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0034-7612
Democratizao e reforma do Estado: o

desenvolvimento institucional dos tribunais
de contas no Brasil recente*
Maria Rita Loureiro**
Marco Antonio Carvalho Teixeira***
Tiago Cacique Moraes****
S u m r i o : 1. Introduo; 2. Conjunturas crticas e incrementalismo no desenvolvimento institucional dos tribunais de contas no Brasil; 3. A dinmica entre as foras
de mudana e as foras de resistncia; 4. Consideraes finais.
S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Critical conjunctures and incrementalism in the institutional development of the courts of accounts in Brazil; 3. The dynamics between
change and resistance forces; 4. Final remarks.
P a l av r a s - c h av e : tribunais de contas; reforma do Estado; desenvolvimento institucional; Lei de Responsabilidade Fiscal.
K e y w o r d s : Brazilian courts of accounts; state reform; institutional development;
incrementalism; Fiscal Responsibility Act.
Este artigo analisa as transformaes das ltimas dcadas nos tribunais de contas no
Brasil, luz da discusso da temtica do desenvolvimento institucional. Essa perspectiva analtica permite olhar os processos de mudanas nas arenas polticas, no longo
prazo, enfatizando no s a resistncia dos atores institucionais ou sociais com poder
de veto e os mecanismos de path dependence, mas igualmente as conjunturas crticas
que permitem levar adiante as transformaes, mesmo que de forma incremental.
No caso em estudo, a conjuntura crtica da democratizao e da Constituio de
* Artigo recebido em jul. 2008 e aceito em fev. 2009.

** Sociloga e professora de administrao pblica e governo da Fundao Getulio Vargas e da
Universidade de So Paulo (FEA/USP). Endereo: Av. Nove de Julho, 2029 CEP 01313-902,
So Paulo, SP, Brasil. E-mail: mrloureiro@yahoo.com.
*** Cientista poltico e professor da Fundao Getulio Vargas. Endereo: Av. Nove de Julho, 2029
CEP 01313-902, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: marco.teixeira@fgv.br.
**** Mestre em administrao pblica e governo pela Fundao Getulio Vargas. Endereo: Av.
Nove de Julho, 2029 CEP 01313-902, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: cassique@gvmail.br.
rap Rio de Janeiro 43(4):739-72, JUL./AGO. 2009
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Maria Rita Loureiro Marco Antonio Carvalho Teixeira Tiago Cacique Moraes
1988 trouxe mudanas, mas estas foram neutralizadas pela capacidade de veto da
elite dirigente especialmente em alguns tribunais. Por outro lado, a nova conjuntura
crtica representada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, alterou a dinmica
poltica e institucional, permitindo que, at muito recentemente, as mudanas que
permaneciam bloqueadas comeassem, a partir de ento, a ser efetivadas diante da
menor capacidade de exerccio de tais vetos.
Democratization and state reform: the institutional development of the courts
of accounts in recent Brazil
This article analyzes the transformations of Brazilian courts of account since the
democratization process occurred in the 1980s. The theoretical perspective of institutional development allows us to consider the long-term processes of political change,
stressing not only the resistance of institutional and social actors, the situation of
path dependence, but also the critical junctures. In this article, the changes brought
by the 1988 Constitution in the courts of accounts structure were neutralized by the
veto of powerful actors. Only a new critical juncture of the 2000 Fiscal Responsibility
Law could alter the political and institutional dynamics and put into practice new
changes in these institutions.
1. Introduo
No Brasil, como em outros pases da Amrica Latina, as reformas do Estado
e de suas relaes com o mercado, desencadeadas a partir do incio dos anos
1990, ocorreram juntamente com a insero do pas na economia global e a
democratizao das instituies polticas. Assim, o objetivo fiscal de reduo
dos gastos do governo (para garantir sua credibilidade perante os mercados financeiros) associou-se a promessas de mais eficincia no uso dos recursos pblicos e de mais qualidade dos servios prestados populao, a novas prticas de transparncia e maior responsabilizao dos governos. Mesmo que tais
promessas no tenham, de modo geral, sido cumpridas, a preocupao com o
cidado, com maior controle dos governantes, com padres mais democrticos de gesto pblica, foi gradativamente incorporada na cultura poltica do
pas. Embora tmida e hesitante, a dimenso democratizante das reformas de
Estado no apenas retrica. Ela apresenta contedos mais ou menos efetivos
e diferentes roupagens que abrangem desde a introduo de novas tecnologias
que permitem maior divulgao dos atos dos governos at a criao de novos
mecanismos de responsabilizao poltica para alm dos momentos eleitorais,
durante os mandatos, e inclusive sob a forma de controles sociais.
A respeito das diversas etapas do processo de reformas do Estado e a problemtica de criao

de novos mecanismos institucionais de responsabilizao (ou accountability) dos governantes
rap Rio de Janeiro 43(4):739-72 , JUL./AGO. 2009
DEMOCRATIZAO E REFORMA DO eSTADO
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a partir do prisma da problemtica de reforma de Estado, em contexto

da construo de novas instituies democrticas, que se insere a presente
anlise das transformaes ocorridas nos tribunais de contas no Brasil, a partir
da Constituio de 1988. Com base na temtica terica de desenvolvimento
institucional, procuramos discutir o que esse processo particular pode nos ensinar sobre a dinmica mais geral que pauta o desenvolvimento das instituies polticas.
O conceito de desenvolvimento institucional, segundo Paul Pierson
(2004), mais amplo e tem especificidades em relao ao conceito de mudana institucional. Tambm se diferencia de escolha institucional. A mudana
pode envolver alterao abrupta ou intempestiva. A escolha institucional, por
sua vez, implica deliberao intencional e se origina, sobretudo, de uma concepo funcionalista que supe serem as instituies resultados das escolhas
estratgicas de atores racionais. Em contraponto mudana ou escolha institucional, a noo de desenvolvimento permite dar conta de transformaes
que ultrapassam as aes individuais e apresentam uma temporalidade de
mais longo prazo. Leva em conta a sequncia dos processos e as variaes no
ritmo das transformaes, mais ou menos lentas e graduais.
O conceito de desenvolvimento institucional considera tambm que as
transformaes graduais das instituies so frequentemente marcadas por
situaes de path dependence, isto , por processos histricos que se caracterizam por trajetrias ou caminhos que, uma vez tomados, so de difcil reverso. Assim, o processo de path dependence tem como trao crucial os chamados
retornos positivos crescentes. Pensados inicialmente para a rea tecnolgica e
para a economia, os retornos positivos so particularmente intensos na esfera
da poltica, dadas as relaes de autoridade, de coero, as assimetrias de poder, o horizonte temporal de mais curto prazo dos atores polticos e suas fortes
inclinaes para o status quo. Alm disso, os mecanismos de correo das trajetrias problemticas como a competio e a aprendizagem, mais comuns
na economia operam em menor intensidade na esfera poltica, reforando
a a permanncia em caminhos j trilhados (Pierson, 2004:31-41).
Mesmo que a anlise do desenvolvimento de instituies polticas exija que se leve em conta o processo de path dependence, necessrio olhar
tambm para os momentos ou conjunturas crticas que produzem mudanas
significativas ou pontos de inflexo da trajetria anterior. As conjunturas so
no quadro das reformas de Estado, ver Abrucio e Loureiro (2006). Sobre controles sociais, ver
Cunill Grau (1997).
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crticas porque colocam os arranjos institucionais em novo patamar ou novas

trajetrias. Discutindo a relao entre conjunturas crticas e path dependence,
Pierson lembra que a literatura considera que os momentos crticos em que
aparecem oportunidades para grandes reformas institucionais so seguidos de
longa estabilidade das instituies, ou seja, a mudana institucional pensada
em termos de profundo equilbrio.
Do nosso ponto de vista, o perodo entre duas conjunturas crticas no
se caracteriza necessariamente por estabilidade. Ao contrrio, frequentemente, ele se caracteriza por mudanas graduais, s vezes pouco perceptveis, que
lentamente se acumulam at que fatores exgenos (ao quadro institucional
considerado) desencadeiem novos momentos crticos. O estudo que realizamos sobre os tribunais de contas no Brasil mostra que, se as conjunturas crticas so produzidas predominantemente por fatores exgenos, as mudanas
incrementais que se seguem a elas ocorrem por variveis endgenas.
Com relao aos mecanismos especficos atravs dos quais se processa
o desenvolvimento institucional, a literatura identifica trs tipos. O primeiro
se d pela superposio de novas a velhas estruturas (layering), havendo a
possibilidade, no longo prazo, de tais estruturas paralelas se transformarem
em arranjos bem-sucedidos ao status quo institucional. Pode-se lembrar que
essa uma situao bastante conhecida na burocracia brasileira, caracterizada
pela criao de novos rgos ao lado de antigos, com funes, s vezes, superpostas ou mesmo conflitantes, como forma de contornar as resistncias de
atores cujos interesses foram prejudicados pela inovao. So exemplos bem
conhecidos as administraes paralelas do segundo governo Getlio Vargas e
do governo Juscelino Kubitschek, nos anos de 1950.
O segundo tipo de desenvolvimento institucional ocorre por converso
funcional. Nesse processo, as instituies existentes so redirecionadas, com
mudanas nas funes que exerciam e/ou nos papis que os atores nelas
desempenhavam. Em outras palavras, mudanas considerveis no funcionamento de uma instituio so processadas, mesmo havendo uma continuidade formal de suas regras. Tanto os mecanismos de superposio quanto os
de converso funcional supem que mesmo havendo presses externas para
se adaptar, h igualmente dificuldades para mudanas completas das estruturas. A superposio implica a negociao parcial de alguns componentes
institucionais por parte das coalizes reformistas, enquanto outros permanecem intactos.
O terceiro tipo de desenvolvimento institucional ocorre por difuso,
quando certas instituies so copiadas ou transportadas, parcial ou integralmente, para outros ambientes ou espaos societrios. Esse tipo de desenvolvirap Rio de Janeiro 43(4):739-72 , JUL./AGO. 2009
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mento costuma ser tambm chamado de isomorfismo ou convergncia institucional e se d, em geral, porque os atores que copiam dependem de recursos
financeiros dos que esto sendo copiados ou ainda porque buscam se legitimar
com esse processo de adoo. Nessa situao novas instituies so criadas ou
completamente substitudas (Pierson, 2004).
Por outro lado, o mais completo entendimento do processo de desenvolvimento institucional requer igualmente a anlise dos fatores de resistncia mudana e de resilincia, ou seja, a capacidade que as instituies tm
de recuperar rapidamente sua forma original quando cessam as presses por
mudana. De modo geral, podem ser indicados dois grandes obstculos
mudana institucional. O primeiro reside na capacidade de veto de atores
que se sentem ameaados pela mudana. O segundo refere-se incapacidade
das foras de mudana para se consolidarem e vencerem a estrutura de vetos,
criando um clima de desequilbrio ou desajuste da ordem institucional ainda
vigente ou de falta de coordenao. O conflito entre fatores de mudana e a
estrutura de vetos decorre daquilo que a literatura chama de especificidade
de ativos institucionais e de seus retornos positivos. Ou seja, a adaptao
dos indivduos ou organizaes aos arranjos existentes permite-lhes o usufruto dos rendimentos a produzidos por seus diferentes investimentos (em
pessoas, em conhecimento tcnico, em determinadas prticas etc.) e torna o
novo arranjo pouco atrativo. Assim, quanto mais antiga for uma ordem institucional mais resistente ela ser e mais incrementais sero as mudanas a
ocorridas. Vamos observar como esses processos se deram nos tribunais de
contas no Brasil.
Comparando este artigo com outros realizados nos ltimos anos sobre
os tribunais brasileiros, diferenas de abordagens se destacam. Do ponto de
vista disciplinar, parcela significativa da bibliografia relativa aos tribunais de
contas se concentra na rea do direito. Os estudos jurdicos discutem a especificidade desses rgos, dentro do sistema de controle da administrao pblica e os impactos de determinadas legislaes sobre as atividades do rgo
(Citadini, 1994; Figueiredo, 1991; Souza, 1998; Jacoby Fernandes, 2002),
ou de seu status constitucional no Brasil comparado a outros pases (Gualazi,
1992; Medauar, 1993). Na rea da administrao pblica, de modo geral, os
trabalhos analisam a organizao interna e o modelo de gesto desses rgos
e se eles garantem a eficcia e a eficincia dos gastos do governo (Oliveira,
1994; Mansour, 2001; Moreira e Vieira, 2003). As pesquisas efetuadas na cincia poltica, por sua vez, examinam o papel desempenhado pelos tribunais
nas relaes entre Executivo e Legislativo, enfatizando questes relativas
governabilidade do sistema poltico (Speck, 2000; Speck e Nagel, 2002; Marrap Rio de Janeiro 43(4):739-72, JUL./AGO. 2009
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tins, 1994; Pessanha, 1997). Tambm discutem o processo decisrio nesses

