ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL SISTEMA DE LA PROTECCIN

SOCIAL EN COLOMBIA

KARINE POSADA ESPAA

UNIVERSIDAD CES
Facultad de Medicina
Medelln
2008.

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL SISTEMA DE LA PROTECCIN

SOCIAL EN COLOMBIA

KARINE POSADA ESPAA

Trabajo de grado para optar al Ttulo de

ESPECIALISTA EN GERENCIA DE LA PROTECCIN SOCIAL

Asesor
LUIS FERNANDO TORO

UNIVERSIDAD CES
Medelln,
2008.

- ii -

Contenido
INTRODUCCIN

iv

LOS SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL

MODELOS DE PROTECCIN SOCIAL

MANEJO SOCIAL DEL RIESGO -MSR-

10

FUENTES DE RIESGO
TIPOS DE RIESGOS
ESTRATEGIAS DE MANEJO DEL RIESGO

11
11
12

SISTEMA DE LA PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA

15

JUSTIFICACIN DE LA CREACIN DEL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

OBJETIVO
SISTEMAS Y SUBSISTEMAS
MINISTERIO DE LA PROTECCIN SOCIAL
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

15
18
19
22
24

CONCLUSIONES

29

BIBLIOGRAFA

32

- iii -

Introduccin

Actualmente, el Sistema de la Proteccin Social en Colombia se presenta como

una gran estructura de gobierno, an en consolidacin, pero con la dinmica
entre actores sociales que busca la construccin de una ciudadana menos
vulnerable e inequitativa.

En este trabajo inicialmente se hace una presentacin de los sistemas de

proteccin social en general, entendidos como estructuras no lineales,
conformadas por subsistemas que interactan entre s y con el entorno. En
esta primera parte se mencionan los antecedentes y la adopcin de esta visin
poltica en diferentes pases.

Se contina presentando diferentes modelos de proteccin social y el concepto

del Manejo Social del Riesgo, una nueva forma de orientar las polticas
pblicas donde se concibe a la ciudadana como corresponsable del desarrollo
y de la forma en que es capaz de manejar los riesgos a los que el entorno la
expone.

Al entrar en detalle en el Sistema de la Proteccin Social en Colombia, se hace

una resea de la justificacin y estudios previos realizados en este pas para
lograr la instauracin de un sistema basado en una nueva visin de la poltica
social.

Se presenta, tal cual es descrito en la normatividad vigente, las diferentes

dependencias que conforman la estructura administrativa de este sistema en
Colombia.

- iv -

Este trabajo es una visin del estado actual de esta estructura, mientras se
alcanza la consolidacin de sta, es importante que nosotros, los ciudadanos,
comprendamos la dinmica interna de nuestro Ministerio de Proteccin Social.

-v-

Los Sistemas de Proteccin Social

En varios pases del mundo han surgido nuevos modelos de proteccin social,
buscando alternativas novedosas para la satisfaccin de las necesidades de la
poblacin, en busca del desarrollo y fomento del capital humano de los
estados, lo que ha originado importantes cambios estructurales en la poltica
social.

Las instituciones y las estructuras de la proteccin social son diferentes segn

las necesidades y el esquema organizativo en cada uno de los pases. En la
actualidad de manera general existe el inters de comprender la evolucin de
las funciones del estado de bienestar, de su posicin poltica y social frente a
las exigencias utilitaristas de la globalizacin de los modelos econmicos y su
porvenir1.

En aos recientes se ha visto un cambio importante de los modelos de

proteccin social en Amrica latina y en Europa. El proceso ha sido ms precoz
y radical en Amrica Latina porque en esta regin jams hubo una genuina
tradicin universalista y redistributiva de estado de bienestar. En Europa los
resultados han sido ms ambiguos y complejos; a pesar de la crisis siempre
proclamada de su modelo social, los asalariados de varios pases de Europa no
han aceptado entrar en la privatizacin irreversible de los sistemas de
solidaridad, en especial en materia de jubilacin2

Las combinaciones de gran cantidad de estrategias desarticuladas debilitan la

posibilidad del estado de definir y orientar las polticas sociales; entrndolas a
ser reemplazadas por los principios de la rentabilidad del estado. Por lo tanto
1

Rollinat Rober. Crecimiento equidad y ciudadana hacia un nuevo sistema de proteccin social. El

Welfare State a prueba de la mundializacin, miradas cruzadas entre Europa y Amrica Latina. Santa fe
de Bogota: El CID (Centro de Investigacin para el Desarrollo); 2006.
2

Ibd 1., p. 524.

--1--

se hace necesario desarrollar un verdadero nuevo modelo de proteccin social,

rehabilitar prioritariamente lo poltico, y des esta forma, la capacidad de
intervencin del estado.

Hoy en da, slo el 20 por ciento de la poblacin mundial se beneficia de una

proteccin social adecuada y ms de la mitad no est amparada por ningn
rgimen de proteccin. Segn Emmanuel Reynaud: Los pases industrializados
han salido del perodo de pleno empleo en el curso del cual se establecieron
los sistemas de proteccin social existentes. La economa de servicios que est
surgiendo crea mayores desigualdades y no genera aumentos en la
productividad y los sistemas de proteccin social tienen que hacer frente al
envejecimiento de la poblacin y el aumento paulatino de la esperanza de vida
a la edad de la jubilacin. En la escala mundial, los sistemas de proteccin
social de los pases industrializados hacen frente a un doble reto: brindar una
proteccin adecuada en un contexto de mayor incertidumbre en el mercado
laboral y luchar contra la pobreza y la exclusin social para evitar los procesos
de marginacin o de desafiliacin de una parte de la poblacin.

El problema de la insuficiencia de la cobertura social se agrava adems, por la

proporcin creciente del empleo informal que se observa en los pases en
desarrollo. Actualmente, las prioridades se inscriben en una perspectiva de
corto plazo y se refieren a la salud y a la compensacin inmediata de la prdida
de ingresos.

