INSTITUTO DIRECCIN GENERAL

BELISARIO DOMNGUEZ DE INVESTIGACIN

SENADO DE LA REPBLICA ESTRATGICA

temas estratgicos

27

octubre
2015

Control internacional de drogas:

antecedentes histricos rumbo a UNGASS 2016
Sntesis ejecutiva
A principios del prximo ao se realizar una Sesin Especial de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, a peticin expresa de Colombia, Guatemala y Mxico, para analizar los logros
y retos del control internacional de drogas. Se ha planeado que esta sesin de cabida a discusiones
ms amplias con respecto a temticas relacionadas con este control internacional, lo cual coincide
con la apertura del debate sobre drogas que est ocurriendo en diversos pases.
Con nimo de contribuir al enriquecimiento de este debate, el
presente reporte ofrece una revisin de los antecedentes histricos del
actual rgimen de control internacional de drogas. El desarrollo de
diversos acontecimientos desde el comercio de opio del siglo XIX, hasta
la guerra contra las drogas a finales del siglo XX, demuestran que el
control de drogas debe ser analizado desde diferentes pticas como la
salud, la seguridad, la produccin de medicamentos y los intereses
econmicos involucrados, con el fin de tener un panorama ampliado
sobre los costos y beneficios de una industria, a veces legal y otras veces
ilegal, y el tipo de control que se ha elegido tener sobre sta. El reporte
expone tambin los cambios que han ocurrido en la fiscalizacin de
drogas, resaltando los principales rasgos de los tratados internacionales
creados a travs de negociaciones mulitlateraes. La revisin histrica
revela que las caracterticas actuales del control internacional de drogas
no son inamobiles, sino que son un resultado relativamente reciente de
un proceso de negociacin ajustable y dinmico.

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Presentacin comercial de
la herona desarrollada por
la empresa Bayer

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octubre 2015

INTRODUCCIN
El 19 de abril de 2016 se llevar a cabo la prxima Sesin Especial de la Asamblea General de
las Naciones Unidas (UNGASS 2016, por sus siglas en ingls). La propia realizacin de esta sesin
especial el prximo ao simboliza, por diversos motivos, un cambio en el esquema tradicional del
control internacional de drogas.
Por principio, esta sesin especial o periodo extraordinario de sesiones estaba programada a
realizarse hasta 2019, sin embargo, los gobiernos de Colombia, Guatemala y Mxico propusieron
adelantar su realizacin (propuesta que fue secundada por 95 naciones). Adems, la sesin implica
la discusin de la actual poltica internacional de control de drogas por un mayor nmero de partes
interesadas. Heather Hasse (2015) explica que el foro habitual en Naciones Unidas para este tipo de
discusin es la Comisin de Estupefacientes, la cual est conformada nicamente por 53 pases,
mientras que a la Sesin Especial de la Asamblea General asisten 193 Estados miembros. La sesin
permitir la participacin de la sociedad civil organizada y de diversas agencias internacionales,
tales como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Departamento de Asuntos
Polticos, quienes aportarn elementos distintos a los tradicionales puntos de vista de la Oficina de
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD). El diagrama 1 muestra las temticas a
debatir en las mesas redondas de la sesin especial. Hasse indica las expectativas que considera
realistas para el documento que finalmente emane de esta sesin extraordinaria (p. 60):
!

Reconocer el progreso alcanzado y los

retos pendientes, especialmente en
materia de derechos humanos;
Valorar las nuevas estrategias que a la
fecha estn siendo implementadas en
diferentes regiones del mundo y;
Alentar la exploracin continua de
nuevas estrategias y alternativas sobre el
problema de las drogas en lnea con los
objetivos de salud pblica y derechos
humanos

Diagrama 1. Mesas redondas de UNGASS 2016

Reduccin
de la
demanda

Desarrollo
alternativo

Debate
general sobre
las drogas

Reduccin
de la
oferta

Frente a esta prxima apertura de la

discusin sobre drogas en Naciones Unidas es
Nuevas
Derechos
relevante recordar que, frente a la historia
realidades,
humanos,
retos y
mujeres y
centenaria del control internacional de drogas, el
amenazas
jvenes
periodo de excepcin es el que se ha vivido en
aos recientes, en el cual se restringi el debate de
Fuente: Resolucin 58/8 de la Comisin de Estupefacientes
cuestiones relacionadas con drogas a un nmero de las Naciones Unidas, en preparacin de UNGASS 2016.
reducido de temticas. Una rpida revisin de los
ltimos dos siglos revela que la fiscalizacin de drogas ha incluido una amplia variedad de facetas,
tales como la negociacin multilateral de intereses econmicos y comerciales, el desarrollo
farmacutico e industrial, as como la imposicin unilateral de restricciones a polticas alternativas
ms orientadas hacia la salud pblica.

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1. EL COMERCIO INTERNACIONAL DEL OPIO

