REFORMAS ADMINISTRATIVAS Y SUS MARCOS COGNITIVOS:

Resumen:
Los actuales procesos de reformas administrativas del Estado en Amrica Latina
adquirieron un lugar central en las diferentes esferas polticas, econmicas, administrativas
y desde luego acadmicas con la ya famosa vuelta al Estado propuesta por autores centrales
de la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica. En trminos generales en los pases de la
regin se han implementado tres tipos o modelos particulares de polticas de reformas
administrativas. A saber: Weberianas, Gerenciales y de responsabilizacin. Estos modelos
de reformas respondieron a ciertos diagnsticos, metas y medidas administrativas
especficas. Respondieron en ltimas a marcos cognitivos diferenciados y contrapuestos
que han orientaron la puesta en marcha de estas polticas en la regin durante las ltimas
dos dcadas. La tensin o enfrentamiento particular entre estos marcos cognitivos en lugar
de una imposicin de un marco sobre otro a trado como resultado una suerte de hibridez en
la estructura cognitiva que orienta los actuales procesos de reforma administrativa del
Estado. Bajo este contexto el presente artculo evidencia no slo el enfrentamiento o
tensin terica entre estas grandes corrientes o marcos cognitivos del management pblico,
sino la hibridez existente detrs del fenmeno burocrtico.

1Introduccin Si entendemos las reformas administrativas del Estado en un sentido

amplio podemos afirmar que han sido procesos continuos y dinmicos de transformacin de
actitudes, sistemas y estructuras del aparato estatal que buscan el mejoramiento en el
cumplimiento de sus funciones pblicas y sociales. Amrica Latina ha implementado
reformas administrativas para aumentar las capacidades de respuesta a las necesidades
fundamentales de los distintos pases desde hace ms de medio siglo. No se ha tratado
simplemente de la puesta en marcha de ejercicios anti-burocrticos sino verdaderos
procesos orientados a fortalecer la Administracin Pblica Nacional intentando convertirla
en un instrumento adecuado que responda a las exigencias del desarrollo de los pases y al
cumplimiento de los programas de gobierno en la regin.

2 REFORMAS ADMINISTRATIVAS DEL ESTADO Y SUS MARCOS

COGNITIVOS
Hablar de reformas administrativas implica conceptualizar sobre las
transformaciones de los aparatos estatales tanto en su nivel nacional como subnacional (ac
incorporar ejemplos y tratar el caso especfico de la republica federal). Sin embargo,
analizar las reformas administrativas transciende los aspectos estrictamente administrativos
y ubica la discusin en el plano eminentemente poltico. En este sentido las reformas
administrativas transforman internamente las organizaciones en trminos de estructura,
funcionamiento, cultura y resultados. A pesar de las consecuencias que traen en lo poltico,
las reformas administrativas es necesario entenderlas separadamente de las reformas
polticas. Las reformas polticas buscan en nuestro contexto transformar las reglas de juego
dentro de lo poltico electoral disputado. Las reformas polticas buscan un cambio puntual
en el Sistema de Partidos y en el Sistema Electoral. Las reformas administrativas obedecen
a un desprendimiento lgico instrumental de una poltica previamente definida en un
contexto de carcter macro, nacional, referido a la modernizacin del aparato
gubernamental en sus diferentes niveles lo que implica actualizar las organizaciones del
Estado a las normas, competencias y mandatos que la Constitucin y la ley exigen (Varela,
2005) (ac evidenciar que todo esto es una gran zaraza dnd dice que es polico pero que no
lo confundas con la poltica). A su vez una reforma administrativa puede definirse como un
proceso de modernizacin y actualizacin de las formas de organizacin, metodologas y
herramientas de trabajo que la administracin pblica utiliza para el cumplimiento de sus
fines y funciones (Rodrguez, 2003). De esta manera las reformas administrativas obedecen
a respuestas o requerimientos de la administracin pblica para mejorar de manera integral
su desempeo, buscando corregir defectos en la organizacin existente tales como la
duplicacin de tareas, las carencias de estatutos legales que regulen sectores o actividades
al que se proponen introducir nuevas tcnicas de trabajo y corregir vicios que afectan el
buen rendimiento de los numerosos funcionarios y agentes de la administracin pblica
En trminos generales en los pases de la regin se implementaron tres tipos
particulares de reformas administrativas. Estas son: weberianas, gerenciales y de
responsabilizacin. Dentro de estos marcos cognitivos se puede identificar tres en relacin

a las reformas administrativas: el burocrtico; el postburcrtico; y el de responsabilizacin.

Un marco cognitivo es entendido como un referente de poltica, es un enfoque
correspondiente a la asociacin y manera de considerar los problemas, un repertorio
metodolgico y un vocabulario interpretativo que organiza diagnsticos y prescribe
interrogantes intentando identificar elementos universales para clases similares de
fenmenos.

