Resumen0001 PDF

(
(
(
(
(
(
INDICE
,.
",1
Prlogo
XV
1- Introducci6n:
CAPTULO
(
(
.-"
1. Administracin
(
(
(
(
(
1.2.
1.3.
2.
El conccito
10
13
15'/
2.4.
Aclminist
ucn Pblica
y Privada
3. Delimitacin
y de sus programas
de su campo
frcntc
Pblica
10
17
21
.
.
23
Derceho Constitucional;
3.2. Derceho Civil; 3.3. Derecho Administrativo;
3.4. Poltica y disciplinas
conexas; 3.5. Economa Poltica; 3.6. Fnanzas Pblicas; 3.7. Derecho Financiero
2.3
Otras
3.11.
Conclusicnes
Administracin
Pblica y Poltica; la captacin dc las aspiraciones populares; objetivos y costos sociales en la gestin pblica
4. Tendencias
4.1.
1
13
2.3.
3.1.
1
2
1:3.'~
social y poltico
administrativas
Social y Administracin
a otras
disciplinas
afines
Pblica
"
24
24
2.5
25
q ue se han manifestado
El enfoque
"
jurdico
en su estudio
sistemtico
"
.
.
Pblica
en su ambiente
de las instituciones
3.10.
Pblica
Ecologa
Coutahilidad-
Dinmica
Estadstica
Pblica
2.2.
3.9.
1 /
de la Administracin
Pblica
de Administracin
3.8.
concepto
. 1
Concepto
Divisin
, ..
2.1.
(
(
objeto;
como sujeto
de Administracin
La Administracin
El objeto
1.1.2.
1.2.2.
sujeto;
pblica
fwulam.mtales
1.1.1. Origen
.
1.1.2. Concepto
...........
"': ...........................
1.1.3. Relaciones:
Hucicnda-Estudo;
Estado-Nacin
..........
1.1.4. Elementos que contribuyen n dar vida a la Hacienda Pblica
1.1.5. Caractersticas:
por su existencia; por su ndole; por su condicin; por el fin que persigue su institucin;
por su estructi.ru; por el fin que persigue ulteriormente
.
1.1.0. Las iIucicndas
Pblicas,
las pnraestatalcs
y las privadas
corno integrantes del Complejo Econmco Nacional
.
pblica:
1.1. La hacienda
Conceptos
26
27
()
(
4,2,
La productividad
4.3.
El
4.4.
El enfoque
4.5.
El estudio
4.6.
El enfoque
" , ,,
"
positivismo
4.7. La
4.8.
,.,
poltico,
cientiflco
de las relaciones
27
28
28
20
1l.1.
Concepto
20
11.2.
Divisiones
30
CAPTULO
30
y filosfico
humanas
antropolgico
actitud
prctica
La actitud
eelctica
'
10.1.
efectos
11. Control
del alcance de ciertas nociones de Derecho Administrativo que se estiman importantes para la debida comprensi6n
de
algunos temas que habrn de desarrollarse
.
Poder
5.2.
y hmciones;
Soberana,
S.3.
potestades
Autonoma,
Competencia;
Autarqua,
Avocacin,
5.S.
Fisco _
5.6.
Rgimen
jerrquico-
6. Los rganos
8.
Dinmica
8.1.
"
de la Hacienda
Pblica
Concepto
......................................
., ......
'0'
Presupuesto
de necesidades
8.1.
Presupuesto
de gastos
8.5,
Presupuesto
basado
8.10.
Autorizacin
8.ll. Ejecucin
8.12.
La
8.13.
Rgimen
patrimonial
., .. ,.,
y gestin
Ilunnclero-pntrhnoniul:
La responsabilidad
34
35
38
, .
44
45
, .. ,. , , , . " , , , . , . , .. , ,
45
, , . , ...
.",
" , , . ,. , , , .....
"
,.'
.....
51
SI
51
,
el ordenamiento
por cl mnnc]o de la cosa pblica
,
bsico,
':
Ejecutivo
El punto
el legal
'"
71
.. . . .. .
79
79
70
81
81
polticos,
Volitivo,
emana
tcnicos
, .. . .. . .
Directivo,
........
en que funciona
4.2.
Descentralizacin
el rgano
85'-'
.
.
85
8&'
95
96
90
.
.
96
'
y gestin
, ..
administrativa
Descentralizacin
lmrocrtica
o "dcsconccntracin"
insl ilucional
Variuutes
de la gesl in ejecutiva
S.l. El sistema departamental:

5.2.
Estructura
horizontal:
El crecimiento
concepto
Inctores
'
y fines
..
'
(
(
07
09
HA!
105
108
l(~/
10<./
112
1l~
118/
5. Los rganos secundadorcs
(
(
Ejecutivo
administrativa
82,/
8,1
oo
Centralizacin
Eje.
y Ejecutivo
la decisin
!J
. .. ... ... ... ... ... ... ... ..
La funcin dual: Adopcin de poltica

La conduccin Y la autoridad
Las relaciones externas ...
La direccin Y supervisin interna
Los nstrumontos de gestin
4.1.
4.3.
',' ....
74
en particular
de donde
4.2.2. Descentralizacin
....
Judicial
4.2;1.
() bsicn
El Po~er
49
Iinanccro-patrimonial
..
constitutiva
de per, ..
SO
74
82
2.1.3.
4. Formas
'........................
De los rganos Volitivo, Directivo

De los rganos do control .. '
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
01
la competencia
Los rganos mximos Y SIIS Iunciones:

cutivo Y de control. El Poder Judicial
El Organo
.. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. ..
2.1.1.
2.1.2.
3.1.
para la gesli.;.t
,
,
Factores que influyen sobre la orgunlzncin:

Y de comportamiento
humano
48
remisin
3.
de funciones,
!J base
Pblica
de funciones.
..
crdito para ejecutar
nacional
positivas:
40
47
47
,,. , ,. ,
del presupuesto
2.1.
marco
'
de organizacin
2. La organizacin
3r1
44
.. ,
presupuestaria
de las normas
Y el reglamentario
32
44
como instrumento de control preventivo,

de la gestn y de poltica econmica
dispositivo
1.5.
y poltica
ccoumica
de haccry
O. El papel
10.
."
suspenslva
gestin
32
en el costo de los servicios
jurdica,
feccionamiento
Concepto
lA. Formas
y medios
financieros
8.6, Presupuesto
financiero
8.7. Fijacin del presupuesto
8.0. El presupuesto
1.3.
y ordenado
8.3.
Significacin
31
: ..
:
8.2. Planeamiento previsto
8.8.
......................
del Estado
hacendnl
La at ribucin
como
en Administracin
1.2.
35
()
y contable:
'l'blica
Il- La organizacin
el control
30
.................................
civil, ponal, clisciplinarin
'
La pretletcrminacin
Delegacin
5.1. Jurisdiccin
7. Patrimonio
de la Hacienda
1.1.
Autarca
poltica,
Y alcances
1. La organizacin
5. Delimitacin
5.1.
Responsabilidad
(
(
'
1111
119
c1ctcrl11illilntl'S
!()\'l
los cuusi-dcpart.uucntos
127
128
55
5.3.
01
5.4.
Ministerios
5.5.
Coordiuucin
de las funciones:
Y Secretaras:
sus funciones
intcnlcpartamr-utal
comparndns
mr-dianl o rganos
('.'pl!cl ico,
no
(
(
12. Las haciendas
(
;',;'.1.
PIIllol del Cuhlnoto
5,5.2. Comisiones
(
5.6. La organizacin
O.
Los grandes
vertical
servicios:
terno
(
........................
intcnlcpartamcntales
de los departamentos
del tesoro,
, ...
130
'"
131
.. "....................
del patrimonio
....
.. .. . . . . . .
y' del control
131
, . . . . .. . .. . .. . .. . .. .. . ..
6.1. Sn integracin
.. _
_ .. _ . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . ..
13.1.1.
13.1.2.
13.1.3.
13.1.4.)
13.1.5~
13.1.0.
132
132
(
7.' Los rganos mixtos de gestin y de control:
trativos y contables
, .. ,
8.
H6gimen
presupuestario
9, Rgimen patrimonial
en la Hacienda
y contractual
los servicios
Central
adminis,..
134
.. ,. . . . . . . . . . . ..
139
_. . . . .. . . . . . . . ..
143
Rgimen
"
presupuestario,
tenidas
10.
El control
de la gestin
10.1.
1O.~. Control
El control
continuo
ulterior
10.3, Representaciones
(,
los organismos
bases tcnicas
del Tribunal
fiscalizados
(,
(,
en euel~ta para
(
(
180
Servicio
en materia
de control
, ..
, .. ,.....................
Rgimen
Hglmcn
H"gimen
IIt'gimen
11.4.
La preeminencia
de los rgunos
del Orgnno Ejecutivo
_
(lile
Resguardes
El precio
ciones
se tienen cn cuenta
para
ascgurar
en su grado
de la autarqua:
,. "
asegurar
14.2.
El caso particular
15. Los rganos consultivos,

15.1. Los rganos
funciones
15.2. De la racionalizacn
16.
La organizacin
. ... ... ... .. ..
199
16.5. Coordinacin
mximos, la superintendencia
, ..................
, . ..
200
de coordinacin,
solu" .
.. . .. ..
254
258
es.
25!l
260
260
la superintendeneia
:
de coordinacin,
260
soluciones
del
o perifriea
de orgnnizacn
necesidad
Exposicin
regional
determinantes
_. . . . . ..
210
226
229
230
.
.
.
.
en
y de coordinacin
y caractersticas
, .. ,
de
261
261
264
268
..
sus
.
.
15.2.1. Concepto, rganos

15.2.2. Trayectoria
., ....................................
Causas
207
y de la coordinacn
Formas
, . . . . . .. ..
de empresas
la autarqua
necesidad
consultivos,
naturaleza
, .............
16.3.
mximos,
de racionalzacin
10.2.
la autarqua
la creacin
de TELAM
188
189
191
para crearlas
.
su correccin
14. Las sociedades del estado o nacionalizadas

14.1. Origen, regmenes aplicables
184
185
',' " . . .. . . . . .
20S
207
268
272
272
274
183
183
presupuestario
.. . . . . . . . . . . . . . . .. . . .
patrimonial
,
,
,
.. . .. . ..
contractual
.. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . .
de control
ltnzoncs
para
10.1.
Caractersticas
11.3.
11.5.
181
181
_....................
anexas de erogacin
Concepto
11.2,1.
11.2.2.
11.2.3.
11.2.4.
178
........................
de inspeccin
Conclusiones
Las haciendas
11.1,
11.7.
arn- .
Otro tipo de representacin
1l.6. Tendencias
158
159
174
10.3.5.
(
(
para
13.5. El precio de la autarqua,
10,:3.4,
11.2.
de control
13.4. Resguardos
149
174
10.4.
11.
del rgimen
del Organo
de los rganos
Ejecutivo
144
has representacioncs
. .. . .. . ... .. . ... ... ... ... . .. ..
Delegacin ante la Coutadurln
General de la Nacin.
10.3.6.
()
recientes
de Cuentas de la Nacin ante,

, . . . . . . . . . . .. . . . . . . ..
_.. , . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . ..
para
tatales
143
_. . . . . . . . . . .
o crtico
lO.3.1. Delegaciones
10.3.2. Fiscalas
10,3.3. Modificaciones
_"
o concomitante
13.3. La preeminencia
Rgimen
patrimonial
.'
"
Rgimen contractual
Rgimen de control
El caso de Ferrocarriles
Argentinos
Comentario general acerca do las tendencias imperantes
materia de control empresario .....
'.....
-............
13,2. Razones
201
20,1
........................
..................
12.2. Divisin
13. Las Empresas del Estado
13.1. Caractersticas
in-
anexas de produccin
12.1. Concepto
gionales
203
204
del crecimiento
de los servicios
323
locales
324
......................
entre la reparticin
.............................................
. 17. La organizacin
322
322
.......................
...........................
16.4. Las relaciones
nes centrales
201
asunto
central
entre sectores regionales

.........................................
17.2. Elementos
de la organizacin
re-
327
de distintas
reparticio331
informal
17.1. Concepto
y los sectores
.
_ .'
informal
.. _
"
:
333
333
334
(
(
(
17.3.
18.
La formacin
de nlluencia
.......................
17.3..1.
17.3.2.
17.3.3.
"Los hombres detrs del

El secretario personal
"La plyade invencible"
17.3.4.
Otros ejemplos
Las haciendas
18.1.
Concepto
18.2.
Razones
18.3.
Necesidad
18.4.
trono"
................
,
pnraesttales
y formas,
para
el porqu
adoptar
{le su reunin
tal tipo de solucin
'
de su fiscalizacin
El caso particular
de las sociedades
de economia
El caso de las sociedades

mayoritaria
18.5.1.
18.5.2.
18.6.
Cnrncterstic:ls
ltgimclI pnlrimollinl
18.7.
de fiscalizacin
pblicos
"
de las haciendas
339
Las sociedades
de direccin
Concepto
19.2.
La Corporaci6n
345
346
.
.
346
350
y de obra
,
del pas
352
354
p355
Advertencia
387
.
.
387
398
399
-,'
399
401
401
.
.
402
405
BlbliogTllfa
................................................
,
-to"'
377
Nacionales
final de adualizacin
355
364
376
.
.
y las
.
19.2.1. Objeto
J 9.2.2. Empresas
20.
.
.
.
oi09
.
.
4JO
412
413
416
(
(
352
y control
PRLOGO
paraestatales
incorporadas
19.2.3. Funciones de la Corporacin
..............
lB.2A. Administracin
de la Corporacin
10.2.5. H(~gitnen de control
"
HJ.2.n. Disposiciones
complt-mclllarias
1!J.2.7. Evaluacin general del proyecto
344
estatal
y caractersticas
dc Empresas
Estudio particularizado
Conclusiones
19.1.
339
mixta
con participacin
Caractersticas
...................................
Rgimen legal
Rgimen tarifario
Antecedentes
histricos:
Los presupuestos
concesiones
Rgimen
18.7.1.
. 18.7.2.
mixta
Y ~olllraclual
Los caSOS de concesiones de servicios

blica -.
'.' .,
18.6.1.
18.6.2.
18.6.3.
18.6.4.
19.
nnnirnas
337
338
en un solo haz
18.4 El caso particular

de las sociedades
de economa
18.4.2. Rgimen patrimonial
y contractual
18.5.
.
.
335
336
:.
:
, .. , "
335.
, ....
421
Ir
1I
I
!
.\
i
II
l.
...
Este trabajo constituye la oersin sinttica de la exposicin del

programa vigente en la Facultad de Ciencias Economicas de la
Universidad de Belgrauo, hecha por el autor.
Es el resultado de la recoplacin de las ellselallzas recogidas
en el transcurso de una dedicacin continua a la docencia y de
experiencias obtenidas a travs de 1lIJa obscrcacin atenta y cuidadosa de las formas de organizacin de la Hacienda Pblica, de
la gesti6n llevada. a cabo por sta !f de su control en diversos pases, pero can especial referencia y ell beneficio del nuestro,
Vale decir, de la bsqueda incesante de la verdad pata apteherulerla, sistematizarla y transmitirla.
Las ensefumzas estn fuertemente. inflltidas por las ideas, elaboraciones !f experiencias expuestas por el eminellte profesor doctor Juan Btujeuo, el recordado e inoloulable precursor de esta
materia en el pas, al que se aspira tributar jllsticiero honicnaie
con la labor emprendida.
Tampoco se han dekulo de lado los principios sostenidos !J las
experiencias reveladas por prestigiosos especialistas en Ad7llill8tracin pl}lica.
Esta disciplina, para [ormular U perfecci()1lar sus doctrinas acerca de la organizacin, de la gcstin. !I del control debe, ocasional
!f subsuiiarianicnte, apoyarse en ccl1lol.'llle1llosiulicrcntcs a otras.
Como es sabido, no existe cicllcia independiente en absoluto.
Entre ellas deben mellcionarse, principalmente, al Derecho
Consutucionol, al Derecho Citnl, al Derecho Administrativo, a
las Finanzas Pblicas !f a la COlltalJlid(!d I'IJlica.
As, para el debido esclarecimiento de los plintos tratados, u
oeces se ha estimado indispensabie recordar, insistiendo, en COll-
(
(
(
(
(
r:
,
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
ccpios fundamentales
de esos derechos, cxtrados de las cnsefianzas de los distinguidos tratadistas que en cada caso se citan.
Las Finanzas Publicas son tenidas en cuenta y sus principios'
aplicados frecuentemente
en et desarrollo del libro.
Las enseanzas impartidas por el talentoso profesor titular de
Contabilidad PtlJlca de la Universidad de Buenos Aires, doctor
Eugenio A. Matocq, nutren muchas de las que se proporcionan
CII la obra. Se las destaca como aportes positivos
hechos en el
campo profesional.
Se ha tratado de valorar en su justa medida el espritu de inquietud existente en los alumnos, [ucnte perennede
juvenil aspiracin tendiente al meioramieto de las estructuras y de la gestin, en beneficio del pas. Tal inquietud acucia el esfuerzo para
tratar de lograr/o.
Como se advertir al' leer la aura, de la exposici6n del punto
te6rico se pasa directamente al sealamiento de la flOl'ma legal
en vigor en la. Hacienda Pblica del Estado argentino. Se lo
hace por razones de brevedad y, principalmente,
para ponerlos
en contacto, permitiendo juzgar la bondad de la nonna a la luz
de los conceptos te6ricos. La expericncia le ha enseado que este
mtodo es de ms fcil comprensin y retencuui por el aluTnn,?
que aqul otro que los explica por separado.
La labor total se divide en dos etapas. La primera se cumple
con la entrega de este tomo l, que abarca dos captulos: el relativo a l ntroduccum, Conceptos Fundamentales
y el referente a
Organizacicll como marco !I base para la gesti6n y el control. Da
segunda se cnuweniler 1IIS adelante, con la presentaci6n del
tonw II que comprender en sendos captulos, la Gestin Administrativa y su Control.
El esfuerzo espera ser ttil 110 s6lo >ara quienes estudian la
materia sino tambin para todos aqullos que, en el ejercicio de
las [unciones lutcendales, tengan la necesidad de determinar los
princpios que las guan o las normas positivas que las rigen.
EL
CAPITULO
INTRODUCCiN:
1,
",
1. ADMINISTRACiN
CONCEPTO
1.1.
La hacienda
Pblica
PBLICA: SUJETO; OBJETO;
pblica como sujeto de la Administracin
1.1.1. Origen
1,
. ,~'
,
'1;[
, \!
f
Desde los mis remotos tiempos, para satisfacer las necesidades