rgos e o difcil equilbrio entre o trabalho tcnico e o perfil poltico de seus
dirigentes (Teixeira, 2004; Azevedo e Reis; 1994).
De modo geral, os trabalhos so constitudos predominantemente de
estudos de caso ou de anlises das mudanas formais por que passaram os
tribunais brasileiros desde a Constituio de 1891. H poucos com pretenses
explicativas mais abrangentes. Entre eles cabe destaque para o de Figueiredo,
Melo e Pereira (2005) que procura identificar os fatores polticos determinantes do desempenho desses rgos de controle externo. Assim, em perspectiva
temporal sincrnica, indicam que a capacidade de fiscalizar irregularidades ou
prticas de corrupo de seus jurisdicionados tem alta associao com o grau
de competio eleitoral existente em cada estado.
Diferentemente de tais estudos, nosso propsito entender a lgica do
processo de transformao experimentado pelos tribunais de contas no Brasil, ao longo das ltimas duas dcadas. A pergunta geral que nos orienta a
seguinte: o que essas transformaes nos ensinam sobre a dinmica de desenvolvimento institucional? Assim, procuraremos identificar suas caractersticas,
seus fatores determinantes, seus momentos ou conjunturas crticas, como se
desenrolaram seus processos de path dependence e como a dinmica entre as
foras de resistncia e as que impulsionam as inovaes pde gerar ritmos
mais ou menos lentos de mudanas. Em outras palavras, analisamos no s
as conjunturas que desencadearam mudanas de rumo, mas igualmente a intensidade e o ritmo dessas mudanas e como elas acabaram gerando situaes
irreversveis.
Do ponto de vista metodolgico, trabalhar com o conceito de desenvolvimento institucional exige que se olhe no apenas para um determinado momento, mas para processos ou sequncias que se desenrolam em mais longo
prazo. Por essa razo, este estudo toma como referncia dois momentos crticos para a anlise do desenvolvimento institucional dos tribunais de contas
(daqui para frente TCs): a Constituio Federal de 1988 (daqui para frente
CF/88) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (daqui para frente LRF), promulgada em maio de 2000. Entre esses dois momentos crticos ocorreu um processo
lento e gradual de mudanas que se acumularam e se autorreforaram, configurando situao de path dependence, ou seja, de trajetrias de difcil reverso.
A LRF fundamentalmente no criou novas prticas mas, sobretudo, reforou
processos que j haviam surgido com a CF/88 e se encontravam em gestao,
de forma desigual, entre os diversos TCs no pas.
Ainda do ponto de vista metodolgico, cabe enfatizar outro aspecto
importante. Embora tenhamos levantado dados quantitativos sobre os 33
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TCs subnacionais (e, em alguns momentos, tambm incluindo o Tribunal

de Contas da Unio TCU), os quais nos permitiram oferecer um panorama geral das principais inovaes tcnicas e institucionais a ocorridas nos
ltimos anos, nossa anlise se baseia, sobretudo, em dados qualitativos.
Consideramos que a metodologia qualitativa a que melhor se presta para
a anlise de processos temporais de mais longo prazo. O material emprico que serviu de base para a anlise foi coletado em documentos oficiais
(Constituio Federal, as constituies estaduais, leis orgnicas municipais,
leis orgnicas dos TCs etc.); inclumos tambm dados levantados nos sites
da internet de todos os TCs do pas, e em entrevistas realizadas com oito
conselheiros e 11 tcnicos nos TCs de So Paulo, Minas Gerais, Santa Catarina e Gois. E, por fim, foram coletadas informaes histricas relativas s
trajetrias de carreiras de conselheiros dos tribunais de So Paulo (estadual
e municipal), de Minas Gerais (estadual), de Santa Catarina (estadual) e da
Bahia (dos municpios).
O texto que se segue est assim organizado. Na seo 2, retomamos,
ainda que rapidamente, o desenvolvimento institucional dos TCs no Brasil,
desde sua criao no incio da era republicana, com nfase, porm, no perodo
que se inicia com a Constituio de 1988, tomada como conjuntura crtica desencadeadora de uma nova trajetria institucional. Na seo 3, prosseguimos
a anlise deste processo de desenvolvimento a partir de novo ponto de inflexo, representado pela LRF. Entre as duas conjunturas crticas, procuramos
mostrar que estas instituies no permaneceram estveis, mas em lento e
gradual processo de transformao. Nas consideraes finais, sistematizamos
nossa anlise, no s respondendo pergunta, mas tambm levantando algumas hipteses para futuras investigaes sobre o tema.
Alm dos 27 TCs estaduais, h o TCU, que analisa as contas do governo federal, dois de municpio
(So Paulo e Rio de Janeiro) e quatro municipais que examinam as contas de todos os municpios
de seus respectivos estados. So eles: o TCM de Gois, criado em 1989; o TCM da Bahia, criado
em 1991; o TCM do Cear, em 1992; e o TCM do Par, em 1994. Nesses estados coexistem assim
dois TCs, um que avalia as contas do estado e outro que avalia as contas das prefeituras.

O mtodo qualitativo tem sido considerado abordagem metodolgica valiosa para a especificao
de variveis intervenientes em processos complexos, para o desenvolvimento de novos conceitos,
hipteses e teorias e, especialmente, para a anlise dos mecanismos, cadeias e processos causais
presentes em processos histricos de longo prazo (Mahoney, 2007).

A escolha destes tribunais foi feita por razes de ordem prtica, considerando no s a existncia
de dados disponveis, mas tambm fatores que facilitaram o deslocamento dos pesquisadores.
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2. Conjunturas crticas e incrementalismo no desenvolvimento

institucional dos tribunais de contas no Brasil
Os percalos institucionais ao longo dos regimes polticos
As instituies superiores de controle das contas do Executivo comeam a surgir no momento em que o aparato administrativo do Estado moderno se torna
mais complexo e se profissionaliza para responder diversificao das demandas decorrentes das transformaes socioeconmicas e da modernizao dos
regimes polticos (Citadini, 1994; Martins, 1994; Pessanha, 1997; ODonnell,
1998; Speck, 2000).
No Brasil, os TCs surgem na transio da Monarquia para a Repblica,
perodo em que as instituies estatais se ampliam e se reformulam para se
adequarem ao novo regime poltico. Procurando oferecer uma viso geral das
principais transformaes sofridas por esses rgos ao longo de nossa histrica
republicana desde 1891 a 1967 (ltima constituio anterior atual que ser
objeto de anlise mais detalhada), construmos o quadro a seguir, destacando
as mudanas nas atribuies, na forma de recrutamento dos seus dirigentes
e nas garantias por eles usufrudas. Como era de se esperar, tais mudanas
exprimem as oscilaes do regime poltico e a vulnerabilidade desses rgos
interferncia do Executivo nos perodos autoritrios das constituies de 1937
(Estado Novo) e de 1967 (regime militar). Com relao forma de recrutamento dos dirigentes, observa-se que o Estado Novo retirou do Legislativo a
prerrogativa de confirmar a indicao dos membros da alta corte dos TCs e a
transferiu para o Conselho Federal, rgo auxiliar do Executivo.
Cabe destaque para uma dimenso que permaneceu estvel ao longo
de todo esse perodo, a despeito das mudanas de regime poltico: trata-se da
garantia de permanncia ou inamovibilidade de seus dirigentes. Tida como
condio para a autonomia do TC, tal garantia sobreviveu, ainda que formalmente, inclusive, nos perodos autoritrios.
Considerando avanos do ponto de vista republicano, pode ser destacada a exigncia de pr-requisitos para se tornar membro da corte dos TCs.
At 1937, no aparecia qualquer tipo de exigncia bsica a esse respeito. Aps
1946 foi instituda a necessidade de idade mnima e pleno gozo dos direitos
polticos. A exigncia de conhecimentos especficos s surgiu em 1967, quan-
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Os percalos instituicionais dos TCs brasileiros