1.1 La guerra econmica entre los imperios chino y britnico
El principal antecedente histrico de la fiscalizacin internacional de drogas, identificado por
diversos historiadores1 y reconocido por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (ONUDD, 2007), es el comercio internacional de opio en la China Imperial del siglo XIX
impulsado principalmente por el Imperio Britnico. De entre las muchas significaciones asociadas
al comercio de opio, una de las ms relevantes para el debate actual es que el trafico de drogas
presenta un slido correlato con los vaivenes econmicos propios del comercio internacional. Es
decir, el trfico de drogas es un intercambio comercial en extremo lucrativo capaz de alterar las
balanzas comerciales de las economas involucradas.
A principios del siglo XVIII comerciantes portugueses, holandeses y britnicos introdujeron
el opio a la China Imperial, junto con la prctica de fumarlo como droga recreativa, para usarlo
como producto de intercambio frente artculos de alta demanda europea como la seda y el t.
Desde 1729 China intent prohibir, sin xito, las importaciones y la venta de opio. En 1781 la
Compaa Britnica de las Indias Orientales asumi el control monoplico del opio producido en la
India. Este control de la produccin ejercido por la Compaa, la cual operaba como una
paraestatal de la Corona Britnica, le permiti a Gran Bretaa contrarrestar su dficit comercial con
China y financiar sus guerras en la India y en Amrica. Para hacer ms eficiente el contrabando de
opio a territorio chino, la Compaa de las Indias subast en 1784 sus propiedades en Calcuta y
emiti licencias para que agentes privados lo transportaran a los almacenes britnicos a los
almacenes britnicos en Cantn. De esta manera la Corona Britnica poda negar una participacin
directa en el trfico de opio pero mantena el control de las ganancias. En este sentido, este periodo
histrico tambin puede considerarse como el principal antecedente histrico del narcotrfico.
En 1838 el Emperador Daoguang nombr un Alto Comisionado para combatir frontalmente a
los traficantes. Se estima que las tropas chinas confiscaron y tiraron al mar poco ms de 20 mil
arcones de este producto, accin que desencaden las llamadas guerras del opio. El Imperio
Britnico envi como respuesta una fuerza expedicionaria, la cual derrot a las tropas chinas y
oblig al gobierno central a ceder el territorio de Hong Kong, en donde se abriran cinco puertos al
comercio internacional. Las hostilidades entre ambos imperios se prolongaron durante casi dos
dcadas y culminaron en 1860 con la ocupacin de Beijing por parte de las tropas britnicas. Por
medio del Tratado de Tientsin la Corona Britnica oblig al emperador chino a legalizar por
completo las importaciones y el comercio de opio.
La legalizacin del opio logr el objetivo britnico de invertir su balanza comercial con China:
a la par que aumentaron sus ventas, disminuyeron las reservas chinas de plata y se registr un
empobrecimiento general de la nacin asitica. Para contrarrestar esta situacin, las autoridades
centrales chinas en 1880 permitieron en ciertas provincias el cultivo local de opio. En 1890 se
1 Diversos investigadores coinciden en identificar al comercio de opio como el antecedente ms importante de los

acuerdos internacionales de control y prohibicin de drogas (e.g., McAllister, 2000; Transnational Institute, 2006). Algunos
incluso lo consideran como un referente obligado para el comercio moderno de sustancias legales potencialmente
adictivas, tales como las exportaciones estadounidenses de tabaco a Asia (Chen y Winder, 1990).

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legaliz este cultivo en todo el territorio chino. Esa poltica logr reducir el dficit comercial de
China. A partir de 1880, el aumento de los niveles de produccin interna contribuy a frenar las
importaciones de opio, y, por consiguiente, a reducir la salida de plata (ONUDD, 2007:19).
Durante la dcada posterior a la legalizacin, la produccin china de opio aument
drsticamente, desbancando a las importaciones provenientes de la India britnica y convirtiendo a
la China Imperial en el principal productor del mundo (la grfica 1 muestra las importaciones de
opio a China). La produccin china de opio implic un fuerte revs para la economa del Imperio
britnico, cuyos ingresos ligados a la produccin de esta sustancia disminuyeron de 5 millones de
libras en 1894 a cerca de 3 millones en 1905.
Para los primeros aos del siglo XX, ya con una poltica de cultivo nacional, la China Imperial
comenz a vender opio en regiones cercanas de Asia, algunas de las cuales eran colonias o
protectorados de los imperios europeos. Al parecer, slo era cuestin de tiempo que el mayor
productor de opio del mundo [China] se convirtiera en el mayor exportador de opio del mundo
(ONUDD, 2007:32). Esta nueva posicin le permiti al gobierno chino firmar acuerdos bilaterales
con Alemania, Francia y el Reino Unido, restringiendo las actividades relacionadas con el comercio
de drogas que estos pases llevaban a cabo dentro de su territorio.2

Grfica 1. Entrada de opio a la China Imperial, 1800-1910

(contrabando e importaciones legales).

6,000
5,000
4,000

4,897

4,232

3,000

2,553

2,000
1,000

6,500

1,390
347

200

0
1800

1810

1820

1830

1840

1850

1860

1870

China inicia produccin local de opio

Toma de Beijing

Toneladas mtricas
Inicio de las
guerras del opio

7,000

1880

5,320

3,280

1890

1900

3,000

1910

Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD, 2007:18-20).

2 Existen varios estudios histricos que tratan a profundidad los intereses econmicos y comerciales involucrados en las

guerras del opio, por ejemplo, el libro de John Wong (2002) titulado Deadly Dreams: Opium and the Arrow War (1856-1860)
in China, y el de Julia Lovell (2011) titulado The Opium War: Drugs, Dreams and the Making of Modern China.

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1.2 La naciente industria farmacutica

Al mismo tiempo que el Imperio Britnico sufra prdidas econmicas debidas a la
produccin china de opio, tambin perda la carrera comercial frente a la industria farmacutica
alemana. A principios del siglo XIX el qumico alemn Friedrich Sertrner logr aislar la sustancia
activa del opio, a la cual denomin Morfina. Los laboratorios Merck comercializaron esta
sustancia, la cual fue ampliamente usada como analgsico
en la guerra civil estadounidense y en la guerra francoAnuncio del jarabe infantil de herona
desarrollado por Bayer
prusiana. Para la segunda mitad de ese mismo siglo, la
morfina era considerada como un medicamento de uso
comn, tanto para el alivio de dolores intensos como para
tratar distintas enfermedades respiratorias.
Para finales del siglo XIX se tena ya bien
documentado el potencial adictivo de la morfina, motivo
por el cual la industria farmacutica buscaba un posible
sustituto. En 1898 la empresa de tinturas Bayer sac al
mercado su primer producto medicinal: un derivado de la
morfina bajo el nombre comercial de Herona. La
herona fue presentada como un jarabe contra la tos 10
veces ms efectivo que la codena (otro opiceo) y como
un analgsico ms potente y seguro que la morfina. En
una poca en que la tuberculosis y la neumona eran las
principales causas de muerte en varios pases europeos, la
herona, que permita a los enfermos dormir sin
sobresaltos gracias a sus efectos sedativos y depresivos de
la respiracin, fue recibida como la nueva medicina
milagrosa (Scott, 1998).