de la vida natural, los hombres se vieron obligados a agruparse,
constituyendo
la familia.
El crecimiento constante y progresivo de necesidades de todo
orden obligaron a extender tales asociaciones, formndose grupos
basados en la vecindad, cuyo fin era la satisfaccin de tales
cesidades.
Tal evolucin .culmina en la constitucin de los cuerpos polticos, de los cuales el Estado es el exponente ms amplio, elevado e importante.'
ne-
AUI'OR
1.1.2.
FUNDAMENTALES
CONCEPTOS
" '1
Concepto
Siendo la razn
de la existencia
de tales grupos
polticos
tal
1,1
'1
Eheberg, Hacienda Pblica, en
Sil
Introduccin, citado por el doctor
'
: 'J
ti
(
(
2
ADMINISTlIACIN
I'llLlCA
SUJETO,
satisfaccin, ellos debieron, desde su origen, realizar una gestin

econmica, es decir, una serie de operaciones econmicas coordinadas encaminadas al logro de tal fin.
Precisamente, 'conforme a lo ya expresado, la coordinacin econmica activa, creada por los habitantes de un determinado lugar
con el fin de satisfacer necesidades comunes a las que aqullos
no podran' proveer individualmente,
fin que ella logra por la
aplicacin de medios tomados, en la mayor parte, de la riqueza
privada, en forma de contribuciones obligatorias, es lo que deberamos denominar
Hacienda Pblica, recogiendo la definicin
que diera en su opoltunidad-~i'-~~i~ellte
,_Pr.ofesor Dr ..J~_a_p._l?.~~<?tto, siguiendo las ideas del Profesor Zappa."
Dicha escuela tuvo en cuenta, para fijar el concepto, las operaciones y el fin que se persigue.
Otras corrientes de pensamiento, por el contrario, atendieron
a las personas y al patrimonio. AS, el Profesor Dr. Eugenio A.
_Matocq, considera como tal a la conjugacin dinmica de los
rganos y del patrimonio del Estado, puestos en juego administrativamente, para el logro de sus fines."
1.1.3.
Relaciones: Hacienda-Estado;
j
I
\.>
I
.... .,I
(
1) El poltico, que es. el elemento susctador y determinante

de las aspiraciones del todo social que deben ser satisfechas.
o sea el de la gestin
para
lograr
tal
El concepto del Estado involucra el de su Hacienda, ms no

a la inversa, ya que esta ltima comprende exclusivamente
lo
concerniente a su gestin administrativa.
Juan Bayetto. Temas de Contabilidad Pblca, fase. 1, Definicin y concepto
de la Hacienda Pblica, p. 15.
~ Bayetto, Juan, Definicin y conceptt de fa ll acerula Pblica cit., p. 16.
J Matocq,
E. A., Tmtado de CCJIIIII[ilidrlcZ Pll[ica, Es. As., HJG2, p. 10.
(
(
Este ltimo autor seala que, en el Estado, existen dos campos

perfectamente
diferenciados:
2) El administrativo,
satisfaccin.
CONCEPTO
Por otro lado debe sealarse que, al hablar de Hacienda, se

lo hace de tul forma que se personifica a tal coordinacin desde
el punto de vista econmico. Ello no significa considemrla como
sujeto jurdico. Por el contrario, el sujeto jurdico de dicha Hacienda es la persona que adquiere los derechos y asume las obligaciones que resultan de las operaciones por ella realizadas (Estado, Provincia, en su caso).
Al escribirse lo que precede se reconoce y acepta la personalidad jurdica del Estado, tomando la posicin de la doctrina
predominante
que se basa en la circunstancia de <lile lal pcrsonalidad corresponde a un hceho real: la "unidad" de los individuos que lo integran y su "continuidad" en .el tiempo, a pesar
de los cambios ~onstantes de los individuos que lo componen!
"
Estado-Nacin
OBJETO,
,
!
1
.!
El Cdigo Civil Argentino, en el inciso 1) (10 su nrt. 0:.1 lo cousideraba "persona jurdica de existencia necesaria" concretando
el concepto que surge como obvia consecuencia de la Constitucin Nacional ya que se deduce del contenido de muchas de
sus normas y de diversas expresiones contenidas en las mismas
=cjcmplos: arts. 1, 9, 14/18, 20, 31, 36, 74, 94, 110.n
El decreto-ley 17.711/68, que reform didlO Cdigo, por el
punto 5 de su art. 1 sustituy ese art. 33 por otro (l\le lo declara
"persona jurdica de carcter pblico".
En ese orden de ideas el Dr. Marienhoff dice que, en el pas,
puede afirmarse que el Estado no es otra cosa que la Nacin
-"pueblo" - jurdicamente
organizada en mrito de lo cual ese
pueblo no acta de l29r s, "no delibera ni gobierna sino por
medio de ~e;;;-sentante;i-:'lUto~idadcs -~;~;---;~sta
Constitucin" (Cons. ~art.
22); la Naci6n va subsumida
.en el Estado."
Carr do Malbcrg expresa: la Naci6n no tiene poderes, no
es sujeto de derecho, no aparece como soberana. sino en cuanto
que est jurdicamente organizada y que acte/ segn las leyes
de la organizacin; en otros trminos, la Nacin no se convierte
~ Curr do Malberg, Tcorfll Cml(Jra[ e/d Estile/O, FOI1\10 (10 Cullur Econmica, Mxico, 1948, pp, 45, 4G Y G1, citado' por el doctor Mnrieuhol l,
M. S., Tratado de Derecho Ac!mildslratiDo, lls. As., lDGS, p. 3G2.
, Marienhoff, M. S., ob. cit., p. 3G3.
Id., p. 3G8.
(
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(
ADMlNISTlIACIN
SUJETO, OBJETO, OONCEP1.O
I'JlUCA
en persona ms que por el hecho de su organizaci6n estatal, es

decir, por el hecho de estar constituida en Estado; del mismo
morlo (lne el Estado no puede constituir una persona fuera de la
Nacin, la Nacin no tiene personalidad sino en y por el Estado.
Hay identidad entre la Naci6n y el Estado en el sentido de que
ste no es sino la personificacin de aqulla,"
1.1.4.
En base a todo lo expresado se piensa que los elementos

contribuyen a dar vida a la Hacienda Pblica son cuatro:
1) Las necesidades
Otra doctrina preconiza la existencia de dos personas jurdicas

distintas: la Nacin y el Estado; la primera es el sujeto originario
de la soberana y es quien da vida al Estado al delegada en los
gobernantes que instituye la Constitucin."
Otro sector, por ejemplo el que integra Dugut, sostiene que
el Estado carece de personalidad jurdica, que ella se confunde
eon la de los gobernantes," confunde la personalidad jurdica con
la existencia fsica.
Otros autores como H. Bcrthlrny, s610 la aceptan en el campo patrimonial, no en el derecho pblico, como podfr;ello
es
inaceptable ya' que su personalidad es nica, como detentador
de poder puede ser titular no slo de potestades sino tambin
de derechos subjetivos como el de usar el mar libre."
Kelscn considera al Estado como la personificacin del orden
jurdico total; al respecto dice Vllcgas Basavilbaso si el Estado
y el Derecho se identifican cmo establecer la limitacin del
Estado por el derecho? 11
Otros consideran al Estado como persona, integrado por la Nacin, el territorio y el imperium; la Nacin constituye el elemento
demogrfico, de estructura, carente de personalidad."
Se prefiere la primer doctrina.
Elementos que contribuyen a dar vIda
a la Hacienda Pblica
colectivas,
que
razn y fin de su existencia.
2) Los medios econmicos o materia administrablc

con qu~
las necesidades habrn/de
satisfacerse: impuestos o contribuciones obligatorias en dinero o en especie; prestaciones, tambin obligatorias, de servicios personales; tasas o
precios de servicios dvlsiblcs, utilzacn del patrimonio o
rentas derivadas del mismo.
3) Los rganos, vale decir, las personas que, de una forma u
otra, invisten la representacin
de la sociedad poltica, a
quienes sta asigna determinadas
funciones dentro de un
orden inspirado en In. divisin del-trabajo:
ellas, dentro de
su respectiva competencia, constituyen rganos de la Hacienda Pblica.'?
i
'\,
La accin de los rganos sobre los medios traducida en

mltiples operaciones (hechos y actos) tendientes, por un
lado, a la obtencin y conservacin de esos medios y, por
el otro, a su aplicacin para la satisfaccin de dichas necesdades colectivas (gestin financiero-patrimonial).
I
~
..N
;t~p {
~ri'
'
Los tres primeros elementos son estticos y el cuarto, dinmico.

Dentro de los hechos y actos administrativos
se incluyen los
voluntarios y an los involuntarios como la obsolcsccncia,
(
(
(
(
(
(
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(
(
(
1 OIJ. cit., pp.

30-32, citado por el doctor Marienhoff en esa obra,
p.358.
8 Id., p. 30, ta., p. 357.
9 Id., pp. 34-36 Y 37-38;
pp. 358-360.
10 Maricnhoff,
M. S., ob. cii., pp. 360-361, mencionando a ese autor
en su obra Trait Elmentaire de Droit Administratif, Pars, 1930, pp. 48-51.
11 Derecho Administrativo,
Bs. As., 1949/56, t. 2, pp. 143-150, cito por
el doctor Marienhoff, p. 362.
12 Maricnhoff, M. S., ob. cit., pp. 356-357, citando a Carr de Malberg,
ob. cit., p. 29.
1.1.5.
u.,
Caractersticas: por su existencia; por su ndole; por su

condicin; por el fin que persigue su in~tituci6n; por su
estructura; por el fin que persigue ulteriormente
Cabe ahora sealar las caractersticas' de .la hacienda pblica.

EXisten las de orden comn a todas ellas y las que pueden
13
Matocq, E. A., Tratado e/t., p. 8.
(
(
(
(j
ADMINISTHACIN
variar segn
alternativas.
Entre
sea el caso especfico
PBLICA
que se estudie,
SUJETO,
por haber
las primeras:
1) Es de existencia perdurable, ya que le es atribuble la vida

de su sujeto jurdico -el Estado- y son tambin perdurables las necesidades que le. dieran origen.
2) Es de ndole coactiva: siendo la derivacin econ6mica de
la asociacin poltica, la ndole esencialmente coactiva de
sta alcanza forzosamente a la Hacienda Pblica, contrariamente a lo que ocurre con las haciendas privadas que
son voluntarias; no se concibe que ninguna persona que
habite o tenga' intereses en un Estado, provincia o comuna
pueda sustraerse de formar parte y contribuir al sostenimiento de la hacienda respectiva ya que, de una forma u
otra, ha de beneficiarse con la accin de esas entidades.
3) Por su condicin,
es dependiente:
en la Hacienda Pblica
no coinciden en una sola persona el Organo Volitivo =quc
crea los rganos de gestin y control, con sus atribuciones
bsicasel Directivo -que es el llamado a interpretar el
sentir. del mometo dentro de la voluntad primeray el
Ejecutivo -que es el encargado de llcvarlo a la prctica-;
eso se da nicamente en la hacienda de la persona fsica
que, por ello, se la caracteriza
como indepencliente;
al
darse en personas o grupos de personas distintos, convierten
a la Hacienda Pblica en dependiente
por su condicin;
entre los rganos existen mandatos; y de ello resulta algo
fundamental:
la obligacin de rendir cuentas; se torna as
necesaria la existencia de rganos de control como se ver
oportunamente.
4) Por el fin que persigue su institucin, es de erogacin: el
propsito principal que la mueve es el de aplicar directamente sus medios para la satisfaccin de necesidades colectivas, prestando servicios ndivisiblcs -cs decir, aqullos que
benefcan a toda la colectividad en su conjunto o que, por
lo menos, toda la colectividad tiene el derecho de beneficiarse con ellos- u otros que son considerados tales, por su
generalidad -ejemplo, la educacin pblica-o
Entre las especficas
OIlJETO,
OONCEPTO
al caso deben puntualzarse:
1) Por su estructura, actualmente, suele ser divisa; la ctedra

de Contabilidad Pblica de la Universidad de Buenos Aires H seala que la gestin puede cumplirse en forma centralizada o directa o en Iorma descentralizada
o indirecta:
'r'.,'
,
a) en la centralizada, la hacienda es simple o nica: el

--fTaOaJo es co'ilii'edo con unidad de criterio y de dirccci6n; y debe agregarsc que ello no se altera aunque se
atribuyan ciertas porciones de competencia a rganos
inferiores, siempre dependientes
del poder central, al
que permanecen unidos mediante un vnculo jerrquico,
es decir, siempre dentro de la misma organizacin; es
el proceso que se conoce con el nombre de dcsccut rulizacn burocrtica, jerrquica o dcsconccutracn
(como le llaman en Francia); no es, pues, una verdadera
descentralizaei6n;
,
I
!.
"1:-
b) en cambio, si dividiendo el trabajo se consigue, en la

unidad de tiempo, el mismo propsito con menor esfuerzo, el trabajo debe dividirse, siempre que el mismo
siga siendo conducido con unidad de criterio y de direccin; y esto ltimo es difcil, por no decir imposible;
lo primero es probable, por la especializacin que surge
de esa divisi6n, pero no es seguro de antemano: habrln
que medir la accin; por eso se dir que slo <:] icrcmento de la gestin -;t igualdad de las rcstnntr-s condiciones- determina la necesidad de dividir el trabajo;
por otro lado, hay la posibilidad de que la g-~stin se
desenvuelva sin la presin indebida de ciertos intereses
polticos; as en el pas y en otros se ha abandonado el
orden jurdico centralizado:
por la va legal" se 5epa-
1. Matocq,
J~
Cuando
que
pecto;
si necesita
para
en
existe
entre
los
ley o puede
de la sancin
trntndislas
serio
de la actual
este caso por la segunrln

el ambiente
(
(
(
(
(
(
(
(
(
E. A., ob cit., pp. 12-13.
se trate la dcsccutralizncn
versia
an antes
administrativo
('11
de
por decreto,
se ver:'
ndministrativo
llasto
decir
Ley de Contubilidud
va mcclinnlc
que
especial
derecho
<.] art.
cl Poder
la controni res-
\lor ahora
-que
que
lo impide
13(3 in fillc!- se rcconocia
Ejecutivo
ea recia
(le atr ibu-
i
!
r
(
ADl\UNISTllACIN l'UIlLICA
SUJETO, OBJETO, OONCEPTO
producir cosas y servicios dvslblcs (comunicaciones,

transportes, energa) y se hizo incluso banquero o comerciante;
cosas y servicios que coloc "en el mercado" o en la "circulacin por la va del cambio" mediante un "precio" que
busc reintegrar los fondos invertidos, en una forma particular, ya que actu:
ran determinados sectores de la Hacienda Central, instituyndolos como personas, dotndolos de patrimonio
de afectacin, confiando su administracin
a rganos
especializados que actan por s mismos -no subordinados en sus decisiones al Poder Administrador,
sin perjuicio de su sujecin a la supcrintcndencia
de ste-:
nacieron as en el campo jurdico, las entidades des-,
centralizadas
o autrquicas
y, en su correspondencia,
en el campo econmico, las haciendas anexas frente a
la Hacienda Central.
(
(
(
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(
(
(
(
Al tener un sujeto jurdico

conocer:
inmediato,
a' un sujeto jurdico
b' los rganos mximos de la Hacienda
a) en competencia
b) complemontndolas;
c) excluyndolas
sin dejar de re-
privadas;
mediante
la fuerza de un monopolio
legal.
Lo efectu creando entidades autrquicas o comprando

empresas a lo~ particulares a las que dio ese carcter o no,
transformndolas
en:
final que es el Estado;

-Volitivo,
con las haciendas
Di-
a) las llamadas
"empresas
del Estado";
rectivo y Ejeeutivo-:
(
(
(
(
no se destruye la coordinacin o conjugacin dinmica

de que hacen parte, que se dice "divisa", es decir, constituida por:
a' la Hacienda Central que conserva
de superintendcnca
y control;
b' las haciendas
(
(
r:
(
(
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(
(
(
(
(
h) otras entidades
que, teniendo su misma naturaleza industrial o comercial, no fueron consideradas como tajes:
"',
sus atribuciones
,
h' permanentemente,
por haberlas excluido del mismo

(como las que integran el Sistema Bancario Oficial,
art, 12, ley 13.653 t.o.);
empero, como el fin perseguido es siempre la satsfaccin (le las necesidades colectivas, tomando la riqueza
como medio directo para tal fin, la Hacienda no deja
de ser de erogacin.
ciones para crear entidades aulrqucas. Ms de una vez lo dej as expresado la Contadura General de la Nacin.
transitoriamente,
por no haberlas incorporado hasta
ese momento al sistema de empresas (ver arto 140,
Ley de Contabilidad);
.'.
anexas menores;
2) Por el fin que persigue ulteriormente

su institucin es,
adems, mixta o compleja, sin que, por ello, su actividad
deje de ser administrativa;
en el pas, como en muchos
otros, en determinadas circunstancias, como por ejemplo, la
de asegurar una mejor prestacin de ciertos servicios pblicos divisbles o de promover el progreso econmico y
bienestar comn o de allegar recursos fiscales, el Estado
se vio llamado a aplicar indirectamente
los medios para
c) las sociedades
~..
del Estado
o nacionalizadas:
lGbI.
a' constituidas originariamente

por los particulares bajo
las formas del derecho privado, generalmente annimas, habndoles adquirido la totalidad de las acciones a los mismos -ejemplo
Servicios .Eletricos del
Gran Buenos Aires-;
,
;'
\-
b' resultantes
de la aplicacin de 16s decretos-leyes
nmeros 17.318/67~primeroy 19.550/72, seccin
VI -despuscuando la totalidad de las acciones
16 bl. Como las llaman,
respectivamente, el doctor GordilIo, A. A., Introducci6n al Derecho Administrativo de la Economa, 13s. As., 1967, pp,
147/8, y el doctor. Marienhoff, M. S., ob. cit., p. 435.
(
(
(
r'
ADMINISTIIACIN
1~
SUJETO,
PnLlCA
pagan
ese precio
quienes
compran
las
cosas o usan los servicios;

se dio lugar, en consecuencia, a la correlativa aparicin,
en el campo econmico, de las haciendas anexas de produccin, que transforman a la Hacienda pblica principal
de que hacen parte, en una hacienda mixta o compleja;
a pesar de todo, tal evolucin no le quit, en el fondo, su
caracterstica
erogativa, pues su propsito esencial no es
acrecentar su patrimonio sino aplicar sus medios directamente a la satisfaccin de las necesidades colectivas prestando servicios indivisibles; completando el concepto se dir
que las utilidades que eventualmente
puedan producir dichos servicios complementarios
vuelven a la colectividad
mediante la accin tendiente a satisfacer nuevas necesidades o reducir las contribuciones
exigidas;" con frecuencia
se producen prdidas que debe cargar la entera colectividad, como se ver en su hora.
1.1.6.
las Haciendas
como integrantes
Pblicas, las paraestatales y las privadas

del Complejo Econmico.Nacional
Cabe destacar que tal hacienda compleja no acta sola en la

persecucin de los hoy mltiples fines del Estado.
Lo hacen tambin numerosas haciendas mixtas y privadas que
el Estado debe controlar por los fines de inters general invocados
por sus instituyentes, por derecho de asociacin, por obr,ar cll~s
como concesionarias suyas o por hnberles acordado garantns, pn11
Bayetto, Juan, ob. ci., fase. 1, pp. 18-20.
CONCEPTO
11
(1
son de propiedad del Estado, por haber utilizado