El tema central en la discusin de los marcos cognitivos que orientan la

construccin y posterior adaptacin de modelos de polticas de reformas administrativas
estriba en la supuesta necesidad de transitar de un paradigma burocrtico hacia un
paradigma post-burocrtico? o quizs un paradigma de responsabilizacin o quizs
hbrido? En este sentido se deben puntualizar las caractersticas de la transicin del
denominado paradigma burocrtico hacia una nueva cultura de la Administracin Pblica

de corte postburocrtico o incluso de responsabilizacin (PNUD, 2004; Acua, 2007). Para

el primer marco cognitivo de corte postburocrtico la maquinaria burocrtica ya no
funciona como debera (es decir, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economa) pero,
sobre todo, no logra ya dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas
que da tras da solicita libertad personal y autonoma individual: dos de las principales
tendencias de nuestro tiempo segn Crozier.
Un segundo marco cognitivo de corte burocrtico pone en duda los aportes del
postburocratismo. Toda una serie de investigaciones afirman que el problema del xito
administrativo no responde estrictamente a cuestiones de orden tcnico, sino que depende
del desempeo de varios actores e instituciones organizadas sobre principios diferentes, con
diferentes culturas, recursos, historias dinmicas; y sobre todo respecto del grado al que los
servidores pblicos y los ciudadanos son capaces y desean movilizar recursos que
coinciden entre tareas y objetivos otorgando a la administracin autonoma para aplicar su
experticia. En trminos generales el aporte ms poderoso de este marco cognitivo es dar
cuenta de la complejidad que abarca el fenmeno burocrtico y los desafos que debe
enfrentar la cuestin estatal en general y de la administracin pblica en particular.
Un tercer marco cognitivo que viene orientando las acciones de las redes de
expertos gubernamentales en los procesos de construccin y adaptacin de polticas de
reforma administrativa es inaugurado con la ya famosa devuelta al Estado y la necesidad de
democratizar el ejercicio burocrtico administrativo de los aparatos estatales. En general
este ltimo marco cognitivo de responsabilizacin rechaza el abuso del poder, la
arbitrariedad, la falta de responsabilidad, y la ausencia de respuesta ante los ciudadanos por
parte de quienes manejan los aparatos burocrticos administrativos (Schneider, 2001). La
centralidad de la poltica administrativa en este marco recae entonces en medidas tales
como el control democrtico ejercido directamente por los ciudadanos o indirectamente por
las legislaturas y la acountability (vertical y horizontal) las cuales repercutirn en el
cumplimiento de las funciones pblicas y sociales de los aparatos Estatales.

3EL FENMENO BUROCRTICO NUEVAMENTE EN CUESTIN

Cul de estos marcos cognitivos, en tanto saberes expertos (saber/ poder) orienta la
solucin satisfactoria de las problemticas actuales y centrales de la dimensin poltico
administrativa de nuestros aparatos estatales (paternalismo, clientelismo, corrupcin),
permitindoles, en sus diversos niveles, un mejor manejo de los asuntos pblicos
logrndose afrontar integralmente las diversas demandas sociales? La respuesta al
interrogante aunque puede apostar por uno de los tres marcos, en su lugar se orientar a
resaltar la hibridez del fenmeno burocrtico que viven nuestros aparatos estatales, mxime
cuando se conciben las reformas administrativas no slo como simples procesos que
introducen cambios discontinuos en las organizaciones del aparato estatal, sino como
procesos complejos de reconfiguracin en ltimas las relaciones Estado - Sociedad en sus
diferentes rdenes, es decir como procesos que redefinen las esferas estatal y societal a
partir del cambio de roles del aparato de Estado, el Mercado y la Sociedad organizada. Al
tratarse de procesos tan complejos hay que resaltar que este tipo particular de
intervenciones (reformas administrativas) que se hacen sobre la Administracin Pblica se
encuentran cargadas de contenidos programticos sustentados en por lo menos uno de los
marcos cognitivos puestos en cuestin.
(hace un repaso sobre diferentes posturas de diferentes autores pero no se la juega
por ninguno, buscar bien de que trata cada cosa y argumentar yo)
4 REFORMAS ADMINISTRATIVAS DEL ESTADO: ENTRE EL
BUROCRATISMO, EL POSTBUROCRATISMO Y LA RESPONSABILIZACIN
La construccin de modelos de poltica de reforma administrativa bajo estos marcos
y su posterior adaptacin al lenguaje burocrtico nacional ha respondido a tales intereses
siendo procesos diferenciados en cada pas. De esta manera habra que advertir las
diferencias de poltica, de culturas, de tiempos y de regmenes, presentes no slo en los
pases de la regin sino principalmente en los pases de la OCDE donde se presuponan una
igualacin de estas variables y por ende procesos de reforma homogneos. Es as como el
proceso de reforma no se da de manera lineal o totalmente imitativa donde un modelo se
toma de un contexto forneo y se implementa sin alteraciones en otro contexto, sino todo lo
contrario, en dicho proceso es determinante los intereses de los actores nacionales en la
adaptacin o transformacin endgena de los modelos, presentndose variaciones entre las

modalidades de adaptacin y las motivaciones cognitivas o normativas de los actores,