(1891-1967)
Constituies
Atribuies
constitucionais
1891
1934
1937
1946
1967
Verificar a
legalidade
das contas do
Executivo.
Verificar a
legalidade
das contas do
Executivo.
Verificar a
legalidade
da execuo
oramentria e
dos contratos
celebrados pelo
Executivo.
Verificar a legalidade
das contas do
Executivo, bem
como a concesso
de aposentadorias,
reformas e penses.
Verificar a
legalidade
das contas do
Executivo e
realizar auditorias
nas entidades
fiscalizadas.
Desenvolvimento
(Mantm)
Requisitos para
se tornar
ministro
conselheiro
No consta.
(Avana)
No consta.
(Avana)
(Avana/Recua)
Ter no mnimo 35
anos de idade e
gozar plenamente
dos direitos polticos.
No consta.
Idade mnima
de 35 anos,
idoneidade
moral, notrios
conhecimentos
jurdicos,
econmicos,
financeiros ou
de administrao
pblica.
Desenvolvimento
(Mantm)
Forma de
recrutamento
ministro/
conselheiro
Nomeados pelo
Executivo com
aprovao do
Legislativo.
(Mantm)
Nomeados
pelo Executivo
com aprovao
do Legislativo.
(Avana)
Nomeados
pelo Executivo
com aprovao
do Conselho
Federal.
(Avana)
Nomeados pelo
Executivo com
aprovao do
Legislativo.
Nomeados pelo
Executivo com
aprovao do
Legislativo.
Desenvolvimento
(Mantm)
Garantias a
ministro
conselheiro
S perderiam
o cargo por
sentena
judicial.
(Recua)
Mesmas
oferecidas aos
ministros da
Corte Suprema.
(Avana)
Mesmas
garantias que
aos ministros
do Supremo
Tribunal Federal.
(Mantm)
Mesmos direitos,
garantias,
prerrogativas e
vencimentos
destinados aos
juzes do Tribunal
Federal de Recursos.
Mesmas garantias,
prerrogativas,
vencimentos e
impedimentos
dos ministros do
Tribunal Federal de
Recursos.
Desenvolvimento
(Avana)
(Mantm)
(Mantm)
(Mantm)
Fonte: Elaborado pelos autores com base nas constituies federais de 1891 a 1967 e em Speck (2000).
do se insere, mesmo que de maneira genrica, a necessidade de o candidato

possuir notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros e de admirap Rio de Janeiro 43(4):739-72, JUL./AGO. 2009
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nistrao pblica. Vejamos as mudanas trazidas pela Constituio democrtica de 1988.
As mudanas nos tribunais de contas aps a Constituio Federal

de 1988
A Constituio de 1988 um momento crtico no desenvolvimento dos TCs no
Brasil, j que coloca esses rgos em nova trajetria institucional, a da ordem
democrtica. Ela cria novas regras formais e gera prticas que, mesmo de forma lenta e gradual, tm altos custos polticos de reversibilidade. Entre elas,
destacam-se a ampliao das funes dos TCs, abrangendo tambm o controle
de desempenho; a indicao da maioria de seus dirigentes pelo Poder Legislativo e a atribuio populao de poder de denncia de irregularidades. o
que examinaremos com mais detalhes.
Resultante de intensas disputas entre as foras polticas mais expressivas no pas naquele momento, a CF/88 redefiniu as instituies do Estado,
ajustando-as nova conjuntura democrtica. No caso dos TCs, foram objetos
de debate, e muita controvrsia no processo constituinte sua forma de organizao interna, suas atribuies, o critrio de seleo dos membros do seu corpo dirigente, bem como as garantias a eles oferecidas. Com relao forma de
organizao, alguns grupos defenderam a adoo de modelo de controladoria
semelhante ao dos EUA, em que um controlador-geral detentor de mandato
fixo, escolhido pelo Executivo com aprovao do Legislativo, dirige o rgo
e chama para si a responsabilidade sobre as suas atividades. Todavia, dando
continuidade experincia j em curso no pas desde a proclamao da Repblica, prevaleceu a estrutura de direo colegiada e autnoma em relao aos
demais poderes, com a atribuio de rgo auxiliar do Legislativo no controle
financeiro da administrao pblica. A reduo das atividades e da ingerncia
do Executivo sobre o rgo, predominante no perodo anterior, talvez tenha
contribudo para a escolha de um caminho no qual fosse amenizado o poder
de presso do governo. Na verdade, o Executivo no tinha foras para resistir
s mudanas no novo contexto poltico de redemocratizao em que o Legislativo recuperava seu poder.
No que tange s atribuies dos TCs, destacam-se a definio e a ampliao de suas competncias exclusivas como os maiores ganhos para estes
rgos dentro da estrutura de poder. Alm da prerrogativa de elaborar parecer tcnico sobre a tomada de contas do Executivo, eles tambm assumiram a
funo de realizar auditorias de desempenho das polticas pblicas, superando
749
assim a atividade de cunho estritamente legalista, que sempre os caracterizou

(ver quadro). Isso significa verificar no apenas se o gasto foi realizado segundo as normas legais, mas tambm se ele produziu o resultado esperado.
Inclui-se, ainda, no rol das atribuies, a apreciao da legalidade dos contratos, da admisso de pessoal, concesso de aposentadorias, reformas e penses,
alm de se manifestar acerca da legalidade das licitaes em carter prvio,
evitando, assim, benefcios a determinados grupos econmicos. Uma nica
atribuio ainda no foi transferida para os TCs, embora seja considerada,
hoje, fundamental para completar a eficcia de sua atuao: o poder para
cobrar as multas que eles aplicam aos tomadores de despesas. Atualmente, as
penalidades so transformadas em cobrana do Executivo, o que dificulta seu
recebimento, dada a pouca agilidade na sua execuo.
Outra mudana importante introduzida na conjuntura crtica que permeou a elaborao da CF/88 refere-se forma de recrutamento do corpo
dirigente. Na Constituinte, os grupos se dividiram entre a seleo por concurso pblico e a indicao exclusiva pelo Executivo com a confirmao do
Legislativo, isto , da forma tradicional. Porm, chegou-se a uma soluo intermediria. Nela, o Executivo perdeu o monoplio da indicao dos membros
dirigentes (ministros no caso do TCU, e conselheiros nos demais tribunais),
passando a indicar apenas 1/3 deles, enquanto o Legislativo ficou responsvel pela indicao dos outros 2/3, mantendo-se a aprovao de todos pelos
parlamentares. Manteve-se, tambm, a vitaliciedade e as mesmas garantias
oferecidas ao alto escalo do Poder Judicirio.
Alm de ver reduzido seu poder de indicao, o Executivo acabou limitado a uma ou duas indicaes de livre escolha. Isso porque o texto final
da CF/88 prev que para cada trs membros indicados pelo Executivo, dois
devem ser selecionados entre os auditores de carreira dos prprios TCs e de
representantes do Ministrio Pblico de Contas (daqui para frente MPC).
Todavia, a CF/88, no art. 75 acabou prevendo que as normas estabelecidas nesta Seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio
e fiscalizao dos demais TCs. Essa expresso abriu a brecha para que os
estados, na elaborao de suas constituies, assimilassem ou no as mudan-
Como exemplo, pode ser citado o veto do TCM-SP a uma licitao pblica da gesto do prefeito
Paulo Maluf, que visava abrir concorrncia pblica para a construo com recursos do oramento municipal de um Colgio Militar e um conjunto de apartamentos para oficiais do Exrcito. O
projeto de lei tinha sido aprovado pela Cmara Municipal, mas a licitao pblica acabou sendo
inviabilizada pelo TC por consider-la ilegal. O veto do TCM foi atribudo a presses da opinio
pblica em razo do destaque que a imprensa deu ao caso (Teixeira, 2004).
750
as, conforme o embate de foras polticas progressistas e conservadoras a

prevalecentes.
Assim, a organizao dos TCs subnacionais ps-1988 se desenvolveu de
maneira heterognea, em funo de a capacidade ou no das foras com poder
de veto reagirem a mudanas que, porventura, lhes fossem prejudiciais. No
caso, por exemplo, de So Paulo, conforme relato de entrevista, os deputados
estaduais, em concordncia com o governador no perodo (Orestes Qurcia)
decidiram manter a influncia deste na indicao dos conselheiros do TCE-SP,
no incluindo na Constituio estadual as mudanas da CF/88. Ou seja, no
se interpretou que o Executivo fosse obrigado a recrutar conselheiros entre
auditores e representantes do MP. Tal situao s comeou a ser revertida
por fatores exgenos, atravs de ao direta de inconstitucionalidade (ADin),
impetrada pela Procuradoria Geral da Repblica.
Na verdade, a brecha contida na expresso no que couber, produziu
trs possibilidades de interpretao da CF/88 quanto indicao dos conselheiros pelo Executivo. Na primeira, no h livre-provimento por parte do
governador, como no art. 75 da Constituio do Paran, que determina obrigatoriamente que os dois conselheiros indicados pelo Executivo sejam selecionados de forma alternada, entre uma lista trplice de auditores de carreira
e membros do MPC, elaborada previamente pelo prprio TC. Na segunda, o
governador tem poder relativo, podendo indicar livremente apenas um conselheiro, como ocorre na maioria dos TCs. As outras duas indicaes devem ser
feitas alternadamente entre auditores de carreira dos tribunais e membros do
MPC. A terceira ocorre nos estados em que o governador foi capaz de manter o poder de indicar livremente a cota de 1/3 das vagas at que as ADins
impusessem as alteraes estabelecidas pela CF/88. Isso ocorreu no TCE-AC,
TCE-SP, TCM-SP e TCM-RJ. O caso mais extremado o do TCE de So Paulo,
em que o Executivo exercia, de fato, o poder de influenciar at as vagas do
Legislativo.
A Constituio paulista foi obrigada a recepcionar esse requisito por meio da ADin no 397-6 de 3
de agosto de 2005, impetrada pela Procuradoria Geral da Repblica. At ento todos os conselheiros
do TCE-SP e do TCM eram escolhidos pelo Executivo ou Legislativo sem considerar as exigncias
da CF/88. Em entrevista, um conselheiro do TCE-SP afirmou que a expresso no que couber da
CF/88 foi interpretada como no obrigatoriedade. Com a ADin, o TCE paulista teve que se submeter
e aguarda a aprovao de projeto de lei criando o MPC que est tramitando na Assembleia Legislativa. Com relao aos auditores substitutos, s em 2007 o TCE-SP organizou seu primeiro concurso
pblico de acesso ao cargo, portanto, com enorme atraso em relao aos demais.