aqullos la expresin' "por lo menos el 51 % de sus
acciones" como caracterizacin
conceptual de las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria; ello constituye una deformacin del propsito
de ambas medidas de gobierno, como se ver.
Por lo sealado,
OIlJETO,
.l.
vilegios, subsidios o por habrsele asignado al Estado la tutela

de su administracin,
etc., siempre con miras a dicho inters
general. Se trata de las haciendas paraestatalcs que desempean
funciones paralelas.
Su nmero y' grado de conexin con el Estado, acusan, ('11
nuestro pas y en todas partes, constante aumento.
El progresivo crecimiento de la intervencin

del Estado ('1\
todos los campos de la vida individual y colectiva es 1111 [01\('1mcno universal.
Una muestra de tal intervencin impulsada por el progreso tcnico ha sido dada por el profesor Ernst Forstholf de la Univcrsidad de Hedelberg.?"
Destaca que el hombre tiene a su merced dos mbitos vitales:
el dominado y el efectivo.
El dominado es aqul dentro del cual y sobre el cual dicho

individuo dispone sin que tal disposicin tenga que ser condicionada a la existencia del derecho de propiedad =cjcrnplo,
la
finca rstica-o Si perfora el suelo, puede obtener agua; si siembra, conseguir alimentos; de la 1ea , lograr energa, etc. Si bien
nunca fue suficiente para hacer autnoma
su existencia, implicaba la posesi6n de una fuente que le permita' cubrir la demanda individual de alimentos y otros artculos importantes.
El mbito vital efectivo es aqul dentro del cual se desarrolla
de hecho la vida del individuo; es el de sus posibilidades.
El progreso tcnico ha ido reduciendo el mbito dominado al
punto de quedar limitado a unidades mnimas, C0l110 departamentos, habitaciones, cte. A causa de las reestructuraciones
psquicas de los hbitos de vida, tal proceso no es sentido como tina
pruida,ya
que viene compensado por las comodidades de la
vida en la gran ciudad.
El otro se ha extendido, en virtud de tal progreso, a todo el
globo.
De all resulta la inferioridad social del hombre moderno! no
dispone por s mismo de los bienes necesarios para conservar ~\1
17 La previsin exstencial
en la edad tl:l'I;ica, trnb, publc, en la revista
Documentacin Administrativa, N9 10, Ese. Nac, Adm. Pblica Alcal do
Henares,
(
(
(
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(
12
ADMlNISTllACIN
rBLICA
SUJETO,
existencia, est obligado a procurrsclos bajo condiciones adecuadas. El agua le viene por caeras; el gas tambin; el fluido
elctrico por conductores, Si por alguna razn se interrumpe,
empiezan sus problemas.
La. inferioridad social del hombre moderno, carente de mbito
vital dominado, hace necesarias diversas medidas:
1) Facilitar un medio circunstante adecuado -viviendas,
medios dc comunicacin y tambin, en un scntido amplio, los
enderezados a las necesidades de esparcimiento y educacin=-.
2) Asegurar la. adquisicin de bienes

var la existencia, especialmente de
satisfechos a travs de la economa
ciona .propiamento, el Estado tiene
didas de abaratamiento
clc precios
vidad econmica comprehensiva.
necesarios para conserconsumo; a veces, son

de mercado; si no funque intervenir con mee incluso con una acti-
OllJETO,
OONCEPTO
13
Dichas circunstancias se dan en el pas.

Todo sin perjuicio de que, por ser federal nuestro rgimen de
gobierno y por haber impuesto tambin 'la Constitucin el rgimen municipal, exista la concurrencia de otras haciendas pblicas menores, con sujetos jurdicos distintos, corno las haciendas
pblicas provinciales y las municipales. Ellas tambin integran
el Complejo Econmico Nacional, con una estructura similar a
la del Estado, en mayor o en menor grado, scgn los casos.
El cuadro sinptico de pg. 14 dar una buena visin de conjunto, advirtiendo que algunos detalles consignados en l sern
explicados ms adelante.
1.2. El objeto de Administracin

1.2.1.
Pblica
Concepto
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
A las medidas que el Estado adopta y tiene que adoptar para

poner remedio a la inferioridad social del hombre moderno carente de ambiente vital dominado en la cantidad suficiente, las'
denomina "previsin existencia!". En Estados Unidos de Nortearnrica estn a cargo del sector privado; en Alemania, del sector pblico y privado: las municipalidades
suministran
agua,
transporte a corta distancia; las empresas de previsin existencia],
cncrgln, transportes generales de personas y cosas, etc.; estn
sometidas a una vigilancia amplia y diferenciada por parte del
Estado (leyes rcguladoras).
Dicho fenmeno universal de progresivo crecimiento de la intervencin del Estado en todos los campos de la vida individual
y colectiva acenta el vnculo de integracin entre Ias hacendas
pblicas y privadas, al extremo de aparecer todas reunidas en
un nico y gran Complejo Econmico, tendiente a la satisfaccin
de las necesidades humanas, la mayor parte de las cuales han
terminado por ser consideradas corno "sociales". Lo seala Arnaldo Marcantonio.v
18 La Azicnda
deUo Stato, Mln, 1950, p. 2, citado por Bayetto,
Temas de Contabilidad Pblica cit., fase. IlI, p. 9.
J.,
El objeto de la materia
en su dinmica.
1.2.2.
de la gestin econmica
Divisin
Entran
en su campo
a) la organizacin,
control;
b)
es el estudio
de investigacin
corno marco
y aplicacin:
y base de la gestin
y el
la gestin misma (planificacin

y formulacin de presupuestos; ejecucin de estos ltimos; la gestin financieropatrimonial; el manejo del personal; el perfeccionamiento
de la gestin);
e) el control de esa gestin en forma general.
l.3.
El concepto
de Administracin
Pblica
Siguiendo el orden de ideas expuesto, Marcantono,

en su
obra la. Azienda dello Stato, expresa que la administracin
de
ciJ ~
H. f:
SU AMlllENTE
SOCIAL
15
Y POLTICO
la;.Hacienda del Estado, como en otro tipo de haciendas, es

la'ctiVidad drgdaia" la coordinada combinacin de las energas personales y de' los .bienes econmicos disponibles en un
momento dado para la consecucin de los' fines perseguidos.
Por ello tambin dicen Mosher y Cimmino (Ciencia de la Administracin, p. 26) que la Administracin Pblica comprende la
organizacin. y direccin de personas y de medios para la consecucin de los. fines pblicos.
Se habla de coordinacin. econmica, de seleccin de las operaciones a cumplir y de su ms eficiente realizacin para la mejor satisfaccin de tales fines, por lo que se debe concluir en
que la Administracin Pblica se ocupa de la economa de la
Hacienda Pblica, estudiando sus operaciones racional y empricamente, en' conjunto y en detalle, a los efectos de formar y
perfeccionar su doctrina, para el mejor cumplimiento de su fin.
Tal el concepto de Administracin Pblica."
Las investigaciones y las aplicaciones se refieren a la Hacienda
Pblica -su sujeto- reserva para s todo lo que se refiere a
la gestin econmica en su dinmica -su objeto-.
l'
(
(
(
(
(
(
(
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(
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(
r
(
(
2.
LA ADMINISTRACiN
SOCIAL YPOLfTICO
PBLICA EN SU AMBIENTE
.'"
~.
'"Q<
Z
'-:"
;;
Los profesores Frederick G. Mosher y Salvatore Cimmino han

expuesto el terna con gran acierto y buen mtodo por lo que se
ha estimado importante recoger sus ideas en breve sntesis. La
lectura del trabajo respectivo 20 se estima provechosa para obtener ampla informacin.
'
.1
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i
<
z;
o
~
Z
~
;:
.0
:r.
O
'O"
('
Definicin dada por el doctor Juan Bayetto a Contabilidad Pblica,

tomada en toda su amplitud; ver: La Contabilidad P/;/!ca {/ su suie:o, que
hace parte de Temas de Contabilidad PtlJlica, fase. I, ;I3s. As., 1949, p. 5.
20 Est contenido en la obra Ciencia de la Adminislrac/,
do los mismos,
Ediciones Rialp, Madrid, 1961, traducida y adaptada del original italia 110,
Elementi di Scenza dell'Amminstrazlonc, ed. Giuffr, Miln, 195U, por Jos
A. Escalnntc y Francisco Anson, p. 105. Los autores advierten que las ideas
1D
....
p.,
;
(
(
lG
ADMLNISTI\ACIN
SU AMDIENTE SOCIAL Y
PBLICA
rot.rrco
17 .
...
La eficacia
conforme:
r
(
(
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(
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r
(
(
r
(
r:
(
2.1.
Ecologa de las instituciones

programas
administrativas
y de sus
1) Al ndice
del servicio pblico
de satisfacci6n
puede
de las necesidades
2) Al grado de sensibilidad y prontitud

cambios en el ambiente circunstante.
Existe una estrecha interdependencia

entre el organismo administrativo y el ambiente en el cual aqul se desenvuelve.
Del ambiente extrae los medios para su sostenimiento y, a su
vez, contribuye a preservar las condiciones objetivas para el
desenvolvimiento
del ambiente.
ser evaluada
pblicas.
en que so advierten
3) Al grado de elasticidad y do adaptabilidad

del propio programa y servicios a los cambios verificados.
Las instituciones administrativas

y sus programas han nacido
como directa consecuencia de las necesidades de la colectividad
y su supervivencia depende de los medios de que disponen: mntcrialcs, humanos, prestigio, autoridad,
ordenamiento
jurdico,
ctc., pero la existencia de estos ltimos depende, a su vez, de
la forma en que elJas satisfagan las necesidades colectivas que
les dieron origen.
Si las necesidades cambian, deben transformarse
las instituciones o, por lo menos, sus programas. Debe contarse con suficiente sensibilidad para captar las condiciones cambiantes del
ambiente y con suficiente flexibilidad para adaptarse a las mismas.
Es claro que la dependencia es menos directa, menos aparente que las de las otras instituciones sociales, como podran ser
las del campo econmico. Una empresa que sea incapaz de satisfacer el gusto y la demanda de su clientela a un precio que
sta est dispuesta a pagar, fracasar al cabo de poco tiempo.
En el caso de la Administracin Pblica, los recursos recaudados no dan la pauta porque ellos se obtienen, en su gran
mayora, por va coactiva. Y ella no est sostenida nicamente
por esos recursos, segn se ha dicho. El camino a travs del cual
tal apoyo se manifiesta es de naturaleza exquisitamente poltica
y la posibilidad de que sea ofrecido depende de la capacidad
de la institucin para satisfacer las necesidades de sus sostenedores.
(
(
concreta
contenidas en el punto 2.1. han sido extradas y adaptadas del texto de

John M. Caus, Ilcflections on Administration, University of Alabama Press,
1947.
: '
A la inversa, la Administracin
Pblica puede influir en el
ambiente en que acta, buscando producir una corriento de
apoyo y simpata hacia la actividad que ella desenvuelve. Ello
puede ser logrado mediante propaganda,
mediante un sistema
de relaciones pblicas, pero, sobre todo, proveyendo instituciones o programas que gradualmente
sean un estmulo para la
formacin de una necesidad colectiva, en forma de garantzarle
supervivencia. Son ejemplos: los programas de seguridad social,
do construccin de viviendas econmicas, de rcgularizacn
del
caudal de ros, de ricgo, cte.
Esta perspectiva ecolgica ofrece a las instituciones pblicas
la consabida certeza de poder contar con el favor y el sostn
material de parte de su ambiente slo cuando sea favorable
el consenso de la opinin pblica.
.
2.2.
Dinmoica Social y Administracin
Pblica
Es evidente que la sociedad est en continua evolucin. Y ello

~a trado cambios radicales en la organizacin estatal, en sus
fines, en sus funciones y en sus programas.
Conforme a lo expuesto por John M. Caus en la obra mcnconada y a las modificaciones y adaptaciones hcchas por los
autores citados al comienzo del punto en examen, varios son los
factores que influyen en la evolucin y transformacin
de las
instituciones sociales, afectando directamente la actividad de la
Administracin
Pblica:
1) La Poblacin influye sobre la dinmica social a travs de
sus ndices de desarrollo, de movilidad, de distribucin geo-
r
18
ADMINISTRACIN
PBLICA
SU AMBIENTE
SOCIAL
Y POLTICO
19
grfica, de densidad, de natalidad, de edad, de mortalidad,

etc.; ejemplos: la concentracin urbana no puede dejar indiferente a la Administracin
Pblica -falta. de viviendas,
escasez de servicios colectivos, etc.- el acrecimiento de la
natalidad implica la necesidad futura de aumentar los servicios de instruccin pblica; el aumento de la duracin
media de la vida trae las de asistencia y amparo a las
personas que ya no son idneas para el trabajo productivo;
etctera.
y econmicas en dicho pas; el ltimo conflicto mundial

que influy' sobre la inmediata post-guerra, caracterizada
por una serie de innovaciones en el campo tecnolgico,
tico-social, de la asistencia social y de la prevencin d
ulteriores conflictos.
4) Los Valores Sociales: la mutable actitud individual y colectiva, nuevos ideales y nuevas necesidades pblicas que
han permitido formarse una perspectiva
diversa acerca
de las funciones a cargo del Estado; la seguridad social
impone que el mismo promueva y acte prestando asistencia social a la colectividad entera.
5) Calamidades: todas tienen

ciones
pblicas
de modoJ
el efecto
diversos:
de renovar
las fun-
.a) se' adoptan medidas inmediatas para proteger a las

personas y evitar mayor destruccin del patrimonio privado y colectivo;
b) se impone la revisin del precedente
y se imprime aceleracin adecuada
. lgico;
sistema de valores
al progreso tecno-
c) se desea. prevenir'
futuros
desastres.
Ejemplo la recesin
trajo tantos cambios
de 1929 en los Estados Unidos, que

en las concepciones polticas, sociales
(
I
6) Personalidades Polticas, Conductores, Fil6sofos, cte.: hom-
2) El Factor Geogrfico: una cadena de montaas separa y

asla centros de poblacin lo que obliga a realizar la actividad de sobrevolarla, de horadada, de rodearla.
3) El Progreso Tecnol6gico: la difusin de los medios automovilsticos y su efecto relativo sobre la poltica de las
grandes vas de comunicacin y. de las arterias ciudadanas:
del trfico, de la distribucin de poblacin; la difusin de
las armaduras metlicas y del uso de ascensores con sus
efectos sobre los problemas edilicios.
bres dotados de fuerte personalidad en el plano poltico,

militar, ideolgico- o literario pueden determinar radicales
innovaciones en las instituciones gubernativas.
Ejemplos:
Htler, Mussolini, Stalin, Roosevelt, ChurchilI, Adenauer,
Yrigoyen, Pern, Mao Tse-Tung, De GauUe que ejercieron
influencia directa sobre la Administracin Pblica y su estructura como jefes de gobierno: eminentes juristas, polticos, economistas, soci6logos, que influyeron sobre el sistema de valores de la entera sociedad y, con ello, sobre las
reformas administrativas (Keynes, Marx, Jefferson, Orlando,
MaquiavelIo, Dante, Arsttelcs, Platn).
(
(
(
('
r:
1
1
Se carece de regularidad o uniformidad en este proceso: ciertos sectores estn en continua agitacin, otros son mas lentos y
ofr~een resistencia a los cambios o pcnnuncccn
estticos. El
cuadro' completo es un contraste entre lo viejo y lo nuevo, 10
estable y lo transitorio, lo permanente y 10 temporal. Ejemplo,
las ciudades.
.
En estos elementos del progreso prcpondcra lo espiritual: las
cadenas de montaas ayer aislaban, hoy el hombre las sobrcvuclu,
las horada, las rodea, sobreponindose
a las barreras naturales.
El Estado de Israel ha demostrado' Cmo un desierto puede ser
transformado
en prspera factora merced al uso de los ms
modernos recursos del progreso tecnolgico.
Existen partes de las estructuras sociales que son ms susceptibles al cambio,' otras permanecen casi ntactaz' As en Francia,
a travs' de tres imperios y de cinco repblicas en lo poltico, la
estructura administrativa
es prcticamente
la de la era napalenica.
El problema de la adaptacin a los cambios del devenir-social no encuentra respuesta satisfactoria en la doctrina. Existen
varias hiptesis al respecto:
(
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r
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20
su
ADMINIS'nlACIN PDLICA
1) La tendencia natural a resistir el cambio

comn a todos los elementos provistos de
consolidados, credos o ideales comunes,
transmitir por televisin la imagen de una
que cambiar el rito de la misma.
externo, objetiva,
tradici6n, hbitos
etc.; es ms fcil
coronaci6n papal
2) Una resistencia subjetiva anloga en los sistemas de valores y de creencias de los individuos, aprehendidos
en
tierna edad y mantenidos constantemente;
tal vez por la
convicci6n de su obligatoriedad
intrnseca por su repetci6n durante largo tiempo.
'.Y".,.
.1'
La administracin de un Estado moderno no puede menos que

reconocer que el ambiente cambia con rapidez, escrutarIo para
anticipar los cambios fuluros y preparar los planes adecuados
para tal circunstancia.
La funcin do plnncamicnto va asumiendo
en el desenvolvimiento administrativo.
La Poltica puede ser considerada como la suma de aquellos

procesos sociales en base a los cuales las necesidades,' deseos e
ideales de toda o parte de la colectividad nacen, se discuten, se
concilian yse transmiten a la/Administracin
Pblica para la accin que sta desarrolla.
Pero, desde el punto de vista socolgco, la relevancia del
Poder PoIticono est en el poder cn s mismo sino en el modo
en que dicho poder puede ser ejercitado, es decir, en el tipo
de decisiones y directivas que informan la actividad administrativa.
'.~ 1-1
En una sociedad de base democrtica,
el vehculo, o la suma de vehculos a travs
intereses sociales hallan el modo de aflorar,
y encontrar, en fin, la necesaria expresin
la acci6n administrativa.
l~ Poltica constituye
de los cuales diversos
discutirse, conciliarse
y actuacin merced a
Idealmente, por lo tanto, la poltica cs el elemento suscitador

y determinante de los fines sociales.
La naturaleza de tales procesos polticos vara de pas a pas.
Est condicionada
a la tradicin, a las costumbres sociales, al
ordenamiento
constitucional y legal,
gran importancia
La Administracin Pblica tiene -dentro

de su competencia
y segn cuanto lo consientan los medos de que disponela
responsabilidad
de promover y solicitar cambios en el. ambiente
social.
Eslo requiero, a su vez, un buen conocimiento del proceso a
travs del cual las instancias de reforma, las nuevas necesidades
de la colectividad, afIoran a la superficie; significa que el administrador pblico debe tener sensibilidad propia para individualizar 10 que debe ser cambiado y lo que no puede y poseer,
en fin, la capacidad suficiente para elaborar un eficaz sistema de
estrategia y de tctica administrativa en el difcil arte de transformar.
il
2.3. Administracin Pblica y Poltica; la captacin de las

