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El control disciplinario en la funcin judicial

Sumario:
Introduccin. 1. Un marco terico para la responsabilidad judicial: 1.1 La
influencia de la organizacin judicial en la independencia del juez y su
responsabilidad; 1.2 La independencia judicial, 1.3 La responsabilidad judicial; 1.4
Responsabilidad e independencia judicial; 1.5 Consideraciones sobre el rgano
de control disciplinario; 1.6 A modo de conclusin. 2. Modelo peruano de
control. La responsabilidad judicial y el sistema de control de la
magistratura; 2.1 La responsabilidad judicial en el ordenamiento peruano; 2.2
Los rganos de control disciplinario peruanos. 3. La corrupcin normativa en el
control disciplinario; 3.1 La corrupcin normativa del proceso de reforma
judicial; 3.2 Consecuencias de la corrupcin normativa en la funcin de control;
3.3 El desmontaje de la corrupcin normativa;
Introduccin
El Poder Judicial, rgano encargado de ejercer la funcin jurisdiccional, tiene
como prioritaria funcin dentro de la estructura del Estado, servir de contrapeso
de los rganos polticos. En nuestro caso, el Parlamento y el Gobierno, son los
principales rganos encargados de emitir decisiones polticas. El Judiciario
entonces, garantizar a los ciudadanos la posibilidad de impugnar decisiones
polticas de estos rganos, en caso de que hayan incurrido en arbitrariedades.
La importancia de esta labor de control del poder poltico alcanza su mxima
expresin cuando se relaciona la funcin jurisdiccional con la garanta de
proteccin y el respeto de los derechos Humanos. Una labor distinta a sta,
podra originar, como sucedi en el Per en dcadas pasadas, el sometimiento de
la poblacin a un estado de indefensin frente al poder estatal. Basta recordar
como ejemplo, nuestra legislacin penal de emergencia, que modific desde la
estructura de las salas de la Corte Suprema hasta los tipos penales sobre
terrorismo y trfico de drogas. El juez peruano, con una posicin acrtica, aplic
dicha legislacin sin tapujos, originado que muchos ciudadanos fueran
encarcelados y sentenciados injustamente por estos delitos.
Pero la funcin jurisdiccional sirve tambin a la ciudadana como un medio de
defensa de sus intereses y derechos frente a otros particulares. A travs de esta
actividad, el Estado interviene legtimamente en la resolucin de conflictos que los
individuos no pueden solucionar por si mismos. La funcin del juez se convierte
entonces, en arma pacificadora a nivel social, pues aunque existen medios
alternativos de solucin de conflictos, los individuos que no puedan solucionar sus
diferencia a travs de stos, podrn hacerlo a travs del proceso judicial. As, sin
la jurisdiccin el Estado no se concibe como tal, pues privados los individuos de la
facultad de hacerse justicia por su mano, el orden jurdico los ha investido del
derecho a la tutela jurisdiccional y al Estado del deber de la jurisdiccin.

Pero, para asegurarnos que el juez pueda ejercer su actividad con el solo lmite
de la Constitucin y los principios que orientan su funcin (el debido proceso y la
tutela judicial efectiva (1), es necesario dotarlos de ciertas garantas que
constituyen el estatuto del juez, y que pueden ser reducidas a una sola expresin:
independencia judicial, entendida sta como aquella garanta para el juez pueda
ejercer su funcin sin intervencin de factores internos o externos que busquen
influir en la decisin que debe emitir. Por lo tanto, el juez solo estar sometido a
los principios que la constitucin y la ley le sealen, sin interferencias de ninguna
clase, ni la intromisin de los poderes polticos.
Pero la pregunta que surge es qu sucede con el juez que abusa de la garanta
que se le otorga? Qu hacer con el juez que no cumple con realizar su funcin
dentro de los parmetros que la Constitucin le impone? Se le pude sancionar?
De qu modo?. Estamos as frente al tema de la responsabilidad del juez.
El presente documento de trabajo buscar encontrar respuesta a estas
interrogantes. Luego de establecer un breve marco terico, nos acercaremos al
tratamiento que la responsabilidad judicial ha recibido en nuestro pas, sobre todo
en lo referente en lo que hoy se conoce como responsabilidad disciplinaria,
incluyendo su recepcin constitucional y legal y la regulacin, actuacin y
situacin actual del rgano encargado de establecerla (en realidad, en el caso
peruano lamentablemente debemos referirnos a una pluralidad de rganos).
1 1.

Un marco terico para la responsabilidad judicial

El estudio de la responsabilidad disciplinaria del juez es incompleto si es que


previamente no se abordan dos factores que influirn en la determinacin de su
contenido: el modelo de organizacin judicial; y la independencia judicial, la
garanta del juez frente al poder polticos y los rganos de gobierno del judiciario.
En general, el modelo de organizacin determinar en gran medida el objeto de
proteccin de la responsabilidad. As por ejemplo, veremos que un modelo
burocrtico de organizacin judicial, supone una organizacin jerrquica y por lo
tanto, la responsabilidad disciplinaria buscar cautelar esa relacin de
subordinacin de un juez frente a otro, siendo las ideas clave, el control de
conducta del juez y el prestigio de la institucin. Mientras que en un modelo
democrtico de organizacin judicial, supondr una responsabilidad judicial
distinta, pues la relacin de jerarqua entre los jueces de las distintas instancias
desaparece. Por lo tanto, lo que se buscar cautelar ser la idoneidad y eficiencia
en el ejercicio de la profesin judicial.

1 Se discute sobre la relacin de estos conceptos. Al respecto ver: LANDA, Csar. Derecho Fundamental al Debido
Proceso y a La Tutela Jurisdiccional; 11p.(mecanografiado); BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo. Derechos
fundamentales y Proceso Justo. Lima: ARA, 2001, 358p. Para una perspectiva de la regulacin y proteccin del debido
proceso, revisar: HUERTA GUERRERO, Luis Alberto. El Debido Proceso en las decisiones de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (anlisis del artculo 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), En:
www.rij.org.pe/rij.

La relevancia de la independencia del juez frente a la responsabilidad judicial est


circunscrita a la relacin de interdependencia entre ambos conceptos. Para
algunos, la responsabilidad se convierte en un lmite para la independencia del
juez; mientras que otros entiende que la primera es necesario complemento de la
segunda. Sin embargo, en cualquiera de los dos casos, debemos considerar que
tanto independencia y responsabilidad, y su interrelaccin, son expresiones sobre
la legitimidad y los lmites del poder del juez.
1

1.1
La influencia de la organizacin del gobierno judicial en la
independencia del juez y su responsabilidad

La configuracin de la organizacin en los poderes judiciales modernos est


influida por una idea bsica: la separacin de poderes. A partir de esta idea, se
puede distinguir dos modos de organizacin del gobierno: el modelo
norteamericano y el modelo europeo continental. Cada uno de estos modelos ha
tenido una historia distinta. Mientras el primero se ha mantenido desde inicios del
constitucionalismo norteamericano, el segundo ha sufrido grandes modificaciones.
Desde sus inicios el poder judicial en Estados Unidos, se ha caracterizado por su
separacin radical de los poderes polticos. As, los redactores de la Constitucin
reconocieron la necesidad de crear un gobierno nacional que tenga suficiente
poder para gobernar en forma efectiva la nacin, sin embargo se encuentra
restringida a un sistema de revisiones y balances, especficamente diseados
para limitar el abuso de poder ( 2). Como parte de este sistema de checks and
balances, fue que el gobierno judicial fue asumido por el tribunal superior: la Corte
Suprema.
Esta radical separacin trasladada al mbito de la organizacin judicial produce
que el modelo del common law, que se apoya en un criterio de independencia los
propios jueces y tribunales, encomiende dichas funciones a los organismos
judiciales de la mayor jerarqua: la Corte Suprema; mantenindose dicha tradicin
en la actualidad.
En cambio, el modelo europeo continental, las ms importantes innovaciones que
han influido en el gobierno de los jueces se ha originado en sus antecedentes en
el Antiguo Rgimen y la separacin o divisin de poderes de la Francia
revolucionaria, la burocratizacin de la justicia, la aparicin de los Consejos de la
Magistratura y el desarrollo del principio de horizontalidad en la relacin de los
jueces. Esta evolucin, como es lgico, originar que la independencia del juez y
su responsabilidad varen en su concepcin.
Latinoamrica ha recibido influencia de ambos modelos, haciendo compartir
muchas veces la administracin y el gobierno del poder judicial entre los
2 SHAMAN, Jeffrey M. tica Judicial: Independencia, Imparcialidad e integridad. Trabajo preparado para la
Segunda Mesa Redonda sobre Reforma Judicial, celebrada por el National Center for State Courts (NCSC)
en Williamsburg, Virginia del 19 al 22 de mayo de 1996, con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID), y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); p.1.

tribunales y los ministerios de justicia. Sin embargo, la mayor influencia en cuanto


a la independencia y responsabilidad proviene del modelo del civil law. Por ello,
abordamos seguidamente su evolucin e influencia en dichos conceptos.
1

1.1.1

El poder judicial en el Antiguo Rgimen

Durante el Antiguo Rgimen, el poder del juez estaba legitimado en el poder del
monarca. El Rey, que en el medioevo gobernaba a travs de la funcin judicial, a
medida que sus dominios y poder van aumentando, va dejando de lado la funcin
de administrar justicia, empezando a privilegiar la decisin poltica.
Pero la concentracin de poder real tambin trajo como efecto que el rey tuviera
que delegar en otros rganos la funcin jurisdiccional, lo que produjo una
diversificacin de la funcin y sus rganos, y consecuentemente una cierta
profesionalizacin de los integrantes de determinados cuerpos en tareas no slo,
pero si en gran medida, de carcter judicial 3[4]. Expresin de esta justicia
delegada, sern los parlaments que, bajo la misin de resolver conflictos entre
particulares y la persecucin de algunos delitos, llegaron a constituirse en
verdaderos organismos judiciales.
Estos organismos sin embargo, a pesar de su subordinacin final hacia el rey a
travs de la aplicacin de un sistema de recursos, y debido sobre todo la
privatizacin de la justicia por la venalidad de los cargos, hicieron que los
parlaments detentaran un poder con notables aspectos de autonoma, otorgando
cierta calidad de independencia poltica en el ejercicio de la misma, a tal punto
de empezar a dotarse de funciones administrativas y de control legislativo,
constituyndose en una suerte de contrapoder frente al rey, de quien sin embargo
formalmente derivaba su autoridad.4[5]
As, el legado del Antiguo Rgimen a la posteridad de la organizacin del poder
judicial es una organizacin diversificada y atomizada, que origin cierta
especializacin o profesionalizacin judicial, pero que no dejaba de concebir
funcionarios que no fuesen al mismo tiempo jueces en los asuntos de su cargo 5[6]
.
2
1.1.2
napolenico

El poder judicial en la Francia revolucionaria y el modelo

Una vez iniciada la revolucin francesa los parlaments, que en el desarrollo del
poder desptico se haban convertido en enemigos del rey, se convirtieron por el
3 ANDRES IBAEZ, Perfecto y Claudio MOVILLA ALVARES, El Poder Judicial. Madrid: Tecnos, 1986; p. 37.
4 Ibid, op.cit.; p. 37-38.
5 GOUBERT, P. El antiguo Rgimen. 2 Los poderes. Madrid, 1979; p.110. Citado por ANDRES y MOVILLA,
p.36.

abuso que cometan de su poder, en el centro de las principales crticas


revolucionarias. Por ello, instalada la Asamblea de 1879, se acord eliminar la
venalidad de la funcin judicial y el carcter hereditario de los cargos judiciales,
caracterstica de los parlaments.
Ser recin con la Ley sobre organizacin judicial y la del Tribunal de Casacin
ambas de 1979, y la Constitucin de 1790, que la separacin de poderes
propuesta por MONTESQUIEU, y cuyo objetivo intemporal sera establecer un
sistema que garantizase la libertad mediante la formula que el poder frene el
poder 6[7], se plasmar en reformas concretas como la eleccin popular de los
jueces por tiempo determinado e inamovible.
Los avance logrados con la instauracin de la separacin de poderes, se
perdieron con la entrada en vigor de la Constitucin francesa de 1799. Con ella,
se abandona el sistema de reclutamiento de los jueces por sufragio, para optar
por la designacin gubernamental y su organizacin como carrera; y el Tribunal
de Casacin, cuyo fundamento lo defina bsicamente como un rgano legislativo,
se transforma en un rgano jurisdiccional, colocado en la cspide de las
jerarquas judiciales, como regulador positivo de la jurisprudencia. 7[8]
Sin embargo, el mayor retroceso respecto de los avances logrados se produjo con
la legislacin napolenica, que estableci un modelo de organizacin judicial cuya
caracterstica principal era la necesidad de un poder judicial dependiente del
Poder Poltico, y organizado como un ejercito, es decir, jerrquicamente y bajo el
control del superior.
Napolen recibe la influencia teora de MONTESQUIEU, y por ello entiende al
juez como un ser inanimado que es nicamente boca de la ley, pero le interesa
que ste dependa de l y por lo tanto, un poder judicial que no sobresalga y que
est organizado como un ejrcito, de manera que manda quien debe mandar 8[9].
El Poder Judicial empieza entonces, a depender del poder poltico.
En los sistemas judiciales que han heredado el modelo de organizacin
burocrtico napolenico, como sealan ANDRES IBEZ y MOVILLA ALVAREZ,
la independencia judicial no est garantizada, pues [...] la configuracin
burocrtica del cuerpo judicial como carrera situar al magistrado individualmente
considerado en una situacin de dependencia real respecto de los centros de
poder interno, a los que corresponde la capacidad de administrar el estatuto y el
futuro profesional de los jueces9[10].
6 LOPEZ GUERRA, Luis. El Poder Judicial en el Estado Constitucional. Lima: Palestra, 2001; p15.
7 CALAMANDREI, P. Casacin civil. Buenos Aires: Ejea, 1959; Citado por ANDRES y MOVILLA, p.41.
8 ANDRES IBAEZ, Perfecto, Legitimacin e Independencia de la administracin de justicia (exposicin).
En: La Justicia de paz en debate. Lima: IDL, 1999 p.89.

En adicin, se configur una estructura que WEBER llamara cuadro


administrativo burocrtico dentro del poder judicial, donde los miembros
integrantes de la organizacin tienen ante s una carrera o perspectiva de
ascensos y avances por aos de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas,
segn juicios de sus superiores y estaban sometidos a una rigurosa disciplina y
vigilancia administrativa, con empleo del secreto con fines de gobierno
(caracterstica del orden burocrtico), excluyndose la publicidad 10[11].
3

1.1.3

Los consejos de la magistratura

Esta situacin de vulneracin de la independencia judicial en el modelo


napolenico, fue reconocida en Europa a mediados de siglo, dando lugar a una
nueva organizacin, no dependiente del poder poltico. As aparecieron los
primeros consejos de la magistratura en Francia, Italia y Espaa, quienes
asumieron todos los poderes que hasta ese momento conservaban los ministerios
de justicia. Este fue el gran paso para lograr la independencia externa del Poder
judicial.
Al respecto, LPEZ GUERRA seala que, cada una las oleadas
democratizadoras posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial, en Europa y
Amrica Latina, han incluido el intento, plasmado en los correspondientes textos
constitucionales, con el problema de cmo establecer un gobierno de la
organizacin judicial que asegurara tanto su efectividad en el cumplimiento de sus
funciones como la independencia del juez individual en su tarea justicia en el caso
concreto11[12].
Hasta ese momento, las labores de gobierno del poder judicial las realizaban los
ministerios de justicia, asumiendo el Ministro la responsabilidad poltica en su
ejecucin. Esto debido a que el poder estaba organizado en funcin del principio
democrtico, era impracticable la responsabilidad poltica sin la mediacin de un
rgano poltico; adems, se parta de la errnea idea que no se puede
encomendar al Judicial otra funcin que no fuese la de juzgar, pues la de
administrar era propia del Poder Ejecutivo 12[13]. Estos se haban convertido, por la
propia estructura del modelo tradicional de organizacin del gobierno de los
jueces, en los mximos responsables en la resolucin de temas como seleccin,
9[ ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVARES, op. Cit. p. 30.
10[ WEBER, Carl. Economa y sociedad. Mxico D.F.: FCE, 1977, p. 175-176.
11 LPEZ GUERRA, Luis. op. cit.; p.141.
12[13] MOSQUERA, Luis. La posicin del Poder Judicial en la Constitucin espaola de 1978. En: La
Constitucin Espaola de 1978 (estudio sistemtico dirigido por Alberto Predieri y Eduardo Garcia de
Enterra). Madrid: Civitas, 1998, p.723.

ascensos y control disciplinario de los jueces, adems de ser los encargados de


controlar la administracin del presupuesto y la administracin del Poder Judicial.
Es en contra de este modelo, y las contradicciones en las que se incurren
respecto a la divisin o separacin de poderes o funciones, que se plantea la
necesidad de reformular el modelo de gobierno de los jueces. Para ello, la primera
alternativa posible hubiera sido adoptar el modelo americano de gobierno de la
justicia a travs de los altos rganos jurisdiccionales. Sin embargo, como seala
LPEZ GUERRA, posiblemente la no adopcin del modelo americano se debi a
la ausencia de una tradicin de separacin de poderes que atribuyera a los
rganos jurisdiccionales superiores una potestad de gobierno de la justicia 13[14].
Adems, el modelo americano tienen sus propios inconvenientes: la
especializacin propia de los jueces no garantiza una adecuacin de los rganos
jurisdiccionales para las tareas de gestin administrativa; asumir esas tareas
supone, sin duda, una sobrecarga de trabajo que puede repercutir en la misma
capacidad de los Tribunales Supremos como rganos jurisdiccionales. Y ello
aparte del peligro de una cierta confusin entre los papeles jurisdiccionales y
gubernativos de esos tribunales, al hacer coincidir en stos la competencia de
revisin jurisdiccional de las decisiones de los rganos judiciales inferiores y la
potestad inspectora y sancionadora respecto de los integrantes de stos. Con ello
pudiera verse afectada una de las dimensiones de la independencia judicial, esto
es, la que se proyecta frente a los propios rganos jurisdiccionales; ya que, a la
capacidad de estos de revisar a posteriori las decisiones judiciales de los rganos
de inferior nivel, mediante el sistema de recursos, vendra a unirse la capacidad
condicionante, tanto a priori como a posteriori, que supone la disponibilidad de la
potestad sancionatoria14[15].
As, surgieron los llamados consejos de la magistratura, como organismos que
limitaron los poderes tradicionales de los ministerios de justicia pues estos eran
considerados el vehculo de la interferencia y el predominio por parte del Gobierno
en el funcionamiento de los tribunales, con lo cual se afectaba su independencia,
y se encomendaron a las propias instancias judiciales las facultades esenciales
de su administracin por medio de este instrumento, que configura lo que algunos
han denominado el autogobierno de la magistratura15[16]. Sin embargo, esta
expresin para MOSQUERA no es exacta, pues los Consejos tienen una
integracin plural, participan magistrados y personas ajenas a la magistratura,
pero sobre todo por que se encarga de la defensa de intereses generales y no
propios. Por lo tanto, los consejos representan una tcnica garantizadora de un
13 LPEZ GUERRA, Luis. op. cit.; p.142.
14 Ibid. Op cit p.143
15 FIX-ZAMUDIO, Hctor y Hctor FIX-FIERRO, FIX-ZAMUDIO, Hector y Hector FIX-FIERRO. El Consejo de La
Judicatura. UNAM, 1996. En: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=86.

importante aspecto de la libertad poltica del ciudadano y de la depuracin del


estado de derecho 16[17].
En el caso latinoamericano, la situacin de su origen parece ser distinta, segn lo
explica SAGES. Para l, la aparicin de los Consejos de la magistratura es
producto del deseo de eliminar los factores de la crisis contempornea de
legitimidad del Poder Judicial, logrando calidad, imparcialidad y eficacia en la
labor jurisdiccional. Esta crisis, trasladada al mbito de la eleccin y
nombramiento del juez implicaba:
a a)
Despartidarizar a los elencos judiciales.
b b)
Fomentar el ingreso y la promocin en el escalafn segn los mritos
de cada candidato.
c c)
El acceso a las plazas judiciales poder derecho propio del
aspirante, y no como presente u obsequio de quien nombra.
d d)
Reclutar a los mejores, sin pautas discriminatorias ni exclutorias
ilegtimas, respetando las directivas constitucionales de igualdad y seleccin
por la idoneidad.
e e)
Como consecuencia de lo anterior, robustecer la autonoma de la
judicatura en cuanto los restantes poderes del Estado o los grupos y factores
del poder all involucrados, y perfeccionar su eficacia. 17[18]
Como vemos, los Consejos no han recibido el mismo tratamiento en todos los
pases. Sin embargo, creemos que el efecto ha sido el mismo en relacin por lo
menos a la independencia y responsabilidad del juez: el traslado de los aspectos
fundamentales del estatuto del juez a los Consejos. Por ello, se pueden
establecer algunas caractersticas comunes:
a a)
Se trata de rganos no jurisdiccionales: ms concretamente son
rganos de gobierno y de gestin administrativa. Ello tiene tres
consecuencias: no se integran al sistema de tribunales, ni se configuran
como una instancia; sus decisiones se configuran como revisables en va
jurisdiccional (lo que no sucede en el caso peruano); y por ltimo, en cuanto
rganos de gobierno, su actuacin tiene forzosamente una dimensin
poltica, no reglada, en tanto que se trata de adoptar entre diversas vas de
accin, de acuerdo al principio de oportunidad y del coste que se origine.
b b)
El carcter de rgano de gobierno no ha implicado, en el modelo de
que se trate, que hayan transferidos a los Consejos de la Magistratura todas
las potestades de gobierno de la Justicia tradicionalmente atribuidas al poder
Ejecutivo. As por ejemplo, en los pases latinoamericanos se han trasladado
16 MOSQUERA, Luis, op. cit.; p.737-378.
17 SAGES, Nstor. Variables y problemtica del Consejo del Consejo de la Magistratura en el reciente
constitucionalismo latinoamericano. En: La Constitucin de 1993. Anlisis y Comentario II. Lima: CAJ Konrad Adenauer, p. 170-171.

sobre todo aquellas atribuciones referidas al nombramiento y seleccin de


los jueces. Las Cortes Supremas siguen manteniendo un lugar destacado
como rganos de gobierno del Poder Judicial 18[19].
4

1.1.4
La democratizacin del poder judicial y el principio de
horizontalidad

Pero, los beneficios de los Consejos de la Magistratura, no solamente se


manifiestan en la eliminacin de la intervencin de los poderes polticos en la
labor jurisdiccional. Tambin supone un gran avance en lo relativo a la
democratizacin del Poder Judicial. Asumiendo el Consejo los aspectos relativos
al Estatuto del Juez se pierde la jerarquizacin de las relaciones entre los
jueces, que obviamente terminaba perjudicando la independencia interna. sta es
cambiada por una relacin horizontal, tras la eliminacin las funciones de
gobierno de los tribunales de segunda instancia y las cortes supremas.
Este principio horizontalidad de las relaciones entre los jueces ha sido
complementada en Italia con modificaciones en lo referente al Estatuto del Juez,
tal punto de haber dejado de existir una carrera judicial, por lo menos en el
sentido burocrtico del trmino. La organizacin judicial italiana, que surge con la
Constitucin de 1948, es la que ms se distingue y aleja del modelo Napolenico
de organizacin judicial, y tiene tres elementos fundamentales: la autonoma real
de la organizacin judicial respecto de los poderes polticos (autogobierno); la
independencia de cada magistrado dentro del propio poder judicial
(independencia interna); y el poder difuso, que implica entender poder de juzgar
no radica en el cuerpo colegial de los jueces sino en cada uno en cada uno de
ellos aisladamente considerados.
En razn de aquello, Italia adopt medidas para romper con la verticalidad de la
labor. As, se decidi que los cargos de los jueces no fueran temporales, hoy
todos son vitalicios; que los sueldos de los jueces se asignaran la segn el criterio
de edad y mritos (un juez de primera instancia puede ganar los mismo que un
juez de la Corte Suprema); y se diseo una carrera no burocrtica, desvinculada
de la realizacin de funciones.
Con actitudes como esta, la situacin de verticalidad se ha perdido. Sin embargo,
debe reconocerse que el proceso ha sido influenciado y favorecido por la propia
actitud del juez italiano, que ha comprendido la importancia de su labor y la
necesidad de un proceso democrtico interno. A ello a colaborado creando
asociaciones de jueces de conformacin plural. 19[20]

18 LOPEZ GUERRA. op.cit.; p.144-145.


19Ver: ANDRES IBEZ, Perfecto. Legitimacin e Independencia de la administracin de justicia; y
PEPINO, Livio. El Poder Judicial en la Democracia contempornea. El caso italiano. En: La Justicia de paz
en debate. Lima: IDL, 1999; p.110-131.