Tal situao foi evidenciada quando os governadores Orestes Qurcia (1987-1990), Fleury
Filho (1991-1994) e Mrio Covas (1995-2001) aprovaram ex-secretrios de seus governos para
751
Tentando sistematizar as diferenas na distribuio de poder entre Executivo e Legislativo com relao indicao dos dirigentes dos TCs brasileiros,
pode-se indicar o seguinte quadro: em 31 tribunais de contas (27 estaduais
e quatro municipais), das sete vagas existentes, o Legislativo prov 2/3 e o
Executivo apenas 1/3. As variaes ocorrem nas formas de escolha do Executivo, com mais ou menos autonomia. Em trs estados (Paran, Rio Grande
do Sul e Sergipe), o Executivo no possui vaga de livre-provimento, ou seja,
no tem nenhuma autonomia de escolha. Em outros trs tribunais (TCE-AC,
TCE-RJ e TCM-RJ), o Executivo possui duas vagas de livre-provimento, isto
, no obrigado a nomear necessariamente entre as carreiras de auditores e
representantes do MP. No meio dessas duas situaes extremadas de ampla e
nenhuma autonomia situa-se a grande maioria dos TCs (27), na qual a escolha
do Executivo deve ser distribuda entre uma vaga de livre-provimento, uma
dentro da carreira de auditor e outra entre os representantes do MP. O caso do
TCE-SP, como j mencionado, passou de completa autonomia para autonomia
relativa, que predomina para os 27 outros.
No que se refere aos requisitos para se tornar membro do corpo dirigente dos TCs, a CF/88 tambm proporcionou mudanas. Foi mantida a idade
mnima de 35 e mxima de 65 anos. Isso reduziu prticas clientelistas comuns,
anteriormente, de nomeao de correligionrios polticos com idade prxima
dos 70 anos, beneficiando-os, logo a seguir, com aposentadoria integral. Adicionou-se ainda a exigncia de pelo menos 10 anos de exerccio em atividade
profissional em reas que permitam ao candidato adquirir conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos, financeiros ou da administrao pblica. No
caso, a exigncia de conhecimentos e no de formao. A abrangncia de
escolha do indicado para o corpo dirigente dos TCs, possibilitada pela no
fixao de atividade profissional especfica ou a no exigncia de qualificao
no ensino superior, explica porque entre os cinco membros do corpo dirigente
praticamente todas as vagas surgidas no Conselho do TCE-SP aps 1988. Dos atuais conselheiros
do TCE-SP, quatro foram secretrios do governo Fleury; dois foram indicados por Qurcia; e um
era secretrio do governo Covas. Destes, apenas um estava no mandato de deputado estadual
quando foi indicado para o cargo de conselheiro (Azevedo e Reis, 1994).

O TC do municpio de So Paulo integrado por cinco conselheiros. Do mesmo modo como
ocorrem com as vagas do TCU, as escolhas no TCM de So Paulo so feitas em igual proporo
entre Executivo e Legislativo.
752
do TCM-SP, por exemplo, estejam um tcnico agrcola, ex-vereador, e um securitrio, tambm ex-vereador, sem formao superior, quando nomeado.
Em suma, pode-se afirmar que as mudanas trazidas pela CF/88, refletindo os novos ventos democrticos que sopravam no pas, permitiram maior
equilbrio de poder entre Executivo e Legislativo na indicao dos dirigentes
dos TCs, bem como a reduo (mesmo que bem modesta) de prticas clientelistas e predatrias dos recursos pblicos como a nomeao de pessoas que
permaneciam apenas poucos meses no cargo e se aposentavam, em seguida,
com salrios integrais. Todavia, as modificaes trazidas pela CF/88 no contemplaram preocupaes com o desempenho desses rgos e tampouco foram
completamente implementadas, dada a dinmica entre as foras de resistncia
e as que pressionavam pela inovao institucional dos TCs. Veremos que isso
comea a mudar com a LRF.
A LRF e a modernizao dos TCs

A LRF foi proposta em contexto de constrangimentos externos, marcado pelas
crises financeiras de 1997 e 1998 que tiveram repercusses considerveis no
Brasil e obrigaram o pas a pedir socorro financeiro ao FMI e a desvalorizar o
cmbio em janeiro de 1999. Alm da mudana na poltica cambial e monetria
(com a adoo do cmbio flutuante e do regime de metas inflacionrias), o
governo se viu obrigado a efetivar programa rigoroso de ajuste fiscal, gerando desde ento supervits primrios necessrios garantia de solvncia para
seus credores internos e externos com a reduo sistemtica da relao entre
dvida pblica e PIB. este quadro de crise financeira que permite explicar a
tramitao relativamente rpida da lei que foi aprovada, em maio de 2000,
por 385 votos a favor, 86 contra, quatro abstenes (Asazu, 2003; Loureiro e
Abrucio, 2004).
O projeto que depois se transformou em LRF no continha referncia
aos TCs. A ideia de lhes atribuir a funo de fiscalizar a lei s comeou a surgir durante as audincias pblicas no Congresso. A despeito do clima inicial
de desconfiana com relao capacidade dos TCs, a reverso dessa atitude
ocorreu aps os debates e a argumentao do Instituto Rui Barbosa (rgo
ligado corporao dos conselheiros dos TCs), que procurou convencer os
Para que seus nomes fossem aprovados, as atividades polticas foram interpretadas como suficientes para gerar os conhecimentos exigidos para o exerccio do cargo de conselheiro do TCM
de So Paulo (Teixeira, 2004).
753
congressistas de que os TCs eram os nicos rgos com capilaridade necessria para a implementao das exigncias legais.10 Assim, a deciso final representou outro marco importante na histria institucional dos TCs no Brasil. Se
a Constituio de 1988 j havia produzido mudanas significativas e pode ser
vista como um ponto de inflexo em seu desenvolvimento institucional, a LRF
reforou o processo. Ela valorizou a funo fiscalizatria dos TCs, dando-lhes
a atribuio de ser o guardio da lei.
A implementao da LRF exigiu que se iniciasse a modernizao tecnolgica e reestruturao interna dos TCs. medida que eles se tornavam
peas fundamentais para o sucesso da lei, o governo federal envolveu-se de
forma particular com o processo de sua reestruturao. O Ministrio do Planejamento, Organizao e Gesto (MPOG), atravs de sua Secretaria de Gesto,
encomendou estudos que diagnosticaram a necessidade de se criar sistemas
informatizados para recebimento de informaes por parte dos estados e municpios, de padronizar procedimentos e conceitos e ainda de capacitar e treinar funcionrios para lidar com as novas e ampliadas atribuies dos TCs.11
Para coordenar esse amplo processo de inovaes tcnicas e organizacionais, criou-se em 2001 o Programa de Modernizao do Controle Externo
(Promoex), com o apoio financeiro do BID. O programa encontra-se em funcionamento desde 2006, sob a coordenao do MPOG e incluem em sua gesto funcionrios da maioria dos TCs e de suas instituies de apoio estratgico
e tcnico, como o Instituto Rui Barbosa (IRB) e a Associao dos Membros dos
Tribunais de Contas do Brasil (Atricon). O programa se insere no contexto
maior de modernizao da administrao pblica iniciado no governo FHC e
do qual tambm fazem parte o Programa Nacional de Apoio Modernizao
da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage) e o
Pnafe, voltado para a modernizao das secretarias da Fazenda dos estados e
municpios. O Promoex tem gerado impactos nos TCs, no s por reforar sua
modernizao tecnolgica, mas tambm por alterar suas relaes de poder
Informaes de entrevista com o conselheiro Salomo Ribas, de Santa Catarina, na poca presidente do IRB. Por sua vez, a desconfiana com relao capacidade dos TCs em assumir funes
fiscalizadoras est relacionada, em parte, imagem negativa desses rgos perante a opinio
pblica, e outros rgos estatais que os considera ineficientes e parciais em suas decises e mesmo
sujeitos a prticas de corrupo (Speck, 2001; Abrucio, Arantes e Teixeira, 2005).
11
Alm do diagnstico realizado tambm em 2001 pela Fundao do Instituto de Administrao
(FIA-USP) (Mazzon e Nogueira, 2002), foi encomendada pesquisa FGV em 2003 sobre a imagem
dos TCs junto sociedade e a outros rgos estatais (Abrucio, Arantes e Teixeira, 2005). Com
relao s funes dos TCs, a ampliao das suas atividades aps a CF/88 tambm se deve ao
fato de que eles passaram a fiscalizar mais entes federativos, pois os municpios aumentaram de
4.491 para 5.561 entre 1991 e em 2001.
10
754
internas (entre conselheiros e corpo tcnico). Os tcnicos dos TCs, especialmente os auditores, esto gradativamente aumentando seu peso nos processos
decisrios medida que lideram o desenvolvimento do programa dentro dos
tribunais e so os elos de ligao com o MPOG e os organismos internacionais.
Isso lhes traz visibilidade externa e lhes permite desenvolver aes conjuntas
e articuladas em nvel nacional e mesmo internacional.12
Fazendo um balano das inovaes apresentadas pelos TCs, a partir da
CF/88, destacamos as que visam ampliar a transparncia das contas governamentais e estimular a participao da sociedade civil em sua fiscalizao,
tais como os sistemas informatizados de controle das contas pblicas, as ouvidorias e as escolas de contas (Figueiredo, Melo e Pereira, 2005). Os dados
coletados nos portais eletrnicos dos respectivos tribunais permitem verificar
a intensidade diferencial com que tais iniciativas so implantadas no pas.
Com relao LRF, cabe dizer que ela expandiu os itens a fiscalizar,
abrangendo a anlise dos relatrios de gesto fiscal e de execuo oramentria do Poder Executivo de todos os entes da federao. Uma vez que houve
aumento considervel do volume de documentos recebidos pelos TCs, gerouse a necessidade do desenvolvimento de sistemas eletrnicos especficos, o
que permitiu a padronizao, maior eficincia dos procedimentos tcnicos e,
potencialmente, a reduo dos custos operacionais.13
Para responder exigncia constitucional de que os TCs estabeleam
relao mais intensa com a sociedade, foi necessrio construir novos aparatos
institucionais, como as ouvidorias, as escolas de contas e servios como disque denncia, canal do cidado e fale com o presidente, para que os cidados possam identificar e denunciar irregularidades. Embora estabelecidas
na CF/88, as ouvidorias s foram institucionalizadas na ltima dcada, muito
provavelmente associadas LRF.14 Avaliando a intensidade da incorporao
desses instrumentos de controle social por parte dos TCs, verifica-se que ape-
Como exemplo, pode-se citar o caso do auditor substituto do TCE-PE que, por efeito do seu
trabalho junto coordenao do Promoex, acabou convidado para uma misso internacional
financiada pelo BID para montagem do rgo de controle em Moambique, que tem adotado o
modelo brasileiro de TCs.
13
O TCE-SC, por exemplo, distribuiu gratuitamente para o de Tocantins e o do Amazonas dois
sistemas operacionais criados por seus tcnicos (LRF-NET e o ACP). Entrevistados indicaram que
a utilizao de sistemas informatizados permite a visualizao de todo o processo e a identificao
de problemas. Com isso, abre-se a possibilidade de atuao preventiva.
14
A primeira foi criada em 2000, no TCE-PE, em seguida o TCE-RS em 2003 e no TCE-RR em
2004. Alguns tribunais apenas criaram um servio de ouvidoria junto corregedoria, como o
caso do TC-GO.
12
755
nas sete (22%), dos 32 tribunais examinados, possuem ouvidoria institucionalizada, com estrutura desenvolvida especificamente para receber e apurar denncias, reclamaes, sugestes e at elogios. Alm de orientao clara sobre
como realizar denncias, esses TCs ainda tm outros canais de comunicao
com a sociedade, como e-mails, formulrio online, telefone, disque-denncia
e at quiosques para atendimento.
Quanto s escolas de contas, elas so centros de treinamento para os
membros dos TCs, para os jurisdicionados e inclusive as entidades pblicas
envolvidas com esses rgos.15 Realizam ainda estudos e desenvolvem atividades de informao e orientao dos cidados sobre como participar na fiscalizao das contas pblicas. Mesmo no fazendo parte da realidade de todos
os tribunais do pas, j que so iniciativas recentes, tambm vinculadas LRF,
as escolas de contas esto se difundindo na medida em que essa lei alterou
diversos mecanismos contbeis e os fiscalizados passaram a ter expectativa de
que os TCs atuem de forma mais educativa do que punitiva.16
Com relao transparncia nos TCs, cabe indicar que eles tambm
experimentaram avanos significativos, quando se compara com o padro vigente anteriormente, de rgo praticamente isolado da sociedade. Em Pernambuco, por exemplo, o TCE permite acesso livre prestao de contas do
governo, de maneira simplificada e com uma linguagem compreensvel para
o cidado, alm de divulgar no seu portal os gastos executados pelo prprio
rgo. Tambm o TCE de Mato Grosso disponibiliza dois importantes instrumentos que favorecem o controle social sobre os gastos pblicos: o Portal da
Transparncia e o Portal do Cidado. No Portal da Transparncia possvel
verificar as despesas, convnios, contratos e licitaes que foram realizadas
pelo prprio TCE-MT. Recentemente, chegou a publicar informaes sobre a
quantidade de cargos existentes, a descrio das atividades correspondentes a
cada cargo, a relao, o tipo de vnculo empregatcio e onde est lotado cada
funcionrio. No que se refere ao Portal do Cidado, possvel acessar informaes sobre o julgamento de contas de todos, prefeitos e do governador do
estado, assim como verificar se os governantes esto cumprindo a LRF. A existncia de mecanismos de transparncia pblica nos TCs brasileiros como os
Destaque especial deve ser dado ao fato de que a escola de contas do TCE-PE faz tambm treinamento para a populao envolvida com o oramento participativo do Recife e para membros
de organizaes da sociedade civil que recebem verbas pblicas, como MST (Teixeira, 2004;
Teles, 2003).
16
Se at 2005, apenas o TCU, TCE-MG e TCE-PE tinham escolas de contas, em menos de trs
anos, foram criadas mais 15 novas. Hoje, h 18 escolas e institutos de contas pblicas nos TCs
brasileiros, e algumas delas (TCE-RJ e TCE-RS) tambm funcionam como escola de gesto.
15
756
exemplificados em Mato Grosso e Pernambuco mesmo que no possa ser

