LA TELEVISIN DE LIBRE RECEPCIN COMO ACTIVIDAD DE SERVICIO PBLICO

Actualmente se discute en el Senado de la

Repblica, el proyecto de ley que permite la introduccin
de la televisin digital terrestre (TDT), que modifica la
ley orgnica del CNTV, y que aborda aspectos tan
relevantes como el sistema de concesiones, el rgimen
de subsidios estatales y el reconocimiento y desarrollo
de la televisin regional, local y comunitaria.
En medio de esta discusin, parece vlido
plantearse por qu razn la televisin requiere tan
especial atencin de parte del legislador. La respuesta
dice relacin con el hecho que la TV es el medio de
comunicacin ms importante por su influencia en el
pblico y que cumple una funcin social trascendente en
el sistema democrtico, (educar, informar y entretener,
segn la ya clsica caracterizacin hecha por John Roth
para la BBC, en los aos 20 del sigo pasado). Estas
funciones denotan que la televisin es un servicio
pblico, idea poco analizada en nuestro pas. En ese
contexto, surge la necesidad de reflexionar sobre el
concepto de servicio pblico y su relacin con el servicio
de TV de libre recepcin, de modo de definir las
orientaciones y fines que deben perseguirse con su
prestacin por parte del Estado o a travs de los
particulares.
NOCIN Y ELEMENTOS DEL SERVICIO
PBLICO
A diferencia de lo que ocurre en otros pases como
Espaa, la legislacin chilena no recoge expresamente
el carcter de servicio pblico de la radiodifusin
televisiva de libre recepcin, y tampoco se puede
encontrar en algn texto normativo una definicin
precisa de tal nocin. Es por ello que es necesario fijar
un concepto funcional de servicio pblico, que nos
permita determinar en qu circunstancias resulta
adecuado afirmar que nos encontramos en presencia de
un servicio de esta naturaleza. Bajo esta premisa,
podemos identificar los siguientes elementos como
caractersticos de un servicio pblico:
- Debe servir a un inters general y no
necesariamente pblico, entendido esto ltimo como
inters de la poblacin en general, y no exclusivamente
del Estado como corporacin.
- Puede prestarse por el Estado en forma directa
(servicios pblicos de orden y seguridad como
Carabineros de Chile; o aquellos prestados a travs de
las empresas pblicas creadas por ley, p.ej. EFE), o

indirecta a travs de particulares por medio del sistema

de concesiones. (por ejemplo, en materia de transporte
pblico, alumbrado pblico, etc.)
- Otra caracterstica de un servicio pblico es
que debe ser prestado en forma regular y continua,
adems de cumplir con estndares de calidad.
- Finalmente, y como consecuencia de las
caractersticas mencionadas, el Estado se encarga de
regular, al menos en forma mnima, las condiciones en
que se presta el servicio, y en consecuencia se
configura la existencia de mercados regulados.
TV EN CHILE COMO SERVICIO PBLICO
Implementada a partir de fines de los aos 50, la
televisin en Chile surge con un marcado sentido de
servicio pblico, que se ha mantenido en mayor o
menor medida, y con distintas expresiones, a travs de
los aos.
Aunque en su origen nunca se ved, el ingreso de
los privados al mercado televisivo, decisiones polticas
de los gobiernos de Jorge Alessandri y Eduardo Frei,
mantuvieron la televisin en el mbito pblico,
otorgando concesiones para efectuar la transmisin slo
a las corporaciones universitarias. Su primera
regulacin se dio a travs del Decreto N 7.039, de 28
de octubre de 1958, el cual distingui 2 tipos de
concesiones: para canales comerciales (los que
contaron con una fuerte oposicin del presidente
Alessandri, quien no otorg ninguna concesin de este
tipo durante su mandato1), y para canales
educacionales. En este ltimo caso, se exiga como
requisito poseer reconocimiento estatal como entidad
universitaria, refirindose el artculo 27, letra f) del
decreto, especficamente a este tipo de concesiones
como Concesiones de servicio pblico. Durante el
gobierno de Eduardo Frei se continu con esta poltica,
manteniendo la televisin en manos universitarias,
avanzando adems en la creacin de una red de TV
estatal, cuya funcin sera netamente educacional e
informativa2. Bajo este contexto, se elabor el proyecto
de un canal estatal, que tendra el monopolio de la
transmisin a nivel nacional, y cuya programacin
estara centrada fundamentalmente en la informacin, la
HURTADO, Mara de la Luz, Historia de la televisin chilena
entre 1959 y 1973. Santiago: Ediciones Documentas, 1989, p.
23
2 Ibd., p. 165, y pp. 266-267
1

