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Tema 1: La comparacin de los sistemas administrativos

1. Introduccin
Una pretendida poltica similar esconde condiciones de partida e impactos muy
diferentes. Ej: el mismo porcentaje de recorte tiene un impacto muy diferente en Irlanda
y en Espaa, ha sido ms riguroso en Espaa. El estudio comparativo de las
administraciones pblicas es an muy escaso en la lengua espaola. Este tema se divide
en tres partes: 1) tradicin existente de estudios comparados, los problemas
conceptuales y metodolgicos y las razones para comparar; 2) principales temas de
estudio; 3) se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas tradiciones.
1.1. La tradicin del estudio comparativo de la administracin pblica
La administracin pblica es tan antigua como la civilizacin. Sin embargo, el
estudio sistemtico de los sistemas administrativos es un fenmeno ms reciente,
despus de la IIGM en EEUU. Una serie de factores contribuyeron: la ocupacin en la
posguerra de varios pases por EEUU y otras grandes potencias, ampliacin de la
disciplina de la Ciencia de la Administracin, experiencia durante la guerra de
acadmicos y profesionales en le extranjero, misiones de asistencia tcnica en el
exterior, aumento de financiacin de la investigacin comparativa de la administracin
pblica. Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en los estudios, pero
pasaron a ser ms importantes el dinero, la ideologa y la poltica. Los contenidos se
centraban principalmente en la relacin entre la poltica y la burocracia. Se puede decir
que la aparicin de los estudios de sistemas administrativos comparados coincide con el
proceso de descolonizacin y la expansin de los nuevos Estados-nacin en la posguerra
mundial. En el contexto de la crisis econmica de los 70, marcadas por la revolucin
neoliberal, se centra en estudiar comparativamente el tamao del sector pblico y su
crecimiento. Esto produce dos lneas: la explicacin del crecimiento del sector pblico
que llevaron a la modificacin del modelo burocrtico tradicional; y la medicin del
tamao del gobierno y su administracin que llevaron a estudiar la privatizacin y la
desregulacin de los 80. La disciplina ha sido criticada, la falta de las comparaciones
reales y sistemticas y la falta de una teora general y de conceptos nicos, enfoque que
ha sido considerado predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en estudios
de un solo pas.
1.2. Problemas conceptuales y metodolgicos de la comparacin de las
administraciones
Problemas conceptuales y metodolgicos sobre la naturaleza de su objeto y
relativos a la disposicin adecuada de datos empricos. Falta de tiempo, dinero y apoyo
institucional. Complejidad de las propias administraciones pblicas para reducir esta
complejidad mediante tipologas. Varios ejemplos tpicos de esta dificultad se plasman
en la identificacin de empleados pblicos, en las estructuras administrativas bsicas, o
en la gran variedad de estructuras de gobierno local. Los sistemas administrativos no
pueden ser fcilmente caracterizados de una manera global, dado que a su vez contiene
varios subsistemas diferenciados. Otros problemas metodolgicos son algunos retos
para la definicin operativa que dificultan la medicin de las variables dependientes y,
por tanto, la comparacin entre pases y en el tiempo. (Ej: Ombudsman sueco y defensor
del pueblo espaol). La escasez de datos empricos y la limitada disponibilidad de
informacin constituyen un problema aadido.

1.3. Oportunidades: Por qu es necesaria y til la comparacin de las


administraciones?
A pesar de estas dificultades, los avances del estudio han sido considerables. No
ha permitido llegar a una teora general de sistemas administrativos, no pueden negarse
una serie de avances. En primer lugar avances en la documentacin y anlisis
comparativo de diferentes fenmenos administrativos, habindose diseado tipologas y
clasificaciones. En segundo lugar, desde el punto de vista metodolgico, puede
observarse un uso ms sofisticado de estrategias de anlisis, mtodos cualitativos,
comprobacin alternativa de diferentes teoras, series temporales de datos
cuantitativos En tercer lugar, la investigacin histrica comparativa.
Nos interesa conocer cmo se pueden prestar mejor y ms eficazmente los
servicios pblicos, rendir cuentas, disminuir la corrupcin El contraste del propio pas
con otros sistemas administrativos es bsico para comprender sus caractersticas e
identificar sus ventajas y desventajas, sus fortalezas y debilidades.
2. Los principales temas en la comparacin de los sistemas administrativos
El estudio comparativo se ha ocupado de varios aspectos. Comparacin de la
burocracia, altos funcionarios y lites. Otros trabajos de estructuras de organizacin,
reglas formales e informales y adopcin de decisiones y sus resultados. En algunos
casos nivel de gobierno central y otros niveles subcentrales y locales. A veces, la
comparacin entre pases en el mismo punto temporal (sincrnica) o a travs del tiempo,
en un nico o varios pases (diacrnica). En ocasiones pocos casos o de muchos pases.
Los objetos de estudio pueden resumirse, siguiendo a Pierre, en tres conjuntos de
variables: 1) dinmica interna de la administracin pblica, que incluye variables tales
como los actores, las estructuras y el comportamiento; 2) relaciones polticoadministrativas; 3) relaciones entre la administracin y la sociedad civil. Podemos
aadir: 4) autogobierno local y descentralizacin de los servicios pblicos; 5) reformas
administrativas a distintos niveles.
2.1. La dinmica interna de las organizaciones administrativas: actores,
estructuras y comportamiento
Los componentes fundamentales de la dinmica interna del sector pblico son el
personal, las estructuras organizativas y el comportamiento. Los dos primeros
componentes son ms tangibles.
Empleados pblicos y sistemas de funcin pblica
El estudio de los empleados pblicos se ha desarrollado de manera muy notable.
El nmero de empleados, origen socioeconmico, caractersticas, carreras profesionales,
reclutamiento, remuneracin Desarrollo histrico, el diseo legal e institucional y las
races culturales, influencia en las polticas
Las estructuras y la organizacin administrativas
Temas como los del tamao y las modalidades de prestacin de servicios
pblicos, prioridades de los distintos gobiernos y configuracin organizativa del Estado.
Condiciones para la ejecucin de las polticas pblicas, anlisis de: la coordinacin,
intercambio de informacin, capacidad de prestacin de servicios, autonoma
profesional de los directivos, transparencia Se han establecido algunos modelos
bsicos de estructuras organizativas desde un punto de vista macro o micro. En
ocasiones son demasiado diferenciadas y complejas para poder adaptarse a conceptos
generales y simplificados.

El comportamiento administrativo
Diversidad de acciones e interacciones, comportamiento hacia los ciudadanos,
transformacin de las decisiones en servicios pblicos, interacciones entre superiores y
subordinados y adopcin de decisiones. No existe una conceptualizacin general, pero
en la mayora de estas teoras se da una evaluacin negativa sobre el comportamiento de
los burcratas. Tambin existen estudios con una visin ms positiva, como factores que
inciden en la motivacin del empleado o que den cabida a la voz de los usuarios. El
comportamiento administrativo presenta an dificultades mayores que las otras dos
variables de la dinmica administrativa. El anlisis comparativo del comportamiento
burocrtico no slo ayuda a explicar cmo funciona realmente la administracin, sino
tambin qu prcticas funcionan mejor, cmo y bajo qu condiciones.
2.2. Las relaciones poltico-administrativas: politizacin e influencia de la
burocracia
Los distintos grados de burocratizacin de la poltica o politizacin de la
burocracia pueden afectar el funcionamiento y los resultados del diseo institucional.
Disyuntiva entre la neutralidad requerida a los funcionarios por los ciudadanos y la
sensibilidad poltica demandada por los polticos electos. En algunos casos, se ha
utilizado la construccin de tipos ideales para identificar empricamente y clasificar las
interacciones entre los polticos y los burcratas. La influencia de la burocracia en la
adopcin de las polticas pblicas es una de las cuestiones clsicas de la administracin
pblica comparada.
2.3. Las relaciones entre la administracin pblica y la sociedad civil
Campo de creciente inters. Influida por conceptos como el de gobernanza,
confianza pblica, transparencia, rendicin de cuentas, gobierno abierto La relacin
entre la administracin pblica y la sociedad civil. Instrumentos legales, comunicativos,
basados en las instituciones En cuanto a la direccin de los contactos, puede estar
basada en el intento por parte de la administracin de obtener informacin y de asegurar
una ejecucin correcta o puede venir de abajo arriba desde los ciudadanos que desean
participar en la administracin. Las interacciones son diferentes si las administraciones
conciben a los individuos como clientes o como ciudadanos activos.
2.4. Autogobierno local, descentralizacin de los servicios pblicos y poltica
multinivel
Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones
locales. Se ha distinguido entre el modelo separado y el dual (ejecuta slo sus propias
tareas o tambin las delegadas por otros niveles de gobierno). Sistemas mixtos o
modelos integrados de administracin (gestin cooperativa). Otros criterios pueden
ser proporcin del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones o en
trminos de la tasa de empleo local. Tambin estatus constitucional de los gobiernos
locales, grado de autonoma (Ej: tributos), relaciones intergubernamentales, acceso de
los actores locales a niveles polticos superiores (Ej: acumulacin de cargos). Influencia
de los gobiernos locales en el sistema nacional.
2.5. Las reformas administrativas en distintos niveles de gobierno
La investigacin comparativa alrededor de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
desde finales de los 80. Estudios de difusin de NGP, ejecucin de reformas, efectos de
reformas tanto en su capacidad de coordinacin, sistemas de prestacin de servicios,
como en sus sistemas democrticos. Otros trabajos sobre razones de herencia cultural o

tradiciones administrativas. As, el tipo anglosajn de tradicin administrativa se orienta


hacia soluciones de mercado de reduccin del sector pblico, privatizacin y
clientelizacin. En otros pases de la Europa continental, reformas gerencialistas en el
mbito local (Alemania) o no se han producido porque el sistema ya tena un nmero
alto de agencias (Suecia). Distribucin de competencias y la autonoma de las diferentes
organizaciones del sector pblico, descentralizacin de tareas, relaciones de
cooperacin entre municipios algunos estudios, hasta qu punto han afectado al
rendimiento.
3. La utilidad del estudio de las tradiciones administrativas
Consideraciones geogrficas, histricas y culturales a las que se atribuyen
consecuencias en la estructura y el funcionamiento de las administraciones pblicas.
Ventajas del anlisis de las tradiciones tal y como han sealado Painter y Peters, son las
cuatro justificaciones que se analizan a continuacin.
3.1. Razones para el anlisis de las tradiciones administrativas
La importancia para la comparacin de sistemas administrativas
Agrupacin y clasificacin, mantener algunas variables constantes y resaltar las
diferencias. Elemento clave para las reformas administrativas, la capacidad de
actuacin. Podemos comparar los casos del mundo real con el tipo ideal de tradicin
administrativa.
La importancia para la comprensin de la evolucin y las reformas administrativas
Varios estudios han puesto de relieve el impacto de las diferentes tradiciones
administrativas en la capacidad de reforma de distintos sistemas. Importancia del tiempo
como una variable que explica caractersticas actuales del funcionamiento. Ejemplo:
gobierno britnico de la coalicin conservadora-liberal ha apostado por la Gran
Sociedad (Big Society) intentando fortalecer asociaciones e individuos en la gestin.
Esta propuesta tendra menos sentido en Alemania donde la implicacin de la sociedad
civil es alta.
La importancia para la comprensin de la capacidad de gestin gubernamental
Las tradiciones administrativas pueden usarse tambin para investigar su
relacin con la diferente capacidad de los Estados. En los aos 90, el gobierno britnico,
se deca que el Estado se quedaba vaco, pero en los momentos recientes se ha podido
comprobar el vigor del Estado que ha lanzado mltiples polticas de corte keynesiano.
La posibilidad de interpretar el propio sistema administrativo a la luz de las
caractersticas de otros sistemas
La perspectiva ha de ser ajustada para entender otro sistema. Ello lleva despus a
considerar el propio sistema desde la ptica de otras tradiciones.
3.2. Las tradiciones administrativas aqu estudiadas
Aunque varias tradiciones administrativas, aqu se vern las principales europeas
y americanas: la Napolenica, la Angloamericana, la Germnica y la Escandinava.
Napolenica
Francia, Espaa y sur de Europa. El derecho es un instrumento del Estado para
intervenir en la sociedad y no tanto para la resolucin de conflictos entre actores. Un
sistema independiente de derecho pblico regula las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos. Organizacin unitaria del Estado, orientacin tecnocrtica de la adopcin
de decisiones e importante papel del Estado en la construccin de la nacin. Clase
exclusiva de administradores, la mayora de cuyos miembros ha sido formada en un

grupo selecto de instituciones educativas. La variante napolenica del Sur (Espaa,


Portugal, Italia y Grecia) alto grado de formalismo jurdico, clientelismo sectorial y
local. Los resultados se logran mediante acuerdos informales. Politizacin de los altos
cargos. Uso de los puestos de trabajo del sector pblico como recompensa y como
resultado hay abuso del empleo pblico.
Angloamericana
Reino Unido, Irlanda, EEUU, Australia, Canad y Nueva Zelanda. El Estado
no es parte del discurso del derecho o la poltica. Los lmites entre el Estado y la
sociedad estn lejos de ser claros y el mercado y la sociedad civil desempean un papel
destacado. El sistema de derecho comn (common law) se basa en un enfoque inductivo
y procedimental a travs de la acumulacin de casos, a diferencia de la tradicin del
derecho romano, con su enfoque deductivo de fondo y basado en la codificacin
detallada. La formacin para el ejercicio profesional de la administracin pblica,
basada en la gestin y la poltica, no en el derecho. A pesar de la ausencia de un estatus
constitucional para una funcin pblica permanente, la doctrina ha evolucionado
abogando por la separacin entre la poltica por un lado y la administracin experta y
neutral por otro.
Germnica
Visin estatista del gobierno, con un cuerpo muy fuerte y global de derecho
pblico que rige todos los mbitos administrativos. Alemania, Austria, Suiza. La
formacin jurdica es la cualificacin necesaria y el legalismo impregna toda la
administracin pblica. Cooperacin a travs de corporaciones no pblicas. Visin
organicista de las relaciones Estado-sociedad. Alemania es un Estado federal, en el que
los entes territoriales se mantuvieron como entidades poderosas tras la unificacin en el
siglo XIX, dando lugar a problemas de coordinacin.
Escandinava
Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia. Herencia estatista, organicista similar a
la tradicin germnica con una fuerte orientacin hacia el Estado de bienestar. Se basa
en un pacto social, derivado de una profunda tradicin democrtica y comunitaria.
Noruega ms unitaria que Suecia y Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos locales.
Suecia tiene un estilo consensual de poltica, sistema altamente descentralizado en el
nivel central, con una pequea unidad de poltica pblica actuando en cada ministerio
supervisando agencias que operan autnomamente.
(Ver tabla resumen 1 pg 16)

Tema 2: Poltica y Administraciones Pblicas


Los gobiernos modernos hacen ms que poner en prctica la ley. Su poder
ejecutivo tiene dos aspectos: el poder poltico y el poder administrativo. Cuatro
interacciones fundamentales de las Administraciones Pblicas (AAPP) con el sistema
poltico. Se dejan de lado con otras instituciones y actores (poder judicial, parlamento,
otros niveles de gobierno) y son: con los actores protagonistas (partidos polticos);
reglas de juego (sistemas electorales); actores entre bambalinas (grupos de inters); y
relaciones con la sociedad civil.
1. Los partidos polticos
Institucionalizacin del sistema de mritos y retencin de los administradores de
manera que los partidos ya no pueden forzar cambios de personal administrativo a gran
escala. Algunos acuerdos de patronazgo poltico en todos los sistemas, su utilizacin se
considera corrupcin. Este punto de vista es difcil de justificar desde 1980, cuando
distintos pases occidentales han empezado a politizar su funcin pblica. En los inicios
del siglo XXI, situacin paradjica: acuerdo sobre que los partidos polticos son
esenciales, y al mismo tiempo insatisfaccin generalizada. Mientras que las actitudes
crticas se han generalizado, hay escaso eco de movimientos anti-partido. El hecho de
que las crticas aparezcan en tantos pases con tipos muy diferentes de partidos, tanto en
democracias parlamentarias y presidenciales, sugiere que las razones pueden ser
similares y no relacionadas directamente con las formas de organizacin.
Dos grandes tipos de partidos polticos:
- Partidos de cuadros o partido centrado en una lite. Organizacin en esqueleto,
activa de forma intermitente, fuera del parlamento apenas visible, pero esto
cambia cuando se convoca una eleccin o estn en juego las designaciones de
candidatos o la direccin del partido. Ej: partidos nacionales de Canad.
- Partido de masas o de cuadros moderno: Oficina nacional, organizaciones
regionales y locales. Las secciones locales celebran reuniones peridicas. Hay
un programa del partido detallado. El partido est siempre activo, pero organiza
slo a un pequeo porcentaje de sus votantes como los miembros, y las
campaas estn a cargo de un equipo pequeo. Ej: Partido del Trabajo holands
(PvdA), Democracia Cristiana (CDA) o Partido Liberal (VVD).
Nuevos tipos: Kirchheimers propuso el partido atrapalotodo (catch-all),
Penebianco el partido electoral-profesional, y Katz y Mair el partido crtel.
Los partidos de nicho han proliferado en Europa en los ltimos tiempos.
Rechazan la orientacin tradicional de la poltica basada en la clase social. Las
cuestiones planteadas no coinciden a menudo con las lneas de divisin izquierdaderecha. Limitacin de los asuntos a los que apelan. Ej: mujeres, paz, medio ambiente,
etnoterritoriales, partidos populistas de derecha.
Hay una nueva formulacin de las orientaciones de los partidos en torno a votos,
cargos y polticas pblicas.
- El partido centrado en la consecucin de polticas pblicas se centra en asuntos
concretos. Los partidos van desde antiguos partidos de la integracin de masas, siempre
y cuando hubieran definido claramente los objetivos, a los ecologistas. Suelen dar
prioridad a la articulacin o la defensa de sus polticas que a la maximizacin de los
votos u obtener cargos. Afiliados activos pero no necesariamente numerosos.
- El partido centrado en la bsqueda de votos busca ganar elecciones, las polticas y las
posiciones no estn cerradas. Suelen manipularse con el fin de maximizar el apoyo
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electoral. En un sistema electoral mayoritario tendra una estructura de coalicin, en un


sistema multipartidista sera un atrapalotodo o electoral-profesional. Es probable que
mantenga slo el grado mnimo de organizacin necesario para reclutar y seleccionar
candidatos y conseguir que los elijan. Este partido podra contar con fondos privados.
Afiliados organizados, si los hubiera, se mantendran a distancia: aunque puedan tener
voz en la seleccin de los candidatos, tienen poco que decir sobre la poltica del partido.
Organizacin con poco personal, pero capaz de sumar voluntarios. Los niveles de
actividad podran variar. Ejemplos: partidos de Canad, estadounidenses, partidos
centrados en el lder como el gaullismo en Francia, clsicos partidos atrapalotodo como
el alemn UCD. Los partidos en los sistemas presidenciales podran verse tentados a
adoptar esta forma porque se benefician de coaliciones amplias con el fin de competir
por un cargo nico.
- El partido orientado a la consecucin de cargos debe evitar compromisos de poltica
pblica que podran hacerle indeseable como socio de coalicin y tambin atacar con
fuerza a los posibles socios. El objetivo en un sistema de partidos sera ganar votos
suficientes para garantizar coaliciones. Estos partidos pueden tener diferentes formas.
Una de ellas sera un partido construido sobre las redes patrn-cliente. Es poco probable
que este partido atraiga a activistas polticos. Sus principales afiliados son titulares de
cargos. Cuanto mayor sea el partido, lo ms probable es que se divida en facciones que
compitan por los recursos. Ejemplos son partidos que participan regularmente en
coaliciones en los sistemas consociacionales o coaliciones con un solo partido
dominante (Unin Cristiana Histrica de los Pases bajos o partidos belgas), partidos
ms pequeos como los italianos, o en mayor escala como la antigua Democracia
Cristiana italiana.
Las elecciones son el mecanismo central de la democracia representativa y
operan de dos maneras interconectadas. En primer lugar, las elecciones permiten elegir
entre agendas rivales de poltica pblica. En segundo lugar, elegir entre titulares de los
cargos. En la mayora de los sistemas democrticos, se combinan en un nico modelo de
gobierno democrtico competitivo. El lder del partido que gana se convierte en el
jefe del ejecutivo, y el partido implanta la agenda poltica presentada en el programa.
Hay modelos alternativos. En el modelo presidencial, los votantes eligen directamente
al jefe del ejecutivo, los partidos seleccionan los candidatos, y una vez elegido el
presidente, es directamente responsable ante los votantes, por encima del partido. Otro
caso es cuando los votantes pueden elegir las polticas pblicas directamente mediante
referendos.
La discusin contempornea ms influyente es el modelo crtel de Katz y Mair
para explicar los partidos polticos en Europa occidental. Segn las tres caras del
partido: base militante, direccin y cargos polticos. Los partidos han evolucionado del
partido de elites o cuadros, hacia el de masas, luego al atrapalotodo y ahora crtel.
Predominan los cargos polticos. Los indicadores de esta situacin son:
- Distribucin de recursos financieros cuya parte del len proviene de los
resultados electorales.
- El nmero de personal empleado en cargos pblicos ha superado a los
trabajadores en la sede central del partido.
- Quedan pocos partidos significativos de oposicin, a lo sumo perodos ms o
menos limitados fuera del gobierno.
- La televisin y los medios son el principal canal de comunicacin, el ncleo de
los mensajes es lanzado directamente desde una fuente nacional nica.
Sobre el Estado de partidos, los partidos atrapalotodo y las campaas de
televisin fueron inventos estadounidenses. El desarrollo del Estado de partidos primero

en democracias occidentales post-totalitarias de Alemania, Austria e Italia, y a finales de


los 70 en Grecia y en menor medida Espaa. La fortaleza del mercado, las empresas
privadas y los sistemas de radiodifusin comerciales impidieron que se extendieran a los
EEUU. Tampoco en Reino Unido debido a la tradicin de un servicio civil
polticamente neutral y el sistema de radiodifusin estatal, ni en Francia debido a los
grands corps y el papel preponderante del Estado. Los privilegios y los servicios del
Parteienstaat van todos los partidos importantes, incluida la oposicin, lo que ha
ayudado a reducir la posibilidad de un control parlamentario efectivo del gobierno y de
los partidos que participan. Proximidad estructural y superposicin entre los partidos y
el Estado. Los partidos ya no representan los intereses sociales frente al gobierno y la
burocracia, sino que forman parte del Estado, se representan como una elite de poder.
Esto ha hecho necesario que los intereses de la sociedad sean representados por
diferentes grupos. La tendencia es inherente a los sistemas (neo) corporativistas,
tambin encaja con el dominio del poder ejecutivo sobre el parlamento. Esto puede
limitar la capacidad de los partidos para la reforma, y favorece la corrupcin y el
clientelismo. La calidad del Parteienstaat depende de la calidad de los partidos.
2.

El sistema electoral

Conjunto de leyes que regulan la transformacin de las preferencias en votos y


de los votos en escaos. Comprende cuatro elementos: a) frmula electoral; b)
estructura de votacin; c) magnitud del distrito; d) umbrales electorales.
2.1. Sistemas mayoritarios
A principios del siglo XX, prcticamente todos los Estados europeos adoptaron
los sistemas mayoritarios. Hoy en da pocas: Australia, Canad, Francia, EEUU y Reino
Unido. Francia es singular, pues es pas no anglosajn y adopt sistema de dos vueltas
de Charles de Gaulle. Voto acumulativo, voto en bloque, voto nico no transferible, voto
limitado: son las principales variantes. Hoy en da (despus de que Japn cambiara
desde 1994 el voto nico no transferible por un sistema mayoritario de miembros
mixtos) las tres principales variantes son:
1) Sistema de mayora simple (first-past-the-post) como en Inglaterra, Canad y EEUU.
2) Sistema de dos vueltas.
3) Voto alternativo como en Australia.
Se percibe generalmente que los sistemas proporcionales y mixtos gozan de
buena salud, este no es el caso de los mayoritarios.
2.2. Sistemas proporcionales
La mayora de las democracias avanzadas. Combinaciones de frmulas, tipo de
voto y magnitud del distrito, as como umbrales electorales y mltiples niveles. Mayor
nivel de complejidad por las diferentes frmulas proporcionales. Los sistemas
proporcionales son europeos, en su gran mayora corresponden a sistemas
parlamentarios. Gozan de buena salud, a pesar de cambios en frmula, niveles,
umbrales
2.3. Sistemas mixtos
Tendencia hacia la mezcla. Los sistemas ms caracterizados son el sistema
alemn de representacin proporcional personalizada. Nueva Zelanda experiment
cambios en 1993, en Japn en 1994 y el sistema italiano entre 1994 y 2001.