1.1.5

Dos modelos de organizacin modernos

La evolucin que hemos reseado han originado en la modernidad dos modelos


de organizacin cuyas caractersticas, segn PEA GONZLEZ 20[21], son las
siguientes:
a a)
Modelo burocrtico: Este modelo, fuertemente jerarquizado y
burocrtico, postula un proceso de seleccin mediante concursos o la previa
obtencin de titulos especialzados. Concede valor a la antigedad en el cargo,
y subyace en l , la idea de la naturaleza tcnica del servicio de justicia.
Ofrece como ventajas: mayor estabilidad y previsibilidad de las decisiones
judiciales y un profesin judicial fuerte, lo que puede contribuir a la
independencia del Poder Judicial. Sin embargo, tiene las siguientes
desventajas: contribuye a un corporativismo exacerbado, jueces profesionales
pero carentes de legitimidad, y un modelo tcnico burocrtico que establece
un judiciario exegtico, asptico, puramente tcnico, despojado de
vinculaciones con valoraciones sociales, sometido a una frrea disciplina de su
conducta, y aislado de la sociedad civil.
b b)
Modelo democrtico: Este modelo acenta las vinculaciones del Poder
Judicial con el sistema poltico y con la sociedad civil; mantiene el sistema de
seleccin, eleccin y nombramientos tcnico, aunque haciendo participar en
el proceso a todos los sectores del Estado, mediante los Consejos de la
Magistratura. Asimismo, busca evitar que las funciones jurisdiccionales se
confundan con las de gobierno en un solo rgano, pues se reconoce que ello
va en desmedro de la independencia interna de los jueces. Con ello favorece
la horizontalidad entre los jueces.
6

1.1.6
Necesidad de un cambio en el modelo de organizacin
peruano

En el Per el modelo de organizacin del gobierno judicial est repartido en dos


instituciones: el Consejo Nacional de la Magistratura, que a asumido las funciones
de seleccin, nombramiento y ratificacin de los jueces, as como limitadamente
su destitucin. Mientras tanto, la rganos internos del Poder Judicial, son los
encargados de la gestin y administracin del Poder Judicial. Sin embargo, an
se mantienen elementos de dominio de los rganos internos sobre el juez en lo
referente a la responsabilidad judicial, lo que alienta una relacin vertical entre los
jueces.
Por ello, creemos en la necesidad de realizar tambin en el Per un proceso de
democratizacin del Poder Judicial, solo as se podr mejorar la situacin del juez
peruano que como seala MONTOYA, se caracteriza bsicamente por la
precariedad de su estatus, la posicin disminuida frente a la jerarqua oligrquica
20 PEA GONZLEZ, Carlos. Sobre la carrera judicial y el sistema de nombramientos. En: Revista de la
Academia de la Magistratura, N1. Lima: Academia de Magistratura, enero 1998; p.11-13.

interna del propio Poder Judicial y por su desproteccin en el mbito de garantas


orgnicas para ejercer independientemente su facultad jurisdiccional 21[22].
Pero adems, como en el caso Italiano, este proceso es insuficiente si no es
complementado, por la desaparicin de los de la carrera judicial en sentido
burocrtico. Como sealan ANDRES IBEZ y ALVARES MOVILA, la
configuracin burocrtica del cuerpo judicial como carrera, situar al magistrado
en una posicin de dependencia real respecto de los centros de poder interno
[independientemente de cual se el rgano de gobierno] a los que corresponde la
capacidad de administrar el estatuto y el futuro profesional de los jueces 22[23]. En
el caso peruano el problema de la carrera judicial ha sido solucionada a travs del
traslado de estas funciones al Consejo Nacional de la Magistratura 23[24]. Sin
embargo, an existen graves rezagos como es el del ascenso de los jueces
provisionales, los privilegios de los magistrados supremos, o la distribucin de las
funciones de control en distintas instancias judiciales.
En la bsqueda de una relacin horizontal entre los jueces tambin podra
colaborar el sistema de control disciplinario, en tanto que su organizacin y
distribucin de funciones no se mezclen con las jurisdiccionales, y en segundo
lugar, en tanto que los jueces sean sometidos a su control por igual y sin importar
su cargo. Este asunto lo abordaremos cuando evaluemos la situacin de la
responsabilidad disciplinaria en el Per.
Estos cambios en la organizacin del poder judicial, que implican la modificacin
del gobierno judicial, su carrera y las relaciones entre los propios jueces,
permitirn recoger y desarrollar debidamente dos conceptos imprescindibles en
los poder judiciales modernos: la independencia y responsabilidad judiciales, los
mismos que analizamos a continuacin.

21 MONTOYA, Ivn. Poder Judicial y Estado democrtico de derecho en el Per. Lima, IDL, 1997; p39.
22 ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, op. cit. p. 30.
23 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). De la Exclusin a la
confianza, mediante el acceso a la justicia, Informe de la Misin Fortalecimiento Institucional de la Justicia
en el Per, julio 2001, p.84. La Misin Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Per del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), recuerda bien la inexistencia de una carrera judicial,
entendida como una especial posibilidad de progresin administrativa dentro de la magistratura gracias a
que el acceso a la calidad de juez de cualquier instancia se realiza por concurso pblico abierto. sin embrago,
para la Misin esto termina siendo inconveniente, en cuanto consideran que ms oportuno sera la
existencia de una va distinta prevista para aquellos que ya son jueces. Con ello, se estimulara la
dedicacin y esfuerzo de los jueces en el ejercicio de sus funciones.

1.2

La independencia judicial

Como todo concepto de las ciencias sociales, el de independencia judicial es un


concepto dinmico. Siendo uno de los muchos postulados antimonrquicos de la
poca del establecimiento del Estado liberal de Derecho, sta ha visto variar su
contenido con el tiempo. As, ha sido comprendida como la simple separacin y
exclusividad de la funcin de juzgar, como la necesidad de la inamovilidad del
juez, o como la dependencia exclusiva del juez a la ley. En cualquiera de estos
casos, se trata de dar una respuesta a la idea de si los jueces son o no
independientes del poder poltico
1

1.2.1
Independencia como exclusividad
funcin de juzgar

y separacin de la

MUOZ MACHADO sostiene que en la teora y la prctica del Estado Absoluto, la


concentracin de poderes en el monarca alcanzaba tambin a la funcin
jurisdiccional, que se poda ejercer dictando sentencias por derecho, apoyadas
en normas, o adoptando sentencias por imperio, que eran el mero ejercicio de su
virtud por el soberano24[25].
As, agrega, en los albores del constitucionalismo moderno, existi la necesidad
de romper con esta autoridad. Pero, para hacer efectiva la eliminacin del arbitrio
del monarca como forma de enjuiciamiento de los litigios, eran precisas,
acumuladamente, dos reglas revolucionarias: la primera, que el parmetro para
resolver las controversias se encontrase en normas generales y objetivas; y
segundo, que los litigios fueran resueltos por jueces que, si bien tenan condicin
de funcionarios, estuvieran en una posicin jurdica singular, distinta de la de los
soldados o los recaudadores de impuestos. De manera que la historia de la
independencia de los jueces empieza a formularse como una reserva a los
jueces y Tribunales de la funcin de juzgar.25[26]
En el mbito anglosajn, HAMILTON en El Federalista escriba que el
departamento judicial es, sin comparacin, el ms dbil de los tres departamentos
del poder que nunca podr atacar con xito a los otros dos, y que son precisas
toda suerte de precauciones para capacitarlo a fin de que pueda defenderse de
los ataques de aquellos. Esta idea es bsica en el entorno de una constitucin
limitada, la que contiene ciertas prohibiciones expresas aplicables a la autoridad
legislativa que, como, por ejemplo, la de no dictar decretos que impongan penas e
incapacidades sin previo aviso, leyes ex post facto y otras semejantes. Las
limitaciones de esta ndole slo pueden mantenerse en la prctica a travs de
tribunales de justicia, cuyo deber ha de ser declarar nulos todos los actos
contrarios al sentido evidente de la Constitucin. 26[27]

24 MUOZ MACHADO, Santiago. Reserva de jurisdiccin. Madrid, La Ley, 1989; p.11.


25 Ibid. op. cit., 11-12

Sin embargo, la exclusividad de la funcin jurisdiccional tambin acarrea lmites


para el juez, pues como seala DIEZ-PICAZO, no se trata slo de que
nicamente los Juzgados y Tribunales integrantes del Poder Judicial puedan
ejercer la funcin jurisdiccional, sino de que los mismos Juzgados y Tribunales no
puedan ejercer, en principio, nada ms que la potestad jurisdiccional 27[28].
En conclusin, deberemos entender que la garanta primera de la independencia
radica en la exclusividad, en la reserva de la funcin al cuerpo de los jueces, en la
eliminacin de cualquier residuo de poder jurisdiccional en manos de los otros dos
poderes28[29]. Esto implicar no solo la exclusin de los dems poderes del estado
del ejerci de cualquier forma de funcin jurisdiccional, sino tambin el lmite para
estos poderes de no poder dictar normas que regulen el ejercicio de la misma.
2

1.2.2

La independencia como inamovilidad

La inamovilidad del juez en el cargo exista en Francia desde le siglo XV, producto
de la progresiva sustitucin de los seores por legalistas en la curia regia, y no
buscaba mayor independencia de dichos servidores, sino la ms estricta fidelidad
posible. Una vez proclamada la separacin de poderes, la inamovilidad pasa a
convertirse en la pieza esencial de la independencia del Poder Judicial,
apareciendo como presupuesto de la justicia moderna en la Constitucin de
francesa 1791, que luego se traslado a la Constitucin espaola de 1812 de
Cdiz.
As, se empieza a entender la independencia judicial en trminos de la
inamovilidad del juez en su cargo, como exigencia de estabilidad del juezfuncionario en el ejercicio de su funcin. Segn MORATI, la inamovilidad asegura
al magistrado la estabilidad del cargo, la permanencia en el puesto, en la sede, en
las funciones; sustrayndole as a todo traslado o cese que no sea voluntario o
dispuesto por motivos expresamente establecidos en el ordenamiento judicial 29[30].
La inamovilidad se convierte as en la garanta de la denominada independencia
interna, evitando que los rganos de gobierno del Poder Judicial, puedan influir
en la imparcialidad del juez en la resolucin de los conflictos que le sean
sometidos a su juicio.
Nuestra Constitucin reconoce la inamovilidad de los jueces, tanto en la
necesidad de no ser trasladado sin su consentimiento (Artculo 146 inciso 2),
como en la permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad
propias de su funcin (Artculo 146 inciso 3). Estos dos requisitos cobran
26Ibid. op. cit., 12
27 DIEZ-PICAZO, Jos Mara. Rgimen constitucional del Poder Judicial. Madrid: Cvitas, 1991; p. 49
28 MUOZ MACHADO. Ibid. op. cit., 13
29 ANDRES IBAEZ, Perfecto y Claudio MOVILLA ALVAREZ., op. cit., p. 124.

importancia si tenemos en cuenta que, en el caso de que aceptemos la viabilidad


de la responsabilidad disciplinaria, sta actuar directamente en este contenido
de la independencia judicial.
3

1.2.3

La independencia judicial como dependencia de la ley

Durante el siglo XIX la independencia como la inamovilidad de los jueces, cobr


tanta importancia a tal punto que el concepto de independencia desapareci de
las Constituciones, empezndose a hablar exclusivamente de la inamovilidad de
los jueces. Ser recin con doctrina publicista de los primeros aos del siglo
pasado que la posicin de los jueces ser relacionada con la dependencia en su
actuacin conforme o en sujecin exclusiva la a ley.
Esta nocin de la sujecin del juez a la ley, estaba presente en la doctrina desde
MONTESQUIEU en el siglo XVII. Sin embargo este autor anulaba cualquier
actuacin creadora de parte del juez, llegando a sostener que los jueces no son
ms que el instrumento de la ley, seres inanimados que no pueden moderar ni la
fuerza ni el rigor de las leyes30[31].
Sin embargo, el engarce entre el juez y la ley, a partir de una funcin creativa de
ste, recibe una especial atencin en la teora kelnesiana de la formacin y
aplicacin del Derecho. Por lo normal, el derecho da origen a normas generales
positivas, donde un determinado hecho abstracto enlzase con una consecuencia
jurdica igualmente abstracta. Pero la norma para que adquiera sentido, es
necesaria una individualizacin, por ello la sentencia del juez no puede
restringirse a ser una mera declaracin de derecho, como si se limitase a hacer
una declaracin de lo que es Derecho en la norma general. Esta, argumenta
KELSEN, es una explicacin que no alcanza a mostrar el sentido de la norma
jurisdiccional. Por el contrario, la sentencia crea una nueva relacin, determina un
hecho concreto, seala una consecuencia jurdica que debe enlazarse a l, y
verifica en concreto dicho enlace. El acto de jurisdiccin es para KELSEN, un acto
creativo de Derecho31[32].
As, la doctrina kelnesiana, destaca el papel del juez en el proceso de aplicacin
de la ley y le reserva un espacio creativo que le corresponde a l y no puede ser
rellenado por el legislador, pues el sometimiento de los jueces nicamente a la
ley, es la clave de su independencia 32[33]. La subordinacin a la ley explica la
exclusin de la dependencia de otros poderes, pero tambin sirve de corolario de
esta exposicin que ninguna otra autoridad u rgano se puede interferir en el
ejercicio de la funcin judicial.

30 MUOZ MACHADO, Santiago. Op. Cit. p.19.


31 Ibid. Op. Cit.; p. 20.
32 Ibid. Op. Cit, p.21.

La independencia significaba entonces, la dependencia exclusiva del juez de la


ley. Pero esta dependencia a su vez se matiza para que la funcin jurisdiccional
no se agote en las provisiones del legislador, de tal modo que la separacin de
poderes implicar que los poderes no se interfieran entre s, pero tambin que el
legislador deber darle espacio al juez para ejercer sus tareas.
4

1.2.4
el Per

Hacia un concepto integral de independencia judicial en

Como vemos, la independencia con el tiempo ha cambiado su contenido. Sin


embargo en la actualidad, y lejos de las causas que la originaron, los tres
conceptos de independencia resultan siendo necesarios a la vez, ya que
ninguno supone al otro. As, nuestra Constitucin parece reconocer las tres
nociones, configurando al Poder judicial como un rgano autnomo, garantizando
la inamovilidad del juez en su cargo y su sola sujecin a la Constitucin y a la Ley.
Sin embargo, creemos que el primero de los conceptos no ha sido completamente
desarrollado en nuestra Carta fundamental. Existe la necesidad de establecer
una reserva de jurisdiccin, lo que no solo supone garantizar la exclusividad de
la funcin al juez, sino tambin eliminar cualquier vestigio de entorpecimiento
de esta funcin por parte de los poderes polticos. Para ello es indispensable
revisar, por ejemplo, los vestigios jurisdiccionales del Parlamento como la
inmunidad parlamentaria, las comisiones investigadoras del Parlamento y los
procesos de acusacin constitucional y/o antejuicio. Todos estos, llegan a suponer
el filtro de la actividad poltica frente a la labor jurisdiccional, limitando la actuacin
de la jurisdiccin. Lo que como hemos visto, resulta ser un cuestionamiento a la
independencia judicial.33[34]
Pero tambin deber revisarse el concepto de ley, en especial en lo referente a
las leyes especiales e interpretativas. En la actualidad, la Constitucin peruana
permite estas dos formas de legislar que, de ser mal usadas, podran originar una
limitacin a la funcin del juez. Por ello es imprescindible que existan parmetros
para el ejercicio de esta legislacin.
De otro lado, la manera de entender la funcin del juez como boca de la ley o
mero aplicador del derecho, ha construido el arquetipo del juez independiente
como sinnimo de juez apoltico; sin embargo esta forma de entender la
33 La inmunidad parlamentaria supone que el juez no puede procesar a un congresista si es que
previamente el Congreso no lo autoriza, constituyendo un claro lmite a la funcin jurisdiccional. En el caso de
las comisiones investigadoras, constituyen un mecanismo de control poltico, que lamentablemente en el
caso peruano, ha recibido inadecuadamente usado, pues muchas veces estas comisiones han invadido
campos de accin propios de la funcin judicial, entorpeciendo por ejemplo las investigaciones judiciales
previas (muestra de ello resulta ser la intervencin de la Comisin Investigadora del Congreso en el caso
Montesinos). Finalmente, sobre la acusacin constitucional, se discute mucho si se trata de un juicio poltico
o si por el contrario es un procedimiento de antejuicio poltico. Desde nuestro punto de vista, nuestra
regulacin constitucional no es clara al respecto. Sin embargo, ello nos impide decir que ambas
interpretaciones constituyen lmites a la jurisdiccin del juez.

independencia no ha sido ms que un elemento de justificacin ideolgica para


subordinar a la institucin judicial al poder poltico dominante. El juez debe ser
neutral, creemos, pero de ningn modo ser apoltico en sus decisiones, pues
estas tiene que regular realidades concretas, lo que implica la creacin de
derecho y, en segundo lugar, el propio juez tiene una carga cultural que lo
circunscribe a un plexo de valores propios, que de todas maneras se vern
reflejados en la adopcin de su decisin. Si ello es as, creemos que lo que se le
puede y debe exigir al juez antes que la apoliticidad, es la neutralidad o
imparcilidad en la construccin de sus decisiones, asegurado por dos lmites: su
sujecin a la Constitucin y a la ley, y el deber de fundamentar de sus decisiones.
Finalmente no debe pensarse que un juez independiente est desligado del
control ciudadano. As, la independencia judicial tiene que ser entendida como
independencia frente a los otros poderes del estado y a los centros de decisin de
la propia organizacin judicial, pero no como separacin de la sociedad civil ni
como cuerpo separado de toda forma de control democrtico y popular 34[35]. Por el
contrario, la actividad de la sociedad civil de vigilancia de la labor judicial, puede
constituirse en un elemento que coadyuve a evitar la intromisin de agentes
internos y externos, tendentes a buscar distorsionar la imparcialidad del juez.
Ahora, tampoco podemos pensar que el juez nicamente pude estar sujeto al
control ciudadano. Es necesario que al juez se le reconozca la posibilidad de ser
responsable por los ilcitos que cometa. A continuacin tratamos de explicar
justamente la existencia de la responsabilidad del juez, haciendo incidencia en la
responsabilidad disciplinaria.
3

1.3

La responsabilidad judicial

El reconocimiento de la independencia judicial, no significa otorgarle a los jueces


inmunidad absoluta, por el contrario, ste principio debe construirse a partir de
una judicatura responsable. Adems, el ejercicio de la funcin jurisdiccional
constituye el ejercicio de una cuota de poder del Estado, por lo que el juez debe
ser responsable de los abusos y omisiones que cometa en su labor.
1

1.3.1

Tipos de responsabilidad judicial

El juez en su labor puede incurrir en distinto tipos de responsabilidades. En la


doctrina se han realizado intentos de sistematizar aquellas responsabilidades que
se les puede imputar al juez. As por ejemplo, MOTERO AROCA seala que el
juez puede incurrir en dos tipos de responsabilidades:

34 BERGALLI, Roberto. Estado Democrtico y cuestin judicial. Vas para alcanzar una autntica y
democrtica independencia judicial. Buenos Aires: Depalma, 1984, p.1001. Citado por. ANDRES IBAEZ y
MOVILLA ALVAREZ, op.cit., p.31,

a) La responsabilidad jurisdiccional es aquella que nace del perjuicio causado a


un litigante en un proceso concreto. Es decir, las faltas procesales cometidas en
un proceso concreto y determinado35[36]. sta puede ser, a su vez de tres tipos:

Responsabilidad Civil, en la cual el incurrir cuando con su


actuacin dentro de un proceso ocasione daos y perjuicios a laguna de
las partes;

Responsabilidad Penal, que se impone por la comisin de delitos en


ejercicio de la funcin jurisdiccional; y

Responsabilidad Disciplinaria jurisdiccional, que surge en el trmite


del proceso y busca regular el adecuado cumplimiento de normas
procesales.