aspiraciones populares; objetivos y costos sociales en la
gestin pblica
3) Una resistencia similar en la conciencia colectiva penetrada

en el correr del tiempo por esos sistemas de valores aceplados.
Es ciertamente ms fcil crear una nueva organizacin que
cambiar una existente.
Estas consideraciones son importantes para la teora y la prctica administrativa.
AMDIENTE SOCIAL Y POTICO
La captaci6n de las aspiraciones populares reviste, por lo tanto,

una importancia fundamental.
El objetivo primordial de la gcsti6n pblica es y dcbc ser
proveer a su acabada satisfaccin.
I
1
I
A veces, el costo es alto. Pero si las aspiraciones sc estiman

primordiales o revisten urgencia, la pertinente gestn debe acometerse. Se habla entonces del "costo social". El bienestar pblico es y debe ser la ley suprema. Ya lo dccan los romanos:
salus populis, suprema lex.
El campo del administrador
pblico es bastante difcil porque los fines perseguidos en su actividad son siempre vagos y
no susceptibles de definiciones precisas; espera ahora a las ins-
(
(
22
ADMINISnlACIN
FlIENTE
PBLICA
ornxs
(
DISCIPLINAS
tituciones pblicas, merced a la accin desenvuelta diariamente,

acercarse siempre ms a los ideales que representan la base fundamental del ambiente .socal en el cual ellas viven.
2.4.
Administracin
Pblica
Vista la' imposibilidad de confrontar ambos. sectores sobre la

base de un criterio nico, queda la posibilidad de haccrlo con
procedimientos substancialmcnte
idnticos, salvo la distincin
que el fin diverso puede estrictamente conferirle.
3.
y Privada
J.
Con demasiada frecuencia se dice que la Administracin Pblica y la privada son similares y que la pblica seria ms eficaz
en su accin si imitara las prcticas y los sistemas de la privada.
Tendr algo de verdad. el aserto, pero no puede aceptarse
sin cierta reserva.
El procedimiento es idntico para los dos aspectos del fenmeno administrativo, la diferencia reside en los factores particulares que influyen en ellos:
1) Existe una diversa medida del fin pblico general del que
deriva
caso.
el diverso procedimiento
adoptado
en uno y otro
2) El carcter tutorial que se manifiesta en la Administracin Pblica segn un determinado grado de intensidad de
pas a pas, encontrando -al menos en los Estados de base
democrtica-,
la ...2ropia _jl!stjfi~~~~~L
l~~~J~-_
q~le._Ja
iQ.i~iativa priva~ __~ie::.~~_.iunda.~e.!1:to_._en._.la:_..ac.lividad.
de-coo;~ac[6n . de promocin del G~bi~mo, dentro de los
~tcs-coristiticioalcs--JcT-r'csi)ct~:- d~- ~~ch~.~~?e._rtad.
Segn Appleby ("Dig Dcmocracy")

de la Administracin Pblica son:
1) La amplitud
distintivos
II
l'
~}
de tal accin.
Esta materia guarda estrechos vnculos con otras muchas que,

de una forma u 'otra, se refieren a la sociedad poltica.
Entre ellas, se han de' citar las ms importantes, con mencin
de todo o parte del campo del conocimiento cuya investigacin
les compete y que es aprovechado para -la. formulacin de doctrinas acerca de la organizacin, gestin y control por la. materia
en estudio. Vale decir, con la puntualizacin de ese vnculo;
3.1.
r
\
I
i
r
1
. La eficiencia no puede ser evaluada de por s, esto es, con

abstraccin del fin que la actividad busca.
FRENTE A OTRAS
(
(
poltico de los actos realizados.
4) Los efectos pblicos inmediatos
(mayor y ms precisamente
DELIMITACiN
DE SU CAMPO
DISCIPLINAS AFINES 2l
....
del radio de accin.
2) La medida de responsabilidad
determinada) .
3) El contenido
los caracteres
Derecho. Constitucional;
3.2. Derecho Civil; 3.3. Derecho Administrativo;
3.4. Poltica y disciplina . conexas;
3.5. Economa Poltica;
3.6. Finanxas Pblicas;
3.7.
Derecho Financiero
(
(
El Derecho Constitucional, que estudia a dicha sociedad poltica en su organizacin fundamental y en sus relaciones con
el individuo.
El Derecho Civil, que define la personalidad jurdica del Estado y dems entidades pblicas, establece el rgimen de los
bienes en s y en su relacin con las personas, cl rgimen vinculatorio entre los habitantes, el principio de responsabilidad civil
directa o indirecta, etc.
El Derecho Administrativo, que. regula la actividad concreta
del Estado y dems entidades pblicas.
Conceptos extrados y adaptados del altcul~ La Contabilidad Pblica
y su sujeto, trabajo escrito por el doctor jnan Bayetto, contenido en TCIlU1ll
de Contabilulad Ptblica, Iasc. 1, Bs, As., 11/49, pp. 5-7.
21
, (
(
(
(
(
24
ADMl.NISTRACI6N PBCA
La Poltica y dsciplnas conexas, que concurren a sealar las

necesidades a cuya satisfaccin ha de atenderse.
La .EconomlaPoltca, que formula principios acerca del gobemode la riqueza. si' en la accin llevada a cabo sus principios
se respetan, esa riqueza se acrecentar y con ella, los medios para
cumplir las necesidades pblicas; si se hace lo contrario, 'por
desconocimiento o deliberadamente, se destruir riqueza y con
ella, dichos medios. De esa manera,' esos principios deben ser
rectores de toda accin a desarrollarse.
Las Finanzas Pblicas, que frente a las necesidades que se
traducen en gastos, investiga y ajusta las fuentes de las que habrn de obtenerse los recursos necesarios para cubrrlos, por eso
se ha dicho que da las reglas para buscar un determinado
equilibrio entre las contribuciones y los beneficios que se dan
a la colectividad.
El Derecho Financiero, que da la medida en que el Estado
entiende de aplicacin los principios financieros y los convierte
en normas jurdicas.
(
(
(
f
(
r
I
(
(
(
FRENTE A OmAS
'.,
.;,.....
,
(
(
(
Estadstica
Existen otras, de menor significaci6n.

La Estadstica. aplica a los hechos sociales las leyes .de la
cantidad, pone de manifiesto efectos o resultados y, sobre esa
base, funda previsiones. Esos procedimientos' pueden ser utilizados en beneficio de la materia en examen.
3.1L
3.9. Contabilidad Pblica
r
(
La Contabildad' Pblica, es la parte de la contabilidad que da

el ordenamiento que permite medir el alcance, el cumplimiento
y el resultado de la gestin y dems hechos previstos y acaecidos
en la Hacienda Nblica.22
"
Las relaciones con la materia en examen son muy estrechas.
22
Otras
........
25
Tan estrechas que parecieran ser el anverso y reverso de una

medalla. Tienen un sujeto comn: la Hacienda Pblica. En lo
que hace a, su objeto, si bien ambas se ocupan de la gestin
hacendal en su dinmica, la Contabilidad Pblica arbitra, al
mismo tiempo, los procedimientos tendientes a evitar una gestin
distinta a la dispuesta." Tal contabilidad profundiza lo relativo
al control de las operaciones y todo lo que atae a las formas de
asegurar y hacer efectiva la responsabilidad de los agentes ntervinientes.
La Administracin Pblica" ahonda el anlisis en materia de
organizacin y gestin, buscando su perfecconamento.
Como esa contabilidad proporciona el ordenamiento utilizable
para medir el alcance, cumplimiento y resultado de la gestin
y de los dems hechos previstos- y 'acaecidos en la Hacienda Pblica, como se ha dicho, puede ser utilizada con ventaja por
Administraci6n Pblica para la formulacin y perfeccionamiento
de sus doctrinas acerca de la economa de la Hacienda Pblica.
3.10.
3.8.
DISCIPLINAS
Matocq, E. A., Tratado cit., p. 34
sigtes.
,
-.;.-.
Conclusiones
Mas reconocer la existencia de relaciones entre esta disciplina

y las enunciadas en rpida e incompleta enumeracin no significa negar a aquIla un campo propio y exclusivo de investigacin
y aplicacin.
/
En efecto, trata cuestiones referentes al Estado y otras entidades polticas menores, pero entendiendo que, en esencia, corresponde a esas otras asignaturas' todo cuanto se refiere u fines
(Poltica), organizacin administrativa' fundamental (Derecho
, Constitcional), determinacin y graduacin de fuentes de in-
",
23Id., p. 34.
26
ADMINISTRACIN
TENDENCIAS EN SU ESTUDIO
PDLICA
27
(
(
Se la encara desde diversos ngulos y los autores individuales

cambian con frecuencia sus posiciones; Leonard D. White en su
.Introduction to the study of Public Administration constituye, en
ese sentido, un ejemplo clsico: en sus tres ediciones de 1926,
1939 Y 1950 ha aprovechado el progreso logrado gradualmente
en el campo profesional.
Por eso no se puede hablar de escuelas sino, ms bien, delinear
tendencias y enfoques principales.
.
gresos (Finanzas Pblicas), etc., de dichas entidades y reservando para s o en forma compartida con Contabilidad Pblica
-Con las modalidades expresadas- lo que atae a la gestin econmcn en su dinmica.
Entran, en consecuencia, en su campo de investigacin Y.aplicacin:
~ - .
1) La organizacin/como
control.
marco' y base para' la gestin y el
4.1.
El enfoque
jurdico
El Profesor Pedro Muoz Amato ha hecho un estudio minucioso sobre ,cl tema 24 por lo que se recomienda su lectura para
una acabada informacin.
Por la bondad del mismo, se recogen sus conclusiones.
J..,a Administracin Pblica, como disciplina sistemtica, debido a la complejidad de los problemas que trata y a su relativa
juventud, presenta un estado de fluidez.
2' Introduccin
a la Administracin Pblica, Fondo de Cultura

mica, Mxico, 1\)50, t. 1, p. 02 Y slgtcs,
Econ-
(
(
Uno de los primeros pasos fue el de analizar los as~tos jurdjcos de los p..r..ocesos-.9~JsJrlltivos. Lmitse as la atenci6n a
los preceptos legales que rigen la conducta de los agentes y a los
requisitos formales de los procedimientos.
. Se excluy6 as la coordinacin del comportamiento humano y
todo lo que tiene de discrecional la Administraci6n Pblica.
(
(
(
,
...
4.2.
La productividad
"
4. TENDENCIAS QUE SE HAN MANIFESTADO

EN SU ESTUDIO SISTEMATICO
2) La gestin' misma (planificaci6n, formulaci6nde

presupuesto, su ejecuci6n, gestin financiero-patrimonial, gestin
contractual, administracin del personal, adopcin de decisiones, procedimientos para detectar deficiencias y perfeccionar la gestin, etc.).
.
r
3) El control de esa gestin en forma general.
Cabe dejar sentado que no afecta a la exclusividad del campo
as delimitado el hecho de que, para formular sus doctrinas acerca de la organzacn, de la gestin yr del control deba, ocasional
o subsdariamente, apoyarse en los conocimientos inherentes a
otras. Como es sabido, y 's ha dicho antes, no existe ciencia
Independiente en absoluto.
Este movimiento, cuyo origen es antiguo, pero cuyos precursores fueron Babbage y Towne y que culmin en su verdadero
fundador Frederck Taylor, tuvo como fin medir con precisi6n
el movimiento de los obreros materiales co~relaci6n altie~~ o
para 2:QP2ner procedimientos ms eficaces y econmicos.
Su pensamiento lleg por fina la aplicacin del mtodo ideado
a todos los problemas y niveles de la administracin, incluyendo
la educacin de los trabajadores y la cooperacin de stos con
los patrones y proyectando sus efectos benfic~' a todas las fases
de las relaciones sociales.
En su aplicaci6n a la Administracin Pblica hizo contribuciones muy valiosas en materia de problemas concretos de la prctica cotidiana (organizaci6n y mtodos; personal, planificacin,
administracin financiera y otros).
Sus efectos fueron perjudiciales cuando se exager la similitud
(
(
28
ADMINISTRACIN PBLICA
TENDENCIAS EN SU EsnrDIO
29
'f
cntre la administracin privada y la pblica, ignorndose las peculiaridades de esta esfera, sobre todo en cuanto a significacin
global y propsitos de gobierno: hay distinta medida del fin pblico que se persigue.
Los normativistas, que investigan el "deber ser" han producido

corto nmero de obras; pero se espera. mucho de ellos por lo
valiosa de esa escasa produccin: Friedrich: Consttutonal Covernment & Democracy, Public Policy; Finer: The future of Covernment; Theory & practice of Modern Covernment; The road
to reaction; Marshall E. Dimoek, Los objetivos de la reorganizacin gubernativa; Administrative Efficieney with Dcrnocratic Poliey; Modern Polices & Adrninistration; TIIC rol e of dscrction in
Public Administration;
Harold Lasky: American Prcsidcncy, an
interpretation;
Parlamcntary Covernment in Englnnd.
(
(
(
(
(
(
4.3-.
El positivismo
(
Busc aislar una unidad operatva y estudarla con los mtodos de las ciencias naturales.
Fue beneficioso para lograr el conocimiento y la interpretacin analtica de los hechos. Aport contribuciones valiosas en
materia de organizacin y mtodos, administracin financiera y
otros.
Debe objetarse que, a veces, la especializacin fuera excesiva,
perdindose de vista la- interdependencia
con las otras fases de la
vida humana en sociedad; las pretensiones exageradas de validez
cientfica dada a principios, que slo son hiptesis o guas; coart,
. mediante sistemas de organizacin o reglas de procedimiento, Ia
capacidad creadora de las personas en trabajos que se hacan en
comn.
4.5.
,
.~
(
(
r,
(
(
(
(
(
(
4.4.
El enfoque
poltico,
cientfico
y filosfico
Le dio a la Administracin Pblica el carcter de una divisin

de la teora del Estado.
Se esclarecieron as los aspectos constitucionales, la influencia
de la opinin pblica, etc ..
Los estudiosos de esta tendencia pueden clasificarse en dos
categoras:
2) La de .los normatvstas.
Los cicntificistas, con su descripcin e interpretacin
de los
"hechos como son" han revelado la nteraccin de los procesos
polticos con los administrativos, descubriendo nuevas conexiones
entre medos y fines, cte.
humanas
Aspira a revisar muchas de las frmulas tradicionales mediante

una mejor comprensin de elemento humano, debido a los trabajos de Simon, "El comportamiento
administrativo",
el mismo
con Smithburgh y Thompson: "Administracin Pblica"; de Wcber; de Durkheim; de Ordway Tead, Son temas caractersticos
de la tendecia: zonas mentales; liderazgo; supervisin; los incentivos; el trabajo en equipo; la dscrecionalidad; los controles subjetivos; ete. Tiene sentido descriptivo y, por separado, normativo.
Deben tomarse precauciones contra la exagerada confianza en
las interpretaciones
de esta tendencia: la naturaleza humnnn es
muy compleja y variable. Adems, generaliza para todas las formas de administracin, pasando por alto las condiciones especiales de la Administracin Pblica.
4.6.
1) La de los cientificistas.
El estudio de las relaciones
El enfoque
antropolgico
Analiza a la administracin como una fase de la cultura, como

un producto de. ella.
Esclarece los problemas de adaptacin de las prcticas administrativas de un ambiente cultural a otro. .
Sus esfuerzos han sido tiles para los problemas de coopera"
cin. internacional, como el de asistencia. tcnica de las Naciones
Unidas.
30
ADMINlSTllACIN
.....
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PDLICA
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~:~~.'~ >,-, -:.-r-
4.7.
31
ALCANCE DE ALGUNAS NOCIONES
",
. ';
5.1. Poder y funciones; potestades
La actitud prctica
Se ha denominado as a la que enfrenta los problemas sin esquemas tericos definidos, busca~do su solucin a travs del buen
juicio, del sentido comn, etc.
Aunque el sentido comn sea tal vez el menos comn de los
sentidos, como se suele decir, los elementos a que se echa mano,
son insuficientes por s solos.
4.8.
La actitud eelctica
. Aborda los problemas utilizando todos los mtodos y sistemas

que se conocen. De esa manera los enfoca desde distintos ngulos, arribando a conclusiones muy interesantes.
Es la actitud
ms recomendable.
Revistan como ejemplos en la misma: El libro de "casos" intitulado Public Administration & Policy Development, editado por
H. Stcin. Tambin el denominado E1ements of Public Admnstration editado por Fritz Morstein Marx,
..
~.
I
I
.\
5. DELIMITACIN
DEL ALCANCE DE CIERTAS NOCIONES
DE DERECHO ADMINISTRATIVO QUE SE ESTIMAN IMPORTANTES PARA LA DEBIDA COMPRENSiN DE AL:
GUNOS TEMAS QUE HABRAN DE DESARROLLARSE
~'
Se consignan a continuacin una serie de nociones de Derecho

Administrativo que merecen recordarse.
. Su exposicin
teria.
proviene
de distinguidos
tratadistas
en esa ma-
{
\
1
Dice' el doctor Marienhoff 25 que la experiencia universal demuestra que, para lo ar la satisfaccin de las necesidades colectivas, es indispensable, en ltimo. trmino, la coaccin. Esto se
logra mediante el "imperium" -poderdel Estado, que se hace
efectivo en cualquiera de los rdenes donde ste desenvuelve su
actividad.
El poder del Estado se actualiza en la "funcin" asignada a
sus rganos esenciales que son tres: legislativo, ejecutivo y_judical. El poder estatal se manifiesta, pues, en las funciones de legislacin, ejecucin y jurisdiccin que son los medios para la
realizacin de los fines estatales.
Cada uno de los rganos esenciales, aparte de sus funciones
especficas ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que
aqullas que caracterizan ~ los dems rganos: El Congreso legisla, juzga y ejecuta o administra.
El Ejecutivo administra y eje.cuta, pero tambin legisla y juzga, a su manera. Igual ocurre con
el Judicial: . juzga, sin perjuicio de realizar actos de naturaleza
legislativa y otros donde acta cjccutivamente
como ndrnnistradoro Pero el carcter sustancial y distintivo de esas actividades no
se modifica, cualesquiera fuesen los organismos que las produzcan o el procedimiento que se utilice para su produccin."
..----~:.No hay que confundir "poder" que es atributo estatal .con "potestades" que, en 10 que respecta a su ejercicio, pueden ser pre-:
~as
.nherentes a una funcin, por ejemplo, de la funcin
correspondiente
a la' Administracin Pblica, pues sta, ciertamente, tiene diversas potestades: la reglamentaria, la imperativa,
la sancionadora."
r
(
(
(
(
(
I
I
Tratado cit., pp. 36-38.

