1. Introduccin
Una pretendida poltica similar esconde condiciones de partida e impactos muy
diferentes. Ej: el mismo porcentaje de recorte tiene un impacto muy diferente en Irlanda
y en Espaa, ha sido ms riguroso en Espaa. El estudio comparativo de las
administraciones pblicas es an muy escaso en la lengua espaola. Este tema se divide
en tres partes: 1) tradicin existente de estudios comparados, los problemas
conceptuales y metodolgicos y las razones para comparar; 2) principales temas de
estudio; 3) se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas tradiciones.
1.1. La tradicin del estudio comparativo de la administracin pblica
La administracin pblica es tan antigua como la civilizacin. Sin embargo, el
estudio sistemtico de los sistemas administrativos es un fenmeno ms reciente,
despus de la IIGM en EEUU. Una serie de factores contribuyeron: la ocupacin en la
posguerra de varios pases por EEUU y otras grandes potencias, ampliacin de la
disciplina de la Ciencia de la Administracin, experiencia durante la guerra de
acadmicos y profesionales en le extranjero, misiones de asistencia tcnica en el
exterior, aumento de financiacin de la investigacin comparativa de la administracin
pblica. Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en los estudios, pero
pasaron a ser ms importantes el dinero, la ideologa y la poltica. Los contenidos se
centraban principalmente en la relacin entre la poltica y la burocracia. Se puede decir
que la aparicin de los estudios de sistemas administrativos comparados coincide con el
proceso de descolonizacin y la expansin de los nuevos Estados-nacin en la posguerra
mundial. En el contexto de la crisis econmica de los 70, marcadas por la revolucin
neoliberal, se centra en estudiar comparativamente el tamao del sector pblico y su
crecimiento. Esto produce dos lneas: la explicacin del crecimiento del sector pblico
que llevaron a la modificacin del modelo burocrtico tradicional; y la medicin del
tamao del gobierno y su administracin que llevaron a estudiar la privatizacin y la
desregulacin de los 80. La disciplina ha sido criticada, la falta de las comparaciones
reales y sistemticas y la falta de una teora general y de conceptos nicos, enfoque que
ha sido considerado predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en estudios
de un solo pas.
1.2. Problemas conceptuales y metodolgicos de la comparacin de las
administraciones
Problemas conceptuales y metodolgicos sobre la naturaleza de su objeto y
relativos a la disposicin adecuada de datos empricos. Falta de tiempo, dinero y apoyo
institucional. Complejidad de las propias administraciones pblicas para reducir esta
complejidad mediante tipologas. Varios ejemplos tpicos de esta dificultad se plasman
en la identificacin de empleados pblicos, en las estructuras administrativas bsicas, o
en la gran variedad de estructuras de gobierno local. Los sistemas administrativos no
pueden ser fcilmente caracterizados de una manera global, dado que a su vez contiene
varios subsistemas diferenciados. Otros problemas metodolgicos son algunos retos
para la definicin operativa que dificultan la medicin de las variables dependientes y,
por tanto, la comparacin entre pases y en el tiempo. (Ej: Ombudsman sueco y defensor
del pueblo espaol). La escasez de datos empricos y la limitada disponibilidad de
informacin constituyen un problema aadido.
El comportamiento administrativo
Diversidad de acciones e interacciones, comportamiento hacia los ciudadanos,
transformacin de las decisiones en servicios pblicos, interacciones entre superiores y
subordinados y adopcin de decisiones. No existe una conceptualizacin general, pero
en la mayora de estas teoras se da una evaluacin negativa sobre el comportamiento de
los burcratas. Tambin existen estudios con una visin ms positiva, como factores que
inciden en la motivacin del empleado o que den cabida a la voz de los usuarios. El
comportamiento administrativo presenta an dificultades mayores que las otras dos
variables de la dinmica administrativa. El anlisis comparativo del comportamiento
burocrtico no slo ayuda a explicar cmo funciona realmente la administracin, sino
tambin qu prcticas funcionan mejor, cmo y bajo qu condiciones.
2.2. Las relaciones poltico-administrativas: politizacin e influencia de la
burocracia
Los distintos grados de burocratizacin de la poltica o politizacin de la
burocracia pueden afectar el funcionamiento y los resultados del diseo institucional.
Disyuntiva entre la neutralidad requerida a los funcionarios por los ciudadanos y la
sensibilidad poltica demandada por los polticos electos. En algunos casos, se ha
utilizado la construccin de tipos ideales para identificar empricamente y clasificar las
interacciones entre los polticos y los burcratas. La influencia de la burocracia en la
adopcin de las polticas pblicas es una de las cuestiones clsicas de la administracin
pblica comparada.
2.3. Las relaciones entre la administracin pblica y la sociedad civil
Campo de creciente inters. Influida por conceptos como el de gobernanza,
confianza pblica, transparencia, rendicin de cuentas, gobierno abierto La relacin
entre la administracin pblica y la sociedad civil. Instrumentos legales, comunicativos,
basados en las instituciones En cuanto a la direccin de los contactos, puede estar
basada en el intento por parte de la administracin de obtener informacin y de asegurar
una ejecucin correcta o puede venir de abajo arriba desde los ciudadanos que desean
participar en la administracin. Las interacciones son diferentes si las administraciones
conciben a los individuos como clientes o como ciudadanos activos.
2.4. Autogobierno local, descentralizacin de los servicios pblicos y poltica
multinivel
Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones
locales. Se ha distinguido entre el modelo separado y el dual (ejecuta slo sus propias
tareas o tambin las delegadas por otros niveles de gobierno). Sistemas mixtos o
modelos integrados de administracin (gestin cooperativa). Otros criterios pueden
ser proporcin del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones o en
trminos de la tasa de empleo local. Tambin estatus constitucional de los gobiernos
locales, grado de autonoma (Ej: tributos), relaciones intergubernamentales, acceso de
los actores locales a niveles polticos superiores (Ej: acumulacin de cargos). Influencia
de los gobiernos locales en el sistema nacional.
2.5. Las reformas administrativas en distintos niveles de gobierno
La investigacin comparativa alrededor de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
desde finales de los 80. Estudios de difusin de NGP, ejecucin de reformas, efectos de
reformas tanto en su capacidad de coordinacin, sistemas de prestacin de servicios,
como en sus sistemas democrticos. Otros trabajos sobre razones de herencia cultural o
El sistema electoral
2.4. Caractersticas
Si se quiere alta representatividad del parlamento: representacin proporcional.
Si se quiere que quien gane la mayora forme gobierno estable de un solo partido:
sistema mayoritario. Hay que elegir: representatividad o gobierno responsable. Los
sistemas con distrito de un solo miembro tienden a producir un pequeo nmero de
partidos y gobierno de nico partido, pero parlamentos poco representativos. Los
sistemas electorales con grandes distritos plurinominales tienen parlamentos muy
representativos, sistemas de partidos muy fragmentados y gobiernos multipartidistas.
Los sistemas con pequeos distritos plurinominales (como Espaa) tienen parlamentos
muy representativos y un nmero moderado de partidos.
La representacin
proporcional de baja magnitud es el mejor equilibro.
Se puede predecir la facilidad que tiene la Administracin pblica para poder
reformarse. Los sistemas electorales mayoritarios tienen tendencia a facilitar las
polticas de reforma. En los sistemas acostumbrados a la formacin de la coalicin de
gobierno, impacto en procesos decisorios y puestos de relevancia. Por una parte, el
proceso decisorio est marcado por el pacto de coalicin. Es muy probable que exista
una alta intensidad de negociaciones entre los miembros del gobierno y entre el
gobierno y el parlamento. En cuanto al reparto de los altos puestos, se tiende a generar
una dinmica de silo dentro del poder ejecutivo. La tendencia centrpeta es favorecida
por los gobiernos de coalicin y va a depender mucho de cmo se configure
constitucionalmente el proceso decisorio en el poder ejecutivo. Por ejemplo, en Suecia
la responsabilidad del gobierno es colectiva y no individual, mientras que en Alemania,
el principio constitucional de autonoma ministerial se contrapone al principio de
dominacin del canciller.
3.