generalizada e apresente nveis diferenciados de desenvolvimento, est em
expanso no pas.
Em seu conjunto, tais inovaes tm contribudo para alterar gradativamente o perfil institucional desses rgos e sua imagem. Em alguns estados,
como Pernambuco, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, os TCs esto mais
prximos dos entes fiscalizados e da sociedade em geral, realizando sistematicamente reunies, seminrios, publicao de cartilhas e at interao sistemtica online. Com isso, possvel supor que a imagem e as prticas que caracterizavam historicamente a instituio possam ser reformuladas. Em Santa
Catarina, por exemplo, a pesquisa mostrou que o desempenho de seu TC
elogiado por outros rgos da administrao pblica e seus funcionrios se
orgulham do pioneirismo de muitas de suas inovaes.17
Diante desse conjunto de mudanas tcnicas e institucionais, pode-se
indagar: qual o balano do processo de desenvolvimento institucional dos
TCs brasileiros?
3. A dinmica entre as foras de mudana e as foras de resistncia

Como j afirmado, a mais completa e adequada compreenso do processo de
desenvolvimento institucional requer que se considere no s os fatores de
mudana, mas tambm seus obstculos. Eles se tornam mais fortes quanto
mais antigas so as instituies, por efeito dos mecanismos de retornos positivos trazidos pelo passar do tempo. No caso dos TCs, como eles so aparatos
institucionais antigos no pas (alguns com mais de 100 anos) e, portanto,
apresentam fortes mecanismos de resistncia ou resilincia, constata-se que
as mudanas requerem longo tempo de maturao e ocorrem por meio de
processos no necessariamente lineares e seguros. Na verdade, os pontos de
resistncia tm sido maiores do que os de inovao.
Assim, de incio, podem ser destacados os impactos limitados trazidos
pela prpria modernizao tecnolgica dos TCs. Se esse processo condio
necessria para a realizao de trabalho mais eficiente e transparente, seus
Entre elas, destaca-se o Plano de Carreira dos Servidores do TCE-SC, aprovado pela AL em
2004, estabelecendo que a livre nomeao para os gabinetes dos conselheiros no pode exceder
50% do total (que de oito funcionrios, nmero pequeno se comparado a outros TCs do pas).
O carter mais avanado em termos da institucionalizao democrtica do TC-SC revela-se ainda
se o confrontarmos, por exemplo, com o TCE-SP em que no h qualquer restrio formal para
a livre nomeao nos gabinetes.
17
757
impactos no implicam necessariamente a transparncia completa da instituio que ainda no divulgam com clareza seus custos totais, nem tampouco o
nmero de funcionrios de livre-provimento dos conselheiros. Alis, a despeito dos avanos tecnolgicos e das iniciativas de reestruturao organizacional continuam a prevalecer prticas polticas no democrticas nesses rgos,
como o nepotismo, o clientelismo etc.18 Na verdade, as nomeaes de funcionrios para os TCs so um dos trunfos polticos mais importantes disposio
de suas elites dirigentes e revelam o padro no republicano que tem vigorado
historicamente nos TCs brasileiros, resistindo fortemente ao ordenamento democrtico do pas.
A tabela 1 permite visualizar que o volume de funcionrios dos TCs varia muito nos diversos estados da federao e no tem a ver com o nmero de
jurisdies fiscalizadas por cada tribunal. Ao contrrio, o nmero de funcionrios, inclusive aqueles de livre-provimento, depende de negociaes com o
Executivo e de relaes mais ou menos amistosas do presidente do tribunal
com o governador que, por prerrogativa constitucional, tem a iniciativa de lei
sobre ao tamanho do pessoal do Estado. A discricionariedade que continua a
existir nesse processo se revela ainda na ausncia de informaes estatsticas
disponveis sobre o nmero de funcionrios de livre-provimento existente nos
gabinetes dos conselheiros, mesmo no quadro atual, j assinalado, de maior
transparncia dos TCs sociedade.
Ta b e l a 1
Tribunais de contas estaduais
Estado
TCE-AC
TCE-AL
TCE-AM
TCE-AP
TCE-BA
TCEE-CE
TC-DF
TCE-ES
Ano de
criao
1987
1947
1950
1991
1915
1935
1960
1954
Nmero de unidades
administrativas sob
jurisdio
207
256
282
120
380
119
124
386
Nmero de
empregados
149
681
515
n.d.
720
205
589
484
Oramento do TC,
(percentagem do
oramento estadual)
1,16
0,87
1,48
2,12
0,45
0,28
2,32
0,81
Continua
O depoimento de um tcnico avaliando o envolvimento dos conselheiros no programa de modernizao dos TCs bastante expressivo: Os tcnicos que carregam o Promoex... Os conselheiros
no se interessam nada pelo Promoex, eles s querem nomear gente.
18
758
Estado
TCEE-GO
TCE-MA
TCE-MG
TCE-MS
TCEE-PA
TC-PE
TCE-PB
TCE-PI
TCE-PR
TCE-RJ
TCE-RN
TCE-RO
TCE-RR
TCE-RS
TCE-SC
TCE-SE
TCE-SP
TCE-TO
TCM-BA
TCM-CE
TCM-GO
TCM-PA
TCE-MT
Ano de
criao
1947
1946
1935
1979
1947
1968
1970
1891
1947
1947
1957
1983
1988
1935
1955
1969
1921
1989
1980
1954
1977
1980
1953
Nmero de unidades
administrativas sob
jurisdio
49
518
2.196
630
81
720
650
1.174
1.330
640
452
203
85
1.218
1.871
235
3.021
350
954
1.584
1.204
630
497
Nmero de
empregados
507
306
1.291
428
n.d.
616
352
104
477
240
332
284
206
1.005
451
353
1.364
356
449
300
293
177
400
Oramento do TC,
(percentagem do
oramento estadual)
0,95
0,98
0,89
2,55
1,34
1,47
1,05
0,72
0,93
0,80
0,92
1,54
1,69
1,01
0,74
1,88
0,34
0,84
0,27
0,22
0,57
0,77
1,61
Fonte: Figueiredo, Melo e Pereira (2005).

n.d. = dados no divulgados.
interessante observar que prticas de nepotismo e clientelismo nos