segn el tipo de marco que orienta la puesta en marcha de los instrumentos de reforma
administrativa. Bajo esta advertencia los marcos cognitivos que se presentan a continuacin
deben ser entendidos como referentes de poltica de reforma administrativa del Estado en la
regin, como enfoques en s mismos correspondientes a la asociacin y manera de
considerar los problemas poltico administrativos de los aparatos de Estado, en ltimas
como repertorios metodolgicos e ideolgicos que organizan diagnsticos e identifican
elementos universales para clases similares de fenmenos.
4.1. El marco cognitivo burocrtico: El marco cognitivo burocrtico considera que
el problema del xito administrativo no responde estrictamente a cuestiones de orden
tcnico, sino que depende del desempeo de varios actores e instituciones organizadas
sobre principios diferentes, con diferentes culturas, recursos, historias y dinmicas. Autores
neoweberianos que alimentan esta postura burocrtica destacan que para entender el
cambio administrativo se requiere tener en cuenta la relevancia de los contextos
administrativos. El marco cognitivo burocrtico intenta en esta direccin definir con
rigurosidad el sentido de la Administracin Pblica, donde la burocracia, ms que una
indeseable o inviable forma de administracin desarrollada en una sociedad legalista, debe
redescubrirse. Decirle adis a las burocracias y a los burcratas, es solamente otra vuelta a
un debate perenne y a una lucha ideolgica sobre lo que son las formas deseables de
administracin y gobierno; esto es, un concurso por el control por el tamao, la agenda, la
organizacin, las competencias, los fundamentos morales, el personal, los recursos y
productos del sector pblico (Olsen, 2004a). De esta manera, el marco cognitivo
burocrtico ubica al diseo administrativo y la reorganizacin estatal como un complejo de
deliberaciones y luchas esencialmente polticas, y no, que ste problema complejo sea
considerado como una simple cuestin tcnica o como cierta improvisacin a-poltica, tal y
como se ha sugerido desde el marco cognitivo postburocrtico.
La organizacin burocrtica: Weber nos indica que la burocracia moderna adquiere
su especificidad de otras formas de organizacin pre-modernas gracias a: i) la existencia de
sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados normativamente; ii) la clara
jerarquizacin de los cargos, los niveles de autoridad y control; iii) la administracin

especializada de los cargos a travs de expertos; iv) la administracin de los cargos ajustada
a normas generales de fcil aprensin; y v) el saber tcnico de los funcionarios tras el
conocimiento de dichas normas generales. A partir de la elaboracin weberiana se
desprenden una serie de construcciones que buscan ampliar la caracterizacin de la
organizacin burocrtica. Peter Blau afirma que las caractersticas centrales de las
burocracias son cuatro. A saber: i) criterio de especializacin; ii) autoridad altamente
jerarquizada; iii) sistema de reglas claramente definido; y iv) impersonalidad en las
relaciones al interior de la organizacin. Por su parte, Bendix en su obra Max Weber
(2000), determina otras cuatro caractersticas de la organizacin burocrtica. stas son: i) el
clculo qu implica reglas y objetivos impersonales; ii) la existencia de un sistema
indestructible de relaciones de autoridad; iii) la nivelacin de las diferencias econmicas y
sociales; y iv) la concentracin de los medios de administracin. Segn Dvila (1985) una
Burocracia es una organizacin con continuidad, no pasajera ni temporal; que opera de
acuerdo con reglas y normas; donde las actividades regulares se distribuyen de modo fijo,
como deberes oficiales, existiendo reas de competencia delimitadas especficamente, las
cuales se orientan hacia objetivos determinados. Poseen de igual forma, una estructura
jerrquica bien definida. Tiene un sistema de sper y subordinacin que no slo genera la
regulacin dentro de la organizacin sino la posibilidad de apelacin de una decisin de un
funcionario inferior a su superior. El conjunto de funcionarios que se dedica a un cargo,
junto con los archivos y los aparatos materiales, constituye una oficina o despacho oficial,
donde dicho cuerpo administrativo est claramente separado de los instrumentos de
produccin y administracin. Existe una separacin adicional entre la actividad oficial y la
actividad privada de los funcionarios, quienes pertenecen a una carrera que determina las
normas y los requisitos para la seleccin, reclutamiento, promocin y transferencia de los
mismos dentro de la organizacin. Dichos funcionarios adems reciben un salario de
acuerdo al cargo desempeado, razn por la cual no pueden aceptar el pago de clientes o
usuarios.
4.2. El marco cognitivo postburocrtico: El marco cognitivo postburocrtico o
gerencialista emerge en abierta oposicin al burocrtico. A partir de dicha emergencia se
produce una tensin terica y a su vez pragmtica sobre la predominancia de una otra
postura frente al manejo de los asuntos pblico-estatales, donde el marco gerencialista

pretende consolidarse a partir de la crtica a su antecesor. Bajo las premisas de cambio en la

direccin de la Administracin Pblica de las dos ltimas dcadas, el marco cognitivo
gerencialista interroga permanentemente la direccin del ncleo del Estado en relacin a la
eficiencia, la eficacia y la economa Los aparatos de Estados en toda Amrica Latina han
sido transformados en nombre de la eficiencia, la eficacia y la economa, lo que deriv en
un desmonte gradual de las burocracias pblicas en la regin. Esta situacin se torna algo
paradjica, ya que mientras las burocracias, en sus distintos niveles (nacional/
provincial/local) se han ido desmontando sistemticamente; las competencias y
atribuciones entregadas desde el Estado Nacin en su nivel nacional han aumentado en un
panorama presupuesto de escasez de recursos fiscales. Para Crozier (1992 y 1997) se deben
puntualizar las caractersticas de la transicin del denominado marco burocrtico hacia una
nueva cultura de la Administracin Pblica. Para este autor, la maquinaria burocrtica ya no
funciona como debera (es decir, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economa) pero
sobre todo, no logra ya dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas
que demanda libertad personal y autonoma individual; dos de las principales tendencias de
nuestro tiempo. (Crozier, 1992 y 1997). Dentro de la propuesta aportada por Crozier (1992
y 1997) a la discusin, aparece de manera reiterativa la necesidad de reformar los sistemas
administrativos. El sistema de control tradicional construido desde el marco burocrtico no
funciona en la medida en que es desbordado en el tiempo ya que la sociedad post-industrial
se basa en la discusin, en la eleccin y particularmente en la reduccin de la complejidad
social. Ante los limitantes del marco cognitivo burocrtico resulta imperativo generar una
nueva cultura en la Administracin Pblica y superar el problema bsico de la transicin,
sobreponindose a las necesidades crecientes de dominar la complejidad que est
acompaada por la creciente declinacin de los medios para lograrlo. Esta reforma de los
sistemas administrativos no slo implica una modificacin a nivel tcnico sino
fundamentalmente un cambio del sistema humano y cultural, especialmente, en el conjunto
de las complejas relaciones de poder al interior de los aparatos de Estado. Aqu la
administracin privada resulta ser supuestamente el modelo ms adecuado porque facilita
una percepcin ms clara de los resultados, ya que evita el procedimentalismo y
formalismo excesivo que surge cuando las metas no son claras o resultan ser muy retricas,
tal y como sucede supuestamente en el escenario de burocratizacin. El marco cognitivo