Al surgir estas responsabilidades dentro de un proceso concreto, los llamados a


aplicarlas son los jueces que conocen el recurso ordinario propuesto contra la
resolucin emanada del juez.
b) La responsabilidad disciplinaria o gubernativa, es aquella puede en que se
incurre por el rompimiento de un estado de sujecin del juez a un superior o al
prestigio institucional; o, para otros, en el incumplimiento de los deberes genricos
propios de la funcin jurisdiccional. Ahora, si bien la responsabilidad disciplinaria
es establecida sin referencia a un proceso concreto y determinado, si puede
referirse a su actividad jurisdiccional en general, y en este sentido, es
perfectamente admisible un expediente disciplinario que termine en sancin por
negligencia en el cumplimiento de los deberes propios del cargo 36[37]. Sobre esta
responsabilidad volveremos ms adelante.
As, se puede distinguir aquella responsabilidad que nace dentro del proceso (la
responsabilidad jurisdiccional), que ser establecida por los tribunales en un
proceso ordinario; de aquella responsabilidad del juez por el incumplimiento de los
deberes propios de su funcin (responsabilidad disciplinaria o gubernativa),
misma que ser establecida por un rgano independiente al aparato jurisdiccional.
De otro lado, en la regin andina, QUINTERO 37[38] al analizar la actividad judicial
venezolana, cuatro tipos de responsabilidades: civil, penal, disciplinara y poltica.
La tres primeras, definidas en trminos similares a los de MONTERO AROCA.
Mientras que la ltima, la responsabilidad poltica, es definida a dos
caractersticas enunciadas por CAPELLETI 38[39]: (a) la actividad de control es
35 MONTERO AROCA. Independencia y responsabilidad del Juez. Madrid: Cvitas; 1990; p.197.
36 MONTERO AROCA, op. Cit. p.197-198.
37 QUINTERO, p.418.
38] CAPELLETI, Mauro. Op.cit.; p.20. Citado por: QUINTERO, Mariolga. op. cit.; p. 418.

ejercida por un cuerpo poltico (Parlamento o Gobierno), a travs de un


procedimiento no judicial, y (b) que el control va dirigido a la valoracin poltica del
comportamiento del funcionario.
Estas sistematizaciones de los tipos de responsabilidad, como muchas otras,
responde a la estructura que la propia regulacin normativa espaola y
venezolana han dado a la responsabilidad judicial. Por lo tanto, no estamos ante
una tipologa nica, por lo que deberemos realizar el mismo ejercicio para el caso
peruano.
2

1.3.2

La responsabilidad disciplinaria

En general, la responsabilidad disciplinaria siempre ha tenido la finalidad


primordial de mantener los principio de disciplina, respeto y subordinacin
jerrquica entre los miembros de la carrera judicial al mismo tiempo que vela por
el prestigio en todos los rdenes de la administracin de justicia 39[40].
Inicialmente la idea de la responsabilidad disciplinaria pretenda cautelar la
conducta del juez en trminos de prestigio y decoro, con finalidades de polica que
busca garantizar el orden interno del aparato judicial.
En Latinoamrica, QUINTERO ha sostenido que la responsabilidad del juez es
una responsabilidad en situacin: su carcter de funcionario pblico y la nocin de
funcin pblica resultan inseparables de la de responsabilidad 40[41]. El juez por
tanto, a partir del entendimiento de la justicia como administracin, est
sometido a la potestad correctiva que tiene al estado respecto de su status y
funcin.
Una visin similar, desde el derecho penal especial, coloca a la responsabilidad
disciplinaria como aquella que permite establecer y mantener el orden jerrquico,
de servicio, profesional, o, en general, de sujecin de carcter pblico, cualquiera
sea su causa, autoriza al sujeto de esa facultad a reprimir las transgresiones del
orden de sujecin41[42]. Por lo tanto, la finalidad que este derecho represivo
persigue, consiste en mantener la disciplina que el orden de la sujecin supone
para que el organismo o la institucin se desenvuelva con arreglo a su propia
estructura y fines. Los actos que transgredan ese orden pueden ser todos
aquellos que lesionen los distintos aspectos de cada especie de relacin de
sujecin pblica, a saber: la diligencia, fidelidad, obediencia, respeto, decoro y
moralidad en ella implicados y requeridos42[43].
39 ANDRES IBAEZ y MOVILLA LVAREZ, op. cit., p.142.
40 QUINTERO, op. cit., p.405.
41 NUEZ, Ricardo. Derecho penal Argentino. Buenos Aires: Bibliogrfica Argentina, 1959. Tomo I; p.30.
42 AFTALION, Enrique. Tratado de Derecho Penal Especial. Buenos Aires: La Ley, 1971. Tomo V, p.113.

SAGREBELSKY, seala que este tipo de responsabilidad implica colocar al juez


en un estado de indefensin interna, es decir, a merced de los centros de poder
intracorporativos. Esta idea, propia de un modelo de poder judicial burocratizado
y militarizado como el que se organiza a partir del imperio napolenico,
fundamenta la responsabilidad mucho ms en la lesin real o potencial del
prestigio que sobre la violacin de un deber profesional 43[44].
As bastar acudir al recurso tcnico de unas tipificaciones sumamente elsticas
que pueden incluso dotarse de una amplia clusula de cierre con objeto de que la
autoridad jerrquica pueda completar la obra del legislador 44[45], para lograr un
dominio total respecto del juez, posibilitando con ello el uso de la normativa
disciplinaria para regular cualquier comportamiento del juez, inclusive la vida
particular del magistrado.
La gravedad del problema se hace mayor cuando adems la disciplina se ejerce
por quienes ocupan los niveles superiores en el sistema de instancias, y en un
marco procedimental tradicionalmente deficitario en el plano de las garantas 45[46].
Se sostiene que la responsabilidad del juez as entendida, es una forma de control
ideolgico que condiciona de alguna manera los contenidos jurisprudenciales y
actividades de los jueces46[47].
Por ello, como sostienen ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, se impone un
replanteamiento profundo del punto de vista dominante y tradicional en la
materia. Es necesario concebir entonces la responsabilidad como medio de
tutela del ciudadano contra las degeneraciones de la administracin de la
justicia en el plano de la correccin y eficiencia 47[48]. Solo siendo entendible
por tanto, solo aquellas descripciones tpicas en funcin de bienes jurdicamente
protegidos tales como la independencia, la imparcialidad, la diligencia y el
cuidado que exigen la adecuada prestacin del servicio judicial48[49].
4

1.4

Responsabilidad e Independencia Judicial

43 Ibid, loc.cit.
44 ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, p.144.
45 Ibid. Op. Cit.; p.144 -145.
46 Ibid. Op. Cit.; p.145.
47 TROCKER, N. La responsabilit del giudice. En Revoista trimestrale di diritto e procedura civile,
4/1982; p.1308.
48 ANDRES IBAEZ y MOVILLA ALVAREZ, p.146

La relacin entre responsabilidad e independencia judicial puede ser entendida de


dos modos: o bien, como ideas opuestas, con lo cual la responsabilidad se
convertira en un lmite para la independencia del juez; o bien como ideas
interdependientes. Al respecto, MONTERO AROCA seala que en Espaa la
responsabilidad [judicial] ha venido concibindose como la contrapartida de la
independencia, como la otra cara de la moneda, y con ello se establece como una
diferencia fundamental frente a otros pases europeos en los que la
responsabilidad se entiende como lmite a la independencia y, por lo tanto, como
ideas contrapuestas, en el sentido de que el incremento de la primera supone la
disminucin de la segunda 49[50].
En efecto, la responsabilidad no cuestiona la independencia judicial, sino que la
reafirma, pues ambas son interdependientes entre si. La independencia de la
judicatura es una nocin ontolgicamente social, [lo que] implica promover un juez
imparcial y justo preservndolo de presiones externas 50[51].
Por todo ello, la responsabilidad del juez sirve para asegurar tambin su
independencia. Pero adems, la independencia judicial de ningn modo puede
significar impunidad. Es por ello que el juez debe ser consciente de que su labor
puede ser controlada por un rgano distinto a l y que, independientemente de su
origen interno o externo al poder judicial, deber buscar que el juez cumpla con
las reglas del debido proceso y la tutela judicial, aplique idneamente la
Constitucin y las leyes, y cumpla con los deberes genricos propios de su labor.
5

1.5

Consideraciones sobre el rgano de control disciplinario

Al estructurar un sistema de control es indispensable tener presente tres


conceptos. El primero de ellos es el acto de control, es decir, el acto que permite
el ejercicio de la facultad controladora. En segundo lugar, un rgano de control,
que ser el que realice el acto de control. Esos conceptos darn origen a un
tercero que es el de un procedimiento sancionador que puede ser explicado
as: es un acto de control destinado a imponer una sancin, que debe ser
diseado y ejercido por el rgano de control cumpliendo las garantas que el
propio procedimiento implica.
El acto de control tiene una estructura definida y puede adoptar mltiples
manifestaciones. Segn Gorki GONZALEZ51[52], esa estructura es la siguiente:

49 MONTERO AROCA, p.91-92.


50 QUINTERO, op. cit., p.406
51 GONZLEZ, Gorki. Organizacin del Poder Judicial: rganos jurisdiccionales y del gobierno, rganos de
apoyo y de control. En: Reforma Judicial. Exposiciones del Seminario Taller. Lima: Poder Judicial, 997; p.118.

a a)
El juicio sobre el supuesto de hecho materia de control, que guarda
intima relacin con la independencia o autonoma del controlador respecto del
controlado. Todo acto de control implicar una evaluacin de un supuesto de
hecho materia de control por parte del contralor. Por lo tanto, el contralor
deber tener un origen, atribuciones y cualidades que permitan que su
actividad no se vea mediatizada por la influencia proveniente del controlado o
de otra fuente relacionada con este. En esta medida, y ya en el caso del
control judicial, el rgano contralor puede integrar la estructura del propio
Poder Judicial, pero deber ejercer la funcin de control sin la intervencin, por
lo menos en el mbito decisivo, de otros rganos; o tambin podra suceder
que el ejercicio de la funcin contralora se encargue a otro rgano
constitucionalmente autnomo del Poder Judicial, como es el caso del Consejo
Nacional de la Magistratura.52[53]
As, la entidad contralora deber estar constituida de tal forma que asegure
tanto su propia independencia como la del controlado. En el caso del poder
judicial, se presenta un caso particular por la importancia de su labor. Por ello,
deben integrar el rgano de control personas que no formen parte del Poder
Judicial pero que s participen en su labor, como pueden ser representantes de
gremios profesionales, acadmicos, etc. Pero al mismo tiempo, deberan
participar magistrados que se aseguren de evitar cualquier exceso en el
desarrollo de la funcin de control.
b b)
La medida adoptada de acuerdo a la valoracin realizada al hecho o
fenmeno jurdico. Esta medida deber estar de acuerdo a la tutela que el
control persigue, y tambin del procedimiento que se establezca para
determinar la medida. Esto implica, en primer lugar que la medida deber ser
proporcional y razonable con relacin al bien objeto de tutela. En segundo
lugar, este procedimiento deber ser acorde con la finalidad buscada y la
medida que se adopte.
c

c)
El objeto de control, que debe ser todo hecho o fenmeno jurdico con
respecto al cual es viable la salvaguarda de determinados valores. No deber
prohibirse la realizacin de hechos o sancionar fenmenos que no guarden
relacin con el bien que se quiere proteger. Por lo tanto, ser innecesario
cualquier sancin que queramos imponer que no est destinado a garantizar la
efectiva responsabilidad del juez, obviamente sin vulnerar su independencia.
Como vemos, la propia estructura del acto de control se convierte en un lmite
para el ejercicio de la labor contralora, pues se obliga al Estado a disear un
rgano que realice un juicio sobre un hecho o fenmeno jurdico y que aplique
una sancin adecuada y proporcional al hecho y al bien jurdico protegido.

52 Ser necesario que la composicin del rgano sea tambin independiente. De nada sirve tener, por
ejemplo, una OCMA autnoma, si los que la dirigen siguen dependiendo en su designacin de las
autoridades de gobierno. Empero, tampoco resulta pertinente que la magistratura no cuente con una
representacin en el rgano contralor, pues sta le garantiza la supervisin de la labor del los agentes
contraloras. El balance es difcil de lograr, aunque no imposible cuando se tiene ejemplos como el italiano
que, como sealamos, ha sabido contrarrestar estos problemas apropiadamente.

En el caso del rgano de control, por la especial naturaleza de su funcin y de


los actos de control que deber desarrollar, deber tener las siguientes
caractersticas:
1 1.
Ser un rgano autnomo o independiente, respecto del rgano
controlado, pero tambin de otros factores externos, que brinde confianza.
2 2.
Estar integrado por personas libres de cualquier dependencia en el
ejercicio de su cargo, respecto del rgano o sujetos controlados.
3 3.
Ser accesible y actuar en forma rpida ante las quejas de los
ciudadanos comprendidos en el mbito de competencias del rgano
controlado.
4 4.
Respetar los derechos y potestades del rgano o sujeto controlado.
5 5.
Contar con mecanismos que permitan realizar su labor con
transparencia y eficiencia.
La necesidad de estos presupuestos no deberan causar mayor problema. Sin
embargo quiz si haya que precisar dos nociones: la eficiencia y la transparencia.
En primer lugar, la eficiencia est asociada a los logros de disminucin de los
costos econmicos en la gestin de las diversas actividades realizadas por un
rgano, en este caso el de control, como en la satisfaccin de las necesidades de
produccin y asignacin de derechos con imparcialidad y razonabilidad. Mientras
tanto, la Transparencia est ligada a la necesidad de hacer de conocimiento
pblico todo aquello que es necesario para que los sujetos que actan en el
contexto del sujeto controlado, pueda conocer en que forma ste ltimo desarrolla
su actividad.
Ambas nociones, dice GONZALEZ53[54], se sustentan en la construccin de un
ncleo de informacin sistemtica, el mismo que implica la obligacin de disear
un sistema que: centralice, clasifique, estandarice y analice la informacin sobre
el sujeto controlado. Para el anlisis de la informacin, creemos indispensable el
diseo de indicadores que evalen los distintos aspectos de la potestad que
ejerza el rgano controlado, en nuestro caso la funcin jurisdiccional, la que debe
ser seguida desde que se forma el expediente hasta que se declara el derecho,
es decir, desde la verificacin del cumplimiento de plazos y procedimientos hasta
la emisin de la sentencia54[55], siendo necesario sumar a ello, el seguimiento,
evaluacin y sancin del comportamiento del sujeto que integra el rgano
controlado. En el caso del juez, ser necesario realizar un seguimiento de su
desempeo en la carrera judicial y su respeto por los deberes genricos que
ejerce.
En tercer lugar, tenemos al procedimiento de control, servir para establecer la
responsabilidad de un sujeto frente a la acusacin de la comisin de un ilcito de
53[ GONZLEZ, Gorki. Op. Cit.; p.119.
54[ GONZLEZ, Gorki. Op. Cit.; p.124.

funcin. Por lo tanto, estaremos ante un procedimiento con especiales


caractersticas, pues una vez concluido el procedimiento de aplicar una sancin.
Al respecto, la Corte Interamericana ha precisado que las garantas reconocidas
en el artculo 8 de la Convencin Americana deben ser observadas por el Estado
en los procesos en donde se materialice la facultad del Estado para establecer
sanciones. En este sentido ha dicho que el ejercicio de tal potestad, "no slo
presupone la actuacin de autoridades con un total apego al orden jurdico, sino
implica adems la concesin de las garantas mnimas del debido proceso a
todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdiccin, bajo las
exigencias establecidas en la Convencin".55[56]
Asimismo, en una decisin posterior, en donde la Corte evalu el respeto del
artculo 8 de la Convencin Americana en el marco de un procedimiento
administrativo de carcter sancionatorio, la Corte precis que "en cualquier
materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la
administracin tiene lmites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los
derechos humanos. Es importante que la actuacin de la administracin se
encuentre regulada, y sta no puede invocar el orden pblico para reducir
discrecionalmente las garantas de los administrados. Por ejemplo, no puede la
administracin dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los
sancionados la garanta del debido proceso56[57].
6

1.6

A modo de conclusin

El intento de control de la judicatura por los dems poderes del Estado y la


existencia de centros de poder internos, han convertido al juez en un sujeto a
proteger, pero tambin en un sujeto que controlar; y la existencia de la
responsabilidad disciplinaria por el incorrecto ejercicio de sus deberes generales
profesionales, junto con un mecanismo para determinar quienes incurren sta,
son medios para lograrlo. No solo para presionar al juez a que cumpla sus
deberes con correccin, sino tambin para desalentar a los litigantes y abogados
como instigadores de la desatencin de los deberes funcionales.
As pues, podemos concluir que el juez es pasible de responder, por las faltas que
cometa en el ejercicio de su funcin, de diferentes maneras. Una de ellas es la
responsabilidad profesional del juez por el incumplimiento de los deberes
genricos de su funcin, debindose abandonar aquella visin que relaciona a
esta responsabilidad los criterios de prestigio e imagen del poder judicial
(responsabilidad disciplinaria).

55 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Tribunal Constitucional, sentencia de fondo del 31
de enero de 2001, prrafo 68.

56 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Ricardo Baena y otros, sentencia de fondo del 2
de febrero de 2001, prrafo 126.

Adems, podemos afirmar que en ningn momento la responsabilidad judicial


entendida responsabilidad profesional se constituye en una amenaza a la
independencia que el juez ostenta. Por el contrario, el control disciplinario, la
exaccin de este tipo de responsabilidad puede y debe constituirse en el
complemento de aquella independencia, sancionando los actos del juez no
acordes a la funcin judicial, bajo criterios de correccin y eficiencia.
En la misma lnea, consideramos tambin que un sistema de control que aplique
adecuadamente la responsabilidad de los jueces, podr tener tambin como
misin complementaria, determinar aquellas deformaciones institucionales y
profesionales que expongan al juez frente a cualquier intento de sometimiento,
con la finalidad de corregirlas a travs de modificaciones al tratamiento de la
responsabilidad del juez.
Ahora bien, por la especial funcin que realiza el juez y como garanta de su
independencia, a este no se le pueden aplicrsele las medidas correctivas que
usualmente sirven para valorar el comportamiento privado o pblico de un
funcionario pblico. Los jueces, deben atenerse a reglas de comportamiento
sumamente estrictas, con responsabilidades establecidas previamente y
claramente definidas (en funcin de su correccin y eficiencia profesional), que
eviten la discrecionalidad del ente controlador y sancionador.
A la vez, debe tenerse en cuenta las garantas que el propio ordenamiento jurdico
otorga al juez para lograr que resuelva con independencia e imparcialidad, como
la inamovilidad de su cargo. Si bien el inadecuado cumplimiento de las funciones
de un magistrado puede tener consecuencias nefastas para el Estado
Democrtico de Derecho y la proteccin de los derechos humanos, tambin es
cierto que cualquier posibilidad de que el juez pueda ser sometido o influenciado,
en este caso por el rgano de control, puede traer los mismos inconvenientes. Por
ello, todo intento de crear un rgano de control, deber tener en cuenta que debe
evitarse esta posibilidad.
Al mismo tiempo, como veremos ms adelante, un sistema de control judicial
necesitar estructurarse en base a los principios de publicidad y transparencia, a
fin de demostrar a la ciudadana los resultados de su labor, no dejando dudas de
una actividad libre y cuya finalidad no es desvirtuar la labor judicial. Estos
principios tambin podran orientar la actividad del rgano de control a una labor
preventiva, estableciendo mecanismos de seguimiento al quehacer del juez.
Para el logro de dicha finalidad, ser necesario que se cuente con un adecuado
sistema de control, que deber asegurar adems un debido procedimiento con el
cual ejercer su funcin responsabilizadora, siendo complementado con ilcitos y
medidas claramente establecidos. Por ello, dedicamos la prxima seccin de este
documento al establecimiento de algunos lineamientos, para el acto, rgano y
procedimiento de control.
Obviamente, las medidas que este sistema de control aplique no son las nicas
que ayudarn a proteger la independencia del juez. Debern realizar otros tipos

de modificaciones en la estructura de Poder Judicial y el Estatuto del magistrado


que aseguren la independencia del rgano y sus jueces. Ser por ello que
muchos sostienen que es clara la relacin que existe entre los procesos de
reforma y la lucha contra la corrupcin; se trata de un aspecto de la carrera
judicial que se encuentra en la raz de todas las polticas sobre tica de los
funcionarios de la administracin de justicia 57[58]. La exigencia de tica en el Poder
Judicial como en toda institucin del Estado es una funcin no solo de los
principios prevalecientes de una cultura y una sociedad dada, sino tambin de la
misin asignada a cada funcionario y de su impacto sobre la comunidad 58[59].
Los sistemas de control de la funcin judicial pueden ayudar a combatir tambin
aquellos actos o transgresiones que constituyen corrupcin, siempre que los actos
sancionados impliquen el incumplimiento de deberes funcionales,
y el
aprovechamiento de su situacin profesional para beneficio propio o de un
tercero, y no se encuentren sometidos a sancin penal. Sobre todo en el caso del
Poder Judicial peruano, donde por ejemplo los llamados costos de aceleracin
(pagos que buscan evitar la dilacin de los procesos que produce la sobrecarga
procesal), son comnmente aceptados por quienes que participan en la
administracin de justicia. Sancionar estos actos de corrupcin tambin constituye
un medio para asegurar la independencia e imparcialidad que el juez necesita en
su labor.
Con este marco terico esperamos haber dejado en claro que la estructura de
organizacin del poder judicial influye en el modo en como se entiende la
independencia y responsabilidad judicial, en especial la responsabilidad
disciplinaria. Por ello, una reformulacin del control disciplinario como solo puede
realizarse correctamente si es que se modifican los aspectos bsicos de la
organizacin judicial, la carrera judicial y el las relaciones entre los jueces, a partir
del principio de horizontalidad.
2 2.
Modelo peruano de control. La responsabilidad judicial y el sistema
de control de la magistratura
1

2.1
peruano

La responsabilidad judicial en el ordenamiento jurdico

La responsabilidad judicial en nuestro ordenamiento jurdico ha recibido un


tratamiento asistemtico tanto dentro de la Constitucin, como normas que
desarrollan sus preceptos. Sin embargo, aunque no uniformemente,
se
reconocen las cuatro formas de responsabilidad que tradicionalmente los pases

57 VARELA, David. El Banco Mundial y la Reforma Judicial en Amrica Latina. Documento de trabajo
preparado para el X Curso Internacional Reforma del Estado y Derechos Humanos, organizado por la
Comisin Andina de Juristas, Santa Cruz, 1999.
58 Ibid. loc. cit.

latinoamericanos suelen atribuirle a los magistrados del Poder Judicial: la


responsabilidad poltica, penal, civil y disciplinaria.
Si bien no es nuestra misin revisar cada una de las implicancias del
reconocimiento de cada tipo de responsabilidad, si consideramos pertinente tratar
de evaluar aquellos aspectos de esenciales que sirven para configurarlos. Queda
como trabajo pendiente el estudio detallado de cada clase de responsabilidad
judicial.
Por lo pronto, es una conclusin que adelantamos, que no existe un adecuado
tratamiento de las responsabilidades judiciales tanto a nivel constitucional como
legal. Por ello, consideramos que los problemas que hemos identificado, bastan
para proponer un estudio ms profundo al respecto.
a a)

Responsabilidad poltica

La Constitucin de 1993 establece que la responsabilidad poltica nicamente


para los magistrados de la Corte Suprema; dejando la determinacin de sta al
Parlamento.
Como seala el artculo 99 de la constitucin: Corresponde a la Comisin
Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la Repblica; a los
representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del
Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a
los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo
y al Contralor General por infraccin de la Constitucin y por todo delito que
cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que
hayan cesado en stas.
La posibilidad de que un magistrado de la Corte Suprema pueda ser sometido al
proceso de control poltico (tambin denominado Control Parlamentario por ser
ejercido por este rgano constitucional), implica justamente su reconocimiento
como sujeto de responsabilidad poltica, lo cual queda acentuado con el artculo
100 de la que Constitucin, que permite al Congreso aplicar sanciones a los
magistrados de la Corte Suprema, sometindolo a un proceso poltico:
Corresponde al Congreso, sin participacin de la Comisin permanente,
suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la
funcin pblica hasta por diez aos, o destituirlo de su funcin sin perjuicio
de cualquier otra responsabilidad.
El acusado tiene derecho, en este trmite, a la defensa por s mismo y con
asistencia de abogado ante la Comisin Permanente y ante el Pleno del
Congreso.
En caso de resolucin acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nacin
formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco das. El Vocal
Supremo Penal abre la instruccin correspondiente
La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus
derechos polticos.

