Coleccin
MANUAL
DEL
ALCALDE
La contratacin
en la
Administracin
Local
Preparacin, adjudicacin y
formalizacin de los
contratos
Vicente Frontera Martnez
Asesoramiento Municipal
Diputacin de Valencia
Coleccin
MANUAL
DEL
ALCALDE
La contratacin
en la
Administracin
Local
Preparacin, adjudicacin y
formalizacin de los contratos
Coleccin
2
Coleccin
MANUAL
DEL
ALCALDE
La contratacin
en la
Administracin
Local
Preparacin, adjudicacin y
formalizacin de los contratos
ndice
La contratacin en la Administracin Local
Pagina
Presentacin
11
15
23
23
25
26
27
31
31
34
1. Contratos administrativos.
2. Contratos privados
5. Rgimen jurdico
De los contratos administrativos
De los contratos privados
35
36
37
38
38
42
2
42
49
50
54
54
55
Procedimiento abierto
Procedimiento restringido
Procedimiento negociado
2. Formas de adjudicacin
La subasta.
El concurso.
65
65
67
68
69
71
75
75
76
Anexos
I. Legislacin vigente en la materia
81
83
Presentacin
He manifestado en numerosas ocasiones que una de mis mayores
preocupaciones como Presidente de la Diputacin de Valencia ha sido, y es,
la de potenciar el asesoramiento y asistencia a las entidades locales de la
provincia, especialmente a los municipios de menor capacidad econmica y
de gestin; y no slo por el afn de dar cumplimiento al mandato legal que
nos obliga a actuar en este sentido, sino por el convencimiento de que el
papel fundamental de la institucin provincial que me honro en presidir es el
de servir de apoyo necesario a la gestin municipal, garantizando el buen
funcionamiento de todos los municipios, especialmente de aquellos que
carecen de los medios adecuados.
En el marco de dicho objetivo se encuentra la necesidad de asesorar,
informar y formar, tanto a los miembros electos de las entidades locales,
como al personal al servicio de las mismas, en el desempeo de sus
respectivas responsabilidades y funciones.
Con esta pretensin, el rea de Asesoramiento Municipal ha elaborado este
Manual de contratacin en la Administracin Local, que forma parte de la
coleccin Manual del Alcalde, que naci con el objetivo de ofrecer una
serie de guas didcticas, a travs de las cuales adquirir un conocimiento
bsico de las materias de uso ms cotidiano en la gestin local, y que sirvan
como herramienta de trabajo y consulta sencilla, gil y prctica, a la que
poder acceder para resolver las dudas que se puedan plantear en casos
concretos.
9
10
Introduccin
La Contratacin es una de las materias que plantean ms volumen de trabajo en las
Administraciones Pblicas en general y en las Entidades Locales en particular; no
slo por la intensidad con que aparece en el quehacer diario de la gestin
administrativa, sino tambin por su amplitud y complejidad. Por ello es muy
complicado abarcar en un solo manual toda la materia contractual y dar respuesta a
la variada casustica que plantea un tema tan amplio, o realizar un estudio
exhaustivo y completo de todos los aspectos jurdicos que la interpretacin y
aplicacin de las normas contractuales puedan presentar.
El planteamiento de este trabajo, por tanto, ha sido el de ofrecer una respuesta, de
acceso rpido y sencillo, a las necesidades bsicas de conocimiento y comprensin
de los aspectos bsicos de la materia contractual que se presentan de forma ms
habitual y cotidiana.
Por lo que se refiere a su estructura, tras una breve introduccin en la que define el
concepto y los elementos esenciales de los contratos, se realiza una exposicin
general de los diferentes tipos de contratos que las entidades locales pueden
celebrar en ejercicio de sus competencias y del rgimen jurdico aplicable a cada
uno de ellos. Como se ver, ni todos los contratos que pueden celebrar los
ayuntamientos son administrativos, ni todos estn sujetos a la Ley de Contratos de
las Administraciones Pblicas, lo que es importante conocer, no slo para la
adecuada eleccin y utilizacin de las distintas clases de contratos, sino tambin por
las graves consecuencias que una incorrecta aplicacin de las normas puede
acarrear.