postburocrtico ha instalado una crtica alimentada por una furia anti-estatal,

institucionalizando nuevas directrices sobre el Estado, su aparato y el sector pblico, los
cuales, articulados con el concepto de lo empresarial comandan las transformaciones in
extenso del nuevo cambio social (Guerrero, 2004). El ideario del postburocratismo es un
modelo de gestin pblica que trata de animar autores reformadores como los
referenciados, promulgando una cultura ciertamente sin cultura; o, en otros trminos, una
cultura de gestin a exportar. De esta manera el objetivo expreso de los procesos de reforma
administrativa soportados en este marco ha sido alcanzar el mximo grado de insercin,
adaptacin y gestin de los aparatos de Estados en el marco de la globalizacin neoliberal
haciendo compatible el nuevo statu quo con las exigencias requeridas en la actual fase de
acumulacin (Guerrero, 2000). Como se ve este marco cognitivo tiene su soporte terico y
conceptual a partir de la observacin y posterior crtica del fenmeno burocrtico que viven
las organizaciones. El afianzamiento organizacional del marco burocrtico durante ms de
un siglo y su supuesto debilitamiento, sirvi como base para el advenimiento del marco
gerencialista. (gerencialista como estapa posterios del posburocratico?)
El New Public Management plantea un esquema de organizacin mucho ms
asociado a la administracin privada en la medida que promueve y adopta sus principios
organizacionales.

. Barzelay1 define el New Public Management como un campo de debate

profesional y de polticas, de proyeccin internacional, acerca de temas concernientes a la
gerencia pblica, incluyendo polticas de gerencia pblica (reformas adminsitrativas),
liderazgo ejecutivo, diseo de organizaciones y operaciones gubernamentales
Adicionalmente para Armstrong (1998), el New Public Management se concentra en la
ejecucin de ocho elementos para la Administracin Pblica:
1. Reduccin de costos con bsqueda de mayor transparencia en la asignacin de
recursos.
2. Desagregacin de las organizaciones burocrticas tradicionales en agencias
separadas (agencias ejecutoras o empresas gubernamentales), generalmente relacionadas
por contratos o cuasi-contratos.
3. Separacin entre el comprador y el proveedor.
4. Introduccin de mecanismos de mercados o cuasi-mercado.
5. Descentralizacin de la autoridad gerencial.

6. Introduccin de la gestin de desempeo.

7. Nuevas polticas de personal, cambiando desde el empleo pblico permanente y
patrones salariales nacionales para contratos por plazo, con pagos relacionados a
desempeo y con determinacin local de las condiciones de trabajo y de pago.
8. Aumento del nfasis en la calidad enfocada en la satisfaccin del consumidor.
(previamente habla mucho de crozier pero se supone que lo sabemos, dsp agrega
mucha teorizaciones de direferentes autores en rel al public managmentpero es mas de lo
mismo, tomar a esta decripcion no como la nica ni adjudicrsela a esos autores)

4.3. El marco cognitivo de la responsabilizacin: es inaugurado con la ya famosa

vuelta al Estado y la necesidad de democratizar el ejercicio burocrtico administrativo de
los aparatos estatales. Autores como Peter Evans, Michael Mann, Claus Offe, Adam
Przeworski, Theda Skocpol, Guillermo ODonnell y Oscar Oszlak, vienen insistiendo en la
adopcin de herramientas de gestin que acerquen cada vez ms el Estado al ciudadano
(PNUD, 2004; Acua, 2007). Revisemos los aspectos principales de este marco cognitivo
sintetizados en la accountability como herramienta de gestin y su relacin con las
reformas administrativas.
Sntesis del marco cognitivo democrtico: la accountability o rendicin de
cuentas como herramienta de gestin Dentro de los elementos tericos de la rendicin de
cuentas se puede afirmar que existen por lo menos dos tipologas de rendicin de cuentas:
la rendicin de cuentas horizontal y la rendicin de cuentas vertical. Como se sabe estas
tipologas fueron introducidas y desarrolladas en el mbito de la Ciencia Poltica por
Guillermo ODonnell. En esencia, la rendicin de cuentas horizontal se refiere a relaciones
de control entre agencias de Estado, mientras que la rendicin de cuentas vertical, se refiere
a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado. Ambas tipologas responden al
mismo fundamento y son puestas en marcha en mayor o menor medida en las democracias
modernas (ODonnell, 1998). La rendicin de cuentas es un mecanismo propio de la forma
de gobierno democrtica, ya que los instrumentos que posee no podran desarrollarse en

una forma de gobierno distinta. A su vez, la nocin de rendicin de cuentas tiene dos
dimensiones bsicas. Incluye, por un lado, la obligacin de polticos y funcionarios de
informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability). Por otro lado,
incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan violado
sus deberes pblicos (enforcement). (Schedler, 2004: 12). (Grfico 1). En este contexto,
los gobernantes deben abrirse a la inspeccin pblica; deben explicar y justificar sus actos
y deben estar supeditados a las sanciones en caso de incurrir en falta o ilegalidad. Para eso,
las democracias ponen en marcha instituciones, procedimientos y leyes que van desde el
acceso a la informacin en manos del gobierno por parte de los ciudadanos, hasta la
remocin de los gobernantes mediante el voto; desde la implementacin de contraloras
administrativas hasta la correccin por parte de otro poder, el judicial o el
legislativo.(Schedler, 2004: 13)