Los trminos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instruccin no


pueden exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso.
Para nuestro caso, es de suma importancia la posibilidad que proceda una
acusacin constitucional, por parte del Congreso, contra los magistrados del
Poder Judicial. Esta regulacin tambin se encontraba presente en la Constitucin
de 1979. Sin embargo, dicha disposicin era concordante con la eleccin de los
miembros de la Corte Suprema que en aquel entonces intervena el Congreso 59[60].
Para algunos, en esta situacin era comprensible, aunque an discutible, que el
Congreso efectuara el control respectivo de las labores de los magistrados que
elega60[61]. Sin embargo ahora, los magistrados de la Corte Suprema son
elegidos a travs del Consejo Nacional de la magistratura., por lo que la nica
posibilidad de encontrar cierta razonabilidad a esta norma a perdido sustento.
Sin embargo, y aunque la posicin de los juristas mencionados es respetable,
creemos que en ambos casos creemos que se vulnera la independencia de los
jueces, en tanto que estos se ven sometidos a una esfera de control poltico que
no se condice con la labor judicial que se realiza. Hoy, cuando la divisin de
funciones lo que busca es respetar la separacin entre lo jurisdiccional y lo
poltico, normas como estas le restan credibilidad al Estado Democrtico de
Derecho. La falta de una adecuado sistema de control disciplinario, o la proteccin
coorporativa en la que pueda incurrir el magistrado a cargo del rgano de control,
no es justificacin para establecer criterios de responsabilidad poltica.
Sin embargo, la ya cuestionable posibilidad de acusar constitucionalmente a los
mencionados magistrados se agrava con la regulacin que el artculo 99 realiza
de denominada infraccin constitucional, la cual no ha sido desarrollada en la
Constitucin ni en leyes de desarrollo constitucional. Es un alto riesgo que por una
calificacin subjetiva de que constituye una infraccin constitucional, una mayora
simple de representantes en el Pleno, se pueda destituir e incluso inhabilitar a los
59 RUBIO, Marcial y Enrique BERNALES. Op cit. Comentando el artculo 183 de la Constitucin de 1979,
cuestionaban esa posibilidad. La eleccin de los magistrados supremos se realizaba a propuesta del Consejo
Nacional de la Magistratura, donde haba preponderancia de miembros nombrados por los poderes polticos.
Indican que No hay entonces una formula concreta de nombramiento de magistrados que garantice la
independencia del poder judicial.. Al respecto ver: RUBIO, Marcial y Enrique BERNALES. Constitucin y
sociedad poltica. Lima, Mesa Redonda, 1988. p.445.
60 En algunos ordenamientos como el espaol, los jueces son irresponsables polticamente al ser
designados por el Parlamento. La responsabilidad poltica se trasladar la Parlamento por se el rgano que lo
eligi. As, el ciudadano que desee cuestionar el modo de actuar de un magistrado elegido a travs del
Congreso, deber realizarla al momento de votar por aquellos parlamentarios que eligieron integrante del
rgano de Gobierno. Esto lo dice el autor para el caso espaol don de los miembros del rgano de gobierno
del Poder Judicial es son elegidos por el Legislativo, cuestin que por lo dems resulta muy cuestionable
como lo seala

funcionarios sealados en el artculo 99, incluyendo a los miembros de la Corte


Suprema.
Pero adems de estos problemas, debe considerarse la forma inadecuada en que
se ha interpretado la forma de aplicar la acusacin constitucional. El Congreso, en
los casos de Acusacin Constitucional de los tres magistrados del Tribunal
Constitucional y de las dos congresistas de Cambio 90 - Nueva Mayora, ha
establecido una interpretacin demasiado laxa de estos artculos. Se ha
determinado que basta una mayora simple de los miembros del Pleno presentes,
que no conforman la Comisin Permanente, para destituir, inhabilitar o suspender
al funcionario acusado. Por lo dems, el funcionario podra ser slo destituido e
inhabilitado sin ser puesto a disposicin del Poder Judicial como ha ocurrido en
ambos casos.
Este amplio poder del Congreso para sancionar, aunado a la ausencia de
desarrollo jurdico de lo que es una infraccin constitucional convierte a la
acusacin constitucional en una peligrosa arma poltica en manos de eventuales
mayoras parlamentarias. Lamentablemente la Constitucin de 1993 y su mala
sistematizacin en este aspecto ha permitido que se realice tal interpretacin.
Por todo aquello, nos parece necesario una revisin integral de estos artculos
constitucionales mediante una reforma constitucional. Las posibles modificaciones
que identificamos son las siguientes:

Eliminar la posibilidad de iniciar un procedimiento de acusacin


constitucional en contra de magistrados del Poder Judicial y tambin fiscales
supremos. Estas dos posibilidades, cuestionan la independencia de estos dos
rganos constitucionalmente autnomos. Sobre todo cuando su labor no es
poltica y el parlamento ya no interviene en el procedimiento de eleccin y
nombramiento. Y adems, estn sometidos a un proceso de control de su
funcin externo.

En todo caso, de mantenerse la posibilidad de acusar


constitucionalmente a magistrados, nos parece ms adecuado establecer la
necesidad de que toda decisin de destitucin que se tome deba ser adoptada
por mayora calificada. En el caso del Consejo Nacional de la Magistratura se
ha establecido en el artculo 157 de la Constitucin que sus miembros podrn
ser removidos por el Congreso por causa grave con el voto de las 2/3 partes
del nmero legal de miembros del Congreso. No vemos porqu esta garanta
no sera aplicable a los magistrados del Poder judicial y tambin al resto de
funcionarios sealados en el artculo 99. Si bien 2/3 puede resultar un nmero
muy alto, tambin es cierto que la mayora simple hace demasiado fcil esta
destitucin. Adems, solo as podra salvaguardarse una efectiva divisin de
funciones y la fuerza normativa que la constitucin tiene.
ACUSACIONES CONSTITUCIONALES
1980-2000

N AO

ACUSADO

MOTIVO

1 1981 Diputado Reynaldo Rivera Romero

Delitos de funcin

2 1988 Vocales Corte Suprema: Beltrn Rivera,


Vassalo Chirinos, Seminario Rodrguez,
Portugal Rendn.
3 1991 Ministros: Chavez Quelopana, Silva
Ruete, Miroquesada B., Velit Sabattini

Infraccin constitucional y
delito de prevaricato

4 1991 Ex presidente Alan Garca Prez

Enriquecimiento ilcito

5 1994 Ex ministro de Pesquera Rmulo Len


Alegra
6 1995 Ex Ministro de agricultura. Remigio
Morales Bermdez
7 1991 Ex Presidente Alan Garca Prez

Enriquecimiento ilcito

Delitos contra los deberes de


funcin

Enriquecimiento ilcito
Contrato del tren elctrico

8 1995 Ex superintendente de banca y seguros:


Hugo Garca Salvatecci
9 1996 Magistrados del Tribunal Constitucional

Corrupcin de funcionario
pblico
Infraccin al artculo 201 de
la Constitucin
10 1997 Ex vocal provisional de la Corte Suprema: Delitos contra la
Humberto Tineo Cabrera
administracin de justicia
11 1998 Congresista Alejandro Abanto Pongo
Patrocinio ilegal, uso
indebido de bienes pblicos,
trfico de influencias y
denuncia calumniosa
12 1999 Congresista Manuel Lajo Lazo
Concusin
Elaboracin. Comisin de Investigacin Planificacin de polticas de Moralidad,
Eticidad y Anticorrupcin, informe final, p.77.
En el caso de la responsabilidad poltica no hay una norma explcita que la
desarrolle dentro del mbito interno del poder judicial. Lo que si sucede en la Ley
Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura que, al desarrollar la regulacin
del proceso disciplinario seguido contra jueces y fiscales, determina que, ante la
posibilidad del mrito de una acusacin constitucional, el Consejo suspensa del
proceso y traslade el caso al Congreso.
b b)

Responsabilidad civil:

La Constitucin a previsto en sus artculos 139, como principio de la funcin


jurisdiccional, la indemnizacin, en la forma que determine la ley, por los errores
judiciales en los procesos penales y por las detenciones arbitrarias, sin perjuicio
de la responsabilidad a que hubiere lugar. Con ello est reconociendo que le
Estado es responsable por los actos de los jueces que contravienen los deberes y
obligaciones propias de su funcin. As, creemos que la Constitucin
intrnsecamente reconoce la responsabilidad del juez, cuyas modalidades debe
ser definidas mediante ley orgnica.

Precisamente es el primer prrafo del Artculo 200 de la LOPJ que determina que
los miembros del Poder Judicial son responsables civilmente por los daos y
perjuicios que causan, con arreglo a las leyes de la materia. Con ello no queda
duda respecto a que el juez es civilmente responsable. Sin embargo, no existe
norma alguna que desarrolle este tipo de responsabilidad en nuestro
ordenamiento jurdico. Por ello consideramos se aplicara supletoriamente el
cdigo civil.
Sin embargo, sera preferible que se adoptara una legislacin especial en materia
de responsabilidad civil del juez. Un ejemplo muy importante, lo presenta el
ordenamiento jurdico italiano, que desde 1989 cuenta con una ley sobre
Resarcimiento de los daos ocasionados en el ejercicio de las funciones
judiciales y responsabilidad civil de los jueces (Ley nmero 117, del 13 de abril de
1988), donde entre otras cosas se especifican claramente los supuestos en los
que el juez incurre en responsabilidad, y los efectos que estos general frente a l
y el Estado.61[62]
c c)

Responsabilidad penal

El ordenamiento jurdico peruano tambin reconoce la responsabilidad penal del


juez. La LOPJ, contempla que el juez ser susceptible de responsabilidad penal
(artculo 2002,segundo prrafo), lo que se complementa con lo contemplado en el
artculo 20 de la misma ley, que seala que los Magistrados slo son pasibles de
sancin por responsabilidad funcional en los casos previstos expresamente por la
ley, en la forma y modo que esta ley seala.
Esta responsabilidad es desarrollada en el Cdigo Penal dentro de los delitos
contra la Administracin de Justicia, en base a dos tipos generales: le prevaricato
(que incluye la emisin de un fallo o dictamen ilegal, ordenar detencin ilegal,
conocer como juez un proceso que patrocin como abogado;) y la denegacin de
justicia (Negativa a administrar justicia bajo pretexto de defecto o deficiencia de la
ley).
Las penas establecidas para cada tipo penal no son mayores a los 4 aos, y por
lo tanto, los jueces no estaras sometidos a presin efectiva, pues en nuestro
ordenamiento para que esto suceda, la pena debe ser mayor a cuatro aos
(artculo 32 del Cdigo Penal), correspondindoles entonces, medidas alternativas
de sancin.
Solo en el caso de la emisin de un fallo o dictamen ilegal, se a penado con hasta
5 aos de crcel la comisin de la infraccin, lo cual permitira una pena efectiva.
Sin embargo los mltiples beneficios penitenciarios permitira mucho antes de
cumplir siquiera la mitad de la pena.

61 Al respecto: CORSARIO, Luigi. La llamada responsabilidad civil de los juces en el ordenamientos jurdico
italiano. En. Proceso y Justicia. Revista de Derecho Procesal. Lima, Ao 2002, N 2; p.17-32.

Es cierto que para una poltica criminal democrtica, la privacin de la libertad


debe ser excepcional, pero creemos que esta idea debe evaluarse junto con la
finalidad de no crear impunidad. Adems, tampoco se a previsto una sancin
mayor al juez que reincide al cargo, al mismo tiempo que queda la duda de su el
juez, una vez cumplida su condena, puede regresar a su puesto de trabajo.
d d)

Responsabilidad disciplinaria

Como vemos Este desarrollo constitucional y legal de la responsabilidad judicial


es poco afortunado. En primer lugar, por la permanencia en nuestro ordenamiento
jurdico de un sistema de organizacin judicial napolenico y burocrtico,
caracterizado por la jerarquizacin de sus cargos, y el asenso de sus jueces en
una carrera judicial, que por lo tanto describe la responsabilidad, y en especial
la disciplinaria, en trminos de prestigio.
Al parecer, no se ha comprendido la gravedad que una estructura de la
responsabilidad del juez de este tipo puede causar, sobre todo, en relacin a la
independencia interna del juez, que queda indefenso y a merced de los centros
de poder intracorporativos. Como decamos al analizar la responsabilidad
disciplinaria, la gravedad del problema se hace mayor cuando adems la
disciplina se ejerce por quienes ocupan los niveles superiores en el sistema e
instancias, y en un marco procedimental tradicionalmente deficitario en el plano
de las garantas, es como se obtiene esa forma de control ideolgico capilar y
excepcionalmente penetrante que se filtra y condiciona sutilmente los contenidos
jurisprudenciales y las actitudes de los jueces gobernados 62[63].
Esto se ve agravado tambin por la tipificacin sumamente elsticas de los
supuestos que generan responsabilidad disciplinaria, dotando de un amplio
margen de discrecionalidad al rgano de control, lo que podra determinar un mal
uso del control disciplinario para lograr un dominio total respecto del juez,
posibilitando con ello el uso de la normativa disciplinaria para regular cualquier
comportamiento del juez, inclusive la vida particular del magistrado.
Este problema se ve agravado por la inexistente relacin de los supuestos con las
medidas que pueden imponerse. El captulo VI de la LOPJ que establece las
sanciones disciplinarias, describe nuevos supuestos o situaciones que engloban a
los del artculo 201, cuando lo correcto sera establecer un a correlacin entre el
supuesto y la medida que puede imponerse. Inclusive podra establecerse cierta
graduacin entre la pena aplicable y la reincidencia Esperemos que esta situacin
se remedie en futuras y necesarias reformas a la LOPJ.
Por todo ello, reiteramos que es necesario concebir entonces la responsabilidad
disciplinaria como medio de tutela del ciudadano contra las degeneraciones de la
administracin de la justicia en el plano de la correccin y eficiencia, siendo
entendible solo aquellas descripciones tpicas en funcin de bienes jurdicamente
62 ANDRES IBAEZ y MOVILLA, op. cit., p.145.

protegidos, tales como la independencia, la imparcialidad, la diligencia y el


cuidado que exigen la adecuada prestacin del servicio judicial.
2

2.2

Los rganos de control disciplinario peruanos

Cuando se tiene que evaluar la funcin de control disciplinario de la magistratura,


uno de los temas que no puede dejarse de lado es determinar quienes son los
agentes que pueden intervenir en la ejecucin de esta potestad. En el caso
peruano, la diversidad de rganos que intervienen en mayor o menor grado,
complica el proceso de comprensin de cmo se ejecuta el control disciplinario.
Intervienen en el proceso: la Sala Plana de la Corte Suprema, el Presidente del
Poder Judicial, los Consejos Ejecutivos, la Oficina de Control de la Magistratura
(en adelante OCMA) y el Consejo de la Magistratura (en adelante CNM), todos
ellos con atribuciones de decisin (salvo el Presidente del Poder Judicial).
Un sistema de control busca asegurar que los jueces cumplan con su profesin,
con correccin y eficiencia. Sin embargo, la intervencin de tantos rganos en la
ejecucin de una misma labor, es una de las principales causas que impiden al
rgano contralor cumplir cabalmente con su funcin, y muy por el contrario,
haberse convertido en uno de los principales obstculos para lograr la
independencia del juez, y uno de los principales generadores de jueces
parcializados e ineficientes.
Hay que tener en cuenta tambin que el sistema de control del Poder Judicial ha
sufrido continuos cambios hasta el da de hoy. Por ello, realizaremos una revisin
de aquellos principales defectos de los ha adolecido el modelo de control
peruano, profundizando ms cuando tratemos el caso de la Oficina de Control de
la Magistratura (en adelante OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura (en
adelante CNM). En el primer caso, por ser el rgano interno que acumula
funciones de sancin, pero de tambin de investigacin y prevencin dentro del
Poder Judicial, convirtindose en el principal agente de vigilancia interna. El
segundo, por que al ser un rgano constitucionalmente autnomo, convierte a
nuestro sistema de control, en lo que se suele denominar modelo mixto; es
decir un modelo en el cual las labores de control y sancin son realizadas por un
rgano que integra el Poder Judicial y otro totalmente autnomo a l.
1

2.2.1

El presidente del Poder Judicial y la Corte Suprema

Dentro de la multiplicidad de rganos que participan en el control disciplinario de


la labor de los jueces, se encuentra el Presidente del Poder Judicial, cargo
ocupado por el Presidente de la Corte Suprema, segn la Ley Orgnica del Poder
Judicial (en adelante LOPJ)63[64].
Con la reciente promulgacin de la Ley N 27536, del 23 de octubre del 2001, se
incluye como su atribucin solicitar al Consejo Nacional de la Magistratura, en
63 Decreto Supremo N 017-93-JUS (Publicado el 2 de junio de 1993, expide el Texto Unico Ordenado de la
Ley Orgnica del Poder Judicial).

nombre y en representacin de la Corte Suprema, y en un plazo no mayor de 15


das naturales, la aplicacin de las medidas de separacin y destitucin
propuestas por la OCMA, teniendo como obligacin la remisin del expediente,
que deber comprender el incidente de suspensin provisional.
Con esta norma, se ha solucionado uno de los problemas que se presentaban en
el sistema de control. En efecto, anteriormente no quedaba claro en la LOPJ cul
era el procedimiento que deba seguirse una vez que la Corte Suprema conociera
un procedimiento seguido en contra de un juez con la finalidad de destituirlo. Hoy,
queda establecido un plazo prudencial y la obligacin para el Presidente de
realizar el trmite.
Lo que s no se ha eliminado es la discrecionalidad que tiene la Sala Plena de la
Corte Suprema para trasladar o no el proceso o no al CNM, pues a nuestro
parecer, an nada obliga a la Corte a trasladar de inmediato el caso al CNM, sin
evaluar la procedencia del caso. Creemos que esta es una de las modificaciones
que deberan realizarse si se insiste en un sistema mixto de control, adems de
algunas reformas en el proceso disciplinario que ms adelante veremos.
Aunque la modificacin resulta pertinente, lo adecuado sera, en caso que se
persista con un sistema mixto de organizacin de los rganos de control, asegurar
que la OCMA sea el rgano que directamente la realice el traslado de todo lo
actuado al CNM, pues de lo contrario el trabajo tcnico de investigacin y la labor
jurdica realizada por el juez controlador, queda supeditado a la decisin poltica
que se tome en la Corte Suprema.
Hasta hoy, OCMA y el CNM no tienen un adecuado nivel de coordinacin directo
en su trabajo de control, justamente por la intermediacin de otros rganos del
Poder Judicial como la Corte Suprema. Solamente el artculo 25 del Reglamento
de Procesos Disciplinarios del CNM establece este rgano podr evaluar si la
investigacin realizada pro la OCMA y contenida en el expediente de la Corte
Suprema es suficiente, en caso contrario dispone completar la investigacin.
Como podemos notar, nada vincula al CNM con lo actuado en la OCMA. 64[65]
Por otro lado, una facultad criticable que tena el Presidente de la Corte Suprema
era la de designar al Jefe de la OCMA. Esta atribucin fue asignada justamente
en el proceso de reforma judicial a travs de la Ley N 26695 (artculo 1), cuando
se busc concentrar las funciones de gobierno en pocos rganos con la finalidad
de dominar el Poder Judicial con mayor facilidad. Era necesario pues, que esta
potestad sea trasladada a otro rgano que resulte ms representativo del Poder
Judicial como es la Sala Plena de la Corte Suprema, donde adems se asegura
una eleccin democrtica del Jefe de la OCMA. As, la Ley N 27465 de mayo del
64 Si bien esperamos explicarlo ms adelante, debe tenerse presente que el CNM no es una segunda
instancia en los casos de destitucin. Si bien su labor respecto de las sanciones de destitucin est
supeditada al pedido que formula la Corte Suprema, el desarrollo del proceso est totalmente desvinculado
de los rganos de control internos.

2001, modific la LOPJ y traslad dicha facultad de designar al Jefe de la Oficina


de Control, a la Sala Plena de la Corte Suprema.
Como hemos adelantado, y a pesar de las reformas que finalmente resultan
beneficiosas para reparar algunos defectos de la organizacin del sistema de
control, no podemos olvidarnos de nuestra propuesta inicial. Un sistema de
control presupone la existencia de un rgano de control independiente al sujeto
controlado, lo cual no se garantiza con la intervencin del Presidente del Poder
Judicial y de su Sala Plena. Por lo tanto, su participacin en el proceso de control,
que responde a esa visin burocrtica del Poder Judicial ya denunciada, est
negada.
2

2.2.2

Los Consejos Ejecutivos

La LOPJ estableci la creacin del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y de los
Consejos Ejecutivos Distritales como rganos de gobierno, otorgndoles
atribuciones que finalmente los implican en el desarrollo y organizacin del
modelo de control. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es uno de los
responsables de resolver la imposicin de sanciones (la suspensin). Mientras
que la importancia de los Consejos Ejecutivos Distritales se centra en la
participacin del Jefe de la ODICMA en su conformacin, lo que origina serios
problemas pues el Reglamento de la OCMA prev que sern los presidentes de
las Cortes Superiores, que tambin forma parte del Consejo Ejecutivos Distrital,
los encargados de asumir la Jefatura de la Oficinas Descentralizada de Control de
la magistratura (en adelante ODICMA).
a a)

El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

La figura del Consejo de Ejecutivo del Poder Judicial es reciente en nuestro


ordenamiento. Su aparicin se remonta la Ley Orgnica del Poder Judicial que
entr en vigencia el 1 de enero de 1992, con la denominacin de Consejo de
Gobierno. Haba un Consejo de Gobierno del Poder Judicial y Consejos de
Gobierno de los Distrito Judiciales como rganos distintos y subordinados a las
salas plenas, algunas de cuyas funciones les fueron transferidas.
Pero, a los pocos meses de entrada en vigor de la ley, se produjo en Abril del
1992 la ruptura del orden constitucional decretada por Alberto Fujimori. Ello trajo
consigo la intervencin del Poder Judicial y la posterior destitucin masiva de un
centenar de jueces.
En este proceso, Fujimori aprueba el 26 de noviembre de 1992, un Decreto Ley
que modific varios artculos de la citada Ley. La reforma cambi la denominacin
de Consejos de Gobierno por el de Consejos Ejecutivos (el Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial y los Consejos Ejecutivos Distritales), dejndolos con atribuciones
que son predominantemente administrativas. Posteriormente, como parte del
proceso de reforma judicial, se suspendi su funcionamiento a travs de la

creacin de la Comisin Ejecutiva (Ley N 26546), en noviembre de 1995, en el


marco de la denominada reforma administrativa del Poder Judicial 65[66].
El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial est integrado por el presidente de la
Corte Suprema, quien lo preside y tiene voto dirimente; dos Vocales Supremos
Titulares elegidos por la Sala Plena; por un vocal designado por la Sala Plena de
la Corte Suprema; por un Vocal Superior Titular elegido por los Presidentes de las
Cortes Superiores del pas; por un Juez Titular Especializado o Mixto; y por
representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del
Per (artculo 81, modificado por la Ley 27465).
Esta nueva frmula de composicin elimin la participacin en Consejo Ejecutivo
del Vocal encargado de la OCMA. La modificacin resulta pertinente pues, siendo
el Jefe de la OCMA uno de los encargados asumir una decisin en el proceso
disciplinario contra jueces y auxiliares judiciales, no resultaba coherente que
participara en el rgano que, para los casos de suspensin, acta como segunda
instancia, por ms que la actuacin del Consejo sea de forma colegiada. Si bien,
la norma modificada estableci que el Jefe de la OCMA no participara cuando el
Consejo decidiera sobre estos asuntos, lo cierto es que el contacto de ste con el
Consejo, no aseguraba la imparcialidad del Jefe de la OCMA y su no influencia
sobre los dems miembros.
En segundo lugar, el Consejo Ejecutivo tiene especial relevancia para nuestro
anlisis pues ostenta, potestades disciplinarias sobre los jueces. As, el artculo
19 de la LOPJ seala que las quejas de hecho por responsabilidad funcional son
de competencia exclusiva de la Oficina de Control de la Magistratura y del
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, con excepcin de la calificacin previa a que
se contrae el Artculo 249 de la Constitucin de 1979, artculo que fue
reemplazado por el inciso 3 del artculo 154 de la Constitucin Poltica de 1993
(que establece la potestad al CNM para destituir a los magistrados del Poder
Judicial y el Ministerio Pblico). Adems, la ltima modificacin a a sus
atribuciones en la LOPJ, le otorga la atribucin de resolver en segunda y ltima
instancia, los procesos que aplican la sancin de suspensin a jueces (artculo
2 de la Ley N 27356, que modifica el artculo 105 de la LOPJ).
Antes de la promulgacin de la Leyes N 27465 y N 27536, la participacin del
Consejo Ejecutivo era muy cuestionable, pues se le haba encargado la resolucin
en ltima instancia de todos los procesos disciplinarios por apercibimiento, multa y
suspensin. Adems, se le otorgaba la potestad de decidir en primera instancia
las medidas de separacin y destitucin propuestas por la Oficina de Control, con
lo cual se desvirtuaba inclusive, la participacin del CNM en esta labor, pues
condicionaba su potestad de destituir a los magistrados de las instancias
diferentes a la Corte Suprema.
Consideramos que estas modificaciones han favorecido el desarrollo de la
65 DE BELAUNDE, Javier. Justicia, legalidad y reforma judicial en el Per (1990-1997). En: Ius et veritas,
Ao VIII, N 15, 1993; p.113.