2.4. Caractersticas
Si se quiere alta representatividad del parlamento: representacin proporcional.
Si se quiere que quien gane la mayora forme gobierno estable de un solo partido:
sistema mayoritario. Hay que elegir: representatividad o gobierno responsable. Los
sistemas con distrito de un solo miembro tienden a producir un pequeo nmero de
partidos y gobierno de nico partido, pero parlamentos poco representativos. Los
sistemas electorales con grandes distritos plurinominales tienen parlamentos muy
representativos, sistemas de partidos muy fragmentados y gobiernos multipartidistas.
Los sistemas con pequeos distritos plurinominales (como Espaa) tienen parlamentos
muy representativos y un nmero moderado de partidos.
La representacin
proporcional de baja magnitud es el mejor equilibro.
Se puede predecir la facilidad que tiene la Administracin pblica para poder
reformarse. Los sistemas electorales mayoritarios tienen tendencia a facilitar las
polticas de reforma. En los sistemas acostumbrados a la formacin de la coalicin de
gobierno, impacto en procesos decisorios y puestos de relevancia. Por una parte, el
proceso decisorio est marcado por el pacto de coalicin. Es muy probable que exista
una alta intensidad de negociaciones entre los miembros del gobierno y entre el
gobierno y el parlamento. En cuanto al reparto de los altos puestos, se tiende a generar
una dinmica de silo dentro del poder ejecutivo. La tendencia centrpeta es favorecida
por los gobiernos de coalicin y va a depender mucho de cmo se configure
constitucionalmente el proceso decisorio en el poder ejecutivo. Por ejemplo, en Suecia
la responsabilidad del gobierno es colectiva y no individual, mientras que en Alemania,
el principio constitucional de autonoma ministerial se contrapone al principio de
dominacin del canciller.
3.

Los grupos de presin

El papel central en todos los sistemas polticos democrticos, representan a la


sociedad civil. Proporcionan un equilibrio de poderes. Habr una pluralidad de
oposiciones y un solo inters nunca ser capaz de monopolizar el proceso. Los
pluralistas suponen ingenuamente que los grupos opositores tienen el mismo poder.
Marcus Olson proporcion una explicacin: los grupos relativamente pequeos son
capaces de organizarse y actuar en apoyo de sus intereses comunes, y los grupos
grandes normalmente no. Los grupos privilegiados e intermedios suelen triunfar sobre
fuerzas numricamente superiores. Lgica de la accin colectiva: incentivos elevados
para unirse a un grupo que busca beneficios slo para sus miembros (intereses privados)
y escasos alicientes para asociarse a un grupo que busca beneficios para toda la sociedad
(intereses pblicos). Con los intereses pblicos las gentes pueden simplemente
gorronear, en los intereses concentrados son ms capaces de organizarse que los
intereses difusos.
Para superar los resultados sesgados, han surgido tres modelos alternativos de
mediacin de grupos de inters.
- Modelo corporativista: finales de los 70, supone que la divisin principal se da
entre los capitalistas y las patronales y los trabajadores y sindicatos. El Estado
reconoce representacin a los dos lados: interlocutores sociales. Reuniones
tripartitas con las autoridades polticas.
- Sistema consociacional de mediacin de intereses: privilegia las divisiones
culturales (idioma, religin y nacionalidad) en lugar de los intereses de clase
como el corporativismo. Elaborado por Lijphart a mediados de la dcada de los
70. Conjunto de prcticas constitucionales formales (Ej: gobierno de coalicin y

representacin proporcional) para promover la armona social en las sociedades


culturalmente fragmentadas. Se extienden a la burocracia, polticas pblicas y
asignacin de fondos. Ejemplos son Blgica, Suiza, UE
- Neopluralistas: el pluralismo puede superarse si los funcionarios del Estado
dejan de ser rbitros neutrales. Los burcratas dan acceso a los intereses infra
representados. Ej: grupos ecologistas declaran sobre los estndares industriales.
Los problemas son que los sistemas corporativista y consociacional privilegian
arbitrariamente a grupos, adems han surgido nuevos movimientos sociales fuera de las
estructuras tradicionales. En el sistema corporativista, empresas y sindicatos comparten
intereses de los productores a expensas de los intereses difusos de los consumidores
y los contribuyentes. En tercer lugar, al requerir el consentimiento de ambas partes, se
reduce la capacidad de quienes elaboran las polticas pblicas. En cuarto lugar, el
neopluralismo introduce un incentivo perverso para que los grupos se organicen con el
fin de asegurar las subvenciones. La crtica de Olson al pluralismo es que a medida que
se eleva el suministro de una poltica pblica, los incentivos para que el grupo perdedor
se organice aumentarn. Como resultado, existir un equilibrio de intereses, y esto
impedir que los responsables polticos suministren beneficios ilimitados. La
informacin proporcionada por los grupos de inters que han incurrido en altos costes
para recopilarla, es ms creble. De aqu que sea ms probable que los responsables
polticos utilicen la informacin de los grupos que representan intereses difusos.
Algunos autores sostienen que los grupos se asegurarn una mayor rentabilidad
presionando a aquellos polticos que tienen puntos de vista opuestos. Hay mayores
incentivos para la existencia de una presin que contrarreste. En otras palabras, no
existe un modelo perfecto.
La tipologa de Peters sobre las interacciones de los grupos de presin con las
AAPP es, a modo de continuum:
Tipo
Legtima

Alcance
Amplio

Influencia
Grande

Estilo
Negociacin

Clientela

Estrecho

Moderada

Simbiosis

Parentela

Estrecho

Moderada

Parentesco

Ilegtima

Variable

Ninguna /
Grande

Confrontacin

Impacto
Redistribucin /
Autorreglamentaci
n
Autorreglamentaci
n / Distribucin
Reglamentacin /
Distribucin
Ninguno /
Redistribucin

Legtima: los grupos de inters son un hecho aceptado, implicados legal y


oficialmente en las polticas pblicas. Formas diversas: consulta obligatoria,
participacin en la implantacin, grupos institucionales
Clientela: cuando un grupo de inters se convierte ante una organizacin
administrativa en la expresin y representante natural de un sector social. Se
produce una simbiosis y dependencia.
Parentela: lazos fraternales entre un grupo de presin y el gobierno o partido
dominante. Los grupos de inters obtienen acceso gracias a la voluntad del
partido poltico que intercede en su favor. Ejemplo: partidos socialdemcratas y
sindicatos.

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4.

Relaciones ilegales: indicativas de algn fallo del sistema. Puede tratarse aqu de
grupos de presin anmicos.
Participacin ciudadana y opinin pblica

Una corriente arguye que las autoridades electas son fideicomisarios de los
ciudadanos en vez de sus delegados y que las normas democrticas se satisfacen si esas
autoridades han sido elegidas y rinden cuentas ante la ciudadana, incluso si actan
contra los deseos del pblico. Aqu encontramos a Burke, Schumpeter, Sartori Otros
como Robert Dahl sostienen que debe haber una receptividad sustancial del gobierno
ante una opinin pblica deliberativa. Se analiza el papel que desempean los
ciudadanos ms all del voto.
4.1. Participacin
Existen problemas estructurales. Uno tpico es el del propio deseo real de
participacin entre los ciudadanos, que no sera necesariamente mayor en estos mtodos
que en los de la democracia representativa. La movilizacin slo se desencadena por
inters directo, tardamente en el proceso de decisin, cuando las posibilidades de
influencia son limitadas. La implicacin ciudadana no se puede decretar. A falta de
una poltica seria de accin afirmativa y de estmulo, todos los mtodos adolecern de la
llamada selectividad social o movilizacin selectiva, y la inevitable monopolizacin del
espacio por slo una parte de los ciudadanos suficientemente organizada. Las causas
principales del abandono de la actividad participativa es el coste en tiempo. La
lentificacin y el incremento de su coste es un lamento comn entre los responsables
que esgrimen que la eficacia y la eficiencia tambin son demandas.
4.2. Medios y opinin pblica
Las encuestas de opinin contribuyen a la elaboracin de las polticas pblicas,
pero los gobernantes pueden manipular esas opiniones con tcnicas persuasivas de
mercadotecnia poltica. La opinin influye sobre las polticas y esa relacin se ve
amenazada por el poder de las organizaciones de inters, los movimientos sociales, los
partidos polticos y las lites econmicas. La opinin pblica influye sobre las polticas
pblicas la mayor parte del tiempo, con frecuencia de manera intensa. La poltica
mediatizada significa que la comunicacin a travs de los medios se ha convertido en
algo fundamental para la poltica y la vida pblica. En muchos sistemas la gobernacin
no podra ocurrir sin los variados usos de los medios de comunicacin, la formacin de
opinin y las campaas electorales. Hay tres grandes modelos: el modelo liberal
(EEUU, UK, Australia, Nueva Zelanda); el modelo corporativo democrtico (Alemania
y los pases escandinavos); el modelo mediterrneo o pluralista polarizado (Espaa,
Francia, Italia).
- Modelo liberal: desarrollo temprano de la prensa de masas con circulacin
mediana. Pluralismo interno y cierta neutralidad poltica, con profesionalizacin
de los periodistas. El mercado domina al Estado en trminos generales.
- Modelo corporativista: desarrollo temprano de la prensa de masas y circulacin
elevada. Prensa de partido fuerte histricamente hablando por lo que hay un
pluralismo externo, profesionalizacin de los periodistas elevada. El Estado
interviene con intensidad.
- Pluralismo polarizado o mediterrneo: Escaso desarrollo histrico del mercado
periodstico, reforzado por dictaduras. Prensa dirigida a lites y con ndices de
lectura muy reducidos. Altos niveles de paralelismo poltico, los medios se
estaran convirtiendo en el referente ideolgico del partido afn, sin pluralismo

11

poltico interno. Escasa profesionalidad y autonoma de los periodistas por el


tardo comienzo de los estudios y las normas deontolgicas. Intervencin del
Estado en los medios de comunicacin, de manera directa como propietario o
indirecta con la concesin de licencias. Falta de ecuanimidad y profesionalidad.
5.

Conclusin

Resulta difcil distinguir tajantemente entre las funciones polticas y


administrativas en los Estados contemporneos. Sin embargo, dos grandes perspectivas.
La primera es investigar diferencias culturales en el plano nacional y administrativo, as
como fundamentos histricos. La segunda es cmo importa la poltica a la hora de
explicar la reforma de las administraciones y las polticas pblicas.

12

Tema 3: Presidencia y gobierno


El sistema de gobierno de gabinete ministerial est muy extendido. Compromiso
entre dos tendencias opuestas: antiguo derecho a gobernar de los monarcas absolutos y
el nuevo valor de la soberana nacional. De ah la contraposicin entre el gobierno en un
rgimen presidencial y los gobiernos de gabinete en los regmenes parlamentarios. Sus
diferencias fundamentales son que el presidencialismo goza de legitimidad democrtica
dual y rigidez. Los regmenes semipresidenciales tienen un ejecutivo dual, con
presidente elegido por los ciudadanos, pero no por el parlamento, y tiene un grado real
de poder ejecutivo, y un primer ministro que necesita la confianza del parlamento y que
comparte ese poder ejecutivo con el presidente. En los regmenes parlamentarios los
ciudadanos eligen a sus representantes parlamentarios, quienes otorgan su confianza a
un primer ministro. Aunque las democracias europeas son parlamentarias, es ms
preciso describirlas como democracias ejecutivas.
1. La tendencia de presidencializacin del poder ejecutivo
1.1. Tipologa de los regmenes poltico-administrativos
La forma ms frecuente de sistema ejecutivo en Europa es el gobierno
parlamentario con un gabinete de un partido o de coalicin. El primer ministro es
tpicamente del partido ms votado, los ministros son seleccionados ms o menos
autnomamente por los partidos o por el primer ministro. La negociacin para formar la
coalicin puede asignar las carteras. El otro modelo importante en Europa es el sistema
semipresidencial. Combina un primer ministro del modelo de gabinete con presidente
electo que tiene ciertos poderes ejecutivos (Finlandia y V Repblica francesa). El poder
ejecutivo se divide entre presidente y primer ministro. El modelo presidencial est
vigente en los EEUU y en todas las democracias iberoamericanas.
Lijphart diferencia entre sistemas democrticos mayoritarios y sistemas ms
consensuales. Sus dimensiones son:
- La estructura estatal: grado de dispersin vertical de la autoridad entre niveles de
gobierno y grado de dispersin horizontal del gobierno central.
- Las relaciones ministro-mandarines: relaciones entre los ejecutivos polticos
(ministros) y los funcionarios superiores (mandarines).
- La tradicin y la cultura administrativas: 4 grandes tradiciones (angloamericana,
napolenica, germnica y escandinava) a la que se suma una hbrida mezcla de
diferentes tradiciones. Proporciona el contexto de creencias y actitudes,
smbolos y rituales de las relaciones que se producen en el sector pblico.
Dos grandes culturas administrativas: Rechtsstaat e inters pblico. La primera
perspectiva tiene por preocupaciones fundamentales la preparacin,
promulgacin, aplicacin y cumplimiento de las leyes, con altos funcionarios
juristas. El modelo de inters pblico concede un papel menos extensivo o
dominante, y los altos funcionarios carecen de una formacin especializada.
- Diversidad del asesoramiento sobre las polticas pblicas: canales principales
mediante los que las ideas son hechas llegar (partidos, mandarines, consultores
de gestin, especialistas acadmicos, empresas, think tanks).
1.2. Las tendencias presidencialistas
La poltica contempornea se caracteriza por una acusada tendencia a la
presidencializacin.
- Crecientes recursos de poder para la cabeza del ejecutivo.
13

Autonoma frente al partido en el poder.


Progresiva personalizacin del proceso electoral.
Existencia de factores contingentes (dependientes de actores polticos
particulares o de contextos especficos) y estructurales (cambios duraderos), en
oposicin a los formales y constitucionales. La presidencializacin se produce en las
tres esferas:
- La esfera del poder ejecutivo: lder del ejecutivo consigue ms poderes formales.
Puede provenir del recurso a un mandato personal por el lder mediante
apelaciones plebiscitarias. Mediatizacin, y tambin implicacin creciente en
negociaciones internacionales, gubernamentales o partidistas.
- La esfera del partido poltico: Desplazamiento del poder interno de la
organizacin en beneficio del lder, mediante elecciones directas de los
dirigentes por los militantes, los lderes de las facciones ideolgicas o
territoriales dejan de ser el fundamento decisivo. Desplazamiento hacia modos
de comunicacin y movilizacin plebiscitarios. Campaas electorales centradas
en el candidato.
- La esfera electoral: desplazamiento desde el control del partido hacia la
dominacin por los lderes. Apelacin de los lderes en las campaas, cobertura
de los medios se centra en los lderes. Puede haber una creciente significacin
del efecto de los lderes a la hora del voto.
Las democracias consensuales se definen porque la capacidad del gobierno de
ejercer el poder est constreido por puntos de veto institucionalizados: revisin
judicial, segundas cmaras poderosas, socios de coalicin, partidos fundamentales en
gobiernos minoritarios, mecanismos de negociacin neocorporativistas, bancos
centrales independientes Los jefes del ejecutivo en los sistemas mayoritarios
disponen de mayor poder, pero sus homlogos en los sistemas consensuales se
beneficiarn tambin porque, al ser los mediadores entre fuerzas polticas influyentes,
les sita en el centro de la escena poltica.
Adems de los factores contingentes del contexto poltico y la personalidad de
los lderes, estn los siguientes factores estructurales:
- La internacionalizacin de la poltica: Problemas polticos de envergadura slo
pueden tratarse mediante la cooperacin internacional, estando implcito en el
concepto de globalizacin.
- El crecimiento del Estado: Mayor complejidad burocrtica y especializacin
organizativo fruto de dos procesos: diferenciacin institucional (aumento de los
tipos de organizaciones), y clonacin institucional (crecimiento del mismo tipo
de organizaciones). Han provocado: centralizacin del poder al tratar de
coordinar los fragmentos institucionales del Estado, y el deterioro de la
responsabilidad colectiva del gabinete con ms contactos bilaterales entre la
cabeza del ejecutivo y los ministros relevantes.
- La estructura cambiante de la comunicacin de masas: Tiende a centrarse en las
personalidades y no en los programas electorales. No cabe descartar una
eleccin consciente de los polticos.
- Erosin de las fracturas sociales: El vnculo entre partidos de masas y bases se
ha deteriorado. Los electorados son cada vez ms heterogneos.
2.

Gobiernos y ministros
Los trabajos acadmicos sobre el gobierno provienen de distintas disciplinas:

14

Desde el punto de vista normativo y legal: gobierno como centro de


responsabilidad y rendicin de cuentas colectiva e individual.
- Enfoque administrativo: institucin administrativa basada en normas y rutinas,
que ordena la circulacin y coordinacin de las propuestas.
- ptica de las polticas pblicas: el gobierno es un foro para adoptar decisiones
sobre las polticas.
- Ciencia poltica: el gobierno es un campo de batalla poltico, los incentivos y los
recursos son los mejores medios para explicar los comportamientos.
- Dunleavy y Rhodes y su concepto de ncleo del ejecutivo (core executive): el
gabinete es un sistema de gobierno cuyo ncleo sirve para trabajar
conjuntamente e integrar las polticas del gobierno central, o para actuar como
rbitro final dentro del ejecutivo.
El control del parlamento es ms aparente que real. Los partidos se han
institucionalizado. Los gobiernos se han hecho ms impermeables a las crticas,
llegndose incluso a la mocin de censura constructiva. El principal instrumento del
poder del ejecutivo es su capacidad de control de la agenda parlamentaria. Tiene a su
disposicin a la burocracia cuando elabora la legislacin, mientras que los
parlamentarios slo disponen de expertos de su partido.
3.

Proceso decisorio en el seno del gobierno

Uno de los problemas centrales de los gobiernos es la coordinacin de las


numerosas organizaciones y funciones dentro del poder ejecutivo.
3.1. Tipologas de procesos de adopciones de decisiones
Diferentes tipologas, en este tema la de Andeweg. Tres dimensiones:
distribucin interna de poder, grado de centralizacin del proceso decisorio, y grado y
seriedad de los conflictos internos. Distincin entre las dimensiones colegial y colectiva
de los gabinetes. El carcter colectivo es que ninguna persona adopta en solitario las
decisiones, la responsabilidad es colectiva. El carcter colegial es que todos los
ministros deberan tener igual voz y voto en la adopcin decisiones (un hombre, un
voto). En un extremo estara el gabinete monocrtico, y en el otro extremo del
continuum el colegial.
Tambin divide en tres posibilidades la dimensin colectiva. En un extremo los
gabinetes colectivos donde las decisiones se adoptan en las reuniones plenarias, y en el
otro gobiernos fragmentados donde cada ministro adopta independientemente las
decisiones. Una tercera situacin intermedia de decisiones segmentadas, resultado de
divisiones en reas de poltica pblica o en fracturas polticas partidistas. Las dos
dimensiones pueden combinarse dando lugar a una tipologa de gobiernos sobre la base
de sus proceso sin ternos de adopcin de decisiones, dando lugar a 12 categoras (3
(Centralizado (primer-ministerial), Oligrquico, Disperso (colegial) x 4 (Fragmentado
individual, Segmentado (Sectorial, Partidista), Centralizado colectivo).
3.2. La funcin que cumplen las reuniones del gabinete
Tres grandes rbricas: la del actor racional (accin gubernamental como
eleccin), la del proceso organizativo (la accin se considera un resultado organizativo),
y la de la poltica burocrtica (la accin es una resultante poltica). En la primera, se
determinan las alternativas con sus costes y beneficios y las presiones del mercado, y
como resultado se decide. En la segunda se definen las organizaciones que componen el
Gobierno, se determinan los programas y procedimientos para generar alternativas. En

15

la tercera, se determinan los canales, los jugadores y sus posiciones. El estilo decisorio
de un gabinete puede conceptuarse en torno a un conjunto de variables estructurales y
de comportamiento. Entre las variables estructurales hay que distinguir entre
condiciones estables y variables. Las primeras son los procedimientos formales. Las
segundas factores polticos y caractersticas de personalidad. Entre las variables de
comportamiento, la ms definitoria es el liderazgo del primer ministro. En ltimo lugar,
destacar 6 grandes tipos de decisiones gubernamentales: cuestiones puramente
rutinarias; asuntos casi rutinarios; materias muy conflictivas; problemas generales;
estrategia sobre planificacin a largo plazo; y temas polticos tcticos.
El primer ministro tiene tcticas para hacer prevalecer sus puntos de vista:
- Control del debate con detenimiento: dejar hablar a los ministros para mantener
unido al partido (indica debilidad), o utilizar el gabinete como un seminario
antes de afirmar la decisin propia determinada de antemano (indica estilo).
- Control mediante anuncio del resultado preferido: primeros ministros anuncian
sus posturas y dejan que los ministros arguyan.
- Adopcin segmentada de decisiones: discutir con distintos grupos de ministros.
- Control mediante el intelecto: cuando los primeros ministros son ms
experimentados e inteligentes y pueden vencer en las discusiones.
- Control mediante el establecimiento del tono del debate: distintos enfoques.
- Discusin bilateral: hablar con los ministros de uno en uno.
4.

La influencia de los ministerios y de los partidos

Distintos tipos de ministerios segn Peters:


- Organismos centrales: responsables de la gestin interna del gabinete y
proporcionan pocos o ningn servicio pblico. Ej: economa, hacienda,
administracin pblica.
- Funciones de soberana: funciones aejas y esenciales, suelen ser poderosos y
prestigiosos. Ej: justicia, exteriores, defensa, recaudacin de impuestos
- Funciones econmicas: Ej: comercio, industria, trabajo, agricultura
- Funciones sociales: Estado de bienestar, suelen ser los mayores empleadores. Ej:
sanidad, servicios sociales, educacin
- Nuevos ministerios: nuevas funciones al sector pblico. Ej: medio ambiente,
mujeres, familias
Desplazamiento de poder desde el parlamento hacia el gabinete, dentro de estos,
otro con ms intensidad, concentrndose el poder en manos de los primeros ministros.
Los primeros ministros han tendido a reforzar sus propios gabinetes de apoyo. Las
variables a considerar, seran dos: el tipo de proceso de adopcin de decisiones
(colectivo o jerrquico) y la clase de representacin o de carrera, por la cual se ocupa
un puesto en el gobierno (la va puramente poltica en oposicin a conocimientos
tcnicos). Los ministerios y los partidos constituyen las dos fuerzas centrfugas que
estructuran el debate en la mayora de los gabinetes.
5.

El papel desempeado por los ministros individuales


-

Modelo I (gabinete no-departamental): se alivia a los miembros del gobierno de


sus tareas gestoras y administrativas.
Modelo II (gabinete con ministros superdepartamentales): reduccin drstica del
nmero de ministerios.
Modelo III (gabinete con los ministros polticamente ms importantes)

16

Modelo IV (gabinete con ncleo): todos los ministros tienen el mismo rango,
pero hay un ncleo que formara un crculo ntimo.
Si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales, Blondel
plantea el dilema entre la representacin y la especializacin. En la prctica los
ministros tienen que ser especialistas y generalistas, tcnicos y polticos. Otra forma de
aproximacin complementaria es la estabilidad de su permanencia en los gabinetes. As,
ncleo es el subconjunto de ministros con permanencia igual o superior a los diez aos,
y la corona con una igual o inferior al ao:
- Tipo 1 (ncleo continuo): grupo de ministros permanece en el poder durante
largo tiempo, corona pequea. Ej: Austria, Alemania, Luxemburgo
- Tipo 2 (ncleo discontinuo): ncleo de menor tamao con ministros que van y
vienen. Ncleo inestable con corona grande. Ej: Italia, Blgica
- Tipo 3 (ncleo mixto): caso intermedio. Ej: Gran Bretaa, Irlanda, Dinamarca
La cualificacin de cada ministro es producto de dos dimensiones: su
especializacin y sus habilidades polticas. Estas dos variables originan la tipologa:
Conocimientos
polticos
+
Conocimientos
Profano
Poltico
Tcnicos
+
Tecncrata
Especialista poltico
6.

Sistema de asesoramiento

Los asesores ministeriales se han convertido en la tercera rama del poder


ejecutivo. Son personal eventual, normalmente, del exterior de la carrera funcionarial y
cuyo nombramiento est sujeto al patronazgo de un ministro. Su institucionalizacin
supone una clara desviacin de la divisin estructural, pero su existencia implica que
proporcionan un apoyo necesario. Los asesores cubren ese espacio amortiguador sobre
asuntos polticos sobre los que sera imposible o inapropiado que proporcionara
asesoramiento un funcionario pblico. Los papeles de los asesores son mltiples.
Connaughton construye su tipologa sobre dos dimensiones: la formulacin e
implantacin de las polticas pblicas (entre el asesoramiento y la direccin); y la
comunicacin (entre la tcnica y la gestin y la poltica).
7.

Relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento


-

En la mayora de los sistemas parlamentarios el gobierno tiene el derecho formal


de presentar proyectos de ley.
- El control parlamentario se suele ejercer principalmente mediante comisiones
ms que en sesiones plenarias.
- La relacin entre el parlamento y el gobierno es reactiva y no de direccin activa
del primero.
El voto de investidura y la mocin de censura, o en ocasiones el voto de
confianza, son los indicadores principales de cmo llega a existir un gobierno y de
cmo puede terminar. Diferentes indicadores de las interrelaciones entre la jefatura del
Estado, el gobierno y el parlamento. (Parl -> Gov) poderes del parlamento para crear o
romper gobiernos. (JefEst -> Parl) poder independiente del jefe del Estado y su
influencia directa sobre el gabinete en trminos de su composicin y poderes ejecutivos.
(Gov -> Parl) cun independiente es el gobierno del parlamento y cun dependiente es
del primer ministro para gobernar. La variable final (EqGovParl) es un ndice
compuesto de la fuerza relativa de los poderes ejecutivos y legislativos.
17

18

Tema 4: Las estructuras administrativas en perspectiva comparada


1. Introduccin
Los pases se diferencian en funcin de si la Administracin central es un
sistema integrado bajo la responsabilidad de los ministros o existe un nmero de
agencias autnomas que rinden cuentas frente a actores diversos. Tambin interesa la
especializacin geogrfica, por procesos o por el tipo de usuarios a los que sirven. Las
reformas en las dcadas recientes son de la Nueva Gestin Pblica (NGP),
mercantilizacin, para que sean ms eficientes y respondan mejor a los ciudadanos:
- Enfoque orientado hacia la obtencin de resultados.
- Separacin entre la provisin del servicio pblico y la prestacin del mismo.
- Mayor flexibilidad en la gestin de los recursos presupuestarios y humanos.
- Consideracin de las necesidades de los usuarios mediante consultas.
- Eleccin del usuario, fomentando la competencia entre organizaciones dentro y
fuera del sector pblico.
- Introduccin de mecanismos de mercado.
- Descentralizacin de la autoridad y de la responsabilidad.
2. La distribucin horizontal del poder
Especializacin horizontal es el nmero de organizaciones diferentes con el
mismo rango jerrquico. La integracin horizontal es la fusin de unidades del mismo
nivel, es una forma de coordinacin. Seguiremos a Peters para clasificar la
especializacin horizontal.
2.1. Especializacin por rea
Dos extremos del continuum: EEUU desde el centro, en el otro extremo Estados
cuyos servicios estn distribuidos entre el nivel central, regional o estatal y local de
gobierno. Este apartado se centra en el nivel central. Requiere delegaciones perifricas
de los ministerios. En algunos pases, sistema prefectoral (conjunto de agentes que
suelen tener varias funciones: seguridad del territorio asignado, velar por la marcha de
los comicios electorales y coordinar las polticas ministeriales en ese territorio), como
Francia, Italia, Espaa y Noruega. Uno de los mayores obstculos es que los ministros
son muy celosos de las competencias como para ponerlas bajo un agente local, que
normalmente depende de un nico ministerio. Por lo tanto, la fragmentacin en el
mbito nacional se replica en la administracin perifrica de los ministerios.
El rea de responsabilidad de una organizacin es turf, y Wilson ilustra que la
prdida de presupuesto no es tan importante como al de control. Las agencias tienden a
resistirse a perder control y no necesariamente a ganar control sobre nuevas tareas. La
manera en que una organizacin defiende su turf:
- Intentando resaltar la especificidad.
- Protegiendo frente a la intromisin de otros.
- Evitando responsabilizarse de tareas que difieren de las tareas que se encuentran
en el centro del a misin de un ministerio.
- Rehuyendo la cooperacin.
- Evitando tareas que puedan producir divisin entre los usuarios.
- En caso de que se obligue a la cooperacin, decisiones de mnimo comn
denominador.

19

2.2. Especializacin por proceso


No todos los procesos dan lugar a una nica agencia o ministerio, pero la
distincin entre organizaciones de lnea (prestan servicios directamente a los
ciudadanos) y las organizaciones de apoyo (staff) (prestar asesoramiento y
coordinacin) es til para entender la especializacin del proceso. Las organizaciones de
apoyo pueden ser de diverso tipo: labores de asesoramiento del presidente o ministro
evitando duplicaciones y coordinando; coordinar la elaboracin presupuestaria; asuntos
de personal y recursos humanos; relaciones intergubernamentales (central, regional y
local).
2.3. Organizacin por clientelas o grupos de ciudadanos
Creacin de organizaciones cuyo objetivo principal sea un grupo de ciudadanos
con caractersticas particulares (agricultores, jvenes, tercera edad). Un primer
propsito es satisfacer las demandas de grupos especficos, con influencia en los
resultados electorales. Otro propsito es dar mayor influencia a grupos que tienen
menos acceso a los procesos decisorios. Hay dos disfuncionalidades. La asignacin de
competencias nos e puede realizar con claridad en todo momento (Ej: mujer, joven e
inmigrante). Por otra parte, riesgo de que las delegaciones perifricas se vean capturadas
por clientelas particulares (Ej: retirar guardas forestales tras un tiempo por su contacto
con las lites empresariales locales). La proteccin de clientelas puede poner en peligro
el inters general al ejercerse discriminacin positiva.
2.4. La organizacin segn funciones
Estructuracin a partir de los propsitos o misin. Esta forma de establecer la
organizacin tambin puede solaparse con la organizacin por clientela. Es difcil que
una de estas lgicas predomine. La desagregacin horizontal ha aumentado
recientemente como consecuencia de la especializacin vertical. No obstante, en
tiempos de crisis, se ha aumentado el nmero de fusiones.
3. La distribucin vertical del poder
Especializacin vertical organizativa es la diferenciacin entre el lugar donde se
localiza la autoridad poltica y el lugar de la prestacin del servicio. En un extremo del
continuum, ministerios con sus secretaras de Estado y direcciones generales como
rganos decisores y prestadores de servicios. Estos rganos estn diferenciados
jerrquicamente, pero no organizativamente para adoptar autnomamente decisiones.
En el otro extremo, ncleo reducido de ministerios con sus direcciones generales y un
nutrido grupo de organismos autnomos, agencias, corporaciones estatales, y dems
organizaciones dotadas de autonoma para prestar servicios. El proceso contrario es la
integracin vertical, se elevan las responsabilidades a la zona cercana del poder
poltico.
3.1. Tipologa de entes pblicos
Categorizacin de Van Thiel:
- Primera categora (0): unidades del gobierno nacional o federal. Se incluyen
ministerios, secretaras de Estado y direcciones generales. Existe un continuum
jerrquico entre ellos.
- Categora (1): organizaciones, entes y unidades semi-autnomas que no tienen
independencia legal del ministerio, pero poseen cierta autonoma de gestin.
Agencias ejecutivas de UK, Australia, Irlanda, Blgica o Pases Bajos (NGP).

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Segn Pollitt, caractersticas de trpode: a) desagregacin estructural entre las


funciones desempeadas por el ministerio y por el ente; b) pautas contractuales
entre ministerio y ente mediante fijacin de resultados, indicadores para medir,
seguimiento por parte del ministerio y obligacin de informar del ente; c) cierta
relajacin del control ejercido sobre la gestin financiera, personal y recursos.
- Categora (2): organizaciones legalmente independientes y con autonoma de
gestin. Agencias estatales Espaa o entes pblicos no departamentales UK.
- Categora (3): Entidades que se rigen por el derecho privado, pero el gobierno
tiene la propiedad mayoritaria, como las fundaciones pblicas.
- Categora (4): Ejecucin de tareas del gobierno por parte de entes subnacionales.
- Categora (5): otros entes que se financian a travs de fondos pblicos, como la
ejecucin de funciones pblicas por empresas privadas.
Los entes autnomos de las categoras 1 y 2 han aumentado. Los entes
estatutarios (categora 2) eran ms populares que las agencias ejecutivas sin
dependencia legal (categora 1) hasta los 90. Dos razones para ello, la NGP y recurrir a
la categora 1 por los problemas de rendicin de cuentas ante el parlamento que ofrecen
la categora 2. Segn Van Thiel existen pautas para la eleccin del tipo de organizacin
en funcin de los servicios (seguridad y registros categora 0 y algo categora 1;
meteorologa, estadsticas, empleo, impuestos y museos tipo 2).
3.2. Las corporaciones estatales
Desde 1980, entes autnomos bajo la propiedad del Estado similar al sector
privado: corporatizacin. Las corporaciones pblicas tienen dos caractersticas. Son
pblicas por ser propiedad del Estado, y su actividad es bsicamente comercial, pueden
obtener una prestacin monetaria. La ola de creacin de corporaciones est vinculada al
logro de una mayor eficiencia, pero se ha perdido cierto control poltico sobre ellas.
3.3. Las agencias ejecutivas y los entes estatutarios
Razones para la creacin de entes autnomos
Desde los 70, los gobiernos se han enfrentado a tres problemas. En primer lugar,
los costes del Estado de bienestar no han parado de crecer y la capacidad impositiva del
gobierno ha encontrado techo, por lo que se busca una gestin ms eficiente de los
servicios pblicos. En segundo lugar, cierto declive de la confianza de los ciudadanos en
las instituciones gubernamentales. Finalmente, expectativas de los ciudadanos para
recibir mejores servicios no para de crecer, como consecuencia de la comparacin
implcita que se hace con el sector privado.
La teora de la delegacin y la teora de la eleccin del a estructura organizativa
consiste en que los polticos, burcratas y grupos de presin tienen inters en las
cuestiones organizativas y canalizar el poder. Cada grupo tiene diferentes preferencias.
La autonoma y el diseo resulta de dos dimensiones: la incertidumbre poltica y el
compromiso poltico. La incertidumbre poltica es que los grupos de presin no tienen
garantizado un permanente acceso al poder. El compromiso poltico es que los grupos
de inters tienen que negociar con otros grupos el diseo de las agencias. Otros grupos
de inters, como la oposicin, tienen inters en favorecer un diseo que no sea
apropiado. Los entes autnomos que se crean bajo esta teora y bajo los principios de
relacin entre el principal y el agente se llaman agencias. Estos entes no siempre
adquieren el nombre de agencia.
La proliferacin de entes autnomos
En dcadas recientes ha aumentado el nmero de agencias ejecutivas y
reguladoras. En los 90 NGP, aumentar la especializacin vertical y adoptar tcnicas de

21

gestin de las empresas privadas porque mejorara el rendimiento al alejar la


interferencia de los polticos, as se podran adoptar tcnicas gerenciales de las empresas
privadas y centrarse ms en los usuarios. La separacin de la poltica y de la
administracin traera consecuencias positivas para todos, y la mayor libertad de gestin
sera contrarrestada con un mayor control por parte del ministerio a travs de un
contrato de gestin. Estos objetivos no siempre se han conseguido. Problemas como
clientelismo, corrupcin o privilegios de los trabajadores. Segn seala Moynihan:
- Muchas agencias tienen mltiples fines y no uno como se esperaba.
- No siempre ha supuesto una clara separacin entre el diseo de las polticas y su
implantacin.
- La proliferacin de agencias puede obstaculizar la coordinacin de gobierno.
- Los contratos y la informacin sobre el rendimiento no siempre son utilizados.
- No existe informacin emprica que permita aducir que se ahorra dinero.
- Se ha debilitado la capacidad de los ministerios de supervisar su actividad dado
que existe asimetra de acceso a la informacin.
Los entes relativamente autnomos no son un fenmeno reciente, muchos tienen
dcadas o incluso algn siglo, como en los pases escandinavos.
El grado de autonoma de estos entes autnomos
De acuerdo con Verhoest hay dos nociones distintas de autonoma de una
agencia: autonoma de decisin (capacidad de adoptar decisiones del contenido de las
polticas y servicios, relajndose el control ex antes ejercido por el superior jerrquico),
y autonoma de gestin (gestionar sus recursos). Hay tres formas de autonoma de
gestin:
- Autonoma estructural: capacidad que tiene la agencia de protegerse contra la
influencia del ministerio con el que se relaciona.
- Autonoma financiera: capacidad que tiene la agencia para generar recursos
propios.
- Autonoma legal: capacidad que tiene el gobierno de cambiar ms o menos
fcilmente la capacidad de decisin que tiene una organizacin determinada.
El control de la actividad de los entes autnomos
Diversos mecanismos: fusin de agencias, recentralizacin, regulacin ms
estricta, supervisin jerrquica, contratos de gestin. Hay dos instrumentos de control:
ex ante (reglas y estndares que canalizan la actuacin de la agencia) y ex post (control
del grado de consecucin de las metas).
4. La proliferacin de agencias en perspectiva comparada
Amplio proyecto de investigacin con cuyos resultados es posible conocer
algunas tendencias genricas por familias de pases: tradicin continental o prusiana,
napolenica o latina, pases con rgimen comunista en el pasado reciente, anglosajones.
4.1. Reino Unido
Proliferacin de las agencias consecuencia de la NGP. Informe The Next Steps
(1988), Sir Robin Ibbs recomend prestacin de servicios en agencias ejecutivas y el
diseo de las polticas pblicas para los ministerios. Se pas de 3 agencias en 1989 a
112 en 1998 (77% de los funcionarios). La apuesta por las agencias no fue revertida por
el partido laborista. La agencia con notable autonoma en la gestin de sus recursos para
conseguir los objetivos propuestos. Su director es contratado por 3 aos con posibilidad
de renovacin si cumple. Los objetivos anuales as como los estndares esperados, se
establecen en un documento marco. Despus de 5 aos se revisa para ver si sta debe

22

continuar, se privatiza o se reorganiza. Es ms fcil hacer teora que aplicarla. Tiene las
caractersticas del modelo ideal descrito en la teora principal-agente, con divisin de
tareas entre el departamento y la agencia. El nivel de semi-autonoma se deriva de
contratos de gestin. El atraer a buenos candidatos del sector privado ha supuesto la
creacin de un sistema dual en cuanto al as retribuciones en los ministerios y agencias.
Tambin hay problemas de coordinacin.
4.2. Pases escandinavos
Ya tenan agencias mucho antes que los anglosajones. Estados de Bienestar muy
desarrollados y amplio nivel de transparencia. Proceso fuerte de agencificacin en
dcadas posteriores a la IIGM, cuando el Estado del Bienestar se expandi. La NGP
increment el uso de la gestin por resultados y el control de objetivos. En los pases
nrdicos del Este (Finlandia y Suecia), modelo dual con fuertes agencias autnomas que
rinden cuentas al gobierno, y no a los ministros individuales. Autonoma de gestin e
identidad legal diferenciada basada en el derecho pblico. En los pases nrdicos del
oeste (Dinamarca y Noruega) sistema monista, relaciones ms estrechas con el
ministerio paterno. Cierta autonoma de gestin, pero no estatus de independencia legal.
4.3. Pases de la tradicin continental
Alemania, Austria, Pases Bajos y Suiza. Visin estatista fuerte y cuerpo de
derecho pblico que gobierna todas las esferas administrativas. Se valora la formacin
jurdica de los funcionarios pblicos. Las organizaciones del tipo 2 (legalmente
independientes) toman forma de derecho pblico en Austria, Alemania y Suiza. En los
Pases Bajos, pblico o derecho privado. Existan entes autnomos antes de la NGP. A
partir de los 80, creacin de agencias en los Pases Bajos y conversin de algunos entes
en corporaciones pblicas de carcter comercial (empresas estatales) en los otros pases.
Mientras no ha habido problemas en convertir algunos entes en corporaciones pblicas,
la creacin de agencias segn el modelo de la NGP no ha tenido lugar realmente. Nivel
alto de autonoma de decisin. La autonoma vara entre entes con distinto estatuto
jurdico, pero no siempre los entes ms cercanos a los ministerios tienen el nivel ms
bajo de autonoma. La autonoma financiera es mayor en las agencias neerlandesas y las
agencias ejecutivas tienen menor autonoma financiera que las organizaciones regidas
por el derecho privado, pero actuando a favor del gobierno. Las agencias creadas segn
el modelo de la NGP tienen mayor autonoma. La generalizacin del contrato programa
vara.
4.4. Los pases del centro y del este de Europa
Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Hungra, Rumana, Croacia, Repblica
Checa, Eslovaquia No se puede decir que haya un proceso de agencificacin, por la
alta inestabilidad de los gobiernos y porque la NGP no es realmente la responsable de la
proliferacin de agencias. De forma endgena, los procesos de transicin han
propiciado la creacin de agencias. De forma exgena la UE. Proceso contrario al de
proliferacin a mediados de los 2000 por la necesidad de introducir cierta
racionalizacin en la Administracin que se haba descontrolado. Los mecanismos de
control ex ante parecen dominar sobre los de control ex post.
4.5. Los pases latinos
Blgica, Francia, Italia, Portugal y Espaa. Entes autnomos de forma paulatina.
No responden siempre al modelo de agencias impulsado por la NGP. El ministerio
matriz tiene considerables poderes de supervisin. Tutela administrativa que restringe la

23

autonoma de los entes pblicos. La denominacin de los entes autnomos es muy


variada. Toda la diversidad de la tipologa de van Thiel est presente. Se debe a que no
son productos de una nica reforma. Se ha intentado varias veces homogeneizar la
configuracin jurdica, con un xito bastante limitado. La tutela se ha configurado
mediante una legislacin dispersa y una prctica ya consolidada. En tiempos recientes,
reformas relevantes, siguiendo el modelo de las agencias ejecutivas de la NGP con las
caractersticas del modelo de trpode. Estas disposiciones han tenido un impacto
diferente. Los contratos programa no estn muy extendidos, pero son utilizados, aunque
no han sustituido totalmente la tutela ministerial. Impacto considerable en la autonoma
de las agencias dado que su director no se siente realmente responsable de los
resultados.
5. La eleccin del usuario
NGP, derecho de elegir el servicio pblico. Argumento de libertad de eleccin y
apoderamiento del ciudadano como principio democrtico de devolver el poder a los
ciudadanos. Legrand identifica tres argumentos vinculados a la libertad de eleccin: a)
El enfoque del Estado del Bienestar se centra en el bienestar de los individuos, pero el
individuo no es siempre el actor que puede hacer mejor esa eleccin, la eleccin debera
ser realizado por los empleados del Estado de Bienestar; b) El enfoque liberal, los
individuos tomen sus propias decisiones; c) El enfoque comunitario, el bienestar de la
sociedad por encima del bienestar individual. Los servicios pblicos actuales se basan
en una mezcla de estas tres opciones. La financiacin de los servicios por parte de los
usuarios comporta un cambio de mentalidad. La seleccin de los usuarios por parte del
proveedor est sometida a restricciones. Entre 2000 y 2009, el porcentaje de los
servicios financiados por el Estado, pero externalizados a terceros, ha aumentado
considerablemente. La mera existencia de una externalizacin no supone que aumente la
libertad del usuario, pues pueden hacerlo en rgimen de cuasi-monopolio.
6. Coordinacin
Coordinacin: conjunto de instrumentos y mecanismos que fomentan la
alineacin de las tareas y las acciones de las organizaciones pblicas evitando
duplicidades o vacos. En cambio, la cooperacin es un concepto que transmite ms
bien la voluntariedad de las partes. La coordinacin as entendida se diferencia de una
concepcin negativa de la coordinacin expresada por Scharpf, donde las
organizaciones llegan al acuerdo, aunque sea tcito, de no agresin.
6.1. Mecanismos
Tres mecanismos de coordinacin. Difieren entre s en cmo interaccionan los
actores, cules son los principales instrumentos de control, y qu papel desempea el
gobierno.
- Jerarqua: autoridad que le superior ejerce sobre las partes .La autoridad supone
que tiene legitimidad. Se considera apropiado que se obedezca. Una de las
manifestaciones tpicas de la coordinacin jerrquica es la tutela. Los
instrumentos ms comunes son las disposiciones normativas y directivas, la
supervisin, la inspeccin y la intervencin. El gobierno desempea un papel
normativo y de control de los subordinados mediante reglas.
- Mecanismos de mercado: intercambio y competencia entre distintas unidades. El
superior favorecer aquellas unidades que mejor desempeen su labor. La

24

competencia por conseguir los fondos se asemejan a una situacin de mercado.


Ej: universidades pblicas, hospitales y servicios de salud en UK.
Redes: interacciones voluntarias de colaboracin y de solidaridad entre
organizaciones.

6.2. Instrumentos
- La gestin estratgica a travs de la gestin presupuestaria: instrumento de
coordinacin. Incluye la propuesta de resultados a ser alcanzados, su
implantacin y posterior evaluacin. Estas revisiones ayudan a planificar el
gasto a medio plazo, separando el presupuesto de inversiones del gasto corriente.
En UK, durante la Revisin del Gasto se pide a los Departamentos ministeriales
que prioricen sus programas segn una serie de criterios estrictos.
- La identificacin de ministros como responsables de macroreas: en Espaa le
ministro de presidencia ha solido ocupar la 2 vicepresidencia y se encarga de la
coordinacin poltica. El ministro de Economa y Hacienda espaol
normalmente desempea la vicepresidencia econmica y se encarga de la
coordinacin de la actividad econmica.
- La celebracin de los pactos gubernamentales de coalicin. Por ejemplo, en
Alemania y en los Pases Bajos, pactos gubernamentales de legislatura.
Sometidos a un seguimiento por parte de la Comisin de la Coalicin.
- La fusin de ministerios o agencias: respuestas a los problemas de ineficiencias
y solapamientos.
- El nombramiento de un zar o comisario para coordinar varias agencias.
Coordinar la actividad en un sector en el que varias organizaciones tienen un
papel a desempear, pero ninguna tiene una posicin de preeminencia. Por
ejemplo, el zar de la droga o del sida en los EEUU. Sin embargo, son
instrumentos diferentes. El nombramiento se espera que sea temporal, y deja de
existir cuando se resuelve el problema. Se encargan de coordinar un problema
especfico. En el fondo, actan como rbitros y facilitadores de la cooperacin
entre diversas agencias. Un aspecto positivo es su capacidad de detectar el
potencial para la coordinacin positiva. La parte negativa es que no tienen
recursos ni autoridad real sobre las organizaciones que coordina.
- La creacin de comisiones interministeriales. Espaa, Francia y pases
escandinavos. Negociacin entre las partes para alcanzar acuerdos comunes.
- Introduccin de n tema transversal en todas las polticas sectoriales
(mainstreaming). Prioridad gubernamental en la gestin de los ministerios sin la
creacin de una nueva organizacin.
6.3. Coordinacin en perspectiva comparada
En UK coordinacin de los programas entre el primer ministro, cabinet office y
el Tesoro (Hacienda), formando triunvirato. Tambin cierta coordinacin entre redes de
altos funcionarios, pues eran lites de Oxford y Cambridge. En la dcada de los 90, la
coordinacin y la supervisin jerrquica dieron lugar a una coordinacin en la que
primaban los mecanismos de mercado. Desde mediados de los 90, un sistema ms
integrado de evaluacin y control. En pocas ms recientes, coordinacin basada en
redes, presupuestos conjuntos y acuerdos de servicios pblicos entre los ministerios y el
cabinet office.
La posicin inicial de Suecia era de fragmentacin organizativa a travs de las
agencias, y un grupo de ministerios muy cohesionados con una considerable
coordinacin mediante redes informales. La coordinacin entre los ministerios y las

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agencias gozan de considerable grado de autonoma. Entre 1985 y 1995 algunas


medidas como la abolicin y fusin de agencias para reducir la fragmentacin. A
principios de los 90 se introdujo el techo de gasto as como iniciativas conjuntas entre
agencias para crear economas de escala.