TCs so frequentemente denunciadas, inclusive em estados da federao de
maior desenvolvimento socioeconmico, como caso de So Paulo. Como a
unidade federativa brasileira com o maior grau de desenvolvimento econmico, com imprensa relativamente mais autnoma diante do poder poltico, poder-se-ia esperar que os TCs paulistas fossem os primeiros rgos a promover,
com a redemocratizao e os processos de reforma do Estado que trouxeram
novas regras como a LRF, inovaes no sentido de tornar suas prticas mais republicanas. Porm, observa-se razovel descompasso entre o desenvolvimento
socioeconmico de So Paulo e o desenvolvimento poltico-institucional de
seus TCs, descompasso esse que contraria a prpria teoria da modernizao,
bastante conhecida nas cincias sociais (Lipset, 1967; Dahl, 1997).
759
Alguns exemplos merecem citao. Em agosto de 2001, a Cmara Municipal da cidade de So Paulo concluiu uma CPI sobre o TCM, identificando
diversas irregularidades em sua gesto.19 Entre elas, a existncia de 127 cargos
de livre-provimento (o que representa uma mdia de 27,4 cargos para cada
um dos cinco conselheiros), e grande parcela estava ocupada por parentes diretos e indiretos de conselheiros: irmos, sobrinhos, cunhados etc. Para esses
cargos de livre-provimento, ainda poderiam ser contratados os servidores da
administrao municipal (mesmo no efetivos), o que abria brecha para que
pessoas prestes a se aposentar terminassem suas carreiras no TCM, portanto,
com remunerao mais elevada a ser incorporada no valor final de sua aposentadoria. Vale destacar que os conselheiros do tribunal tentaram, no Judici
rio, impedir a abertura da CPI e criaram diversos obstculos para responder s
informaes solicitadas (Teixeira, 2004).
No TCE-SP verifica-se situao semelhante, inclusive em perodo mais
recente. Denncias publicadas em jornais no final de 2007 revelavam que os
conselheiros desse rgo empregavam parentes diretos e indiretos em seus gabinetes, configurando, mais uma vez, a prtica de nepotismo.20 A repercusso
dessas denncias rendeu a abertura de inqurito e gerou reao imediata da
prpria direo do TCE-SP, que publicou resoluo proibindo a contratao direta ou cruzada, sem concurso pblico, de cnjuge, parente direto ou indireto
de conselheiros e auditores, alm de fixar um prazo de 90 dias para a demisso
dos funcionrios que j estavam contratados (Folha de S.Paulo, 10 jan. 2008).
A rpida mudana de postura dos conselheiros (justificada por eles
como decorrncia das aes do Conselho Nacional de Justia (CNJ) contra tal
prtica no Poder Judicirio) pode ser interpretada como enfraquecimento dos
fatores de resistncia por efeito de presses externas e de maneira incremental. Relembramos que da mesma forma que o STF, por meio de ADins, obrigou
o TCE-SP a incluir em seu corpo dirigente auditores de carreira e membros
do MPC, o revs da questo do nepotismo s foi possvel pela ao de fatores
exgenos, isto , da repercusso da matria publicada na imprensa.
Disponvel em: <www.camara.sp.gov.br/central_de_arquivos/vereadores/cpi-tcm.pdf>. Acesso

em: 2 fev. 2008.
20
Ver Folha de S.Paulo, 26 dez. 2007. Alm do presidente que empregava o irmo funcionrio
de carreira da Polcia Civil, o vice-presidente nomeou cinco filhos para funes com remunerao
superior a R$ 12 mil mensais e os demais conselheiros tambm nomearam irmos e noras como
funcionrios de seus respectivos gabinetes. Denncias de irregularidades no TCE-SP so frequentes e datam de muito tempo. Em 3 de fevereiro de 2003, a Folha de S.Paulo j publicava matria
indicando que um funcionrio nutricionista do TCE-SP trabalhava, desde 1995, na residncia
particular de um conselheiro para cuidar da sade de seu pai.
19
760
O atraso institucional do TCE de So Paulo tambm aparece com relao criao da carreira de auditor substituto de conselheiro. Embora tal
carreira esteja prevista desde a CF/88, o projeto de lei abrindo tal concurso
pblico s foi encaminhado em 2005, e mesmo assim s veio a ser aprovado
pela Assembleia Legislativa (AL) em outubro de 2007. Alm disso, tal cargo
foi criado com baixssima remunerao, comparativamente a outros tribunais,
o que pode ser certamente interpretado como ltima forma de resistncia s
mudanas promovidas pela CF/88.21
Tambm o projeto de lei criando o MPC no TCE-SP, de onde seria
recrutado um membro para o Conselho do Tribunal, encontra-se, desde
2005, em tramitao na AL-SP. Segundo informaes de tcnicos da Casa,
os deputados estaduais, certamente interessados na manuteno da prtica
costumeira de livre nomeao pelo governador (e sobre a qual acabavam
tendo alguma influncia), demonstram pouco interesse em formalizar essa
mudana institucional.22
Alm de nepotismo e clientelismo, os TCs brasileiros tambm tm apresentado casos de corrupo que chegam a levar conselheiros priso, em diversas regies do pas nos ltimos dois anos, por efeito da maior eficincia dos
rgos de investigao criminal. Vale a pena recuperar aqui alguns exemplos.
Em abril de 2006, a Polcia Federal investigou o desvio de recursos da AL de
Rondnia, levando priso por fraude um conselheiro do TCE-RO (Folha de
S.Paulo, 10 ago. 2006). Em abril de 2007, o STF afastou um conselheiro do
TCE-ES e abriu processo criminal contra ele, com base em denncias ofere-
Enquanto o TCE-MT realizou concurso em janeiro de 2008 oferecendo remunerao de cerca

de R$ 20 mil (ver edital no <www.fmp.com.br/php/home.php>), o TCE-SP est oferecendo
apenas R$ 3,8 mil para 40 horas semanais de jornada de trabalho. Se nessa remunerao no
esto includas possveis gratificaes especficas do cargo, h, porm, impedimento para o exerccio de outras atividades profissionais que no seja o magistrio. O auditor substituto somente
ter direito a uma remunerao de conselheiro (cerca de R$ 22 mil), no perodo em que estiver
substituindo um deles ou que assumir definitivamente a funo.
22
A resistncia ao desenvolvimento de instituies democrticas no TCE de So Paulo se manifesta
em vrias outras dimenses: a no divulgao do nmero de funcionrios de livre-provimento,
dando margem a estimativas que chegam at a 30 pessoas por gabinete e as nomeaes de parentes e correligionrios, com salrios altssimos, como a imprensa denunciou fartamente no incio
de 2008. O atraso institucional desses TCs tambm aparece com relao criao da carreira de
auditor substituto de conselheiro. Embora a carreira esteja prevista desde a CF/88, o projeto de
lei abrindo o concurso pblico para provimento do cargo s foi encaminhado em 2005 e aprovado apenas no final de 2007, mesmo assim, com baixssima remunerao, comparativamente
a outros tribunais, o que tambm revela resistncia s mudanas. (Ver editais de concurso para
esses cargos no site do TCE-SP e, para confronto, no do TCE-MT).
21
761
cidas pelo MPF que o relacionava prtica de peculato, lavagem de dinheiro

e formao de quadrilha, em processo que se arrastava desde 2003 e que
tambm envolveu o ex-presidente da AL, que cumpre pena em priso (Folha
de S.Paulo, 18 abr. 2007). Em novembro de 2007, a Polcia Federal forneceu
subsdios para que o Judicirio determinasse a priso de vrios funcionrios
pblicos, incluindo o presidente do TCE-BA por suspeitas de desvios de recursos em contratos superfaturados (Folha de S.Paulo, 23 e 24 nov. 2007).
Esses e muitos outros exemplos de nepotismo e corrupo (que no
possvel reproduzir neste artigo), presentes em TCs de diferentes estados da
federao exprimem os limites das nossas instituies democrticas que no
incluem ainda mecanismos eficientes de controle para os prprios rgos de
controle (ou seja, no incluem regras de controle dos guardies). Portanto,
eles exprimem dficit poltico e no excesso de politizao (ou partidarizao)
desses rgos de controle, como certas teorias normativas afirmam que supem que tais rgos devam ser neutros e imparciais politicamente.
Diferentemente dessa viso que poderia ser chamada de tecnicista, no
consideramos que a poltica seja sempre uma dimenso negativa. Ao contrrio, ela contm aspectos positivos e fundamentais em uma ordem democrtica. Assim, destacamos alguns avanos ainda que modestos contidos
na politizao dos rgos de controle de contas dos governantes. A primeira
dimenso positiva consiste na reduo do insulamento dos TCs em relao s
diferentes foras polticas dentro do Estado e na sociedade. Cabe citar, como
exemplo, o processo de formao de lista trplice para escolha de conselheiros
nas cotas dos auditores substitutos e de representantes do MPC. Esta j comea a ser construda em discusso com os auditores e membros do MPC, antes
de ser encaminhada formalmente ao governador, envolvendo negociaes dos
conselheiros com as corporaes profissionais, com o governador e o Legislativo. Mesmo que essa nova situao possa se encaminhar para um jogo de
presses corporativas, ela ainda menos indesejvel do que o padro anterior,
no qual o governador monopolizava a escolha dos conselheiros e pautando-se,
predominantemente, por critrios pessoais e clientelistas.
A segunda dimenso positiva da politizao decorrente tambm do
processo de democratizao do pas pode ser encontrada na conjuntura
poltica j descrita por Figueiredo, Melo e Pereira (2005), na qual h a maior
competio eleitoral para o Poder Executivo. Segundo os autores, quanto
maior a possibilidade de alternncia das foras polticas no Executivo, maior
ser a capacidade de fiscalizao dos governos por parte dos TCs.
Reforando os aspectos de resistncia e resilincia institucional, presentes nos TCs brasileiros, meno especial pode ser dada ao perfil dos dirigentes.
762
Mesmo que a CF/88 tenha estabelecido novas exigncias de qualificao para

se ocupar os cargos de direo nos TCs e atribudo maior poder de indicao
ao Legislativo, observou-se que o perfil dos dirigentes pouco mudou, nas duas
ltimas dcadas. As tabelas 2 e 3 permitem confrontar o perfil dos dirigentes
anteriores CF/88 com o dos atuais.
Ta b e l a 2
Confronto da formao educacional dos dirigentes de TCs

no perodo pr e ps-1988*
Formao acadmica
Tribunais
de
contas
No currculos
analisados
Administrao,
economia e
contabilidade
Direito
Sem dados ou Medicina,

sem formao engenharia
superior
e outros Outros
Pr-88 Ps-88 Pr-88 Ps-88 Pr-88 Ps-88 Pr-88 Ps-88
Pr-88
Ps-88
TCE-MG
36
27
TCE-SC
40
21
TCM-SP
TCM-BA
17
TCM-RJ
107
34
62
19
13
22
58
59
19
17
Total
%
Fonte: Elaborao dos autores com base em informaes fornecidas pelos TCs.
* Os dados referem-se apenas aos tribunais que disponibilizaram informaes.
Ta b e l a 3
Confronto do perfil de carreira anterior indicao aos TCs

no perodo pr e ps-1988*
TCs e
datas
de
criao*
TCE-MG
No de
conselheiros
nomeados
nos perodos
Idade na posse
Carreira poltico-parlamentar
Mais de 60
anos
Somente poltico Poltico estadual

local (vereador,
(deputado
prefeito)
estadual)
PrPsPr1988 CF/88 1988
PsCF/88
Pr1988
PsCF/88
Pr1988
PsCF/88
Somente
carreira
burocrtica
PrPs1988 CF/88
36
12
23
40
13
18
14
(1935)
TCE-SC
(1956)
TCM-SP
(1967)
Continua
763
TCs e
datas
de
criao*
TCM-BA
No de
conselheiros
nomeados
nos perodos
Idade na posse
Carreira poltico-parlamentar
Mais de 60
anos
Somente poltico Poltico estadual

local (vereador,
(deputado
prefeito)
estadual)
PrPsPr1988 CF/88 1988
PsCF/88
Pr1988
PsCF/88
Pr1988
PsCF/88
Somente
carreira
burocrtica
PrPs1988 CF/88
17
107
34
29
10
50
11
34
11
46,7
32,3
31,7
32,3
(1991)
TCM-RJ
(1981)
Total
%
27,1
26,4
9,3
8
23,5
Fonte: Arquivos dos tribunais respectivos.