/1
ld.,p. 38, citando a Snchez Vamonte, c., Ma,!ual de Derecho Constitucional, Es. As., 1958, p. 257; Fiorin, B. A., Bs, As., 1944, p. 55; Duguit,
L., Trait de droit constitutionnel, t. 2, pp. 287-288, Y dice en la nota al
pie de la p. 38: como consecuencia de lo dicho en el texto, el rgano administrador; por ejemplo, puede realizar actos "jurisdccionales", que entonces gozan de ciertas prerrogativas propias de stos.
2.7 Marienhoff, M. S., ob. cit., pp. 37-38, 573.
2G
26
(
(
32
ADMINISTIlACIN PnUCA
5.2.
Soberana,
Autonoma,
Autarqua,
Autarca
r
(
(
(
",
(
(
(
Soberana .. desde el punto de vista u orden externo, significa

autodeterminaci6n,
independencia, en suma; desde el interno, traduce potestad del Estado sobre las personas y los bienes existentes en su territorio.
Autonoma significa que
pia ley y regirse por ella.
ha de ejercerse dentro de
concepto poltico, porque
lacin.
1
i
I~
Competencia
Avocacin
Delegacin
La competencia puede ser definida como el. complejo de funciones atribuido a un rgano administrativo 20 o como la medida
de la potestad atribuida a cada rgano." No constituye un derecho subjetivo sino una obligacin del rgano.. La competencia
(
(
I
:8 Maricnhoff,
M. S., ob. cit., p. 370-371; en lo que hace a autarqua
cita a BulIrich, n., Principios generales ele derecho administrativo, Bs. As.,
1942, p. 171; Villegas Basavlbaso, t. II, p. 181, nota y 189, nota; adems
De Valles, A., Elementi di dittuo amministrativo, Padova, 1951. En lo que
(
r
atno a autnrcin a Ciannini,

~I. S., Lllzionl rEI tliritto GlIlmlnistmlivo,
Mil:n,
1950, p. 1G2; Linares Quintnnn, S. V., Gobierno IJ Aelllllulstraci,n de la
. Hephlica Argentina, Bs. As., W4G, t. 1, p, 37.
:9 Alessi, n., Diritto Ammln/stratioo,

t. I, Miln, 1949, pp. 102-103;
Silva Cirnrna, Derecho Administratioo Cllileno y Comparado, Sgo. de Chile,
1961/2, t. 2, p. 104; Carda Trevijano Fos, Principios iu~dicos de la organizacin administrativa, Madrid, 1957, p. 18G, todos citados por el doctor
Marienhoff en oh. cit., p. 542.
30 D'Alesso, lstituzioni
di diritto amministrativo italiano, Turn, 1932/4,
p. 230; cita del doctor Marienhoff, en oh. cit., p. 542.
(
(
1) La competencia
no se presume,
debe surgir de norma ex-
presa.
2) Cuando ha sido otorgada en forma exclusiva al rgano cs
Se produce avocaci6n cuando el superior, por s mismo, o sea,

sin podido de parte, decide sustituir al inferior en el conocimiento
y decisin de un asunto. De nd-vocare, tomar el mismo el asunto.
Se produce as el traspaso de cierta potestad de un rgano inferior a uno superior, con lo que el asunto en cuestin pasa a la
competencia de dicho rgano superior. La avocacin es, pues,
una consecuencia de la potestad jerrquica.",
Si bien algunos trntadistas manifiestan que la avocacin "slo
se da si expresamente se prev" Si otros as estiman que la regla
es a la inversa: salvo que la competencia le haya sido asignada al
rgano inferior en mrito a una idoneidad especialmente reconocida o que exista instituido un recurso para ante el superior acerca
de lo resuelto por el inferior, la avocaci6n, dentro del ordenamiento administrativo del Estado, como consecuencia del poder
jerrquico, es siempre procedente en tanto no exista una norma
que lo prohba. Esta es la soluci6n adoptada por el arto 3 del
decreto-ley 19.549n2.
'\,utarqua significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a s mismo, por sus propios rganos, pero de acuerdo con
una norma que le es impuesta. .
Autarca traduce la idea de autosuficiencia econmica."
.
5.3.
concede a la autoridad dotada de ella el derecho (y naturalmente tambin el deber) de hacer uso de las Facultades implicadas en la competencia.
Tal la naturaleza jurdica de stn."
Existen ciertos principios bsicos en materia de competencia:
improrrogable,
es decir )nderogablc,
no puede ser rcnunciada ni extendida a otros; de todas maneras, el principio
reconoce excepciones: la avoeaei6n y la delegacin de competenca."
el ente tiene poder para darse su proDenota un poder de legislacin, que

lo permitido por el ente soberano. Es
poltico es el poder de propia legis-
331
(
(
i'
I
.t
t5
i
I
31 Marlenhof,
M. S., ol). cit., p. 54j y sigtes.
. Gonlillo, A. A., Introilucct al Dercclio Admlnblratloo de la Economa, Bs. As., 1967, pp. 87-88; Marienhoff, M. S., ob. cit,; p. 546 .
S3 Marienhoff,
M. S., ob. e/t., p. 547 citando a Silva Cmma, ob.eit.,
t. 2, p. 106; Carca Trevijano Fos, ob. cit., p. 203.
3~ Carca
Trevijano Fos, ob. cit., p. 203; Silva Cimma, ob. cit., t. 2,
p. 107; Fiorini, B., Recurso ierrqulco, Bs. Ks., 1963, p. 39, citas del doctor Marienhoff, M. S., en ob. cit., p. 549.
S~ Marienhoff,
M. S., ob. cit., p. 549 Y citando a Sayagus Laso, E.,
Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, 1953, t. I, p. 223.
r
(
35
ADMINISTRACIN l'DUCA
Segn la autorizada palabra del doctor Rafael Bielsa 42 la Ley

de Contabilidad Nacional emplea el trmino en forma promiscua
o impropia.
En la delegacin de competencia, el delegante se desprende

del ejerlto-deuna funcin, descargando tal ejercicio sobre el
delegado.
La delegacin es extraa nl poder jerrquico y nada tiene que
ver con l.s6 Es un instituto excepcional dentro del orden jurdiCO;37 no constituye un instituto general dentro del derecho pblico 38 siendo por ello que, para su procedencia, se requiere una
norma que la autorice expresamente,"
no procediendo en el
supuesto de silencio de la norma. Es la solucin del arto 3 del
"decreto-ley 19.549/72.
.
(
(
, 5.5.
Fisco
bl.
Denomnase "Fisco" al Estado cuando desenvuelve su personalidad en el c~

del derecho privado."
bl.
(
(
(
5.6.
5.4. Jurisdiccin
Rgimen
jerrquico
(
(
Debe entenderse como jurisdiccin a la potestad para

las cuestiones (recursos, reclamaciones, etc.) promovidas
administrados 89 o la potestad de componer los intereses
puestos, utilizando el vehculo del procedimiento 40 o para
con fuerza de verdad legal una controversia entre partes
gano debe ser imparcial e independiente."
Si es territorial, se refiere a provincia, departamento,
regin, divisin, es decir, servicios pblicos que se realizan
lmites territoriales.
decidir
por los
contradecidir
-el r-
lI
\
distrito,
en esos
S6 Mndez, A., La Jerarqua, Montevideo,

1950, p. 143, citado por ei
doctor Marienhoff, ob. cit., p. 550.
87 D'Alessio, ob. cit., p, 232; Carca Trcvijano Fos, ob. cit., p. 200, citas
id. p. 550.
38 Franchin,
La Deicgazlone Amministratlva, Mln, 1950, p. 101, cita
id. p. 550.
"'
ss ~I. D'Alesso, ob. cii., p. 232 y 234; Franchini, ob. cit., pp. 75-76,
98-101; Mndez, A., ob. cit., p. 142-143; Stassinopoulos, M., Tralt des
aetes admlnistratifs, Atenas, 1954, pp. 110-111; Carda Trevijano Fos, ob.
cit., pp. 200-201; Villegas Basavlbaso, t. 2, p. "262-263; Diez, M. M., El
acto administrativo, Bs. As., 1961, pp. 174-175; Silva Cirnma, ob. cit., t. 2,
p. 107; citas del doctor Marienhoff, ob. cit., p. 550-551.
39 Marienhoff, M. S., ob. cit., p. 86.
40 Carda
Trevijano Fos, Principios iuridicos de la Organizaci6n Admlnistratjoo, Madrid, 1957, pp. 191-192 citado por el doctor Marienhoff, ob,
cit., p. 87.,
H Cordillo, A. A., ob. cit., pp. 32-34.
No se concibe una organizacin administrativa donde todos

los agentes tuvieren igual rango, lo cual impedira que unos dieren 6rdenes o directivas y otros lascumplieren. No habra coordinacin, imperara el caos y todo sera inoperante. Ello determina la existencia de la llamada "jerarqua", instituto esencial en
toda eficiente organizacin administrativa." Un organismo en el
cual no existe una jerarqua difcilmente podr cumplir los fmes
que se propuso, porque fatalmente caer" en el desorden y en la
anarqua."
.
Defnese la jerarqua como una relacin de supremaca de los
funcionarios superiores respecto "a los inferiores y de subordinacin de stos con respecto a aqullos.",
En estricto sentido, ella se manifiesta en la actividad admnis"trativa del Estado. Su naturaleza es, pues, administrativa.
f
(
r
(
(
(
(
(
(
(
La Ley de Contabilidad, artculo publicado en La Lcy los das 13 y

14 de marzo de 1959.
,
"<2 bl.
Marienhoff, M. S., ob. e/t., pp. 68 y 366, en
primera citando a
Wetter, P. van, Pandectes, eontenant /'histoire du "droit romain et la lgislation de Justinien, Pars, 1909/11, t. I, p. 184.
43 Marienhoff,
M. S., ob. cit., p. 503.
~, Bullrich, Il., Pr!nci1ll0S Gcnorales de Deiccho Aclminlstratioo, Bs, As"
1942, p. 178, citado por el doctor Maricnholf, ob, cit., p. 5G3.
<6 Marienhoff,
M. S., ob. cit., p. 503 y dice: en sentido concordante:
Mndez, A., La [erarquia, Montevideo, 1950, pp. 19, 20 Y 30; Vil!egas
Basavilbaso, ob. cit., t. 2 ,p. 265; Sayagus Laso, ob. cit., t. I, p. 215.
42
1,
1"
(
(
(
(
(
(
(
36
La jerarqua
1) Se da entre rganos de un mismo sujeto.
2) Existe siempre
(
(
(
(
r
(
(
(
que:
1) La autolimitaci6n
6) En caso de duda debe presumirse que el superior jerrquico

tiene facultades sobre el rgano inferior.
(
(
de la actividad
3) La asignacin de funciones
habrn de ejercerlo.
.j
del inferior.
4) La forma y condiciones
parcial.
6. LOS RGANOS DE LA HACIENDA PBLICA
(
(
(
(
Los fines de la' Hacienda

sus rganos.
.
.
48
Volitivo.
de control
a los rganos
que
. .
exigidas para su reforma
total o
Esa es la organizacin constitutiva o bsica, desarrollada generalmente por las leyes, por mandato constitucional.
En particular debe sealarse la necesidad de que existan rganos de control: dado que todos los 6rganos obran en representaci6n del pueblo, del cual reciben directa o indirectamente
su
mandato, deben rendir cuenta ante l; lo mismo ocurre en toda
la pirmide administrativa, dondequiera que talfuanoato
exista:
se debe rendir cuenta al superior jerrquico. las constituciones
prevn esa necesidad, incluyendo las normas pertinentes. En algunas ocasiones, stas disponen la creacin de rganos especficos; en otras, sientan principios generales que proporcionan la
base para el dictado de las leyes correspondientes.
7) Existe siempre, salvo que una norma expresa disponga lo

contrario, la posibilidad de recurrir contra los actos del in- .
feriar ante el superior, mediante elllamado -precisamenterecurso jerrquico."
del Organo
b) el Ejecutivo/ que es el encargado de llevarlo a la prc. tca, en lo poltico se lo califica como Poder Ejecutivo,
Poder Administrador, Gobernador, Intendente.
de funciones
2) El primer acto de divisin del trabajo, de direcci6n y de

ejecuci6n, distribuyndolo
en dos 6rganos:
/
/
,
.
a) el Directivo, llamado a interpretar el sentir .del momento, dentro de los lmites de la voluntad primera; en lo
poltico se llama Congreso, Poder Legislativo, Legislatura, Concejo Deliberante, Sala de Representantes;
4) Es un poder que se da de manera tot~l y constante, es de

., principio y existe siempre aunque ninguna norma lo establezca expresamente;' est dado de jure propio como una
caracterstica natural a todo rgano administrativo.
.
5) Abarca la totalidad
De sta surge:
3) N o coincide' necesariamente
con la posicin escalafonaria
del funcionario, pues puede ocurrir que un funcionario de
categora inferior cubra temporalmente un 6rgano que, a
su vez, tiene jerarqua sobre otros funcionarios de igual
o superior categora al primero, caso en el cual existira
subordinaci6n jerrquica de stos hacia aqul, a pesar de
su superioridad escalafonaria,
.El doctor Matocq seala H que en .el Organo Volitivo radica

el oder soberano de crear sus 6r ano~
esti6n
de control,
dotndolos de sus atribuciones bsicas. En lo poltico se lo deno. mina "Asamblea", "Convencin", "Poder Constituyente".
Refleja su sentir en un estatuto bsico que es la Carta Fundamental o Constituci6n.
caractersticas:
a) haya superioridad de grado en la lnea de competencia;

y al mismo tiempo:
b) igual competencia cn razn de la materia entre el 6rgano
superior y el inferior.
tiene las siguientes
37
LOS RGANOS DE LA HACIENDA PBLICA
ADMINISTRACIN PBLICA.
del Estado se cumplen por medio de

'
Cordllo, A. A., ob. cit., pp. 102-104.
41
Tratado oit., p. 11 y sigtes.
(
(
38
ADMINIS'ffiACI6N PBLICA
, Volviendo al cuadro general es de destacar que, de la divisin

del trabajo ejecutivo, surgen las formas en que l funciona -centralzacn, descentralzacn=, los 6rganos 'secundadores, los' 6rganas menores, etc. Vale decir, la estructura.
, Todo ello habr de ser visto, con el debido detalle, en el Captulo II intitulado "La organizaci6n como marco y base para la
gestin y el control".
7.
PATRIMONIO
1) Existen bienes pblicos en que el uso y goce de los mismos

est permitido al pueblo dentro de las leyes que reglamentan su ejercicio: mares territoriales, ros, playas" etc. El
Matoeq, E. A., Tratado cit., p. 14 Y sigtes.
39
Estado tiene sobre ellos un derecho que,' ms que 'de pro.piedad, es de' soberana: son inalienables, irnprescriptibles
e inembargables; respecto a este tipo de bienes es prcticamente inoperante llevarlos a registro, ya que deberan ser
valuados y su valuacn, por ser polticamente inalienables,
no conducira a ningn resultado prctico."
(
(
2) Existen tambin otros bienes -los privados- sobre los cuales el Estado tiene el derecho de propiedad.
3) Asimismo, bienes afectados al servicio pblico: mientras

lo estn son equiparables a los pblicos en cuanto a inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, pero pueden ser desafectados, retornando a la categora de bienes
privados del Estado.
DEL ESTADO
Seala el do~tor Matocq que el Estado, como toda persona, ,

tiene su patrimonio, constituido por la universalidad de sus derechos activos y pasivos."
'
.
Desde el punto de vista contable, el concepto no tiene el mismo
alcance en la Hacienda Pblica que en la privada.
En esta ltima, el inventario, que' revela su consistencia, va
tratando de determinar el capital neto como ndice de solvencia,
es decir, de posibilidad de pagar.
.
En la Hacienda Pblica, la responsabilidad material del Estado
no es funcin de su patrimonio hacendal sino de la riqueza nacional, de la que la Hacienda Pblica slo puede representar
una mnima parte. Por lo dems, cualquiera que sea el volumen
patrimonial de la Hacienda Pblica, sta no puede ser privada
de los bienes que polticamente se consideran indispensables para
el logro de los fines del Estado, por lo que su solvencia no puede
estar en funcin de los bienes que posea.
En la hacienda privada la' universalidad mencionada resulta
.de la identidad del vnculo jurdico que liga a los bienes con la
persona a la que' pertenecen (derecho de propiedad). En la Pblica no es lo mismo:
'
48
PATnIMONIO DEL ESTADO
(
(
(
(
Los elementos patrimoniales, del Estado deben ser llevados a

control:
'
( "
I
I
\
(
1) La contabilidad debe acusar si se sigue una poltica de colectivizaci6nde los bienes de los particulares o 'una de privatzacn de' los bienes colectivos.
2) Debe llevarse cuenta de todos los derechos que tienen valor

o son suceptibles de tenerlo para evitar prdidas; as se
arbitran medios 'para acusar estas ltimas y concretar la
responsabilidad personal de aqul que los tenga bajo su
custodia y que, a su debido tiempo, no los haya protegido.
'\
49 El doctor Bayetto pensaba que no debe exclurselos del invcutario,

porque su exacto conocimiento "es indispensable ya que cl Estado -a
quien, por otra parte, interesa demostrar que posee los medios para asegurar la vida del pas- tiene el deber de conservarlos y utilizados, cn la
medida mxima posible, como instrumento material de los servicios pblicos o como fuente de rentas para c~brir stos. Pero el (siento, respecto de
/
ellos, deber asumir la forma de un elenco o catlogo' descriptivo, esto es,
no valorizado". Apuntes de Contabilidad Polca, Iasc, VI, Bs. As., 1939,
p. 27 Y sealaba al pie: "as lo aceptan numerosos tratadistas y las legislaciones y prcticas administrativas de muchos paises, v. g. Italia (vase
Ingrosso, e., Istituzion~ di diritto finanziario, Npoles, 1935, vo!. I, p. 289
y sigtes.) y Blgica (vase lnoentaire des biens de rEtat al 31/12/32,
pub!. oficial, Imprenta del Monitor Belga, 1935, p. 14)".
(
(
(
(
(
(
(
(
~',
44
ADMINISTRACIN
rnLICA
(
(
r?
Para ello es preciso, como primera
r.
i.
de prioridad
HACENDAL
Concepto
(
Resta ver otro elemento integrante de la Hacienda Pblica:
la accin de los rganos sobre los medios econmicos, traducida
en mltiples operaciones (actos y hechos) tendientes, por un
lado, a la obtencin y conservacin de esos medios y, por el, otro,
a su aplicacin para la satisfaccin de las necesidades colectivas.
(
(
(
Vale decir, la gestin financiero-patrimonial.