26

Tema 5: La funcin pblica en perspectiva comparada


1. Introduccin
La crisis econmica ha afectado considerablemente a muchos elementos
fundamentales del empleo pblico. Tambin presiones internas derivadas de las
demandas crecientes de los ciudadanos por unos servicios de mayor calidad. Quieren
tener ms derechos a elegir los servicios que se les prestan y adems exigen que las
Administraciones sean ms eficientes.
2. Tipologa de empleados pblicos y de sistemas de funcin pblica
La permanencia en el puesto de trabajo, aparte de otros privilegios, fue protegida
como consecuencia de los sistemas de cesantas. La funcin pblica se ha establecido
para representar los intereses generales. Los sistemas de funcin pblica se han
clasificado en sistema de carrera y en sistema de puesto de trabajo si el funcionario
pblico tiene la posibilidad de entrar en un puesto a partir del cual puede hacer una
carrera o simplemente concursa por un puesto concreto. En la prctica se est
conformando en un sistema hbrido.
2.1. Tipos de empleados pblicos del poder ejecutivo
Al menos cuatro categoras de empleados pblicos: funcionarios pblicos,
empleados pblicos seleccionados con criterios meritocrticos, cargos de designacin
poltica con funciones ejecutivas, personal de confianza con funciones de asesoramiento
que son seleccionados de manera discrecional.
Los funcionarios pblicos y los empelados pblicos con contrato laboral
Los funcionarios pblicos son nombrados por una autoridad pblica, siguiendo
los preceptos de la ley, en consonancia con las reglas que regulan el proceso de
reclutamiento, normalmente por el principio de mrito. Se circunscribe normalmente al
personal civil de los ministerios, aunque otros empleados pblicos tienen caractersticas
similares. A los empleados pblicos de otros sectores se les aplica una legislacin
especial. Una vez que los funcionarios son nombrados, es difcil el despido o cese. Se
protege el principio de neutralidad y la preservacin de intereses generales. Existen
algunas restricciones a las actividades que puedan realizar: pertenecer a un partido,
participar en manifestaciones, afiliarse a un sindicato Estas restricciones son distintas
segn los pases. Tienen el derecho a una pensin en funcin de la duracin del servicio
y de los puestos ocupados en la jerarqua administrativa. Sin embargo, este modelo ideal
ha sido desafiado en muchos pases. En el modelo ideal, los funcionarios pblicos no
pueden perder su condicin. Este derecho fue instaurado para evitar injerencias del
poder poltico, sin embargo este modelo es retado en la prctica. Algunos pases (slo 4
Europa) se puede despedir a los empleados pblicos, pero las condiciones del despido lo
hacen impracticable (Dinamarca, Finlandia, Suecia y UK). Otra de las razones del
despido, especialmente ahora en momentos de crisis, puede deberse a cuestiones
estructurales y econmicas. Normalmente los despidos que se realizan como
consecuencia de razones estructurales o econmicas son despidos colectivos. El
personal cesado encuentra apoyo de la Administracin. Este instrumento no se aplica
intensivamente. Muchos pases utilizan la movilidad forzosa como alternativa a los
despidos colectivos, o la bsqueda activa de empleo por parte de otros empleadores. No
todos los empleados pblicos tienen el estatuto de funcionario y no todos los

27

funcionarios tienen el derecho a la permanencia en el puesto. En todos los pases de la


UE emplean funcionarios pblicos que tiene un estatuto jurdico basado en le derecho
pblico, pero no son mayoritarios en todos ellos. Las diferencias entre funcionarios
pblicos y empleados pblicos no siempre se traducen en diferentes condiciones
laborales para estos grupos.
Personal de confianza poltica
Dentro de los cargos de confianza, es necesario hacer una distincin entre
aquellos que desempean tareas ejecutivas y quienes bsicamente ofrecen
asesoramiento a los cargos ejecutivos de designacin poltica. El personal que ocupa
puestos de confianza poltica y desempean tareas ejecutivas, normalmente cesan
cuando se produce cambio de gobierno. Ocupan la cpula de la Administracin, y son
responsables de la adopcin de decisiones, de su implantacin y/o evaluacin. El
reclutamiento temporal es decidido de acuerdo con criterios no meritocrticos y el
nombramiento le corresponde a la instancia superior del poder ejecutivo. El acceso a los
puestos de la cpula est abierto a personas del exterior del sector pblico. En algunos
pases es posible nombrar externos, mientras que en otros existe cierta preferencia
porque estos nombramientos recaigan en funcionarios. Tienen derecho a reintegrarse en
la funcin pblica una vez que cesan en dicho puesto. A pesar de garantizar la
permanencia en el puesto de los empleados pblicos, se dej una zona de la cpula para
los cargos de confianza poltica. Adems de los cargos de designacin poltica con
funciones ejecutivas, existe un personal eventual, cuyo nombramiento tambin est
basado en la confianza poltica, y que desempean las labores de asesoramiento. En
algunos sistemas el cese del superior que lo nombra supone un cese automtico. El
asesoramiento ofrecido por este tipo de personal eventual es de naturaleza poltica.
Deberan ser diferenciados del personal de apoyo de los ministerios que desarrollan
tareas ms bien de secretara. Hay tres tipos de asesores polticos: asesores polticos que
trabajan conjuntamente con los funcionarios directivos, desempeando un papel de
asesora sin interferir; gabinetes ministeriales, mezcla de asesores externos y de
funcionarios que desempean eventualmente esta tarea de asesora, los asesores intentan
implicarse dando rdenes a los funcionarios de lnea; en pases como Espaa, los
asesores polticos trabajan junto con los cargos polticos ejecutivos, pero sin funciones
de supervisin sobre otros funcionarios. Es difcil conocer el nmero de asesores
polticos de un sistema.
2.2. Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo
Existen dos modelos diferentes de empleo pblico, aunque la tendencia en la
actualidad son los sistemas hbridos. En el sistema de carrera, los candidatos que
ingresan en la Administracin acceden a una constelacin de puestos ordenados y
jerarquizados que constituyen la carrera potencial que pueden desarrollar. Se puede
desarrollar dentro de un nico ministerio o en varios. La promocin puede producirse
mediante un concurso con otros candidatos, en otros casos la realizacin de un examen,
aunque con condiciones diferentes a los candidatos externos. El reclutamiento se suele
hacer para los puestos ms bajos. A los puestos ms altos se accede desde dentro de la
funcin pblica. Se suele pedir determinados ttulos o un nivel educativo especfico.
En el sistema de puestos de trabajo, el candidato ingresa en un nico puesto. El
requisito de tener determinados ttulos no es tan importante. No existe promocin, si un
candidato quiere ascender podr hacerlo cuando se produzca una vacante y compita en
condiciones de igualdad con candidatos externos. Si el puesto es abolido en el

28

organigrama, esto puede suponer el despido del funcionario, aunque existen


salvaguardas.
En la prctica hay numerosos ejemplos de sistema mixto. La combinacin puede
producirse tambin en diferentes partes de la funcin pblica. Se puede decir que el
modelo de funcin pblica, como modelo ideal, ha dominado en el pensamiento
convencional de las democracias occidentales. Sin embargo, esto no significa que haya
una convergencia entre este modelo ideal y las polticas de personal.
3. Tamao del empleo pblico
No todos los pases contabilizan de la misma forma el empleo pblico. En el ao
2000, EEUU era el pas desarrollado con menor gasto pblico como proporcin al PIB.
En las ltimas dcadas (exceptuando los aos de la crisis), el Estado se ha expandido,
han aumentado sus labores regulatorias en numerosos sectores en los que antes no
intervena (regulacin social, medioambiental), y han aumentado los servicios
vinculados al Estado del Bienestar.
3.1. El tamao segn el gasto pblico y el empleo pblico
Dos posiciones extremas. EEUU, cuyo sistema de provisin de servicios se basa
predominantemente en el mercado; y los pases escandinavos, que tienen un
desarrollado Estado de Bienestar. EEUU ya no se encuentra ni siquiera entre los 10
pases con menos gasto pblico, al menos en 2009. Si se mide el empleo del sector
pblico como parte de la fuerza laboral total, Suecia tiene la proporcin ms alta; EEUU
no se encuentra al principio de la tabla; otros pases tienen realmente un porcentaje bajo
como Japn y Corea; Espaa slo tiene un 13.7% de empleo pblico. El tamao del
sector pblico medido en trminos de gasto y en trminos de empleo pblico es
diferente. Existe mucha mayor correlacin entre el consumo pblico y el empleo (0.91)
dado que los salarios constituyen una gran proporcin del gasto pblico. En cambio, el
gasto pblico a secas, slo correlaciona por trmino medio un 0.75 con el gasto pblico
total. Cuatro pases se desvan, se explica por la alta externalizacin de servicios. Los
gobiernos se encargan de regular y financiar los servicios pblicos, pero la gestin la
realizan terceros. La forma de estructurar la prestacin de servicios sirve para explicar
parcialmente la falta de correlacin entre la proporcin de empleo pblico sobre la
fuerza laboral y el gasto pblico sobre el PIB. El aumento de empleo pblico en las
reas tpicas del Estado del bienestar va unido a un aumento de contratados laborales en
detrimento de funcionarios pblicos. El verdadero obstculo para obtener una
comparacin adecuada del empleo pblico se debe a la configuracin de los servicios
considerados pblicos. La forma ms pura de servicio pblico es aquella en la que el
servicio es prestado por una organizacin pblica, financiado mediante impuestos y
gestionado por funcionarios. Hay tambin casos en los que los servicios son
externalizados. Si se compara el empleo pblico considerando tambin las
organizaciones privadas que prestan servicios pblicos financiados con dinero pblico,
la cifra del empleo pblico en EEUU es muy superior.
3.2. El tamao del empleo pblico y la crisis econmica
Hay dos medidas referidas al reclutamiento con la crisis econmica: uso de la
tasa de reemplazo y la aplicacin de una moratoria. La tasa de reemplazo es un lmite en
las nuevas contrataciones en relacin a las vacantes durante el ao presupuestario. La
moratoria es la congelacin de contratos sin reemplaza las bajas. Siempre hay algunos
sectores prioritarios en los cuales estos instrumentos no se han aplicado. El tamao del

29

empleo pblico sigue tres tipos de estrategias: establecer desde el centro un tope de
personal; ms autonoma para que cada ministerio decida el nmero de personal dentro
de las restricciones presupuestarias globales; procedimiento mixto de negociaciones.
Los ministerios manifiestan su peticin de personal y un departamento central que
concede la aprobacin final. Las negociaciones aumentan el volumen del empleo
pblico.
3.3. La jubilacin y el tamao del empleo pblico
Cinco razones para reformar la edad de jubilacin. Dos polticas opuestas.
Polticas para aplazar la edad de jubilacin, como Portugal. La pensin del empleado
pblico que no se jubila cuando tiene derecho a ello recibe un plus. En cambio, algunos
pases han intentado fomentar la jubilacin anticipada, al mismo tiempo que se congela
la contratacin, las promociones y se recortan los salarios, por ejemplo Irlanda. Una
segunda serie de razones est relacionada con la aplicacin de un principio de igualdad
entre los trabajadores del sector privado y los del sector pblico. Los empleados del
sector pblico disfrutan de un rgimen de pensiones ms favorable. Una tercera razn es
alentar al personal cualificado de ms edad a permanecer en su puesto, mediante un plan
de envejecimiento activo, como Luxemburgo. En cuarto lugar, la armonizacin de la
edad de jubilacin entre hombres y mujeres. Sin embargo es posible que una edad de
jubilacin ms temprana disminuya la duracin de cobertura de la mujer, al mismo
tiempo que reduce la cuanta de su pensin. Existen tambin diferencias entre distintos
sectores del sector pblico. En cualquier caso, parece que hay margen para la reforma
en los sistemas de pensiones puesto que los empleados pblicos se jubilan antes de la
edad a la que tienen derecho.
3.4. La dimensin adecuada del empleo pblico
La determinacin del tamao adecuado del empleo pblico no es un asunto
puramente gerencial, carente de valores y decisiones polticas. Las Revisiones de Gasto
podran ser un buen punto de partida. Combinacin de especialistas en recursos
humanos, asesores polticos, personal presupuestario y experto externos. Se evalan los
programas en trminos de eficiencia y eficacia. Las revisiones del gasto no resuelven
todos los problemas. No est concebida como sustituta de la poltica sino para ayudarla.
4. Neutralidad tcnica y sensibilidad poltica
Dos tendencias contrapuestas configuran el poder ejecutivo. Por un lado,
aumento de la racionalidad administrativa. Promociona la neutralidad tcnica de los
funcionarios. Por otro lado, refuerzo de la racionalidad poltica, donde la
responsabilidad y el liderazgo poltico son los principales valores. Convergencia de
estas racionalidades, especialmente en los puestos superiores.
4.1. La politizacin
En el poder ejecutivo, tensin entre neutralidad tcnica que los funcionarios
pblicos deben observar y sensibilidad poltica frente a las demandas de los cargos de
designacin poltica, que son sus superiores. La tensin se deriva del hecho de que los
funcionarios sean reticentes a implantar el programa electoral en aras de la defensa del
inters general. La seleccin que no se basa en el mrito y que tiende a primar los
criterios se considera politizacin, que implica un aumento del control poltico sobre las
estructuras administrativas. La ampliacin del nmero de puestos de designacin
poltica ejemplifica la politizacin de la estructura. La forma ms obvia de analizar este

30

fenmeno es mediante la cuantificacin del nmero de puestos como botn electoral


as como el nmero de niveles organizativos en los que se pueden realizar designaciones
no meritocrticas. El fenmeno contrario se denomina administrativizacin, el
nmero de puestos en la zona superior son cubiertos mediante criterios meritocrticos.
Para realizar un anlisis ms preciso habra que contemplar si la carrera previa de los
cargos de designacin poltica es normalmente funcionarial y cul es el papel que
desempean los asesores polticos. En Francia y Espaa la mayor parte de los cargos de
designacin poltica deben tener la condicin previa de funcionarios. EEUU tiene el
nivel ms alto de politizacin. En el extremo opuesto el Reino Unido. La verdadera
tensin entre neutralidad tcnica y sensibilidad poltica se halla en la funcin pblica
directiva, que se encuentra entre los cargos de designacin poltica y los dems
funcionarios.
4.2. La funcin pblica directiva
La funcin pblica directiva como sistema diferenciado es un sistema personal
para las posiciones jerrquicas superiores del poder ejecutivo que son ocupadas por
criterios meritocrticos y competitivos. Normalmente abiertos a cualquier candidato ya
sea procedente del sector pblico o del privado. Las funciones de asesoramiento
poltico, prestacin de servicios directos y prestacin de servicios corporativos al resto
de los empleados pblicos. La funcin pblica directiva est gestionada de forma
centralizada y no por cada uno de los departamentos ministeriales. A este grupo se le
aplican reglas diferentes. No todos los pases tienen una funcin pblica directiva
diferenciada, como Espaa. La creacin de una funcin pblica directiva separada se ha
debido a distintas razones: mejorar la coordinacin de las polticas, aumentar la
flexibilidad del reclutamiento, clarificacin de los lmites entre la poltica y la
administracin
5. El reclutamiento en la funcin pblica
El reclutamiento es fundamentalmente meritocrtico, mediante examen estatal,
exmenes especficos, diferentes pruebas que permiten ordenaren un ranking o procesos
competitivos para ocupar un determinado puesto. El reclutamiento se ha ido
descentralizando. La flexibilidad ha aumentado mediante la posibilidad de contratar a
personas del sector privado para puestos superiores. En la seleccin de la funcin
pblica directiva, habra que distinguir entre el proceso bsicamente meritocrtico, y los
sistemas mixtos con criterios de sensibilidad poltica. La decisin final sobre qu
candidato se nombra de la lista corta se deja en manos del ministro.
6. Competencias de los funcionarios pblicos
Son las habilidades, conocimiento y capacidades para el ejercicio adecuado del
poder administrativo. Hay dos tipos:
- Competencias de contenido: conocimiento tcnico que tienen los funcionarios
para influir en el proceso de adopcin de decisiones. Se pueden distinguir dos
grupos: generalistas (conocimiento institucional, conocimiento de las reglas del
juego, principales actores, fuentes de informacin y redes de poder; ejemplo son
los licenciados en humanidades en Oxford y Cambridge en UK, en Francia y
Espaa seran los administradores civiles del Estado que suelen ser licenciados
en derecho o ciencias sociales) y especialistas (conocimientos tcnicos de

31

contenido, vinculado a un rea especfica, sus conocimientos no pueden


transferirse entre departamentos).
- Competencias de proceso: habilidades y capacidad de obtener resultados y
prestar los servicios conforme a las metas y los objetivos establecidos. Tpicas
de puestos gerencialistas.
Las competencias de contenido constituyen una tendencia en continuo auge. En
los Pases Bajos, recientemente, preocupacin de que un excesivo nfasis en las
competencias (gerencialistas) pueden hacer peligrar el conocimiento tcnico. La
mayora de los pases se han dado cuenta de que necesitan funcionarios pblicos que
dominen tanto las competencias de contenido como las de proceso. En lneas generales,
la existencia de una poltica de competencias y de un programa de desarrollo de
competencias ha potenciado la proporcin de gerencialistas en la cpula directiva; sin
embargo, en algunos pases la mayor proporcin de gerencialistas no ha estado
ocasionada por estos programas especficos.
7. Recompensas y remuneraciones de los empleados pblicos
Adems de valorar el vnculo entre compensacin y rendimiento, la
transparencia es crucial. Las recompensas han sido estudiadas por las teoras normativas
y las teoras positivas. Las normativas prescriben la eleccin poltica del nivel de
compensacin de acuerdo con valores como la representatividad, la competitividad y la
funcionalidad en relacin con el resto de la sociedad. Las teoras positivas, intentan
explicar la eleccin poltica realizada para recompensar a los servidores pblicos.
7.1. Tipologa de recompensas
- Recompensas financieras: remuneraciones recibidas, pueden ser bsicas y
complementarias. La bsica es el salario e incluye las contribuciones a la
seguridad social. Las complementarias son diferentes tems que varan entre
pases, y no se suelen incluir en el salario bsico.
- Recompensas materiales: tienen una traduccin monetaria, vivienda, comidas,
deducciones, seguros privados No estn sujetos a tributacin.
- Recompensas intangibles: reconocimiento social, autoridad, seguridad en el
trabajo
Con la Nueva Gestin Pblica, muchos pases han implantado sistemas de
remuneracin ms flexibles para hacer ms atractivos los puestos y aumentar el
rendimiento. El pago del complemento de productividad est asociado a las teoras de
las expectativas y las teoras del refuerzo. Las teoras de las expectativas defienden que
un salario vinculado al desempeo motiva a los empleados. Las teoras del refuerzo que
el refuerzo positivo implica que una conducta bien valorada ser preferida y repetida
porque arroja resultados positivos, como por ejemplo una remuneracin ms alta. La
investigacin emprica ha encontrado a menudo desajustes. La NGP y las prcticas
gerenciales han causado un mayor diferencial de remuneraciones entre funcionarios
directivos de agencias ejecutivas y el resto de cargos.
7.2. La evaluacin del desempeo
El desempeo individual parece ser superior en aquellos pases en los que los
altos funcionarios son seleccionados competitivamente sin las interferencias del poder
poltico. Es ms til emplear la evaluacin del rendimiento en las decisiones sobre la
promocin de los empleados pblicos que en las compensaciones monetarias. La
combinacin de un derecho a tener la condicin de funcionario a tiempo indefinido con

32

la ocupacin de un puesto concreto mediante un contrato de tiempo fijo ayuda a


promover la movilidad forzosa de personal que no est rindiendo en determinados
puestos de trabajo.
7.3. Sistema de remuneraciones y transparencia
La transparencia se refiere a la publicidad y la disponibilidad de datos. Las
compensaciones monetarias variables o las no monetarias, pueden aumentar y
mantenerse alejadas del escrutinio pblico. Tambin se puede observar algunos
comportamientos poco ticos (Ej: diputados del parlamento britnico por reclamar
gastos privados). Los niveles de transparencia respecto a la compensacin estn
reducindose. Son diferentes entre distintos cargos pblicos, los diputados cada vez ms
transparentes, mientras que funcionarios y altos funcionarios cada vez menor.
7.4. El complemento de productividad en la prctica
Se ha promocionado la evaluacin del desempeo de los empleados pblicos, as
como la valoracin del rendimiento de las unidades organizativas. El pago del
complemento de productividad cada vez es ms frecuente (Finlandia, UK, Suiza,
Repblica Checa). La evaluacin del desempeo sigue procesos muy diferenciados en
distintos pases. En Dinamarca y Blgica, valoracin de 360 (opiniones de sus pares,
personal a su cargo y superiores). En la prctica, la mayor parte de las remuneraciones
se concentra en el salario bsico y complementos garantizados, no en el complemento
de productividad. La vinculacin entre los objetivos individuales y los objetivos a ser
alcanzados por las unidades organizativas no es muy comn en la mayora de los pases.
A pesar del aumento general de los salarios de los altos funcionarios, no ha habido
equiparacin con los directivos de las empresas privadas.

33

Tema 6: Las administraciones territoriales locales


1. Introduccin: El estudio comparativo de los sistemas administrativos locales
1.1. La variedad de las administraciones locales
Los gobiernos y administraciones locales han aumentado su importancia en los
ltimos 20 25 aos. Se exige dar respuestas a crecientes y diversificadas demandas
polticas y sociales. Los sistemas poltico-administrativos locales muestran rasgos
diversos que responden a diferentes tradiciones estatales y a las caractersticas
sociopolticas de cada pas, pero tambin responden a demandas funcionales y
territoriales que comparten todos los pases.
1.2. Las tendencias hacia la descentralizacin del poder
El modelo de Estado de bienestar estaba basado en una centralizacin que
permitiera mejorar la redistribucin de los recursos. Las relaciones entre el Estado
central y las autoridades subestatales redujeron en muchos pases la autonoma de esos
niveles locales. Tendencia hacia la centralizacin fiscal que socav an ms la
autonoma de las autoridades subestatales. En los ltimos tres decenios, la
globalizacin, el cambio econmico y cultural, las reformas en la gestin pblica y otros
factores sociales, han llevado a la descentralizacin, adems de algunas transferencias a
entidades supranacionales como la UE. En los ltimos aos tendencia general hacia la
descentralizacin poltica, en contraste con los intereses anteriores que se centraban en
la descentralizacin administrativa.
1.3. La descentralizacin y su impacto en la democracia y la eficacia del gobierno
local
La descentralizacin ha tenido justificaciones como la mayor eficacia en la
gobernacin y prestacin de servicios pblicos y una mejora de la calidad democrtica.
Tres modos tpicos de descentralizacin:
- Descentralizacin poltica: transferencia de las funciones estatales del nivel
central de gobierno al gobierno local. Los organismos locales pueden decidir de
forma autnoma.
- Descentralizacin administrativa: transferencias de funciones y servicios, sin la
creacin de rganos locales electivos para decidir de forma autnoma. Los
gobiernos locales seguiran actuando como agentes de los gobiernos nacionales.
- Desconcentracin administrativa: delegacin de funciones. Siguen siendo parte
de la administracin central, pero no estn directamente controlados por el poder
central, adaptndose a las necesidades territoriales de su jurisdiccin.
1.4. Las tipologas tradicionales de sistema de gobierno local
Entre las dimensiones principales destacan una dimensin horizontal (relaciones
internas de los actores polticos y administrativos locales) y otra vertical (relaciones
entre el nivel local y el central). Goldsmith o Page se centraban en los diferentes roles
que el gobierno local desempea en los sistemas poltico administrativos. Una
dicotoma clsica distingue entre sistemas de jerarqua fusionada y de jerarqua dual. Si
el Estado tiene una participacin en la administracin local mediante delegados o si la
esfera de gobierno local es independiente. Otra distincin dicotmica entre sistemas
monistas y dualistas. El modelo monista seran los pases escandinavos y el Reino
Unido, donde una asamblea de cargos electos se encarga de adoptar las decisiones y su
ejecucin. El modelo dualista sera de Europa continental, donde se distingue entre las
34

funciones decisorias y las funciones administrativas o ejecutivas. Las primeras recaeran


en el pleno local elegido y las segundas en un rgano ejecutivo funcionalmente
autnomo.
1.5. Tradiciones estatales y tipos de sistemas administrativos locales
Hendriks, Loughlin y Lidstrm han aplicado el concepto de tradiciones estatales,
distinguiendo cinco tipos ideales, a los que se podra aadir el grupo norteamericano:
Estados de la cuenca del Rin, Islas Britnicas, Estados nrdicos, Estados del sur de
Europa y nuevas democracias europeas.
Los Estados de la cuenca del Rin
Influenciados por la tradicin estatal germnica. Algunos lo combinan con
influencias del modelo napolenico. Los Pases Bajos llegaron a parecerse a los
departamentos franceses. Blgica sigui un modelo de Estado jacobino francs.
Luxemburgo adopt el modelo unitario francs. Sin embargo, en los tres casos, hubo
influencias germnicas. Los Pases Bajos muy descentralizados, Blgica dividida por el
conflicto lingstico y luego hacia un Estado federal, estados federales de Alemania,
Austria y Suiza. Todos los estados de este grupo (excepto Luxemburgo) poseen fuertes
gobiernos intermedios, con un fuerte entrelazamiento de los niveles locales y nacionales
de gobierno.
Las Islas Britnicas
Reino Unido e Irlanda, tradicin anglosajona, con Estado unitario relativamente
centralizado, y un nivel intermedio de gobierno relativamente dbil. UK ha empezado a
descentralizarse con los parlamentos de Escocia y Gales, y las asambleas de Irlanda del
Norte y Londres. Sin embargo, clsico sistema poltico dualista, gran centralizacin en
Londres y considerable autonoma local. Irlanda tiene un mayor grado de centralizacin
y concentracin del poder.
Los pases nrdicos
Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca. El gobierno local goza de una fuerte
capacidad financiera para proveer los servicios de bienestar. Fuerte posicin de los
gobiernos locales, operan dentro de los parmetros definidos por el gobierno o
parlamento central. A finales de los 80 se experiment la reduccin del control central
mediante la comuna libre (autorregulacin municipal). Creacin de regiones
(provincias) desde los 90.
Los Estados del sur de Europa
Tradicin del Estado napolenico. Fuerte centralizacin y concentracin del
poder. Descentralizacin adoptando elementos de la tradicin germnica, ms en
Espaa, menos en Francia. Portugal y Grecia Estados unitarios centralizados.
El modelo norteamericano
Muchos puntos en comn con el britnico. Dos niveles de gobierno dentro de
cada estado federado: el condado (county) y gobiernos municipales (municipalities,
towns, townships). El gobierno local no goza de ninguna proteccin constitucional. No
hay un sistema de prefecturas. Los estados federados poseen jurdicamente un poder
absoluto sobre sus propios gobiernos locales. Organismos locales especializados en
sectores especficos (agua, transportes, residuos) llamados special districts, en parte
elegidos, como los school districts. Cuadro muy complejo y variado de ms de 80000
gobiernos locales.
Las nuevas democracias de Europa del Este
Tradicin estatal napolenica. Tradicin germnica ha influenciado en Hungra y
Estonia, influencias escandinavas en Estados blticos. Reformas ambiciosas tras la cada
del comunismo. Fusiones (en algunos casos la divisin) de municipios, niveles