En cuanto a los contingencias que hay que cubrir prioritariamente, la magnitud

de las necesidades y la debilidad de los regmenes de proteccin en los pases
en desarrollo, inducen a ampliar el concepto de seguridad social para abarcar
las necesidades bsicas como el acceso a la alimentacin y al agua, a la
atencin de la salud, la vivienda y la educacin. Se trata ms bien de
integrarlos en una poltica nacional coherente de extensin de la proteccin
social. La situacin que prevalece actualmente en el mundo induce a adoptar

--2--

un enfoque ms amplio respecto de la proteccin social a fin de satisfacer las

necesidades esenciales para llevar una vida digna, y potenciar la capacidad de
las personas y favorecer su insercin social.3

El gasto pblico en seguridad social (salud y pensiones) tiene cada da un peso

mayor en los presupuestos de los Gobiernos; esta tendencia se observa no
slo en los pases Europeos con mayor proporcin de poblacin vieja. Amrica
Latina est experimentando incrementos importantes en el gasto en Seguridad
Social a pesar de ser pases relativamente jvenes.

El problema de la economa informal ha probado ser ms amplio que el de la

regulacin laboral y del costo de la seguridad social, y en ausencia de
estrategias exitosas, casi toda Amrica Latina enfrenta un futuro de tensin
social por una gran cantidad de viejos en condiciones de pobreza4.

Tradicionalmente, la proteccin social cubre tres reas de intervencin:

mercado laboral, previsin social y asistencia social redes de proteccin
social.5

En Colombia, el sistema de proteccin social se constituye como el conjunto de

polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad
de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos.6

A travs de la historia se puede establecer que las redes de proteccin social

de Colombia estaban sustentadas directamente en el crecimiento econmico y
en una expansin insostenible de la asistencia social en especial la salud, la
educacin y las pensiones. El financiamiento de la asistencia social sigue
3

Organizacin Internacional del Trabajo OIT. Proteccin social y trabajo decente: nuevas perspectivas para las normas
internacionales del trabajo.[Sitio en Internet]. Disponible
en:http://www.laleylaboral.com/revistas/revistas.sfm?id_REV=4487&TR=2. Consultado: 6 de febrero de 2007.
4
Martnez Gabriel. Enfoque, alcance y financiamiento de la Proteccin Social en Latinoamrica. En congreso Nacional
de proteccin social. Colombia Medelln: memorias; 2006
5
CRECE. Bases conceptuales para la creacin de un Ministerio de Proteccin Social en Colombia. Bogot, diciembre 2002.
6

Ley 789 de 2002.

--3--

siendo insuficiente, si se compara ya sea con la demanda interna o con los

parmetros internacionales.

Mientras que el gasto en asistencia social era Colombia el 0.6% del producto
interno bruto en pases como Argentina era del 0.9% en Mxico 1.1% en
Peru1.4% Uruguay 3.4% y Venezuela1% 7

En esa poca, el gobierno de Colombia se soport en el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID) buscando ayuda para la creacin y el financiamiento de
una solucin a la crisis por la cual cruzaba el pas. Como parte de este
esfuerzo se hizo una revisin concienzuda de la red de proteccin social de
Colombia y se debieron adaptar medidas inmediatas entre las cuales estaba la
rpida creacin de un programa de inversin de una red de seguridad de
emergencia a corto plazo, la cual es denominada la red de apoyo social en
evaluacin de la pobreza y red de apoyo social la implementacin de 2
operaciones de ajuste del sector social centradas en reformas a mediano plazo
del sistema de proteccin social y los sistemas de salud y educacin.

Con estos antecedentes encontramos un pas con la necesidad de crear un

sistema de proteccin social en el cual se deban tener en cuenta criterios
fundamentales como la existencia de riesgos que exponen a la poblacin a la
prdida del empleo, ingreso y bienestar, de igual forma determinar que existen
grupos ms vulnerables a la prdida mxima de bienestar y a la desproteccin
de capital humano y activos reales, y que existen crisis econmicas cada vez
ms largas y agudas que amplan la poblacin vulnerable.

En promedio se puede afirmar que una familia se enfrenta a 5 posibles riesgos:

desempleo, prdida de la salud, no disponer de ingresos pensionales cuando
se necesiten, un embarazo sin contar con la atencin necesaria y ser victima
de la violencia.
7

Dulitski, Gragnaloti, Lindert 2001

--4--

El estado de proteccin social ha puesto el nfasis en el gasto en servicios

sociales a costa del asistencial, fundamentado en la consideracin de que es
ms importante atacar las causas de la pobreza que sus manifestaciones8.

Se debe tener muy claro en el pas que los sistemas de proteccin social tienen
dos funciones primordiales. Primero, una funcin cuyo objetivo es aliviar la
pobreza, redistribuir el ingreso y reducir la exclusin social. Segundo, es
proveer aseguramiento para toda la poblacin y mecanismos para la
redistribucin de su ingreso durante el ciclo de vida. En este sentido, la
proteccin social existe no slo para enfrentar la pobreza, sino tambin para
proveer aseguramiento y suavizar el consumo de los hogares.

Por tanto, an s Colombia lograra eliminar la pobreza, el Sistema de

proteccin social (SPS) requerira de las instituciones necesarias para que los
individuos pudieran asegurarse y redistribuir sus ingresos a lo largo del ciclo de
vida.

En Colombia el Sistema an se encuentra en construccin, si bien se han

desarrollado formas de atencin en el objetivo de programas de seguros por
ejemplo, los Sistemas generales de seguridad social en salud y pensiones.

En trminos generales, hay una serie de subprogramas con coberturas muy

bajas, altos costos administrativos, y posibilidades muy bajas de tener
economas de escala. Adems, la coordinacin entre las diversas entidades y
niveles gubernamentales es deficiente, en particular, la coordinacin con los
gobiernos locales. Por tanto, es importante pensar en el desarrollo de una serie
de reformas que permitan al SPS colombiano cumplir a cabalidad con sus dos

Diego Palacio Betancourt. Sistema de Proteccin Social Antecedentes, avances y retos. Segundo Taller Internacional

sobre Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE). Sao Paulo, Brasil. Abril 26 2004.p. 1 - 33.