En otras palabras, los actos y hechos mediante los cuales se
ponen en juego, administrativamcnte,
los rganos y patrimonio
para el logro de los fines del Estado."
Esa gestin es el campo de investigacin y "aplicacin de la
disciplina en estudio, como se ha dicho.
(
(
(
(
...
'\
Planeamiento previsto y ordenado
Esa gestin no puede ser errtica y arbitraria

coordinada y eficiente para la mejor consecucin
guido.
(
(
sino prevista,
del fin perse-
Digesto de Fallos de la Corte Suprema de Justicia Nacional, tomo V,

p, 77, citado por Bayetto, J., ob. cit., p. 20.
u Matocq, E. A., ob. e/t., pp. 8 ~ 10.
de arri-
Corresponde advertir que los fines del Estado moderno se han

multiplicado en extensin y en profundidad y que l ha entrado,
en la bsqueda del bienestar general, a planificar no slo su propia actividad sino, tambin, toda la economa del pas y, por lo
tanto, toda la actividad de los administrados, sea en forma imperativa, sea en otra indicativa, sugirindoles criterios que apoya con
elementos de pcrsuacin (poltica crediticia, fiscal, administrativa, de inversiones) y de disuacin (falta de alicientes) .6'
Aqu se har referencia exclusiva a la actividad hacendal del
Estado an cuando tenga efectos directos o indirectos sobre la
actividad de los administrados.
La divulgacin de ese Plan permitir saber lo que se pretende
hacer en lo poltico, cumpliendo las aspiraciones populares y
habilitar a cada uno de los agentes que intervienen en la accin
hacendal para programar lo' que se debe hacer en lo administrativo, estimando los medios que necesita para cumplir aqul.
march~ndo hacia la cspide

de necesidades y medios con
8.4. Presupuesto de gasto. financieros
t
Preparado
administrativa,
Con la informacin consiguiente

se habr de elaborar el presupuesto
el debido detalle.
(
8.2.
el Plan Poltico-o
8.3. Presupuesto de necesidades y medio.
integran
ba hacia la base.
-ellos
2) Que ste se .difunda en la pirmide
8.1.
medida:
i) Que se determinen los fines que se persiguen, con su' orden
r.
8. DINMICA
45
HACENDAL
DINMICA
Desde el momento que tales bienes son afectados quedan equiparados a los pblicos en cuanto a inalienahilidad, imprescrptbilidad o inembargabilidad.
Sin embargo, pueden ser desafectados, retornando entonces a la categora de bienes privados del'
Estado, como se ha dicho, cuando una declaracin de autoridad
competente establece que la "cosa ha dejado de servir directamente al fin de uso y goce pblicos al cual se encontraba destinada hasta ese momento".62
.. '
~.
~l presupuesto
de necesidades
y medios, habr que
02
H Cordllo,
A. A., Introduccin
noma, .p, 409 y sigtes.
al Derecho Administrativo
da la Eco-
(
(
r
(
46
DINMICA HACENDAL
confrontarlo con el inventario de los elementos disponibles para

saber, por diferencia, lo que falta y habr que adquirr."
Dichos elementos deben ser sistematizados y evaluados por
una oficina tcnica especialmente habilitada al efecto, por ser de
su resorte.
Tendrse entonces el proyecto de presupuesto de gastos financieros que revele cabalmente la cuanta y nominacin de los
elementos a adquirir para la consecucin de los fines previstos
en el Plan Poltico. '
Eseproyecto
ser el resultado de los requerimientos que vienen
desde la base de la pirmide administrativa" o, en un orden 'ms
evolucionado, de las oficinas de planiflcacn y no de la estimacin que generalmente se hace en la rbita de las autoridades
superiores. 58
Al operar as se cumple con el principo de la universalidad

del presupuesto que, en su hora, se ver.
En este terreno, habr que tratar de llegar, con la mayor aproximacin posible, mediante la racionalizaci6n, al procedimiento
ptimo en que, a igualdad de servicios, se insuma el menor costo;
o, por lo menos, alcanzar determinados grados de superacin.
fi5
56
Matoeq, E. A., ob. cit., p. 16 y sgtes.

Matocq, E. A., ob. cit., p. Y],
(
(
Se lo llevar a la prctica:
1) Disponiendo a tal efecto el orden de su ejecuci6n.

2) Sometndolo simultneamente
a normas de control contable que permitan vigilar su desarrollo y acusar, por ende,
su posible desviaci6n.
(
(
Para ello es imprescindible la implantacin de una contabilidad de costos y, por supuesto, de un inventario permanente.
As y slo as se podr acusar la relacin de equilibrio entre
la carga que se le impone al pueblo y los servicios que se le prestan, que propugna la ciencia de las Finanzas Pblicas."
8.5. Presupuesto basado en el costo de los servicios

Es claro que si el presupuesto busca mostrar la cuanta total
de la riqueza que se' presume consumir para la prestacin de los
servicios pblicos, para confrontarla con la contribucin total que
se prev que el pueblo ha de aportar para ese fin, habr que
prever en l no slo diferencias a adquirir para consumir, sino,
tambin, consumos de materiales y artculos de stock, consumos
de artculos de propia produccin; gastos en cosas que no sean
dinero, corno cesiones sin cargo de materiales y elementos en
desuso o en condicin de rezago; salarios decados de quienes
prestan servicio militar u otra carga pblica; amortizacin de
bienes de uso; subsidios que se presten en forma oculta a determinadas empresas industriales eximindolas del pago de distintos
impuestos, etc. Y, correlativamente,
los recursos que presumiblemente se han de fijar en el lapso; las contribuciones presuntas
en cosas que no sean dinero y en servicios personales; el cobro
de impuestos a empresas industriales eximidas de hacerla; el producido de las ventas directas de excedentes de produccin de
. talleres, etc.
47
(
(
(
8.6. Presupuesto
financiero
.-
y patrimonial
El presupuesto puede querer mostrar la incorporacin de riquezas al patrimonio, sean ellas afectadas a la accin prevista
o no.
Si esas incorporaciones son afectadas a la accin prevista y se
cumplen las condiciones ya sealadas, el presupuesto que se proyecte, cuando haya terminado el proceso de su aprobacin por
ley, ser "el plan y mandato de la gestin del lapso", vale decir,
el presupuesto financiero y patrmonal."
'.-
(
<,
(
(
8.7. Fijacin del presupuesto
/
./
'
I
I
I
Si se tiene a la vista el rgimen dispositivo de distintos pases

Matoeq, E. A., oIJ. cit., pp. 23-24.
Modificando la definici6n del doctor Matocq: "plan y mandato de
la gestin financiera de un lapso", oIJ. cu., p. 44.
81
88
~
I
(
(
48
ADMINISTRACI6N
DINMICA HACENDAL
PBLICA
49
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
(
se observa que, como expresin del rgano Volitivo, la Constitucin crea los rganos directivo, ejecutivo y de control que se han
de ocupar de la dinmica hacendal asignndoles sus funciones,
determinando.las
fuentes de recursos que se podrn usar e imponindoles el primer ordenamiento a que' han de ajustar su apli- " '
cacin, o sea el presupuesto.
Al Organo Directivo le asigna la funcin de disponer la forma,
medida y oportunidad de los recursos a obtener y el destino, medida y oportunidad de su inversin 'por el rgano Ejecutivo, mediante la ley de presupuesto.
En sta figuran las metas a que
debe alcanzarse en materia de recursos y los lmites cualitativos
y cuantitativos a que deben sujetarse los gastos. Le otorga tambin la funcin de establecer un cierto orden para cumplir la
gestin (normas de operatoria ),
Al rgano Ejecutivo le asigna la funcin de llevar la gestin
a la prctica, dentro de esos marcos, como se acaba de decir.
8.9.
Es instrumento de control preventivo, ya que es un acto de

control del rgano Ejecutivo, ponindole lmites conceptuales y
cuantitativos en -rnatera de gastos y fijndole metas en materia
de recursos, como .se ha visto: En lo contable, lo que el presupuesto prev -autoriza u ordena- hacer, constituyen una cuenta
y habr tantas subcuentas de diversa naturaleza y grado, cuantas
sean las previsiones en que se divida el mandato. La Contabilidad y la Administracin, obrando de consuno, arbitran normas
de procedimiento y control mediante las cuales, en forma simple,
pcnnite:
1) Acusar el desarrollo
De modo que es el Organo Directivo quien fija el presupuesto,

apreciando el sentir del momento, sin perjuicio de que sea promulgado como ley por el rgano Ejecutivo.
'
8.8.
Significacin jurdica,
del presupuesto
econmica
y poltica
(
(
(
r:
(
(
(
De esta forma resulta emnarcado el mandato de este ltimo

rgano, de acuerdo a la caracterstica de dependiente que tiene
la Hacienda Pblica, por su condicin.
Tal la significacin jurdica del Presupuesto [mandato);
Asimismo, se ponen de manifiesto otras significaciones que l
tiene:
1) La econmica, ya que es un planea miento previsto y ordenado.
2) La poltica, ya que es el modo de expresar, en cifras las
aspiraciones del todo social en el respectivo momento, en
la admirable sntesis del profesor Posada."
de las previsiones.
2) Asegurar el respeto a las limitaciones.

3) Ante la eventual circunstancia de su transgresin,
el responsable de las msmas.s" '
(
(
El presupuesto
como instrumento
de' control preventivo,
de perfeccionamiento
de la gestin y de poltica econmica
sealar
Es instrumento de perfeccionamiento
de la gestin, ya que
permite conducir programas coordinados, medir durante su ejecucin el esfuerzo realizado comparndolo con tales programas,
puntualizar las desviaciones para buscar sus causas; etc.
Es instrumento de poltica econmica, ya que la demanda gubernativa de bienes y servicios, al ponerlo. en ejecucin, juega
como componente de la demanda total, fuente sta de la renta
y del volumen de salidas y de empleo. "Si el Gobierno tiene la
-responsabilidad
de preservar el bienestar econmico nacional,
debe preservar la estabilidad de los precios y el goce de un 'alto
nivel de renta y ocupacin. Si las variaciones en el consumo o
en la inversi6n afectan a la renta, no restablecndose
el equilibrio en forma automtica, a la plena ocupac o cerca de ella,
deber:
I
t:
\
I
1) Implantar un sistema de establzadores

automticos que
hagan mnimas tales fluctuacones.: tal sera, Po); ejemplo,
,.1
(
19
Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, 1897/98, t. 11, pp. 418-419.

:\"
ea Matocq, ,E. A., ob. cit., p. 20.
'~ :,0.
\/'
',r,:,
(
(
50
51
DINMICA HACENDAL
el establecimiento
de un -sistem orgnico de pagos cornpensadores a los desocupados y de impuesto a las rentas
'personales o' de las sociedades de capital, ambos con tasas
progresivas.
2) Si los estabilizadores y los resortes de la poltica monetaria
son insuficientes para lograr la estabilidad,
el gobierno
deber:
a) en el caso de deflaci6n,
cir los impuestos;
aumentar
los gastos y/o redu-
b) en el caso de inflacin, acrecer los impuestos, reduciendo con su producido el monto de la deuda pblica.
En una palabra, en ciertas circunstancias, una poltica presupuestaria y fiscal apropiada puede ser un importante factor
para lograr o mantener niveles tolerables de renta y empleo"."
8.11. Ejecuci6n presupuestaria y gestin financiero-patrimonial

Se ha hecho referencia, hasta ahora, al programa de accin
hacendal que es el presupuesto.
Si el mismo es realmente universal, comprendiendo no slo la
gestin financiera sino tambin las incorporaciones y decorporaciones patrimoniales, su ejecucin, es decir, la consumaci6n de lo
previsto en l habr de ser la gestin financiero-patrimonial
del
lapso al que se refiere.
(
(
(
(
.
.(
(
(
8.12. La gestin financiero-patrimonial:
remisin
La gestin financiero-patrimonial
ser analizada, en general y
en particular, en su hora, en el captulo relativo a la gesti6n ad-
8.10. Aut~ri%acinsuspensiva de hacer y crdito para ejecutar

La ejecuci6n del Plan Poltico frecuentemente ha de exceder el
lapso presupustario anual. Su ejecucin debe estar condicionada a
las posibilidades financieras del pas. Y, como el Organo Directivo debe darse un orden que evite volver repetidamente
sobre
lo resuelto,' se hace necesario que los gastos autorizados se los
divida en dos' partes:
1) La autorizaci6~ suspcnsiva
ci6n de importe y tiempo.
(
('
ministrativa.
Habrn de' constituirIo, como puntos principales, la planificacin, la adopci6n de poltica, la comunicacin, el presupuesto, las
gestiones financiera, patrimonial y contractual, la labor de la gestin en el nivel medio, el arte de la supervisin, la administracin
de personal y los procedimientos para mejorar la gestin.
(
(
(
('
8.13. Rgimen dispositivo nacional
de hacer, con o sin especifica-
2) La fijacin del monto anual de ejecucin del plan.

El Poder .Admnstrador, en base a la autorizacin de hacer,
programar la mejor forma de llevada a la prctica y formular'
, el plan de ejecucin anual conjugando factores de prioridad, oportunidad y el lmite Financiero dado por el Legislador,"
es el
caso clsico de 'las obras pblicas que ser oportunamente visto.
61 Kimmel, Lewis H., Federal Budge: and Fiscal, Policy, 1789-1958, The
Brookngs Institution, Washington D. C. 1959, p. 267 y sigtes.
62 Matoeq, E. A., ob, cit., pp. 17-19.
(
Sin perjuicio de exponerlo en detalle en el captulo recin
aludido, se darn ahora algunas referencias, que se estiman necesarias, como introduccin, sobre todo para el desarrollo de temas
relativos a caractersticas en la. organizacin. ,:
-El arto 67, ine. 7, de la Constituci6n Nacional, establece que
"corresponde al Congreso ... fijar anualmente el presupuesto de
gustos de ndministrncn
do la Nacin ... ". El iuc, ]:1, do Sil
arto 86, atribuye al Presidente "hacer recaudar las rentas de la
Nacin y decretar su Inversn con arreglo a la ley o presupesto
de gastos nacionales". Ello no es extrao ya que l "tiene a su
cargo la administracin general del pas" (art. 86, inc. 1). Tambin
(
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(
ADMINJSTflAOIN
l'llI.1Cl,\
DINMICA
recomienda a la consideracin del Congreso "las medidas que juzgue necesarias o convenientes" (art. 86, 5nc. 11).
Respecto a la planificacin en general, se dir que por decreto 7290/61 se cre el Consejo Nacional de Desarrollo, que por el
similar 7777/62 se reglament aqul, que por el NQ 87i5/63 se
lo estructur y dot de reglamentacin
interna y que por el
9026/64 se estableci el rgimen de suplencia de, su vicepresidente. El mismo elabor un Plan Nacional que, segn su Introduccin General "deba ser tomado por el pueblo ... como un
mtodo para lograr el ordenamiento y coordinacin de nuestra
economa durante el quinquenio 1965/69, con vistas a lograr una
tasa de desarrollo que resultara practicable en relacin con las
posibilidades reales del pas".
se instituy
el Desarrollo
de Desarrollo
de desarrollo,
los entes de
Dicha ley fue reglamentada

7592/69 y 7895/72.
por los decretos 1907/67, 5271/67,
el Sistema Nacional
del que seran comy su Secretara, las
los organismos estaconsulta y participa-
El similar 3031/68 se refiri a la organizacin'

Sectorial de Desarrollo.
(
de la Oficina
Los decretos-leyes 19.039/71 y. 19.097/71 aprobaron

Desarrollo y Seguridad 1971-1975.
el Plan de
53
El decreto 3697171 modific las Polticas Nacionales aprobadas

por el similar 46170.
Las normas relativas al presupuesto (contenido, estructura, fecha de presentacin del proyecto al Congreso, etc.) figuran en
el Captulo 1 de la Ley Nacional' de Contabilidad,
denominado,
precisamente, "Del Presupuesto General". El decreto-ley 6190/63
(ley 16A78) estableci que el mismo se estructurara en forma econmco-funconal,
debiendo demostrar en trminos de servicios,
actividades, trabajos e inversiones proyectados, el costo anual de
las funciones, programas y objetivos del Gobierno (art. 1), disposicin que sera de aplicacin gradual y progresiva en la medida
en que se completaran los estudios y se dieran las condiciones que '
lo hicieran factible (art. 6).
Pese a la labor desarrollada por la Oficina Nacional del Presupuesto, creada por ese decreto-ley (art. 2) no se han subsanado
las deficiencias de que adolece por no mostrar la cuanta total de
la riqueza que se presume consumir para la prestacin de los servicios pblicos ni la contribucin total que se prev que el pueblo aporta para ese fin. Contina, pues, violndose el principio
de la universalidad que est anclado, implcitamente, en las disposiciones constitucionales (art, 67, inc. 7) y, explcitamente, en
el arto 1 de la Ley de Contabilidad.
'
Aunque tentador, el 'tema es demasiado amplio para ser tratado en esta Introduccin.
Se lo abordar en el Captulo relativo
a la gestin.
En lo que hace a las autorizaciones suspensivas de hacer para
la ejecucin de obras pblicas es de recordar que recin se ordenaron y sistematizaron en 1939 por medio de la ley 12.576 que:
En virtud del inc. 28 de su arto 67, corresponde, asimismo, al

Parlamento "hacer todas las leyes y reglamentos, que sean convonlontcs para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos
los otros concedidos por la Constitucin al Gobierno de la Nacin
Argentina". Como consecuencia de esta disposicin, se dictaron,
entre otras, las sucesivas leyes de contabilidad que han, estado
en vigor desde la definitiva organizacin institucional (NQ 428,
12.961 y 14.467 que mantuvo en vigencia el decreto-ley 23.354/56
que aprob la actual y el decreto-ley 3453/58 que la modific,
siendo reformada parcialmente por el art. 20 de la ley 16.432,
el art. 33 de la similar 16.662, el decreto-ley 17.373/67 y el decretoley 18.142/69).
Por el decreto-ley 16.964/66

de Planeamiento y Accin para
ponentes el' Consejo Nacional
oficinas regionales y sectoriales
tales de informacin tcnica y
cin (art: 3).
HACENDAL
1) Subdividi
las ya acordadas
en tres planillas:
a) obras pblicas nacionales con principio, de ejecucin;

b) obras pblicas nacionales sin principio .de ejecucin;
.1
c) contribuciones
semipblicas.
para
obras
de .asocaciones
privadas
2) Dispuso que las autorizaciones posteriores (nuevas o ampliatorias) deberan 'ser incorporadas por el Poder Ejecutivo
a las mismas planillas, que fijaban el "presupuesto de mxi- .
rna" para cada obra.
"
(
(
54
ADMINISTRACIN PnLICA
La ley 12.815 actualiz tales planillas incluyendo las obras au-'

torizadas hasta 1942.
La ley 12.961 implant un sistema similar mandando incorporaren "cuenta de cada obra o trabajo" las autorizaciones que se
dictaran (art. 14, primer prrafo).
De inmediato, la ley 12.966 autoriz al Poder Ejecutivo a invertir, en el perodo 1947-1951, la suma de 6.990 millones de pesos'
en diversos conceptos que clasificaba en forma ger,teral, dejando
la distribucin analtica a cargo del Poder Ejecutivo. La ley
14.184 aprob el Segundo Plan Quinquenal que autorizaba acse
mismo Poder a invertir, en el lapso 1953-1957, hasta la suma de
33.500 millones en las obras, trabajos y servicios concurrentes a
la realizacin de los objetivos marcados por el mismo. Los clasificaba en Captulos y en Ttulos dejando al Poder Ejecutivo la
distribucin analtica, que poda exceder en sus importes los de
los mximos establecidos para los Ttulos, compensndolos dentro del Captulo. La ley dispona que "los objetivos especiales del
Plan de Inversiones del Estado (Captulo XXX) que integraban
esa ley, tenan la correspondiente autorizacin de inversin, derogndose todas las leyes y disposiciones vigentes en cuanto se
opusieran a los mismos" (art. 4, aparto g). Su anlisis se har en
otra oportunidad.
Basta decir ahora que tal ley fue derogada por el decretolcy 356/55 y que el decreto-ley 470/55, considerando que las disposiciones del decreto-ley 356/55 no perseguan la interrupcin de
los trabajos y obras en curso de ejecucin en cuanto tales realizaciones resultaran tiles y beneficiosas para el Estado, as como
tampoco el incumplimiento de los contratos en vigor relacionados
con esas mismas realizaciones, declar en vigencia los crditos
y financiaciones establecidos por el decreto 12.469/55 as como
tambin todas las autorizaciones acordadas al Poder Ejecutivo
para reajustar dichos crditos.
.
El artculo 8 de la Ley de Contabilidad en vigor mantiene un
sistema semejante al implantado por su antecesora: "El Pode~
Ejecutivo incorporar a las leyes de crdito que autoricen a efectuar erogaciones en varios ejercicios, las leyes sucesivas que fijen
sumas con igual concepto y destino".
La Ley de Contabilidad en vigencia se ocupa en varios cap-
1
1
EL l'APEL DE LAS NOHMAS POSITIVAS
55
tulos de la ejecucin del Presupuesto, de la gestin de los bienes

y do la gestin contractual. Las disposiciones que los integran
sern comentadas en su oportunidad.
(
(
(
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.~-.:
I
9.
EL PAPEL DE LAS NORMAS POSITIVAS: EL ORDENAMIENTO BSICO, EL LEGAL Y EL REGLAMENTARIO
..i
1
I
'.0
Los preceptos doctrinarios que, a travs de sus investigaciones,

establece la disciplina deben, para asegurar su aplicacin en la
prctica, adquirir la fuerza y permanencia que slo pueden darle
las normas positivas.
Las Constituciones de los Estados modernos

regla, normas bsicas relativas a:
contienen,
(
(
por
1) Creacin de rganos de gestin y de control, con sus atri-
buciones fundamentales.
(
2) Desenvolvimiento de la gestin financiero-patrimonial (determinacin de fuentes de recursos, obligacin de formular

presupuestos peridicos, etc.),
referidas al Estado.
I
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I
I
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J
J'
Tambin respecto a la existencia y desenvolvimiento de los

entes polticos menores (provincias y municipios).
Surge as el, ordenamiento bsico que prev, asimismo, que
esas normas sean desarrolladas por las leyes y reglamentos sobre
la materia.
'
(
(
Se da en esa forma la posibilidad de la existencia de los ordcnamientos legal y reglamentario.