11
Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las bases del rgimen local (LRBRL)
12
La contratacin
en la
Administracin
Local
Preparacin, adjudicacin
y formalizacin de los contratos
13
14
Capacidad de la
Administracin para
contratar
Peculiaridades de la
Administracin
respecto de los
particulares
15
Las partes
del contrato
Sujeto
Como vimos en la definicin, en todo contrato participan dos sujetos,
que en los contratos administrativos ocupan dos posiciones bien
diferenciadas:
16
Contratante: rgano
administrativo
competente
Contratista: empresas
o empresarios
capacitados
a) Sujeto activo
En la contratacin administrativa, la parte contratante debe ser
siempre un rgano de una Administracin Pblica, el cual para poder
contratar deber:
-
Objeto
Constituye el objeto de los contratos de la Administracin, la
obligacin que asume el contratista frente a la Administracin a
cambio del precio, y consistir, en los contratos tpicos de la
Administracin, en la realizacin de obras, gestin de servicios,
concesin de obras pblicas, entrega de suministros o realizacin de
consultoras, asistencias o servicios. En todo caso se requiere que el
objeto del contrato sea cierto, lcito, posible y determinado. La
determinacin y concrecin del objeto del contrato se realizar a
travs de los pliegos de clusulas administrativas particulares, que
debern incluir los pactos y condiciones definidoras de los derechos y
obligaciones que asumirn las partes.
17
Causa
Es la razn o finalidad de los contratos, que en los que celebra la
Administracin es el inters pblico, que se concreta en su necesidad
para los fines del servicio pblico correspondiente.
Es importante pues, definir la finalidad del contrato y justificar que el
mismo est dentro de la esfera de intereses pblicos de competencia
de la Administracin, ya que, en virtud de la satisfaccin a travs del
mismo de fines pblicos, la Administracin puede actuar investida de
prerrogativas y potestades que la sitan en una posicin de privilegio
frente a los particulares; por ello, en todos los casos se deber
justificar en el expediente de contratacin, mediante informe razonado
del servicio que la promueva, la necesidad de las prestaciones objeto
del contrato.
Obligacin de la
Administracin:
remuneracin del
contratista
Precio
Este cuarto requisito no lo cita el Cdigo Civil, pero se encuentra
patente en la LCAP como elemento necesario, cuando seala que
Los contratos tendrn siempre un precio cierto. Evidentemente, si
un contrato supone reciprocidad, frente a la obligacin del contratista
de realizar la prestacin objeto del contrato, existir siempre una
contraprestacin de la Administracin contratante consistente en el
pago de un precio.
18
Imposibilidad de
determinacin previa
del precio
19
El precio debe
consistir en una
cantidad de dinero
Pagos parciales
anticipados
Demora de la
Administracin:
intereses
Expedientes de
contratacin:
preparacin y
adjudicacin de los
contratos
Procedimiento
Es un principio fundamental del derecho administrativo, reconocido
por el artculo 105.3 de la Constitucin Espaola, que la actividad de
la Administracin debe producirse a travs de los procedimientos
establecidos por la Ley. Consecuentemente, para la celebracin de
contratos la Administracin deber seguir los procedimientos
administrativos regulados en la LCAP y dems normas aplicables,
segn la naturaleza y clase del contrato. No obstante, el procedimiento
de contratacin es un sistema complejo, pues requiere la tramitacin
de ms de un expediente administrativo:
Primero se tramita un expediente preparatorio, que comprender los
trmites previos a la adjudicacin del contrato.