--5--

funciones principales, y posicionarse como ente rector y modulador, para evitar

la sobre proteccin a los hogares con programas desarticulados.
El anlisis de los programas y actores que intervienen actualmente en
Colombia, segn estrategia de intervencin y fuente de riesgo, evidencia la
fragmentacin del sistema pblico, con graves problemas de coordinacin,
dispersin de recursos y eficacia para cumplir su funcin de proteccin, en
especial a los hogares ms vulnerables.

Los programas o intervenciones que hacen parte del sistema pblico de

proteccin social en Colombia, actualmente adolecen de dos falencias que son
sustanciales en trminos de un sistema de manejo social de riesgo: primero su
incapacidad para atender los riesgos derivados de las consecuencias de las
crisis; y segundo los programas o intervenciones no siempre se focalizan en las
poblaciones ms vulnerables o excluyen a poblaciones como los informales o
independientes, y las reas rurales9.

El sistema de proteccin social en Colombia deber buscar una estructura que

permita la interaccin de todos los actores forma unificada donde se pueda
intervenir e incluir las reales necesidades de la poblacin, donde confluyan en
una bsqueda de un objetivo comn de bienestar.

Carmen Helena Vergara de la Rosa. Poltica de Proteccin Social en Colombia Congreso Nacional de Proteccin
Social - Medelln, septiembre 11 de 2006

--6--

Modelos de Proteccin Social

En Proteccin Social, al tratar la definicin de los modelos para su
implementacin es importante considerar que se trata de tipos ideales, an
cuando sus caractersticas se basan en casos histricos. En la realidad se
observa que las caractersticas de los diferentes modelos pueden coexistir e
incluso, complementarse, encontrando el predominio de uno de ellos, pero sin
encontrar modelos puros.10

En el desarrollo de los sistemas de proteccin social se plantea la articulacin

entre la industrializacin, un proceso econmico, la emergencia de nuevos
actores del sistema y la transformacin de las relaciones sociales, un proceso
social, y un proceso poltico dado por las luchas sociales que generan
respuestas institucionales y gubernamentales. Para comprender la trayectoria
de las polticas sociales es fundamental entender la articulacin entre los
procesos.

En cada Nacin esta articulacin es particular, generando una situacin propia

en relacin a su Sistema de Proteccin Social.11
En Amrica Latina los tipos de modelos de poltica social propuestos por el
autor Eduardo Bustelo se encuentran como posibilidades el Asistencial,
Econocrtico y Solidario, los cuales se describirn brevemente a continuacin.

El modelo Asistencial: tiene como punto de partida una fuerte estratificacin

social y una desigualdad natural, donde los casos mas extremos de pobreza se
solucionan por organizaciones privada u organismos no gubernamentales.

10

Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)- Diseo y
gerencia de polticas y programas sociales MODELOS DE PROTECCION SOCIAL. Fleury, Sonia. Gerardo
Molina, Carlos. Octubre, 2000
11

Op. Cit p 10.

--7--

El modelo Econocrtico: obedece a la razn medios-fines que debe optimizar

la diferencia neta entre costos y beneficios. La satisfaccin de las necesidades
se hace mediante la secuencia empleo-ingreso-consumo, y es la ocupaciningreso que constituye el componente bsico de la poltica social.

El modelo Solidario: trata de maximizar los principios de igualdad social y de

solidaridad. El sector publico aparece como un importante agente redistributivo;
el gasto publico depende de los ingresos del sector publico, los servicios
sociales se proveen sobre base universales, fuera del mercado y siguiendo la
satisfaccin de las necesidades. (Este modelo es el ms adaptado a la realidad
de Amrica Latina)12.

Cuando los beneficios se desvinculan de las contribuciones, se establece un

mecanismo de redistribucin a travs de las polticas sociales cuyo objeto es
corregir las inequidades generadas en el mercado.

El Estado juega un papel central en la administracin y en el financiamiento del

sistema, al destinar recursos importantes del presupuesto pblico para el
mantenimiento de las polticas sociales. Los recursos del sistema no son
acumulativos, siendo el mecanismo actuarial el "de reparto", en la medida en
que los gastos son cubiertos con el total de recursos recaudados.

En ese sentido, se dice que se establece un compromiso entre generaciones,

en el cual la generacin actual que es la que est contribuyendo, est pagando
los beneficios de la generacin que le antecedi, y as sucesivamente. Se
reconoce en este modelo de poltica social el predominio de la relacin de
ciudadana universal, en la medida en que los beneficios sociales son

12

. ROLLINAT Rober. Crecimiento equidad y ciudadana hacia un nuevo sistema de proteccin social. Welfare State a

prueba de la mundializacin, miradas cruzadas entre Europa y Amrica Latina. Santa fe de Bogot: (Centro de
Investigacin para el Desarrollo CID - ; 2006.

p.509

--8--

asegurados, como derechos, de forma universalizada a todos aquellos que los

necesiten13.

En Amrica latina encontramos tres grupos de pases en cuanto a la

antigedad de la implementacin de las medidas de proteccin social14.

Como pases pioneros encontramos a los que iniciaron hacia los aos 20 en el
desarrollo de medidas orientadas a la proteccin social de su poblacin. Son
stos Uruguay, Argentina, Chile, Brasil y Cuba.

El grupo intermedio, inicia sus acciones de proteccin social en los aos 40,
bajo la influencia de la OIT que difunde en esa poca el Plan Beveridge,
propuesto en 1942 en Inglaterra como un modelo de seguridad social universal.
Colombia se encuentra en este grupo, al igual que Costa Rica, Panam,
Mxico, Per, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela.

Los pases que iniciaron a finales de los aos 50 e inicios de los 60 se conocen
como pases tardos. Entre ellos estn los pases centroamericanos menos
desarrollados (que no incluyen a los 14 pases del Caribe de habla inglesa),
siendo ellos Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua,
Honduras y Hait.

Las caractersticas comunes de este grupo, son su extremadamente baja

cobertura, la alta concentracin de los servicios - prcticamente confinados a la
capital - y la inexistencia de una agencia administrativa central.