Alcance
Amplio
Influencia
Grande
Estilo
Negociacin
Clientela
Estrecho
Moderada
Simbiosis
Parentela
Estrecho
Moderada
Parentesco
Ilegtima
Variable
Ninguna /
Grande
Confrontacin
Impacto
Redistribucin /
Autorreglamentaci
n
Autorreglamentaci
n / Distribucin
Reglamentacin /
Distribucin
Ninguno /
Redistribucin
10
4.
Relaciones ilegales: indicativas de algn fallo del sistema. Puede tratarse aqu de
grupos de presin anmicos.
Participacin ciudadana y opinin pblica
Una corriente arguye que las autoridades electas son fideicomisarios de los
ciudadanos en vez de sus delegados y que las normas democrticas se satisfacen si esas
autoridades han sido elegidas y rinden cuentas ante la ciudadana, incluso si actan
contra los deseos del pblico. Aqu encontramos a Burke, Schumpeter, Sartori Otros
como Robert Dahl sostienen que debe haber una receptividad sustancial del gobierno
ante una opinin pblica deliberativa. Se analiza el papel que desempean los
ciudadanos ms all del voto.
4.1. Participacin
Existen problemas estructurales. Uno tpico es el del propio deseo real de
participacin entre los ciudadanos, que no sera necesariamente mayor en estos mtodos
que en los de la democracia representativa. La movilizacin slo se desencadena por
inters directo, tardamente en el proceso de decisin, cuando las posibilidades de
influencia son limitadas. La implicacin ciudadana no se puede decretar. A falta de
una poltica seria de accin afirmativa y de estmulo, todos los mtodos adolecern de la
llamada selectividad social o movilizacin selectiva, y la inevitable monopolizacin del
espacio por slo una parte de los ciudadanos suficientemente organizada. Las causas
principales del abandono de la actividad participativa es el coste en tiempo. La
lentificacin y el incremento de su coste es un lamento comn entre los responsables
que esgrimen que la eficacia y la eficiencia tambin son demandas.
4.2. Medios y opinin pblica
Las encuestas de opinin contribuyen a la elaboracin de las polticas pblicas,
pero los gobernantes pueden manipular esas opiniones con tcnicas persuasivas de
mercadotecnia poltica. La opinin influye sobre las polticas y esa relacin se ve
amenazada por el poder de las organizaciones de inters, los movimientos sociales, los
partidos polticos y las lites econmicas. La opinin pblica influye sobre las polticas
pblicas la mayor parte del tiempo, con frecuencia de manera intensa. La poltica
mediatizada significa que la comunicacin a travs de los medios se ha convertido en
algo fundamental para la poltica y la vida pblica. En muchos sistemas la gobernacin
no podra ocurrir sin los variados usos de los medios de comunicacin, la formacin de
opinin y las campaas electorales. Hay tres grandes modelos: el modelo liberal
(EEUU, UK, Australia, Nueva Zelanda); el modelo corporativo democrtico (Alemania
y los pases escandinavos); el modelo mediterrneo o pluralista polarizado (Espaa,
Francia, Italia).
- Modelo liberal: desarrollo temprano de la prensa de masas con circulacin
mediana. Pluralismo interno y cierta neutralidad poltica, con profesionalizacin
de los periodistas. El mercado domina al Estado en trminos generales.
- Modelo corporativista: desarrollo temprano de la prensa de masas y circulacin
elevada. Prensa de partido fuerte histricamente hablando por lo que hay un
pluralismo externo, profesionalizacin de los periodistas elevada. El Estado
interviene con intensidad.
- Pluralismo polarizado o mediterrneo: Escaso desarrollo histrico del mercado
periodstico, reforzado por dictaduras. Prensa dirigida a lites y con ndices de
lectura muy reducidos. Altos niveles de paralelismo poltico, los medios se
estaran convirtiendo en el referente ideolgico del partido afn, sin pluralismo
11
Conclusin
12
Gobiernos y ministros
Los trabajos acadmicos sobre el gobierno provienen de distintas disciplinas:
14
15
la tercera, se determinan los canales, los jugadores y sus posiciones. El estilo decisorio
de un gabinete puede conceptuarse en torno a un conjunto de variables estructurales y
de comportamiento. Entre las variables estructurales hay que distinguir entre
condiciones estables y variables. Las primeras son los procedimientos formales. Las
segundas factores polticos y caractersticas de personalidad. Entre las variables de
comportamiento, la ms definitoria es el liderazgo del primer ministro. En ltimo lugar,
destacar 6 grandes tipos de decisiones gubernamentales: cuestiones puramente
rutinarias; asuntos casi rutinarios; materias muy conflictivas; problemas generales;
estrategia sobre planificacin a largo plazo; y temas polticos tcticos.
El primer ministro tiene tcticas para hacer prevalecer sus puntos de vista:
- Control del debate con detenimiento: dejar hablar a los ministros para mantener
unido al partido (indica debilidad), o utilizar el gabinete como un seminario
antes de afirmar la decisin propia determinada de antemano (indica estilo).
- Control mediante anuncio del resultado preferido: primeros ministros anuncian
sus posturas y dejan que los ministros arguyan.
- Adopcin segmentada de decisiones: discutir con distintos grupos de ministros.
- Control mediante el intelecto: cuando los primeros ministros son ms
experimentados e inteligentes y pueden vencer en las discusiones.
- Control mediante el establecimiento del tono del debate: distintos enfoques.
- Discusin bilateral: hablar con los ministros de uno en uno.
4.
16
Modelo IV (gabinete con ncleo): todos los ministros tienen el mismo rango,
pero hay un ncleo que formara un crculo ntimo.
Si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales, Blondel
plantea el dilema entre la representacin y la especializacin. En la prctica los
ministros tienen que ser especialistas y generalistas, tcnicos y polticos. Otra forma de
aproximacin complementaria es la estabilidad de su permanencia en los gabinetes. As,
ncleo es el subconjunto de ministros con permanencia igual o superior a los diez aos,
y la corona con una igual o inferior al ao:
- Tipo 1 (ncleo continuo): grupo de ministros permanece en el poder durante
largo tiempo, corona pequea. Ej: Austria, Alemania, Luxemburgo
- Tipo 2 (ncleo discontinuo): ncleo de menor tamao con ministros que van y
vienen. Ncleo inestable con corona grande. Ej: Italia, Blgica
- Tipo 3 (ncleo mixto): caso intermedio. Ej: Gran Bretaa, Irlanda, Dinamarca
La cualificacin de cada ministro es producto de dos dimensiones: su
especializacin y sus habilidades polticas. Estas dos variables originan la tipologa:
Conocimientos
polticos
+
Conocimientos
Profano
Poltico
Tcnicos
+
Tecncrata
Especialista poltico
6.
Sistema de asesoramiento
18
19
20
21
22
continuar, se privatiza o se reorganiza. Es ms fcil hacer teora que aplicarla. Tiene las
caractersticas del modelo ideal descrito en la teora principal-agente, con divisin de
tareas entre el departamento y la agencia. El nivel de semi-autonoma se deriva de
contratos de gestin. El atraer a buenos candidatos del sector privado ha supuesto la
creacin de un sistema dual en cuanto al as retribuciones en los ministerios y agencias.
Tambin hay problemas de coordinacin.
4.2. Pases escandinavos
Ya tenan agencias mucho antes que los anglosajones. Estados de Bienestar muy
desarrollados y amplio nivel de transparencia. Proceso fuerte de agencificacin en
dcadas posteriores a la IIGM, cuando el Estado del Bienestar se expandi. La NGP
increment el uso de la gestin por resultados y el control de objetivos. En los pases
nrdicos del Este (Finlandia y Suecia), modelo dual con fuertes agencias autnomas que
rinden cuentas al gobierno, y no a los ministros individuales. Autonoma de gestin e
identidad legal diferenciada basada en el derecho pblico. En los pases nrdicos del
oeste (Dinamarca y Noruega) sistema monista, relaciones ms estrechas con el
ministerio paterno. Cierta autonoma de gestin, pero no estatus de independencia legal.