21
22
El contenido de la
competencia para
contratar no vara
23
24
25
Competencias del
Pleno en municipios de
gran poblacin
Competencias de la
Junta de Gobierno
Local en municipios de
gran poblacin
Delegacin de las
competencias de la
Junta de Gobierno
Local en municipios de
gran poblacin
26
Capacidad de obrar de
personas fsicas y
jurdicas
Incapacidad de las
Comunidades de
Bienes
Capacidad de las
uniones temporales de
empresarios (UTE)
Cumplimiento de
obligaciones
tributarias o de
Seguridad Social
27
Acreditacin de no
estar incursos en
prohibicin de
contratar con la
Administracin
ser expedido por la autoridad competente, podr ser sustituido por una
declaracin responsable otorgada ante una autoridad administrativa,
notario pblico u organismo profesional cualificado, o autoridad
judicial cuando se trate de empresas de Estados miembros de la Unin
Europea y esta posibilidad est prevista en la legislacin de su pas.
La mayor parte de las prohibiciones de contratar se apreciarn de
forma automtica por el rgano de contratacin y subsistirn mientras
concurran las circunstancias que las causen, aunque en algunos casos
la determinacin de su alcance requerir la instruccin de un
procedimiento especfico.
Solvencia econmica y
financiera
Solvencia tcnica o
profesional
Medios de justificacin
de la solvencia. La
clasificacin de las
empresas
30
1. Contratos administrativos
Contratos
administrativos
nominados o tpicos
Los contratos
administrativos de
ejecucin de obras
Los contratos
administrativos de
gestin de servicios
pblicos
Los contratos
administrativos de
suministros
32
Los contratos
administrativos de
consultora y asistencia
E) La consultora y asistencia
Son aquellos contratos en que la prestacin del contratista consiste en:
a) Estudiar y elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos,
proyectos de carcter tcnico, organizativo, econmico o social, as
como la direccin, supervisin y control de la ejecucin y
mantenimiento de obras, instalaciones y de la implantacin de
sistemas organizativos.
b) Llevar a cabo, en colaboracin con la Administracin y bajo su
supervisin, las siguientes prestaciones:
Investigacin y estudios para la realizacin de cualquier trabajo
tcnico.
Asesoramiento para la gestin de bienes pblicos y organizacin
de servicios del mismo carcter.
Estudio y asistencia en la redaccin de proyectos, anteproyectos,
modificacin de unos y otros, direccin, supervisin y control de
la ejecucin y mantenimiento de obras e instalaciones y de la
implantacin de sistemas organizativos.
Cualesquiera otras prestaciones, directa o indirectamente
relacionadas con las anteriores y en las que tambin predominen
las de carcter intelectual, en particular los contratos que la
Administracin celebre con profesionales, en funcin de su
titulacin acadmica, as como los contratos para el desarrollo de
actividades de formacin del personal de las Administraciones
Pblicas.
Los contratos
administrativos de
servicios
33
34
Rgimen comn
administrativo de los
contratos: preparacin y
adjudicacin
Rgimen jurdico
diferenciado de los
contratos: efectos y
extincin
Importancia de la
correcta calificacin del
contrato: determina su
rgimen jurdico y
jurisdiccin competente
35
37
38
En los contratos de
obra se incorporar el
proyecto tcnico, una
vez realizada su
tramitacin.
Elaboracin del
proyecto. Contenido
mnimo
39
Aprobacin del
proyecto por el rgano
de contratacin
40
Pliegos de clusulas
administrativas y de
prescripciones tcnicas
particulares
Certificacin por la
Intervencin de la
existencia de crdito
presupuestario
Informe de la
Intervencin de
fiscalizacin del
expediente. Reparos
Informe preceptivo de
Secretara
41
Finalidad:
delimitacin previa de
los elementos
esenciales del contrato
42
Los pliegos tienen naturaleza contractual y por ello los contratos que
se formalicen en su ejecucin se debern ajustar a lo dispuesto en los
mismos y no contradecirlos, ya que sus clusulas se consideran parte
integrante del contrato.