Anuncio del tnico medicinal Coca-Cola

donde se remarca su contenido de coca

Slo un ao despus de sacar la herona al mercado,

se estima que Bayer ya produca cerca de una tonelada de
esta sustancia y la venda en 23 distintos pases (Aswith,
13/9/1998). En Estados Unidos la herona tuvo gran
aceptacin debido a una regulacin laxa, donde cada
estado estableca sus propias leyes en materia de
medicinas, y a una demanda en boga de novedosas
medicinas manufacturadas. Se estima que para finales del
siglo XIX existan cerca de 250 mil estadounidenses que
haban desarrollado el hbito de consumir opio, morfina
o cocana (Scott, 1998). El producto emblemtico de
aquella
poca
es
la
Coca-Cola,
originalmente
comercializada como tnico medicinal para dolores de
cabeza, histeria y melancola, cuya receta original inclua
extractos de la hoja de coca (de la planta Erythroxylum coca)
y de nueces de cola (del rbol Cola acuminata).

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2. LA ERA DE LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES

A continuacin se ofrece una sntesis de los tratados internacionales que han moldeado la
poltica internacional de control de drogas (ONUDD, 2007). El cuadro 1 ofrece, para facilitar la
referencia cronolgica, una gua rpida de los tratados que se discuten. En esta sntesis histrica se
intercala un periodo relevante de la historia mexicana, 1938-1940, durante el cual se regul y
descriminaliz el consumo de drogas.
Cuadro 1. Cronologa abreviada del control o fiscalizacin internacional de drogas.

1909

Se rene la Comision del Opio en Shanghai, considerada como la primera conferencia

internacional sobre drogas.

1912

Se aprueba la Convencion Internacional del Opio, considerada como el primer tratado

internacional de control de drogas. Adems del opio, se estableci que la morfina, la
herona y la cocana fueran objeto de fiscalizacin internacional.

1925

La Convencin Internacional sobre el Opio extiende su prohibicin a la cannabis.

1936

La Convencion para Suprimir el Trafico Ilicito de Drogas Nocivas tipifica por vez primera
conductas relacionadas con la produccin y el comercio de drogas como delitos
internacionales.

1961

Se aprueba la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961, la cual enlista todas las
sustancias controladas y crea la Junta Internacional de Fiscalizacion de Estupefacientes.

1971

Se aprueba la Convencin sobre Sustancias Sicotrpicas, la cual somete a fiscalizacin

sustancias tales como anfetaminas, alucingenos, ansiolticos, analgsicos y
antidepresivos.

1988

La Convencin contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas exige

a los Estados tipificar como delitos penales la posesin y la produccin de drogas para
consumo personal.

1998

La Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas promueve un enfoque

de desarrollo alternativo para las zonas de cultivo de drogas, as como medidas de
reduccin de daos para personas que consumen drogas.

2009

Declaracin Poltica y el Plan de Accin sobre la cooperacin internacional para una

estrategia integral y balanceada contra el problema mundial de las drogas.

Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD, 2007:27-132).

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2.1 Control de la produccin y del comercio

En 1906 Estados Unidos inici negociaciones multilaterales para convocar a una conferencia
internacional del opio, orientada primordialmente a prohibir su importacin a China y Filipinas.
Pocos aos antes, en 1898, Estados Unidos haba tomado el control de Filipinas, convirtindose as
en el actor militar de ms reciente ingreso en el entramado poltico de Asia. Segn Ethan
Nadelmann (1990:507), al oponerse Estados Unidos al comercio de drogas, el cual era impulsado
principalmente por los imperios europeos, buscaba atraer el apoyo poltico de China y otros pases
de Asia y Medio Oriente. Adems, dentro del propio territorio estadounidense el comercio de
drogas implicaba una prdida econmica significativa. Por ejemplo, se estima que para 1906
Estados Unidos ya era el mayor mercado de cocana del mundo y que consuma dos tercios de la
produccin mundial legal de esta sustancia, la cual era procesada principalmente por la industria
farmacutica europea (ONUDD, 2007:8,136).
La primera conferencia internacional del opio se llev a cabo en Shanghi en 1909.3 En ella se
acord conformar una comisin internacional a cargo del obispo de Filipinas, Charles Brent, a la
cual se le encomend analizar el comercio y el consumo internacional del opio. Durante la
conferencia Estados Unidos promovi sin xito un rgimen mundial de prohibicin del opio y de
otras drogas como el alcohol, no obstante la mayora de las naciones participantes consideraron que
era imposible eliminar el consumo de drogas y expresaron su preferencia por regular su mercado
mediante impuestos elevados y licencias. Tanto la conferencia como la comisin sentaron las bases
para el primer tratado internacional de control de drogas: la Convencin Internacional del Opio.
En 1912 se celebr en La Haya la Convencin Internacional del Opio 4 . Esta convencin
representa el primer tratado internacional para fiscalizar (i.e., regular y llevar un registro
detallado) el comercio del opio, la morfina, la herona y la cocana. El tratado no prohibi el
comercio de estas sustancias, sino que exigi limitar el nmero de localidades donde se permitiera
exportar e importar estas sustancias, as como expedir licencias, controlar y guardar registros de la
produccin, transporte y compra-venta de las mismas. An as, slo 8 pases ratificaron el tratado
y, para evitar que ste se convirtiera en letra muerta, China, Estados Unidos, Honduras, Noruega y
los Pases Bajos anunciaron que aplicaran lo convenido entre ellos.
Con el paso del tiempo se negociaron otros tratados que fortalecieron los controles de
fiscalizacin y crearon organismos especializados encargados de esta tarea. En estas negociaciones
tambin se acordaba la inclusin o exencin de sustancias a la lista de productos controlados. Por
ejemplo, desde la misma Convencin de 1912 los representantes de Alemania realizaron gestiones
para evitar la fiscalizacin de la codena (un opiceo cuyo uso se mantuvo en la industria
farmacutica). En contraste, en la Convencin de 1925 la delegacin egipcia con apoyo
estadounidense aadi a la lista de sustancias fiscalizables el llamado camo de la India, es decir
la cannabis.