4.3. Pases de la tradicin continental
Alemania, Austria, Pases Bajos y Suiza. Visin estatista fuerte y cuerpo de
derecho pblico que gobierna todas las esferas administrativas. Se valora la formacin
jurdica de los funcionarios pblicos. Las organizaciones del tipo 2 (legalmente
independientes) toman forma de derecho pblico en Austria, Alemania y Suiza. En los
Pases Bajos, pblico o derecho privado. Existan entes autnomos antes de la NGP. A
partir de los 80, creacin de agencias en los Pases Bajos y conversin de algunos entes
en corporaciones pblicas de carcter comercial (empresas estatales) en los otros pases.
Mientras no ha habido problemas en convertir algunos entes en corporaciones pblicas,
la creacin de agencias segn el modelo de la NGP no ha tenido lugar realmente. Nivel
alto de autonoma de decisin. La autonoma vara entre entes con distinto estatuto
jurdico, pero no siempre los entes ms cercanos a los ministerios tienen el nivel ms
bajo de autonoma. La autonoma financiera es mayor en las agencias neerlandesas y las
agencias ejecutivas tienen menor autonoma financiera que las organizaciones regidas
por el derecho privado, pero actuando a favor del gobierno. Las agencias creadas segn
el modelo de la NGP tienen mayor autonoma. La generalizacin del contrato programa
vara.
4.4. Los pases del centro y del este de Europa
Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Hungra, Rumana, Croacia, Repblica
Checa, Eslovaquia No se puede decir que haya un proceso de agencificacin, por la
alta inestabilidad de los gobiernos y porque la NGP no es realmente la responsable de la
proliferacin de agencias. De forma endgena, los procesos de transicin han
propiciado la creacin de agencias. De forma exgena la UE. Proceso contrario al de
proliferacin a mediados de los 2000 por la necesidad de introducir cierta
racionalizacin en la Administracin que se haba descontrolado. Los mecanismos de
control ex ante parecen dominar sobre los de control ex post.
4.5. Los pases latinos
Blgica, Francia, Italia, Portugal y Espaa. Entes autnomos de forma paulatina.
No responden siempre al modelo de agencias impulsado por la NGP. El ministerio
matriz tiene considerables poderes de supervisin. Tutela administrativa que restringe la
23
24
6.2. Instrumentos
- La gestin estratgica a travs de la gestin presupuestaria: instrumento de
coordinacin. Incluye la propuesta de resultados a ser alcanzados, su
implantacin y posterior evaluacin. Estas revisiones ayudan a planificar el
gasto a medio plazo, separando el presupuesto de inversiones del gasto corriente.
En UK, durante la Revisin del Gasto se pide a los Departamentos ministeriales
que prioricen sus programas segn una serie de criterios estrictos.
- La identificacin de ministros como responsables de macroreas: en Espaa le
ministro de presidencia ha solido ocupar la 2 vicepresidencia y se encarga de la
coordinacin poltica. El ministro de Economa y Hacienda espaol
normalmente desempea la vicepresidencia econmica y se encarga de la
coordinacin de la actividad econmica.
- La celebracin de los pactos gubernamentales de coalicin. Por ejemplo, en
Alemania y en los Pases Bajos, pactos gubernamentales de legislatura.
Sometidos a un seguimiento por parte de la Comisin de la Coalicin.
- La fusin de ministerios o agencias: respuestas a los problemas de ineficiencias
y solapamientos.
- El nombramiento de un zar o comisario para coordinar varias agencias.
Coordinar la actividad en un sector en el que varias organizaciones tienen un
papel a desempear, pero ninguna tiene una posicin de preeminencia. Por
ejemplo, el zar de la droga o del sida en los EEUU. Sin embargo, son
instrumentos diferentes. El nombramiento se espera que sea temporal, y deja de
existir cuando se resuelve el problema. Se encargan de coordinar un problema
especfico. En el fondo, actan como rbitros y facilitadores de la cooperacin
entre diversas agencias. Un aspecto positivo es su capacidad de detectar el
potencial para la coordinacin positiva. La parte negativa es que no tienen
recursos ni autoridad real sobre las organizaciones que coordina.
- La creacin de comisiones interministeriales. Espaa, Francia y pases
escandinavos. Negociacin entre las partes para alcanzar acuerdos comunes.
- Introduccin de n tema transversal en todas las polticas sectoriales
(mainstreaming). Prioridad gubernamental en la gestin de los ministerios sin la
creacin de una nueva organizacin.
6.3. Coordinacin en perspectiva comparada
En UK coordinacin de los programas entre el primer ministro, cabinet office y
el Tesoro (Hacienda), formando triunvirato. Tambin cierta coordinacin entre redes de
altos funcionarios, pues eran lites de Oxford y Cambridge. En la dcada de los 90, la
coordinacin y la supervisin jerrquica dieron lugar a una coordinacin en la que
primaban los mecanismos de mercado. Desde mediados de los 90, un sistema ms
integrado de evaluacin y control. En pocas ms recientes, coordinacin basada en
redes, presupuestos conjuntos y acuerdos de servicios pblicos entre los ministerios y el
cabinet office.
La posicin inicial de Suecia era de fragmentacin organizativa a travs de las
agencias, y un grupo de ministerios muy cohesionados con una considerable
coordinacin mediante redes informales. La coordinacin entre los ministerios y las
25
26
27
28
29
empleo pblico sigue tres tipos de estrategias: establecer desde el centro un tope de
personal; ms autonoma para que cada ministerio decida el nmero de personal dentro
de las restricciones presupuestarias globales; procedimiento mixto de negociaciones.
Los ministerios manifiestan su peticin de personal y un departamento central que
concede la aprobacin final. Las negociaciones aumentan el volumen del empleo
pblico.
3.3. La jubilacin y el tamao del empleo pblico
Cinco razones para reformar la edad de jubilacin. Dos polticas opuestas.
Polticas para aplazar la edad de jubilacin, como Portugal. La pensin del empleado
pblico que no se jubila cuando tiene derecho a ello recibe un plus. En cambio, algunos
pases han intentado fomentar la jubilacin anticipada, al mismo tiempo que se congela
la contratacin, las promociones y se recortan los salarios, por ejemplo Irlanda. Una
segunda serie de razones est relacionada con la aplicacin de un principio de igualdad
entre los trabajadores del sector privado y los del sector pblico. Los empleados del
sector pblico disfrutan de un rgimen de pensiones ms favorable. Una tercera razn es
alentar al personal cualificado de ms edad a permanecer en su puesto, mediante un plan
de envejecimiento activo, como Luxemburgo. En cuarto lugar, la armonizacin de la
edad de jubilacin entre hombres y mujeres. Sin embargo es posible que una edad de
jubilacin ms temprana disminuya la duracin de cobertura de la mujer, al mismo
tiempo que reduce la cuanta de su pensin. Existen tambin diferencias entre distintos
sectores del sector pblico. En cualquier caso, parece que hay margen para la reforma
en los sistemas de pensiones puesto que los empleados pblicos se jubilan antes de la
edad a la que tienen derecho.
3.4. La dimensin adecuada del empleo pblico
La determinacin del tamao adecuado del empleo pblico no es un asunto
puramente gerencial, carente de valores y decisiones polticas. Las Revisiones de Gasto
podran ser un buen punto de partida. Combinacin de especialistas en recursos
humanos, asesores polticos, personal presupuestario y experto externos. Se evalan los
programas en trminos de eficiencia y eficacia. Las revisiones del gasto no resuelven
todos los problemas. No est concebida como sustituta de la poltica sino para ayudarla.
4. Neutralidad tcnica y sensibilidad poltica
Dos tendencias contrapuestas configuran el poder ejecutivo. Por un lado,
aumento de la racionalidad administrativa. Promociona la neutralidad tcnica de los
funcionarios. Por otro lado, refuerzo de la racionalidad poltica, donde la
responsabilidad y el liderazgo poltico son los principales valores. Convergencia de
estas racionalidades, especialmente en los puestos superiores.