Tramitacin:
elaboracin, informes
y aprobacin
La informacin
pblica de los pliegos:
aplicabilidad del
artculo 122 del RDL
781/86
43
Contenido mnimo de
los pliegos de clusulas
administrativas
particulares de todos
los tipos de contratos
44
45
Contenido adicional de
los pliegos de clusulas
administrativas
particulares segn el
tipo de contrato
Contratos de obra
46
47
Contratos de servicios
Pliegos de clusulas
administrativas
generales. Existencia
facultativa y contenido
48
Los pliegos de
prescripciones tcnicas
particulares: carcter
preceptivo
Contenido mnimo de
los pliegos de
prescripciones tcnicas
49
Expedientes
ordinarios: no revisten
ninguna especialidad
Expedientes de
tramitacin urgente: se
aplican reglas
especiales para agilizar
su tramitacin
50
Expedientes de
tramitacin de
emergencia: para
situaciones
excepcionales, se exime
de requisitos formales
De emergencia
Proceder la tramitacin de los expedientes por emergencia, cuando
existan acontecimientos catastrficos, situaciones que supongan grave
peligro o necesidades de defensa nacional, que requieran una
actuacin inmediata.
En la tramitacin de los expedientes de emergencia se seguir el
procedimiento excepcional que estriba, fundamentalmente, en que el
rgano de contratacin puede iniciar la ejecucin necesaria para
remediar la situacin producida, sin obligacin de tramitar expediente
administrativo y sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en
la Ley, incluso el de la existencia de crdito suficiente (no obstante el
acuerdo se deber acompaar de retencin de crdito o
documentacin que justifique el inicio de expediente de modificacin
de crditos).
Por tanto, ms que una especialidad del procedimiento de
contratacin, supone una excepcin al mismo, ya que, prcticamente,
se prescinde de toda tramitacin, en atencin a las circunstancias
especiales que lo motivan. No obstante, posteriormente a la ejecucin
de las actuaciones de emergencia, se deber proceder a cumplimentar
los trmites necesarios para la fiscalizacin y aprobacin del gasto.
El antiformalismo de este tipo de tramitacin alcanza incluso a la
posibilidad de realizar la contratacin de forma verbal, lo que con
carcter general est expresamente prohibido por la LCAP.
51
Contratos menores: en
supuestos de pequea
cuanta y duracin
inferior a un ao,
Contratos Menores
Al margen de los tipos de expedientes que se han descrito en los
apartados anteriores, la LCAP introduce la figura de los contratos
menores, que son aquellos que se definen exclusivamente por su
cuanta y, por tanto que no excedan de: 30.050,61 euros en el
contrato de obras y 12.020,24 euros en el de suministro y en los de
consultora y asistencia, y de servicios (no est previsto para los
contratos de gestin de servicios).
Adems del lmite de la cuanta, este tipo de contratos no podr tener
una duracin superior a un ao, ni ser objeto de prrroga ni de
revisin de precios.
La tramitacin se
simplifica al mximo
Presupuesto o proyecto
tcnico
Certificado de
existencia de crdito
presupuestario
Formalizacin
mediante factura con
los requisitos
reglamentarios
52
Posibilidad de ampliar
los trmites mnimos
53
7.
Segunda fase de la
contratacin:
procedimientos y
formas de seleccin del
contratista y
adjudicacin del
contrato
del
contrato:
54
La cuanta de los
contratos se entienden
con IVA incluido, salvo
indicacin en contra
El procedimiento de
adjudicacin se
iniciar con anuncio
pblico en el Boletn
Oficial que
corresponda
55
D) Informacin
complementaria
Deber de informar a
los interesados sobre
las condiciones de la
contratacin
sobre
los
pliegos
documentacin
Reglas para la
presentacin por los
interesados de sus
proposiciones:
Forma de presentacin
de las proposiciones:
sobres cerrados como
garanta de secreto
56
57
Sobre B: proposicin u
oferta econmica
Plazo de presentacin
de las proposiciones
Lugar y medios de
presentacin de las
proposiciones
Presentacin por
correo: acreditacin de
su envo y anuncio a la
Administracin dentro
del plazo
58
Remisin a la Mesa de
certificacin de las
propuestas recibidas
junto a la
documentacin
presentada
Constitucin de
garanta provisional:
carcter potestativo
segn la cuanta del
contrato
F) Garanta Provisional
Para poder participar en los procedimientos de contratacin, los
interesados debern acreditar la constitucin previa, a disposicin
del correspondiente rgano de contratacin, de una garanta
provisional equivalente al 2 por 100 del presupuesto del contrato,
entendiendo por tal la base de la licitacin, salvo en los supuestos
en que no se haya hecho previa fijacin del presupuesto, en los que
se determinar estimativamente por el rgano de contratacin.