35

regionales, descentralizacin del nivel central al local, participacin ciudadana. Sin


embargo, las autoridades locales tienen pocos recursos y autonoma limitada.
2. La estructura y organizacin de los sistemas de gobierno local
Se distingue entre el nivel bsico de gobierno local, de otros niveles intermedios.
Las competencias se distribuyen segn criterios funcionales. ltimos 30 40 aos, la
distincin se ha vuelto ms compleja. La existencia de un determinado nmero de
niveles, y de autoridades locales, no de pende slo de la tradicin, tambin del tamao
del pas y su organizacin territorial.
2.1. Niveles de gobierno local y fragmentacin de las autoridades locales
Es frecuente encontrar una organizacin asimtrica. Los sistemas de gobierno
local deben analizarse tanto desde el punto de vista de la organizacin territorial del
Estado en su conjunto, como de las diferencias de estatus de las instituciones en cada
uno de estos niveles. Seis grandes grupos formados por la combinacin de tipos de
Estados (unitarios y compuestos) y niveles de gobierno local: a) 3 niveles (municipio,
regin o entidad federada, nivel intermedio); b) 2 niveles (municipio y nivel superior);
c) 1 nivel (municipios y agrupaciones de municipios). La mayora de los Estados
europeos son unitarios y tienen dos niveles o uno en funcin usualmente de su tamao.
Con la excepcin de Bulgaria y Finlandia, la mayora de los pases con un solo nivel de
gobierno local son pases relativamente muy pequeos, con un nmero pequeo de
municipios, y pertenecientes a casi todas las tradiciones estatales mencionadas. En los
pases con dos niveles tambin hay varias tradiciones, con una poblacin (excepto
Rumania) de entre 6 y 15 millones, el nmero de municipios o entes intermedios no
parece tener que ver estrictamente con la poblacin o la superficie. En los de 3 niveles
la poblacin y superficie son grandes, con organizacin federal o regionalizada. Sin
embargo hay diferencias en la fragmentacin y el nmero de gobiernos locales, que
responde a la poblacin y a razones histricas.
2.2. El nivel municipal
Para el anlisis comparado, el primer criterio es el grado de fragmentacin de la
planta municipal. El segundo la existencia o no de un estatuto municipal nico para
todos los municipios. Pases con fuerte fragmentacin municipal (Francia, Espaa,
Italia) y pases que han realizado una reorganizacin municipal (Alemania, Reino
Unido, pases nrdicos, Europa del Este). Hay pases con un estatuto municipal nico
para todos (Europa occidental y Europa del Norte a excepcin de Reino Unido), y
pases donde las ciudades disfrutan de un rgimen particular (Reino Unido, Europa
central y oriental, Alemania). Presin ejercida por la urbanizacin, las estructuras
sociales que han obstaculizado el rgimen municipal en las zonas rurales La
reorganizacin municipal obedeca a una lgica de economa de escala. En la mayora
de los pases con competencias municipales ms limitadas, la solucin ha sido un
segundo nivel de administracin local.
2.3. El nivel intermedio
Dos trayectorias tpicas de evolucin. Se ha creado un gobierno local, prximo a
los municipios, dando origen al sistema de dos niveles. La eleccin de una asamblea en
este nivel supramunicipal se impuso progresivamente. En segundo lugar, desde fines del
siglo XX, la regionalizacin responde a las evoluciones socioeconmicas, pero tambin
polticas. Los gobiernos locales han asumido funciones por dos necesidades: asegurar

36

funciones de inters local que superan las capacidades y el rea de los servicios
municipales, y funciones de solidaridad y redistribucin. Los gobiernos locales
intermedios se diferencian en: tamao, rgimen de las ciudades y existencia de
administraciones sectoriales paralelas. En los pases donde la autonoma municipal se
introdujo tardamente en las zonas rurales, o influenciados por Alemania o Austria, los
gobiernos locales de segundo nivel son pequeos. Mayor tamao (como en Espaa) son
divisiones territoriales de origen antiguo. A las diferencias de tamao no siempre
corresponden diferencias de funciones.
2.4. La organizacin de las grandes ciudades y las reas metropolitanas
Las ciudades disfrutan de un estatuto reforzado (Alemania, Reino Unido,
Hungra, Polonia). En las grandes reas metropolitanas que abarcan a ms de un
municipio, creacin de un segundo nivel de administracin. En Francia mancomunidad,
en Pases Bajos cooperacin voluntaria. En varios pases, las capitales tienen un estatus
particular con relacin directa con el poder central (Berln, Budapest, Pars).
2.5. Las tendencias hacia la regionalizacin
Tendencia hacia la regionalizacin. Gran diversidad institucional. En muchos
casos regionalizacin administrativa, instituciones subordinadas al poder central
(Inglaterra, Grecia, Portugal continental). En otros pases es asumida por las
autonomas regionales (Espaa, Italia, Escocia). En muchos Estados, la regionalizacin
se traduce en las competencias de los gobiernos locales (Finlandia, Irlanda, Pases
Bajos).
3. Poderes y funciones de los gobiernos locales
La mayora de las competencias locales vienen determinadas por la ley. En los
ltimos aos tendencia a la extensin del volumen de las competencias.
3.1. Principios de la distribucin del poder local y tipos de competencias y tareas
Las tareas del gobierno local
En los municipios europeos, las principales funciones son: urbanismo; ayudas
sociales; vas y obras, as como transporte pblico (en funcin del tamao); agua
potable (excepcin de Inglaterra); vivienda y hbitat (excepcin de Pases Bajos, Reino
Unido, Italia y Suiza); edificios escolares; desarrollo econmico. Las principales
variaciones las encontramos en educacin, sanidad y ayuda social. En algunos pases el
orden pblico est tradicionalmente en manos locales (Blgica, Pases Bajos, Reino
Unido). En otros pases, ausente (Alemania, Suecia).
3.2. Recursos, gastos y financiacin
El gasto de las autoridades locales
Varias tendencias permiten agrupar los diferentes sistemas de gobierno local en
relacin con el gasto pblico de este nivel. As, en Europa:
- Pases nrdicos, as como Suiza, gasto superior al 20% del PIB.
- Segundo grupo entre el 13% y el 6%. Italia, Pases Bajos
- Pequeo grupo nivel inferior al 5%: Grecia, Chipre, Macedonia, Malta.
No basta con examinar el porcentaje de gasto sobre el PIB, debe analizarse el
tipo de gasto, si es de inversin, y a qu dedican su gasto. Los datos confirman las
principales tareas y funciones que se sealaban en el apartado anterior. El grado de
discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios recursos

37

debe medirse por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo pblicos y por la


capacidad de invertir, es decir, la llamada formacin bruta de capital fijo. Resulta
tambin til como indicador el gasto per cpita.
Los ingresos de las administraciones locales
Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos propios, transferencias de
otros niveles, impuestos compartidos y tasas sobre servicios pblicos locales. Los pases
se diferencian en funcin del peso de estos ingresos. En la mayora de los Estados
europeos, recaudacin de impuestos compartidos, cuya regulacin corresponde al poder
central. Equivale as a la financiacin mediante transferencias. Casi todos los gobiernos
locales tienen tambin una cierta capacidad fiscal sobre algunos tributos propios y sobre
las tasas que cobran por algunos servicios pblicos. Los tributos locales propios es
superior a los compartidos y transferencias en ocho pases europeos: Blgica,
Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. Ms de un 40%. En
todos los dems pases, por debajo del 35%, se ha constatado una erosin continua de
los ingresos por tributos propios. Otras fuentes de financiacin local son la colaboracin
pblico-privada: la autoridad pblica confa a una empresa o a un consorcio una misin
de una obra pblica.
3.3. Los recursos humanos de los gobiernos locales
Las diferencias en cuanto al personal empleado se relacionan con las
competencias ejercidas
Diferencias y semejanzas en la funcin pblica local
Pases nrdicos, Reino Unido, Suiza, 80% del conjunto de los empleados
pblicos. En su mayora educacin y sanidad. En Europa del Este en torno al 40%. La
organizacin territorial del Estado no parece tener un efecto claro sobre la cantidad de
empleados pblicos desgobierno local. La estructura y cualificacin de los funcionarios
pblicos locales dependen de las funciones de los gobiernos locales y las trayectorias
histricas.
El rgimen de funcin pblica de la administracin local
En los ltimos aos, en muchos pases, reducir su personal y externalizacin
inspiradas en la Nueva Gestin Pblica. El estatuto del empleado pblico es tambin
un elemento importante de la calidad de la funcin pblica local: debe asegurar criterios
de mrito y neutralidad, y permitir la movilidad de los empleados entre los gobiernos
locales, para facilitar que los municipios pequeos y medianos puedan atraer
empleados. Dos tipos de regmenes:
- Rgimen de carrera, de derecho pblico, nombramiento y garanta del empleo.
- Rgimen contractual, derecho privado, en base a un contrato y sin implicar
garanta de empleo.
En la mayor parte de los casos, diversidad y combinacin de regmenes. Los
regmenes han evolucionado hacia una flexibilizacin de las condiciones de empleo y la
introduccin de incentivos econmicos, inspirados en la Nueva Gestin Pblica:
sistemas mixtos.
3.4. Reformas en la administracin local
Las reformas de la Nueva Gestin Pblica (NGP) en el nivel local
En los aos 80 NGP. Estos conceptos parecen haber alcanzado cierto
agotamiento. Superacin de la rigidez e ineficacia y sustitucin del control jerrquico
por una gestin basada en indicadores y el rendimiento organizativo. Separacin de las
funciones de comprador y proveedor. En Europa central y oriental, se promovieron las
privatizaciones y la filosofa del mercado: idea del Estado modesto. Se impuls el

38

mercado para el suministro de los servicios para que las autoridades pblicas se
limitaran a una funcin capacitadora (enabling function). Mayor impacto en UK y
Suecia. En Alemania, tradicionalmente la mayora de los servicios sociales estn
garantizados por organismos privados sin nimo de lucro. Las repercusiones de la NGP
en el gobierno local han sido bastante limitadas, y slo han conducido a una
diversificacin de los proveedores.
Otras reformas estructurales locales
Aumento o reduccin de la escala de gobierno. La ampliacin llevara a producir
economas de escala. Ej: Dinamarca. Otras reformas son el sufragio directo para el
alcalde en Londres. Tambin reduccin de la escala con el argumento de una gestin
eficaz. Desconcentracin administrativa y descentralizacin poltica. Aproximacin del
gobierno a los ciudadanos, que estaran ms inclinados a participar. Ej: diferentes
distritos de las grandes ciudades.
4. La configuracin y el funcionamiento democrtico de los sistemas polticoadministrativos locales
En casi todos los pases, los gobiernos municipales son elegidos por sufragio
universal directo, libre y secreto. La situacin ms diversa en los gobiernos locales de
nivel intermedio. En algunos casos, sufragio indirecto.
4.1. Los modelos de organizacin de la representacin poltica
Tendencia creciente a la eleccin directa de los alcaldes: Alemania, Italia y UK.
Parlamentarizacin de las asambleas locales.
Ejecutivos y liderazgo poltico y formas de eleccin del alcalde
Los gobiernos municipales se estructuran habitualmente como mnimo en dos
rganos: el alcalde y el Pleno o consejo. En Italia y en algunos Lnder, distribucin a
tres: Pleno, alcalde y Junta de Gobierno. Esta misma frmula en Espaa, Ley 57/2003,
municipios con ms de 5000 habitantes. En EEUU: alcalde fuerte (strong-mayor) y el
manager (council-manager). En el primer caso el alcalde es el ejecutivo municipal, al
a vez que jefe de la administracin municipal; en el otro modelo el alcalde es una figura
poltica y la administracin es dirigida por un gerente profesional. En EEUU hay cierta
independencia para elegir el modelo, en la mayor parte de los pases est fijado por
normas constitucionales y otras derivadas. Mouritzen y Svara distinguen cuatro tipos de
gobierno local:
- Modelo de alcalde fuerte (strong mayor): ejecutivo electo que gobierna la
dimensin poltica y administrativa.
- Modelo de lder de comisin (committee-leader): poder ejecutivo compartido
entre el alcalde y comisione sectoriales formadas por concejales que tienen el
poder decisorio.
- Modelo colectivo de gobierno local (collective form): ejecutivo conformado
por un pleno municipal integrado por concejales.
- Modelo de gerente (council-manager): pleno municipal encabezado por un
alcalde sin funciones ejecutivas, pues stas son desarrolladas por el gerente
ejecutivo (el city-manager).
Heinelt y Hlepas, tipologa llamada polleader:
- Alcalde poltico (political mayor): alcaldes representantes polticos de su
comunidad y cierta responsabilidad sobre la administracin. Pases del sur de
Europa.

39

Alcalde ceremonial (ceremonial mayor): alcaldes funcin ceremonial, no hay


lder local elegido y la administracin municipal es dirigida por un gerente
profesional. Bsicamente en Irlanda.
- Lder colegiado (collegial mayor): cooperacin colegiada de otros actores. Si
bien existen variaciones, en general no son elegidos directamente y ofrece
diferentes opciones para la conformacin de los plenos. Pases del Norte de
Europa.
- Alcalde ejecutivo (executive mayor): formalmente la cabeza de la administracin
municipal, amplia responsabilidad. Es elegido de forma directa en pases del
centro de Europa.
Eleccin directa del alcalde influy en los nuevos Lnder tras la reunificacin.
En Europa del Este la eleccin del alcalde se considera la frmula que mejor garantiza
la responsabilidad poltica. En Reino Unido limitada a Inglaterra y Gales.
El pleno y sus relaciones con el ejecutivo
El pleno se configura como el rgano de control y regulacin compuesto por el
alcalde y los concejales. En Italia y Alemania, el Pleno puede presentar una mocin de
censura. En Italia el alcalde puede provocar la disolucin del Pleno mediante la
presentacin de su dimisin. Parece producirse una cierta parlamentarizacin. Esta
evolucin se observa especialmente en Espaa, y se acompaa de la transferencia de
funciones del consejo al alcalde. Se observa la oficializacin de los grupos polticos en
las asambleas locales. Heinelt y Hlepas proponen una tipologa combinando la monistadualista de Wollman y la de Bck que distingua entre forma mayoritaria frente a formas
consociacionales:
a) Gobierno del pleno (Assembly Government): el poder ejecutivo en manos de
una junta formada proporcionalmente, combinando monismo con
consociacionalismo.
b) Parlamentarismo (parliamentarism): ejecutivo colectivo designado por el
consejo sin usar tcnicas proporcionales; combina monismo con mayora.
c) Presidencialismo (presidentialism): alcalde elegido separadamente con propio
consejo de gobierno. Forma dualista y principio de la mayora.
d) Semipresidencialismo (semipresidentialism): el alcalde rodeado por un ejecutivo
colectivo apoyado por el pleno. Combina dualismo con consociacionalismo de
mayora.
4.2. Participacin ciudadana
Reduccin de la participacin en las elecciones locales o estabilizacin en un
nivel relativamente bajo. Signo de cierta desafeccin hacia la poltica, ms que hacia los
gobiernos locales. En Espaa la evolucin es incierta. Referndum de iniciativa popular,
excepcional excepto Suiza y Alemania (en menor grado). Consejos de barrio en Francia.
En Italia en los 70, pero entraron en declive. En temas sectoriales se han detectado
ciertos progresos en la participacin: urbanismo, medio ambiente, calidad de vida
4.3. Tendencias y reformas en las democracias locales
El incremento de la participacin ciudadana en la adopcin de decisiones
Variedad de instrumentos como jurados de ciudadanos, paneles ciudadanos,
presupuestos de distrito Tradicin de veinte aos en Europa occidental y nrdica. En
el sur de Europa la participacin ciudadana an no ha sido aplicada.
El uso creciente de los referendos locales
Suiza y, en menor medida, Austria, larga tradicin y variedad de referendos.
Holandeses ms a nivel local. En Alemania aumento significativo.

40

5. Las relaciones intergubernamentales entre el nivel local y otras


La mayora de las interacciones estn establecidas por las leyes. Asimismo,
mecanismos de comunicacin y negociacin informal.
5.1. Los principios tpicos que regulan la interaccin entre niveles
La relacin entre niveles y la asignacin de responsabilidades siguen los
siguientes principios: autonoma, legalidad, clusula de competencia general,
subsidiariedad y delegacin de competencias. Un segundo grupo, instrumentales:
colaboracin, informacin, consulta, suficiencia financiera, supervisin Los primeros
establecen la posicin y responsabilidades, los segundos regulan las interacciones.
- Principio de autogobierno o de autonoma local: diferencia a una autoridad local
como ente territorial elegido con competencias propias de una simple unidad
administrativa. Sin embargo, un autogobierno efectivo depende de atribucin de
responsabilidades con el apoyo financiero suficiente y que no est limitado por
la tutela.
- Principio de cooperacin: en las disposiciones constitucionales o legales de
muchos Estados. Comprensin mutua y apoyo, respeto y facilitar el acceso de
otras autoridades a la informacin.
- Principio de informacin y consulta mutua: Espaa o Suiza. Autoridades locales
deben ser informadas y consultadas en el proceso de decisin de polticas
centrales y regionales.
5.2. La tutela y supervisin del nivel local
Suele limitarse al control de la legalidad ex post. La mayora de los pases
tiene jurisdiccin administrativa para las decisiones de las autoridades locales (Espaa,
Portugal). En Dinamarca, la supervisin legal se asigna a los rganos regionales. En los
Estados federales, son normalmente las entidades federadas las que realizan los
controles. Tendencia general a limitar la supervisin a un control de legalidad, y a
atribuir este control a los tribunales. La autoridad administrativa dispone del poder de
censurar los actos controvertidos e inclusive de suspenderlos; y slo despus el gobierno
local puede acudir al juez para apelar ese acto de control. Son pocos los pases que
reducen el poder de control: Francia, Espaa o Hungra, dond el as resoluciones del
gobierno local siguen aplicndose hasta la decisin del juez.
5.3. Mecanismos y prcticas de interaccin
- Las estructuras y los mecanismos bilaterales de consulta: la consulta es el modo
ms frecuente de interaccin. En los casos de reforma del rgimen local, la
consulta suele ser obligatoria.
- La informacin y el asesoramiento a las autoridades locales: las relaciones de
informacin son ms informales y tienden a tener como interlocutores a los altos
funcionarios.
- Las interacciones para garantizar la suficiencia financiera y la definicin
negociada de los ingresos locales: definicin de los mecanismos de apoyo
financiero. Estas interacciones se suelen llevar a cabo a nivel poltico,
habitualmente con los ministros y tienen a las asociaciones de municipios como
interlocutores locales.

41

5.4. El papel de las asociaciones de municipios y provincias


Las asociaciones de municipios se constituyen en el principal interlocutor entre
los niveles central y local. Permiten unificar la posicin de los municipios y representan
los intereses de las autoridades locales. Consultas y negociaciones de una manera ms
ordenada, los compromisos alcanzados pueden ser asumidos por un nmero
significativo de autoridades locales. Permiten a las municipalidades ms pequeas
participar. El papel de estas asociaciones en los pases europeos puede abordarse de dos
maneras: por su estatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto, en
todos los casos son asociaciones de derecho privado, nivel de oficializacin ms o
menos reconocido. Una nica organizacin representativa. En Alemania y Austria,
existe una marcada diferenciacin entre las ciudades y los municipios que queda
reflejada en dos asociaciones diferentes, al as cuales se aaden la de los distritos.
Austria es el nico pas donde el papel de las asociaciones queda enmarcado en la
constitucin.

42

Tema 7: Reino Unido


1. Introduccin
Es un Estado unitario en proceso de fragmentacin. Se ha transitado desde la
prestacin directa de servicios hacia una prestacin mixta en la que intervienen agencias
autnomas, quangos (quasi autonomous non-governmental organisations)
(organizaciones semipblicas), empresas y organizaciones voluntarias. Al mismo
tiempo que se ha reducido el nmero de municipios y se ha creado el nivel regional de
gobierno en Gales, Escocia e Irlanda del Norte. En el presente conviven las jerarquas,
el mercado y las redes. La coalicin gobernante desde 2010 se ha centrado en la Gran
Sociedad (Big Society), dando mayor poder a la gente a travs de las asociaciones no
gubernamentales. Visin de Cameron sobre un papel limitado del Estado.
2. El contexto
Reino Unido, monarqua parlamentaria centralizada que se caracteriza por la
heterogeneidad. Westminster-Whitehall se utiliza para denominar al poder legislativo y
al ejecutivo respectivamente. En el modelo, la soberana reside en el parlamento de
naturaleza bicameral. Sin los obstculos de un texto constitucional ni de la revisin
judicial existente en los EEUU. El parlamento sustituye al a corona en la adopcin de
decisiones. La falta de limitaciones del parlamento y la enorme flexibilidad del sistema
poltico se deben a la ausencia de Constitucin. No obstante, existen leyes,
convenciones y disposiciones judiciales que regulan las relaciones entre la corona y sus
sbditos y entre los poderes pblicos y los ciudadanos. Sistema de pluralismo
moderado, dos partidos tradicionalmente. Los tres partidos ms importantes desde la
IIGM son el partido laborista, el conservador y el liberal. Recientemente se han
incorporado el partido nacionalista gals y escocs. El sistema electoral britnico es
mayoritario uninominal. El ganador de las elecciones construye la poltica a partir de
cero, sin basarse en los logros de los gobiernos anteriores. El proceso legislativo est
dominado por el poder ejecutivo. El gobierno suele poseer la mayora parlamentaria. La
primaca del gobierno se ve contrarrestada por la responsabilidad colectiva e individual
de sus ministros ante el parlamento. Esta responsabilidad ministerial se ha modificado
con la creacin de las agencias ejecutivas y relativamente semiautnomas. Sistema
institucional de alta estabilidad y evolucin lenta. En cambio, las instituciones
administrativas experimentan transformaciones revolucionarias en las ltimas dos
dcadas a modo de una evolucin revolucionaria: independencia del Banco de
Inglaterra, autonoma de Escocia, Gales e Irlanda del Norte, eleccin directa del alcalde
de Londres, representacin proporcional para las elecciones al PE, eleccin directa del
alcalde en algunos casos e introduccin del sistema de gestin (city manager), reforma
de la Cmara de los Lores, Tribunal Supremo
3. La Administracin central
Tamao reducido de los departamentos ministeriales y gran fragmentacin. Tres
grupos de ministerios: ministerios que planifican y programan, agencias ejecutivas y
organizaciones del sector privado que prestan el servicio, y agencias reguladoras que
controlan determinadas reas de polticas pblicas.