Pases participantes en la primera conferencia internaconal del opio: Alemania, Austria-Hungra, China, Estados
Unidos, Francia, Gran Bretaa, Italia, Japn, Pases Bajos, Persia, Portugal, Rusia y Siam.
4 Pases participantes en la Convencin Internacional del Opio: Alemania, China, Estados Unidos, Francia, Italia, Japn,
Pases Bajos, Persia, Portugal, Reino Unido y sus colonias (incluida la India), Rusia y Siam.

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La historia del comercio de la cannabis presenta similitudes y diferencias con el comercio del
opio. La principal similitud se encuentra en que el Imperio Britnico tambin logr el control
monoplico de la cannabis producida en la India, convirtindose durante algunas dcadas en el
mayor productor de opio y cannabis. La principal diferencia estriba en que el propio Imperio
Britnico promovi la siembra de cannabis en sus colonias (incluidos sus territorios de Amrica del
Norte) y que la produccin se destin principalmente a usos internos con fines industriales y
mdicos. En menor medida, otros imperios europeos tambin producan y comerciaban con
cannabis, de tal manera que, los intereses polticos y econmicos involucrados en su produccin,
comercio y posterior fiscalizacin, fueron significativamente distintos a los del opio.5 De hecho, es
relevante remarcar que la produccin de cannabis durante el siglo XIX y principios del XX tena
como propsito principal su aprovechamiento industrial.
Un ejemplo relevante del uso industrial de la cannabis
hasta ya bastante avanzada la primera mitad del siglo XX lo
constituye la edicin de febrero de 1938 de la revista Popular
Mechanics, la cual incluy un artculo que denominaba a la
cannabis como El nuevo cultivo de los mil millones de
dlares (New Billion-Dollar Crop). El artculo de Popular
Mechanics afirmaba que el hemp o camo, variedad industrial
de la cannabis, era la fibra estndar del mundo debido a su
resistencia y durabilidad; que sus fibras se usaban para
producir ms de 5 mil productos textiles y que el material
remanente despus de separar sus fibras, tipo linaza, contiene
mas de 77% de celulosa, por lo que serva para producir ms
de 25 mil productos, desde dinamita hasta papel celofn.
Tambin sealaba la facilidad de cultivo del hemp, que poda
ser utilizado en la rotacin de cultivos y que, adems, poda
usarse para recuperar suelos erosionados. El motivo principal
del artculo era congratular la invencin de mquinas
desmotadoras de hemp para separar las fibras de las semillas
y la linaza, las cuales permitiran aumentar de manera
significativa la produccin de sus derivados, por lo que se
pronosticaba un boom econmico gracias a esta naciente
industria. Otros medios de la poca tambin predecan este
boom agroindustrial, como la revista Mechanical Engineering,
en su edicin de febrero de 1938, que denominaba al hemp
como la cosecha ms rentable y deseable que puede
cultivarse (Lower, 1938). Sin embargo, este boom econmico
jams ocurri, debido primero a una carga impositiva
demasiado onerosa y, despus a la prohibicin absoluta del
cultivo de todas las variedades de cannabis.

Fragmento del artculo de Popular

Mechanics de 1938 sobre las
ventajas del hemp.

5 Una detallada investigacin histrica sobre el comercio de la cannabis puede leerse en el libro de James Mills

(2005), titulado Cannabis Britannica: Empire, Trade and Prohibition 1800-1928.

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Mientras tanto, en el mbito internacional, la Sociedad de Naciones convoc en 1936 a una

conferencia para discutir iniciativas de la Comisin Internacional de Polica antecedente de la
INTERPOL-. La Convencin de 1936 fue el primer tratado orientado a criminalizar tanto el
narcotrfico como el consumo de drogas, toda vez que obligaba a los estados firmantes a tipificar
como delitos penales, y por ende aplicar penas severas de privacin de la libertad, diversas
actividades relacionadas con la fabricacin, transformacin, preparacin, venta, distribucin,
compra y posesin de drogas. No obstante, slo 13 pases6 la firmaron y ratificaron. En general,
hasta terminar la Segunda Guerra Mundial la fiscalizacin internacional de algunos tipos de drogas
fue un asunto de inters limitado para un nmero reducido de pases y, como se puede apreciar en
el caso estadounidense, incluso se mantenan posturas incongruentes en los mbitos nacionales e
internacionales. An as, esta Convencin simboliza un cambio significativo en el rgimen
internacional de control de drogas. A pesar de sus mnimos efectos, la Convencin de 1936 sobre
el Trfico represent un punto de quiebre: todos los tratados anteriores versaron principalmente
sobre la regulacin de las actividades legtimas relacionadas con las drogas, mientras que la
Convencin de 1936 convirti estas actividades en crmenes internacionales sujetos a sanciones
penales. (Sinha, 2001:15).

2.2 Despenalizacin del consumo de drogas en Mxico

Mxico adopt un marco prohibicionista y de criminalizacin de los consumidores mucho
antes que otros pases. Slo un ao despus de la Convencin de 1925, se regularon en Mxico los
usos mdicos de diversas drogas y se declar ilegal su produccin e importacin sin los permisos
correspondientes. En 1931 el gobierno de Pascual Ortiz Rubio modific el Cdigo Penal Federal
para tipificar como un delito penal, es decir criminalizar, la posesin, venta y consumo de
estupefacientes. Ese mismo ao entr en vigor el Reglamento Federal de Toxicomana, con el cual
se completaba un marco regulatorio que castigaba penalmente a los consumidores de drogas o
toxicmanos. Segn Froyln Enciso (2010), este reglamento fue producto de negociaciones bilaterales
con Estados Unidos pero tambin respondi a la necesidad nacional de controlar el alcoholismo en
el campo mexicano. Esto porque, desde la poca de la Revolucin Mexicana, se impulsaban
acciones orientadas a romper con prcticas de subyugacin de los trabajadores mediante el uso de
drogas, tales como el pago a los peones con alcohol practicado en algunas haciendas.
No obstante, dentro de la historia del prohibicionismo mexicano se tiene registro de un
importante periodo de excepcin. Despus de la Convencin de 1936, donde se criminaliz por
primera vez el consumo de drogas a nivel internacional, Mxico intent operar un cambio un
cambio radical en su poltica interna de atencin al problema de drogas. En los ltimos aos de la
administracin de Lzaro Crdenas, el psiquiatra Leopoldo Salazar Viniegra fue nombrado
director del Departamento de Salubridad Pblica, oficina que en esos aos encabezaba la lucha
contra el narcotrfico. Salazar era un renombrado mdico de la poca y haba dirigido estudios
sobre los efectos de distintas drogas, especialmente de la cannabis (e.g., Salazar, 1938). Durante 1938
y 1939 Salazar trabaj en varias reformas legales destinadas a regularizar, bajo la rectora del
Estado, la produccin, la venta y el consumo de drogas.
6

Blgica, Brasil, Canad, China, Colombia, Egipto, Francia, Grecia, Guatemala, Hait, India, Rumania y Turqua.