Bajo la forma de gobierno democrtica y la rendicin de cuentas florecen principios

tales como la Transparencia, la Moralidad, la Imparcialidad, la Publicidad, Responsabilidad
y la Corresponsabilidad en los ejercicios de gobierno. Todos estos principios debern guiar
las actuaciones pblicas y fortalecer las prcticas democrticas. Existen tres aspectos
fundamentales en la rendicin de cuentas: la informacin, la justificacin y la amenaza de

castigo. En este sentido las agencias de rendicin de cuentas pueden averiguar dos tipos de
cosas. Pueden pedirles a los funcionarios pblicos que informen sobre sus decisiones o les
pueden pedir que expliquen sus decisiones. Pueden preguntar por hechos (la dimensin
informativa de la rendicin de cuentas) o por razones (la dimensin argumentativa de la
rendicin de cuentas). Adicionalmente a estas dos dimensiones, la rendicin de cuentas
tambin contiene elementos de coaccin y castigo () la faceta impositiva de la rendicin
de cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos cuenten qu es lo que han
hecho y por qu, sino que tambin asuman las con-secuencias de sus actos, incluyendo
eventuales sanciones negativas.(Schedler, 2004: 16). Como se observa la principal
herramienta o tecnologa de gestin del marco este marco cognitivo rechaza el abuso del
poder, la arbitrariedad, la falta de responsabilidad, y la ausencia de respuesta ante los
ciudadanos por parte de quienes manejan los aparatos burocrticos administrativos
(Schneider, 2001). La centralidad de la poltica administrativa en este marco recae entonces
en medidas tales como el control democrtico ejercido directamente por los ciudadanos o
indirectamente por las legislaturas y la accountability (vertical y horizontal) las cuales
repercutirn positivamente en el cumplimiento de las funciones pblicas y sociales de los
aparatos Estatales. Normativamente, con la puesta en marcha de la rendicin de cuentas
florecen principios tales como la Transparencia, la Moralidad, la Imparcialidad, la
Publicidad, Responsabilidad y la Corresponsabilidad en los ejercicios de gobierno y
administracin pblica. La Rendicin de Cuentas a la ciudadana tiene como propsito
posibilitar mejores condiciones de transparencia, generar confianza entre gobernantes y
ciudadana, y facilitar el control social. Ms que un ejercicio de informacin de lo realizado
en la gestin pblica, debe entenderse como un momento privilegiado de interlocucin
entre los gobernantes y la ciudadana. No se trata de un informe que la ciudadana recibe
pasivamente. Debe convertirse en un instrumento para hacer seguimiento y evaluacin a la
administracin pblica. Es la posibilidad de evaluar, de dar explicaciones, de mostrar las
fortalezas y las dificultades. Rendir cuentas fortalece el sentido de lo pblico. Es una
oportunidad para que la ciudadana conozca y se apropie de los asuntos de su inters.
Rendir cuentas fortalece la gobernabilidad y posibilita la generacin de confianza entre
gobernantes, administracin pblica y ciudadana. La rendicin de cuenta se relaciona
directamente no slo con la ciudadana o pblicos interesados, sino sobre todo con los

funcionarios de las diferentes administraciones estatales. En este sentido la rendicin de

cuentas es el deber legal y tico que tiene todo funcionario o persona de responder e
informar por la administracin, manejo y rendimientos de fondos, bienes, servicios y/o
recursos pblicos asignados tras cumplimiento del mandato que le ha sido conferido, tiene
como finalidad generar transparencia, condiciones de confianza entre gobernantes y
ciudadanos y garantizar el ejercicio del control social a la administracin pblica; sirviendo
adems de insumo para ajustar proyectos y planes de accin para su realizacin.
Los principales objetivos de la rendicin de cuentas son: i) fortalecer el sentido de
lo pblico; ii) recuperar la legitimidad para las Instituciones del Estado; iii) facilitar el
ejercicio del control social a la gestin pblica; iv) contribuir al desarrollo de los principios
de transparencia, responsabilidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad y participacin
ciudadana en el manejo de los recursos pblicos; v) constituir un espacio de interlocucin
directa entre los servidores pblicos y la ciudadana, trascendiendo el esquema de que esta
es solo una receptora pasiva de informes de gestin; vi) servir como insumo para ajustar
proyectos y planes de accin de manera que responda a las necesidades y demandas de la
comunidad. Sin embargo esta supuesta democratizacin de la sociedad civil va rendicin
de cuentas no se ha dado debido a que sigue siendo una prctica excluyente y desigual en la
regin.
La rendicin de cuentas se ha tornado excluyente en la medida en que busca
informar solamente a determinados y especficos grupos o sectores de la sociedad que en
muchas oportunidades participan del propio gobierno y de la propia administracin pblica.
No ha existido por parte de las autoridades iniciativas informativas o comunicacionales que
incluyan a los universos en cuestin. De igual forma se ha tornado como una prctica
desigual debido aspectos jerrquicos propios de las organizaciones que adelantan este tipo
de ejercicios. Estas organizaciones de la administracin pblica reproducen aspectos
propios tales como la jerarquizacin, la centralizacin, y la formalizacin en los diferentes
ejercicios de rendicin de cuentas. Esta reproduccin de principios organizacionales en los
espacios de rendicin de cuentas supuestamente democrticos y de responsabilizacin se
evidencia cuando la propia prctica tomo vida. Cuestiones como el uso de la palabra, los
tiempos en dichos usos, la posibilidad de rplica, los lugares de enunciacin y la