13
14

Op. Cit. Pg. 10.

Ibd.

--9--

Manejo Social del Riesgo -MSREn el ao 2000 los autores Holzmann R. y Jorgensen S. en el Documento de
trabajo No. 0006 sobre proteccin social, construyeron un nuevo marco
conceptual para la Proteccin Social, haciendo referencia a las estrategias de
manejo Social del Riesgo donde los ciudadanos son concebidos como
poblacin sujeto, corresponsables de la gestin de los riesgos de la sociedad,
donde son vistos como actores fundamentales para el sistema, y no solo como
poblacin objeto, reducidos a la asistencia social15.

Es importante conocer las principales definiciones del concepto de Manejo

Social del Riesgo, puesto que significan una visin novedosa de la proteccin
social.

Riesgo: Cuando se habla de Riesgo en este marco, se hace referencia a

eventos negativos que amenazan el ingreso y bienestar de los hogares.

Ingreso: en su definicin ms amplia, nos referimos a ingreso como las

inquietudes a nivel de servicios sociales que no se pueden comprar fcilmente
en el mercado. Ingreso en el MSR, por lo tanto, no se limita al aspecto
monetario del ingreso/consumo de individuos u hogares.

Social: El trmino Social se refiere a la forma de manejo del riesgo, que se

basa ampliamente en intercambios entre personas, y no a la forma del riesgo;
es decir, no analiza riesgos sociales exclusivamente.

15

Holzmann R.; Jorgensen S. (2000). Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Proteccin Social y ms
all. Documento de trabajo No. 0006 sobre proteccin social.

- - 10 - -

El manejo social del riesgo (MSR) se basa en la idea fundamental de que todas
las personas, hogares y comunidades son vulnerables a mltiples riesgos de
diferentes orgenes.

Vulnerabilidad: Es la probabilidad de ser afectado por un riesgo de cualquier

naturaleza y, en este sentido, est vinculada con la mayor o menor capacidad
de enfrentarlo, no solo asociado a la exposicin al riesgo, pues todos lo
estamos con menor o mayor intensidad.

La vulnerabilidad puede originarse en condiciones permanentes, como la

ancianidad, la discapacidad o la pobreza estructural; o deberse a condiciones
transitorias, como la dependencia durante la niez, el desplazamiento forzoso o
la cada drstica de ingresos por crisis econmica.

Fuentes De Riesgo

Naturales (lluvias, terremotos),

De salud (enfermedad, discapacidad, lesiones, epidemias)

Inherentes al ciclo vital (nacimiento, infancia, juventud, ancianidad,

muerte)

Sociales (derivados de vivir en comunidad)

Econmicos (desempleo),

Polticos y ambientales (contaminacin).

La aplicacin del marco de manejo del riesgo va ms all de la proteccin

social,

ya

que

muchas

intervenciones

pblicas

(como

polticas

macroeconmicas slidas, un buen ejercicio del poder y acceso a la atencin

de salud y educacin bsica) ayudan a reducir o mitigar los riesgos y, en
consecuencia, la vulnerabilidad.

Tipos De Riesgos

- - 11 - -

Hay diversas formas de clasificarlos:

Por cobertura, independiente de la intensidad y frecuencia:

Micro, probabilidad afectar al individuo/ hogar

Meso, probabilidad afectar a la comunidad

Macro, probabilidad afectar al contexto.

Por el impacto que generen:

Catastrfico si es alto, generalmente de poca frecuencia (tsunami)

No catastrfico, de bajo impacto y mucha frecuencia (invierno)

Los principales elementos del marco de manejo social del riesgo son los
siguientes:

Estrategias de manejo del riesgo (reduccin, mitigacin y superacin de

eventos negativos);
Sistemas de manejo del riesgo por nivel de formalidad (informales, de
mercado y proporcionadas o gestionadas por el sector pblico);
Actores en el manejo del riesgo (desde individuos, hogares, comunidades,
ONG,

instituciones

de

mercado

gobiernos,

hasta

organizaciones

internacionales y la comunidad mundial en general).

Estrategias de manejo del riesgo

1. Estrategias de prevencin: reducir la probabilidad de un riesgo de

deterioro (down-side risk). Estas estrategias se aplican antes de que
se produzca el riesgo. Al reducir la probabilidad de un riesgo adverso, se
aumenta el ingreso esperado de las personas y se reduce la varianza
del ingreso (y ambos efectos aumentan el bienestar).

- - 12 - -

2. Estrategias de mitigacin: para disminuir el posible efecto de un

futuro riesgo de deterioro. Al igual que en el caso de las estrategias de
reduccin, las estrategias de mitigacin tambin se utilizan antes de que
se produzcan los riesgos. Mientras las estrategias preventivas reducen
la probabilidad de ocurrencia de los riesgos, las estrategias de
mitigacin reducen su potencial repercusin en caso de materializarse el
riesgo.

3. Estrategias de superacin: aliviar el impacto del riesgo una vez que

se ha producido. El gobierno cumple una importante funcin en ayudar
a la gente a superar los impactos, por ejemplo en una situacin en la
cual un hogar especfico no ha ahorrado lo suficiente para manejar
riesgos catastrficos o repetidos. Los individuos pueden haber sido
pobres durante toda su vida, sin posibilidad alguna de acumular activos,
quedando en la indigencia con la ms mnima prdida de ingresos y
corriendo el riesgo de sufrir daos irreversibles.

- Los sistemas o mecanismos de manejo del riesgo:

Informales (el empeo o responsabilidad individual)

De mercado ( contrato con instituciones responsables, aseguramiento)

Los proporcionados por el sector pblico.

- Actores en el manejo del riesgo

Desde individuos, hogares, comunidades, ONG, instituciones de mercado,
gobiernos hasta organizaciones internacionales y la comunidad mundial en
general.