4.1. La politizacin
En el poder ejecutivo, tensin entre neutralidad tcnica que los funcionarios
pblicos deben observar y sensibilidad poltica frente a las demandas de los cargos de
designacin poltica, que son sus superiores. La tensin se deriva del hecho de que los
funcionarios sean reticentes a implantar el programa electoral en aras de la defensa del
inters general. La seleccin que no se basa en el mrito y que tiende a primar los
criterios se considera politizacin, que implica un aumento del control poltico sobre las
estructuras administrativas. La ampliacin del nmero de puestos de designacin
poltica ejemplifica la politizacin de la estructura. La forma ms obvia de analizar este
30
31
32
33
35
36
funciones de inters local que superan las capacidades y el rea de los servicios
municipales, y funciones de solidaridad y redistribucin. Los gobiernos locales
intermedios se diferencian en: tamao, rgimen de las ciudades y existencia de
administraciones sectoriales paralelas. En los pases donde la autonoma municipal se
introdujo tardamente en las zonas rurales, o influenciados por Alemania o Austria, los
gobiernos locales de segundo nivel son pequeos. Mayor tamao (como en Espaa) son
divisiones territoriales de origen antiguo. A las diferencias de tamao no siempre
corresponden diferencias de funciones.
2.4. La organizacin de las grandes ciudades y las reas metropolitanas
Las ciudades disfrutan de un estatuto reforzado (Alemania, Reino Unido,
Hungra, Polonia). En las grandes reas metropolitanas que abarcan a ms de un
municipio, creacin de un segundo nivel de administracin. En Francia mancomunidad,
en Pases Bajos cooperacin voluntaria. En varios pases, las capitales tienen un estatus
particular con relacin directa con el poder central (Berln, Budapest, Pars).
2.5. Las tendencias hacia la regionalizacin
Tendencia hacia la regionalizacin. Gran diversidad institucional. En muchos
casos regionalizacin administrativa, instituciones subordinadas al poder central
(Inglaterra, Grecia, Portugal continental). En otros pases es asumida por las
autonomas regionales (Espaa, Italia, Escocia). En muchos Estados, la regionalizacin
se traduce en las competencias de los gobiernos locales (Finlandia, Irlanda, Pases
Bajos).
3. Poderes y funciones de los gobiernos locales
La mayora de las competencias locales vienen determinadas por la ley. En los
ltimos aos tendencia a la extensin del volumen de las competencias.
3.1. Principios de la distribucin del poder local y tipos de competencias y tareas
Las tareas del gobierno local
En los municipios europeos, las principales funciones son: urbanismo; ayudas
sociales; vas y obras, as como transporte pblico (en funcin del tamao); agua
potable (excepcin de Inglaterra); vivienda y hbitat (excepcin de Pases Bajos, Reino
Unido, Italia y Suiza); edificios escolares; desarrollo econmico. Las principales
variaciones las encontramos en educacin, sanidad y ayuda social. En algunos pases el
orden pblico est tradicionalmente en manos locales (Blgica, Pases Bajos, Reino
Unido). En otros pases, ausente (Alemania, Suecia).
3.2. Recursos, gastos y financiacin
El gasto de las autoridades locales
Varias tendencias permiten agrupar los diferentes sistemas de gobierno local en
relacin con el gasto pblico de este nivel. As, en Europa:
- Pases nrdicos, as como Suiza, gasto superior al 20% del PIB.
- Segundo grupo entre el 13% y el 6%. Italia, Pases Bajos
- Pequeo grupo nivel inferior al 5%: Grecia, Chipre, Macedonia, Malta.
No basta con examinar el porcentaje de gasto sobre el PIB, debe analizarse el
tipo de gasto, si es de inversin, y a qu dedican su gasto. Los datos confirman las
principales tareas y funciones que se sealaban en el apartado anterior. El grado de
discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios recursos
37
38
mercado para el suministro de los servicios para que las autoridades pblicas se
limitaran a una funcin capacitadora (enabling function). Mayor impacto en UK y
Suecia. En Alemania, tradicionalmente la mayora de los servicios sociales estn
garantizados por organismos privados sin nimo de lucro. Las repercusiones de la NGP
en el gobierno local han sido bastante limitadas, y slo han conducido a una
diversificacin de los proveedores.
Otras reformas estructurales locales
Aumento o reduccin de la escala de gobierno. La ampliacin llevara a producir
economas de escala. Ej: Dinamarca. Otras reformas son el sufragio directo para el
alcalde en Londres. Tambin reduccin de la escala con el argumento de una gestin
eficaz. Desconcentracin administrativa y descentralizacin poltica. Aproximacin del
gobierno a los ciudadanos, que estaran ms inclinados a participar. Ej: diferentes
distritos de las grandes ciudades.
4. La configuracin y el funcionamiento democrtico de los sistemas polticoadministrativos locales
En casi todos los pases, los gobiernos municipales son elegidos por sufragio
universal directo, libre y secreto. La situacin ms diversa en los gobiernos locales de
nivel intermedio. En algunos casos, sufragio indirecto.
4.1. Los modelos de organizacin de la representacin poltica
Tendencia creciente a la eleccin directa de los alcaldes: Alemania, Italia y UK.
Parlamentarizacin de las asambleas locales.
Ejecutivos y liderazgo poltico y formas de eleccin del alcalde
Los gobiernos municipales se estructuran habitualmente como mnimo en dos
rganos: el alcalde y el Pleno o consejo. En Italia y en algunos Lnder, distribucin a
tres: Pleno, alcalde y Junta de Gobierno. Esta misma frmula en Espaa, Ley 57/2003,
municipios con ms de 5000 habitantes. En EEUU: alcalde fuerte (strong-mayor) y el
manager (council-manager). En el primer caso el alcalde es el ejecutivo municipal, al
a vez que jefe de la administracin municipal; en el otro modelo el alcalde es una figura
poltica y la administracin es dirigida por un gerente profesional. En EEUU hay cierta
independencia para elegir el modelo, en la mayor parte de los pases est fijado por
normas constitucionales y otras derivadas. Mouritzen y Svara distinguen cuatro tipos de
gobierno local:
- Modelo de alcalde fuerte (strong mayor): ejecutivo electo que gobierna la
dimensin poltica y administrativa.
- Modelo de lder de comisin (committee-leader): poder ejecutivo compartido
entre el alcalde y comisione sectoriales formadas por concejales que tienen el
poder decisorio.
- Modelo colectivo de gobierno local (collective form): ejecutivo conformado
por un pleno municipal integrado por concejales.
- Modelo de gerente (council-manager): pleno municipal encabezado por un
alcalde sin funciones ejecutivas, pues stas son desarrolladas por el gerente
ejecutivo (el city-manager).
Heinelt y Hlepas, tipologa llamada polleader:
- Alcalde poltico (political mayor): alcaldes representantes polticos de su
comunidad y cierta responsabilidad sobre la administracin. Pases del sur de
Europa.
39
40
41
42
43
44
45
afect a los mandarines que se haban quedado en los ministerios. El aumento reciente
de asesores ha causado numerosas crticas de los funcionarios.
4.3. La cultura gerencial
La bsqueda de funcionarios emprendedores (can doers) se ha abordado con:
implantacin de agencias ejecutivas y movilidad intersectorial. Responde al modelo
empresarial privado. Desde el punto de vista organizativo existen varias prcticas
privadas implantadas en las agencias: poltica de personal, relacin entre la agencia y el
consejo de administracin (el ministerio) y relacin con otras organizaciones. El gerente
decide la poltica de personal de la agencia. El gerente debe someter a la aprobacin del
ministerio los planes anuales de la agencia y la memoria anual. Las agencias tambin
han experimentado el rigor de la competencia market testing. Para evitar la evolucin
dispar entre los directivos de las agencias y los funcionarios senior en los ministerios, el
gobierno se propuso incrementar la movilidad no slo hacia las agencias, sino tambin
entre el sector pblico y el privado. Poltica de puerta giratoria (revolving door policy).
4.4. Hacia un sistema dual?
El tipo de reclutamiento de los directivos no ha afectado al sistema cerrado
elitista. Los mandarines todava buscan trabajo para sus chicos (jobs for the boys):
altos funcionarios varones, clase media-alta, Oxbridge, experiencia. El porcentaje de
directivos privados no es suficientemente grande como para entender que exista un
sistema dual. Las prcticas empresariales no han minado los privilegios de los
mandarines, los ha reforzado. Se quedan con la parte agradable del trabajo: formulacin
de las polticas pblicas. Pueden solicitar un puesto de gerente sabiendo que su contrato
permanente con la funcin pblica no correr peligro. En trminos salariales salen
perjudicados, pero se compensa con un contrato de por vida. A pesar de que el sistema
no se ha hecho dual, han generado dos subculturas: la de los mandarines y la de los
directivos. Los mandarines siguen siendo los intocables, los directivos estn
imponiendo un nuevo ethos:
- La bsqueda de eficiencia puede derivar en la cantidad o calidad de los
servicios.