Su finalidad es responder del mantenimiento de las proposiciones
presentadas por los licitadores hasta la adjudicacin y de la
proposicin del adjudicatario hasta la formalizacin del contrato.
No obstante, en los contratos de cuanta igual inferior a la fijada en
los artculos 135.1, 177.2 y 203.2 de la LCAP, segn el tipo de
contrato de que se trate, en los contratos administrativos especiales
59
Medios de garanta:
metlico, valores o
seguro de caucin
Mesa de contratacin:
rgano tcnico de
asistencia en la
seleccin del
contratista
G) Mesa de contratacin
La mesa de contratacin constituye un rgano colegiado
especializado, cuya funcin consiste en la asistencia al rgano de
contratacin en las acciones relativas a la calificacin documental
que se acompaa a las proposiciones, a la valoracin de las ofertas y
a la proposicin del adjudicatario del contrato, lo que constituye una
actividad eminentemente tcnica desprovista de todo significado
poltico.
Su funcionamiento constituye, por tanto, una garanta de objetividad
e imparcialidad del procedimiento de adjudicacin, por lo es
preceptivo en toda contratacin, salvo en el procedimiento
60
Primera fase de
actuacin de la Mesa:
calificacin de la
documentacin
aportada
61
Segunda fase de
actuacin de la Mesa:
valoracin de las
ofertas y propuesta de
adjudicacin
62
63
Notificacin de la
adjudicacin a todos
los participantes
Publicidad de la
adjudicacin.
Preceptiva segn la
cuanta del contrato.
Excepciones
Procedimiento restringido
En el procedimiento restringido, slo podrn presentar
proposiciones aquellos empresarios seleccionados expresamente
por la Administracin, previa solicitud de participacin de los
mismos en procedimiento pblico.
Normas para la
seleccin previa de las
empresas y para
cursar las invitaciones
a los seleccionados
65
66
Procedimiento negociado
Procedimiento
Negociado: permite la
negociacin de los
trminos del contrato
con los licitadores
Caractersticas del
procedimiento:
Carcter excepcional:
slo puede utilizarse en
los supuestos previstos
por la LCAP
Este procedimiento, que podr ser con o sin publicidad segn el caso,
tiene carcter excepcional, pues slo proceder su utilizacin en los
casos establecidos en la LCAP para cada clase de contrato y siempre
que as se justifique en el expediente (arts. 140 y 141, en cuanto al
contrato de obras; 159,2 respecto del de gestin de servicios pblicos;
181 y 182, en lo que se refiere al de suministros, y 209 y 210, para los
contratos de consultora y asistencia, los de servicios).
Siendo uno de los criterios de utilizacin de este procedimiento el de
la cuanta del contrato, hay que tener presente que, para la
Administracin local, la Disposicin Adicional 9 de la LCAP limita
su aplicacin a los contratos de importe inferior al 10 por 100 de los
recursos ordinarios del Presupuesto Municipal, sin que, en ningn
caso, puedan superarse las cuantas establecidas en los artculos 141,
letra g), 183, letras i) y k), y 211, letra h).