normativa constitucional vigente. Una vez que la OCMA determine la necesidad


de separacin o destitucin, ser el presidente de la Corte Suprema quien a
nombre de sta, podr solicitar el procesamiento de los magistrados por el CNM,
disminuyendo la posibilidad de influencia del corporativismo que caracteriza al
Poder Judicial impida que los jueces corruptos sean retirados del la
Administracin de Justicia. Sin embargo, insistimos en la necesidad de eliminar
tambin la intervencin de la Corte Suprema y de todo rgano distinto de la
OCMA en la labor de control disciplinario.
Por la misma razn, creemos que la participacin del Consejo Ejecutivo en el
proceso de control disciplinario resulta por lo menos cuestionable. Adems, si la
OCMA es un rgano cuya naturaleza es autnoma, como indican a la LOPJ y su
reglamento de organizacin y funciones, tambin debera ser independiente su
labor de control. Por lo tanto, creemos que lo ms conveniente sera eliminar la
participacin del Consejo Ejecutivo y que sea la misma OCMA la que, asegurando
el debido proceso (sobre todo la doble instancia), sea la encargada de imponer
las sanciones de apercibimiento, multa y suspensin directamente. En lo referente
a las otras dos sanciones, nos referiremos ms adelante.
La intervencin de estos rganos de gobierno, como tambin de los consejos
ejecutivos, se explica por 3 razones: el traslado de la visin jerarquizada del
Poder Judicial, categorizndose a los infractores segn su cargo; al mal
otorgamiento de funciones a rganos compuestos por personas que tambin
deberan ser controladas (vocales superiores); y finalmente, a la obligacin
constitucional de compartir la funcin de control disciplinario con el CNM, en
materia de destitucin de jueces.
El sistema de control podra convertirse en un vehculo para romper con la
verticalidad existente dentro de la administracin de justicia. Una vez, que el
rgano de control pueda sancionar a un juez supremo e imponerle las mismas
medidas disciplinarias que a un juez de paz, la horizontalidad en las relaciones
entre jueces se podr pensar; sin embargo, para ello ser necesario que el
rgano de control, externo o interno, concentre la funcin disciplinaria
(obviamente con el ejercicio descentralizado de la misma).
b b)

Los Consejos Ejecutivos Distritales

La LOPJ tambin a previsto la creacin de Consejos Ejecutivos Distritales (en los


Distritos Judiciales donde haya seis o ms salas especializadas), a quienes les ha
encargado el mayor nmero de funciones que antes correspondan a las salas
plenas de los tribunales, como las relacionadas con el presupuesto, la poltica
general y el plan de desarrollo, la creacin y supresin de distritos judiciales, la
creacin de salas superiores descentralizadas, la renunciacin de salas y
juzgados.
Los Consejos Ejecutivos Distritales, estn integrados por cinco miembros: el
Presidente de la Corte Superior, el Vocal jefe de la ODICMA, un vocal designado
por la Sala Plena de la Corte Superior (que ser el ltimo ex-Presidente de la

Corte, cuando sea un vocal en ejercicio), un juez especializado o mixto elegido


por los jueces especializados o mixtos del Distrito Judicial, y una persona de
reconocida experiencia en la Gerencia pblica y privada, designada por el Colegio
de Abogados de la localidad (Artculo 95 de la LOPJ).
Esta previsin influir en la designacin del Jefe de la ODICMA. Segn el
Reglamento de Organizacin y Funciones de la OCMA, las jefaturas de las
Oficinas Descentralizadas deberan estar a cargo de los Presidentes de las Cortes
Superiores en los 25 distritos judiciales del pas. Esto ha suscitado problemas en
los distritos judiciales donde se ha previsto la creacin los Consejos Ejecutivos
Distritales pues, dos de sus miembros son el Presidente de la Corte Superior y el
Vocal Jefe de la ODICMA. Como vemos, se presenta un grave problema pues el
Presidente de la Corte tendra que actuar en el Consejo Ejecutivo Distrital a travs
de dos ttulos a la vez.
La incongruencia entre el Reglamento y la Ley Orgnica tiene su origen en la
coyuntura de la poca de la reforma Judicial. En esta etapa, la conformacin tanto
del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial como de los Consejos Distritales,
quedaron suspendidos. Es por ello que al darse el Reglamento no se tomo en
cuenta la participacin de los Consejos Ejecutivos en la labor de control y ms
bien se mediatiz tal labor a travs de la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial.
Este problema se materializ en el distrito judicial de Lima, donde la solucin
adoptada fue que la Sala Plena de la Corte Superior eligiera a uno de sus vocales
como Jefe de la ODCIMA. Esta decisin debe ser valorada por que se ha llegado
a una solucin democrtica sin perjudicar el espritu de la Norma. Sin embargo,
creemos que el problema amerita una respuesta normativa por lo que habr que
modificar el reglamento de la OCMA, o mejor an, dotar a las ODICMA de su
propio reglamento.
Pero los Consejos Distritales tambin tienen funciones de control: el artculo 96
estable que los Consejos tendrn las atribuciones de resolver en primera
instancia las medidas de separacin y destitucin impuestas contra los Jueces de
Paz, funcionarios, auxiliares de justicia; y en ltima instancia las que
correspondan al personal administrativo de su Distrito (inciso 17). Adems
podrn resolver en ltima instancia las apelaciones contra las sanciones de
apercibimiento, multa o suspensin contra los Jueces Especializados o Mixtos, de
Paz Letrado, de Paz, Auxiliares de Justicia, funcionarios y dems servidores del
Poder Judicial y las que imponga el Director de Administracin del Poder Judicial
(inciso 18). Estas funciones restringen la funcin disciplinaria que le corresponde
OCMA, y lo tendremos que tener en cuenta ms adelante.
Como vemos, en este caso tambin se repite el mismo problema que con la
participacin de los rganos de gobierno ya sealados. Debe abandonarse la idea
que la estructura de los tribunales y el sistema de recursos y los rganos de
gobierno, crean jerarqua entre los jueces. Si la OCMA, que analizamos a
continuacin, es un rgano autnomo, para que sea un verdadero rgano de
control, tambin deber ser autnomo en ejercicio de sus funciones.

2.2.3

La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA)

Para comprender los que constituye actualmente la OCMA es imprescindible


conocer sus antecedentes pues como veremos, su primer antecedente no fue
pensado como un rgano destinado a imponer sanciones. Ser luego de un
dilatado proceso que el rgano de control de la disciplina de los jueces asuma
funciones de sancin.
Asimismo, deberemos tomar en cuenta que la OCMA es una entidad constituida
por tres rganos e interdependientes entre si: la Jefatura de la OCMA, encargada
en principio de los procedimientos preventivos nacionales, en coordinacin con el
Consejo Ejecutivo, y que prcticamente funciona como segunda instancia en
cuanto a imposicin de sanciones (salvo en el caso de los magistrados jefes de la
ODICMA); las Oficinas Descentralizadas de Control de la Magistratura (que
denominaremos ODICMA), encargadas tambin de labores de prevencin y
control posterior en coordinacin con la Sede Central, y el Proyecto Especial de
Lucha Integral contra la Corrupcin (que denominaremos PELICC), rgano
dependiente de la OCMA aunque no administrativamente, encargado de colaborar
con ella en su labor de control, cuyo destino actualmente es desconocido.
a a)

Antecedentes de la OCMA

Hasta octubre de 1977, el control interno de magistrados y auxiliares


jurisdiccionales en el Poder Judicial fue conducido y realizado por la Corte
Suprema de Justicia. Los Vocales se turnaban y contaban con un mnimo de
recursos e infraestructura, lo que resultaba insuficiente para el mbito que deba
realizar controladora, por lo que, aunado a que los magistrados no eran
exonerados a las cargas jurisdiccionales, configuraron un sistema poco eficaz de
control institucional. Ser recin octubre de 1977, en el marco de la reforma
judicial de aquel entonces, que se toma la decisin de crear un rgano interno
especialmente dedicado a evaluar la conducta funcional de los magistrados y
auxiliares jurisdiccionales: la Oficina de Control Interno del Poder Judicial, creada
a travs del Decreto Ley N 21972 del 25 de octubre de 1977.
Esta Oficina, como bien recuerda HERRERA 66[67], no se limitaba a la fiscalizacin
del personal jurisdiccional sino que al evaluar tambin la gestin administrativa
econmica y financiera extenda sus funciones a los trabajadores administrativos
del Poder Judicial (Artculo 1). Adems, a pesar de tener la funcin controladora,
no se le otorgaron facultades de sancin al Vocal Supremo, Jefe de la Oficina.
Ser recin con la ley N 24912, de octubre de 1988, que se le otorga facultades
de sancin al Jefe de la Oficina, imponiendo desde entonces las medidas
disciplinarias de apercibimiento, multa y/o suspensin, exceptuando las de
separacin y/o destitucin67[68].

66 HERRERA, Funcin jurisdiccional. Programa de Formacin de Aspirantes. Lima: Academia de la


Magistratura, 2000; p.192.

El Jefe de la Oficina era un vocal designado peridicamente por la Sala Plena de


la Corte Suprema. Estaba integrada por jueces y vocales superiores designados
peridicamente por dicha Sala Plena (Artculo 4). Inclusive estaba prevista la
posibilidad de que se creen rganos de control dependientes de dicha oficina, por
mandato de la Sala Plena de la Corte Suprema (Artculo 5). Esto implicaba para
HERRERA, que se estaba contemplando la posibilidad del crecimiento
descentralizado de la Oficina. Sin embargo, como el mismo autor indica, este
hecho nunca se concret, lo que origin el grave problema del centralismo 68[69].
La Oficina General de Control Interno sigui prevista en el texto original de la
LOPJ actual (luego fue modificado). Previndose que estara integrada por
magistrados a dedicacin exclusiva, designados por el Consejo de Gobierno del
Poder Judicial (hoy Consejo Ejecutivo), quien tambin determinara le nmero de
magistrados. Asimismo, se estableca la creacin de una oficina de informtica y
otra de auditoria administrativa y financiera (Texto original de Decreto Legislativo
N 767 del 4 de diciembre de 1991, artculos 100 al 102).
b b)

Actualidad de la OCMA

Ser recin a partir con la Ley N 25869 del 25 de diciembre de 1992 que
aparecer la Oficina de Control de la Magistratura (en adelante OCMA).
Quedando consagrada en el texto actual de la LOPJ en su artculo 102: La
Oficina de Control de la Magistratura es el rgano que tiene por funcin investigar
regularmente la conducta funcional, la idoneidad y el desempeo de los
Magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial. Esta facultad no
excluye la evaluacin permanente que deben ejercer los rganos jurisdiccionales
al conocer de los procesos en grado (el subrayado es nuestro).
Gracias a esta previsin normativa, la OCMA se convierte en el rgano de control
que tiene como principal atribucin investigar la labor del juez al desarrollar sus
funciones, pero bajo tres parmetros: deber investigar la conducta funcional, la
idoneidad y desempeo del juez.
Ante la pregunta sobre lo que significan estos tres postulados, HERRERA
sostiene que el desempeo de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales
alude a su conducta jurisdiccional respecto de los justiciables, en perspectiva de
la observancia de las pautas de la tutela judicial efectiva, el debido proceso legal y
la necesaria imparcialidad para una recta administracin de justicia. La idoneidad
se refiere a la calidad del servicio prestado en el despacho judicial en trminos de
contenido jurdico y cumplimiento de los plazos procesales. Finalmente, la
conducta funcional implica el cumplimiento de las obligaciones de ndole
institucional o administrativa69[70]. Sin embargo, llama la atencin que los
supuestos que dan origen a responsabilidad disciplinaria, muy poco tienen que
67 PODER JUDICIAL. Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial. Lima: Poder Judicial,
1999. p.21
68 HERRERA, Ricardo, op. cit.; p.193.

ver con estos criterios. Por el contrario, la mayora se encuentra pensado para ser
aplicados en un Poder Judicial con un a jerarqua frrea.
Asimismo, el primer prrafo del artculo 106 de la LOPJ, prev la atribucin para
la OCMA de sancionar a magistrados: El Jefe de la Oficina de Control de la
Magistratura del Poder Judicial, al trmino de los procesos instaurados a los
Magistrados y auxiliares jurisdiccionales de dicho Poder, aplica de ser
procedentes, las sanciones disciplinarias sealadas en el Captulo VI del Ttulo III
de la Seccin Cuarta de esta Ley, con excepcin de las medidas de separacin y
destitucin, las que, en su caso, debe proponer al Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial.
As, la OCMA est en la capacidad de aplicar las medidas de apercibimiento,
multa o suspensin, sobre aquellas conductas irregulares de los jueces o aquellos
actos de corrupcin en los que pueda incurrir. Esta norma ha sido recientemente
complementada por la Ley N 27536 que al modificar el artculo 105 de la LOPJ,
ha establecido que la OCMA: a) Aplicar las medidas disciplinarias de
apercibimiento y multa, debiendo el Reglamento establecerla garanta de la doble
instancia. B) Aplicar, en primera instancia la medida disciplinaria de suspensin.
La resolucin podr ser apelada en el plazo de 5 (cinco) das, la misma que ser
resuelta en ltima instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en el
trmino de 30 das70[71].
En cuanto a las medidas de separacin y destitucin, el tercer prrafo del artculo
106 de la LOPJ seala que las propuestas de separacin y destitucin son
resueltas en primera instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en el
plazo de treinta (30) das, bajo responsabilidad. Dicha resolucin, de ser
impugnada, no suspende la ejecucin de la sancin. La Sala Plena de la Corte
Suprema absolver el grado en un plazo igual.
Sin embargo, la ya mencionada Ley N 27536, ha establecido que estas medidas
sean resueltas por el CNM, quedando como potestad de la Presidencia del Poder
Judicial, la atribucin de solicitar la implantacin de la medida que por lo dems,
debe ser propuesta por la Oficina de Control de la Magistratura 71[72]. Surge el
problema de cmo interpretar congruentemente estas dos normas. Una
posibilidad es considerar que se ha derogado el tercer prrafo del artculo 106 de
la LOPJ. La segunda posibilidad es entender que el procedimiento en dicha
norma es interno y por lo tanto, lo que decide el Consejo Ejecutivo o la Corte
Suprema, es sobre la viabilidad de solicitar al CNM la destitucin de un juez.
69 Ibid, op. cit.; p.194-195.
70 Artculo 2 de la Ley N 27536, que agrega dos incisos al artculo 105 de la LOPJ (regula las funciones de
la OCMA).
71 Artculo 1 de la Ley N 27536, que agrega inciso al artculo 76 de la LOPJ (regula las atribuciones del
Presidente del Poder Judicial)

Como ya indicamos al referirnos a la intervencin del Consejo Ejecutivo en la


funcin de control disciplinaria, pensamos que la segunda de las opciones parece
ser la ms coherente por dos razones: primero, la ley que modifica la LOPJ no ha
derogado expresamente esta norma, como si lo ha hecho con el artculo 88
inciso 11. Esto sugiere que no era la intencin del legislador disminuir las
atribuciones que tiene la Corte Suprema y el CNM. En segundo lugar, cada
proceso disciplinario ha sido estructurado de tal forma que uno sea independiente
del otro. Por ello, nos reafirmamos en nuestra crtica respecto de la necesidad de
eliminar la participacin del Consejo ejecutivo y la Corte Suprema en el desarrollo
de la funcin de control.
En cuanto a la Organizacin de la OCMA, debe decirse que debe distinguirse la
organizacin de la Sede Central de la OCMA y la Organizacin de las Oficinas
Descentralizadas de Control de la Magistratura (en adelante ODIMCA). En el caso
de la Sede Central de la OCMA, el reglamento de Organizacin y Funciones, en
su artculo 8 establece la estructura orgnica de la OCMA del siguiente modo:

rganos de Direccin:

a a)
Jefatura de la OCMA; a cargo de un Vocal de la Corte Suprema y cuya
competencia se extiende a nivel nacional con funciones propositivas,
fiscalizadoras y disciplinarias.
b b)
Jefaturas de las ODICMA; a cargo de los presidentes de las
respectivas Cortes Superiores (ya hicimos a los problemas que esto origina
en los Distritos Judiciales donde existe los Consejos Ejecutivos Distritales).

rganos de Lnea:
a a)
Unidad de Procesos Disciplinarios; integrada por tres vocales
superiores y presidida por el de mayor antigedad en el cargo. Este
organismo tramita en primera instancia los procesos contra los jefes de las
ODICMA, as como de los magistrados contralores de la Sede Central,
proponiendo al jefe de la OCMA la medida disciplinaria correspondiente.
Asimismo es el encargado de actuar como segunda instancia definitiva al
resolver los medios impugnatorios contra las decisiones de las ODICMA.
Cuando considera que la infraccin merece la sancin de destitucin o
separacin del juez, realiza las recomendaciones pertinentes al rgano de
gobierno del Poder Judicial o al Ministerio Pblico respectivamente
b b)
Unidad de Supervisin y Proyectos; Integrada por dos vocales
superiores y tres jueces especializados o mixtos, presidida por el vocal ms
antiguo, pudiendo incrementar su nmero de acuerdo a las necesidades del
servicio.
Est encargado de evaluar el correcto desarrollo de las actividades de control de
las ODICMA y del desarrollo funcional de sus integrantes. Para ello, puede
realizar visitas ordinarias o inopinadas (sin aviso), a los distintos distritos
judiciales. Asimismo est encargado de descubrir los puntos crticos en la
prestacin del servicio de justicia y elevar proyectos y propuestas al Jefe de la
OCMA.

Debe resaltarse que el Jefe de la Unidad puede imponer sanciones de


apercibimiento y multa a los jueces o auxiliares jurisdiccionales, distintos a los
Jefes de las ODICMA, caso en que solo le corresponder proponer la sancin
al Jefe de la OCMA.
c)
Unidad Operativa Mvil; A cargo de un vocal superior e integrada con
un mnimo de tres magistrados especializados, pudiendo incrementarse su
nmero de acuerdo a las necesidades. Sus funciones son: realizar
investigaciones y operativos de lucha contra la corrupcin dispuestos por el
Jefe de la OCMA, as como las acciones de inteligencia, destinadas a detectar
y erradicar los casos de corrupcin.
El jefe de la Unidad Operativa Mvil puede imponer medidas disciplinarias de
apercibimiento y multa en primera instancia, en funcin de las investigaciones
realizadas por la Unidad, salvo cuando se trate del Jefe de la ODICMA, en
cuyo caso slo propondr al Jefe de la OCMA la sancin que considere
pertinente.

La Sede Central de la OCMA tiene como rganos de apoyo: un Equipo de


Asistentes, una Unidad de Sistemas, una Gerencia Documentaria y finalmente
una Gerencia de Imagen Institucional. Estos rganos cumplirn diversas
funciones de apoyo a los rganos de lnea y al Jefe de la OCMA.
Como vemos, deberan participar cuando menos, 12 magistrados en la Sede
Central de la OCMA, distribuidos en los rganos de lnea. Sin embargo, solo se
cuenta con 5 jueces72[73]. Esto origina un retraso en la tramitacin de los
expedientes, aumentando la carga procesal de la Oficina. Hasta febrero de 2002,
segn la Gaceta de la OCMA, existan 980 expedientes (ver Cuadro), de los
cuales, la gran mayora corresponden a aos pasados, corrindose el riesgo de
que prescriban.
Es interesante observar que si bien hay una carencia en el nmero de jueces
controladores, la Oficina Central de la OCMA pueda procesar 334 casos en un
solo mes (ver Cuadro 1). Esto podra ser asumido como un alto grado de
eficiencia. Aunque podra tambin deberse a un ejercicio liviano de la funcin
contralora, lo que terminara siendo perjudicial, tanto para el juez que (que podra
recibir una sancion merecida), como para el ciudadano (que podra ver como su
denuncia es tratada negligentemente) 73[74]. Esta ltima posibilidad resulta
preocupante sobre todo si como indica en su informe la Comisin de
Investigacin Planificacin de Polticas de Moralizacin, Eticidad y Corrupcin, del
Consejo Transitorio del Poder Judicial, tambin denominada Comisin Sibina,
reconoci que uno de los problemas es que la confianza en el Poder Judicial y
sus mecanismos de control se encuentra alejada de niveles aprobatorios.

72 Reunin con el Jefe de la OCMA, Ramiro de Valdivia Cano, el 20 de febrero de 2002. Esta mismo
problema se expresa en la publicacin Gaceta de la OCMA N 2, de (enero??) de 2002.
73 La Comisin Sibina reconoca en marzo del 2001 un retardo en la actuacin de trmites y quejas, p.123.