- La competencia puede causar desigualdades de trato a los ciudadanos.
- Los bonos salariales pueden provocar que los directivos se centren en resultados
relacionados con las remuneraciones y no el servicio.
- La promocin de los funcionarios a los puestos directivos es ms incierta,
empiezan a estar abiertos a candidatos externos.
- La tica de servicio al ciudadano se puede ir perdiendo.
- Cultura generalista de cooperacin amenazada por una cultura gestora e
individualista.
5. La Administracin territorial
La filosofa de la Revolucin Francesa de identificar todo ncleo de poblacin
con un municipio nunca form parte de la tradicin anglosajona. Tres fusiones en el
siglo XX:
- Primera fase (1830-1930): surgieron las entidades locales democrticas elegidas
mediante sufragio censitario.
- Segunda fase (1930-1975): el nmero de funciones de las entidades locales fue
disminuyendo por la nacionalizacin de las empresas municipales de
electricidad, gas y agua. Sanidad y transporte pblico al gobierno central y a
46
47
48
No existe ningn mecanismo de integracin entre las lites polticas locales y las
nacionales. Experiencias con xito: recorte del gasto de capital, abolicin de las
corporaciones metropolitanas, privatizacin de la vivienda municipal, instituciones
ajenas para el desarrollo urbano. Fracasos: recortes en gasto corriente, limitacin en la
fijacin de los impuestos y el poll tax. Ambivalente ha sido la poltica educativa y la
subcontratacin de servicios.
A partir de 1987 se ha detectado una estrategia intervencionista. Ha consistido en
debilitar las entidades locales y otorgar mayor poder de decisin a los consumidores.
Entre 1979 y 1996 el gobierno conservador intent minar la discrecionalidad de las
entidades locales desarrollando un estilo duro. Estableci los Acuerdos sobre los
Servicios Pblicos Locales (ASPL), para asegurar el cumplimiento de los objetivos
nacionales. Eran contratos vinculados a la obtencin de resultados. Para las
corporaciones locales es interesante, pues se financian en teora los planes propuestos
por las corporaciones locales, en vez de seguir la poltica dirigista. El sistema
jerrquico de relaciones entre el centro y la periferia parece prevalecer aunque se haya
dado algo ms de voz a las corporaciones locales.
7. La reforma del sector pblico
La provisin del servicio es ahora mixta. Ha llevado a otorgar un rol ms
importante a las asociaciones y a los ciudadanos a travs del programa de la Gran
Sociedad. En primer lugar, los gobiernos conservadores llevaron a un Estado mnimo,
con reduccin del gasto pblico, disminucin del nmero de funcionarios, privatizacin
de parte del sector pblico. En fechas recientes, el gasto pblico aument, la expresin
de Estado mnimo ya no es apropiada. En segundo lugar, se ha incrementado la
autoridad poltica. Se ha debilitado a los sindicatos. La funcin pblica se somete al
poder poltico y se ha incrementado el nmero de asesores. En tercer lugar, se ha creado
un Estado evaluador mediante la auditora y rankings para medir eficacia y eficiencia.
Finalmente se ha experimentado un aumento considerable del Estado regulador,
relacionado con la separacin entre la provisin del servicio y su produccin. Las
entidades locales han perdido un amplio poder discrecional, pero no ha pasado
directamente a los departamentos ministeriales, sino a otras organizaciones pblicas,
semipblicas, privadas y voluntarias. Los laboristas implantaron un programa
modernizador, la Agenda de Modernizacin del Gobierno Local (LGMA):
- The Beacon Council Scheme: Programa Beacon para potenciar el aprendizaje
entre las corporaciones locales.
- The Best Value regime: El rgimen del Best Value para mejorar el rendimiento al
mismo tiempo que se reducen los costes.
- Comprehensive Performance Assessments (CPA): Evaluacin Comprensiva del
Rendimiento, se evaluaba el rendimiento de los servicios.
- Local Public Service Agreements (LPSAs): Acuerdos de Servicios Pblicos
Locales, se ligaba la financiacin a contratos de resultados.
- Local Strategic Partnerships (LSPs): Partenariados Locales Estratgicos, se
buscaban alianzas con otros actores del mbito local para mejorar la prestacin
de servicios.
Todas estas medidas requeran de un importante liderazgo comunitario en el
mbito local. Los servicios locales haban mejorado. Sin embargo, no haba evidencia
de que los servicios fueran ms eficientes. La percepcin de los ciudadanos sobre la
calidad no haba seguido esa tendencia positiva. Se debe a que este sistema ha primado
las prioridades nacionales sobre las locales. El liderazgo comunitario se desarroll a
49
partir de tres estrategias: un poder ejecutivo local reforzado debe coordinar los grupos
de inters de la zona; incentivar la participacin pblica y ofrecer los mejores servicios
posibles. Veamos por separado cada estrategia. Partenariados de Servicios Locales y
Estrategias Comunitarias, el balance no es del todo unnime. Esta solucin impuesta no
casa con el espritu de los trabajos entre redes de organizaciones que se basan en la
confianza. El Best Value tuvo cierto impacto negativo en el liderazgo comunitario, se
concentraron en la mejora de la prestacin de servicios y no en el bienestar de la
comunidad. La segunda estrategia fue incentivar la participacin, en las locales de
Inglaterra la abstencin fue del 68%. Se deban incorporar otros mecanismos, que casan
mal con el refuerzo del poder ejecutivo y con la retencin de poderes en el gobierno
central. El Best Value era eficaz para mejorar el rendimiento, se mostr que la
medicin del rendimiento an no estaba perfeccionada. El sistema necesitaba an ms
rodaje. En tercer y ltimo lugar, la agenda de modernizacin en las relaciones entre el
gobierno central y las corporaciones locales. Percepcin generalizada del incremento
del control del gobierno central. Esto ha podido contribuir a un declive e la satisfaccin
con los servicios pblicos locales. La Agenda de Modernizacin del Gobierno Local,
rgimen de financiacin vinculada a metas impuestas desde el centro. No parece que
se est vaciando el Estado, ni tampoco que las redes sustituyan al mercado y a la
jerarqua. Como mucho existe una convivencia. El poder ejecutivo britnico sigue
siendo fuerte.
50
51
52
53
54
a) Nivel superior formado por los ministerios del Land. Tambin existen
organismos autnomos.
b) Segundo nivel: regin. En la regin hay un delegado del gobierno estatal.
c) Autoridades inferiores: municipios. Asumen competencias de los Lnder por
delegacin.
4.2. El nivel local
Las entidades locales autnomas se estructuran de forma diferente en funcin del
tamao de los Lnder (grandes, pequeos o ciudades-estado). El desarrollo local en
Alemania no es unilineal ni homogneo para todos los Estados, dado que el responsable
de la legislacin local es el Land. Autonoma municipal ya en Prusia en 1808. En el
resto de los Estados se copi la idea, pero no su contenido. La autonoma de las
entidades locales se circunscriba ms bien a las tareas administrativas, no polticas. A
finales del siglo XIX y principios del XX, la Administracin municipal adquiri un
conjunto considerable de competencias. Las comarcas se establecieron a finales del
siglo XIX. Tras la IIGM, las entidades locales fueron inmediatamente restauradas como
rganos democrticos electos, antes que los Lnder y el gobierno federal. En los aos 50
cada Lnder sigui una poltica diferente de fusiones, se pas de 24000 a unos 8500
municipios. En la ex RDA el problema de la fragmentacin municipal es bastante
agudo. En la actualidad la fragmentacin municipal sigue constituyendo un problema,
se intenta solucionar mediante asociaciones de municipios y consorcios. Las entidades
locales se caracterizan por tres elementos: gozan del principio de autonoma; se atienen
al principio de competencia general, por el que pueden prestar servicios que no hayan
sido atribuidos a otros niveles; dependencia de los Lnder en cuestiones organizativas.
Los tres modelos ms importantes:
- Modelo meridional de comuna, o sistema dualista, semejante al modelo
estadounidense, el rgano representativo y el ejecutivo son elegidos
directamente. El alcalde tiene mucho poder al subordinrsele el rgano
representativo y la estructura administrativa. Es un modelo de corte
presidencialista.