configuracin espacial, evidencian dicha desigualdad por supuesto a favor de los

funcionarios pblicos encargados del ejercicio. Frente a las tres dimensiones que compone
la rendicin de cuentas (informativa, argumentativa y sancionatoria) los ejercicios
solamente se relacionan con la primera de estas. Las prcticas de rendicin de cuentas
nicamente se remiten a informar a los pblicos seleccionados sin explorar siquiera las
otras dos dimensiones. Adems de slo informar, las agencias informan por supuesto lo que
ellas desean informar, lo que se explica desde la misma desigualdad de la prctica, en este
sentido desigualdad frente al acceso a la informacin. Los ejercicios de rendicin de
cuentas han respondido a un ritualismo legalburocrtico, que per se pretende fortalecer la
transparencia de la informacin pblica y facilitar el control social, adems materializar
principios bsicos de la Administracin Pblica tales como la Moralidad, la Transparencia,
la Imparcialidad, la Publicidad, la Responsabilidad y la Corresponsabilidad. En Amrica
Latina estamos por lo general en presencia de sociedades civiles dbiles y ciudadanas que
no pueden alegar/apelar en torno a los asuntos pblicos, ya que se carece de canales
institucionales de comunicacin. Frente a esta realidad poltica, la rendicin de cuentas no
es el mecanismo democrtico que lleve a una mejor comunicacin y participacin de la
sociedad civil. La necesaria y tan anhelada produccin y reproduccin de actores vidos de
la escena pblica vendr tras la instauracin de prcticas alternativas que generan canales
de acceso a la informacin politizando enormemente a la sociedad organizada. Existe
entonces la necesidad de repensar los supuestos alcances de la rendicin de cuentas como
prctica democrtica mejoradora del ejercicio propio de la administracin pblica. Se debe
pensar alternativamente hacia la creacin de nuevas prcticas que potencialicen otro tipo de
instrumentos ciudadanos que lleven a limitar el ejercicio del poder pblico y que obliguen
verdaderamente al poder a abrirse a la inspeccin pblica, lo fuerce a explicar y justificar
sus actos y lo supedite a la amenaza de sanciones como elemento coactivo por parte de la
sociedad civil.

5 A manera de conclusin: burocratismo, postburocratismo, responsabilizacin o

hibridez? Los marcos cognitivos presentados fueron entendidos como referentes de
polticas de reforma administrativa del Estado en la regin, es decir como enfoques en s

mismos correspondientes a la asociacin y manera de considerar los problemas poltico

administrativos de los aparatos de Estado, en ltimas como repertorios metodolgicos que
organizaron diagnsticos e identificaron elementos universales para clases similares de
fenmenos. Entendidos de esta manera se presentaron los rasgos centrales de los marcos
burocrtico, postburocrtico y de responsabilizacin que han orientado los procesos de
reformas administrativas implementadas en Amrica Latina durante las ltimas dos
dcadas. Este tipo particular de intervenciones que se hacen sobre la Administracin
Pblica se encuentran cargadas de contenidos programticos sustentados en por lo menos
uno de los marcos cognitivos puestos en cuestin. Tales marcos aparecen bajo este contexto
como modelos o propuestas ideolgicas en s mismos. Modelos o propuestas ideolgicas
que se enfrentan entre s ya que corresponden a visiones diferentes del mundo
organizacional. La pugna evidenciada tericamente entre estos marcos cognitivos responde
a un problema de naturaleza eminentemente poltica, ya que se inscribe como una lucha por
orientar las formas deseables de administracin y gobierno, donde el concurso por el
control del tamao, la agenda, la organizacin, competencias, los fundamentos morales, el
personal, los recursos y productos del sector pblico se encuentran en disputa. Como se
evidenci, los actuales procesos de reformas administrativas adelantadas en Amrica Latina
adquirieron un lugar central en las diferentes esferas polticas, econmicas, administrativas
y desde luego acadmicas, con la ya famosa vuelta al Estado propuesta por autores
centrales para la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica, tales como Peter Evans,
Michael Mann, Claus Offe, Adam Przeworski, Theda Skocpol, Guillermo ODonnell y
Oscar Oszlak. En trminos generales, en los pases de la regin se implementado tres tipos
o modelos particulares de polticas de reformas administrativas. A saber: Weberianas,
Gerenciales y de Responsabilizacin o democrticas. (Heredia y Schneider, 2003). Estos
modelos responden a marcos cognitivos (diagnsticos, metas y medidas administrativas)
diferenciados y contrapuestos. El objetivo del modelo de polticas burocrticas fue la
materializacin del universalismo, el profesionalismo y la meritocracia al interior del
aparato de Estado. En cuanto al modelo gerencial la eficiencia, la flexibilidad y la
capacidad de respuesta ante los clientes fueron las metas a conseguir. Por su parte el
modelo de la responsabilizacin busc mayor control directo (ciudadanos) o indirecto
(legislaturas) al ejercicio de la administracin pblica. De esta manera dichos modelos