Si bien es necesario que un rgano sea clere y eficaz. Tambin es cierto que no
por buscar dichas virtudes, se debe acelerar inadecuadamente la labor.
Seguramente se nos pueda acusar de una evaluacin frgil de este problema,
pero lamentablemente tendremos que responder que resulta complicado
profundizar en la labor de un rgano que no cuenta con un adecuado sistema de
informacin interno, y cuyas estadsticas evalan la productividad y no la calidad
del trabajo realizado. Estas dos situaciones son remediables y creemos que con
acciones nacidas desde el propio rgano como por ejemplo la creacin de la
Gaceta de la OCMA, publicacin del la Oficina Central, la actual administracin
da muestras de su deseo de acercar la institucin a la ciudadana. Esperemos
pues, que esta medida sea complementada por otras que busque la misma
finalidad.
RESOLUCIONES FORMULADAS POR LA JEFATURA OCMA,
UPD, USP y UOM
Enero 2002
Imponiendo Sancin
153
Proponiendo suspensin
02
Proponiendo separacin
03
Proponiendo destitucin
00
Archivo
176
Resoluciones varias
233
Total
567
Fuente: Gaceta de la OCMA, enero del 2002
EXPEDIENTES EN TRMITE PENDIENTES DE RESOLUCIN
OCMA enero 2002
En la jefatura de la OCMA
En la Unidad Procesos Disciplinarios
En la unidad Operativa Mvil
En la Unidad de Supervisin y
proyectos
Total
Fuente: Gaceta de la OCMA, enero del 2002.
c c)

198
446
323
13
980

Los problemas de organizacin de la OCMA

En casi 10 aos de existencia de la OCMA est ha sufrido tres grandes


problemas, segn los propios gestores de la reforma Judicial: centralismo,
concentracin de funciones y la inexistencia de control preventivo. 74[75]

74 PODER JUDICIAL. Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Lima: Poder Judicial,
199; p.21.

Como seal el Consejo Transitorio del Poder Judicial, la centralizacin de la


labor de control fue una de las principales causas para el descrdito de la Oficina
de Control del Poder Judicial, y luego de la OCMA, que la reemplazo a partir de
1992. As seala que una de las principales causas fue la organizacin centralista
que manejaba hasta 1996, situacin que impeda el adecuado cumplimiento de su
funcin fiscalizadora en los 25 Distritos Judiciales del pas reduciendo esta
funcin a las ocasionales inspecciones y visitas de sus funcionarios, generando
un distanciamiento la poblacin, as como de la inaccesibilidad de los usuarios
para interponer las quejas y denuncias por posibles actos de inconducta funcional
de magistrados.75[76]
El problema de la centralizacin se extendi hasta mediados de la dcada
pasada, cuando se crearon las ODICMA, sobre las que volveremos luego.
Previamente se haban delegado la recepcin de las quejas a las propias
Presidencias de las Cortes Superiores, lo cual si bien disminuyo los costos de
acceso, tambin aumento los trmites, y por ende, dilat la capacidad de
respuesta del rgano Contralor76[77]. No creemos pues, que el problema de la
descentralizacin se haya solucionado con las ODCIMA, por la deficiente
regulacin que existe respecto de sus funciones, la carencia de recursos de
estos organismos, y la combinacin de labores de carcter jurisdiccional y
contralora.
En cuanto a la concentracin de facultades en el jefe de la OCMA, segn el Poder
Judicial otro de los aspectos de esta etapa [inicial] eran las facultades de fallo
concentradas exclusivamente en el vocal Supremo, Jefe de la OCMA. Esto es,
toda accin de control incoada contra cualquier Magistrado o servidor judicial de
cualquier parte del pas, deba ser resuelto por el Jefe de la OCMA 77[78].
Sin embargo est situacin ha variado radicalmente en la actualidad pues como
indica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (en adelante
Informe PNUD), la OCMA acta slo en determinados casos; gran parte de la
actuacin inspectora y disciplinaria la llevan a cabo las Oficinas Distritales de
Control de la Magistratura (ODICMA), de manera que nicamente algunos casos
quedan bajo la jurisdiccin de la Oficina central: aquellos referentes a faltas muy
graves que pueden acarrear la separacin o destitucin 78[79]. Esta situacin,
resulta tan inconveniente como la primera, sobre todo cuando lo que se debe
buscar es un proceso sencillo, eficaz y unificado, donde participe un nico
75 CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Informe Final. Comisin de Investigacin
Planificacin de Polticas de Moralizacin, Eticidad y Anticorrupcin. Lima, 2001; p. 136-137.
76 ibid, op. cit.; p. 22.
77 Ibid. loc cit.
78 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. op.cit.; p.81.

gobierno de control, evitndose la dispersin de la potestad de sancin. Lo que


debera buscarse es que el rgano de control concentre estas funciones, las que
debern estar distribuidas entre sus rganismos, debiendo tener estos una
presencia descentralizada.
El problema de la falta de control posterior, se originaba en la sobrecarga
generada por la centralizacin y la acumulacin de funciones en el Jefe de la
OCMA. As, se impeda el desarrollo de mecanismos de control preventivo
limitndose a la investigacin de las presuntas irregularidades cometidas 79[80].
Esta situacin fue uno de los problemas que en la ltima reforma judicial tambin
se busc solucionar, en cuanto a los sistemas de control de la magistratura. Por
ello se realizaron distintas actividades como cursos de capacitacin y
autocapacitacin, rotacin del personal administrativo, campaas ciudadanas de
control, campaas contra el tinterillaje, etc. 80[81]
Todo este inters en el desarrollo de estas actividades de prevencin al parecer
fue uno de los factores que origin el descuido de la actividad investigadora y
sancionadora. Mientras que en el ao 1996 se resolvieron en la Sede Central de
la OCMA, 4175 procedimientos disciplinarios y en ao siguiente 2969
expedientes, los aos 1998 y 1999 nicamente se resolvieron 517 y 1751 casos.
Si bien est disminucin se debe a distintos factores como la modificacin de las
funciones de la OCMA y la aparicin de las ODICMA, lo cierto es que estas
instituciones olvidaron promover la reforma y la reestructuracin de los
procedimientos disciplinarios, y se preocuparon ms por el control preventivo.
CUADRO DE MEDIDAS DISCIPLINARIAS EFECTUADAS POR LA OCMA
Sancin disciplinaria
1996
1997
1998
1999
Total
Apercibimientos
1088
1136
45
409
2678
Multas
432
331
21
74
858
Suspensin
162
109
34
76
381
Separacin
47
-4
2
53
Destitucin
46
89
43
76
254
Abstencin
---42
42
Sub Total
1775
1665
147
679
4266
FINALIZACION DEL TRAMTE DE CONTROL POR OTRO TIPO DE
RESOLUCIONES
Absolucin/archivo
1358
658
124
525
2665
Archivo/omisin
729
278
47
400
1454
Prescripcin
156
106
6
5
273
79 Ibid. Op. cit. p. 23.
80 CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Informe de la Comisin de Investigacin
Planificacin de Polticas de Moralizacin, Eticidad y Corrupcin. 2001.

Caducidad Carece de
146
262
29
32
469
objeto
Otros
11
-164
110
285
Sub- total
2400
1304
370
1072
5146
Total
4175
2969
517
1751
9412
Fuente: PODER JUDCIAL. La reforma Jurisdiccional en el Per. Un impulso al
tercer milenio. Lima 2000. p.239
No estamos asumiendo con esto que no debera desarrollarse una actividad
preventiva de lucha contra la corrupcin. Sin embargo, los esfuerzos de los
rganos sancionadores e investigadores como lo son la OCMA y las ODICMA, no
pueden relegar esas actividades por la labor preventiva, como ha venido
sucediendo. Sobre todo si tomamos en cuenta los problemas que actualmente
sufren al respecto los rganos de control: tanto la OCMA como las ODICMA, no
cuentan con el nmero de magistrados necesarios para realizar su labor y sufren
altas de altas posibilidades de la prescripcin de los procesos en trmite. As lo
sealamos al ver lo relativo a los rganos de lnea de la Sede Central o Jefatura
de la OCMA.
Este problema se debe a los pocos jueces titulares que existen en el Poder
Judicial, lo cual impide cubrir todas las plazas vacantes. Por ello, reiteramos que
la mejora del modelo de control no pasa por disear nicamente un procedimiento
disciplinario simple y eficiente, o por establecer mecanismos de trasparencia en
l. Es necesario que adems, se realicen una serie de reformas que escapan al
diseo de un modelo de control pero que sin embargo lo afectan. El tema
presupuestal, la independencia de los jueces, la capacitacin de ellos, etc., son
cuestiones que terminan influyendo en la labor de control de los jueces. Por lo
tanto, sostenemos que la lucha contra la corrupcin est ntimamente ligado con
un proceso de reforma, pero no administrativa, sino estructural y estatutaria.
A modo de conclusin, hemos visto que el trabajo de la OCMA no ha sido estable
en su ejecucin. La serie de modificaciones a su Reglamento, quitndole
atribuciones y modificando su estructura, han sido una constante durante el
periodo de la reforma judicial pasada. Actualmente la situacin ha variado. Sin
embargo, no se han solucionado mucho de los defectos sealados y parece
existir despreocupacin sobre el trabajo de la Oficina de Control por parte de las
altas autoridades del Poder Judicial.
4

2.2.4

Las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura

Como anunciamos anteriormente, la necesidad de descentralizar la actividad de la


OCMA, llev a los forjadores de la Reforma Judicial a crear las ODICMA. El
sustento legal de esta institucin est en el artculo 104 de la LOPJ que
establece como potestad del Consejo ejecutivo del Poder Judicial, la atribucin de
crear Oficinas Descentralizadas del Control de la magistratura, que abarcan uno

o ms distritos judiciales, fijando su mbito de competencia as como sus


facultades de sancin (artculo 104 de la LOPJ).
Es as como, ante la suspensin de la vigencia del Consejo Ejecutivo, el rgano
encargado de desarrollar la reforma administrativa en el Poder Judicial, la
desaparecida Comisin Ejecutiva del Poder Judicial 81[82] , estableci la creacin de
las ODICMA en todos los distritos judiciales de la Repblica, estableciendo que
los Presidentes de las Cortes Superiores las presidan y dirijan, supervisando y
controlando la conducta funcional y idoneidad en el desempeo del cargo de
magistrado (tambin para el caso de los auxiliares jurisdiccionales), en
coordinacin con la OCMA (es decir, la Sede Central) y con la Comisin
Ejecutiva.
As, los presidentes de la Cortes Superiores se transformaron adicionalmente en
Jefes de las ODICMA, gracias a lo cual asumieron funciones de fiscalizacin
(visitas judiciales ordinarias y extraordinarias a las dependencias judiciales,
operativos de verificacin inmediata de actos de corrupcin y apertura de
investigaciones por mandato del Jefe de la OCMA o cuando por cualquier medio
se entere de actos, hechos o circunstancias que constituyan indicios de
irregularidades), y disciplinarias (impone sanciones de apercibimiento y multa,
propone la separacin, destitucin y separacin) 82[83]. La intervencin del Jefe de
la OCMA en el proceso disciplinario interno ser evaluado en la seccin 4.
Las ODICMA tienen como rganos de lnea los siguientes (artculo 8 del
Reglamento de Organizacin y Funciones de la OCMA):
a a)
La Comisin Distrital de Control de la Magistratura; integrada por el
vocal decano, quien la preside en adicin a su funcin jurisdiccional (es decir,
no asume el cargo a dedicacin exclusiva), salvo que el jefe de la OCMA
atendiendo a las estadsticas, determine su dedicacin exclusiva 83[84].
Asimismo la integran un juez especializado o mixto y un juez letrado.
La CODICMA tiene como funciones practicar las visitas judiciales que el Jefe
de la ODICMA disponga, de acuerdo al rol establecido por ste en

81 Resolucin Administrativa N 074-CME-PJ.


82 Reglamento de organizacin y Funciones de la OCMA, artculo 12.
83 Segn Resolucin Administrativa N 127-CME-PJ, del 26 de mayo de 1996, las CODICMA de Lima,
Callao, Arequipa, Cuzco y la Libertad (los distritos judiciales ms grandes del pas), laborarn a dedicacin
exclusiva (artculo 3 de la Resolucin).

coordinacin con el Jefe de la OCMA. Adems, investiga y propone al Jefe de


la ODICMA, las sanciones disciplinarias para los magistrados y/o auxiliares
jurisdiccionales por el incumplimiento de sus deberes funcionales.
b b)
El Equipo Especial; integrado por un grupo de magistrados judiciales
designados por el Jefe de la ODICMA, cuyo nmero es determinado por las
necesidades del servicio84[85]. Este Equipo tramita las quejas remitidas por el
Jefe de la OCMA, acta las pruebas de oficio destinadas al mejor
esclarecimiento de los cargos imputados al juez, y emite el informe respectivo
al final de sus investigaciones, sugiriendo la imposicin de sanciones o el
archivo del proceso. La actuacin de los miembros del Equipo especial y no
colegiado por lo cual, cada uno de los magistrados individualmente ejercita
estas atribuciones.
Finalmente, cada ODICMA tiene como rgano de apoyo a una Oficina de Imagen
Institucional Distrital, que tiene como misin principal, recibir las quejas que los
litigantes presenten en contra jueces y funcionarios jurisdiccionales.
El trabajo de las ODICMA a escala nacional no ha sido uniforme, aunque debe
reconocerse la importante labor realizado en lo referente al control preventivo a
travs de la realizacin de cursos, seminarios, operativos sorpresa, etctera. Sin
embargo, de los informes remitidos por las Cortes Superiores y de las
Resoluciones de la Comisin Ejecutiva, la Secretara Ejecutiva, por los
presidentes de Corte Superior, y entrevistas con integrante de la CODICMA y
personal de la OCMA, el Consejo Transitorio reconoci la existencia de los
siguientes problemas y anomalas:

La ausencia de planificacin por parte de la OCMA sobre polticas y


estrategias de control que deben seguir las ODICMA.

Ausencia de planes de prevencin contra la corrupcin coordinados


con las ODICMA.

Las ODICMA realizan planes de control de manera independiente, sin


sujetarse a un plan nacional del Poder Judicial en materia de moralizacin y
anticorrupcin, incluso algunas ODICMA no realizan ninguna planificacin.

Dismil organizacin de las ODICMAS en los diversos distritos


judiciales de la Repblica.

Ejercicio de la funcin contralora por un corto periodo en las ODICMA,


lo que no permite la ejecucin de planes operativos eficaces y eficientes.

84 En el caso del distrito Judicial de Lima, no son ms de diez magistrados que conforman el Equipo,
numero que parece ser reducido si tomamos en cuenta la cantidad de denuncias o quejas presentadas. Ello
a nuestro parecer, estara originando una revisin muy superficial de los casos que conocen.

Deficiencia en la designacin del Jefe de la ODICMA. Debera ser


designado por la Sala Plena de la respectiva Corte Superior.

Deficiencia en la designacin de magistrados contralores de la


ODICMA. Deberan ser propuestos por el Jefe de la ODICMA a la OCMA.

Falta de regulacin respecto de la intervencin de la OCMA en asuntos


detectados o que hayan prevenido las ODICMA. 85[86]

Gracias a los defectos descubiertos, el Consejo Transitorio ha sealado la


necesidad de desarrollar una serie de estrategias respecto a la labor de las
ODICMA y la descentralizacin de la funcin contralora, las que compartimos
plenamente. Estas son:

Planificacin central de las polticas y estrategias de control preventivo,


concurrente y posterior, sobre la base del informe situacional y propuestas que
proporcione la respectiva ODICMA.

Elaboracin de protocolos o manuales de intervencin e investigacin


para los magistrados controladores de las ODICMA.

Facilitacin por la OCMA a las ODICMA de apoyo tcnico y logstico


para la ejecucin de las polticas y estrategias de control.

Actualizacin o elaboracin de los Reglamentos y Manuales de


organizacin y Funciones de las ODICMA, Cortes Superiores y Organos
Jurisdiccionales

Propiciar que las ODICMA elaboren una ficha histrica de cada rgano
jurisdiccional y magistrado de su Distrito Judicial.86[87]

Sin embargo, creemos que tambin es necesario ampliar el tiempo de mandato


de los magistrados de las CODIMA y los equipos especiales. Es necesario una
estancia ms prolongada, no solo por que deben poder adecuarse y planificar su
labor a largo plazo, sin tambin para evitar la frecuente rotacin de magistrados.
Asimismo, el tema de la falta de recursos y personal es de urgente solucin.
5

2.2.5
El Proyecto Especial de Lucha Integral Contra La
Corrupcin en el Poder Judicial (PELICC)

Mediante resolucin publicada el 19 de septiembre de 1998, la Comisin Ejecutiva


del Poder Judicial (CEPJ) cre el "Proyecto Especial de Lucha Integral Contra la
Corrupcin en el Poder Judicial" (PELICC), como rgano especializado de apoyo
de la OCMA, cuya organizacin estuvo destinada a combatir activamente, con los
medios ms calificados y en el plazo ms breve la corrupcin en este Poder del
Estado, hasta reducirla a niveles menores 87[88]. La Resolucin Administrativa del
Titular del Pliego del Poder Judicial N 417-98-SE-TP-CME-PJ, seal como
fecha de inicio de las funciones del PELICC, el da 1 de Julio de 1998.
85 CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Op. Cit.; p.115-116.
86 CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Op. Cit.; p.118.

Segn los considerandos de la resolucin Administrativa N 739-98-CME-PJ, el


proyecto se era una medida que buscaba implementar la Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin.
El Proyecto dependa econmica y administrativamente de la Secretara Ejecutiva
de la CEPJ, especficamente de la Gerencia General 88[89]. El procedimiento
funcional del PELICC debe estar bajo la direccin tcnica de la jefatura Suprema
de la OCMA, encargada de combatir la corrupcin en el Poder Judicial 89[90].
Segn el Poder Judicial, el PELICC tuvo como objetivo general la reduccin de los
actos de corrupcin en el Poder Judicial, como rgano de Apoyo a la OCMA, y
como objetivos especiales: lograr que todas las demandas de investigacin de
actos de corrupcin sean oportunas y adecuadamente atendidas; generar la
conviccin de que todos los actos de Corrupcin son punibles, aplicndose
sanciones drsticas y el consiguiente rechazo de la sociedad; y promover valores
de lucha integral contra la corrupcin dentro de la Administracin de Justicia y la
ciudadana.
El PELICC particip con la OCMA en la investigacin y captura de elementos
corruptos que venan desacreditando la buena imagen que debe brindar al pas el
Poder Judicial; llmese Magistrados, Secretarios u otros servidores de esta
Institucin. Asimismo se efectuaron intervenciones y capturas de elementos
corruptos en el sector pblico (Ministerios) en coordinacin y/o colaboracin con
la Polica Nacional.
Las denuncias o quejas presentadas a la OCMA o por intermedio de la Secretara
Ejecutiva de la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial y que son derivadas al
PELICC, eran analizadas en la Gerencia de Investigacin y luego de las acciones
correspondientes, se formulaba el informe respectivo.

87 Fundamento de la resolucin que crea el PELICC. Citado por la Representacin Permanente del Per
ante la Organizacin de Estados Americanos al absolver las preguntas del Cuestionario sobre la ratificacin
e implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, elaborado por el Grupo de Trabajo
sobre probidad y tica Cvica. Mayo del 2000. Documento extrado de: www.oas.org.
88 Con Resolucin Administrativa del Titular del Pliego del Poder Judicial N 025-99-SE-TP-CME-PJ, se resuelve en su
artculo nico: "Establecer que la Gerencia General es el Organo de Lnea de la Secretara Ejecutiva de la Comisin
Ejecutiva del Poder Judicial, del cual depender econmica y administrativamente el Proyecto Especial de Lucha
Integral Contra la Corrupcin (PELICC) del Poder Judicial".

89 La Resolucin Administrativa del Titular del Pliego del Poder Judicial N05-99-SE-TP-CME-PJ, establece
que la Gerencia General es el rgano de Lnea de la Secretara Ejecutiva de la Comisin Ejecutiva del Poder
Judicial, del cual depender Econmica y Administrativamente el Proyecto Especial de Lucha Integral Contra
la Corrupcin (PELICC).

En la actualidad, aunque no se ha anunciado su finalizacin, en la prctica el


Proyecto ha sido desarticulado en su totalidad. Esa fue la afirmacin realizada por
el doctor Ramiro de Valdivia Cano, actual jefe de la OCMA, al consultrsele sobre
la colaboracin que el proyecto brindaba a su institucin.
El trabajo del PELICC fue muy productivo. Durante su vigencia se hicieron
pblicos a travs de los medios de comunicacin que recibieron el apoyo de la
ciudadana. Sin embargo, los procedimientos casi policiacos recibieron una fuerte
crtica pues se consideraba que se estaba vulnerando la independencia del juez.
Adems, se denunciaba que los casos expuestos al pblico, solamente eran
aquellos de menor relevancia, donde participaban agentes judiciales de los
primeros escaos de la funcin judicial (secretarios de juzgados, jueces de paz y
especializados, y muy raramente, jueces superiores). Ambas afirmaciones son
ciertas.
La existencia del PELICC garantiz a la OCMA el apoyo necesario para el
desarrollo de sus actividades. Eso parece innegable a pesar de las criticas que
hemos reseado. Sin embargo, lo que no se entiende es por que crear un
proyecto especial contra la corrupcin, cuando lo ideal hubiera sido mejorar
capacidad de la OCMA y ODICMA. La posible razn fue que, debido a que este
dependa de la Gerencia del Poder Judicial, la misma que durante el proceso de
reforma judicial estaba subordinada a la Comisin Ejecutiva controlada por el
gobierno de Fujimori, con lo que se busc mediatizar la labor del PELICC a los
intereses del gobierno de turno.
6

2.2.6

El Consejo Nacional de la Magistratura

Los consejos de la magistratura surgen como una iniciativa europeo continental


en las postrimeras de la segunda guerra mundial, buscando ser una alternativa
en relacin al gobierno de los jueces. El modelo europeo de gobierno de los
jueces imperante hasta ese entonces, encargaba los aspectos ms importantes
de la seleccin, nombramiento y fiscalizacin de los rganos jurisdiccionales a
una dependencia del ejecutivo, es decir, el ministerio de justicia 90[91]. Por lo tanto,
los Consejos surgen con la principal misin se asegurar a la magistratura aquella
independencia necesaria para la existencia de una verdadera separacin de
poderes, a travs de asuncin de las funciones relacionadas al gobierno de los
jueces.
a a)

La formacin del Consejo Nacional de la Magistratura peruano

La historia constitucional peruana seala que el primer antecedente del Consejo


Nacional de la Magistratura, (en adelante CMN) fue el Consejo Nacional de
Justicia, creado por Decreto Ley N 18060, del 23 de diciembre de 1969, por el
gobierno revolucionario de Juan Velazco, como respuesta a la regulacin de la
Carta Constitucional de 1933 sobre la designacin de magistrados. Las
principales caractersticas de este Consejo eran sus atribuciones y la forma de su
90 FIX-ZAMUDIO, Hector y Hector FIX-FIERRO. loc. cit.