* Os dados referem-se apenas aos tribunais que disponibilizaram informaes. S os TCs que dispunham de dados
anteriores a 1988 permitem a comparao.
Um dos aspectos de interesse a observar na tabela 3 a correspondncia

entre o nvel da federao em que atuam os dirigentes dos TCs e a carreira
poltica exercida predominantemente no perodo anterior nomeao. Assim,
h um percentual elevado de ex-vereadores ou polticos com carreira local
nos tribunais municipais, de polticos com projeo estadual nos tribunais estaduais, e no TCU os nomeados tiveram projeo nacional, como deputados
federais ou senadores. Isso, valendo para os dois perodos comparados. Por
outro lado, os dados das tabelas 2 e 3 permitem observar que o perodo ps1988 no apresentou mudana significativa no perfil dos dirigentes, nem com
relao formao educacional, idade no momento da posse e tampouco
com relao carreira poltica anterior.
Continuam predominando os bacharis em direito, em propores de
quase 60%, mesmo que a legislao no exija exclusividade da formao jurdica. Com relao carreira poltica prvia nomeao para os TCs, observa-se
que a exigncia da CF/88 de que o Poder Executivo escolha necessariamente duas de suas trs vagas entre membros de carreiras burocrticas especficas
no alterou significativamente a presena de conselheiros recrutados fora
dos meios partidrios (aqueles que vieram somente da carreira burocrtica
passaram de 31,7% para 32,3% na comparao entre os perodos). Isso pode
ser explicado pelo fato de que o Legislativo ganhou o monoplio da nomeao
de 2/3 das vagas, o que muito provavelmente responde pela manuteno da
proporo de conselheiros provenientes da carreira parlamentar (cujo percentual gira em torno de 56% nos dois perodos). Em outras palavras, se de um
764
lado a alterao que exigiu a indicao de 2/3 dos dirigentes dos TCs pelo
Legislativo reforou a presena de ex-parlamentares, de outro, as nomeaes
efetuadas pelo Executivo devem ser, por lei, feitas entre membros do MPC e
da carreira de auditores substitutos. As duas alteraes se neutralizaram mutuamente, resultando na presena majoritria (mais de 50%) de conselheiros
recrutados dentro da arena poltico-partidria tambm no perodo ps-1988.
Do ponto de vista da idade no momento da posse, observou-se que a
exigncia constitucional de idade mnima de 65 anos tambm no gerou efeitos no perfil etrio de ingresso na carreira de dirigente do TC. Se no perodo
pr-1988, 33% entravam com mais de 60 anos, esse percentual cai menos do
que se poderia esperar, passando para 27%. De toda forma, cabe observar
que alguma mudana deve estar em curso como efeito da exigncia de idade
mnima, j que as informaes levantadas para o passado, mesmo que parcas,
indicavam situaes graves de conselheiros que permaneciam um reduzido
tempo no cargo e, muito provavelmente, usufruam benefcios de aposentadoria especial. A tabela 4 apresenta as informaes relativas ao tempo de permanncia no cargo de conselheiro.
Ta b e l a 4
Tempo de permanncia no cargo de conselheiro

Tempo no
cargo
TCE-MG
TCE-SC
TCM-BA
TCE-RS
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
At dois anos
14,28
11
26,83
17,64
21,05
Entre trs e
cinco anos
11,43
19,51
11,11
5,89
23,68
Entre seis e
10 anos
13
37,15
11
26,83
33,33
29,41
15,79
Entre 11 e
20 anos
25,72
21,95
33,33
41,17
10
26,32
Acima de 21
anos
11,42
4,88
22,23
5,89
13,16
Total
35
100
41
TCM-SP
100
100
17
100
38
100
Fonte: Elaborao dos autores a partir de informaes disponibilizadas pelos TCs para os inativos.
n.a. = nmeros absolutos.
Observa-se por essa ltima tabela que os TCs de Santa Catarina e do Rio
Grande do Sul apresentaram os maiores percentuais de curta permanncia no
cargo de conselheiro: cerca de 50% dos aposentados a permaneceram menos
765
de cinco anos em atividade.23 Esses dados referentes ao perodo anterior

CF/88 contrastam-se com a maior adeso a prticas mais modernizadoras e
republicanas apresentadas hoje por esses mesmos tribunais.
Em suma, alm de nepotismo e corrupo que resistem ainda ao processo de democratizao e de maior transparncia gerada pela modernizao
tecnolgica dos TCs, constatou-se que no houve alteraes significativas no
perfil de carreira de seus dirigentes. Os dados reforam a ideia de que operam
nos TCs, como em outras instituies polticas, grande resistncia mudana.
Essa s ocorre de forma incremental ou acionada por fatores externos. Na
verdade, nos meios polticos, operam com maior intensidade os chamados
ativos institucionais e os retornos positivos crescentes para seus atores. Esses
continuam usufruindo os investimentos que a fizeram e resistem, at o limite
do seu prprio esgotamento, a mudanas que possam ameaar a velha ordem
institucional (Pierson, 2004).
4. Consideraes finais
Este artigo analisou as transformaes ocorridas nos TCs no Brasil nas ltimas dcadas, luz da discusso da temtica do desenvolvimento institucional.
Como j mencionado, essa perspectiva analtica permite olhar os processos
de mudana nas arenas polticas, no longo prazo, enfatizando no s a resistncia por parte dos atores institucionais ou sociais que tm poder de veto,
mas igualmente as conjunturas crticas que levam adiante as transformaes,
mesmo que de forma incremental.
No caso concreto dos TCs, a conjuntura crtica da democratizao e
da Constituio de 1988 trouxe mudanas, mas elas no foram totalmente
implementadas em funo da existncia de capacidade de veto por parte das
elites dirigentes (corpo de conselheiros, governadores e parlamentares). Isso
ocorreu de forma mais ou menos intensa entre os diferentes tribunais do pas.
No material coletado observam-se situaes extremadas. No TCE-SC, por exemplo, dois conselheiros ficaram no cargo respectivamente dois e seis meses: o primeiro entre 12 de maro de
1968 e 3 de maio de 1968, e o segundo de 2 de janeiro de 1963 a 30 de julho de 1963. Em Minas
Gerais, nos anos 1930, Jos Maria Alkmim ficou no cargo um ano, abandonando-o logo a seguir
para voltar poltica partidria; em perodo mais recente outro conselheiro, ento indicado por
Tancredo Neves, permaneceu pouco mais de cinco meses. No TCM-BA, no perodo de transio
democrtica, um ex-deputado estadual permaneceu no cargo de conselheiro apenas oito meses.
23
766
O caso de So Paulo, por exemplo, mostrou maior capacidade de resistncia

mudana.24
Por outro lado, a nova conjuntura crtica da LRF alterou esse quadro de
foras polticas. As turbulncias financeiras que atingiram a economia brasileira exigiram a implementao de novas prticas de responsabilidade fiscal
e consequentemente o aparelhamento dos TCs para fiscalizar sua execuo.
A ampliao das funes dos tribunais, sua modernizao tecnolgica para
atender s novas exigncias legais, a valorizao de seus quadros tcnicos (especialmente dos auditores), alm do maior poder institucional do Ministrio
Pblico no pas (Arantes, 2002), tudo isso reduziu a capacidade de veto dos
que queriam a manuteno do status quo no interior dos TCs. Ou seja, muitas
das inovaes trazidas pela CF/88 com relao aos TCs, e que permaneciam
bloqueadas, puderam ser ento efetivadas. Em outras palavras, fatores exgenos trazidos por uma nova conjuntura crtica permitiram a neutralizao
dos mecanismos de path dependence, fazendo com que os retornos positivos
do status quo no mais operassem de forma crescente. Esta , na verdade,
uma das interpretaes possveis dos fatos mencionados sobre os tribunais
de So Paulo, referentes imposio da carreira de auditor substituto e
proibio de prticas de nepotismo. As mudanas que a acabaram ocorrendo,
mesmo tardiamente, se comparadas s de outros tribunais, foram resultado da
consolidao da ordem democrtica no pas (refletida, por exemplo, em uma
imprensa mais livre para exercer denncias); e tambm tm relao com o
desenvolvimento de certa cultura poltica de maior responsabilidade fiscal, j
identificada nos ltimos anos (Loureiro e Abrucio, 2004).
Com relao aos trs mecanismos de desenvolvimento institucional (superposio, converso e difuso institucional), tambm foram observados nos
TCs processos de superposio funcional, j exemplificados em outras reas
da estrutura burocrtica brasileira. As escolas de contas criadas (como a de
Pernambuco) esto se configurando em novo espao de poder, paralelo ao
colegiado dos conselheiros, j que dispem de dotao oramentria especfica, de quadro funcional prprio e cuja direo tem sido objeto de disputa por
As razes poltico-institucionais que explicam a maior capacidade de veto dos TCs em So