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La lnea de trabajo impulsada por Salazar culmin con un nuevo Reglamento de Toxicomana
en 1940, donde se estableca que las adicciones deberan ser entendidas como una enfermedad a ser
tratada y curada, y no tanto como un acto criminal que deba ser castigado penalmente. Sobre el
trfico de drogas, la nueva regulacin sealaba que: el nico resultado obtenido con la aplicacin
del referido reglamento [prohibicionista] de 1931 ha sido el encarecimiento excesivo de las drogas y
hacer que por esa circunstancia obtengan grandes provechos los narcotraficantes (Consideraciones,
Reglamento de Toxicomana de 1940, citado por Enciso, 2010:71). La entrada en vigor del nuevo
reglamento implic la regulacin de cultivos de opio y cannabis, as como la apretura de
dispensarios clnicos donde se distribuan dosis diarias controladas a las personas que las
requisaran bajo receta mdica.
El gobierno mexicano incluso defendi y promovi su cambio poltico ante la Liga de las
Naciones. En la 24 Reunin del Comit Asesor sobre el Trfico del Opio y Otras Sustancias
Peligrosas, celebrada en Ginebra en 1939, el representante de Mxico ley un texto preparado por el
Salazar Viniegra. En el comunicado se afirm que las nuevas regulaciones mexicanas no
significaban un relajamiento de la lucha internacional contra el narcotrfico, al contrario, se
buscaba disminuir el control de los traficantes sobre los adictos, con la subsecuente reduccin de
sus ingresos. Tambin se afirm que el trfico entre Mxico y Estados Unidos continuara siendo
combatido con toda la energa y eficacia de la fuerza policiaca. Sin embargo, el anuncio de estas
medidas fue duramente rechazado por la delegacin estadounidense encabezada por Harry
Anslinger, director del Bur Federal de Narcticos de ese pas (Astorga, 2015:297-298).
De hecho, el gobierno estadounidense aplic una fuerte presin sobre el gobierno mexicano
para echar abajo este viraje regulatorio. La presin estadounidense incluy una campaa de
refutaciones internacionales promovida y coordinada por Anslinger. 7 Al entrar en vigor el
reglamento de 1940, el gobierno estadounidense suspendi el comercio medicinal con Mxico, lo
que represent un embargo efectivo de opio y de los medicamentos que de ste derivan
(principalmente analgsicos). El embargo propici una escasez inmediata de varios medicamentos,
por lo que el gobierno mexicano se vio obligado a entablar conversaciones diplomticas. Astorga
narra algunas de las comunicaciones entre funcionarios de ambos pases, en las cuales el gobierno
mexicano ofreci garantas de colaboracin en la lucha contra el narcotrfico, intentando convencer
al gobierno estadounidense de levantar el embargo:
Los traficantes no dejaran de ser perseguidos, pues para los cdigos penal y sanitario eran
delincuentes altamente nocivos para la sociedad y la salud pblica. Con base en la
Convencin Internacional del Opio y los acuerdos de cooperacin con pases vecinos, la
persecucin del trfico internacional se intensificara. Los dispensarios no tenan como fin
satisfacer las necesidades de drogas de los toxicmanos, sino imponerles un riguroso
tratamiento mdico, psicolgico y sociolgico, de tal manera que pudieran regenerarse e
incorporarse a la sociedad [] El DS [Departamento de Salud] establecera las normas para el
tratamiento de toxicmanos que fuera solicitado por mdicos particulares. Los boticarios y
farmacuticos no podran vender drogas enervantes en dosis mayores a las teraputicas sin
utilizar recetarios especiales autorizados por el DS. Los mdicos particulares que solicitaran

7 Los historiadores Luis Astorga (2015) y Froyln Enciso (2010) estudiaron los Archivos Nacionales de Estados Unidos y
documentaron a detalle la presin ejercida desde 1938 por el gobierno estadounidense.

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autorizacin del DS para prescribir las drogas a toxicmanos tendran que se aplicadas por
ellos mismos y con fines teraputicos. (Astorga, 2015:37).

A pesar de estas garantas, el gobierno estadounidense fue enftico en negarse a levantar el

embargo hasta la suspensin definitiva del nuevo marco regulatorio. Como consecuencia de la
presin estadounidense, el Reglamento de 1940 fue derogado a los pocos meses de haber entrado
en vigor y la nueva orientacin poltica para enfrentar el problema de las drogas fue abandonada
por completo. Astorga describe brevemente la situacin resultante de este embargo:
Mxico necesitaba el visto bueno de ese funcionario [Harry Anslinger] para la importacin de
drogas clasificadas como narcticas. Se tenan que cumplir tres requisitos: escasez y demanda
de esos frmacos para usos mdicos legales, que los frmacos se destinaran exclusivamente
para usos mdicos y que los narcticos no se reexportaran desde Mxico. A causa de la guerra,
las drogas para uso mdico que Mxico importaba de Gran Bretaa, Francia, Suiza y Holanda
pasaban de manera obligada por Estados Unidos. Mxico pagaba 5 000 pesos por kilo de
morfina importada de Holanda. Productor de la materia prima de los opiceos y de cannabis,
Mxico no estaba autorizado legalmente por la Liga de las Naciones para producir sus propios
medicamentos derivados de las plantas que se cultivaban en el pas. (Astorga, 2015:312).