- Modelo septentrional de comuna, o sistema monista, se asemeja al del gobierno
local britnico. La asamblea es elegida directamente y tiene facultades ejecutivas
y legislativas. El alcalde es un primus inter pares y no dirige la Administracin.
La direccin de la Administracin le corresponde al gerente, nombrado por el
Ayuntamiento por 12 aos.
- El modelo de magistratura, semejanzas con el sistema francs. La asamblea es
rgano elegido directamente, que a su vez elige a su presidente, el alcalde. La
asamblea elige la magistratura, el rgano administrativo compuesto del alcalde
y de concejales. Los acuerdos de la magistratura son ejecutados por el alcalde.
Existe una tendencia a implantar un modelo presidencialista, que el alcalde sea
directamente elegido entre 5 y 12 aos.
Los municipios tienen ciertas funciones obligatorias (escuelas, red viaria). Las
comarcas tienen competencias propias y delegadas. Compensan la incapacidad
financiera de algunas comunas para prestar servicios que requieren fuertes inversiones
(carreteras, hospitales). En las ciudades se combinan las competencias de los dos
niveles anteriores. Las regiones de los Lnder grandes: servicios sociales y culturales.
55
56
57
58
3. La Administracin federal
Una de las caractersticas fundamentales del sistema es la ausencia de una
coordinacin centralizada.
3.1. La cpula del poder ejecutivo
El Presidente dirige la Administracin federal, nombra cargos de confianza,
propone medidas legislativas, puede vetar determinada legislacin emanada del
Congreso, firma los tratados internacionales (con el consentimiento de dos tercios del
Senado), y es adems el jefe de las fuerzas armadas. Su liderazgo consta de dos
elementos fundamentales: tiene la capacidad estratgica de establecer la agenda poltica,
y puede negociar sus propuestas con los grupos de inters para que ganen el favor del
congreso y de los medios de comunicacin. El Vicepresidente tiene importancia, no por
lo que es, sino por lo que podra llegar a ser.
El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo la Oficina Ejecutiva
del Presidente (OEP) creada en 1939 con el New Deal. En el complejo presidencial
existen varias organizaciones, por su importancia se destacarn la Oficina de la Casa
blanca y la Oficina de Gestin y del Presupuesto (OGP). En la Oficina de la Casa blanca
estn los colaboradores ms estrechos. Debe asesorar al Presidente, pero sus funciones
exceden y hacen el seguimiento de las agencias ejecutivas y revisan las propuestas que
presentan los distintos secretarios. La OGP se encarga de la elaboracin del presupuesto,
subordinada originariamente en 1921 al ministro de Hacienda, y en 1937 a la OEP. Al
principio, la OGP se mantena bastante neutral, ms tarde Nixon la convirti en una
institucin que ya no serva a la Presidencia, sino al Presidente, con una direccin ms
poltica, por lo que el Congreso cre tambin una oficina presupuestaria que pudiera
fiscalizar la propuesta presidencial, pues no confiaba en la OGP de la Presidencia.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe a varios factores: la
dispersin de las agencias y sus relaciones directas con el congreso han fomentado el
entorno del Presidente, quien desconfa de estas relaciones; la ausencia de un gobierno
cohesionado obliga al Presidente a coordinar las polticas a travs de la OEP; la
posibilidad de que la mayora poltica del Congreso sea diferente de la que apoya al
Presidente.
En la OEP hay cuatro perfiles distintos de personal:
a) Asesores polivalentes, encargados de la estrategia poltica.
b) Asesores polticos que cuidan la imagen y otros que seleccionan y examinan las
candidaturas a aprobar por el Presidente.
c) Los mediadores filtran las relaciones de los actores del sistema con el
Presidente.
d) Los asesores tcnicos son los ministros y los directores de las agencias. No
existe un consejo de ministros que sesione semanalmente, se renen por
separado con el Presidente y sus colaboradores.
3.2. El gobierno y las agencias ejecutivas
El gobierno dirige la burocracia federal bajo el control del Presidente. Se
compone de los ministros (secretarios del gobierno) y de los mximos responsables de
otras organizaciones. Las decisiones del gobierno no son colegiadas, sino de cada uno
de sus miembros. La mayora de los ministros provienen del sector privado. Los ms
importantes son Asuntos Exteriores (secretary of State) y el Departamento del Tesoro
(Hacienda). La organizacin de los departamentos es muy heterognea. La expansin
del gobierno federal se inici en los aos 30 con el New Deal de Roosevelt.
59
Los programas federales son llevados a cabo por las agencias ejecutivas, que
gozan de cierta autonoma de los ministerios. Cuatro razones: realza la importancia
poltica de la agencia; nueva cultura gestora; algunas agencias sirven a ms de un
ministerio; los directivos de las agencias informan directamente al Presidente, por lo
que los directivos de la empresa privada pierden en salario pero ganan en estatus. La
autonoma de las agencias puede ser ms ficticia que real, pues estn sometidas a la
influencia del Presidente, del Congreso y de los grupos de inters. Las comisiones y las
agencias reguladoras son formalmente independientes del Congreso y del poder
ejecutivo. Constituyen un legado histrico del intento de despolitizar algunos aspectos.
La mayora de las actividades que pueden ser consideradas comerciales estn reguladas
por estas comisiones.
Las corporaciones federales, como la Autoridad del Valle del Tennessee, buscan
tambin cierta autonoma del Congreso. Este tipo de organismo no es muy comn. Junto
a las corporaciones pblicas, habra que considerar las organizaciones cuasi-pblicas,
como las fundaciones.
En cualquier caso, la independencia es estas entidades es ilusoria. Las
Administraciones pblicas son objeto de las disputas entre la Presidencia y el Congreso.
3.3. Las Administraciones pblicas, la Presidencia y el Congreso
El Presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso. Adems, el Presidente
puede vetar la legislacin del Congreso. La capacidad de negociacin del Presidente, su
control sobre la agenda poltica y su poder para influir en el Congreso son
considerables, aunque depende de su capacidad de persuasin. La falta de disciplina de
voto dificulta el apoyo estable de su propio partido. El Congreso puede relacionarse
directamente con las agencias por diversas frmulas:
a) El Senado autoriza ciertos nombramientos presidenciales.
b) Los Comits del Congreso de una agencia determinada autorizan la financiacin
para un perodo de tiempo determinado.
c) El poder legislativo puede as u vez vetar las decisiones presidenciales.
d) La Oficina de Cuentas Pblicas dependiente del poder legislativo.
Tres tipos de escenarios: dominacin de la Presidencia, dominacin del
Congreso, o equilibrios constantes. Tanto los miembros del Congreso como los del
poder ejecutivo se encuentran en un sistema altamente competitivo. La negociacin
continua, no el mando jerrquico, domina las relaciones entre los distintos actores. La
ventaja es que la confluencia de numerosos decisores reduce el nmero de errores, pero
la fragmentacin puede derivar en inmovilismo.
4. La funcin pblica
Con la Pendleton Act de 1883, las cesantas slo se producen en la cpula
administrativa. La reforma de 1978 forma tres categoras de empleados: cargos de
designacin poltica, funcionarios directivos y resto de la funcin pblica.
4.1. Categoras de empleo pblico
La Administracin federal cuenta con cuatro grupos de empleados pblicos:
funcionarios pblicos de la escala general, el servicio excepcional, el servicio ejecutivo
senior y los cargos de designacin poltica.
- La escala general: 15 niveles de funcionarios de carrera reclutados de forma
meritocrtica. El acceso se produce tras un ttulo educativo y cierta experiencia
en una empresa privada. Los exmenes son ms de tipo prctico. Hasta 1982
60
61
62
63
reciben fondos federales y estn sometidas a las constricciones legislativas del estado.
La transferencia de poder del gobierno federal ha afectado ms bien poco a las entidades
locales.