particulares de polticas de reforma administrativa respondieron en ltimas a tres marcos

cognitivos que orientaron la construccin y transferencia de polticas de reforma
administrativa en la regin, donde diferentes redes de expertos y consultores desempearon
un papel central en los diferentes contextos polticos. Particularmente en Argentina el
Sistema Nacional de Empleo Pblico reformado en el ao 2006; el Sistema de Gestin por
Resultados puesto en marcha a partir de 2003; y el Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano implementado transversalmente en la Administracin Pblica Nacional desde el
ao 2000 fueron adaptaciones de los modelos burocrtico, gerencial y de responsabilizacin
respectivamente. (Esteves y Blutman, 2006). Frente a la creacin del SINAPA en el ao
1991 y su posterior reforma (SINEP) en el ao 2006, esta reforma continuada en el tiempo
responde al tipo weberiano en la medida en que fue orientada a profesionalizar los recursos
humanos de la administracin pblica, permitiendo establecer un rgimen de carrera para
los organismos de la administracin central y algunos descentralizados, incorporando la
capacitacin y la evaluacin de desempeo como requisitos para el ascenso, adems de un
sistema de seleccin para los cargos de conduccin y la cobertura de nuevas vacantes.
(Esteves y Blutman, 2006). En cuanto al Sistema de Gestin por Resultados puesto en
marcha por la Secretaria de la Gestin Pblica de la Presidencia de la Republica a partir de
mayo de 2003, sera inspirado en un visin gerencial de la gestin pblica en la media en
que intent transformar el funcionamiento del aparato pblico para eliminar lo que
consideran el papeleo innecesario, la rigidez, el particularismo y la ineficiencia en el
comportamiento de la administracin. La planificacin estratgica, los presupuestos por
programas y el fin de la estabilidad de los funcionarios pblicos constituyen las
herramientas caractersticas de este sistema. (Esteves y Blutman, 2006). Por su parte el
modelo de poltica de reformas administrativa de la responsabilizacin se concretara en la
Administracin Pblica Argentina a partir del Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano puesto en marcha transversalmente en la Administracin Pblica Nacional desde
el ao 2000. Este programa pretendi acercar el Estado a las demandas de los ciudadanos
involucrndolos en la gestin a travs de la informacin, lo que permitira reformular
constantemente el proceso de gestin de los servicios pblicos, procurando aumentar el
control poltico de la burocracia mediante la instrumentacin de mecanismos de rendicin
de cuentas sobre todo a travs del sistema electoral y del control del Congreso. (Esteves y

Blutman, 2006). Existe entonces una fuerte relacin entre los tres modelos particulares de
polticas de reformas administrativas implementadas en la regin y tres cuerpos tericos
especficos o marcos cognitivos. Dichos cuerpos tericos han orientando el papel
desempeado por las redes de expertos y consultores en la transferencia y adaptacin de los
diferentes modelos de polticas de reforma administrativa que luego fueron traducidos al
lenguaje burocrtico nacional. El tema central en la discusin de los marcos cognitivos que
orientan la transferencia y adaptacin de modelos de polticas de reformas administrativas
estriba en la supuesta necesidad de transitar de un paradigma burocrtico hacia un
paradigma post-burocrtico? o incluso de responsabilizacin? o quizs un paradigma
hbrido? A pesar del inters de cada uno de estos marcos cognitivos por conquistar esta
lucha ideolgica, las respuestas frente a los problemas centrales del fen- meno burocrtico
son cada vez ms hbridas. En lugar de la imposicin de un marco cognitivo sobre otro,
tenemos como resultados una suerte de hibridez en la estructura cognitiva que orienta los
actuales procesos de reformas administrativas del Estado, al operar de manera concomitante
las tres polticas y por ende los tres marcos dentro de la Administracin Pblica Nacional,
como se evidencia en el caso Argentino de principios de siglo. Las transformaciones de la
organizacin estatal en trminos de estructura, funcionamiento, cultura y resultados se
debaten entre la instauracin de polticas de gerencia pblica soportadas en el marco
cognitivo postburocrtico, la propia revisin del marco burocrtico y la puesta en marcha
del marco cognitivo de la responsabilizacin al mismo tiempo. A pesar de haber sufrido
cambios tras esta tensin polticoadministrativa, la burocracia y sobre todo la abstraccin
de su funcin institucional; es decir lo que representa la burocracia en el seno de la
sociedad polticamente organizada se mantiene intacta, no slo en Argentina sino en los
dems pases de la regin. La burocracia no ha muerto, ni ha desaparecido y permanece
efectivamente gracias a su gran capacidad adaptativa e innovativa. La burocracia contina
siendo la piedra angular de nuestras sociedades y un rasgo definitorio de la modernidad.
Finalmente, en atencin a esta centralidad se hace necesario seguir cuestionando al
fenmeno burocrtico, las transformaciones de las organizaciones burocr- ticas en
postburocrticas o democrticas y la propia hibridez de los resultados. Una posible lnea de
investigacin al respecto es la planteada por Clegg (2011) quien en lugar de discutir sobre
las posibles disfuncionalidades de diseo burocrtico y la supuesta necesidad de

transformar las burocracias, analiza hacia dnde nos est llevando dichas transformaciones.
Examinar entonces qu est produciendo la entrada de las organizaciones postburocrticas,
y s estas producen los beneficios que suponen, es una tarea a realizar. En este sentido,
Clegg nos invita reflexionar sobre los resultados de los cambios en lugar de limitarnos a
promoverlos de cara a construir mejores organizaciones pblicas. Resolver estos
interrogantes y asumirlos como retos tal vez nos lleven a considerar la hibridez cognitiva
que en la actualidad orienta los procesos de cambio organizacional en los aparatos de
Estado y detrs de esto el surgimiento de una forma organizacional que mantiene muchas
de las caractersticas del diseo burocrtico animadas ahora por los procesos y discursos de
la empresa privada y del propio democratismo.