En trminos estrictos, el mejor manejo social del riesgo es garantizar que el

riesgo (de deterioro) nunca se produzca. Luego viene la mitigacin del riesgo,
puesto que los efectos de los riesgos se reducen ex ante. La superacin del
riesgo es bsicamente la estrategia residual si todo lo dems ha fracasado. Sin

- - 13 - -

embargo, puesto que cada una de estas estrategias tiene costos directos y de
oportunidad, el depender completamente de la reduccin o mitigacin del
riesgo pueden no ser ni eficaz ni factible.

La experiencia de las antiguas economas de planificacin central ha

demostrado que el intento de eliminar todos los riesgos ex ante planificando las
cantidades, fijando oficialmente los precios y concentrando la propiedad de
todos los medios de produccin en el sector pblico tiene graves costos en
trminos de un crecimiento econmico ms lento. Sin embargo, la actual
intervencin gubernamental, particularmente para los pobres, todava se centra
demasiado en la superacin del riesgo. Para aumentar la eficacia, es necesario
prestar ms atencin a la mitigacin y reduccin del riesgo.16

16

Holzmann R, Jorgensen S. Social protection as social risk management: conceptual underpinnings for the social
protection sector strategy paper. Washington, D.C.: Banco Mundial; 1999. (Documento de Anlisis No 9.904 sobre
proteccin social).

- - 14 - -

SISTEMA DE LA PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA

En Colombia se orienta el Sistema de Proteccin Social y el Sistema de
Seguridad Social hacia su integracin y consolidacin, mediante la aplicacin
de los principios bsicos de: Universalidad, solidaridad, calidad, eficiencia y
equidad, con el objeto de tener un manejo integral del riesgo y brindar
asistencia social a la poblacin colombiana.17

El sistema de proteccin social se constituye como el conjunto de polticas

pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida
de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos.18

El sistema debe crear las condiciones para que los ciudadanos puedan asumir
las nuevas formas de trabajo, organizacin y jornada laboral y simultneamente
se socialicen los riesgos que implican los cambios econmicos y sociales. Para
esto el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que
puedan afrontar una economa dinmica segn la demanda del nuevo mercado
de trabajo bajo un panorama razonable de crecimiento econmico.

Justificacin de la creacin del Sistema de Proteccin Social

en Colombia
Las relaciones entre los seres humanos siguen una compleja dinmica que se
ve influenciada por mltiples variables. En la ltima mitad del siglo pasado
fuimos testigos de un gran desarrollo tecnolgico que ha cambiado las formas
de comunicacin y la manera en que se establecen relaciones. El progreso
tecnolgico ha modificado tambin las relaciones econmicas, puesto que la

17

Disponible en http://www.monografias.com/trabajos35/organizacion-estatal-colombia/organizacion-estatalcolombia.shtml#minister visitada el 10 de febrero de 2008.

18
Art. 1, Ley 789 de 2002.

- - 15 - -

tecnologa es vista como otro importante recurso adems de la tierra, el capital

y trabajo.

Actualmente ms que hablar de mano de obra podemos hablar de mente de

obra, es claro que ahora el conocimiento y las ideas novedosas, son los
principales activos de una organizacin.

Existen tambin nuevas modalidades de trabajo que han modificado la forma

en la que concebimos nuestro ingreso a la sociedad y a la vida productiva, las
formas de contratacin han cambiado, y la tecnologa permite que puedan
existir relaciones laborales an virtuales, a travs de la Internet.

As como las relaciones laborales han cambiado, tambin lo han hecho las
comerciales, internacionales e incluso las familiares y personales.

Todos estos cambios pueden percibirse con algo de ansiedad puesto que estos
cambios en las relaciones pueden resultar en nuevas formas de vulnerabilidad
ante nuevos riesgos, por ejemplo el riesgo al desempleo o a no gozar de una
pensin en nuestra vejez.

Aunque este panorama pueda ser visto como una crisis, podemos recordar la
frase del actual ministro de la Proteccin Social en Colombia, Diego Palacio,
cuando presentaba por primera vez el sistema: Los sistemas ms importantes
de seguridad social que existen en el mundo se crearon en las pocas de
mayor depresin econmica de los principales pases del mundo.
La proteccin social en Colombia antes de la creacin del Sistema, no
enfatizaba en la reduccin de riesgos sino en la superacin, enfatizando slo
en la asistencia social.

- - 16 - -

El sistema pblico estaba fragmentado y no exista suficiente modulacin de los

programas sociales, los cuales a su vez eran orientados a los individuos, y no a
los hogares vulnerables, al focalizar en las personas individualmente se
potenciaba la fragmentacin de los programas sociales.

Se hicieron estudios tcnicos previos a la conformacin del sistema de la

proteccin social en Colombia, entre otros destaco el realizado por el Centro de
Estudios Regionales Econmicos y Cafeteros CRECE construy en el 2002
para el entonces llamado Ministerio de Salud un estudio llamado:

Bases

conceptuales para la creacin de un Ministerio de Proteccin Social en

Colombia19, en este estudio se hace una presentacin de los principales
conceptos y propuestas que se tomaron en cuenta para dar curso al montaje
del Sistema en la Repblica de Colombia, y dar lugar a las reformas requeridas
para la ejecucin20.

Los elementos estructurales que justificaron la creacin del Sistema de

Proteccin Social en Colombia fueron la existencia de riesgos que exponen a la
poblacin a prdida de empleo, ingreso y bienestar; la existencia de grupos
ms vulnerables a la prdida mxima de bienestar y a la desproteccin de
capital humano y activos reales; y las crisis econmicas cada vez ms largas y
agudas que amplan la poblacin vulnerable.21

El soporte normativo del sistema est principalmente en la ley 789 de 2002 y el

Decreto 205 de 2003.

El Sistema de Proteccin Social se define en el primer artculo de la Ley 789 de

2002, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la
proteccin social y se modifican algunos artculos del Cdigo Sustantivo de
Trabajo.
19
20
21

CRECE. Bases conceptuales para la creacin de un Ministerio de Proteccin Social en Colombia. Bogot, diciembre 2002.

Londoo, Juan Luis. Para un Sistema de Proteccin Social en Colombia. Reformas. MPS, enero 2003
Idem 3.