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3.1. De la provisin pblica de servicios a la provisin mixta


El gobierno conservador de Margaret Thatcher, prestacin de los servicios a
agencias ejecutivas y se dejara en los ministerios las cuestiones estratgicas. Ventajas:
los servicios se prestaban mejor y los departamentos podan transferir ciertos problemas
a las agencias. La apuesta no fue revertida por el partido laborista en 1997. Autonoma
en la gestin de sus recursos, con creacin de sistemas especficos de personal. 10% de
las agencias pueden generar ingresos derivados de la venta directa de servicios. El
gerente es contratado por unos tres aos con posibilidad de renovacin. Los objetivos,
as como estndares y responsabilidades se establecen en un documento marco. Despus
de cinco aos se revisa la actividad para ver si sta debe continuar, se privatiza o se
reorganiza. En ocasiones, las agencias se han quejado de no disfrutar de la
independencia plasmada en el documento marco. La divisin de responsabilidades entre
el ministro y el gerente de la agencia no est solucionada en la prctica. En la prestacin
de servicios se suman los entes pblicos no departamentales (Non-Departmental Public
Bodies NDPBs), creados en pocas anteriores, y el sector voluntario: quangos.
Diferencias mnimas entre quangos ejecutivos y agencias. Asociaciones voluntarias y
empresas privadas gestionan servicios pblicos en rgimen de subcontratacin, el
espectro de organizaciones prestadoras de servicios es amplio. La forma de adjudicacin
del servicio puede ser directa o por concursos competitivos donde participan empresas
privadas y en ocasiones agencias. Primero vino la privatizacin, despus la creacin de
agencias y finalmente la introduccin de mercados internos. No existe competencia
perfecta y ha causado el incremento de las agencias reguladoras. Mientras se reduca el
empleo pblico global, se aumentaban los recursos humanos destinados a la actividad
reguladora. El intento de separar la poltica de la gestin parece haber fallado, pues al
crear agencias ejecutivas se ha aumentado su papel en la adopcin de decisiones,
dimensin ms bien tecncrata.
3.2. La capacidad de coordinacin del gobierno
Cada ministerio puede tener uno o varios ministros, aunque slo uno ostenta el
ttulo de ministro, que representa al ministerio en las reuniones del gobierno. Secretarios
de Estado equivalentes a los espaoles. Tercer rango, subsecretarios parlamentarios,
coordinan las relaciones con la Cmara de los Comunes y de los Lores. Debajo el
Permanent Secretary (secretario general), puesto superior de la funcin pblica que
suele depender de un secretario de Estado.
Para coordinar la poltica del ejecutivo, en los 80, tndem formado por Thatcher
y el ministro del Tesoro. En 1994 se traspas la actividad de coordinacin al entorno del
Primer Ministro, el Cabinet Office, el Tesoro controlaba los gastos totales, pero no de
personal. Marinado el departamento del Tesoro y entran en escena el Cabinet Office, la
oficina del Primer Ministro y la Oficina para los Servicios Pblicos. El Cabinet Office
relaciona los diferentes rganos, pero tiene escasos recursos para hacer un verdadero
seguimiento de las polticas pblicas. Hacer circular los documentos preparatorios de las
reuniones del gobierno, y asegurarse de que las polticas del programa poltico se estn
cumpliendo. Algunos expertos mantienen que la actividad de coordinacin real se ejerce
en las comisiones interministeriales y no en el entorno del Primer Ministro. Su
capacidad coordinadora no hay que sobreestimarla: slo entienden sobre polticas
sectoriales, sin visin de conjunto, y su importancia depende del Primer Ministro.
Thatcher prefera encuentros informales con sus ministros. Blair task forces (grupos de
trabajo), con su propia oficina y expertos. Cameron con el viceprimer ministro, Nick
Clegg. La capacidad real de los ministros, especialmente durante la fase de la
implantacin, es mayor que la del primer ministro en ocasiones, parece que no existe un

44

sistema presidencial sino de barones. Con Blair se produjo una centralizacin


creciente del poder ejecutivo en torno al Primer Ministro, Oficina del Gabinete
ampliada. Brown lo continu e intensific. Cameron, con el gobierno de coalicin, crea
una presin hacia una mayor colegialidad de asesores especiales.
Tensiones, los funcionarios tienen que compartir con expertos externos (think
tanks). Rhodes mantiene que el Estado estaba siendo vaciado (hollow out). El peso del
sector pblico en la economa pas del 39% en 2000 al 51.6% en 2009. Puede haberse
aumentado el gasto pblico, pero los servicios son prestados por organizaciones
privadas o del tercer sector.
4. La funcin pblica
Modelo de Whitehall, los funcionarios se caracterizan por su permanencia,
neutralidad y anonimato. Por tradicin no slo administran, tambin ayudan a los
ministros, son la cohesin entre la clase poltica y la administrativa durante dcadas.
4.1. La configuracin del sistema
Tres grupos de funcin pblica: grupo de administradores generales (elite
funcionarial), grupo de las clases especialistas (mdicos, cientficos y juristas), y
conjunto de clases departamentales tambin especialistas (inspectores financieros). (Ver
figura 2) Los administradores generales se dividen en grados, escalones de su carrera
administrativa. El sistema de funcin pblica se basa en una combinacin de sistema de
carrera y sistema de puestos. Los puestos estn ordenados de forma jerrquica de
acuerdo con una escala de grados. Los grados del puesto y de la persona coinciden,
adquiere el grado del puesto que ocupa cuando lo desempea durante un determinado
periodo de tiempo, el aumento de grado no se produce por el simple hecho de cumplir
antigedad independientemente del puesto ocupado.
La Funcin Pblica Directiva, agrupa al Secretario Permanente y a los
funcionarios de los grados 2 al 5, movilidad interministerial y posibilidad de flexibilizar
la contratacin y el salario. Grados tambin en las agencias, pero notables
desigualdades. Incremento de al funcin pblica directiva en un contexto en el que el
empleo pblico se ha reducido, dos interpretaciones: a) se formaliz un sistema
informal de fast-streamers y el resto de los funcionarios pblicos de carrera
escalonada; b) funcin pblica directiva creada para fomentar una cultura corporativa en
la cpula de Whitehall, se prestara mayor atencin a la transversalidad de los asuntos
pblicos y no a los problemas exclusivamente ministeriales.
El ascenso en la carrera administrativa se realiza mediante un proceso selectivo.
Grados inferiores al 3, promocin en el seno del ministerio o agencia. Grados 1 y 2,
decisin del secretario del Cabinet Office y el Primer Ministro. Algunos del 1 y 2
abiertos a externos. Dos vas distintas de la alta funcin pblica con el mismo fin, el
control de la Administracin. Politizacin relativa de los nombramientos en los
departamentos centrales. Con las agencias se intent despolitizar la funcin pblica.
4.2. El control poltico de la funcin pblica
La seleccin tradicional de generalistas para ocupar puestos directivos se debe a
un pacto: los funcionarios son autnomos en la seleccin de personal siempre que su
neutralidad sea apartidista. Esto permite la hegemona de los generalistas y la primaca
de los mandarines. Thatcher busc minar los privilegios. Finalizacin del empleo
permanente, contratos por perodos fijos, complemento de productividad Apenas

45

afect a los mandarines que se haban quedado en los ministerios. El aumento reciente
de asesores ha causado numerosas crticas de los funcionarios.
4.3. La cultura gerencial
La bsqueda de funcionarios emprendedores (can doers) se ha abordado con:
implantacin de agencias ejecutivas y movilidad intersectorial. Responde al modelo
empresarial privado. Desde el punto de vista organizativo existen varias prcticas
privadas implantadas en las agencias: poltica de personal, relacin entre la agencia y el
consejo de administracin (el ministerio) y relacin con otras organizaciones. El gerente
decide la poltica de personal de la agencia. El gerente debe someter a la aprobacin del
ministerio los planes anuales de la agencia y la memoria anual. Las agencias tambin
han experimentado el rigor de la competencia market testing. Para evitar la evolucin
dispar entre los directivos de las agencias y los funcionarios senior en los ministerios, el
gobierno se propuso incrementar la movilidad no slo hacia las agencias, sino tambin
entre el sector pblico y el privado. Poltica de puerta giratoria (revolving door policy).
4.4. Hacia un sistema dual?
El tipo de reclutamiento de los directivos no ha afectado al sistema cerrado
elitista. Los mandarines todava buscan trabajo para sus chicos (jobs for the boys):
altos funcionarios varones, clase media-alta, Oxbridge, experiencia. El porcentaje de
directivos privados no es suficientemente grande como para entender que exista un
sistema dual. Las prcticas empresariales no han minado los privilegios de los
mandarines, los ha reforzado. Se quedan con la parte agradable del trabajo: formulacin
de las polticas pblicas. Pueden solicitar un puesto de gerente sabiendo que su contrato
permanente con la funcin pblica no correr peligro. En trminos salariales salen
perjudicados, pero se compensa con un contrato de por vida. A pesar de que el sistema
no se ha hecho dual, han generado dos subculturas: la de los mandarines y la de los
directivos. Los mandarines siguen siendo los intocables, los directivos estn
imponiendo un nuevo ethos:
- La bsqueda de eficiencia puede derivar en la cantidad o calidad de los
servicios.
- La competencia puede causar desigualdades de trato a los ciudadanos.
- Los bonos salariales pueden provocar que los directivos se centren en resultados
relacionados con las remuneraciones y no el servicio.
- La promocin de los funcionarios a los puestos directivos es ms incierta,
empiezan a estar abiertos a candidatos externos.
- La tica de servicio al ciudadano se puede ir perdiendo.
- Cultura generalista de cooperacin amenazada por una cultura gestora e
individualista.
5. La Administracin territorial
La filosofa de la Revolucin Francesa de identificar todo ncleo de poblacin
con un municipio nunca form parte de la tradicin anglosajona. Tres fusiones en el
siglo XX:
- Primera fase (1830-1930): surgieron las entidades locales democrticas elegidas
mediante sufragio censitario.
- Segunda fase (1930-1975): el nmero de funciones de las entidades locales fue
disminuyendo por la nacionalizacin de las empresas municipales de
electricidad, gas y agua. Sanidad y transporte pblico al gobierno central y a

46

quangos. El gasto pblico local se elev por la poltica educativa y de vivienda.


El gobierno local iba a sostener la expansin del Estado del Bienestar, cuya
factura la pagaba el gobierno central. Necesario agrupar municipios. A partir de
1976 el control central sobre las entidades locales ha aumentado. Adems de
reducir el gasto local, el gobierno central intent disminuir el nivel de
discrecionalidad de las entidades locales en la provisin de servicios mediante
quangos que fueran controlados desde el centro.
Aos 90: A pesar de que el nmero de corporaciones principales ya era reducido,
tercera gran fusin. Ambicin de un ministro (Michael Heseltine) con la
creacin de corporaciones unitarias, agrupando a los dos niveles territoriales
existentes.

5.1. El entramado territorial del gobierno


La capacidad que tiene el poder ejecutivo para influir en la actividad local a
travs del parlamento es considerable. Las entidades locales slo estaban dotadas de una
autonoma controlada y se regan por el principio ultra vires, slo pueden hacer
aquello que les est permitido por ley. En 1997 el gobierno laborista ratific la Carta
Europea de la Autonoma Local. No obstante las entidades locales britnicas slo
pueden hacer aquello que est recogido en una ley. Las entidades locales se distribuyen
en dos niveles distintos. El primer nivel los condados (counties), llamadas regiones en
Escocia. El segundo nivel districts (distritos), que pueden ser metropolitanos o no. En
las zonas no metropolitanas, un tercer nivel, parroquias (parishes), pueblos en Inglaterra
y concejos vecinales en Gales y Escocia. El distrito no coincide necesariamente con una
ciudad, pues puede agrupar a varios pueblos. En Londres existe un nivel metropolitano.
En las reas metropolitanas hay un nico nivel administrativo. Entre Inglaterra, Gales y
Escocia se crearon 100 corporaciones unitarias a partir de los dos niveles existentes. Los
servicios se reparten. El condado los servicios ms costosos como educacin y servicios
sociales. Los distritos, cobertura local. Problemas en competencias concurrentes como
ordenacin territorial y ocio.
El consejo de la corporacin es elegido por el sistema mayoritario, y el pleno se
conforma al mismo tiempo en el poder ejecutivo y el legislativo. Al no existir alcalde, el
poder se fragmenta entre los distintos comits. En 1972 se introdujo la figura del
gerente para coordinar todos los comits. El gobierno laborista ha buscado una
repolitizacin mediante el alcalde electo. En la propuesta, el gerente quedara bajo la
autoridad de un alcalde que concentrara el poder ejecutivo. Varias frmulas de eleccin
del alcalde. La entidad local subcontrata muchos de los servicios que los departamentos
municipales prestaban en el pasado. Concursos seran ganados por las empresas
privadas, pero la realidad es que estos equipos internos se han fortalecido gracias al
proceso competitivo.
5.2. El nivel regional
La regionalizacin del Reino Unido en 1999, obedece a factores endgenos y
exgenos. Especificidad de las lites polticas escocesas y galesas son el factor
endgeno, la poltica europea de distribucin de recursos el exgeno. Autogobierno en
Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En Inglaterra fallido referndum. Antes de la
descentralizacin, el gobierno designaba unos ministros regionales. Representaban
intereses regionales ante el centro, gestionaban polticas pblicas nacionales. En la
actualidad, estos ministros regionales se encargan de las relaciones con Escocia, Gales e
Irlanda del Norte. Durante el mandato laborista, los ministerios establecan Oficinas

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Gubernamentales en las Regiones con el encargo de administrar las polticas en estas


regiones. El papel de estas Oficinas no est an definido claramente.
6.

Las relaciones intergubernamentales

La estrategia conservadora se bas en el control directo sobre el gasto y sobre


los ingresos. Transferencias condicionadas locales. Multas a las entidades locales que
sobrepasaran niveles de gastos, medida destinada a castigar a los gobiernos locales
laboristas. Las entidades locales aumentaron los impuestos y maquillaron la
contabilidad. El gobierno central limit el nivel impositivo de determinados municipios.
Al no funcionar, se decidi cambiar los impuestos, para que los ciudadanos eligieran a
sus polticos en funcin del gasto local y su repercusin en los impuestos. Nada mejor
que crear un impuesto altamente visible (poll tax): impuesto fijo que todo votante deba
pagar (impuesto electoral), todo adulto paga en funcin del lugar de residencia. Se
sustitua un impuesto menos visible, el que grava la propiedad. Los votantes no
incentivaran el aumento del gasto y votaran a un gobierno capaz de disciplinar el
gasto. Posea efectos distributivos negativos, las viviendas con mayor nmero de
adultos pagaran ms. Perjudic al gobierno central. Supuso la cada de Thatcher. Major
sustituy el poll tax con el impuesto municipal sobre la propiedad. Si la entidad
propona un presupuesto por encima de la estimacin central, las transferencias
gubernamentales se reducan. Este mecanismo permiti que las entidades locales se
moderaran. Abolicin en 1986 de las reas metropolitanas, controladas por el partido
laborista. En el ao 2000 se restableci en Londres.
El gasto corriente no disminuy, mientras que se consigui disciplinar el gasto
en inversiones. La capacidad de autofinanciacin de las entidades locales se ha
reducido. El gobierno ha obligado a transferir ciertas competencias locales intensivas en
gasto a otros entes autnomos. En primer lugar se privatiz el importante parque de
viviendas pblicas de alquiler. En segundo lugar, se intent transferir competencias
municipales a entes autnomos. Se ofreci a los inquilinos que no compraron la
posibilidad de que optaran por otro arrendador, es decir, seguir bajo el control de la
corporacin u optar por un ente privado. La oposicin de algunos inquilinos fue un
obstculo, y esta medida fue un fracaso. La posibilidad de eleccin se implant en la
educacin primaria y secundaria. Los padres podan elegir mediante un referndum los
gestores. Si bien esta medida no result, la transferencia de parte de la educacin
universitaria e institutos a quangos financiados por el gobierno local s prosper. En el
mbito de la planificacin urbana, se establecieron Zonas de Negocio, parques
empresariales donde las empresas no pagan impuestos locales durante 10 aos. As, se
substrae a las corporaciones el poder de planificacin de la actividad econmica, y se
limita el nivel de ingresos de las entidades locales. Tambin creacin de corporaciones
de desarrollo urbano, para establecer planes de desarrollo urbano a largo plazo. En
tercer lugar, se oblig a las entidades locales a subcontratar la prestacin de servicios.
Su gestin debe someterse a concurso para comprobar si la misma corporacin o una
empresa privada lo gestionan mejor.
Con esta estrategia, adems de reducir el papel del Estado en la economa, el
gobierno conservador intentaba disminuir el poder de las corporaciones locales y de los
sindicatos mediante la segmentacin de su mano de obra. Consecuencias: la estructura
de la corporacin cambi, separando los papeles de clientes y contratante; el coste anual
se redujo, fundamentalmente el coste salarial; en cuanto a la calidad, no se detect en
ningn caso que las empresas privadas pudieran hacerlo mejor.

48

No existe ningn mecanismo de integracin entre las lites polticas locales y las
nacionales. Experiencias con xito: recorte del gasto de capital, abolicin de las
corporaciones metropolitanas, privatizacin de la vivienda municipal, instituciones
ajenas para el desarrollo urbano. Fracasos: recortes en gasto corriente, limitacin en la
fijacin de los impuestos y el poll tax. Ambivalente ha sido la poltica educativa y la
subcontratacin de servicios.
A partir de 1987 se ha detectado una estrategia intervencionista. Ha consistido en
debilitar las entidades locales y otorgar mayor poder de decisin a los consumidores.
Entre 1979 y 1996 el gobierno conservador intent minar la discrecionalidad de las
entidades locales desarrollando un estilo duro. Estableci los Acuerdos sobre los
Servicios Pblicos Locales (ASPL), para asegurar el cumplimiento de los objetivos
nacionales. Eran contratos vinculados a la obtencin de resultados. Para las
corporaciones locales es interesante, pues se financian en teora los planes propuestos
por las corporaciones locales, en vez de seguir la poltica dirigista. El sistema
jerrquico de relaciones entre el centro y la periferia parece prevalecer aunque se haya
dado algo ms de voz a las corporaciones locales.
7. La reforma del sector pblico
La provisin del servicio es ahora mixta. Ha llevado a otorgar un rol ms
importante a las asociaciones y a los ciudadanos a travs del programa de la Gran
Sociedad. En primer lugar, los gobiernos conservadores llevaron a un Estado mnimo,
con reduccin del gasto pblico, disminucin del nmero de funcionarios, privatizacin
de parte del sector pblico. En fechas recientes, el gasto pblico aument, la expresin
de Estado mnimo ya no es apropiada. En segundo lugar, se ha incrementado la
autoridad poltica. Se ha debilitado a los sindicatos. La funcin pblica se somete al
poder poltico y se ha incrementado el nmero de asesores. En tercer lugar, se ha creado
un Estado evaluador mediante la auditora y rankings para medir eficacia y eficiencia.
Finalmente se ha experimentado un aumento considerable del Estado regulador,
relacionado con la separacin entre la provisin del servicio y su produccin. Las
entidades locales han perdido un amplio poder discrecional, pero no ha pasado
directamente a los departamentos ministeriales, sino a otras organizaciones pblicas,
semipblicas, privadas y voluntarias. Los laboristas implantaron un programa
modernizador, la Agenda de Modernizacin del Gobierno Local (LGMA):
- The Beacon Council Scheme: Programa Beacon para potenciar el aprendizaje
entre las corporaciones locales.
- The Best Value regime: El rgimen del Best Value para mejorar el rendimiento al
mismo tiempo que se reducen los costes.
- Comprehensive Performance Assessments (CPA): Evaluacin Comprensiva del
Rendimiento, se evaluaba el rendimiento de los servicios.
- Local Public Service Agreements (LPSAs): Acuerdos de Servicios Pblicos
Locales, se ligaba la financiacin a contratos de resultados.
- Local Strategic Partnerships (LSPs): Partenariados Locales Estratgicos, se
buscaban alianzas con otros actores del mbito local para mejorar la prestacin
de servicios.
Todas estas medidas requeran de un importante liderazgo comunitario en el
mbito local. Los servicios locales haban mejorado. Sin embargo, no haba evidencia
de que los servicios fueran ms eficientes. La percepcin de los ciudadanos sobre la
calidad no haba seguido esa tendencia positiva. Se debe a que este sistema ha primado
las prioridades nacionales sobre las locales. El liderazgo comunitario se desarroll a

49

partir de tres estrategias: un poder ejecutivo local reforzado debe coordinar los grupos
de inters de la zona; incentivar la participacin pblica y ofrecer los mejores servicios
posibles. Veamos por separado cada estrategia. Partenariados de Servicios Locales y
Estrategias Comunitarias, el balance no es del todo unnime. Esta solucin impuesta no
casa con el espritu de los trabajos entre redes de organizaciones que se basan en la
confianza. El Best Value tuvo cierto impacto negativo en el liderazgo comunitario, se
concentraron en la mejora de la prestacin de servicios y no en el bienestar de la
comunidad. La segunda estrategia fue incentivar la participacin, en las locales de
Inglaterra la abstencin fue del 68%. Se deban incorporar otros mecanismos, que casan
mal con el refuerzo del poder ejecutivo y con la retencin de poderes en el gobierno
central. El Best Value era eficaz para mejorar el rendimiento, se mostr que la
medicin del rendimiento an no estaba perfeccionada. El sistema necesitaba an ms
rodaje. En tercer y ltimo lugar, la agenda de modernizacin en las relaciones entre el
gobierno central y las corporaciones locales. Percepcin generalizada del incremento
del control del gobierno central. Esto ha podido contribuir a un declive e la satisfaccin
con los servicios pblicos locales. La Agenda de Modernizacin del Gobierno Local,
rgimen de financiacin vinculada a metas impuestas desde el centro. No parece que
se est vaciando el Estado, ni tampoco que las redes sustituyan al mercado y a la
jerarqua. Como mucho existe una convivencia. El poder ejecutivo britnico sigue
siendo fuerte.

50

Tema 8: Alemania. Un sistema de administracin multinivel en


transformacin
1. El contexto
Le Ley Fundamental de Bonn de 1949 estableci un Estado deliberadamente
fragmentado, formado por Estados federados (Lnder) y basado en la divisin de
poderes, la negociacin y la cooperacin, siguiendo la tradicin histrica alemana. En
1990, la nueva RFA (Repblica Federal de Alemania) naci a partir de cuatro acuerdos:
1) Unin econmica, monetaria y social.
2) Acuerdo sobre el proceso electoral para adaptar la RDA.
3) Capital en Berln, uniformizacin de las Administraciones y la legislacin.
4) Se inclua a la nueva RFA en el sistema occidental de seguridad.
La Ley Fundamental de Bonn de 1949 se basa en tres principios: a) Estado de
derecho (Rechtsstaat); b) Bienestar social (Sozialstaat); c) Repblica con estructura
federal (Bundesstaat). El Estado de derecho es la defensa de los ciudadanos frente a los
abusos del poder. El Estado social es la expansin de las Administraciones pblicas, se
obliga al Estado a proporcionar el bienestar a la poblacin. La frmula federal hara ms
difcil que cualquier grupo monopolizara el poder. Habra que aadir otros tres
fenmenos: creciente importancia del parlamento, expansin de los partidos polticos e
integracin europea. El jefe del Estado es el Presidente de la Repblica, funciones de
representacin, neutralidad, eleccin cada 5 aos por la Asamblea Federal
(Bundesversammlung) rgano constitucional dominado por el Bundestag que slo se
convoca a tal efecto. Poder legislativo bicameral: Cmara Baja (Bundestag) y Cmara
Alta (Bundesrat). (Ver Figura 1). Frente a la omnipotencia del parlamento britnico, la
Ley Fundamental de Bonn estableci que determinados principios constitucionales,
como el federalismo, nunca podran ser cambiados. El Bundesrat est constituido, no
por senadores electos, sino por miembros del poder ejecutivo de los Lnder, 69
miembros de pleno derecho y 130 miembros delegados. Slo hay 69 escaos con
derecho a voto. Las votaciones son expresadas en bloque por el lder de la
representacin de cada Land. Las personas designadas para los escaos cambian en
funcin de los temas tratados. Dada la necesidad de asentimiento por parte del
Bundesrat en lo que afecta a los Lnder, el gobierno federal intenta involucrar a los
Lnder en la fase previa de la formulacin de las polticas. Tras la reforma
constitucional de 2006, se redujo la cantidad de legislacin que necesita asentimiento.
Los verdaderos ganadores del proceso son los partidos polticos. Pertenencia a
un partido poltico de los puestos de la Administracin, tendencia a partir de los 80. Para
evitar fragmentacin, clusula del 5% para entrar en el parlamento. El sistema se
caracteriza por su continuidad y estabilidad. Dos partidos principales y dos partidos
bisagra. El partido liberal constitua el partido bisagra en las coaliciones lideradas por la
CDU-CSU (Unin Democrtica Cristiana Unin Social Cristiana) o por el SPD
(Partido Socialdemcrata Alemn). En 1998 Gerhard Schrder coalicin con los Verdes
hasta 2005. El sistema se extendi a la antigua RDA. El PDS, sucesor del partido de
rgimen comunista. En 2005 se uni con una faccin del SPD, crendose el partido de
la izquierda Die Linke. El rechazo a pactar con ellos llev a formar una Gran Coalicin
como no se haba dado desde 1969-1972. En 2009 CDU/CSU/FDP. Actualmente existen
cinco partidos, bipolar por consistir en dos bloques. La alteracin del sistema de
partidos propiciada por la unificacin ha debilitado la identificacin partidista, aumenta
el ndice de volatilidad.