educacin, la divulgacin, y la discusin de temas de

relevancia nacional. En ste, slo un porcentaje menor
de la programacin estara orientada a la entretencin3.
Aunque desde principios de los aos 60 se vena
discutiendo en el parlamento la formulacin de una Ley
que regulara la televisin en nuestro pas, no ser sino
hasta 1970 que esto se materializara en la Ley 17.377,
cuyo artculo 1 sealaba que entre sus objetivos estaba
cumplir fines de eminente carcter pblico. En este
sentido, deca su artculo 1: La televisin como medio
de difusin ha de servir para comunicar e integrar el
pas; difundir el conocimiento de los problemas
nacionales bsicos y procurar la participacin de todos
los chilenos en las grandes iniciativas encaminadas a
resolverlos; afirmar los valores nacionales, los valores
culturales y morales, la dignidad y el respeto a los
derechos de la persona y de la familia; fomentar la
educacin y el desarrollo de la cultura en todas sus
formas; informar objetivamente sobre el acontecer
nacional e internacional, y entretener sanamente,
velando por la formacin espiritual e intelectual de la
niez y la juventud. Adems de estas funciones, a la
televisin universitaria le corresponde ser la libre
expresin pluralista de la conciencia crtica y del
pensamiento creador. La televisin no estar al servicio
de ideologa determinada alguna y mantendr el respeto
por todas las tendencias que expresen el pensamiento
de sectores del pueblo chileno.
La Ley 17.377 mantuvo la propiedad de los canales
de libre recepcin en manos de las universidades y del
Estado, reservando para los privados, slo la posibilidad
de crear canales de circuito cerrado, siempre que no
fueran destinados al uso del pblico ni persiguieran
fines de lucro. Adems, esta Ley cre un rgano
regulador que no exista hasta ese momento, el
Consejo Nacional de Televisin, al cual se le otorgaron
variadas facultades, pero esencialmente centradas en
controlar el contenido de la programacin4.
Aunque durante los aos 80, y principios de los 90,
el marco regulatorio de la televisin cambi,
introduciendo algunas transformaciones sustantivas
(como el rgimen de concesiones, que ya no se dej en
el mbito legislativo, sino que se traspas al
administrativo, otorgando la posibilidad a los privados de
entrar al mercado televisivo de libre recepcin), la
nocin de la televisin como un servicio pblico se
mantuvo, aunque en una definicin algo menos clara
que durante la vigencia de la Ley 17.377.
La inclusin a nivel constitucional de la Televisin,
que ya se haba operado mediante la reforma al artculo
10 de la Constitucin de 1925, se mantuvo en la
Ibd., p. 289
SIERRA, Lucas, Hacia la Televisin digital en Chile, en Revista
Estudios Pblicos, 103, invierno 2006, p. 119.

Constitucin de 1980, aunque con un grado de

perfeccin mayor en la tcnica legislativa, refirindose
no slo a la titularidad de las concesiones, sino
incluyendo adems una obligacin general para las
concesionarias de respetar el correcto funcionamiento
del servicio, y elevando a rango constitucional, como
rgano regulador, al Consejo Nacional de Televisin,
consagrndolo como un ente autnomo, dotado de una
potestad normativa especial, distinta e independiente de
la potestad reglamentaria propia del gobierno, en una
naturaleza jurdica equivalente a la de otros organismos,
como el Banco Central.5
Ahora bien, aunque ni el constituyente de 1980, ni el
legislador de 1989 que dict la Ley 18.838 ni el que
dict la Ley 19.131, que modific la anterior, sigui el
camino de otros pases, de definir expresamente a los
servicios de televisin como un servicio pblico,
creemos que dicha naturaleza, al menos en el caso de
la TV de libre recepcin, se puede desprender de
diversas caractersticas de que se dot a la televisin en
la legislacin, entre ellas las siguientes:
1. Se trata de una actividad regulada, cuyo control
se le ha entregado a un rgano autnomo, de carcter
constitucional: El Consejo Nacional de Televisin, cuya
principal misin es velar por el correcto funcionamiento
de los servicios televisivos. Este organismo, adems
tiene a su cargo otorgar las concesiones que sirven de
ttulo para operar el sistema de televisin de libre
recepcin, y se le ha dotado, no slo de potestades
normativas y funciones de regulacin y fiscalizacin,
sino que adems, se le han otorgado facultades
jurisdiccionales para sancionar las infracciones legales
que constate en el mbito de su competencia.
2. Se trata de una actividad de inters general,
que cumple una utilidad pblica, tal y como lo reconoci
el Tribunal Constitucional en la sentencia Rol 56-2008, y
en ese sentido se le han impuesto ciertas cargas, como
la obligacin de transmitir, de forma gratuita,
propaganda electoral en aquellas situaciones que
determina la ley, o la obligacin de transmitir un mnimo
de programacin cultural a la semana (Art. 12 letra l)
3. En el mismo sentido, por ser una actividad de
inters general, se le ha impuesto a las concesionarias
un marco regulatorio que les fija un estndar mnimo de
calidad a los contenidos que transmitan a travs de la
nocin de correcto funcionamiento, el cual la ley ha
definido como el permanente respeto, a travs de su
programacin, a los valores morales y culturales propios
de la Nacin, a la dignidad de las personas, a la
proteccin de la familia; al pluralismo; a la democracia; a
la paz; a la proteccin del medio ambiente; y, a la
formacin espiritual e intelectual de la niez y la
juventud dentro de dicho marco valrico.