- - 17 - -

El Decreto 205 del 2003 organiza el Ministerio de la Proteccin Social,

determina sus objetivos, estructura orgnica y funciones

Objetivo
El objetivo del Ministerio de la Proteccin Social es la formulacin, adopcin,
direccin, coordinacin, ejecucin, control y seguimiento del Sistema de
Proteccin

Social.

Las

polticas

pblicas

se

concretan

mediante

la

implementacin de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin de los

riesgos.

El Sistema de la Proteccin Social integra en su operacin el conjunto de

obligaciones; instituciones pblicas, privadas y mixtas; normas; procedimientos
y recursos pblicos y privados destinados a prevenir, mitigar y superar los
riesgos que afectan la calidad de vida de la poblacin e incorpora el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar, el Sistema General de Seguridad Social
Integral y los especficamente asignados al Ministerio.22.

Fuente: www.minproteccionsocial.gov.co
22

Art. 1, Decreto-Ley 205 de 2003.

- - 18 - -

Sistemas y Subsistemas
La estructura institucional del Sistema de la Proteccin Social en Colombia se
fundamenta en precisar la interlocucin con la diversidad de actores que
intervienen en las dimensiones de la proteccin social.

Los actores manifiestan su inters segn tres dimensiones:

reas de intervencin: mercado laboral, previsin social y asistencia social
o redes de proteccin social.
Fuentes de riesgo: segn amenacen la supervivencia y el bienestar o la
capacidad de produccin de los hogares.
Estrategias de manejo social del riesgo: reduccin, mitigacin y superacin.

El sistema de Proteccin Social en Colombia, se encuentra formado por la

interaccin de diferentes subsistemas, como se mencion anteriormente,
incorpora el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, el Sistema General de la
Seguridad Social Integral y los especficamente asignados.

A su vez el Sistema de la Proteccin Social interacta con otros sistemas, por

ejemplo, con el sistema de Educacin.

A continuacin se presenta grficamente en la Figura 1, la estructura del

sistema de la Proteccin Social y los subsistemas que lo conforman.

- - 19 - -

Figura 1. SISTEMA DE LA PROTECCIN SOCIAL COLOMBIANO

SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Sistema Nacional de Salud
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN RIESGOS PROF
SISTEMA DE FORMACIN DE CAPITAL HUMANO
SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIN
SISTEMA NACIONAL DE FORMACIN PARA EL TRABAJO
Sistema Nacional de Creacin e Incubacin de Empresas de
Conocimiento
Sistema de Normalizacin de Competencias Laborales
Sistema de Evaluacin y Certificacin
Sistema de Formacin por Competencias
Servicio Pblico de Empleo
SISTEMA DE PROMOCIN SOCIAL SISTEMA SOCIAL DE RIESGO
SISTEMA NACIONAL DE BIENESTAR FAMILIAR
SISTEMA DEL SUBSIDIO FAMILIAR
SISTEMA DE RECREACIN Y VACACIONES SOCIALES

A pesar de que en el cuadro anterior se observan los subsistemas de forma

casi lineal, en la realidad stos se relacionan e interactan entre s, bajo la
rectora y orientacin del Ministerio.
Figura 2: El Sistema de la Proteccin Social y los subsistemas

SSSI

SPS-SSR

SSF

SPS

SFCH

SPS:
SSSI:
SPS-SSR:
SFCH:
SSF:
SRVS:

SRVS

Sistema de la Proteccin Social

Sistema de la Seguridad Social Integral
Sistema de la Promocin Social Sistema Social del Riesgo
Sistema de Formacin del Capital Humano
Sistema del Subsidio Familiar
Sistema de Recreacin y Vacaciones Sociales.

- - 20 - -

Figura 3. Subsistema de SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL

SGSS
P

SSSI
SGSS
RP

SGSSP:
SGSSS:

SGSS
S

Sistema General de la Seguridad Social en Pensiones

Sistema General de la Seguridad Social en Salud

Figura 4. Subsistema de PROMOCIN SOCIAL SISTEMA SOCIAL DE

RIESGO
SPS-SSR

SNBF

SNBF:

Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

Figura 5. Subsistema de FORMACION DEL CAPITAL HUMANO

SNE

SFCH

SNFT

Fuente: RESTREPO, R.D. Notas de clase. 2007

- - 21 - -

Ministerio de la Proteccin Social

A travs del Decreto Nmero 205 de 2003, se crea el Ministerio de la
Proteccin Social, con los objetivos primordiales de formulacin, adopcin,
direccin, coordinacin, ejecucin, control y seguimiento del Sistema de la
Proteccin Social, los planes de desarrollo y los lineamientos del gobierno
nacional. ste asume las funciones y competencias de los Ministerios de
Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud.

Es importante anotar que el Sistema de Proteccin Social es distinto a la suma

del sector salud y el sector trabajo. En la concepcin tradicional, el sector
trabajo comprenda dos reas: mercado laboral y seguridad social, Con la Ley
100, seguridad social tambin involucra formalmente a salud, el Sistema de
Salud de la Ley 10 se transforma en Sistema de Seguridad Social en Salud y,
junto con otros tres sistemas generales: riesgos profesionales, pensiones y
servicios complementarios, conforman el Sistema de Seguridad Social Integral,
que incluye las cajas de compensacin familiar23.

Con la implementacin del Sistema de la Proteccin Social se buscan

mecanismos que corrijan las brechas de desproteccin que se han producido
por los cambios estructurales en las relaciones econmicas, laborales y
familiares. Al tomar como ncleo de intervencin las capacidades de los
hogares frente a los riesgos cotidianos, permite armonizar los servicios de las
reas tradicionales y enfrentar las situaciones de desproteccin.

El Sistema de Proteccin Social va ms all de la ampliacin de cobertura de

riesgos sociales, incorpora mecanismos de proteccin de activos productivos,

23

VERGARA; C. H. Curso INDES de Gerencia Social Convenio con el PARS Colombia Ministerio de la Proteccin
Social. ANTECEDENTES DE LA PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA. NOTAS DE CLASE. Washington, D.C., julio
12 de 2005.

