividir o movimento sindical, este no deve desistir de (1) manter a unidade, (2) dividir o capital e o Estado de modo a tirar proveito da diviso.
As razes que levaram diviso do movimento sindical j no se mantm
hoje. Na luta por um capitalismo civilizado no h qualquer justificao para um
movimento sindical dividido. Na luta pelo socialismo civilizacional, o movimento
sindical apenas um entre muitos outros movimentos, e no ser sequer o mais
importante.
Foi historicamente mais fcil dividir o movimento sindical do que ser voltar
a uni-Io. Ser um processo mais ou menos longo, em vrias etapas, algumas delas
s possveis com a sucesso das geraes. Se a concertao da aco sindical um
imperativo da presente gerao de sindicalistas, a fuso s ser possvel com a prxima gerao, isto se, entretanto, a actual no teimar em perpetuar-se para alm
do seu "prazo de validade". E nessa altura ser imperativa, se no for entretanto
tarde demais.
A unidade no um valor em si mesmo. S faz sentido onde o capital quer
ver os trabalhadores divididos, ou seja, na concertao social e na negociao
colectiva. Para alm disso, quer ao nvel nacional, quer ao nvel transnacional e
sobretudo local, a diversidade das situaes e das expectativas no deve ser escamoteada em nome de pretensas unidades que quase sempre escondem a preponderncia dos interesses de algum grupo sindical. A inovao e a criatividade das
iniciativas de base devem ser sempre promovidas como fonte de novas possibilidades de unidade e de solidariedade. Um bom caminho para a unidade e para a
solidariedade construdas a partir da base a eleio pelo universo dos trabalhadores das comisses sindicais, tal como das comisses de trabalhadores, a realizao
de referendos sobre decises importantes.

394

A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DO TRABALHOE DO SINDICALlSMO

o desafio da escala organizativa. Contrariamente s aspiraes do movimento operrio do sculo XIX,foram os capitalistas de todo o mundo que se uniram e no os operrios. Pelo contrrio, enquanto o capital se globalizou, o operariado localizou-se e segmentou-se. H que tirar as lies deste facto. O capital
desembaraou-se muito mais facilmente da escala nacional que o movimento sindical. Vrios factores concorrem ainda para limitar a globalizao das aces dos
trabalhadores e sindicatos: a grande a prioridade concedida aos espaos nacionais,
or1de, afinal, os salrios, as condies de trabalho ou os regimes jurdicos que regulam as relaes laborais so definidos; a escassez de recursos financeiros para aces
transnacionais; a prevalncia de lgicas competitivas entre diferentes sectores do
movimento operrio internacional, que s enfraquecem os desafios da unidade e
da solidariedade acima referidos; a escassez de instituies de regulao global
capazes de salvaguardar os interesses do trabalho; as mltiplas formas de opresso
patronal vivenciadas no seio das multinacionais, ete.
Os desafios propiciados pelos processos de integrao regional (Unio
Europeia, MERCOSUL,SADC, ASEAN,ete.) encontram particular acolhimento nesta escala organizativa, cumprindo tais processos uma funo de intermediao entre razes sindicais nacionais e opes laborais globais, i.e., uma funo de luta por
uma justia social situada entre os nveis global e nacional. O destaque maior vai
para a UE, indiscutivelmente o bloco onde a legislao laboral, apesar de tudo,
mais avanou e que, no por acaso, serviu de referncia ao prprio Mercosul e s
suas instncias sociais. Assim, a integrao dos sindicatos nas prprias estruturas
sindicais de mbito europeu (Confederao Europeia de Sindicatos, federaes sindicais europeias, comits sindicais inter-regionais, ete.) criou pooling effects em torno de possveis formas de dilogo social que eram susceptveis de estimular a participao e a unidade de aco dos trabalhadores e sindicatos a nvel regional. Por
outro lado, a central idade das influncias da UE nos planos econmico, financeiro
e poltico - traduzidas em questes to matriciais como a do acesso aos fundos
estruturais - no podia deixar ningum indiferente, ainda que seja hoje difcil de
descortinar, no caso do sindicalismo portugus, exemplos de "boas prticas" associados utilizao de tais fundos, nomeadamente no que diz respeito gesto de
aces de formao profissional por parte das organizaes sindicais.
Mas se certo que a escala organizativa regional pode ser considerada preferencial para a interveno sindical, no menos verdade porm que o movimento sindical ter de se reestruturar profundamente de modo a apropriar-se da escala
local e da escala transnacional pelo menos com a mesma eficcia com que no
passado se apropriou da escala nacional. Da revalorizao das comisses de trabalhadores e de comisses sindicais com funes alargadas transnacionalizao do
movimento sindical desenha-se todo um processo de destruio institucional e de
construo institucional.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTICA 395