7. La reforma de la administracin
Es paradjico que una sociedad como la estadounidense no haya introducido
tcnicas de las empresas privadas en las organizaciones pblicas. Las razones estn en
la divisin de poderes. Las tcnicas privadas de gestin precisan de capacidad de
autoorganizacin, pero las agencias se encuentran presionadas por le Presidente y el
Congreso. Con Clinton se implant el NPR (New Performance Review) en 1993, con Al
Gore. El motivo conductor de la reforma era funcionar mejor costando menos: a)
Poner a los usuarios en primer lugar; b) Dar poder a los funcionarios para anteponer a
los funcionarios; c) Eliminar la regulacin innecesaria que impida la primaca de los
usuarios; d) Reducir la actividad del sector pblico a su misin bsica. Todas estas
propuestas no estn libres de problemas. Los resultados han sido ambivalentes. La
primera fase del NPR estuvo dominada por menor coste y no por el mejor
funcionamiento. El NPR ha fallado por el errneo tratamiento de los problemas. Eran
de naturaleza poltica y deban ser resueltos por el congreso, en cambio se plantearon
como una cuestin de eficiencia administrativa, como parte de la responsabilidad de la
Presidencia.
El Congreso promulg en 1993 la Ley sobre los Resultados y el Rendimiento del
Gobierno (GPRA). til para la bsqueda de la eficiencia y sus consecuencias
presupuestarias. Esta forma de actuar se asimila a la gestin de las empresas privadas,
sin embargo, qu pasa cuando las metas de varias agencias entran en conflicto, qu
ocurre si no se cumplen, y en qu medida pueden participar realmente los congresistas
en la definicin de las metas de las agencias. Esta cuestin nos devuelve al
planteamiento de que los conflictos entre diferentes agencias son polticos.
George W. Bush implant una agenda de reforma para la Administracin federal
desde 2001. Los tres principios del a reforma eran que las iniciativas se centraran en los
ciudadanos (no en los burcratas), en los resultados (no en los procesos administrativos)
y estaran basadas en mecanismos de mercado (para promover la competencia y la
innovacin). El nfasis en los resultados constitua un elemento muy importante de la
agenda presidencial. En 2002 se implant otra medida (Program Assessment Rating
Tool PART) (Instrumento para valorar la ejecucin de los programas) que tena como
objetivo vincular los resultados de los programas a la asignacin de recursos. Los
resultados fueron publicados en una pgina web, estrategia de nombrar y avergonzar.
En general, estas reformas consiguieron buenos resultados.
64
65
La cpula administrativa est controlada por los asesores. La cpula del poder
ejecutivo est formada por el estado mayor poltico del Presidente y el estado mayor
administrativo del Primer Ministro. El Presidente dispone de una secretara general de la
Presidencia (SGP), un gabinete y un estado mayor para temas militares. Este personal
suele provenir de la alta funcin pblica. Sarkozy ha recurrido a asesores externos.
Presta funciones de asesoramiento, pero no de gestin administrativa, su capacidad de
intervencin es modesta. El gabinete gestiona la agenda del Presidente y los recursos
financieros de Presidencia. SGP asesoramiento poltico. El estado mayor realiza
seguimiento de los temas militares. La secretara general de la Presidencia es el rgano
ms importante, puente entre Presidente, Primer Ministro y dems ministros. Le
auxilian los consejeros tcnicos. Establecen las relaciones con los gabinetes
ministeriales. La SGP participa en las comisiones interministeriales y en la preparacin
del consejo de ministros junto con la secretara general del gobierno. Adems, se
encarga de las reuniones interministeriales que se celebran en lElyse (conseils) y en
Matignon (comits).
Las actividades de la Presidencia se circunscriben a la agenda poltica y a las
grandes lneas de orientacin estratgica. El Primer Ministro es un subordinado
poderoso: tiene recursos polticos y administrativos y est apoyado por un aparato
administrativo considerable. El aparato administrativo del Primer Ministro son la
secretara general del gobierno (SGG) y el gabinete. El gabinete es de carcter poltico y
controla la agenda poltica del Primer Ministro. Pueden adoptar decisiones en su
nombre, adems de realizar funciones de arbitraje entre ministerios. Los consejeros
tcnicos hacen el seguimiento de la poltica implantada por los ministerios. El Primer
Ministro slo interviene en aquellos asuntos ms importantes. SGG es un rgano de
carcter administrativo que prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de
ministros y el programa de accin gubernamental. Est en el centro de los engranajes
del Estado. Tambin asesora legal. El secretario general suele ser un letrado del
Consejo de Estado, durante varias legislaturas, su cese no est ligado al de un Primer
Ministro. Los resortes organizativos de los que el Primer Ministro dispone son
superiores a los del Presidente.
Todas las funciones que no son atribuidas en exclusividad al Presidente o al
Primer Ministro exigen cierta cooperacin. Tres tipos: a) El Primer Ministro se encarga
de transmitir una informacin sumaria al Presidente, sus colaboradores reciben ms
detalles; b) Temas delicados, el Presidente es informado completamente; c) Cuando el
Presidente est interesado en un tema, el Primer Ministro suele buscar su aquiescencia.
Posicin presidencial graduada en cuatro niveles: a) entonces acta: jefe del Estado
respeta la postura del Primer Ministro; b) s, pero: intentando incluir
modificaciones; c) hgase: mandato imperativo del Presidente y a menudo pblico;
d) no se haga: explcito, aunque raramente se le da publicidad. Hgase o no se
haga ms bien durante el perodo de primaca presidencial. Quin gobierna
Francia? El Presidente y/o el Primer Ministro. Quin la administra? El Primer
Ministro. Con Sarkozy se ha producido una presidencializacin del liderazgo poltico.
En tiempos recientes, el Comit de los cuarenta rene los secretarios generales y los
prefectos regionales bajo el secretario general de la presidencia. Coordinan las reformas
territoriales.
2.2. Los ministerios
Gobierno: ministros, ministros delegados y secretarios de Estado. Tanto el
ministro delegado como el secretario de Estado dependen del Primer Ministro o de un
ministro; hay pocas diferencias, aunque los secretarios de Estado suelen tener
66
67
y otros aspectos con respecto al estatuto general. En la mayora de los casos, se accede
directamente a un cuerpo y a un puesto. En otros casos, unos 30 cuerpos, mediante
escuelas especializadas: son los grandes cuerpos (grands corps). Su tamao reducido
permite estar muy cohesionados e influir. Los grandes cuerpos tcnicos, de la cole
Polytechnique, los administrativos de la ENA (cole Nationale dAdministration). La
ENA o fbrica de enarcas fue fundada en 1945 por De Gaulle para reclutar los
cuadros administrativos superiores frente a unos partidos desprestigiados. Cumple tres
objetivos: a) Recluta mediante concurso competitivo; b) Examina, evala y selecciona;
c) Proporciona una iniciacin en la vida administrativa contribuyendo a formar redes. El
concurso competitivo para acceder a la ENA, tres vas: a) Concurso externo:
universitarios; b) Concurso interno: funcionarios; c) Tercer concurso: personas con
experiencia profesional o cargos electos de asambleas territoriales. Dos aos
aproximados de estancia con prcticas y formacin, crendose un ranking de los
mejores. Los cuerpos ms prestigiosos seleccionan a los mejores para mantener as su
elitismo. Los dems tienden a quedarse en un nico ministerio. Los altos funcionarios
tienden a permanecer largo tiempo en un puesto, inamovilidad.
Pertenecer a un gran cuerpo o ser un enarca abre las puertas a las organizaciones claves
del poder ejecutivo. Se han adoptado iniciativas para reclutar funcionarios para puestos
altos y emplear contratos privados. Al crearse la figura del secretario general se ha
reducido el nmero de directores generales. En el pasado, los ministros eran cautivos
de sus asesores. Esta frase parece no encontrar eco en la Francia de esta dcada. Los
miembros de los grandes cuerpos son bastante mviles y ocupan no slo los puestos
claves de la Administracin, sino tambin de empresas pblicas y privadas. Este
fenmeno es conocido como pantouflage. Una persona formada en la ENA consigue
puestos muy interesantes en el sector privado, dejando al Estado con los gastos de su
formacin. Se ha intentado restringir la prctica del pantouflage estableciendo
incompatibilidades. Sin embargo, siempre que los funcionarios vuelvan, consiguen
adquirir conocimientos.