composicin. Era el organismo encargado de seleccionar a los magistrados de


todo el Poder Judicial, con excepcin de los jueces de paz.
Dicho ordenamiento fue modificado por el Decreto Ley N18,831 de 13 de abril de
1971, Ley Orgnica del Consejo Nacional de Justicia, complementada por el
Decreto Ley N 18985, del 12 de octubre del mismo ao, y el Reglamento del
Consejo de 23 de noviembre. De acuerdo con dicha legislacin, el citado Consejo
Nacional de Justicia se integraba con diez delegados: dos del Poder Ejecutivo;
dos del Poder Legislativo; dos del Poder Judicial; uno de la Federacin Nacional
de colegios de Abogados; uno del Colegio de Abogados de Lima y uno por cada
Programa Acadmico de Derecho de las dos Universidades Nacionales ms
antiguas.
Las facultades de ese organismo eran muy amplias. Le corresponda, por
ejemplo, elegir a los magistrados del Poder Judicial de la Repblica, a los
magistrados del llamado fuero agrario y a los del fuero privativo del trabajo, con
excepcin de los jueces de paz no letrados, as como a los jueces coactivos, los
que deban reunir los requisitos de la entonces vigente Ley Orgnica del Poder
Judicial para los jueces de primera instancia. Tambin era potestad del Consejo
evaluar la labor de los magistrados del Poder Judicial, a excepcin de los jueces
de paz no letrados, y de oficio o a instancia de parte, deba iniciar proceso
disciplinario en contra de los magistrados del Poder Judicial, de los fueros agrario
y del trabajo y de los jueces coactivos, con excepcin de los jueces no letrados.
Asimismo, deba estudiar y proponer la reforma de los cdigos y leyes orgnicas
que le solicitaran los poderes del Estado, para lo cual actuara directamente sobre
las comisiones que se constituyeran o que el propio consejo propusiera para
dicho fin, solicitando al Poder Ejecutivo las medidas conducentes a acelerar la
labor de las citadas comisiones.
b b)
El Consejo Nacional de la Magistratura en la Constitucin de
1979
El Consejo Nacional de Justicia, cumpli con sus funciones hasta la entrada en
vigor de la Constitucin de 1979, que creo el Consejo Nacional de la Magistratura,
regulndolo a travs de los artculos 245 a 249, 91[92] desarrollados por la Ley
Orgnica de los Consejos de la Magistratura 92[93], expedido el 30 de enero de
1981, previa revisin de la Comisin Permanente del Congreso y con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
De acuerdo con estas disposiciones constitucionales y legislativas, el Consejo
Nacional de la Magistratura estaba integrado por el Fiscal de la Nacin, que lo
91 Constitucin de 1979. Ver : www.cajpe.org.pe/rij.
92 Decreto Legislativo N 25 (01 de febrero de 1981). Norma derogada por la Dcima Disposicin
Transitoria y Final de la Ley 26397, Ley Orgnica del Consejo de la Magistratura, publicada el 6 de diciembre
de 1994 (modificada por la Ley N 27466, del 18 de mayo del 2001).

presida; dos Consejeros designados por la Corte Suprema de Justicia; un


miembro nombrado por la Federacin Nacional de Colegios de Abogados del Per
y otro por el Colegio de Abogados de Lima; y dos consejeros elegidos por las
facultades de derecho de la Repblica, entre quienes tuvieran las mismas
calidades requeridas para ser magistrados de la corte, pero sin estar sometidos al
lmite de edad mxima de stos. Todos los consejeros, salvo el Fiscal de la
Nacin que por vez primera fuera designado por el presidente de la Repblica,
desempeaban su cargo por un perodo de tres aos sin reeleccin inmediata, y
adems no estaban sujetos a mandato imperativo alguno por parte de las
entidades que los designaban, las cuales tampoco podan revocar el mandato
respectivo.
En cuanto a las atribuciones, la Constitucin y su Ley Orgnica le otorgaban al
Consejo Nacional de la Magistratura la facultad de proponer al presidente de la
Repblica el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
de las Cortes Superiores, as como de los fiscales ante dichos organismos, y
presentar las propuestas que le fueran trasmitidas por los Consejos Distritales de
la Magistratura para la designacin, por el mismo titular del Ejecutivo, de los
jueces de primera instancia y de paz letrados de los respectivos distritos judiciales
(artculo 28, incisos a) y b) de la Ley Orgnica). Esta posibilidad era, para DE
BELAUNDE, una muestra de la falta de autonoma del Poder Judicial frente al
poder poltico, pues una de las razones, ms no la nica, de esta falta de
independencia ha sido la intervencin de los poderes polticos en el
nombramiento de los jueces.93[94]
Dichas proposiciones deban efectuarse de acuerdo con el procedimiento
reglamentado por el artculo 29 de la mencionada Ley Orgnica, es decir,
mediante convocatoria a concurso de mritos, y con los resultados que se
obtuvieran, el Consejo Nacional deba fijar la terna de candidatos idneos para el
cargo postulado, terna que se enviaba al presidente de la Repblica para que
designara al magistrado respectivo, pero tratndose del nombramiento de vocales
de la Corte Suprema y fiscales ante la misma, dicho nombramiento deba
someterse a ratificacin del Senado. Adems, el fiscal de la Nacin, que presida
el citado Consejo Nacional de la Magistratura, deba ser designado por el mismo,
de acuerdo con el artculo 246 de la Carta Fundamental, segn se ha dicho.
Como vemos, el Consejo no poda imponer sanciones disciplinarias, ya que
nicamente le corresponda tramitar las denuncias que se formularan sobre la
actuacin de los magistrados ante la Corte Suprema de Justicia, a fin de que esta
ltima decidiera sobre las sanciones disciplinarias, o bien comunicarlas al Fiscal

93 DE BELAUNDE, op. cit. p.105.

de la Nacin si exista presuncin de delito en los trminos del artculo 249


constitucional.

Los Consejos Distritales de la Magistratura

La Constitucin tambin creo los Consejos Distritales de la Magistratura,


presididos por el Fiscal mas antiguo de la Corte y dos representantes elegidos por
el Colegio de Abogados de la jurisdiccin. Estos Consejos no tena una estructura
permanente94[95], sino que se integraban en cada oportunidad en que fuera
necesario proponer un juez de primera instancia, un fiscal ante un juzgado de la
misma categora o de instruccin, o bien un juez de paz letrado del distrito judicial
respectivo (artculo 247 de la Constitucin). Se componan dichos consejos del
fiscal ms antiguo del distrito judicial correspondiente; de los dos magistrados de
mayor antigedad de la respectiva Corte Superior; y de dos consejeros
designados por el colegio de abogados de la jurisdiccin (artculo 37 de la Ley
Orgnica).
Las funciones de los Consejos Distritales estaban concentradas a elevar las
propuestas al Consejo Nacional para el nombramiento de los jueces de primera
instancia y de paz letrados del respectivo distrito judicial, as como de los fiscales
de los juzgados de primera instancia y de instruccin, para lo cual deban seguir
un procedimiento similar al establecido para el Consejo Nacional de la
Magistratura, por lo que se refiere al concurso de mritos de los aspirantes a
dichos cargos (artculo 40 de la Ley Orgnica).
Esta primera experiencia con los consejos de la magistratura sirvi para introducir
en su conformacin a representantes de la sociedad civil. Hablamos de los
representantes de las organizaciones profesionales de abogados y las facultades
de derecho (en el caso de los consejos distritales aparecen nicamente los
representantes de las agremiaciones de abogados), quienes a travs de sus
representantes han logrado participar del proceso de conformacin de uno de los
ms importantes rganos del Poder Judicial, como es la Corte Suprema.
Sin embargo, an quedaba por lograr la participacin de la ciudadana en la
eleccin de todos los jueces. Si bien es cierto que no estamos ante una
participacin directa del ciudadano, ello es preferible por ser de carcter tcnico el
proceso de eleccin y nombramiento, lo que hace necesario que sean actores

94 El artculo 36 de la Ley Orgnica era claro en sealarlo: Los Consejos Distritales se integrarn en cada
oportunidad que, segn ley, sea necesario proponer un Magistrado de Primera Instancia, un Fiscal ante un
Juzgado de Primera Instancia o de Instruccin, o un Juez de Paz Letrado del respectivo Distrito Judicial.

especializados de la sociedad civil los que participen del mismo y toda la sociedad
en su conjunto.
c c)

El actual de Consejo Nacional de la Magistratura

Como inicio del proceso de retorno a la democracia despus del golpe de estado
de 1992, el presidente Alberto Fujimori promulg la nueva Constitucin peruana.
La nueva Norma Fundamental implic varios cambios en la composicin,
atribuciones y estructura del Poder Judicial.
As por ejemplo, los Consejos Distritales, que intervenan en el proceso de
nombramiento de los jueces fueron eliminados de la regulacin constitucional y se
evito incluir cualquier tipo de participacin del Ejecutivo y el Parlamento en el
nombramiento y seleccin de los jueces, quedando todo en manos del CNM. Al
mismo tiempo, la conformacin del Consejo sufri cambios importantes como la
exclusin se su composicin del Fiscal de la Nacin y la reduccin de la
representacin de la Corte Suprema a un Consejero 95[96].
Pero fue en lo referente a sus funciones donde el CNM vio los ms grandes
cambios. La nueva Carta Magna estableci cuatro funciones para el CNM. El
artculo 154 establece que son funciones de Consejo el nombrar, previo
concurso pblico de mritos y evaluacin personal, a los jueces y fiscales de
todos los niveles (dichos nombramientos requieren el voto conforme de los dos
tercios del nmero legal de sus miembros; ratificar a los jueces y fiscales de todos
los niveles cada siete aos); aplicar la sancin de destitucin a los vocales de la
Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la
Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las
instancias; y extender a los jueces y fiscales el ttulo oficial que los acredita.
Adems, dentro del articulado de la Constitucin de 1993 se ha establecido otro
tipo de atribuciones que tradicionalmente no han sido propias de los CNM como
son el nombramiento del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE)96[97] y al Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
(RENIEC)97[98], ambas instituciones integrantes del Sistema Electoral peruano,
procedimientos que no abordaremos por escapar a los objetivos del estudio.
De este modo, a diferencia de la Constitucin de 1993, es el CNM el que realiza
directamente los procedimientos de seleccin y nombramiento de jueces y
95[96] Al respecto, ver el Artculo 155 de la Constitucin de 1993 (www.cajpe.org.pe/rij).
96[97] Artculo 182 de la Constitucin de 1993. As por ejemplo, el controvertido ex jefe de la OCMA, uno de
los implicados en el fraude electoral del 2000, fue removido de su cargo por el Consejo (Resolucin N 019PCNM). Actualmente, el Jefe de la ONPE, Fernando Tuesta Soldevilla est siendo procesado por el Consejo.
97[98] Artculo 183 de la Constitucin de 1993. El ao 1998, el Jefe de la RENIEC, Julio Vargas Prada fue
removido de su cargo (N 014-PCNM).

fiscales de todos los niveles (antes nicamente propona los nombramientos de


magistrados al Poder Ejecutivo). Adems, se incorpora la figura de la
ratificacin al mandato constitucional, cada 7 aos. Este tema que ha causado
grandes controversias por la potestad discrecional e inmotivada que ejerce el
CNM, lo abordaremos con mayor amplitud ms adelante 98[99].
La actual regulacin constitucional ha diseado al CNM como un rgano
constitucionalmente autnomo, lo que ha llevado a concluir algunos autores que
esta institucin no desempea funciones de gobierno y administracin de los
tribunales, pues dichas funciones se han encomendado a otros rganos,
denominados Consejos Ejecutivos, dependientes de los propios tribunales. 99[100].
Discrepamos de esta afirmacin en cuanto consideramos que, en tanto las
labores que realiza el CNM estn referidas al estatuto del juez (seleccin,
nombramiento, y sancin de los jueces), es decir a la situacin jurdica que a ste
le envuelve, si se est desarrollando funciones de gobierno que, en otro caso,
seran propias de los rganos de Gobierno del Poder Judicial.
El informe final de una Misin del PNUD indica que son aspectos problemticos
respecto del CNM los siguientes y que son necesarios de solucionar:
a a)
La falta de coordinacin de sus competencias respecto de las que
pertenecen a otros rganos de gobierno (como el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial, o la OCMA) o de formacin como la Academia de la Magistratura.
b b)
La composicin del CNM, que no garantiza en forma alguna, que el
Consejo se configure como un rgano formado por personas competentes en
materias judiciales o al menos jurdicas. La regulacin constitucional no exige
calificacin jurdica alguna a los Consejeros, siendo por lo menos seis
Consejeros los que no necesariamente pueden pertenecer al mundo del
Derecho.100[101]
Ambas observaciones nos parecen atendibles y compartimos la apreciacin
respecto de su importancias. Sin embargo, creemos tambin es necesario
solucionar una serie de problemas que se presentan en la organizacin y
funciones del CNM para que este pueda servir adecuadamente a su labor:
98 Existe gran controversia por determinar la naturaleza jurdica de las ratificaciones, pues muchos
especialistas consideran que se trata de una sancin y por tanto debera respetarse todas las garantas del
debido proceso. Sin embargo, para el presidente del CNM hasta marzo del 2002, Jorge Angulo Iberico, la
ratificacin no tiene esta naturaleza sino que se trata de una cuestin de confianza. El problema se agrava
por cuanto la propia constitucin en su artculo 154 inciso 2, indica que el procedimiento de ratificacin es
independiente de las medidas disciplinarias.
99 FIX-ZAMUDIO, Hector y Hector FIX-FIERRO. loc cit.
100 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), op. cit., p.79

Aumentar el nmero de sus miembros, buscando mayor intervencin


de la Sociedad Civil. As por ejemplo, la Comisin de Bases de la Reforma
Constitucional, creada por el gobierno de Valentn Paniagua, plante que
fueran dos los representantes de las universidades.

Eliminar la facultad del Consejo de ratificar a los magistrados del Poder


Judicial y el Ministerio Pblico. Como veremos ms adelante, al evaluar
especficamente este proceso, con un correcto sistema de control disciplinario
y una evaluacin permanente de los jueces, se hace innecesario este
procedimiento.

Mejorar el procedimiento de seleccin de los magistrados. Si bien no


ha sido la finalidad de este trabajo. Al revisar reglamento de seleccin de
nuevos magistrados se ha encontrado una serie de incoherencias, que deben
ser solucionadas.

Implementar un sistema de eleccin de los miembros suplentes. Hasta


el momento no existe tal procedimiento.

Revisar el sistema de remocin de los miembros de CNM. Actualmente,


el artculo 157 deja en manos del Congreso esta facultad. Este rgano podr,
con el voto conforme de los dos tercios de sus miembros, destituir a un
consejero que haya cometido una falta grave. Sin embargo, ni la constitucin
ni la Ley Orgnica establecen lo que se debe entenderse por falta grave.

Revisar la reglamentacin de los distintos procesos disciplinarios para


lograr mayor coordinacin con los dems rganos que se relacionan con sus
funciones, especialmente con los rganos del Poder Judicial que intervienen
en el proceso de control disciplinario.

A continuacin presentamos un cuadro con estadsticas sobre el nmero de


magistrados que han sido destituidos a nivel nacional:
MAGISTRADOS DETITUIDOS A NIVEL NACIONAL POR EL CNM
Ao
Poder Judicial
Ministerio Pblico
Total
1995
13
--13
1996
32
02
34
1997
18
02
20
1998
06
--06
1999
08
02
10
2000
06
--06
2001
02
--02
2002
06
01
07
TOTAL
Elaboracin: CAJ. En base al oficio N 0768-2001-P-CNM. La informacin
sobre los aos 2001 y 2002, proviene de la pgina web del CNM.
MAGISTRADOS DESTITUIDOS PR EL CNM
Por jerarqua (1995-2000)
JERARQUIA
N SANCIONADOS
Jueces provisionales
45
Jueces suplentes
6

Jueces titulares
16
Vocales provisionales
9
Vocales titulares
7
Fiscales provinciales titulares
4
Fiscales provinciales adjuntos
2
TOTAL
89
Fuente: Comisin de Investigacin Planificacin de polticas de Moralidad,
Eticidad y Anticorrupcin, informe final, p.77.
3 3.

La corrupcin normativa en el control disciplinario

El Poder Judicial peruano supone un sistema de control que busca asegurar que
los jueces cumplan con su funcin. Sin embargo, como vimos en el acpite
anterior, la intervencin de tantos rganos en la ejecucin de una misma labor es
una de las causas que han impedido al sistema de control, cumplir cabalmente
con su funcin, y muy por el contrario, haberse convertido en uno de los
principales obstculos para lograr la independencia del juez, y uno de los
principales generadores de jueces parcializados e ineficientes.
En general, el problema de la inadecuada y obsoleta organizacin judicial no es
nuevo. Cuando Javier DE BELAUNDE evala los antecedentes del ltimo proceso
de reforma judicial, considera como uno de los principales problemas crnicos de
la justicia en el Per la obsolescencia e irrazonabilidad organizativa del Poder
Judicial que llevo por ejemplo, a que un juez civil en Lima sea responsable de
5000 procesos al mismo tiempo101[102]. ste y otros factores, dice DE BELAUNDE,
explican el fenmeno de corrupcin sistmico.
Sin embargo, a las tradicionales contradicciones que ha tenido la organizacin del
Poder Judicial y que han influido en el control disciplinario, a partir de la dcada
de los 90s debe agregarse la influencia del proceso de reforma judicial que
propuls el gobierno de Alberto Fujimori, y que no fue mas que un proceso de
corrupcin normativa de alta nocividad social que termin por socavar los
cimientos del rgano jurisdiccional por sus efectos desinstitucionalizadores.
OLIVERA seala que esta corrupcin se realiza en los niveles normativos y
legislativos de la sociedad en su conjunto e implica la gestacin de normas
dolosas por intereses creados (cremaststicos o de poder), afectando las reglas
de juego social as como intereses colectivos y/o la moral social objetiva 102[103].
Este tipo de corrupcin puede llegar a afectar seriamente la institucionalidad
democrtica y en el Per, el mejor ejemplo de ello es el proceso de reforma
judicial. As, agrega OLIVERA, desde 1992 el Congreso y el Ejecutivo con
facultades delegadas, han venido dando un conjunto de leyes de reforma
101 DE BELAUNDE. op.cit; p.106.
102 OLIVERA PRADO, Manuel. Relaciones Peligrosas. Legislacin desinstitucionalizadora y corrupcin en
el Per. Lima: IDL, 1999; p. 15.

institucional (por ejemplo del Poder Judicial y del Ministerio Pblico)


supuestamente justificadas y de beneficio tanto para las instituciones materia de
legislacin as como para la sociedad en su conjunto 103[104]. A continuacin,
trataremos de describir brevemente las consecuencias de este proceso de
desintitucionalizacin del Poder Judicial, en relacin a la responsabilidad judicial
disciplinaria.
1

3.1

La corrupcin normativa del proceso de reforma judicial

Cuando Alberto Fujimori decide romper con el orden constitucional en abril de


1992, busc una serie de justificaciones necesarias para lograr la aceptacin
popular de tal medida. No le fue difcil encontrarlas. Pero fueron dos las
principales: la labor del Congreso y el entorpecimiento de su labor de gobierno; y
los nivel de ineficiencia y corrupcin existente dentro del sistema de justicia.
Ambas circunstancias fueron suficiente justificacin para que la poblacin
aprobara mayoritariamente el golpe de estado. As, Fujimori y su gobierno
propuls en los aos siguientes un proceso de reforma judicial que durar hasta el
ao 2000.
Sin embargo, los primeros efectos de la intervencin poltica del Poder Judicial se
percibieron inmediatamente producido el golpe de Estado. El Gobierno de facto
ces de la carrera judicial a 134 magistrados del Poder Judicial y del ministerio
Pblico; entre ellos, 33 de la Corte Superior de Lima, 8 vocales del Callao, 47
jueces de primera instancia de Lima y 6 jueces de primera instancia del resto del
pas104[105]. En los das posteriores, se continu con el cese magistrados, llegando
inclusive a declarar el amparo improcedente para todos los jueces cesados 105[106].
As, como seala PLANAS, es vlido preguntarse si con stos mtodos abruptos
e inconstitucionales, que cercenan derechos adquiridos por los magistrados y
violan directamente su esfera de autonoma, poda iniciarse una sincera reforma
destinada a proteger derechos fundamentales y garantizar la independencia
judicial106[107]. La respuesta parece caer de madura. Las destituciones de estos
jueces, realizadas en base a acusaciones genricas y sin transparencia, son una
muestra de lo viciado del proceso de reforma o modernizacin judicial. Basta
recordar que uno de los vocales superiores cesados, fue repuesto en su cargo por
Decreto Ley 25524. Ese vocal, nada menos que Alejandro Rodriguez Medrano,

103 OLIVERA PRADO, Manuel. op. cit.; p. 17.


104 PLANAS SILVA, Pedro, El fujimorato. Estudio Poltico-constitucional. Lima: s/n, 1999, p.218
105 Los Ceses se produjeron a travs de los Decretos Ley 25423, 25425, 25442, 25443, 25446, 25471,
25492, 25529, 25563, 25580 y 26118.
106 PLANAS SILVA; Pedro. Ibid, loc. cit.

hoy est preso por haber formado parte de la red de corrupcin de Vladimiro
Montesinos en el Poder Judicial.
Pero, fue adems durante todo el proceso de reforma judicial que se realiz una
serie de cambios destinados a modernizar el Poder Judicial administrativamente,
que solo sirvieron para mediatizar la actividad judicial al servicio de los fines
polticos y particulares del gobierno fujimorista. Para ello, el binomio Parlamento gobierno se sirvi del espectro normativo para dotar de legitimidad a su actividad
de manipulacin del rgano jurisdiccional. As, en 1995, mediante Ley N
26546107[108], se produjo la mayor intromisin y violacin de la independencia
judicial, entendida la necesidad de la existencia de jurisdiccin que impidan al
Legislativo a reglamentar los aspectos vitales de la actividad jurisdiccional.
Esta norma cre la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial que se deca, se
encargara de la modernizacin, reforma y racionalizacin de la gestin
administrativa por 360 das calendario. Sin embargo, esta institucin fue
convertida luego en el vehculo del gobierno de Alberto Fujimori para controlar el
rgano judicial, a travs de la ampliacin de sus funciones, otra vez, usando la
actividad normativa como medio108[109]. La situacin que se supona sera temporal
y excepcional, termin dilatndose en el tiempo, desapareciendo slo por el
desprestigio del dueto fujimorista y la intervencin de la Organizacin de Estados
Americanos, a travs de la formacin de la Mesa de Dialogo 109[110].
La existencia de esta Comisin, y especialmente de su Secretara Ejecutiva 110[111],
sirvi para controlar labor de los jueces, pero tambin la funcin de control sobre
stos. As por ejemplo, por mucho tiempo, las funciones que corresponden a las
Salas Plenas de la Corte Suprema y Cortes Superiores, y al Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial y Consejos Ejecutivos Distritales, fueron asumidas por la Comisin
Ejecutiva, el Presidente de la Corte Suprema y los Presidentes de las Cortes
Superiores, despus de que fuera suspendida la vigencia de los artculos 79, 93
y 94 de la LOPJ, cuyo texto nico y ordenado haba entrado en vigor haca un
ao, referidos a las funciones de los Consejos Ejecutivos, dentro de las cuales se
inclua las facultades sancionadoras disciplinarias.
107[108] Ley N 26546, aprobada el 16 de noviembre de 1995.
108[109] A travs de las Leyes N 26623, del 19 de junio de 1996, y la Ley N 26695, del 2 de diciembre de 1996, se
ampliaron las facultades del la Comisin Ejecutiva, permitindole regular materias de Despacho Judicial, Carrera
Judicial, Estatuto Orgnico del Magistrado, entre otras. Al respecto ver: PEASE GARCIA, Henry. As se destruy el
Estado de Derecho. Congreso de la Repblica 1995-2000. Lima: s/n, 2000; p.20. PLANAS SILVA; Pedro. Ibid, loc. cit.