Al enfocar estos dos ltimos, es importante recordar las pala, bras del doctor Miguel S. Marienhoff referentes": al dictado de
normas en nuestro pas. Ayudarn a comprender debidamente la
cuestin.
'
Destaca dicho autor que del ordenamiento
gentino surgen tres "reservas" 69:
constitucional
(
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ar,
-,
\(
63
Ob. cit., pp. 236-237, 241-240.

<, (
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I
(
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74
75
OONTR~L DE LA HACIENDA PBLICA.
ADMINISTIlAClN PBk
(
\.
11. CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA
lamentario directo del rgano directivo. respecto a la gestin del ejecutivo y el control parlamentario delegado, cuando el Congreso encomienda a un rgano especial de l dependiente, tal tarea -Tribunales de Cuentas, Control~---
11.1.
nerales-.,
(
(
Concepto
2) Por el momento de su realizacin: es preventivo, cuando

tiene lugar antes de la gestin -fijacin de presupuesto y
de normas de operatoria- concomitante o continuo, cuando opera simultneamente con la gestin; ulterior o crtico,
cuando investiga la gestin cumplida.
(
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1"'0,
(
r:
I
(
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Se ha dicho COI1 acierto 10 que integran el campo de' lo que

debe entenderse como "control de la Hacienda" Pblica" la determinacin de los actos a realizar y la previsin de los hechos a
ocurrir, como as tambin el conocimiento simultneo de actos
y hechos ocurridos y su posterior juzgamiento, encaminado a
conocer las causas determinantes y las repercusiones emergentes.
El control rccae sobre los actos y sobre los hechos administrativos.
Si bien ambos se producen en el ejercicio de la funcin administrativa, en el acto existe una declaracin de voluntad; en el
hecho no, aunque en ciertos casos permite deducir que tal voluntad lo ha precedido 80 y en otros se producen por causas ajenas
a esa voluntad.
Por ello se dice que los actos se determinan, ya que existe
mayor grado de precisin y que los hechos se prevn, contemplando cl caso de su acaecimiento.
3) Por el mbito de su contenido puede .ser:

a) control presupuestario, cuando persigue el propsito de
, ordenar anticipadamente la accin en lo que hace a su
naturaleza, monto y tiempo, de conocer su desarrollo y
de denunciar toda posible transgresin;
b) control patrimonial, cuando tiene por fin conocer la forma, cuanta y momento en que los bienes asignados a
la Hacienda se incorporan, mantienen, transforman o
pierden, tanto en .el sentido material como en el jurdico;
c) control de costo, cuando busca determinar la cantidad
de riqueza que se consume para prestar los servicios
pblicos;
(
(
11.2.
Divisiones
.El control puede realizarse de muy diversas maneras.
(
(
(
(
1) Por el rgano que lo ejerce, puede ser interno o externo.

Es interno el que se lleva a la prctica por quien realiza la
gestin o por rganos que dependen de l. Es externo, el
que se lo hace por rganos ajenos a la gestin. Dentro de
este ltimo encontramos el control popular -que se concreta, principalmente, por medio del voto=, el control par-
(
Matocq, E. A., Tratado de Contabilidad Pblica, Bs. As. 1962, p. 2l.
80 Cardillo, A. A., Introduccin
al Derecho .Administrativo de la Economa. Es. As., 19G7, pp, 171-179.
, d) .control administrativo o documental: los actos administrativos son conducidos y probados mediante un orden
de documentacin que se llama expedente.. tal control
persigue conocer, en un momento. dado, su ubicacin e
itinerario evolutivo."
4) Por su alcance, es de legalidad o formal j!uando vigila que
la gestin se ajuste a los cnones establecidos y es sustancial o de mrito cuando persigue revelar la eficiencia de
aqulla;
5) Respecto a su continuidad
puede ser sistemtico, alterna-
70
81
Matocq, E. A . Tratado cit., p. 21 Y sigtes.
(
1
l\.
.1 ;
76
"
77
CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA
do, peridico
s mismas."
o eventual,
calificaciones
que se explican por
6) Por su intensidad,' podr

o mediante muestras.
ser analtico
o sinttico;
7) Segn la- va que se siga ser directo o indirecto.
El control de la gestin de la Hacienda Pblica en su debido

detalle habr de ser expuesto ms adelante, en los captulos II
(relativo a la organizacin como marco y base para' la gestin
y el control) y IV (referente al control en general).
integral
(
(
(
B3
'.
8) Cuando sus efectos se esperan del conocimiento de los

actos, ser positivo y en cuanto tienda a infundir en los
fiscalizados el sano temor de que las irregularidades no podrn permanecer ocultas, ser negativo."
9) Si se traduce en registraciones metdicas y ordenadas, corresponder calificarlo de escritural pero, si recurre a verificaciones, confrontaciones,
punteos
exmenes visuales,
se dir que es revsvo.v
"
i:
1
F.
10) En las haciendas importantes y extendidas como es la del

Estado, se tendr un control local sobre cada reparticin u
rgano administrativo y un control central al que convergern aqullos.v.
.Antes d~ termina~,' cabe. sealar que, en los ltimos tiempos,
se ha usado la expresi6n "control de gestin" -con un alcance limitado, coincidente a veces con el control sustancial o de mritodistinguindolo
del "control de legalidad",
Si como se ha dicho antes, al tratar los elementos que contribuyen a dar vida a la Hacienda, la gesti6n financiero-patrimonial
consiste en la accin de los rganos sobre los medios, traducida
en mltiples operaciones (hechos y actos) tendientes, por un
lado, a la obtenci6n y conservacin de esos medios
por el otro,
a su aplicacin para el cumplimiento de los fines que se persiguen, el "control de gestin" tiene un alcance genrico, abarcando todas las modalidades en que l se manifiesta.
r,
r:
(
(
,1
(
(
(
y,
Ese alcance
piedad.
82 Bayetto,
1941, p. 52.
83 Bayetto,
limitado
debe
rcchazarse,
para hablar
con pro-
J.,
Apuntes e/t., 2" edicin actualizada del fase. 1, Bs,
J.,
op,
(
(
/
(
!I.!J.,
cit., p. 52.
(
(
108
ADMINIS11lACIN I'JJLICA
Integran la Secretara General, las Secretaras: Poltica, Militar,

Gremial y de la Juventud.
Forman parte de la Secretara Tcnica, la Subsecretara Tcnica que asiste a aqulla en los asuntos que ella le delegue y la
reemplaza en caso de ausencia, las Direcciones Generales: Control de Gestin de Estado, Asuntos Legales, Coordinacin (equipos de estudio. o trabajo, de acuerdo con las necesidades determinadas por la misin de cada una de ellas, segn lo establezca
su titular, sin configurar unidades de estructura diferenciadas),
Despacho y Decretos y Administracin.
(
(
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r
(
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FUNCIONAMIENTO
(
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(
1 '
109
DEL nGANO EJECUTIVO
HI)~Ld9LE_st~<J.()_YL.<;911
el!,_.!:1I1~Raralc1~ evolucin
en
SIl
Ha-
.q!~.J1?
I
~r
j
4.1. Centralixacin
Mientras el Estado se limit a atender SerVJCIOSestrictamente,

iA<ii~~b.i;;--W.9i.!<!!.~~_2.G.~trida~1...justi~) y algunos otros que
no sindolo se reputaban como tales por los intereses generales
involucrados .( educacin) I~~g~~tin se llev a eab.Q=-pgb1,!!!:-.Q!g~
nico central. La actividad administrativa
era realizada dirccadministrador que tena reservados para s la iniciativa, el poder de decisin, la potestad de ejercer las funciones
respectivas, existiendo una obvia subordinacin
de los rganos
locales a aqul. J1~b~~I]ida.~L de criterio y de direccin.
En ese caso se dice que hay centralizacin p'Q!9.ue la _aec~~.
~~~~._i~eci:~;;;~'~~J_~'t;l
~dministrador. Responde al ejemplo
clsico de la organizacin lineal.
Integra la Presidencia de la Nacin Ia Secretara de Prensa y

Difusin, cuyo titular tiene jerarqua equivalente a la de Secretario de Estado (decreto 130/73) con la misin de coordinar toda
la informacin que el Estado proporcione por intermedio de los
rganos de difusin y de todo instrumento de comunicacin masiva que utilicen o puedan utilizar los organismos del Estado
(decreto 227(73) .:
administrativa
t;~~~t;l~~-~l
4.
FORMAS EN QUE FUNCIONA

EJECUTIVO
EL RGANO
-,~
4.2. Descentralixacin
administrativa
(
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(
El rgano Eie.~JIJjYQ_pJ,l.~ue_.c:wnplix.J_g.~tjQl.!-!1_f().~nl~g}1~r~:
lzada o directa o en forma dcsccutralzadn o indirecta.
. Cua~;d~h;bla n;-se--l~~~-~i;-~ncia
pa~-~;;da
a la
;~T'~~-
centralizacin o descentralizacin
poltica que tiene por objeto,
segn la precisa expresin de Villegns Basavllbaso, la constitucin
orgnica del Estado. En ese sentido, el Estado puede ser unitario
u federal.
Por lo dems la centralizacin o. uescenlra1izaci6npol~ti_~a .ll<?~!!~~llJig<l_d.~!i_.:I~~S:~!!_li~a_QiI1.:~
..:~_Q~~~t;ji~;~i.~~~~hB!l}is~!:~,:
.tiyg, ya que pueden existir y exislen Estados polticamente centralizados con un rgimen de desecntralizaein
administrativa y
viceversa.
Larn u] ti plc;~i~!!.._cl~_la.s.p_-e~.i.d-,':lcle.Lc;.oL~cti
vas,~.~. ex~~~i~J:l..y.
en profundidad, .~!::ljo.como consecuenci<lJil_.~ultipljea~i.~p..~e
!o~
~~_.ohs~!y..9.
..g1,!~,. .L.Qiy'~-i~!!-.sl2~e
el trabajo se eonslgl,!Q, en l~
unidad._ 4C!... ~~e.!P122,_~L!!!-i~~~J?rQl?sitocon menor esfuerzoJ. uicl~
ba jo__dcQ<LclJyidirsc.
g-rJ(uwe_Jrat~,
.!Q g11Qnrgo->_ de mante.1).QLill-.-1mi..<la~l.Jl~Lgj=-
i~
!~!9..y_~!iF~9.c~n,
Lo Pr.ill1_e.!'-._c.LPIQpablG,por la especializacin que surge de
esa divisin, pero no es seguro de antemano, habra que medir
la accin.
..
~().S(!glll:~s.1(}.~.-if~i1 por no decir imposibl~/~al.vez
la solucin sera implantar algn tipo do dependencia indirecta, como
la superintendencia,
para eventos fundamentales.
Por lo expuesto _s.t:..ir_~_5ll.l~_.~_lo
_<?l)ncremento.~~J~gestiE
-a-ig~ld;d--~j-;;-las
restantes condiciones~t~rm_t!1U la_.J)ecJ,~:
sidad de dividir ~Ur.bjo.'
- P~r
hay la posibilidad de que la gestin se desenvuelva sin la presin indebida de ciertos intereses polticos.
-~t;~j~d~:
(
110
FUNCIONAMIENTO DEL RGANO EJECUTIVO
111
Q_ua_ncl.9_s~_cliyN~_~Lt!.aJ~j(),
_se_es.t_en,_p.rEl.s~n,cia,_.de.)a_.<:l~.s.:
Q/:!_n.tr:aJi:z;aci
.l}.
Se ha dicho que si la actividad se lleva a cabo a travs de rganos dotados de cierta competencia que les otorgan una cierta
libertad de accin, que se traduce en determinados poderes de
iniciativa y de decisin, existe descentralizacin. lOS
:'~_~L
~~<:l~~_~~~i0I!~~P'?~~s~~~_._pa_~~
__!~~~!1?rIT.l~!'_.s.ol?!.t':
...
<?.x:g.~Il~~~.i~Il_ll.9_I!1i!li~!.r.~~~vl!-_!~
...corresponde ..~s~~i:llmente..)'_.P~!
pri-gJp~QL~LPodEl_~l~cutiv~d~_l~_~?-ci~I!: Tal facultad integra
la llamada "reserva de la Administracin", cuya existencia surge
de la Constitucin Nacional, segn ya se dijo, citando al doctor
Marenhoff, !'~~~~i~implicancia, el mismo agrega, la potestad
P.!.~L.~H~p!l~r--=-descel!.t.~j.zil_c.io.n~(
...<:l~iIl!st.r~l'!.<LSje=~~~p~~asimismo al Poder Eiecutvo.':"
y conH~{;;;;~~fips:i~Il~IBi.nte,.p.ra. materias determinadas, dic:!l~_P2t~s_t<:l..J?!:!~.<L~()!resp_~n.<1e.rle
__al:.:r.oe~~~;gi~i~ti~;, .l~-._q~~
~~~!!i.r~_C::!:!Ildo.J~_}cultad
"pertinente le est atribuida en forma
"especiar al Congr~~o~-la-C~~~tiht-~i6~. '-E;-i-;q~;'~~c~-de-~o;
1~-fac~lta~Cpra crea-rci~~ta~'endades' -autrquicas institucionales, como Bancos Oficiales, Universidades Nacionales, etc, (art.
67, incs. 5 y 16).
.
El arto 136, segunda parte, de }r-~y de Contabilidad en vigor
establece que el Poder Ejecutiv~~
podr disponer la deseentralizaci6n de servicios de la admmistraci6n nacional.
El doctor Marienhoff sostiene que es rrita, por ser inconstituconal.v" Y dice: "aparte de la imprecisa redaccin de esa norma,
que no aclara si la descentralizacin que menciona es meramente
burocrtica
o administrativa- strictu sensu, estimo que es irrita,
por ser inconstitucional: cercena potestades propias del Presidente
de la Nacin, violando el arto 86, ine. L'de la Constitucin Nacional, ya que el Poder Ejecutivo, segn lo expresado ms atrs,
tiene facultades constitucionales para crear entidades autrquibl.
cas".'?".
"Si bien el Poder Ejecutivo carece de potestad para declarar

la inconstitucionalidad de las leyes, puede, en cambio, abstenerse
de aplicar una ley inconstitucional. As lo sostuve en alguno de
mis dictmenes como Procurador del Tesoro de la Nacin.v"
En consecuencia, no obstante la expresada norma de la Ley
de Contabilidad, el Poder Ejecutivo -dndole preeminencia a
la Constituci6n- puede prescindir de aqulla y crear entidades
autrqucas institucionales, en tanto y en cuanto tal creacin corresponda a las atribuciones que la Constituci6n le asigna para
la administraci6ngeneral del pas (art, 86, inc, 1)".100
(
(
(
(
. Al respecto debe decirse:
1) Que la norma del arto 136 in fine ~e refiere a la descentra-
lizacin stricto sensu o institucional, ya que est comprendida dentro del Captulo XV de dicha ley intitulado "De
las entidades descentralizadas ... ".
(
(
2) Que cualquiera sea la posicin que se adopte en el punto,
la argumentaci6n vale para el caso de la descentralizacin

burocrtica, en lo que no est reglada por la Constituci6n.
Como se dijo antes, la descentralizacin presenta dos formas

esenciales:
---
1) Aqulla donde el rgano respectivo hllase dotado de personalidad -descentralizaci6n orgnica, subjetiva, autrquca
o nsttuconal-. que ser tratada ms adelante.
2) Aqulla donde el rgano correspondiente carece de personalidad; es la llamada descentmlizacn "jerrquica" o "burocrtca", que, en algunos pases, por ejemplo Francia, es
denominada "desconcentracn",
(,
(
lOS Marienhoff,
M. S., ob. cit., p. 582 citando a Waline, M., Manuel
lmentair~ de drolt admin/stratlf, Pars, 1946, p. 172; Garca Trevljano Fos,
ob. cit.; p. 221:
10Gbl. Maricnhoff, M. S., ob. cit., p. 583.
. 106 Ob. cit., p. 587.
101 lb., p. 397.
.. (
108 Ib., p. 397. Dictmenes
de la Pro curacin del Tesoro de la Nacin,
t. 84, p. 102. Y agrega: en sentido concordnnto.. Gonlillo, A. A., ll1tro.
cl!lccin al Derecho Administrativo,
pp. 0500, y Esudlos de Derecho Administrativo, p. 71, nota 37; Bidart Campos, G.' J., Derecho Const/luciorllll,
Bs, As., l04, p. 27l.
109 Marienhoff, M. S., ob. cit., p. 397.
-, (
,(
\
(
(
FUNCIONAMIENTO
112
DEL 6RGANO EJECUTIVO
113
ADMINIS'I1lACIN rnUCA
d~tndolos
de patrimonio
y de 6rganos que los administran
por
s mismos. Es el proceso que se conoce con el nombre de des4.2.1.
Descentralizacin
burocrtica
o "desconcentraci6n"
centralizaci6n institucional o autrquica. Nacen as, en el campo