El rgano de
contratacin solicita
ofertas a un mnimo de
tres empresas
capacitadas
Garanta provisional
potestativa
67
Negociacin previa a la
presentacin de
propuestas, segn
criterios objetivos
Presentacin de
propuestas por las
empresas consultadas
Constitucin
potestativa de la Mesa
de Contratacin
Adjudicacin a la
oferta justificadamente
ms beneficiosa.
Formas de
adjudicacin: subasta
y concurso
Procedimiento en caso
de ofertas con bajas
temerarias
69
Adjudicacin a
empresa distinta de la
propuesta por la Mesa
70
El Concurso.
Concurso:
adjudicacin a la
oferta ms ventajosa
segn criterios
distintos del precio
71
Requisitos de los
criterios de la
adjudicacin por
concurso:
Carcter objetivo
No contrarios a las
normas
72
Fases de valoracin de
los criterios
Admisin de variantes
o alternativas tcnicas
Previsin de bajas
temerarias
Valoracin de las
propuestas por la mesa
de contratacin
73
Aplicacin supletoria
de las normas de la
subasta
74
Garanta de
resarcimiento
econmico de la
Administracin por
irregularidades del
contratista
75
Plazo para su
acreditacin: 15 das
Cancelacin o
compensacin de la
garanta provisional
Consecuencias de la
falta de formalizacin
del contrato
76
Los contratos se
formalizan en
documento
administrativo
Contratos de obra
Contratos de gestin de
servicios pblicos
Contratos de
suministro
78
Plazo para la
formalizacin del
contrato
Fiscalizacin de la
actividad contractual
de la Administracin:
Tribunal de Cuentas y
Sindicatura de
Comptes
Remisin de los
contratos formalizados
al Registro Pblico de
Contratos
80
Anexos
I. Legislacin vigente:
Denominacin
Publicacin
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas (LCAP)
21/06/2000
Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las bases del rgimen local (art. 88)
03/04/1985
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, por el que se aprueba el texto refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local (arts. 111 a 125)
22/04/1986
26/10/2001
ORDEN HAC/429/2004, de 13 de febrero, por la que se hacen pblicos los lmites de los
distintos tipos de contratos a efectos de la contratacin administrativa a partir de 1 de enero de
2004
25/02/2004
25/02/1997
25/01/2000
08/06/2001
22/01/1991
28/02/1996
03/09/1996
13/05/2005
26/04/2005
ORDEN EHA 3432/2004, de 13 de octubre, por la que se crean la Mesa nica de Contratacin
y la Junta de Contratacin de los Servicios Centrales en el Ministerio de Economa y Hacienda
y el registro voluntario de licitadores del departamento
26/10/2004
ORDEN HAC/664/2004, 9 de marzo, que establece los mecanismos de coord. entre los
registros voluntarios de licitadores, en el marco de la Admn. Gral. del Estado, sus Org.
Autnomos, entidades gestoras y servicios comunes de la S.S. y dems Ent. Pcas. estatales
15/03/2004
81
06/04/2002
ORDEN HAC/737/2002, de 2 de abril por el que se hacen pblicos los lmites de los distintos
tipos de contratos a efecto de contratacin administrativa a partir de 1 de enero de 2002
06/04/2002
ORDEN del Ministerio de Economa y Hacienda por el que se regula el sistema de pago de los
suministros de bienes de adquisicin centralizada
03/05/1984
20/01/2005
RESOLUCION de 19 de abril de 2002 dela DGPE, por la que se hace pblico el Acuerdo de la
JCCA sobre los criterios interpretativos en la aplicacin de la prohibicin de contratar prevista
en la letra d) del art.20 de la Ley de Contratos de las AA.PP.
23/04/2002
08/04/1999
20/06/2003
29/10/2004
30/04/2004
30/04/2004
DIRECTIVA 92/13/CEE, 25 de feb, del CONSEJO, coord. de disp. leg, reglamt y admtvas
sobre aplicacin de normas comunitarias en procedmtos de formaliz. de contratos de las
entidades que operen en sectores del agua, energa, transportes y telecomunicaciones
23/03/1992
31/12/1989
82
31/12/1989
83
84