2.3 Consolidacin del control internacional

En 1953 algunos pases impulsaron el llamado Protocolo del Opio, con el cual se buscaba
establecer que nicamente siete pases estuvieran autorizados a producir opio para la exportacin
(Bulgaria, Grecia, India, Irn, Turqua, Unin de Repblicas Socialistas Soviticas y Yugoslavia). Se
pretenda, adems, crear un organismo internacional con las facultades exclusivas de establecer los
limites territoriales de los cultivos, expedir licencias, comprar y administrar todas las cosechas y, en
general, controlar por completo el comercio internacional del opio. No obstante, esta iniciativa no
prosper en un mbito internacional, principalmente debido a la oposicin de otros pases
productores.
En 1961 se aprob la Convencin nica sobre Estupefacientes, la cual sustituy los tratados
anteriores y sent las bases para el actual rgimen de control internacional. Por ejemplo, bajo este
nuevo tratado se cre la actual Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes. Entre otros
motivos, la Convencin nica logr la adhesin de mltiples pases porque se abandon la idea de
limitar a siete el nmero de pases productores de opio (como lo haba intentado el Protocolo de
1953). Acorde con la poltica internacional de aquellos aos, esta negociacin tuvo como
contrapesos a las dos superpotencias de la poca: La Unin Sovitica, en particular, ejerci presin
a favor de los derechos de varios pases en desarrollo para que se les diese la oportunidad de
participar en este lucrativo negocio (UNODC, 2007:84).
Cabe sealar que la Convencin nica no prohibi totalmente la produccin de opio, coca y
cannabis, sino que oblig a los pases firmantes a crear organismos nacionales encargados de
fiscalizar esta produccin. Adems, limitar cultivos y expedir licencias, estos organismos tendran
las facultades exclusivas de importacin y exportacin, es decir, tendran el control monoplico
nacional del comercio de estos cultivos. La Convencin nica no contiene una prohibicin de

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carcter general sobre la produccin de drogas [] si bien establece claros requisitos en el sentido
de que la produccin de cualquier sustancia nicamente puede llevarse a cabo en determinadas
condiciones y slo con fines mdicos o cientficos (UNODD, 2007:86). An ms, esta Convencin
tampoco exigi a los gobiernos castigar la posesin de drogas como delito grave, sino que les
permiti optar por imponer sanciones administrativas, tales como multas o amonestaciones. No
obstante, el marco regulatorio mexicano s prohiba desde muchos aos antes el cultivo de estas
plantas y la produccin que drogas que de ellas se derivan.
A finales de la dcada de 1960 una coalicin multinacional, conformada por pases en vas de
desarrollo y del bloque sovitico, impuls la fiscalizacin de las drogas sintticas. Esto como
respuesta a la promocin y comercializacin agresiva que realizaban diversas industrias
farmacuticas, con sede en diversos pases desarrollados, hacia pases de Amrica Latina, frica y
Asia. El Convenio sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971 someti a fiscalizacin internacional
distintos estimulantes tales como anfetaminas, alucingenos, ansiolticos, analgsicos y
antidepresivos. Vale la pena sealar que, a la conferencia de 1971, adems de los representantes de
los Estados miembros, tambin asistieron representantes de empresas farmacuticas para entablar
las negociaciones de los acuerdos internacionales (UNODD, 2007:93).
La fiscalizacin de las drogas sintticas, desde el Convenio de 1971, se basa en arreglos de
listas organizadas conforme los dos siguientes criterios: el valor teraputico potencial de una
sustancia y los posibles riesgos derivados de su consumo. Para incluir una sustancia en las listas de
frmacos sujetos a control internacional, se consideran los riesgos de que sta produzca un estado
de dependencia, su capacidad de estimular o deprimir el sistema nervioso central, y la posibilidad
de que sta constituya un problema sanitario y social. Dependiendo de los riesgos asociados a una
sustancia, se decide su inclusin en una lista especfica, en la cual se asigna el grado de fiscalizacin
internacional a la cual estar sujeta. Esto marca una diferencia importante con algunas drogas de
origen vegetal, particularmente con la cannabis, toda vez que estn sujetas a un grado mximo de
prohibicin y fiscalizacin sin ponderar su valor teraputico potencial (otras drogas de origen
vegetal como la codena y dionina, ambas derivadas del opio, estn sujetas a medidas menos
estrictas).

2.4 Inicio de la guerra contra las drogas

Desde su campaa por la presidencia de Estados Unidos en 1968, Richard Nixon afirm que
el principal problema de ese pas eran el consumo de drogas. Ya como presidente, Nixon declar el
inicio de la guerra contra las drogas (War on Drugs) y orden en 1969 la Operacin Intercepcin,
la cual consisti en cerrar los puentes fronterizos con Mxico y revisar todos los automviles que
pretendieran cruzarlos en busca de cargamentos de cannabis. Guillermo Valds (2013) explica que
esta operacin gener caos no slo en los puentes, sino tambin en la economa de toda la regin
fronteriza, lo cual era su objetivo principal pues haba sido pensada como medida de presin para
que el gobierno mexicano mostrara mayor compromiso en su lucha contra las drogas. Nixon
declar que su iniciativa haba sido victoriosa, toda vez que el gobierno mexicano se comprometi
a destruir plantos y acept que agentes estadounidenses realizaran nuevas operaciones dentro del
territorio nacional.

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El resultado directo de la Operacin

Intercepcin, segn explica Valds, fue su
conversin en la Operacin Cooperacin, la cual
consistira principalmente en atacar las drogas
en sus lugares de origen, erradicando los
cultivos de amapola y marihuana. Esta
operacin incluy el envo de recursos de
Estados Unidos a Mxico, tales como
armamento, helicpteros, capacitacin de
agentes, herbicidas y defoliantes. En 1973 Nixon
estableci la Administracin para el Control de
Drogas (DEA por sus siglas en ingls, Drug
Enforcement Administration), la cual perfeccionara y coordinara este tipo de operaciones.
El establecimiento de la DEA marca el
inicio de una poltica estadounidense orientada
al combate internacional del narcotrfico,
utilizando recursos policiacos, militares y de
servicios de inteligencia en distintos pases. El
cuadro 2 muestra una breve cronologa de estas
operaciones impulsadas por Estados Unidos.
Aunque han ocurrido altibajos en el nfasis
estadounidense por impulsar la guerra contra
las drogas, las lneas generales de esta poltica
internacional se han mantenido ms o menos
invariantes.