o reforo das interaces transnacionais torna porventura mais conhecidas


as lutas de mbito ou projeco transnacional e com resultados bem sucedidos
(como a greve europeia da Renault, em 1997, ou as mobilizaes convocadas pela
Confederao Europeia de Sindicatos contra a proposta da "Directiva Bolkestein",
em Fevereiro de 2006), potenciando tambm o nmero de adeptos criados em seu
redor. por isso crucial que o sindicalismo, ainda que amarrado aos espaos nacionais, seja capaz de lutar tanto divulgao local dos seus "globalismos" (iniciativas de
mbito dominantemente
transnacional), como a divulgao global os seus
"Iocfllismos" (iniciativas de base local menos conhecidas mas igualmente portadoras de potencial emancipatrio). que no basta pensar globalmente para agir localmente. igualmente necessrio pensar localmente para agir globalmente4.
O desafioda lgicaorganizativa.Apesar da experincia do trabalho ser cada
vez mais absorvente, quer quando se tem essa experincia, quer quando se est
privado dela, o colectivo dos trabalhadores est social e culturalmente isolado.
Quanto maior o isolamento social, maior a predisposio para criar sentimentos
de desconfiana e de ressentimento em relao a todos os que no partilham o
quotidiano do trabalho e entre eles esto os prprios dirigentes sindicais. A actual
lgica organizativa dos sindicatos pode assim contribuir para aprofundar o isolamento social do colectivo do trabalho.
Da lgica do controle e do aparelho lgica da participao e do movimen-

to, o movimento sindical deve reorganizar-sede modo a estar simultaneamente


mais prximo do quotidiano dos trabalhadores enquanto trabalhadores e das aspiraes e direitos legtimosdos trabalhadores enquanto cidados. Paraisso, preciso desenharestratgiaspara "premiar" os sindicalistasmais activosem vez dos sindicalistas mais dceis perante directivas centrais; para fazer assentar a formao
dos sindicalistasna ideia da solidariedadeconcreta para com trabalhadores concretos e no na ideia abstracta do patro como inimigo,uma ideia invivelna prtica
e psicologicamente inibidora; e, finalmente, estratgias para evitar a burocratizao
dos dirigentes e para permitir que eles enriqueam os seus lugares de trabalho com
a experincia de dirigentesatravsda rotao frequente e de mandatos no renovveis ou s restritamente renovveis.
Em suma, necessrio um sindicalismo de base, radicalmente democrtico

onde o peso dos aparelhosnos processosde decisoseja drasticamente limitado e


os processosde decisocolectiva usemtodasas formasde democracia, nomeadamente as que diminuam as suspeitasde instrumentalizao.
Estatransformaoda lgica organizativa interna dever, para ter xito, ser
complementada por uma transformaoda lgica organizativa externa. O movimento sindical tem de procurar articulaescom outros movimentossociaise tem
4. Sobreeste tema, ver Santos, 200Sb.

396 A REDESCOBERTA
DEMOCRTICA
DOTRABALHO
EDOSINDICAUSMO

de reivindicar o direito de estar presente, enquanto tal, em lutas no especificamente sindicais. A energia poltica da globalizao contra-hegemnica, nascida em
Chiapas, em Janeiro de 1994 e em Seatlle, em Novembro de 1999, e confirmada
em Porto Alegre, desde o incio de 2001, com as sucessivas realizaes do Frum
Social Mundial (FSM), deve, assim, ocupar um lugar de destaque na agenda e nas
lgicas de organizao do sindicalismo. Tratando-se de um fenmeno social e poltico 110VO,o FSM assume-se como global (ou mesmo universal) na forma como
acolhe os movimentos locais, nacionais e globais que nele participam, ainda que as
articulaes inter-temticas e trans-temticas que promove se apresentem hoje cada
vez mais num registo descentralizado, mais prximo geograficamente dos cidados.
Mas neste movimento de solidariedade para fora crucial atentar no seguinte: a
solidariedade para fora no pode ser imposta para dentro. A solidariedade para
fora ou nasce de dentro ou manipulao polticas.
O desafio da lgica reivindicativa. A fragmentao do processo produtivo
acarreta a da fora de trabalho, mas tambm, de algum modo, a da actividade
empresarial pelo menos ao nvel local e regional. Embora as foras sejam muito
desiguais, o trabalho deve tentar diferenciar e segmentar o capital no prprio processo em que diferenciado e segmentado por este. A flexibilizao uma via de
dois sentidos e os sindicatos tm de ser to selectivos face aos empresrios e gestores,
tal como estes o so em relao aos trabalhadores. Da, a necessidade de um cada
vez maior pragmatismo na opo entre contestao e participao, nas muitas combinaes possveis entre ambas e nas mudanas entre elas de um momento para
outro, de uma empresa para outra, de um sector para outro. O importante que
em cada opo cada uma das estratgias seja a adoptada ou reivindicada com
autenticidade: contestao genuna em vez de contestao simblica; participao
em assuntos importantes em vez de participao em assuntos triviais.
Para alm de pragmticas e de autnticas, as formas de luta tm de ser inovadoras e criativas. Numa sociedade mediatizada, preciso ir alm da greve de 24
horas e da manifestao ainda que se reconhea que a luta pela presena da comunicao social possa introduzir factores de combate estranhos ao conflito. Por
outro lado, a aco reinvindicativa no pode deixar de fora nada do que afecte a
vida dos trabalhadores. No se trata apenas do desenvolvimento regional, da formao profissional, da reestruturao dos sectores. Trata-se tambm dos transportes, da educao, da sade, da qualidade do meio ambiente e do consumo. O
sindicalismo j foi mais movimento que instituio. Hoje mais instituio que
movimento. No perodo de reconstituio institucional que se avizinha, o sindicalismo corre o risco de se esvaziar se entretanto no se reforar como movimento.
A concertao social tem de ser um palco de discusso e de luta pela qualidade e
a dignidade da vida e no incidir meramente sobre rendimentos e preos.
5. Sobre o Frum Social Mundial, ver Santos, 2005.