NOTAS 1 La literatura actual sobre estudios de casos de implementacin de

reformas administrativas o polticas de gerencia pblica inspiradas en el New Public
Management y producida en los pases donde sta corriente naci fue compilada y
comparada por el propio Barzelay (2001b) en su libro The New Public Management:
Improving Research and Policy Dialogue. 2 La idea del Contracting State propone que lo
contractual sea el medio exclusivo (y excluyente) de comunicacin del y en el sector
pblico. Por ejemplo, desde el punto de vista fiscal, los diferentes recursos estatales deben
ser gestionados y coordinados a travs de una variedad de contratos en donde se
constituya un rgimen de acuerdos a largo plazo y flexible que gue la provisin de
servicios pblicos por parte del Estado. Sin embargo, el NPM advierte que no slo se trata
de generar una contratacin externa (contracting-out) extra-institucional []. La idea
es incentivar igualmente la aplicacin intensiva y extensiva de la contratacin interna
(contracting-in) e inter-institucional como va para mejorar las operaciones
gubernamentales mediante la contratacin competitiva. Aqu, la tan valorada cuestin de la
eficiencia resulta ser un producto directo de la Contratacin en economas desreguladas

donde todos los jugadores pblicos o privados actan bajo las mismas instituciones con
un mnimo de intervencin estatal (Lane, 2000: 178). De esta manera, el rol estatal debe
limitarse no slo a la reconstruccin de todas y cada una de sus relaciones bajo un esquema
de contractos sino tambin profundizar su funcin de hacerlos cumplir. Este esquema
operativo se sostiene bajo el dominio de las leyes privadas en detrimento de las leyes
administrativas y el derecho pblico habitual. El Gobierno, el sector pblico y sus polticas
(policies) son vistos entonces como redes de contratos. Por supuesto, esta nueva
gobernanza en el NPM se basara en lo contractual y no en la autoridad como sugiere el
enfoque tradicional de la administracin pblica. (Puello-Socarrs, 2008: 126, 127). 3
Los cuasi-mercados son [] mercados, en tanto se promueve una competencia de
proveedores que sustituya a la provisin monoplica estatal de servicios, pero que difieren
de los convencionales en aspectos esenciales. En cuanto a la demanda, el poder comprador
no se expresa en trminos monetarios por parte de los consumidores finales, si no mediante
un presupuesto que ha sido pactado con el ente comprador estatal. Los consumidores estn
representados por agentes, es decir, sus decisiones de compra usualmente estn delegadas
en una entidad compradora, cuyo carcter est determinado por la organizacin del
cuasimercado y por las reglas del juego del aseguramiento. Los precios no son precios
libres de mercado, ya que no estn formados por la interaccin de la oferta con la demanda
mediante recursos pagados por los usuarios directos: son precios negociados o
administrados en el marco de un presupuesto fijado por el Estado. En cuanto a la oferta,
sta puede comprender una variedad de formas de propiedad estatal, municipal, trusts,
consorcios y organizaciones sin fines de lucro que pueden estar sometidas a diversas
reglas de financiamiento; de all que no todos los proveedores busquen necesariamente
maximizar las utilidades. (Sojo, 2000: 9,10). 4 El Gobierno empresarial es un tipo de
goDAAPGE 17 / 2011 / pp. 41-80 74 bierno inspirado en el cliente. El mercado no el
Estado, ni el Gobierno es quien mejor asigna los recursos; y, nicamente los individuos
son quienes pueden ser los mejores jueces de su propio bienestar dado que en su papel de
clientes conocen lo qu es importante para ellos. Las entidades gubernamentales antes
que financiar entidades pblicas financiaran a individuos-clientes (Owen, 2003). 5 En
relacin a nuestro particular contexto latinoamericano, Carlos Rami (2001) identifica al
menos cinco problemas centrales en la implementacin del paradigma gerencialista, los

cuales se deben principalmente a las diferencias que existen a nivel de tradicin

administrativa entre pases anglosajones (donde emerge el NPM) y latinoamericanos
(donde se reproduce per se el NPM). Dichas problemticas se relacionan con la definicin
del modelo de Estado; el isomorfismo institucional; la cultura organizativa; las dificultades
de la Administracin relacional en un contexto de gobierno multinivel; y la flexibilidad
administrativa. Todas y cada una de estas problemticas son abiertamente desarrolladas por
este autor en su texto Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las
administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional. En un sentido
similar se ha redescubierto la importancia del contexto administrativo. Cada pas debe
reconocer su propio potencial y encontrar su propio camino, y no copiar o imitar mtodos
ni reformas provenientes de pases de dismiles culturas administrativas. La adopcin de
recetas provenientes de culturas anglosajonas conduce a consecuencias desastrosas y
perjudiciales, mxime si las reformas se hacen con limitaciones presupuestales y en un
corto plazo. (Olsen, 2004)