4. La administracin territorial
En el siglo XIX se pusieron los cimientos de la Administracin territorial, cuya
configuracin dur hasta 1982. La Revolucin Francesa dej una Administracin
municipal uniforme y dispersa y Napolen puso su impronta con la implantacin del
prefecto.
4.1. Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo
Decretos de 1789 establecieron que todo ncleo de vecinos deba constituirse en
municipio. Creacin de unos 43000 municipios (comunas), con el mismo estatuto. Esta
uniformidad tambin se aplic al departamento, diseccionando el mapa de forma
cartesiana. Napolen incorpor la figura del prefecto, suprimi las elecciones
municipales y departamentales, que no fueron restituidas hasta fines del siglo XIX. El
prefecto era la unin entre la Administracin central y la demarcacin territorial.
rgano ejecutivo del consejo general del departamento (entidad territorial), y
representaba a la Administracin central (circunscripcin administrativa), desempeaba
fundamentalmente tareas administrativas. Durante el siglo XX: a) Diriga el poder
ejecutivo departamental; b) Tutelaba las administraciones locales; c) Diriga la
prestacin de servicios en las comunas pequeas. Este jacobinismo se domestic, el
prefecto no slo era un emisario del centro, sino tambin de la periferia.
68
En plena expansin del Estado del bienestar, dos medidas: fusin de municipios
y regionalizacin del Estado. Resultados insignificantes, el inframunicipalismo persisti
En 1959 se defini la regin, al frente de la cual se coloc a un prefecto. En 1964
comits de desarrollo regional con la misin de asesorar al prefecto. En 1972,
personalidad jurdica de un tablissement public, pero no de una entidad territorial con
elecciones. En 1982 se separ a los prefectos, nombrados discrecionalmente por el
gobierno, de las autoridades regionales y departamentales, elegidas mediante sufragio
universal.
4.2. El fortalecimiento del poder local desde 1982
El poder perifrico est cobrando importancia por las competencias y tambin
por el papel tan fundamental de los polticos locales. Razones de la descentralizacin: a)
El sistema no era capaz de integrar el aumento considerable de servicios de Estado de
bienestar; b) Los socialistas queran diferenciarse de los conservadores, permitiendo una
mayor cercana al territorio, democracia participativa y representativa; c) En los 70, ola
descentralizadora en Europa; d) Se tomaban demasiadas decisiones en Pars que eran
impuestas.
Los elementos clave de la reforma fueron: a) se suprimi la tutela a priori que
ejerca el prefecto sobre las autoridades locales, sustituyndose por la tutela a posteriori
de la legalidad de dichos actos; b) se transfirieron poderes del prefecto a los presidentes
de los consejos departamentales y regionales; c) se separaron los servicios perifricos
del Estado de la Administracin del departamento; d) las regiones forman parte del as
autoridades locales y no constituyen un escaln intermedio diferenciado.
Se reformaron los recursos humanos en el mbito territorial. Se aprob el
estatuto de la funcin pblica territorial. Los cadres demploi (cuadros de empleo) se
realiza en el nivel territorial. Los candidatos admitidos son inscritos por orden
alfabtico. Las entidades territoriales son libres de elegir al candidato de su eleccin.
Raffarin, primer ministro de Chirac, promovi en 2003 una reforma constitucional que
removera los obstculos puestos por el TC: a) se reconoci el carcter descentralizador
del Estado; b) se estableci el principio de subsidiariedad; c) se garantiz la autonoma
poltica local as como la garanta de recursos; d) se introdujeron elementos de
democracia directa; e) se acept el derecho de la experimentacin de las autoridades
locales; f) se reconoci el derecho de las colectividades territoriales de ultramar.
Creacin del mbito regional estimulado por los tratados de la UE y la
canalizacin de fondos estructurales. Incapaces de suprimir instituciones existentes, ni
tocar el nmero de departamentos: milhojas institucional. La Administracin
territorial se caracteriza por:
1) Existen 3 niveles de entidades territoriales: comunas, departamentos y regiones.
2) Los consejos de las entidades territoriales son elegidos por sufragio universal: en
cada nivel un tipo de escrutinio.
3) El rgano ejecutivo es elegido por el consejo y dirige los servicios
administrativos.
4) Regulacin uniforme: en el mbito municipal se exceptan Pars, Lyon y
Marsella, donde existe un nivel administrativo inferior: el distrito.
5) En 1983 se transfirieron algunas competencias importantes.
La comuna (commune) constituye la clula democrtica bsica, y se distingue
por su carcter rural. El alcalde desempea un papel fundamental: representante del
Estado y rgano ejecutivo de la comuna. Servicios tpicos: transporte, guarderas,
educacin primaria, planificacin urbana, bibliotecas y museos.
69
70
71
72
74
75
3. La funcin pblica
3.1. El sistema de puestos de trabajo
El sector pblico sueco se redujo al 28.8% de fuerza laboral, pero sigue siendo la
ms alta. La reduccin en el nivel central se debe al a transformacin de algunas
agencias en entidades comerciales y, recientemente, al recorte del empleo. Los puestos
de la Administracin central son de funcionarios, los puestos directivos de las agencias
son nombrados por el gobierno, aunque abierto a funcionarios y no funcionarios,
muchas son personas que han ocupado puestos polticos. Los candidatos son
seleccionados para un puesto concreto y se someten normalmente a una entrevista,
previa seleccin del currculum. La abolicin del puesto de trabajo supone el cese del
funcionario, no se le garantiza una constelacin de puestos como ocurre en los sistemas
de carrera. La promocin se basa en aptitudes y rendimiento. Dilogo entre supervisores
y subordinados en todos los niveles. Se puede cambiar de puesto, pero en este caso los
empleados pblicos compiten en igualdad de condiciones que los candidatos externos.
Los contratos suelen ser por tiempo indefinido. Esto no significa que tengan garantizado
un trabajo de por vida en la Administracin, compromisos por parte del Estado para
garantizar una pensin por unos meses as como ayuda en la bsqueda de otro empleo.
Las agencias son libres de reclutar y de despedir, as como establecer un nivel salarial.
Las disposiciones normativas que se aplican al empleo son las mismas para
pblico y privado. Los acuerdos colectivos con los sindicatos se realizan a travs de la
Agencia Sueca para el Empleo Gubernamental, su filosofa es que el gobierno no tiene
nada que ver con las negociaciones salariales. El gobierno flexibiliz la gestin de los
recursos humanos con el objetivo de reducir el gasto pblico: a) poltica salarial flexible
con la que empez a remunerarse el rendimiento; b) se descentraliz la poltica de
personal, haciendo responsables tanto a los directivos como a los dirigentes de las
entidades locales; c) se ha fomentado la coparticipacin de los empleados en las
decisiones laborales. Los sindicatos y el Estado acuerdan las condiciones de despido.
Ambas partes han creado una fundacin para obtener nuevos empleos para las personas
despedidas, se ofrecen cursos de formacin, se presta dinero para montar negocios y se
facilita la jubilacin anticipada.
3.2. La alta funcin pblica
Entre el empleo pblico y el empleo privado, la movilidad es prcticamente
inexistente. La movilidad intrasectorial entre ministerios y agencias es prcticamente
nula. No existe una nica universidad o institucin que canalice el reclutamiento de las
lites funcionariales. Tampoco existe una carrera predominante. Por tanto, el sistema
sueco no se ha orientado hacia la construccin de una lite funcionarial homognea.
Secretario de Estado, oficina de prensa y asesores polticos son nombramientos
pblicos. Subsecretarios de Estado son funcionarios. Todos los secretarios de Estado
estn afiliados a uno de los partidos de la coalicin. Este porcentaje se reduce
considerablemente para el resto de los cargos. El reclutamiento de candidatos externos
es bastante reducido. La politizacin de la alta funcin pblica en Suecia es baja,
nombramiento discrecional del 4%. En las agencias tampoco parece que exista una
politizacin alta. El control poltico de la Administracin por parte del gobierno no es
demasiado alto. Con la expansin del Estado del bienestar y la primaca del partido
socialdemcrata se espera de la funcin pblica quiz cierta simpata por los valores
socialdemcratas. Los altos funcionarios mantienen una cierta sensibilidad poltica a la
vez que preservan su profesionalidad. La cultura del consenso y de la participacin
contribuye a la relativa cohesin del sistema a pesar de su fragmentacin. La
76
77
78
79