109 Si bien es cierto que la existencia de la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial fue establecida hasta
1998 y luego hasta el 31 de diciembre del 2000, era presumible que el gobierno del Fujimori ampliara su
vigencia para seguir maniatando la labor de los jueces.
110 Curiosamente la Moralizacin era uno de los cuatro pilares de la estrategia de la Secretaria de la
Comisin Ejecutiva para el proceso de reforma judicial.

Con ello, se logr un control total sobre los jueces pues, al control del ingreso a la
carrera judicial y lo referente a sus remuneraciones, se sumo el dominio del
mecanismo que permita sancionarlos y destituirlos. Situacin que fue
complementada con la facultad de la Comisin Ejecutiva para reglamentar la
actividad de la Oficina de Control de la Magistratura. Prueba de ello es de la
promulgacin del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Oficina de
Control de la Magistratura, se dictaron una serie de modificaciones que
terminaron dejando, bajo el pretexto de problemas de centralismo y concentracin
de funciones, con mnimas facultades al Jefe de la OCMA.
La situacin se vio agravada finalmente cuando el 11 de marzo del 1998, se
aprob la Ley N 26933, que restringa atribuciones del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia disciplinaria y aumentaba las atribuciones de las
Comisiones interventoras. Con esta norma, dice PEASE GARCIA, continu la
poltica sistemtica dirigida a subordinar a los jueces y fiscales a rganos
designados a dedo por el fujimorismo, que les garantizan obediencia de quienes
tienen el deber de actuar con autonoma 111[112]. El mismo autor recuerda que el
origen de la ley se debi a la necesidad de desviar el procedimiento abierto por el
Consejo Nacional de la Magistratura contra un grupo de vocales supremos
encargados de resolver el denominado Caso Novotec (Expediente N 550-96,
Coorporacin Novotec S.A. y Novotec Tacna contra el Banco Central de Reserva
del Per; sobre el pago de una indemnizacin en dlares); por haber firmado una
sentencia sin leerla, segn sealaron ellos112[113].
La Ley N 26933, restringi significativamente la capacidad del Consejo Nacional
de la Magistratura para poder destituir a vocales y fiscales supremos al
establecerse como requisito para un eventual cese en el cargo, la existencia
previa de la sancin por parte de sus instituciones, limitndose la facultad de
iniciar investigaciones de oficio. Se sum a ello, un segundo recorte de facultades
que prcticamente anul cualquier posibilidad de implementar un sistema de
designacin y nombramiento institucionalizado, y la suspensin temporal del
nombramiento de magistrados hasta el ao 2002.
Esta corrupcin normativa realizada para someter y mediatizar el control de la
funcin, origin que magistrados tan controvertidos como Percy Escobar
(recientemente procesado ante el CNM) o Alejandro Rodriguez Medrano
(destituido a travs de un proceso de acusacin constitucional y actualmente en la
crcel acusado de trficos de influencias y otros delitos), o Jorge Beltrn, cuyas
111 PEASE GARCIA, Henry. op.cit; p.20.
112 Los tres vocales supremos eran: Csar Humberto Tinero Cabrera, Lino Roncalla, Pedro Iberico, Manuel
Cerna, Adalberto Seminario, y Feliciano Almeyda. Estos fueron previamente denunciados por la Decana del
Colegio de Abogados de Lima, Delia Revoredo, por falsificar una sentencia. El primero de ellos, luego sera
destituido por el Congreso el 3 de diciembre de 1998. Los dems magistrados, segn el congreso solo
incurrieron en negligencia.

sentencias y actos demostraban su subordinacin flagrante al rgimen


gobernante, no hubiera sido sancionados en la poca 113[114]. Es ms, las
estadsticas que CNM demuestran que durante la etapa de reforma judicial solo
dos vocales superiores por ao fueron destituidos entre los aos 1996 y 2000.
Esta situacin sorprende sobre todo si tomamos en cuenta que cuando el Consejo
Transitorio evalu la situacin de la Corrupcin del Poder Judicial el ao 2001,
concluye que por lo menos el 80% de los jueces participan de la corrupcin
judicial.
stas situaciones ya fueron dejadas de lado luego de que la Comisin Ejecutiva
fue reemplazada por el Consejo Transitorio del Poder Judicial y las facultades del
Consejo fueron respuestas. Pero no debe dejar de mencionarse estos hechos por
que en muchos casos originaron el desprestigio de la funcin de control
disciplinario judicial en general.
Los defectos dejados por la organizacin y normativa que desarroll la Comisin
Ejecutiva respecto de la OCMA an continan y deben ser solucionados. Si bien
ya se han hecho importantes reformas a la LOPJ, como veremos en los apartados
siguientes, en cuanto a la composicin y funciones de los rganos que participan
de la funcin de control, es incomprensible que an no se reforme por ejemplo el
Reglamento de organizacin y funciones de la OCMA. Esta urgencia fue atendida
en julio de 2001, fecha en que se le encargo a dicha institucin elaborar un nuevo
Reglamento. Lamentablemente con el cambio de Jefe de la OCMA, parece que
este encargo no solo ha sido desatendido, sino que no ha sido tomado en
cuenta114[115].
2

3.2
Consecuencias de la corrupcin normativa en la funcin
de control

El Consejo Transitorio del Poder Judicial, descubri una serie de fracasos en lo


que se ha incurri respecto de el desarrollo del sistema de control durante la
reforma judicial. Estas son:

113 La conexin de estos tres magistrados con la corruptela es evidente. Inclusive, existe un vdeo de Jorge
Beltrn recibiendo comentarios, o mas bien instrucciones, de Vladimiro Montesinos sobre cmo resolver el
denominado Caso Yanacocha, que enfrentaba a dos empresas transnacionales, una de ellas
estadounidense. Vdeo N 892. Beltrn Montesinos. 19 mayo 1998. Fecha de exhibicin: 25 enero 2001. El
vdeo fue enviado el 24 de enero de 2001 por el Juez Pea Farfn y se encuentra en el Orden del Da de la
Comisin Permanente. El 13 de febrero de 2001, la Fiscal de la Nacin remiti el mismo vdeo 892, ya
enviado por el Juez Pea Farfn.
114[115] En nuestra visita al actual Jefe de la OCMA, Rmiro de Valdivia Cano, presentamos nuestra
inquietud al respecto, siendo la respuesta del doctor De Valdivia, que no haba recibido ningn informe al
respecto del anterior Jefe, el doctor Guillemro Caballa. Es ms, nos coment que el anterior Jefe, quien
supuestamente era el encargado de iniciar dicha labor, no haba realizado ninguna labor al respecto.

Intervencin poltica de la justicia. Pese a los esfuerzos, el problema de


la corrupcin se encuentra vigente en todos los aspectos de la administracin
de justicia. El proceso de reforma ha contribuido a dinamizar los sistemas de
control, sin embargo, se ha generado una nueva forma de corrupcin originada
en la intervencin poltica de la justicia.
Respecto de este aspecto debemos discrepar con la Comisin de
Investigacin del Consejo Transitorio. Consideramos que el problema de la
intervencin poltica que ha causado impunidad, permitido el digitado de
jueces, y la violacin de los principios de la funcin jurisdiccional, est
presente en la vida del Poder Judicial desde mucho antes. Basta con recordar
el anlisis que hace Luis PSARA en Jueces Justicia y Poder para darse
cuenta que por ejemplo, durante el gobierno militar existi muchas de las
prcticas antes anunciadas. Recordemos por ejemplo el caso en el cual un
juez declar improcedente un hbeas corpus utilizando como argumento
central, la tesis de la vigencia relativa de la Constitucin, supeditada a los
altos fines de la Corrupcin115[116]. Si creemos que la gravedad y frecuencia
han sido distintas, aunque no menos dainas que la situacin generada
durante el gobierno de Fujimori.

Presiones. Los magistrados en muchas circunstancias se encuentran


sujetos a presiones de toda naturaleza provenientes del propio Poder Judicial
y de otros rganos del Estado. Este tipo de presiones tienen como finalidad
torcer el sentido de las resoluciones a favor fe un inters determinado. Casos
ejemplificadores de estos hechos es la actuacin del Juez Rodriguez Medrano
quien fue procesado constitucionalmente por actos de presin en contra de
una magistrada de primera instancia. O tambin la aparicin de cuatro vocales
de la Corte Suprema discutiendo sobre procesos que conocan con el asesor
del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), Vladimiro Montesinos y que
actualmente vienen siendo procesados.

Prescripcin o caducidad de procesos disciplinarios. Esta situacin


evita la posibilidad de sancionar a funcionarios que hayan incurrido en
inconducta funcional o cometido actos de corrupcin. Lamentablemente se ha
probado que en numerosos casos se ha producido un manejo defectuoso de la
tramitacin de los procesos disciplinarios, pudindose la hiptesis de una
supuesta complicidad del rgano contralor frente a los actos de corrupcin, ya
que casos polticamente sensibles han prescrito por negligencia del rgano
disciplinario. Sin embargo, el documento del Consejo Transitorio no seala
cuales seran esos caso sensibles.

Dificultad de investigaciones contra Magistrados Supremos. La


posibilidad de sancionar la inconducta funcional de los magistrados de la Corte
Suprema se ve imposibilitada por la no competencia de la OCMA respecto de
ellos. Lamentablemente tambin es cierto que en el Congreso se archivaron
numerosas denuncias por acuerdo poltico de la mayora fujimorista.

115 PSARA, Luis. Jueces Justicia y Poder. Lima: Centro de Estudios de Derecho y Sociedad, 1982; p.78.

Sanciones poco drsticas. El consejo comprob que en casos


especficos, por conductas que merecan la sancin de destitucin o
suspensin, el rgano de control a aplicado multa o apercibimiento. Este
comportamiento se han registrado en situaciones polticamente sensibles.

Al respecto, debemos tomar en cuenta la deficiente regulacin que reciben en la


LOPJ las medidas disciplinarias y los ilcitos por las cuales pueden ser aplicadas.
Existe demasiada discresionalidad para el rgano de control respecto de las
sanciones que puede imponer, lo cual resulta perjudicial tanto para el desarrollo
de una adecuada poltica contra la corrupcin, como para la debida proteccin de
la independencia del juez116[117].
Sin embargo, no todo fue desafortunado dentro del proceso de reforma en materia
de control disciplinario. El Consejo Transitorio del Poder Judicial, se encargo de
sealar los principales logros del sistema de control, con lo cual estamos de
acuerdo, aunque con algunos reparos que reseamos a continuacin:

Flexibilizacin del proceso disciplinario. Permitiendo la actuacin


dinmica y oportuno de pruebas, limitando la posibilidad de desvanecimiento,
ocultamiento garantizando el derecho de defensa del acusado. Sin embargo,
hay algunos defectos como los plazos que an faltan subsanar.

Desconcentracin y descentralizacin. A travs de la creacin de las


Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODCIMA) se ha permitido el
un mejor acceso de la ciudadana al rgano de control. Sin embargo, la falta
de recursos como veremos dificulta una mejor atencin al denunciante y una
adecuada informacin respecto de los lmites de las facultades de los rganos
contralores.

Carga cero de la Oficina de Control. Al iniciarse el proceso de reforma


se encontr carga procesal pendiente, la cual fue procesada llegndose a la
meta de carga cero, permitindose.

Control preventivo. Se desarrollaron campaas de difusin (charlas,


afiches, trpticos y folletos) de carcter preventivo. Estas acciones tuvieron
alcance interno (magistrados, auxiliares jurisdiccionales y personal
administrativo), as como externo (usuarios y la comunidad en general).

Litigantes sin rostro. Programa realizado por la OCMA para detectar


funcionarios corruptos, mediante la infiltracin den los despachos judiciales de
personal de la Oficina, fingiendo ser usuarios del servicio de justicia. Esta
modalidad de actuacin fue ampliamente difundida ante la poblacin. Sin
embargo, esta modalidad era criticada por solo ser usada para descubrir

116 CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Op.cit; p. 136-137.

funcionarios de rango inferior y no a las cabezas de las organizaciones


criminales que se haban conformado dentro del sistema de justicia.

Capacitacin. Se realizaron 180 cursos de capacitacin para


funcionarios judiciales y pblico en general sobre temas terico prcticos de
Etica y polticas anticorrupcin.

Reglamentacin del sistema de control. Se han expedido normas


destinadas a mejorar el funcionamiento de los rganos de control. Sin
embargo, como veremos ms adelante la regulacin deja muchos vacos en
cuanto al procedimiento disciplinario dentro de la OCMA y ODICMAS, por lo
que es necesario modificar dicha reglamentacin.

Informacin Estadstica. Sobre las acciones de control se cuenta con


informacin oficial, donde se aprecian los resultados de la accin de control.
Sin embargo, no se han utilizado indicadores que reflejen el seguimiento de
los casos ante los rganos de control superiores a la OCMA 117[118].

A pesar de lo rescatables que pueden ser los aspectos sealados por el Consejo
Transitorio, creemos que difcilmente se puede decir que la experiencia de la
modernizacin judicial, en materia disciplinaria, fue positiva. Por el contrario los
fracasos, sobre todos en relacin a la presin poltica contra los rganos
contralores, el estado de impunidad creado por la prescripcin de muchos
procesos, y la dificultades para investigar a magistrados y sancionarlos,
demuestran un abultado saldo negativo.
Si bien, es cierto que mucha de esta experiencia no es nueva 118[119], si lo es la
magnitud del problema y los fines con los que la corrupcin normativa dentro del
Poder Judicial se realiz y determin que la corrupcin sistemtico-institucional,
instalada en el Poder Judicial, fuera instrumentalizada por la corrupcin sistmica
desarrollada por el binomio Fujimori-Montesinos.
3

3.3

El desmontaje de la corrupcin normativa

Tras la inconstitucional segunda reeleccin del Presidente de la Repblica en


ejercicio, se inici el desmontaje de las medidas de sometimiento poltico del
sistema de justicia. En efecto, en medio de las acusaciones de fraude electoral y
manipulacin de las instituciones, que restaron legitimidad al nuevo mandato de
Alberto Fujimori, dando lugar inclusive al retiro de la Misin de Observacin
117 CONSEJO TRANSITORIO DEL PODER JUDICIAL. Op.cit; p. 133-134.
118 Luis PASARA recuerda por ejemplo la experiencia del gobierno militar de Velazco, cuyos resultados fue
un amedrantamiento en los jueces, que debe ser explicado por el montaje de los mecanismos de coaccin y
la posibilidad de ser sancionados drsticamente debido a retardo o negligencia que seguan siendo
ocasionados por las limitaciones materiales que le resultaban impuestas dentro de un aparato judicial no
transformado. En: PSARA, Luis. op. cit., p.75.

Electoral enviada al pas por la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la


comunidad internacional regional adopt el acuerdo de promover un dilogo entre
el gobierno peruano y los partidos de oposicin, con participacin de la sociedad
civil, a fin de fortalecer la democracia en el pas.
En la Mesa de Dilogo convocada al respecto, con importante presencia de
organizaciones de la sociedad civil y, en particular, del movimiento de derechos
humanos, se dio inicio al proceso de recuperacin de la independencia de las
instituciones de justicia, a travs de la derogacin de aquellas normas que
contribuyeron al debilitamiento de la institucionalidad en el Poder Judicial. Entre
las principales acciones de restauracin tenemos:

La desactivacin de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y el


Ministerio Pblico, con sus respectivas Secretaras Ejecutivas, lo que se hizo
mediante la Ley N 27367, publicada en el diario oficial El Peruano el 6 de
noviembre del 2000.

La Ley N 27367, que dispuso la conformacin de sendos Consejos


Transitorios en el Poder Judicial y el Ministerio Pblico, los cuales estaran
integrados por magistrados titulares y juristas de reconocido prestigio, con el
encargo de, en un lapso improrrogable de 90 das, terminar con las funciones
de magistrados provisionales y suplentes que incumplieran los requisitos
legales, reordenar los rganos de gobierno, control y jurisdiccin, y, por ltimo,
derogar o modificar las resoluciones expedidas por las Comisiones Ejecutivas
en diversas materias.

Asimismo, la Ley N 27367 orden la prxima eleccin democrtica de


los Presidentes de las Cortes Superiores del pas, conforme a las previsiones
de la Ley Orgnica del Poder Judicial.

La Ley N 27362, publicada en el diario oficial El Peruano el 31 de


octubre del 2000, dejando sin efecto la homologacin de los magistrados
titulares y provisionales del Poder Judicial y el Ministerio Pblico, una medida
que, como explicaremos ms adelante, haba permitido reforzar el control
poltico de las instancias mximas de estas instituciones y, a travs de ellas,
de diversas entidades formalmente autnomas sealadamente, el Jurado
Nacional de Elecciones y el Consejo Nacional de la Magistratura ,
favoreciendo el designio ilegal de perpetuacin en el poder de los
gobernantes.

Ya en funciones el Gobierno de Transicin presidido por el Dr.


Paniagua, la Ley N 27371, publicada en el diario oficial El Peruano el 26 de
noviembre del 2000, estableci el procedimiento para elegir a los juristas que
integraran los Consejos Transitorios del Poder Judicial y el Ministerio Pblico.
Tal procedimiento consistira en su designacin por Resolucin Suprema
emitida por el Poder Ejecutivo, a propuesta del Congreso de la Repblica.

A su turno, la Ley N 27368, publicada en el diario oficial El Peruano el


6 de noviembre del 2000, contribuy a desbaratar la maquinaria

intervencionista de la judicatura montada por el fujimorismo, al modificar o


restablecer normas de la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la
Magistratura que haban sido alteradas o suspendidas arbitrariamente por el
rgimen anterior, y, al mismo tiempo, al convocar a concurso nacional para el
nombramiento de magistrados titulares del Poder Judicial y el Ministerio
Pblico. La Ley N 27466, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de
mayo del 2001, vino a complementar esta normatividad, al reformar
nuevamente la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura, con
vistas a habilitar de inmediato el proceso de ratificacin de jueces y fiscales
previsto en la Constitucin Poltica de 1993.

Tambin es de mencionar la Ley N 27433, publicada en el diario oficial


El Peruano el 10 de abril del 2001, la cual dispuso la reincorporacin de jueces
y fiscales cesados tras el Autogolpe de Estado perpetrado el 5 de abril de
1992.

Finalmente, la Ley N 27465, publicada en el diario oficial El Peruano el


30 de mayo del 2001, vino a modificar la Ley Orgnica del Poder Judicial, con
la finalidad de reordenar de modo sistemtico e integral las competencias y
atribuciones de los rganos de gobierno y administracin de la judicatura,
coadyuvando de ese modo a su reinstitucionalizacin.

Con estas modificaciones, alguna de las cuales hemos revisado al realizar


nuestro anlisis del control disciplinario judicial en el Per, se puede sostener que
el aparato que utiliz el gobierno de Fujimori y Montesinos ha sido desarticulado.
Sin embargo, las redes y prcticas de corrupcin instaladas institucionalizadas y
naturalizadas continan en el vientre del Poder Judicial. Al mismo tiempo, el
retorno a la antigua regulacin normativa judicial, en muchos casos, no han
significado ms que la vuelta a una deficiente regulacin de la responsabilidad
judicial, sobre todo en lo referente al rgano de control disciplinario, que
esperamos pronto sea revisada.
As mismo, en menos de 10 aos nuevamente el Per est envuelto en un
proceso de reforma constitucional. El desprestigio de la Carta de 1993, por el
proceso de su creacin, incluyendo la posibilidad de fraude en el proceso de
refrendo que se realiz para su entrada en vigor, han originado que el actual
Congreso realice un anteproyecto de reforma constitucional, que plantea
interesantes cambios en el caso de la administracin de justicia.
Dentro de los principales cambios, pueden destacarse la introduccin en la
Constitucin de una norma expresa que asegurara el gobierno y administracin
del Poder Judicial a un Consejo de Gobierno. Asimismo, se asegura su autonoma
presupuestal y se agrega un requisito adicional para ser juez de la Corte
Suprema: Tener una probada trayectoria democrtica y de defensa de los
derechos humanos, independencia en el desempeo de la labor judicial y/o
calidades de jurista. El Consejo contara con participacin representantes de los
colegios profesionales y de la universidades con facultad de derecho. Si bien es
importante resaltar este cambio, llama la atencin que no se haya determinado o

delimitado con mayor precisin cuales seran las funciones de estos rganos,
evitando as, posibles conflictos en la interpretacin.
Otro cambio importante es el establecimiento de la autonoma presupuestal del
Poder Judicial. El proyecto sea que el presupuesto presentado por el Poder
Judicial ser aprobado en sus propios trminos por el Poder Ejecutivo y no ser
menor al tres por ciento de los gastos corrientes del Presupuesto General de la
Repblica. Esta ha sido una de las principales reinvindicaciones de los jueces
desde que el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) de 1993, retir dicha
disposicin de la Constitucin.
Finalmente, en el caso del Consejo Nacional de la Magistratura, se est
determinando la ampliacin de su nmero de integrantes a 12 consejeros. Esta
nueva conformacin incorpora a dos Consejeros designados por el Congreso de
la Repblica y por el Poder Ejecutivo. En cuantos sus funciones, se ha eliminara
la controvertida potestad de realizar procesos de ratificaciones a los jueces cada 7
aos; y se incorporara dentro de sus funciones en su integridad la funcin
disciplinaria sobre jueces. La resolucin definitiva en materia disciplinaria es
impugnable va recurso extraordinario ante el Tribunal Constitucional slo si se
afecta la tutela antes citada.
Asimismo, durante el ao 2001, el presidente de la Corte Suprema present un
ante proyecto de ley tendente a la modificacin de la Ley Orgnica del Poder
Judicial (LOPJ), que luego fue presentado por un grupo de Congresistas. Esta
iniciativa se sumo a otros proyectos de reforma sobre la materia. A partir de todas
stas propuestas, la Comisin de Justicia ha estructurado un nuevo texto
sustitutorio de LOPJ, que en estos momentos est siendo discutido.
El principal problema de este proyecto de ley es su disconformidad respecto a la
propuesta de reforma constitucional planteado. Sobre todo en cuanto a los
rganos de gobierno del Poder Judicial, pues mientras la reforma plantea la
conformacin de un rgano nico, el proyecto de ley contina con la regulacin
actual, aunque con modificaciones, que deriva la funcin de gobierno en los
principales rganos jurisdiccionales del Poder Judicial.
Sin embargo, tiene importantes avances. Es el caso de la regulacin del rgano
de control interno, encargado de aplicar la responsabilidad disciplinaria. Segn la
nueva regulacin, el rgano controlador asumira plenamente la funcin de
control, sin la participacin los rganos de gobierno, dotndosele as, de la
indispensable autonoma en el ejercicio de su funcin. Sin embargo, esta
modificacin resultara tambin innecesaria de aprobarse el actual anteproyecto
de la constitucin, pues este traslada completamente la funcin disciplinaria al
Consejo Nacional de la Magistratura. Finalmente, debemos resaltar serias
deficiencias en el tratamiento de la las medidas disciplinarias que podrn
aplicarse, donde no ha habido mayores avances respecto del actual texto de la
LOPJ, continuando los problemas de tipicidad y legalidad.