A GRAMTICA
DO TEMPO:PARAUMA NOVACULTURAPOLTiCA 397

o desafio da culturalsindical. O desafio cultural talvez o maior com que


se confronta o movimento sindical e talvez por isso ele esteja um pouco presente
em cada um dos desafios anteriores. Historicamente os trabalhadores comearam
por ser trabalhadores e s custa de muitas lutas em que os sindicatos tiveram um
papel preponderante conquistaram o estatuto de democrtico da cidadania. Essa
histria, rica e nobre, continua a pesar no movimento sindical. Hoje, porm, os
tempos mudaram. O trabalhador est hoje menos interessado em eliminar o patro. do que for-Io a agir de modo a que dignifique o trabalho e o trabalhador e
que conceda igualdade de condies quando no h nenhum motivo razovel ou
justo para a desigualdade. Os trabalhadores so cidados que trabalham e os sindicatos s faro justia s suas preocupaes e aspiraes se os reconhecerem acima
de tudo pelo seu estatuto de cidados. Para isso, a cultura sindical ter de mudar.
Sem renunciar histria, sem a qual no estaramos onde estamos hoje, preciso
substituir uma cultura obreirista, que associa progresso a crescimento do PIB, por
uma cultura democrtica de cidadania activa para alm da fbrica.
A sociedade est a mudar. Seria absurdo pensar que o sindicalismo poderia
manter-se inalterado ou apenas mudar o necessrio para permanecer como est.
Nos tempos que se avizinham, a vitalidade do sindicalismo aferir-se- pela capacidade para se auto-transformar, por iniciativa prpria e no a reboque da iniciativa
dos outros, antecipando as oportunidades em vez de reagir beira do desespero,
acarinhando a crtica e respeitando a rebeldia quando ela vem de sindicalistas dedicados e com provas dadas. Se assim fizer, evitar a desero dos melhores, atrair
as geraes mais novas e barrar o caminho ao sindicalismo defensivo. Democracia
interna construda a partir da base, criatividade na solues desde que assentes na
participao e no risco calculado, unidade descomplexada entre as diferentes organizaes sindicais, articulao entre o movimento sindical e todos os outros movimentos sociais que lutam pela qualidade da cidadania, da democracia e, afinal,
pela qualidade da vida: estas parecem ser as receitas para o xito nos momentos
difceis que se avizinham.

PARA UM NOVO SENSO COMUM:


A CI~NCIA. O DIREITOE A POLfTICA
NA TRANSiO PARADIGMATICA.
VOLUME 4

~lgramatlca
u(j tempo
para uma nova cultura poltica
BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

~c.oRTEZ

~EDITORA
,

PARA UM NOVO SENSO COMUM:


A CINCIA,

O DIREITO

E A POLTICA

NA TRANSIO

PARADIGMTICA

Este obra parte de uma oulra, publicada originalmenle em ingls, Toward a New Common
Sense: Law, Science and Politics in the Paradigmatic Transition (Nova Iorque, Roulledge,
1995), e amplia profundamente a reflexo a apresenlada.
Com base em trabalhos anleriores, o aulor considera que as sociedades e as culluras contemporneas so intervalares: situam-se no lrnsilo enlre o paradigma da modernidade, cuja falncia cada vez mais visvel, e um paradigma emergenle ainda difcil de identificar. Esla lransio
lem duas dimenses principais: uma epistemolgica e oulra socielal. A lransio epistemolgica ocorre entre
o paradigma da cincia moderna (conhecimento-regulao) e o paradigma
.
emergente do conhecimenlo prudente para uma vida decente (conhecimento-emancipao).
A lransio societal, menos visvel, ocorre entre o paradigma dominante - sociedade palriarcal;
produo capitalista, consumismo individualista e mercadorizado; identidades-fortaleza;
democracia

autoritria;

desenvolvimento

global,

desigual

e excludente

e um novo para-

digma, ou conjunto de paradigmas, de que apenas podemos vislumbrar sinais. A argumenlao centra-se em trs grandes campos analticos: a cincia, o direito e o poder.
O objeclivo desta obra desenvolver epistemologias e teorias sociais que ponham lravo
proliferao da razo cnica, que alimentem o inconformismo conlra a injuslia e a opresso
e, por fim, que permilam reinventar os caminhos da emancipao social. Para subverter a
hegemonia de que ainda usufruem a cincia e o direito modernos, recorre-se frequenlemenle a uma lradio marginalizada da modernidade, o pensamenlo utpico.

~c.oRTEZ
~EDITORR