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Cuadro 2. Operaciones e iniciativas de la guerra

contra las drogas, segn ao de inicio.

1969

1977

1978

1986

1989

2000

2008

Operacin Intercepcin en la frontera

Mxico-Estados Unidos.
Operacin Cooperacin en Mxico.
Operacin Cndor en Mxico.

Operacin Fulminante en Colombia.

Operacin Blast Furnace en Bolivia.

Iniciativa Andina en Colombia, Per y

Bolivia.

El Plan Colombia.
La Iniciativa Mrida en Mxico.
La Iniciativa Regional de Seguridad para
Amrica Central.

Fuentes: Valds (2013); Astorga (2015).

Aunque la llamada guerra contra las drogas impulsada por Estados Unidos ha sido
ampliamente documentada desde los aos setenta, an se debaten pblicamente sus logros y sus
consecuencias. Tanto en Estados Unidos como en Latinoamrica se desarrolla actualmente una
vigorosa discusin sobre la pertinencia, o no, de continuar con esta poltica multilateral.
Particularmente en Mxico el debate sobre la necesidad de continuar, o suspender, el combate
frontal a las drogas es reciente. Entre diversos sectores polticos y de la sociedad mexicana en
general, puede considerarse que este debate apenas comienza. Por este motivo, en el presente
reporte no se incluye este debate como un antecedente histrico.
En el contexto ms amplio de las Naciones Unidas, fue hasta la Convencin de 1988 que se
criminalizaron internacionalmente las actividades relacionadas con el consumo de drogas. En los
tratados anteriores, se exigi que algunas de estas actividades fueran consideradas como delitos
punibles, es decir, que quien las realizara fuera acreedor a algn tipo de castigo pero no
necesariamente del tipo penal, sino que las sanciones podran ser administrativas e incluso
amonestaciones. En la Convencin de 1988 se oblig a los pases firmantes a tipificar como delito
penal tanto la posesin como la adquisicin y el cultivo de estupefacientes o sustancias sicotrpicas
para consumo personal. Adems se exigi que los pases en donde se produjeran drogas de origen
natural erradicaran los cultivos. En este sentido, la criminalizacin de la posesin y produccin con
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fines de auto-consumo, as como la erradicacin de cultivos, son acuerdos internacionales

relativamente recientes. Por otra parte, es relevante notar que esta Convencin no estableci
exigencias u obligaciones en materia de reduccin de la demanda (medidas para prevenir y
disminuir el consumo), nicamente se incluyeron algunas recomendaciones al respecto.
En la Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1998 (UNGASS 1998,
por sus siglas en ingls), se estableci un Plan de Accin que, entre otras medidas, inclua la
promocin del desarrollo alternativo a la par de la erradicacin de los cultivos ilcitos. Esto es, se
acord internacionalmente impulsar opciones legales de desarrollo social y econmico para las
comunidades agrcolas en donde se detecten los cultivos de drogas. Adems, se emiti una
Declaracin Poltica con principios rectores para implementar estrategias de reduccin de la
demanda de drogas, incluyendo medidas para disminuir las consecuencias negativas del consumo
(medidas de reduccin de daos). Tanto el enfoque de desarrollo alternativo como la aceptacin de
medidas de reduccin de daos constituyen cambios significativos a la estrategia de prohibicin y
combate frontal a la produccin y al consumo de drogas. No obstante, cabe sealar que, a
diferencia de lo que ocurre con las Convenciones, no existen mecanismos internacionales de
evaluacin para los acuerdos alcanzados en la Sesin Especial, slo se pide la entrega de
autoevaluaciones realizadas por los Estados miembros.
En 2009 se llev a cabo el 52 perodo de sesiones de la Comisin de Estupefacientes, durante
el cual se aprob una nueva Declaracin Poltica y un nuevo Plan de Accin sobre cooperacin
internacional a favor de una estrategia integral y equilibrada para contrarrestar el problema
mundial de drogas. En estos documentos resalta la inclusin de dos temticas ya tradicionales en
otros mbitos internacionales pero que son novedosos en la discusin poltica del combate a las
drogas: los derechos humanos y la generacin de informacin confiable.
En la Declaracin y Plan de Accin de 2009 se incluye el tema de derechos humanos en
cuestiones de reduccin tanto de la oferta como de la demanda de drogas. En el contexto de la
oferta, se enfatiza la importancia de los derechos en la discusin de estrategias sostenibles de
control de los cultivos, incluyendo el desarrollo alternativo, la erradicacin de cultivos y las
medidas de aplicacin de la ley. En el contexto de la demanda se seala que las actividades
tendientes a reducir el consumo de drogas deben respetar los derechos humanos, la dignidad y las
libertades fundamentales inherentes a todas las personas. Aunque este tipo de declaraciones y
sealamientos parecieran tener un impacto limitado, si no es que slo discursivo, en la prctica
fungen como elementos de presin para que los informes de los Estados miembros, referentes a sus
esfuerzos de combate a las drogas, tambin rindan cuentas de sus avances y retrocesos en materia
de derechos humanos.
En cuanto a la generacin de informacin confiable, la nueva Declaracin Poltica enfatiza la
necesidad de disponer de indicadores e instrumentos para la reunin y el anlisis de datos
precisos, fiables y comparables sobre todos los aspectos pertinentes del problema mundial de
drogas (prrafo 15). Tambin remarca la necesidad de que los esfuerzos de combate a las drogas
estn basados en informacin cientfica. El Plan de Accin subraya particularmente la necesidad de
mejorar la generacin de informacin relacionada con el consumo de drogas y de las polticas
destinadas a reducirlo:

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[] la falta de informacin disponible, en particular, sobre la naturaleza y el alcance

rpidamente cambiantes del consumo de drogas, y la falta de vigilancia y evaluacin
sistemticas por los gobiernos del alcance y la calidad de los planes de reduccin de la
demanda son cuestiones que suscitan gran preocupacin. Es necesario fortalecer la
cooperacin internacional y el apoyo en esa esfera, entre otras cosas, el apoyo para mejorar y
coordinar la reunin de informacin, la vigilancia y la evaluacin de los programas de
reduccin de la demanda a fin de documentar a los servicios y polticas en esa esfera (Plan de
Accin de 2009, prrafo 19).