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2. La administracin federal: de Bonn a Berln


rganos federales superiores son el Canciller y su gabinete, ministros federales,
el Tribunal de Cuentas federal y el Banco Central federal. Aparte de la Cancillera y los
ministros, la administracin federal alemana consiste en entidades y organismos
autnomos especializados o agencias pblicas. Estas agencias federales pueden tener
oficinas territoriales. La mayor parte no dispone de infraestructuras territoriales
subordinadas. No est claro cuntas agencias federales existen. En todo caso, todas ellas
se encuentran dentro del mbito de competencia de un ministerio. El diseo legal de
estas organizaciones es muy variable:
- Administracin federal directa.
- Administracin federal indirecta.
- Administracin federal mediante entidades de derecho privado.
- Administracin privada por encargo.
Empleados pblicos de la administracin federal, la mayor parte en la
administracin federal directa, por el ejrcito, la administracin tributaria y la polica
federal de aduanas.
2.1. La cancillera
Canciller elegido por el Bundestag y puede ser cesado mediante mocin de
censura constructiva, como en 1982, cuando Helmut Kohl accedi al poder. El Canciller
propone los miembros del Gobierno, cuyo nombramiento formal le corresponde al
Presidente de la Repblica. La mayora de un partido poltico slo se consigui una vez
en 1957, la composicin del Gobierno es negociada con los partidos de la coalicin
gubernamental. La cpula del ejecutivo federal se rige por tres principios (Ley
Fundamental):
1) El Canciller marca las directrices de poltica general y es responsable por ello
ante el Bundestag.
2) Dentro de las directrices establecidas por el Canciller, cada ministro acta
autnomamente y es responsable de los asuntos de su propio departamento,
respondiendo ante el Canciller, no ante el Bundestag.
3) En las cuestiones relevantes, el Gobierno federal adopta las decisiones de forma
colegiada en el consejo de ministros.
A partir de 1966, cuando se form la gran coalicin, se estableci un sistema
informal de coordinacin entre el Canciller, los ministros y los lderes de los partidos de
la coalicin: Comit de Coalicin. En algunos casos ha sido un contrapoder al poder
real del Canciller. Dado que el nivel federal legisla y no ejecuta, sus esfuerzos de
coordinacin se centran en el proceso de adopcin de decisiones. Para la coordinacin,
el Canciller dispone de un gabinete de la cancillera. Las tareas principales de la
cancillera son la difusin de informacin, coordinacin interministerial, formulacin y
supervisin de ciertas polticas. Para ello, el gabinete tiene dos tipos de unidades:
unidades espejo (se encargan del detalle de la poltica de un nico ministerio) vs.
unidades intersectoriales (seguimiento de las polticas en las que participan varios
ministerios). Bajo perfil poltico de la estructura de apoyo del Canciller, funcionarios
por criterios meritocrticos. La influencia real del gabinete depende del Canciller. Con
Kohl, el gabinete pas de ser un servicio de informacin a convertirse en un centro
neurlgico de adopcin de decisiones. La Gran Coalicin afect de manera considerable
al poder de la Canciller. Se ha producido una especie de centro dual con la ViceCancillera del SPD, que coordinaba los ministerios del SPD. El papel coordinador del
Gabinete de la Cancillera recuper su importancia con el gobierno actual.

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2.2. El ministerio federal: polticos, funcionarios polticos y funcionarios


Cargos polticos del ministerio: ministro, secretario de Estado parlamentario
(SEP) y secretarios de Estado. El ministro no tiene por qu ser diputado, el SEP s
miembro del Bundestag, apoya al ministro en la planificacin y le representa. Los
ministros son nexo de unin entre la Administracin y el Gobierno, los funcionarios
polticos son bisagra entre la poltica y la administracin. La unidad bsica del
ministerio es el servicio. Seis servicios como mximo forman una subdireccin general;
las subdirecciones generales se agrupan en direcciones generales, y stas se subordinan
a una secretara de Estado. El secretario de Estado y el director general son funcionarios
polticos nombrados discrecionalmente. No todos lo son, se permite el nombramiento
del exterior. Los rganos subordinados al director general son funcionarios. Los
gabinetes se han ido implantando en el entorno del Canciller y en el de los ministros. La
burocracia es eficiente y sensible a la voluntad poltica del gobierno de turno
(politizacin funcional).
2.3. La bicefalia de la capital del Estado
El traslado de parte de los ministerios a Berln tiene consecuencias negativas:
coordinacin inter e intraministerial, divisin entre ministerios y niveles inferiores. El
poder ejecutivo est dividido geogrficamente por 600 Km.
3. La funcin pblica
La importancia de los funcionarios y su independencia habra que buscarlas en el
desarrollo histrico. Burocracia prusiana fuerte, que dota al Estado de unidad y de
continuidad, estatuto protector de los derechos de los funcionarios. La funcin pblica
alemana se concibi como un factor de equilibrio del poder poltico.
3.1. La configuracin del sistema
El Gobierno federal tuvo que reducir el empleo pblico para poder aliviar el
coste econmico de la unificacin, reducindose hasta los 4.5 millones hasta el ao
2005, nivel en el que se estabiliz. Esta reduccin se explica por la privatizacin de los
90, reduccin del tamao del ejrcito, recortes del exceso de personal en Alemania
oriental y por la poltica restrictiva de empleo. Asimismo ha aumentado mucho el
empleo a tiempo parcial. Actualmente, los Lnder (con un 46%) y las entidades locales
(28%) totalizan las tres cuartas partes del empleo pblico. La proporcin de
funcionarios frente a otros grupos es inusualmente baja en Alemania, 38%. Los nuevos
Lnder han aprendido de sus homnimos occidentales y han optado por el empleo no
funcionarial. La legislacin ha consolidad el contrato permanente para los que hayan
estado 15 aos en el puesto.
El rgimen jurdico de la funcin pblico es homogneo para todos los niveles
territoriales. Cada unidad organizativa recluta su propio personal y establece las pautas
de promocin. En 2006, las competencias sobre el rgimen de la funcin pblica han
sido descentralizadas a los Lnder. El sistema carece de cuerpos funcionariales que
aglutinen y cohesionen a sus miembros y de instituciones educativas elitistas. La
entrevista es el procedimiento ms empleado en la seleccin. Probablemente extrae
que no exista oposicin. sta se celebra antes, como corolario de los estudios
universitarios. Los juristas se someten a dos exmenes estatales, cuya superacin los
cualifica para desempear un empleo pblico. La movilidad se circunscribe a la carrera
administrativa ascendente, y ello dificultad a creacin de redes de trabajo

53

interministeriales. Con la Ley de Reforma del Derecho de la Funcin Pblica de febrero


de 2009:
- Reforma del sistema de carrera: adaptacin a los cambios en el sistema de
educacin superior; reduccin del nmero de niveles de carrera; fomento de la
carrera horizontal.
- Refuerzo del principio de evaluacin del rendimiento: mayores posibilidades de
ascenso de los funcionarios con alto rendimiento; aumento de la exigencia de
evaluacin; obligacin de publicidad de los destinos libres; sueldo base no
aumenta con la antigedad sino con la experiencia.
- Nueva regulacin de la promocin profesional: ascenso mediante cursos
especializados; supresin del ascenso mediante prcticas; refuerzo de la
movilidad entre funcin pblica y mbito empresarial, y entre administraciones.
- Reformas en la regulacin de las clases pasivas y en la conciliacin familiar:
edad de jubilacin a los 67 aos; conciliacin de vida laboral y vida familiar.
3.2. Los funcionarios polticos
Los funcionarios polticos median entre la poltica y la administracin. Ocupan
los puestos de secretario de Estado y de director general adems de otros cargos de
confianza poltica. Tienen previamente la condicin de funcionario. El nombramiento
obedece a criterios discrecionales y, en caso de cese, los funcionarios son retirados
temporalmente sin que haya degradacin de rango. Los ocupantes de estos puestos que
proceden del sector privado deben reintegrarse a la actividad privada. En los ltimos dos
decenios se ha producido una tendencia a incrementarse el nmero de los altos
funcionarios afiliados a partidos. La lite administrativa es plural. Su nico rasgo
distintivo es la alta proporcin de juristas. El nmero de parlamentarios que son
funcionarios es considerable: el 34.1%. El bagaje jurdico comn sienta las bases de
unas relaciones fluidas entre los funcionarios y los polticos. La lite administrativa son
funcionarios de carrera con una carrera ininterrumpida en la administracin del 41.1%.
4. Las administraciones territoriales
La organizacin territorial debe su configuracin a la tradicin histrica. Dos
caractersticas que lo distinguen del sistema federal estadounidense: a) el nivel federal
legisla y el estatal ejecuta; b) la cmara federal no est formada por senadores elegidos
directamente por la poblacin, sino representantes del poder ejecutivo de los Lnder. Al
igual que en otros sistemas federales, las entidades locales y su legislacin dependen de
los Lnder, no de la federacin.
4.1. Los Lnder
Cada uno de los 16 Lnder dispone de rganos legislativos, ejecutivos y
judiciales propios. Su competencia: entidades locales, sistema policial, justicia, cultura y
educacin. La mayor parte de los empleados pblicos de los Lnder trabajan en el
mbito educativo y cientfico, seguido de seguridad. Los Lnder son responsables de su
propia organizacin administrativa, pero muestran algunos principios comunes de
organizacin en tres niveles. La excepcin son los Lnder pequeos o medianos sin el
nivel intermedio. La direccin poltica le corresponde al Ministro-Presidente. Cuentan
con gabinetes de la presidencia, coordinan la postura del Land en el Bundesrat. Adems,
organizan la conferencia de ministros-presidentes con el Canciller federal. Tres niveles
de tareas administrativas:

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a) Nivel superior formado por los ministerios del Land. Tambin existen
organismos autnomos.
b) Segundo nivel: regin. En la regin hay un delegado del gobierno estatal.
c) Autoridades inferiores: municipios. Asumen competencias de los Lnder por
delegacin.
4.2. El nivel local
Las entidades locales autnomas se estructuran de forma diferente en funcin del
tamao de los Lnder (grandes, pequeos o ciudades-estado). El desarrollo local en
Alemania no es unilineal ni homogneo para todos los Estados, dado que el responsable
de la legislacin local es el Land. Autonoma municipal ya en Prusia en 1808. En el
resto de los Estados se copi la idea, pero no su contenido. La autonoma de las
entidades locales se circunscriba ms bien a las tareas administrativas, no polticas. A
finales del siglo XIX y principios del XX, la Administracin municipal adquiri un
conjunto considerable de competencias. Las comarcas se establecieron a finales del
siglo XIX. Tras la IIGM, las entidades locales fueron inmediatamente restauradas como
rganos democrticos electos, antes que los Lnder y el gobierno federal. En los aos 50
cada Lnder sigui una poltica diferente de fusiones, se pas de 24000 a unos 8500
municipios. En la ex RDA el problema de la fragmentacin municipal es bastante
agudo. En la actualidad la fragmentacin municipal sigue constituyendo un problema,
se intenta solucionar mediante asociaciones de municipios y consorcios. Las entidades
locales se caracterizan por tres elementos: gozan del principio de autonoma; se atienen
al principio de competencia general, por el que pueden prestar servicios que no hayan
sido atribuidos a otros niveles; dependencia de los Lnder en cuestiones organizativas.
Los tres modelos ms importantes:
- Modelo meridional de comuna, o sistema dualista, semejante al modelo
estadounidense, el rgano representativo y el ejecutivo son elegidos
directamente. El alcalde tiene mucho poder al subordinrsele el rgano
representativo y la estructura administrativa. Es un modelo de corte
presidencialista.
- Modelo septentrional de comuna, o sistema monista, se asemeja al del gobierno
local britnico. La asamblea es elegida directamente y tiene facultades ejecutivas
y legislativas. El alcalde es un primus inter pares y no dirige la Administracin.
La direccin de la Administracin le corresponde al gerente, nombrado por el
Ayuntamiento por 12 aos.
- El modelo de magistratura, semejanzas con el sistema francs. La asamblea es
rgano elegido directamente, que a su vez elige a su presidente, el alcalde. La
asamblea elige la magistratura, el rgano administrativo compuesto del alcalde
y de concejales. Los acuerdos de la magistratura son ejecutados por el alcalde.
Existe una tendencia a implantar un modelo presidencialista, que el alcalde sea
directamente elegido entre 5 y 12 aos.
Los municipios tienen ciertas funciones obligatorias (escuelas, red viaria). Las
comarcas tienen competencias propias y delegadas. Compensan la incapacidad
financiera de algunas comunas para prestar servicios que requieren fuertes inversiones
(carreteras, hospitales). En las ciudades se combinan las competencias de los dos
niveles anteriores. Las regiones de los Lnder grandes: servicios sociales y culturales.

55

5. Las relaciones intergubernamentales


5.1. Tendencias y reformas recientes
Tres principios inspiran el federalismo: a) Principio de lealtad al sistema federal;
b) Principio de supremaca de la Federacin sobre los Lnder; c) Principio de
cooperacin entre la Federacin y los Lnder. Estos principios propician que se
desarrolle la cooperacin. Tres factores adicionales constituyen la base de las relaciones:
a) El grado de polarizacin del sistema de partidos; b) Coincidencia de las mayoras
polticas en el Bundestag y el Bundesrat; c) Divergencia o convergencia entre el
Gobierno federal y los Lnder. En la distribucin de tareas se aprecian dos tendencias:
centralizacin de la legislacin en el nivel federal, y primaca del poder ejecutivo sobre
el legislativo en todos los niveles. La federacin se est beneficiando de mayores
competencias legislativas con la excusa de homogeneizar. sta es una razn del
debilitamiento del Landtag (parlamento estatal), pero no la nica. Se aaden tres:
- El parlamento regional queda marginado. El papel del Bundesrat es primordial.
- Los poderes ejecutivos de los Lnder y el de la Federacin se renen
peridicamente a travs de Conferencias sectoriales.
- El poder ejecutivo de los Lnder tiene importancia incluso a la hora de predecir
la carrera del canciller. Dada la importancia del poder ejecutivo en el Bundesrat
y las posibilidades que ofrece para hacer oposicin al gobierno federal.
Reforma constitucional de 1994: el gobierno federal podra usar su poder
legislativo concurrente slo si la legislacin federal es indispensable para crear
condiciones de vida equivalentes en toda la federacin (antes el artculo deca
condiciones uniformes). La unificacin supuso la modificacin sustancial de los votos
en el Bundesrat. La firma del Tratado de Unificacin se condicion a que los grandes
Lnder no perdieran el control del Bundesrat, aunque el voto suplementario que gan
cada Land grande no les da la mayora, si les permite vetar las propuestas de los
pequeos. El modelo dual de conflicto entre el SPD y la CSU se pluraliz, se produjo la
regionalizacin del sistema de partidos. Las mayoras se deben negociar para cada caso.
La enorme deuda pblica, la falta de crecimiento y el desempleo llevaron a los
gobiernos a buscar las reformas institucionales. Al final de los 90 y primeros de los
2000, el sistema federal cooperativo era responsable de la imposibilidad de llevar a cabo
las reformas econmicas. Aunque muchos estudios desmienten esa relacin causal,
reforma del sistema federal con separacin de las competencias (devolucin a los
Lnder y retirada de la legislacin marco), menor implicacin del Bundesrat y cambio
en el sistema de financiacin que promoviera mayor competencia y menores
transferencias de nivelacin de los Lnder ricos a los pobres. La Gran Coalicin produjo
en 2006 la mayor reforma constitucional en mucho tiempo. Redujo la intervencin del
Bundesrat y se dio ms autonoma a los Lnder en varias materias competenciales. La
segunda modernizacin del federalismo se concentr sobre todo en la deuda y en
algunas cuestiones administrativas. Reforma del federalismo en 2009:
- Se permite al gobierno federal apoyar financieramente a los Lnder en casos de
catstrofes.
- Se reforma el artculo 109 (criterios de Maastricht).
- Se incorpora a la Constitucin el freno de la deuda, los presupuestos de la
Federacin y los Lnder tienen que estar equilibrados.
- Mecanismos de control para el freno de la deuda.
- Se otorga a los Lnder ms endeudados el derecho a una ayuda financiera.
- Las sanciones econmicas de la UE por violacin de la disciplina fiscal son
asumidas en un 65% por la Federacin y un 35% por los Lnder.

56

Se establece benchmarking para promover la eficiencia de las administraciones.

5.2. Las relaciones intergubernamentales verticales y horizontales


La mayora de las conferencias funcionan de acuerdo a reglas formales,
formuladas en reglamentos. La presidencia es rotatoria. Slo la Conferencia de
Ministros de Asuntos Culturales y de Educacin tiene su propio aparato burocrtico.
Otras conferencias funcionan sin un aparato burocrtico mixto. Los tcnicos sectoriales
preparan las decisiones de sus ministros o coordinan las polticas por su cuenta. Estas
redes de tecncratas han sido criticadas por su ineficiencia y por su falta de legitimidad.
En la mayora de los casos se han suprimido o fusionado comisiones y grupos de
trabajo.
6. Reformas de la administracin pblica
En Alemania, la introduccin de la NGP no ha sido global como en el Reino
Unido, y no se ha aplicado por igual a todos los niveles. La esencia del sector pblico
alemn sigue siendo pblica. La profesionalidad de los funcionarios alemanes no haca
necesaria una reforma que haba comenzado en el Reino Unido diez aos antes. El
gobierno federal se ha concentrado en dos problemas: divisin del poder ejecutivo entre
Bonn y Berln, y la financiacin de la unificacin. En 1999, Estado capacitador, para
contrarrestar la visin negativa que se desprenda del lema anterior Estado ms ligero
del gobierno de la CSU. La cooperacin se extenda tambin a los ciudadanos. El
documento apelaba a la cooperacin al mismo tiempo que ofreca ms libertad. En la
legislatura 2005-2009, programa Centrados en el futuro: Innovaciones para la
Administracin: reducir la burocracia, optimizar la organizacin, gestin de recursos
humanos, modernizacin de las TIC.
Varias estrategias de reforma en la organizacin de los Lnder:
- Concentracin del primer y el segundo nivel de administracin, suprimiendo
servicios perifricos del nivel intermedio.
- Concentracin de tareas de otros niveles en el nivel superior del Land.
En las reformas locales se han seguido dos modelos. Por un lado enfoque
participativo, por el que los ciudadanos toman parte activa en los asuntos pblicos. Por
otro lado, enfoque orientado hacia la gestin. La KGST es una asociacin compuesta
por municipios de ms de 10000 habitantes. Sus recomendaciones bajo el lema Neues
Steuerungsmodell (NSM el nuevo modelo de direccin): modelo de gestin corporativo
al estilo de las empresas privadas. Despus de ms de 10 aos de modernizacin en
Alemania, no hay un solo elemento del NSM que haya sido implantado por la mayora
de los gobiernos locales alemanes.

57

Tema 9: Estados Unidos


1. Introduccin
Sistema presidencialista y federal. Con el objetivo de preservar la libertad
poltica individual, los constituyentes disearon mltiples mecanismos de equilibrio en
la distribucin horizontal y vertical del poder. El sistema presidencialista se caracteriza
por la estricta divisin de poderes entre el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial.
Los miembros del gobierno no pueden pertenecer simultneamente al Congreso. Pese a
la divisin de poderes, tanto el Presidente como el Congreso influyen directamente
sobre las agencias administrativas sin la intermediacin de los ministerios. Las
relaciones entre los distintos poderes hay que enmarcarlas en el seno de un Estado dbil
y una sociedad civil fuerte. La formacin de los EEUU llevaba aparejada el rechazo a la
autoridad central, Inglaterra. Las lites estadounidenses procuraron crear el menor
gobierno posible. Durante cerca de un siglo, entre la promulgacin de la Constitucin en
1789 y la Pendleton Act de 1883, no exista una burocracia profesional, neutral y
permanente, sino un spoils system similar al sistema de cesantas en Espaa.
2. El contexto
El principio de libertad inspir la democracia estadounidense, no el ideal
nacionalista de la revolucin francesa. La independencia en 1776 propici que los
estados defendieran sus intereses propios. Motiv que la constitucin de 1789
propusiera un modelo federal y una divisin de poderes en cada nivel territorial. La
Constitucin consta de 7 artculos y 27 enmiendas. Los tres primeros enuncian la
divisin de poderes sin entrar en detalles excesivos.
El artculo primero trata del poder legislativo bicameral. La Cmara de
Representantes tiene 435 miembros elegidos por sufragio universal directo, y 100
senadores por sufragio universal directo a dos por estado. Las funciones compartidas de
las Cmaras son elaboracin y aprobacin de leyes, declaracin de guerra, enmiendas
constitucionales, procesos de recusacin de funcionarios pblicos e impeachment,
adems de relaciones internacionales y confirmacin de algunos nombramientos por
parte del Senado. El artculo segundo habla del Presidente, que no es elegido por
sufragio universal, sino por un colegio electoral formado por 538 grandes electores.
En el sistema estadounidense, los afiliados a un partido no comparten
necesariamente una tradicin ideolgica comn. Los intereses de sus miembros pueden
ser divergentes y pblicos. Segn el nmero de partidos que se presentan a las
elecciones, el sistema estadounidense es multipartidista; en funcin de los resultados
electorales, el sistema es claramente bipartidista. Los partidos estadounidenses son
instituciones semipblicas que estn sometidas a las leyes estatales, diferentes entre s,
trasladando esas diferencias al sistema de partidos de cada estado. Los partidos no
poseen muchos miembros, pero sus afiliados tienen un mayor grado de participacin en
sus estructuras.
La fragmentacin de las instancias gubernamentales y legislativas del nivel
federal y la divisin interna de los miembros de un mismo partido facilitan una fuerte
presencia de los grupos de inters. La separacin de poderes fue adoptada, no para
promover la eficiencia, sino para evitar el ejercicio del poder arbitrario.

58

3. La Administracin federal
Una de las caractersticas fundamentales del sistema es la ausencia de una
coordinacin centralizada.
3.1. La cpula del poder ejecutivo
El Presidente dirige la Administracin federal, nombra cargos de confianza,
propone medidas legislativas, puede vetar determinada legislacin emanada del
Congreso, firma los tratados internacionales (con el consentimiento de dos tercios del
Senado), y es adems el jefe de las fuerzas armadas. Su liderazgo consta de dos
elementos fundamentales: tiene la capacidad estratgica de establecer la agenda poltica,
y puede negociar sus propuestas con los grupos de inters para que ganen el favor del
congreso y de los medios de comunicacin. El Vicepresidente tiene importancia, no por
lo que es, sino por lo que podra llegar a ser.
El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo la Oficina Ejecutiva
del Presidente (OEP) creada en 1939 con el New Deal. En el complejo presidencial
existen varias organizaciones, por su importancia se destacarn la Oficina de la Casa
blanca y la Oficina de Gestin y del Presupuesto (OGP). En la Oficina de la Casa blanca
estn los colaboradores ms estrechos. Debe asesorar al Presidente, pero sus funciones
exceden y hacen el seguimiento de las agencias ejecutivas y revisan las propuestas que
presentan los distintos secretarios. La OGP se encarga de la elaboracin del presupuesto,
subordinada originariamente en 1921 al ministro de Hacienda, y en 1937 a la OEP. Al
principio, la OGP se mantena bastante neutral, ms tarde Nixon la convirti en una
institucin que ya no serva a la Presidencia, sino al Presidente, con una direccin ms
poltica, por lo que el Congreso cre tambin una oficina presupuestaria que pudiera
fiscalizar la propuesta presidencial, pues no confiaba en la OGP de la Presidencia.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe a varios factores: la
dispersin de las agencias y sus relaciones directas con el congreso han fomentado el
entorno del Presidente, quien desconfa de estas relaciones; la ausencia de un gobierno
cohesionado obliga al Presidente a coordinar las polticas a travs de la OEP; la
posibilidad de que la mayora poltica del Congreso sea diferente de la que apoya al
Presidente.
En la OEP hay cuatro perfiles distintos de personal:
a) Asesores polivalentes, encargados de la estrategia poltica.
b) Asesores polticos que cuidan la imagen y otros que seleccionan y examinan las
candidaturas a aprobar por el Presidente.
c) Los mediadores filtran las relaciones de los actores del sistema con el
Presidente.
d) Los asesores tcnicos son los ministros y los directores de las agencias. No
existe un consejo de ministros que sesione semanalmente, se renen por
separado con el Presidente y sus colaboradores.
3.2. El gobierno y las agencias ejecutivas
El gobierno dirige la burocracia federal bajo el control del Presidente. Se
compone de los ministros (secretarios del gobierno) y de los mximos responsables de
otras organizaciones. Las decisiones del gobierno no son colegiadas, sino de cada uno
de sus miembros. La mayora de los ministros provienen del sector privado. Los ms
importantes son Asuntos Exteriores (secretary of State) y el Departamento del Tesoro
(Hacienda). La organizacin de los departamentos es muy heterognea. La expansin
del gobierno federal se inici en los aos 30 con el New Deal de Roosevelt.