- - 22 - -

como son los programas de microfinanzas de las Cajas, y encuentra en la

proteccin del capital humano el elemento integrador, el propsito comn
socialmente valorado que le da sentido a mltiples formas de interaccin entre
actores, ya sean pblicas, de mercado o informales-24

De conformidad con el Decreto 205, las polticas pblicas del Sistema de la

Proteccin Social se concretan mediante la identificacin e implementacin, de
ser necesario, de estrategias de reduccin, mitigacin y superacin de los
riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y ambientales, sociales,
econmicas y relacionadas con el mercado de trabajo, ciclo vital, y la salud, en
el marco de las competencias asignadas por el Ministerio.

El documento tcnico que sustent la creacin de un Ministerio de Proteccin

Social, se complement con una matriz de competencias del Sistema de
Proteccin Social, que resuma el anlisis de los programas y actores que
intervenan, segn estrategia de intervencin y fuente de riesgo. En su
construccin se aplicaron las definiciones de estrategias que haban sido
experimentadas al realizar el diagnstico de manejo social del riesgo en
Colombia (CRECE, 2001, captulo 5), y se definieron y clasificaron las fuentes
de riesgo, en la forma que fueron anteriormente presentadas al precisar el
alcance del Sistema.

El anlisis de las fuentes se realiz hasta el tercer nivel, por ejemplo: Salud
Lesiones Accidentes de trnsito. Los actores fueron clasificados en sector
salud, sector trabajo, otros sectores estatales y sector privado25.

24

Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)- Diseo y
gerencia de polticas y programas sociales MODELOS DE PROTECCION SOCIAL. Fleury, Sonia. Gerardo
Molina, Carlos. Octubre, 2000.
25

CRECE. Bases conceptuales para la creacin de un Ministerio de Proteccin Social en Colombia.

Bogot, diciembre 2002

- - 23 - -

En trminos de estructura operativa, se agruparon las funciones de

intervencin del Estado, en el Sistema de Proteccin Social, teniendo en
cuenta tres variables:

a) Las dimensiones de la proteccin social: Mercado laboral, previsin social y

asistencia social o redes de proteccin social para apoyar a los grupos de
ms alta vulnerabilidad.
b) Las fuentes de riesgo: Agrupando de una parte las fuentes que amenazan
la capacidad de supervivencia y bienestar, y de otra las asociadas con la
capacidad de produccin y generacin de ingresos de los hogares.
c) Las estrategias de manejo social del riesgo: Prevencin o reduccin,
mitigacin y superacin del riesgo.

En el segundo nivel, Viceministerios, se dividieron las funciones en dos

grandes grupos:
o Intervencin directa en las estrategias de reduccin y superacin de
riesgos, a cargo de los Viceministerios de Salud y Bienestar y el de
Relaciones Laborales, funciones identificadas en el esquema con nmeros;
o Gestin de la proteccin social que, a travs del aseguramiento, incluye la
mayora de las estrategias de mitigacin y los soportes de financiamiento y
planeacin de poltica, a cargo del Viceministerio Tcnico.

Estructura Organizacional
En el captulo 5 del Decreto 205 de 2003, se describe la estructura
administrativa del sistema de la proteccin social para Colombia, enunciando
las siguientes dependencias:

1. Despacho del Ministro

1.1. Oficina Asesora de Comunicaciones
1.2. Oficina Asesora Jurdica y de Apoyo Legislativo

- - 24 - -

1.3. Oficina de Cooperacin y Relaciones Internacionales

1.4. Oficina de Control Interno
2. Despacho del Viceministerio Tcnico
2.1 Direccin General de Financiamiento
2.2 Direccin General de Planeacin y Anlisis de Poltica
2.3 Direccin General de Seguridad Econmica y Pensiones
2.4 Direccin General de Anlisis y Poltica de Recursos Humanos
3. Despacho del Viceministerio de Salud y Bienestar
3.1 Direccin General de Calidad de Servicios
3.2 Direccin General de Promocin Social
3.3 Direccin General de Salud Pblica
3.3.1 Fondo Nacional de Estupefacientes
3.4 Direccin General de Gestin de la Demanda en Salud
3.5 Direccin General de Riesgos Profesionales
4. Despacho del Viceministerio de Relaciones Laborales
4.1. Direccin General de Proteccin Laboral
4.2. Direccin General de Promocin del Trabajo
4.3. Unidad Especial de Inspeccin, Vigilancia y Control de Trabajo
4.3.1 Direcciones Territoriales
4.3.2 Oficinas Especiales
4.3.3 Inspecciones de Trabajo
5. Secretara General
5.1 Oficina de Control Interno Disciplinario
6. rganos Internos de Asesora y Coordinacin
6.1 Comit Sectorial de Desarrollo Administrativo
6.2 Comit de Direccin del Ministerio
6.3 Comit Coordinador del Sistema de Control Interno
6.4 Comisin de Personal
7. Fondos Especiales sin Personera Jurdica como Sistemas de Cuentas
7.1 Fondo de Solidaridad y Garanta
7.2 Fondo de Solidaridad Pensional

- - 25 - -

7.3 Fondo de Pensiones Pblicas del Nivel Nacional

7.4 Fondo de Riesgos Profesionales
7.5 Fondo de Proteccin Social
7.6 Fondo de Subsidio al Empleo y al Desempleo.

En el mismo decreto 205 se describen las funciones de cada una de las

dependencias.