Por ltimo, cabe mencionar que en 2014 se llev a cabo una revisin intermedia de la
Declaracin Poltica, la cual deriv en una Declaracin Ministerial Conjunta de los Estados
miembros. Esta revisin da cuenta de los logros alcanzados en el combate a las drogas pero
tambin de los retos existentes y de las nuevas prioridades de accin. Entre estos ltimos, resaltan
algunos puntos relacionados con aspectos polmicos de la historia del control internacional de
drogas, recordndonos la importancia de examinar el pasado buscando enriquecer las discusiones
actuales. Por ejemplo el prrafo 25 de los retos generales y el prrafo 13 de los retos en cuestiones
de demanda:
[Nosotros los Ministros] Expresamos la necesidad de que se comprendan mejor los factores
sociales y econmicos que alimentan el problema mundial de las drogas; (prrafo 26,
Dificultades generales).
[Nosotros los Ministros] Observamos con preocupacin que la disponibilidad de drogas
sometidas a fiscalizacin internacional para fines mdicos y cientficos, particularmente para
el alivio del dolor y cuidados paliativos, sigue siendo escasa o inexistente en muchos pases
del mundo, y resaltamos la necesidad de que los Estados Miembros, la Comisin de
Estupefacientes y la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes, en cooperacin
con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y la Organizacin Mundial
de la Salud, segn proceda, hagan frente a esa situacin promoviendo medidas para
garantizar su disponibilidad y accesibilidad para fines mdicos y cientficos, de conformidad
con la legislacin nacional, previniendo al mismo tiempo su desviacin, uso indebido y
trfico, a fin de cumplir los objetivos de los tres tratados de fiscalizacin internacional de
drogas; (prrafo 13, Reduccin de la demanda).

REFLEXIONES FINALES
La apertura del debate que se espera para la prxima UNGASS 2016 es, por supuesto,
deseable y positiva. Mientras mayor apertura exista en el anlisis de los logros y retos del control
de drogas, se tendr una mayor probabilidad de enriquecer la toma de decisiones. Que se hayan
acordado mesas especficas para debatir cmo fortalecer las opciones de desarrollo alternativo y los
derechos humanos puede calificarse, desde ahora, como un avance importante.
An as, tambin es probable que el debate no logre abarcar aspectos importantes de la
produccin, trfico y regulacin de las drogas. La revisin de los antecedentes histricos del actual
rgimen internacional muestra la variedad y complejidad de las facetas que este tema presenta.

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Especialmente, en la historia de este rgimen internacional llama la atencin la frecuente aparicin

de pugnas entre intereses polticos y econmicos alejados de otros aspectos que comnmente se
suponen fundamentales en esta temtica, tales como la salud y la seguridad pblica. Por este
motivo es relevante reiterar que la propia Declaracin Conjunta de 2014 ya advierte que, en el
debate internacional sobre el control de drogas, existen algunas temticas adicionales sobre las
cuales debe impulsarse mayor anlisis y una discusin mejor informada. Los dos prrafos citados
de esta Declaracin, al final de la seccin anterior, se refieren precisamente a dos temticas que se
revelaron torales durante la revisin de los antecedentes histricos:
!

Es necesario fomentar estudios con mayor detalle y profundidad sobre los intereses econmicos
relacionados con la produccin, el trfico y el propio control internacional de las drogas. En
particular, actualmente se tiene con muy poca informacin sobre la variedad y magnitud de los
flujos econmicos relacionados con estas actividades.

Las discusiones comunes sobre el control de drogas generalmente se circunscriben a las

sustancias consideradas ilegales, cuya produccin est tajantemente prohibida por los tratados
internacionales, sin embargo, es importante recordar que existen diferentes grados de control y
fiscalizacin sobre muy diversas sustancias. La nocin de droga abarca una gran variedad de
sustancias, muchas de ellas con diferentes tipos de usos medicinales e industriales, de tal manera
que es relevante examinar y discutir los diferentes esquemas y grados de control que se aplican
sobre todas las sustancias que engloba esta nocin.

Por supuesto que, stas y otras temticas de la Declaracin Conjunta de 2014 deben
considerarse como propuestas adicionales a las aristas del debate internacional planteadas en
UNGASS 1998 y en la Declaracin Poltica de 2009. En este sentido, tambin es fundamental
impulsar estudios de mayor profundidad sobre la situacin de los derechos humanos en relacin
con el combate frontal al narcotrfico, as como sobre las mejores estrategias de desarrollo
alternativo y de reduccin de la demanda, entre otros temas.

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favor de una estrategia integral y equilibrada
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TEMAS ESTRATGICOS es un reporte quincenal de investigacin sobre

temas relevantes para el Senado de la Repblica, elaborado por la Direccin
General de Investigacin Estratgica del Instituto Belisario Domnguez.
Temas estratgicos No. 27
rea de Derechos Humanos, Seguridad y Justicia
Elaboracin:
Carlos Alberto Galindo Lpez
Colaboracin:
Susana Ramrez Hernndez
Nmeros anteriores de Temas Estratgicos:
www.senado.gob.mx/ibd/content/productos.php

SENADO DE LA REPBLICA
INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ
C omit D irectivo
Sen. Miguel Barbosa Huerta
Presidente

Gerardo Esquivel Hernndez

Coordinacin Ejecutiva de Investigacin

Sen. Roberto Albores Gleason

Secretario

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Direccin General
de Investigacin Estratgica

Sen. Daniel vila Ruiz

Secretario
Sen. Benjamn Robles Montoya
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El Instituto Belisario Domnguez (IBD) es un rgano especializado en investigaciones legislativas

aplicadas. Contribuye a profesionalizar el quehacer legislativo y a que la ciudadana disponga de
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