econ6mico, las haciendas anexas frente, a la Hacienda Central y
tienen un sujeto jurdico inmediato sin dejar de reconocer al
sujeto jurdico final que es el Estado.
.
Repitiendo, pero precisando, esas entidades tienen los siguientes
caracteres:
('
(
Existe descentralizacin
burocrtica -del francs bureau que
significa oficina- cuando se han atribuido porciones de' eompe- '
tcncia a rganos inferiores, pero siempre dentro de la misma
organzacn.P?
A dichos organismos, siempre dependientes
del
poder central, al que permanecen unidos a travs del vnculo
jerrquico, se les otorga cierto poder de, iniciativa y 'de decisin.P!
Segn la doctrina,
ractcrs licas:
tal descentralizaei6n
,;.. ..
1) Personalidad
tiene las siguientes' ea- ,
1) Como la competencia no se presume,

ser hecha por norma jurdica.
",'
su atribucin
~
~
debe
j .
2) Patrimonio
2) Otorgada que sea, la competencia es exclusiva del ,inferior

y el' superior s610 tiene facultades desupervisi6n
propias
del poder jerrquico,
3) Implica una repartici6n de funciones permanente

tiva que crea estructuras en la organizaci6n.
(
(
afectado al ente, que le' permite cumplir sus

fines y desenvolver su acci6n; es el supuesto necesario. de
ser persona.
',o
','
3) Cuentan o han contado con una asignaci6n de recursos por
y defini-
4) Los 6rganos sern titulares de la funcin respectiva

ende, responsables de su ejerocio.P"
jurdica propia -"persona

jurdica de carcter pblico", segn el. ~rt. 33 del C6digo Civil argentino,
despus de ser sustituido por el punto 5 del art. 1 del decreto-ley 17.711/68que adquiere los derechos y contrae
.las obligaciones que resultan de su actividad, sin dejar de
reconocer la existencia de ese sujeto jurdico final.
la norma de su creacin, o sea, pueden percibr algn rnpuesto o tasa o reciben sus fondos regularmente
de la Tesorera General, o los reciben cuando' se dan ciertas circunstancias I previstas o los han recibido. en el momento
de su creaci6n, aunque despus se manejen exclusivamente
con los obtenidos de su propia actividad.
.
y, 'por
(
(
Este proceso no destruye

siendo nica o simple.
la unidad
de la Hacienda
que sigue
4) Se administran por, s mismas, por sus propios rganos,

acuerdo a lo dispuesto por la norma que les dio origen.
(
4.2.2.
Descentralizacin
inst/tucional
.
t ..
(
(
(
(
Por razones expresadas ms atrs, en el pas y en otros, se abandon6 el orden jurdico centralizado, separndose determinados
sect?res de la Hacienda Central, instituyndolos como person!ls,
.]'
".'
"
;
"
t
110 Cordillo, A. A., Introduccin
al Derecho Administrativo de la Economa, p. 92.
111 Marienhoff, M. S., ob.cit.,
p. 5159.
111 Gordillo, A. A., ob. cit., p. 92 y sigtes., mencionando
a Franchini, F.,
ob. cit., pp. 28-29.
r.
de
5) . Son siempre creadas por el Estado, mediante norma jurdica .

,
6) Con relaci6n al Organo Ejecutivo no estn ,ligadas por el
vnculo jerrquico, el que aparece reemplazado por el control, sin perjuicio de la superntcndenca
aqul.
96
Respecto al patrimonio hay que decir con el profesor Bayetto 118

citando a Giannini, que en la mayor parte' de los bienes afectados
a esas entidades pertenecen al Estado, aunque se administren
118
Apu~tes de Contabilidad
Pblica, fase. VI, Bs. As., 1939, pp. 17-18.
114
ADMINISTRACIN
PBLICA
FUNCIONAMIENTO
. Pero en otros casos, la ley institutiva atribuye al organismo por

ella creado una personalidad netamente distinta a la del Estado,
sobre la base de reconocerle un patrimonio propio y, en conse-.
cuenca, de considerarla titular de las relaciones activas y pasivas
que al mismo se refieren, al punto de establecer entre ese patrimonio y el general del Estado una recproca indiferencia jurdica.
Tal ocurre, en el pas, por ejemplo; con las Cajas de Jubilaciones, .
cuyas leyes orgnicas declaran que los fondos y rentas de las
mismas o son propiedad colectiva de los afiliados 114 o estn afectados al pago de los beneficios y los gastos que irrogue la administracin de la misma Caja.m Es que, en el fondo, Y.a pesar que
en el mbito administrativo y en el Presupuesto se las. considera
organismos descentralizados,
no son tales: responderan a la
calificacin legal de haciendas paraestatales que sern tratadas en
su oportunidad.
. 115
(
con cierta independencia del Poder Ejecutivo -casi siempre con

arreglo a normas ms simples y expeditivas- y se empleen exclusvamente pata la gestin del servicio respectiyo.
DEL RGANO. EJECUTIVO
a sus subordinados, es el control contable que interesa a

la materia 117; luego se ver.
,.;
..
.. 2) El que se ejerce sobre dichas entidades consideradas como

sujetos de derecho pblico 116 que es realizado por el Poder
Ejecutivo -y eventualmente por el Legislativo que tiee
poderes amplsimos en la materia-:
a) verificando la conformidad ante la ley de s610 ciertos

actos administrativos
importantes que generalmente
afectan a la constitucin del ente (Control de legitimidad administrativo) o de otros que generan recurso
jerrquico y emanan de tales instituciones (Control de
legitimidad jurisdiccional);
(
b) examinando excepcionalmente la conveniencia

mismos (Control de oportunidad) 119;
de los
,
i
ste interesa al Derecho Administrativo.
.iJ\
En consecuencia, para discernir si los bienes afectados a una

determinada entidad descentralizada deben o no computarse dentro del patrimonio del Estado, habr que recurrir al anlisis de
su ley orgnica respectiva.
En lo que atae al control es de importancia
hay de dos tipos:
Respecto a la superintendencia se volver al tratar, en especial,

los tipos de descentralizacin
nutrqucn.
El proceso des cripta transform a la Hacienda de simple en

divisa, es decir, constituida por la Hacienda Central y haciendas
anexas.
precisar que lo
1) El que se ejerce sobre la gestin financiero-patrimonial
desarrollada por sus administradores, "responsables" de la misma -ya que su actuacin debe sujetarse a una serie de normas especiales cuyo incumplimiento origina su responsabilidad y trae aparejada su correlativa sancin 110_; para
que sea eficiente, debe ser llevado a cabo por rganos extraos a la entidad y, por lo tanto, no subordinados a sus
autoridades; en otras palabras, debe ser externo, sin perjuicio que exista otro interno que tenga como mira fiscalizar
lH
115
'116
sigtes.
Ejemplos: arto 1, ley 4349; 11, 10.050; 7, 11.110; 14, 12.612.

Id., arto 8, ley 11.232; 6, 12.58l.
Bielsa, R., Derecho Administrativo, Bs. As., 1947, t. n, p. 248 Y
4.2.2.1.
i) '
\
Divisiones de las entidades descentralizadas
La doctrina divide a las entidades autrquicas en dos tipos; las

territoriales, cuyo elemento caracterstico es la existencia de una
Circunscripcin dentro de la cual el ente despliega su actividad
y las institucionales, cuyo elemento caracterstico es el fin que
debe satisfacer el ente, aunque puede hnlInrsd' tambin el elemento territorio, pero no como elemento e;enci;l, siuo como Ilota
accesoria expresiva del mbito fsico dentro del cual la entidad
117 Bayetto, J., Apuntes
de CuntabilicUzd Pblica, fase. X, Es. As., 1944,
pp. 13 y 17. '
.
118 Id., p. 13, nota 7.
110 lHtllsa,' R,
ob. cit., p. '1-1 )' siglos.
, [
.r-r;
.'
116
puede actuar para el cumplimiento del fin' concreto que motiv6

su creacn.v"
Tambin entro cntdades cuya creaci6n requiere ley (Bancos
oficiales, Universidades Nacionales) y entidades cuya creaci6n
(
(
ADMlNIS11lACINPBLICA
FUNCIONAMIENTO
requiere decreto del' Poder Ejecutivo.'!' ... :
Tales divisions interesan' al Derecho Administrativo;. a Admni~traci6n ya Contabilidad Pblica, en cambio, otra, que se 'ver
(
(
(
(
r
(
(
(
(
" ': ,"
1) Las entidades descentralizadas que prestan servicios econmcos O complementarios:
'.
2) Las que gestionan los servicios e<:on6~~~~::'~,c:~mplementarios.
120
Marienhoff, M. S., ob. cit., pp. 379-380.
121
Id., p. 380.
a) que han sido expresamente excluidas del rgimen de em.. presas del Estado: son las entidades que 'integran el Sistema Bancario Oficial, que "continuarn funcionando
bajo el rgimen de 'fscalzacn que establecen sus leyes
respectivas", segn lo dispone el. arto 12 de la ley
13.653 (t. o.) ;
1) Las que gestionan los servicios administrativos o bsicos.
Las primeras pueden ser territoriales o institucionales corno se

acaba: de ver. Aplican directamente los medios de que disponen, .
prestando servicios indivisibles o que se presumen tales por su
generalidad. En lo econmicoson haciendas de erogaci6n ..
Las segundas aplican indirectamente los medios para producir
cosas y servicios divisibles que colocan en el "mercado" o en la
"circulacin por la va del cambio", obteniendo por tales cosas o
servicios 'un "preci' que busca reintegrar los 'fondos invertidos.
en competencia con las haciendas privadas o excluyndolas mediante la fuerza de un monopolio legal; por lo. sealado. pagan
ese "precio" quienes compran esas cosas o usan ese servco. En.
loeconmco, son haciendas de producci6n.<:''::!5:,;.;':'~~r
Las primeras son' regidas ntegramente por .el;~!3recho.pblico;
sus agentes son pblicos. etc. por el heche>que-prestan. esos servicios administrativos o bsicos. Ello no quita que' ese derecho
pblico tenga ciertas modalidades especficas =unas, que acaban
de verse y otras que se han de ver en particular al tratar. los
puntos siguientes- impuestas por la naturaleza del ente.
Las segundas, que en su mayora se denominan en el pas;
"empresas del Estado". 'se encuentran .sometdas a' un rgimen
117
.JOXto:'4e derecho pblico y de derecho privado, preponderando

,,(ll,prirnero. c9mo oportunamente se ver.
.
.
Debe dejarse constancia, desde ya, que de acuerdo a las ds. poscones en vigor. se consideran como organismos descentrali-zados, incluyndolos corno de la primera clase. con modalidades
propias de su naturaleza a:' .
Por lo expresado en la Introducci6n al califiCar a la Hacienda

del Estado. Argentino como mixta por su fin, a lo que se remite,
existen en' ella dos clases de entidades autrquicas:
-, . ,
.,.".: ,
''''.'.;';'''.,
...
;.,'' .
a continuacin.
(
(
llZ,..,,.;:;..
DEL RGANO EJ~O
b}, que~o han sido an incorporadas l 'sistema establecido

poresta .ltma ley, a las que le son aplicables las normas-de la ley 'de contabilidad hasta tanto se determine
. endefinitiya su rgimen legal de presupuesto, gestin y
. , .. fscalzacn, por Imperio del art.l40 de la Ley de Con.tabldad.c. 1,,'
.
, "c.'
2) Las Cajas Nacionales de Prevsn, cuyos' fondos o son pro\
piedad colectiva de sus' afiliados el estn afectadas al cumplimiento 'de prestaciones ;a';~so~:;afiliads,a las que habra
que' considerar corno hacendaaparaestateles
de' acuerdo a
10 dispuesto por el arto 138 de la-Ley de Contabilidad. ya
que en su direccin o admnstracn tiene responsabilidad
el Estado, aunque no han sido declaradas corno tales por el
Poder Ejecutivo, conforme a lo estatuido por la reglamentaci6n de es.e arto 138.
;
Tambin debesealarse que existen SOcied~s del Estado o
nacionalizadas corno Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires
.(S.E.G.B.A.) a la que por decreto-ley 16.924/66 se le hizo un
aporte de capital de 6.000 millones de pesos; su rgimen ser
.visto en su hora, al tratar las haciend~ .de producci6n: no ha
sido incorporada al sistema de. empresas del Estado ni es consi.derada como organismo descentralizado.
118,
ADMImSTRACI6N
PBLICA
4.3 . .variantes
119
LOS 6RGANOS SECUNDADORES
"
, bajo The Departamental

System del profesor Fritz Morstein
Marx l%f a cuya lectura se remite para mejor informacin.
Tanto la centralizacin
como la descentralizacin,
aparte de
sus famas
tpicas, perfectas o puras, pueden ofrecer diversas
variantes, que resultan de la combinacin de sus formas tpicas
con formas anmalas, donde en unos aspectos predomina la centralizacin, sin perjuicio de que en otros aspectos se observe una
descentralizacin,
o a la inversa. En esos supuestos, para determinar qu principios jurdicos han de aplicarse, debe analizarse
la situacin creada, a fin de saber dnde haya
predomina la
descentralzacn,
para entonces aplicar a cada uno de esos supuestos las reglas de la centralizacin o de la descentralizacin,
segn corresponda.t=
.'
La Ctedra de Contabilidad Pblica de la Universidad de Buenos Aires seala 123 que no siempre todos los servicios han de
ser prestados directamente
por el Estado, porque puede contablemente demostrarse y polticamente
admitirse que alguno o
algunos, dada su modalidad, puede ser beneficioso que los preste
un particular.
En el caso se cumplir un servicio al margen de
la accin hacendal an cuando no de su control. Se habr entonces otorgado la ejecucin del servicio a ese particular. Como se
ha delegado en un particular la prestacin de un servicio pblico,
para diferenciarlo de la descentralizacin
autrquica, dicha ctedra denomina al fenmeno "descentralizacin
delegada".
La cuestin se tratar al acometer el tema intitulado Haciendas
Paraestatales.
5.1.
El sistema departamental:
concepto
y ~ines
v-,
Se habla de departamentos
cuando se hace referencia
partes de un total. Ese .total puede ser:
a las
LOS RGANOS
EJECUTIVA
SECUNDADORES
2) La estructura total de la organizacin poltica: as se habla

de los departamentos. legislativo, ejecutivo y judicial, como
sinnimos de los poderes instituidos por la' Constitucin de
un pas.
,3) La maquinaria
administrativa del rgano ejecutivo, que se

consider6 prctico dividir, agrupando funciones ms o menos relacionadas, en rganos secundadores.
Esta ltima acepcin
es la que interesa
.I
al punto.
As es posible conservar la actividad de la organizacin

L::.,echar eficientemente la especializaci6n.
/
122
123
Marienhoff, M. S., ob. cit., pp. 589-590.

Matocq, E. A., Tratado cit., p. 13.
Cuando la organizacin crece hasta el extremo en que la direccin y el control no pueden ser ejercidos mediante un contacto
directo entre el conductor y la jerarqua deben instituirse etapas
intermedias de conduccin; ello trae la divisin en rganos secundadores.
DE LA GESTiN
. En la exposicin de este punto se ha estimado imprescindible

recordar algunas interesantes observaciones contenidas en el tra-
1) Un territorio unificado: por ejemplo, los departamentos franceses son las zonas en que se divide el pas con fines
gubernativos.
La maquinaria administrativa se divide en ellos agrupando

ciones ms o menos relacionadas .
5.
-,
I,
fun-
"
y apro-
Siendo, en esencia, una divisin del trabajo, ta departamentalzacn busca la eficiencia.

. (
Cada rgano secundario, bajo las rdenes directas de un funcionario de nivel inmediato al jefe ejecutivo, agrupa funciones
lH El mismo fonna parto de la obra Elements of Publlc Admlnlstrat/on

editada por el mismo profesor y ya citado, p. 169 y sigtes.

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(

por cl mnnc]o de la cosa pblica

S.l. El sistema departamental:

5. Los rganos secundadorcs

. .. ... ... ... ... ... ... ... ..

La funcin dual: Adopcin de poltica

De los rganos Volitivo, Directivo

Los rganos mximos Y SIIS Iunciones:

Factores que influyen sobre la orgunlzncin:

crdito para ejecutar

como instrumento de control preventivo,

en el costo de los servicios

8.2. Planeamiento previsto

civil, ponal, clisciplinarin

PIIllol del Cuhlnoto

y' del control

15. Los rganos consultivos,

. ... ... ... .. ..

15.2.1. Concepto, rganos

14. Las sociedades del estado o nacionalizadas

Otro tipo de representacin

13.5. El precio de la autarqua,

de Cuentas de la Nacin ante,

16.4. Las relaciones

entre sectores regionales

"Los hombres detrs del

tal tipo de solucin

El caso de las sociedades

Los caSOS de concesiones de servicios

18.4 El caso particular

Este trabajo constituye la oersin sinttica de la exposicin del

PBLICA: SUJETO; OBJETO;

pblica como sujeto de la Administracin

Desde los mis remotos tiempos, para satisfacer las necesidades

Eheberg, Hacienda Pblica, en

Introduccin, citado por el doctor

satisfaccin, ellos debieron, desde su origen, realizar una gestin

1) El poltico, que es. el elemento susctador y determinante

El concepto del Estado involucra el de su Hacienda, ms no

Este ltimo autor seala que, en el Estado, existen dos campos

Por otro lado debe sealarse que, al hablar de Hacienda, se

SUJETO, OBJETO, OONCEP1.O

en persona ms que por el hecho de su organizaci6n estatal, es

En base a todo lo expresado se piensa que los elementos

Otra doctrina preconiza la existencia de dos personas jurdicas

Elementos que contribuyen a dar vIda

razn y fin de su existencia.

2) Los medios econmicos o materia administrablc

La accin de los rganos sobre los medios traducida en

Los tres primeros elementos son estticos y el cuarto, dinmico.

1 OIJ. cit., pp.

Caractersticas: por su existencia; por su ndole; por su

Cabe ahora sealar las caractersticas' de .la hacienda pblica.

Matocq, E. A., Tratado e/t., p. 8.

sea el caso especfico

1) Es de existencia perdurable, ya que le es atribuble la vida

Entre las especficas

al caso deben puntualzarse:

1) Por su estructura, actualmente, suele ser divisa; la ctedra

a) en la centralizada, la hacienda es simple o nica: el

b) en cambio, si dividiendo el trabajo se consigue, en la

este caso por la segunrln

13(3 in fillc!- se rcconocia