- - 26 - -

- - 27 - -

Organizacin institucional del Sistema de la Proteccin Social en Colombia

Salud

Pensiones

Riesgos
Profesionales

Direccin
y
MPS
MPS, CNSSS
MPS
regulacin
Administracin EPS, ARS, IPS, AFP,
administradoras ARP
de servicios y entidades
territoriales
de prima media
programas

Financiacin

Inspeccin,
vigilancia
control

Aportes
parafiscales,
Aportes
presupuesto
parafiscales,
general
de
la
presupuesto
nacin,
recursos
nacional
entidades
territoriales

y Supersalud

Aportes parafiscales

Superfinanciera Superfinanciera

Fuente: www.minproteccionsocial.gov.co

- - 28 - -

Asistencia Social Mercado laboral

MPS

MPS

ICBF, Accin Social, SENA,

CCF, FSP, Entidades Fondos
del orden territorial
cesantas

CCF,
de

Aportes parafiscales,
presupuesto general
Aportes parafiscales
de la nacin, recursos
entidades territoriales

Unidad Especial de
inspeccin,
Superintendencia de
vigilancia y control
subsidio,
entidades
del
MPS,
territoriales
supersubsidio
y
superfinanciera

Conclusiones
En la segunda mitad del siglo pasado, la visin de Proteccin Social tom auge en
Amrica Latina, donde los pases presentan preocupantes condiciones de inequidad,
como una respuesta a la necesidad de acabar con la visin asistencialista y excluyente en
cuanto a los factores sociales que predominaba inicialmente.

Se observa que las iniciativas, programas y proyectos sociales eran insuficientemente

articuladas, traducindose en algunos casos en la sobre proteccin de algunos grupos
poblacionales y el detrimento de las oportunidades para otros.

Existen diferentes modelos, como el asistencial, el econocrtico y el solidario, sin

embargo, al encontrarse en la realidad vemos que no existen modelos puros, que los
descritos son ideales y que son estructuras dinmicas que se adoptan en cada pas de
acuerdo a sus propias necesidades y esquema organizativo.

Colombia inicia sus acciones de Proteccin Social hacia los aos 40, ubicndose junto a
Costa Rica, Panam, Mxico, Per, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela, dentro del
grupo intermedio en adoptar estas iniciativas entre los pases de Amrica Latina, siendo
los pioneros Uruguay, Argentina, Chile, Brasil y Cuba.

En la concepcin filosfica de los modelos de Porteccin Social se encuentra el concepto

del Manejo Social del Riesgo, una visin que percibe a todos los ciudadanos como
importantes actores sociales, como sujetos de las acciones sociales y no slo como
objeto de las acciones gubernamentales. Se definen los riesgos como los eventos
negativos que amenazan el ingreso y bienestar de los hogares; el ingreso son los
servicios sociales que entran a un hogar, no slo el dinero; la vulnerabilidad es la
probabilidad de ser afectado por un riesgo de cualquier ndole y va relacionada con la
capacidad de respuesta a stos. Existen diferentes tipos y fuentes de riesgos.

Los principales elementos del marco de manejo social del riesgo son los siguientes:

- - 29 - -

 Estrategias de manejo del riesgo (reduccin, mitigacin y superacin de eventos

negativos);
Sistemas de manejo del riesgo por nivel de formalidad (informales, de mercado y
proporcionadas o gestionadas por el sector pblico);
Actores en el manejo del riesgo (desde individuos, hogares, comunidades, ONG,
instituciones de mercado y gobiernos, hasta organizaciones internacionales y la
comunidad mundial en general).

El sistema de proteccin social se constituye como el conjunto de polticas pblicas

orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos,
especialmente de los ms desprotegidos.
La proteccin social en Colombia antes de la creacin del Sistema, no enfatizaba en la
reduccin de riesgos sino en la superacin, enfatizando slo en la asistencia social.

Para dar inicio a la instauracin del ministerio de la Proteccin Social se hicieron

importantes estudios tcnicos previos, contando con la participacin de prestigiosas
instituciones a nivel nacional e internacional como el Banco Interamericano de Desarrollo
y el Centro de Estudios Regionales Econmicos y Cafeteros CRECE.

Los elementos estructurales que justificaron la creacin del Sistema de Proteccin Social
en Colombia fueron la existencia de riesgos que exponen a la poblacin a prdida de
empleo, ingreso y bienestar; la existencia de grupos ms vulnerables a la prdida mxima
de bienestar y a la desproteccin de capital humano y activos reales; y las crisis
econmicas cada vez ms largas y agudas que amplan la poblacin vulnerable.

El soporte normativo del sistema est principalmente en la ley 789 de 2002 y el Decreto
205 de 2003.

La estructura institucional del Sistema de la Proteccin Social en Colombia se fundamenta

en precisar la interlocucin con la diversidad de actores que intervienen en las
dimensiones de la proteccin social.

- - 30 - -

El sistema de Proteccin Social en Colombia, se encuentra formado por la interaccin de

diferentes subsistemas, el Sistema General de la Seguridad Social Integral, el Sistema de
Formacin de Capital Humano, el sistema del Subsidio Familiar, sistema de Recreacin y
Vacaciones sociales - cuyas competencias actualmente cumplen las cajas de
compensacin familiar - y el Sistema de Promocin Social Sistema social de Riesgo, que
incorpora el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

A travs del Decreto Nmero 205 de 2003, se crea el Ministerio de la Proteccin Social,
con los objetivos primordiales de formulacin, adopcin, direccin, coordinacin,
ejecucin, control y seguimiento del Sistema de la Proteccin Social, los planes de
desarrollo y los lineamientos del gobierno nacional. ste asume las funciones y
competencias de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud.

Con la implementacin del Sistema de la Proteccin Social se buscan mecanismos que

corrijan las brechas de desproteccin que se han producido por los cambios estructurales
en las relaciones econmicas, laborales y familiares. Al tomar como ncleo de
intervencin las capacidades de los hogares frente a los riesgos cotidianos, permite
armonizar los servicios de las reas tradicionales y enfrentar las situaciones de
desproteccin.

A pesar de que en el documento se sustenta por qu Proteccin Social no es la suma de

salud ms trabajo, es importante realizar una sensibilizacin sobre el concepto de
sistema, en toda la ciudadana pero fundamentalmente entre las personas que da a da
trabajamos para la consolidacin de este modelo en Colombia.

Considero que se debe realizar un trabajo especial en los funcionarios que hacan parte
de los ministerios que se fusionaron para el surgimiento del Ministerio de Proteccin
Social, al entender mejor la filosofa y misin de esta organizacin, se puede lograr una
mejor interaccin.

- - 31 - -

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