Paulo e, ao mesmo tempo, seu relativamente maior atraso institucional na adoo das mudanas
trazidas pela CF/88 no puderam ser explicadas no mbito deste artigo e necessitam de pesquisas
mais especficas. Todavia, plausvel associar as possibilidades menores de alternncia poltica
e, portanto, menor demanda de fiscalizao (como indicaram Figueiredo, Melo e Pereira, 2005),
com maior poder de veto dos TCs s mudanas.
24
767
parte de conselheiros e tcnicos. Alm disso, elas atuam como instrumentos

de articulao dos TCs com a sociedade, projetando seus tcnicos para outros
espaos institucionais como os meios acadmicos, imprensa e at agncias
internacionais.
A difuso nos TCs relativamente frequente e associa-se ao processo
de superposio. Obviamente no implica a mudana completa da instituio,
como sugere a literatura, mas apenas alteraes de aspectos pontuais, e mesmo assim, de forma gradual e diferencial. o caso das ouvidorias que tm se
estendido gradativamente maioria dos TCs e tambm das escolas de contas.
ainda o caso da prtica bastante difundida entre os diferentes tribunais do
pas de orientar antes de punir os jurisdicionados (surgida aps a CF/88 que
reforou o controle predominantemente a posteriori) e que se fortaleceu em
especial aps a LRF.25
Com relao aos mecanismos de converso funcional (functional conversion), cabe destacar que, devido prpria natureza de rgo constitucional
da Repblica brasileira de controle das contas dos governantes, os TCs no
experimentaram aquele processo, mas sim o de ampliao funcional, ao incorporarem novas funes. Alm das atribuies trazidas pela LRF, pode-se
citar ainda o treinamento de pessoal para atuar em novos quadros institucionais como os dos oramentos participativos, das auditorias de desempenho e
de avaliao de programa, as chamadas auditorias de natureza operacional
(Anop). Com tais auditorias, os TCs no se concentram apenas, como ocorria
antes, nos aspectos legais da aplicao dos recursos pblicos. Eles passam a
avaliar, tambm, os resultados das polticas pblicas, desenvolvendo trabalho
articulado com os gestores de tais polticas. Realizando o chamado controle
concomitante e no apenas a posteriori, a ampliao funcional dos TCs tem
efeitos para as polticas pblicas ao permitir a correo de rota e consequente
reduo de eventuais prejuzos financeiros aos cofres pblicos.
Em seu conjunto, a anlise aqui efetuada indica que os pontos de resistncia tm sido maiores do que os de inovao. De um lado, porque a modernizao tecnolgica dos TCs no implicou a transparncia completa da instituio. Ela prpria no apresenta ainda desempenho nesta rea, ou seja, no
divulga seus custos totais, nem tampouco o nmero de funcionrios de livreprovimento nos gabinetes dos conselheiros, salvo poucas excees como Santa
Cabe indicar que alguns procedimentos, tais como as licitaes, por exemplo, so submetidos a
controles a priori e outros a controles concomitantes, como as auditorias operacionais.
25
768
Catarina, Pernambuco e Mato Grosso.26 Configura-se, assim, uma situao em

que no h instncias de controle dos prprios controladores.
Por outro lado, o nepotismo e o clientelismo nos TCs ainda so fartamente denunciados, revelando a resistncia democratizao e a permanncia
do padro no republicano que tem vigorado historicamente nesses rgos. A
teoria do desenvolvimento institucional ajuda a compreender tal situao, ao
apontar que em instituies antigas como os TCs brasileiros, que datam
de mais de um sculo, os fatores de resistncia tm mais peso, por efeito dos
mecanismos de path dependence, isto , de retornos positivos trazidos pelo
simples passar do tempo. Isso d aos agentes ligados ao status quo mais fora
poltica do que aos agentes da mudana.
Com relao s diferenas apresentadas entre esses rgos no conjunto do pas, seu mais completo entendimento exige estudos qualitativos mais
profundos. Conforme aqui constatado, estados como So Paulo apresentam
situao de considervel atraso institucional de seus TCs, se comparados com
o de estados menos desenvolvidos, marcando o descompasso entre o desenvolvimento socioeconmico e o das instituies polticas.
Todavia, a despeito da heterogeneidade do nvel de transparncia e dos
diferentes nveis de obstculos institucionalizao de regras democrticas,
no se pode anular ou descaracterizar as mudanas que a esto gradualmente
ocorrendo, ao longo das ltimas dcadas. Procurando evitar incorrer em viso
maximalista (do tudo ou nada) que s considera mudanas sociais efetivas
as que forem completas (com relao a um receiturio abstrato previamente
estabelecido) e realizadas de uma vez s, consideramos que as transformaes
institucionais se processam de forma incremental e no necessariamente de
maneira linear ou deliberada. Isso porque a dinmica das foras polticas pode
gerar resultados inesperados (nem sempre negativos), sob a presso de fatores
externos ao prprio ambiente institucional considerado.
Assim, preciso levar em conta que as inovaes tm contribudo para
alterar gradativamente o perfil institucional desses rgos perante a sociedade
e o restante do sistema poltico brasileiro. Em alguns estados, como Pernambuco, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, os TCs esto mais prximos dos
entes fiscalizados e da sociedade em geral, realizando sistematicamente reunies, seminrios, publicao de cartilhas e at interao sistemtica online.
A nomeao de funcionrios de livre-provimento trunfo poltico importante disposio das

elites dirigentes dos TCs. Alis, o volume de seus funcionrios varia muito e no tem relao com
o nmero de jurisdies fiscalizadas por cada tribunal (Figueiredo, Melo e Pereira, 2005).
26
769
Com isso, possvel supor que a imagem e as prticas que caracterizaram historicamente a instituio possam ser gradativamente reformuladas. Em Santa
Catarina, por exemplo, a pesquisa revelou que o desempenho do TC elogiado
por outros rgos pblicos e seus funcionrios se orgulham do pioneirismo de
muitas de suas inovaes.27 Alm disso, a ampliao das funes parece estar
tambm gerando mudana na prpria imagem dos TCs junto ao restante da
administrao pblica: ao se aproximarem dos gestores pblicos, os tribunais
perdem a imagem de algozes.
Por fim, cabe realar o papel das variveis exgenas, tais como o processo de redemocratizao do pas e a elaborao de uma nova carta constitucional e mesmo a influncia de crises econmicas como as que geraram a
LRF e atribuio de novas competncias aos TCs. Elas abriram oportunidade
no s para o surgimento de atores polticos favorveis mudana (partidos,
lideranas, imprensa livre, organizaes sociais e, na rea especfica dos TCs,
os auditores substitutos e o Ministrio Pblico de Contas), mas sobretudo,
vm permitindo-lhes efetuar gradualmente tais mudanas. Portanto, a anlise
poltica que olha o longo prazo e os processos incrementais no pode perder
de vista tal dimenso.
Para terminar, apresentamos algumas hipteses surgidas no decorrer
deste artigo e que demandam novas pesquisas. So elas:
t
alm do grau de alternncia ou competitividade partidria, as caractersticas ideolgicas e organizacionais do partido do chefe do Poder Executivo, o
compromisso pessoal deste chefe e das lideranas mais influentes no Poder
Legislativo e no prprio TC podem ser variveis tambm significativas para
explicar as diferenas da capacidade de fiscalizao dos TCs;
os tribunais criados mais recentemente apresentam maior nmero e mais
significativas inovaes institucionais, como parecem ser os casos de Santa
Catarina e Pernambuco;
no perodo anterior Constituio de 1988, o cargo de conselheiro funcionava como guarda-roupas de amigos para correligionrios, em final de
Entre elas, destaca-se o Plano de Carreira dos Servidores do TCE-SC, aprovado pela AL em
2004, estabelecendo que a livre-nomeao para os gabinetes dos conselheiros no pode exceder
50% do total (que de oito funcionrios, nmero pequeno se comparado a outros TCs do pas).
O carter mais avanado em termos da institucionalizao democrtica do TC-SC revela-se ainda
se o confrontarmos, por exemplo, com o TCE-SP em que no h qualquer restrio formal para
a livre-nomeao nos gabinetes.
27
770
carreira, ou prmio de consolao para os que sofreram derrotas eleitorais. Hoje, isso no a marca da maioria dos tribunais no pas;
t
os tribunais municipais, na medida em que possuem oramentos vinculados

ao governo estadual e que seus conselheiros so escolhidos pelas assembleias legislativas e pelo governador, manifestariam, em princpio, maior
capacidade fiscalizatria ou mais autonomia ante o Executivo municipal do
que os tribunais estaduais diante do Executivo estadual.
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FGV, 2003.
______. Entre o tcnico e o poltico: o Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo e
o controle financeiro das gestes Luza Erundina (1989-1992) e Paulo Maluf (19931996). 2004. Tese (Doutorado em Cincias Sociais) PUC-SP, So Paulo.

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Democratizao e reforma do Estado: o

* Artigo recebido em jul. 2008 e aceito em fev. 2009.

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A respeito das diversas etapas do processo de reformas do Estado e a problemtica de criao

rap Rio de Janeiro 43(4):739-72 , JUL./AGO. 2009

DEMOCRATIZAO E REFORMA DO eSTADO

a partir do prisma da problemtica de reforma de Estado, em contexto

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crticas porque colocam os arranjos institucionais em novo patamar ou novas

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tins, 1994; Pessanha, 1997). Tambm discutem o processo decisrio nesses

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TCs subnacionais (e, em alguns momentos, tambm incluindo o Tribunal

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2. Conjunturas crticas e incrementalismo no desenvolvimento

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Os percalos instituicionais dos TCs brasileiros

do se insere, mesmo que de maneira genrica, a necessidade de o candidato

nistrao pblica. Vejamos as mudanas trazidas pela Constituio democrtica de 1988.

As mudanas nos tribunais de contas aps a Constituio Federal

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assim a atividade de cunho estritamente legalista, que sempre os caracterizou

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as, conforme o embate de foras polticas progressistas e conservadoras a

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A LRF e a modernizao dos TCs

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exemplificados em Mato Grosso e Pernambuco mesmo que no possa ser

3. A dinmica entre as foras de mudana e as foras de resistncia

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Tribunais de contas estaduais

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Fonte: Figueiredo, Melo e Pereira (2005).

interessante observar que prticas de nepotismo e clientelismo nos

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Disponvel em: <www.camara.sp.gov.br/central_de_arquivos/vereadores/cpi-tcm.pdf>. Acesso

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Enquanto o TCE-MT realizou concurso em janeiro de 2008 oferecendo remunerao de cerca

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cidas pelo MPF que o relacionava prtica de peculato, lavagem de dinheiro

Mesmo que a CF/88 tenha estabelecido novas exigncias de qualificao para

Confronto da formao educacional dos dirigentes de TCs

Sem dados ou Medicina,

Pr-88 Ps-88 Pr-88 Ps-88 Pr-88 Ps-88 Pr-88 Ps-88

Confronto do perfil de carreira anterior indicao aos TCs

Somente poltico Poltico estadual

PrPsPr1988 CF/88 1988

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Somente poltico Poltico estadual

PrPsPr1988 CF/88 1988