3
4

SIERRA, p. 121.

4. Asimismo, para cumplir las funciones de inters

pblico, y promover el desarrollo de un estndar, a lo
menos mnimo, de calidad en la programacin, al CNTV
se le ha entregado un fondo concursable, de
administracin autnoma, para la promocin,
financiamiento o subsidio de la produccin de
programas de alto nivel cultural o de inters nacional o
regional.
5. Finalmente, como ocurre respecto de muchos
servicios pblicos en el mundo moderno, el servicio de
televisin puede ser desarrollado directamente por el
Estado (como hace a travs de Televisin Nacional de
Chile), o bien puede brindarse por privados, pero en
este caso la normativa impone variados requisitos que
estos deben cumplir, adems de los ya sealados,
como por ejemplo:
a) Slo estn habilitados para operar en el mbito
de la televisin de libre recepcin, los privados a
quienes se les haya concedido previamente una
concesin para operar en el espacio radioelctrico
(artculo 19 N 12 de la Constitucin, art. 15 de la Ley
18.838)
b) Las concesiones deben ejercerse ajustndose
a criterios de idoneidad tcnica y de contenidos
(correcto funcionamiento). El incumplimiento de
cualquiera de estas obligaciones, o de ambas, puede
redundar en la caducidad de la concesin (art. 33)
c) Toda transferencia, cesin, arrendamiento u
otorgamiento de un derecho de uso sobre la concesin
debe ser autorizada previamente por el Consejo
Nacional de Televisin (art. 16)
d) La ley exige que aquellas personas jurdicas
que soliciten una concesin de libre recepcin deben
estar constituidas en Chile y con domicilio en el pas.
Estableciendo adems que su Presidente, Director,
Representante legal, etc., deben ser chilenos (art. 18)
e) La prestacin del servicio es obligatoria, y ste
debe prestarse de manera regular y continua, cualquier
interrupcin por ms de 5 das, que no haya sido
previamente autorizada por el CNTV, puede redundar
en la caducidad de la concesin (art. 33).
CONCLUSIN
Aunque el panorama del mercado televisivo ha
variado mucho en las ltimas dcadas, especialmente
con el ingreso de los privados a partir de la dcada del
90, creemos que por las razones ya expuestas, la
televisin contina en nuestro pas teniendo el carcter
de un servicio pblico, y que por ello debe cumplir
determinadas funciones de inters general.
La modificacin que actualmente se discute en el
Parlamento a la ley del CNTV, que posiblemente har
variar, una vez ms, el panorama televisivo de nuestro
pas, debera servir como oportunidad para iniciar un

debate, de ms largo aliento, acerca de los fines que,

como sociedad, creemos que la televisin debe
satisfacer, y cul es la relacin que se establece entre
sta y los televidentes, destinatarios directos de este
servicio, en el entendido que la televisin sigue siendo
una de las principales fuentes de informacin y
entretencin de impacto masivo.
En ese sentido, pensamos que puede ser til volver
la mirada hacia otras regiones, como la Unin Europea,
en donde tambin se han enfrentado estas definiciones,
lo que nos permitira ver como se han llevado en esos
contextos estas discusiones, a fin de aprender de su
experiencia, y sacar lecciones que podamos aplicar a
nuestra realidad. A este respecto, tal vez lo que ms
destaca, en la Resolucin del Parlamento Europeo
sobre la funcin de la televisin pblica en una sociedad
multimedia, de 1996, es el inters que se manifiesta, no
slo en fijar un estndar mnimo que sirva como lmite a
la actividad televisiva (que en nuestro caso sera
respetar el correcto funcionamiento), sino el
establecimiento de fines que se traducen en la
obligacin de un comportamiento activo en la promocin
de valores propios de un Estado democrtico, como el
pluralismo, el multiculturalismo, la inclusin, la
diversidad, la educacin, el respeto a las minoras, la
informacin imparcial e independiente, la estimulacin
del debate en temas de inters pblico, la variedad en la
oferta de programacin, el fomento de la creacin nueva
e independiente, favorecer la investigacin y el uso de
nuevas tecnologas, garantizar el acceso democrtico a
los medios, etc.
Si bien en Chile, muchos de esos fines
meridianamente se cumplen, tanto por las funciones que
el CNTV desarrolla en ese sentido, como por propia
decisin de las concesionarias, lo cierto es que las
necesidades de un mercado, de fuerte competencia,
muchas veces lleva a los canales a preferir la
programacin de baja calidad y fcil consumo, que est
muy lejos de los estndares que un servicio pblico
debera satisfacer, en pos de un inters general por
elevar los niveles educacionales y culturales de la
sociedad. mbito en el cual la televisin, por su
masividad, podra desempear una funcin mucho ms
destacada, sin con ello perder, necesariamente, su rol
de medio de entretencin.
DEPARTAMENTO JURIDICO CNTV