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Los programas federales son llevados a cabo por las agencias ejecutivas, que
gozan de cierta autonoma de los ministerios. Cuatro razones: realza la importancia
poltica de la agencia; nueva cultura gestora; algunas agencias sirven a ms de un
ministerio; los directivos de las agencias informan directamente al Presidente, por lo
que los directivos de la empresa privada pierden en salario pero ganan en estatus. La
autonoma de las agencias puede ser ms ficticia que real, pues estn sometidas a la
influencia del Presidente, del Congreso y de los grupos de inters. Las comisiones y las
agencias reguladoras son formalmente independientes del Congreso y del poder
ejecutivo. Constituyen un legado histrico del intento de despolitizar algunos aspectos.
La mayora de las actividades que pueden ser consideradas comerciales estn reguladas
por estas comisiones.
Las corporaciones federales, como la Autoridad del Valle del Tennessee, buscan
tambin cierta autonoma del Congreso. Este tipo de organismo no es muy comn. Junto
a las corporaciones pblicas, habra que considerar las organizaciones cuasi-pblicas,
como las fundaciones.
En cualquier caso, la independencia es estas entidades es ilusoria. Las
Administraciones pblicas son objeto de las disputas entre la Presidencia y el Congreso.
3.3. Las Administraciones pblicas, la Presidencia y el Congreso
El Presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso. Adems, el Presidente
puede vetar la legislacin del Congreso. La capacidad de negociacin del Presidente, su
control sobre la agenda poltica y su poder para influir en el Congreso son
considerables, aunque depende de su capacidad de persuasin. La falta de disciplina de
voto dificulta el apoyo estable de su propio partido. El Congreso puede relacionarse
directamente con las agencias por diversas frmulas:
a) El Senado autoriza ciertos nombramientos presidenciales.
b) Los Comits del Congreso de una agencia determinada autorizan la financiacin
para un perodo de tiempo determinado.
c) El poder legislativo puede as u vez vetar las decisiones presidenciales.
d) La Oficina de Cuentas Pblicas dependiente del poder legislativo.
Tres tipos de escenarios: dominacin de la Presidencia, dominacin del
Congreso, o equilibrios constantes. Tanto los miembros del Congreso como los del
poder ejecutivo se encuentran en un sistema altamente competitivo. La negociacin
continua, no el mando jerrquico, domina las relaciones entre los distintos actores. La
ventaja es que la confluencia de numerosos decisores reduce el nmero de errores, pero
la fragmentacin puede derivar en inmovilismo.
4. La funcin pblica
Con la Pendleton Act de 1883, las cesantas slo se producen en la cpula
administrativa. La reforma de 1978 forma tres categoras de empleados: cargos de
designacin poltica, funcionarios directivos y resto de la funcin pblica.
4.1. Categoras de empleo pblico
La Administracin federal cuenta con cuatro grupos de empleados pblicos:
funcionarios pblicos de la escala general, el servicio excepcional, el servicio ejecutivo
senior y los cargos de designacin poltica.
- La escala general: 15 niveles de funcionarios de carrera reclutados de forma
meritocrtica. El acceso se produce tras un ttulo educativo y cierta experiencia
en una empresa privada. Los exmenes son ms de tipo prctico. Hasta 1982

60

haba un examen estndar, ahora las agencias organizan el reclutamiento, por lo


que su seleccin se caracteriza por la heterogeneidad. La funcin pblica est
caracterizada por especialistas y no generalistas, as como por las transferencias
constantes entre el sector privado y el pblico. La movilidad fuera de la
especialidad del empleado es muy difcil. El sistema es abierto y est bastante
fragmentado como consecuencia de los distintos sistemas de las agencias.
El servicio excepcional: posiciones asignadas a la escala general as como otros
sistemas de personal separados.
El servicio ejecutivo senior (SES): funcin pblica directiva entre los cargos de
designacin poltica y el resto de la funcin pblica.
Cargos de designacin poltica: por encima del servicio ejecutivo senior.

4.2. La funcin pblica directiva


Equilibrio entre sensibilidad poltica hacia el Presidente, neutralidad de los
funcionarios y experiencia en la gestin de organizaciones. A partir de 1978, la cpula
directiva de las agencias est formada por cargos de designacin poltica (la escala
ejecutiva) y un segundo crculo formado por funcionarios pblicos mediante criterios
meritocrticos el servicio ejecutivo senior (SES). La mayora de los puestos de
designacin poltica son ocupados por expertos del sector privado. Aparte de la cultura
empresarial, otra razn es que cualquier funcionario que sea nombrado para un puesto
de designacin poltica debe abandonar su estatus de funcionario. En 1978 se busc un
punto de encuentro entre los cargos de confianza y funcionarios de carrera: el servicio
ejecutivo senior (SES). La Reforma de 1978 fue pionera al intentar diferenciar las
condiciones laborales y las caractersticas de los funcionarios directivos del resto de los
funcionarios y de los cargos de designacin poltica. Varias razones:
- Superar un sistema muy fragmentado.
- Mejorar la movilidad en la cpula.
- Adaptar las condiciones salariales al trabajo directivo.
- Imbricar las carreras de funcionarios pblicos y cargos de designacin poltica
para mejorar las relaciones de trabajo y/o aumentar el control de los cargos de
designacin poltica sobre los funcionarios.
- Reemplazar el sistema prevalente del rango (grado) asignado a la posicin por
uno del rango asignado a la persona.
- Conferir unas habilidades ms gerenciales a los directivos pblicos.
El SES es un nivel directivo intermedio entre cargos de designacin poltica y la
escala general. Necesidad de contar con una funcin pblica directiva no
necesariamente partidista, ms bien generalista y con cierta movilidad. En el SES se
fusionaron altos funcionarios de carrera de los cuatro grados superiores y cargos de
designacin poltica de los dos niveles inferiores de la Escala Ejecutiva nombrados por
el Presidente y que no requieren la confirmacin del Senado. Los puestos meritocrticos
del SES se consiguen mediante currculum y entrevista. Hay dos tipos de puestos en el
SES: puestos de carrera y puestos generales. Es algo nico del sistema estadounidense,
pero los conflictos entre estos dos grupos no son numerosos.
Slo se han cumplido algunos de los objetivos. No se corrigi la excesiva
especializacin de los directivos. El escaso grado de politizacin de la clase directiva se
ha mantenido constante. No acab con el nombramiento poltico de cargos de confianza.
El crecimiento paulatino de los puestos directivos, ocupados con criterios de confianza
poltica, se debe al sistema pluralista con varios centros de poder que obliga a fortalecer
los lazos con el resto de los actores, y a que el Presidente necesita supervisar a los
ministerios y agencias. La participacin creciente de los funcionarios en las decisiones

61

es consecuencia de la estructura descentralizada del poder ejecutivo. Las agencias


forman parte de la burocracia, su supervivencia depende de las asignaciones
presupuestarias decididas por el Congreso.
5. Los estados y las entidades locales
La mayora de los programas pblicos se implantan en el nivel estatal o en el
local. Las competencias no asignadas explcitamente a la federacin pertenecen a los
estados. La federacin se encargara de la defensa, la poltica monetaria, el comercio
interestatal y poco ms.
5.1. La Administracin estatal
Notable autonoma y discrecionalidad. Se presume que las prestaciones sociales
son responsabilidad de los estados, aunque el gobierno federal haya intervenido
considerablemente en tiempos recientes. Los estados poseen una enorme capacidad de
autoorganizacin. A pesar de esto, la organizacin de los estados es muy similar. Cada
estado se configura en un poder ejecutivo, uno legislativo (normalmente bicameral) y
uno judicial. El jefe del estado es el gobernador, por cuatro aos. Debilidad en
dimensiones claves como la organizativa, la capacidad de adoptar decisiones y la
posi8bilidad de obtener recursos. La Constitucin de muchos estados ha reducido la
autoridad y fragmentado el poder ejecutivo. Los estados han evitado a toda costa elevar
la carga fiscal. Diversas reformas en los aos 90 han fortalecido el poder ejecutivo
estatal:
- Iniciativa presupuestaria de los gobernadores, as como su capacidad para vetar
las disposiciones del poder legislativo estatal, se ha fortalecido.
- Se ha aumentado el perodo de estancia de los gobernadores en el poder,
permitindose incluso su reeleccin.
- Incremento del nmero de puestos de designacin poltica.
- Los gobernadores pueden desempear la jefatura de la Guardia Nacional del
estado.
5.2. Las entidades locales
El gobierno local forma parte del estado y est sometido a su legislacin. Debajo
del nivel estatal existen tres niveles territoriales: los condados, las ciudades y los
pueblos, y los distritos especiales.
No se puede decir que el nmero de municipios sea muy grande en trminos
comparados. No obstante, el problema de inframunicipalismo es considerable. Existen
tres modelos organizativos, de los cuales dos son dominantes:
- Ciudades con modelo presidencial: el alcalde y el pleno son elegidos por
sufragio universal. El alcalde dirige la Administracin y el pleno legisla.
- Modelo gerencial. El pleno elegido por sufragio universal, designa a un gerente
que se encarga de la gestin administrativa y responde ante el pleno. La
responsabilidad sobre las polticas pblicas descansa en el pleno. El pleno elige
un alcalde, que es un primus inter pares y no tiene mayor poder que el resto de
los concejales.
- Modelo de comisin: a los miembros elegidos se les atribuyen responsabilidades
especiales. Es consecuencia del desastre de 1900 de Galveston. Especie de
corporacin privada. Uno de los cinco miembros de la comisin es nombrado
alcalde con poderes de supervisin, mientras que el resto concentra las

62

responsabilidades ejecutivas y legislativas de la ciudad. El escaso xito de este


modelo se debe a la inexistencia de un ejecutivo fuerte.
Existe cierta convergencia entre los dos primeros modelos. Muchos estados
clasifican a sus ciudades en funcin del nmero de habitantes, y conceden competencias
y autonoma en funcin del tamao.
La demarcacin territorial intermedia entre la ciudad y el estado es el condado,
predomina en las zonas rurales. En las zonas urbanas, los poderes del condado son
asumidos por la ciudad dominante. Pleno elegido por sufragio universal, puede prestar
servicios propios y delegados de la Administracin estatal. Ej: carreteras vecinales,
justicia, oficina del sheriff, prestaciones sanitarias
Otras entidades locales son los distritos especiales, cuyos dirigentes son cargos
electos. Gestionan normalmente un nico servicio. Ej: distritos escolares. Los distritos
especiales pueden recaudar impuestos y endeudarse, y deben responder de la prestacin
ante los ciudadanos directamente. El aumento tan considerable de los distritos
especiales parece deberse a que las ciudades reaccionan ante los lmites impositivos y
de endeudamiento impuestos por los estados.
6. Las relaciones intergubernamentales
6.1. Del federalismo dual al cooperativo
La tesis del federalismo dual fue predominante hasta la poca del New Deal. La
dualidad se transform en cooperacin. Dos tendencias han propiciado tensiones
centralizadoras y descentralizadoras. Dado que los estados y las entidades locales no
tienen los recursos necesarios para implantar los programas, el gobierno federal debe
proveer tambin los recursos necesarios; y dado que los programas iban a ser
implantados por gobiernos estatales y locales, estos empezaron a presionar sobre
Washington. La etapa centralizadora se desarrolla con el New Deal y con la Great
Society. A finales de los 30 y principios de los 60 muchas competencias estatales
pasaron al gobierno federal. La Great Society consisti en el aumento de ayudas y
transferencias condicionadas a las autoridades locales y estatales. El federalismo
cooperativo se aprecia en que en 1933 el gobierno federal era el que menos gastaba de
los tres niveles de gobierno, mientras que en 1978 gastaba el doble que los otros dos
juntos. Las transferencias eran consideradas como una ayuda y no como una
imposicin, por lo que los estados no podan reclamar que su soberana estaba siendo
invadida, los estados podan rechazarlas, pero la mayora acept.
Las tendencias descentralizadoras comenzaron en 1972 cuando Nixon propuso la
provisin de fondos generales para otros niveles territoriales. Eran transferencias no
condicionadas. Gracias al triunfo del partido republicano, movimiento de desregulacin.
Los estados son potencialmente capaces de actuar de forma ms flexible, han dejado de
esperar a la federacin y han comenzado a aplicar soluciones locales a los problemas
definidos en el mbito nacional.
6.2. El papel de los estados
Paralelamente a la implantacin de las transferencias no condicionadas, se
produjo una recentralizacin, pues el gobierno federal congel la transferencia de
funciones gubernamentales a los estados. Finalmente, si bien las subvenciones federales
no disminuyeron, sus destinatarios s cambiaron. Ya no seran los niveles inferiores de
gobierno los destinatarios, sino los individuos. Lo que ha supuesto una disminucin de
la capacidad de control. Este hecho pone en cuestin la revolucin de la
descentralizacin. Las entidades locales se encuentran en una situacin ambivalente,

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reciben fondos federales y estn sometidas a las constricciones legislativas del estado.
La transferencia de poder del gobierno federal ha afectado ms bien poco a las entidades
locales.
7. La reforma de la administracin
Es paradjico que una sociedad como la estadounidense no haya introducido
tcnicas de las empresas privadas en las organizaciones pblicas. Las razones estn en
la divisin de poderes. Las tcnicas privadas de gestin precisan de capacidad de
autoorganizacin, pero las agencias se encuentran presionadas por le Presidente y el
Congreso. Con Clinton se implant el NPR (New Performance Review) en 1993, con Al
Gore. El motivo conductor de la reforma era funcionar mejor costando menos: a)
Poner a los usuarios en primer lugar; b) Dar poder a los funcionarios para anteponer a
los funcionarios; c) Eliminar la regulacin innecesaria que impida la primaca de los
usuarios; d) Reducir la actividad del sector pblico a su misin bsica. Todas estas
propuestas no estn libres de problemas. Los resultados han sido ambivalentes. La
primera fase del NPR estuvo dominada por menor coste y no por el mejor
funcionamiento. El NPR ha fallado por el errneo tratamiento de los problemas. Eran
de naturaleza poltica y deban ser resueltos por el congreso, en cambio se plantearon
como una cuestin de eficiencia administrativa, como parte de la responsabilidad de la
Presidencia.
El Congreso promulg en 1993 la Ley sobre los Resultados y el Rendimiento del
Gobierno (GPRA). til para la bsqueda de la eficiencia y sus consecuencias
presupuestarias. Esta forma de actuar se asimila a la gestin de las empresas privadas,
sin embargo, qu pasa cuando las metas de varias agencias entran en conflicto, qu
ocurre si no se cumplen, y en qu medida pueden participar realmente los congresistas
en la definicin de las metas de las agencias. Esta cuestin nos devuelve al
planteamiento de que los conflictos entre diferentes agencias son polticos.
George W. Bush implant una agenda de reforma para la Administracin federal
desde 2001. Los tres principios del a reforma eran que las iniciativas se centraran en los
ciudadanos (no en los burcratas), en los resultados (no en los procesos administrativos)
y estaran basadas en mecanismos de mercado (para promover la competencia y la
innovacin). El nfasis en los resultados constitua un elemento muy importante de la
agenda presidencial. En 2002 se implant otra medida (Program Assessment Rating
Tool PART) (Instrumento para valorar la ejecucin de los programas) que tena como
objetivo vincular los resultados de los programas a la asignacin de recursos. Los
resultados fueron publicados en una pgina web, estrategia de nombrar y avergonzar.
En general, estas reformas consiguieron buenos resultados.

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Tema 10: Francia


1. El contexto
Historia institucional convulsa, con la V Repblica de 1958 ha evolucionado sin
sobresaltos, pasando de un sistema altamente centralizado a otro ms descentralizado y
plural. V Repblica de De Gaulle, ejecutivo fuerte. Rechazaba el parlamentarismo
hegemnico y desconfiaba de los partidos (20 gobiernos en 12 aos de la IV Repblica).
Poder ejecutivo independiente de los partidos que tendra la primaca sobre un
parlamento con competencias restringidas. Eleccin directa del Presidente y atribucin
de ciertas prerrogativas constitucionales. Sistema semipresidencialista. Los partidos
continan desempeando un papel importante. La reduccin del nmero de partidos le
ha valido al sistema la catalogacin de pluralismo moderado. Hasta 1974 dominaron
los gaullistas, despus Franois Miterrand, Jaques Chirac y desde 2007 Sarkozy.
Poder judicial fuerte conformado por el Consejo de Estado, el Consejo
Constitucional y la Corte de Justicia de la Repblica. El Consejo de Estado cumple de
tribunal supremo administrativo y de rgano consultivo. El Consejo Constitucional ha
comenzado a operar de forma previa, su actuacin sobre la legislacin es, en principio,
posterior a su promulgacin. La Corte de Justicia de la Repblica, establecida en 1993
para juzgar a los ministros acusados de cometer algn delito durante su estancia en el
cargo.
2. Las estructuras administrativas de la Administracin central
Poder ejecutivo bicfalo, cuya imagen monoltica se ve amenazada en los
perodos de cohabitacin. Transformacin paulatina de un Estado prestador de
servicios en uno con funciones de planificacin y de regulacin de los sectores
econmicos. Descentralizacin territorial.
2.1. El poder ejecutivo
Poder ejecutivo dual: Presidente de la Repblica y Primer Ministro. El
Presidente de la Repblica encarna la soberana nacional junto con la Asamblea
Nacional, disfrutando de legitimidad de eleccin directa. La preeminencia del
Presidente sobre el Primer Ministro se basa en dos aspectos. Mientras que el Primer
Ministro es elegido por la Asamblea Nacional, el Presidente se elige por sufragio
universal e independiente del parlamento, adems las elecciones presidenciales son
antes que las parlamentarias. El presidente no puede ser obligado a dimitir, el Primer
Ministro puede ser sometido a una mocin de censura. En segundo lugar, la
Constitucin de 1958 asigna al Presidente importantes atribuciones como el arbitraje
entre las altas instituciones, defensa de la integridad del territorio, nombramiento de
algunos cargos polticos, sancin de las leyes parlamentarias. El presidente francs no
puede vetar una ley parlamentaria, aunque puede pedir una revisin. El Presidente
puede disolver la Asamblea. El Primer Ministro es nombrado por el Presidente, no
necesita ser investido por la Asamblea Nacional pero s es responsable ante ella. Le
permite no tener un escao, puede ser destituido. Control de las relaciones con la
Asamblea y direccin del aparato administrativo. En la etapa de primaca
presidencial, el Gobierno ejecuta el programa del Presidente; en etapas de
cohabitacin, el Presidente se limita a cumplir con las competencias encomendadas y
a hacer de rbitro.

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La cpula administrativa est controlada por los asesores. La cpula del poder
ejecutivo est formada por el estado mayor poltico del Presidente y el estado mayor
administrativo del Primer Ministro. El Presidente dispone de una secretara general de la
Presidencia (SGP), un gabinete y un estado mayor para temas militares. Este personal
suele provenir de la alta funcin pblica. Sarkozy ha recurrido a asesores externos.
Presta funciones de asesoramiento, pero no de gestin administrativa, su capacidad de
intervencin es modesta. El gabinete gestiona la agenda del Presidente y los recursos
financieros de Presidencia. SGP asesoramiento poltico. El estado mayor realiza
seguimiento de los temas militares. La secretara general de la Presidencia es el rgano
ms importante, puente entre Presidente, Primer Ministro y dems ministros. Le
auxilian los consejeros tcnicos. Establecen las relaciones con los gabinetes
ministeriales. La SGP participa en las comisiones interministeriales y en la preparacin
del consejo de ministros junto con la secretara general del gobierno. Adems, se
encarga de las reuniones interministeriales que se celebran en lElyse (conseils) y en
Matignon (comits).
Las actividades de la Presidencia se circunscriben a la agenda poltica y a las
grandes lneas de orientacin estratgica. El Primer Ministro es un subordinado
poderoso: tiene recursos polticos y administrativos y est apoyado por un aparato
administrativo considerable. El aparato administrativo del Primer Ministro son la
secretara general del gobierno (SGG) y el gabinete. El gabinete es de carcter poltico y
controla la agenda poltica del Primer Ministro. Pueden adoptar decisiones en su
nombre, adems de realizar funciones de arbitraje entre ministerios. Los consejeros
tcnicos hacen el seguimiento de la poltica implantada por los ministerios. El Primer
Ministro slo interviene en aquellos asuntos ms importantes. SGG es un rgano de
carcter administrativo que prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de
ministros y el programa de accin gubernamental. Est en el centro de los engranajes
del Estado. Tambin asesora legal. El secretario general suele ser un letrado del
Consejo de Estado, durante varias legislaturas, su cese no est ligado al de un Primer
Ministro. Los resortes organizativos de los que el Primer Ministro dispone son
superiores a los del Presidente.
Todas las funciones que no son atribuidas en exclusividad al Presidente o al
Primer Ministro exigen cierta cooperacin. Tres tipos: a) El Primer Ministro se encarga
de transmitir una informacin sumaria al Presidente, sus colaboradores reciben ms
detalles; b) Temas delicados, el Presidente es informado completamente; c) Cuando el
Presidente est interesado en un tema, el Primer Ministro suele buscar su aquiescencia.
Posicin presidencial graduada en cuatro niveles: a) entonces acta: jefe del Estado
respeta la postura del Primer Ministro; b) s, pero: intentando incluir
modificaciones; c) hgase: mandato imperativo del Presidente y a menudo pblico;
d) no se haga: explcito, aunque raramente se le da publicidad. Hgase o no se
haga ms bien durante el perodo de primaca presidencial. Quin gobierna
Francia? El Presidente y/o el Primer Ministro. Quin la administra? El Primer
Ministro. Con Sarkozy se ha producido una presidencializacin del liderazgo poltico.
En tiempos recientes, el Comit de los cuarenta rene los secretarios generales y los
prefectos regionales bajo el secretario general de la presidencia. Coordinan las reformas
territoriales.
2.2. Los ministerios
Gobierno: ministros, ministros delegados y secretarios de Estado. Tanto el
ministro delegado como el secretario de Estado dependen del Primer Ministro o de un
ministro; hay pocas diferencias, aunque los secretarios de Estado suelen tener

66

encomendada una parcela administrativa. El tamao del Gobierno en sentido amplio no


ha parado de aumentar hasta 2007. Se fusionaron ministerios y se redujo el nmero de
direcciones y de direcciones generales. La unidad bsica de gestin de los ministerios es
la direccin o direccin general. Tienen delegaciones perifricas. Las subdirecciones a
su vez subdivididas en negociados. ltimamente, delegaciones, administraciones de
misin y directores de un programa presupuestario. La gestin de los medios le
corresponde al secretario general. Los secretarios generales rinden cuentas directamente
ante el ministro, responsables de la implantacin de la poltica. Descentralizacin de
1982 y desconcentracin de 1992 han causado que los servicios centrales se dediquen a
la planificacin y la asignacin de recursos, mientras que la prestacin de servicios se
ha traspasado a otros niveles. Las direcciones generales funcionan aisladamente,
prcticamente como silos, lo que ha bloqueado la movilidad interministerial de
personal.
La coordinacin del sistema francs es negativa, mediante la evitacin del
conflicto entre distintos departamentos. La organizacin ministerial ha seguido un
crecimiento desordenado y unas pautas de jerarqua poco claras. Aumento del nmero
de personal eventual en los gabinetes ministeriales. El nmero de altos funcionarios
procedentes de la ENA en el gabinete de Fillon se ha reducido. Las funciones
tradicionales del gabinete son complementadas por dos de enorme importancia:
coordinacin de la poltica ministerial n nombre del ministro y seguimiento de los
programas; funciones que deberan corresponder al secretario general. Cuatro crticas:
a) relaciones entre el ministro y las direcciones generales estn filtradas por el gabinete;
b) la temporalidad de los gabinetes afecta a la continuidad administrativa a favor de la
accin inmediata; c) intercambio de funciones de asesoramiento y gestin; d) con el
nombramiento discrecional se fomenta su irresponsabilidad poltica y administrativa.
Desde 2006 ley presupuestaria que convierte a los directores de programa en
responsables directos de la consecucin de resultados.
2.3. La proliferacin de entes autnomos
Proliferacin de entes pblicos relativamente autnomos: tablissement public
(EP), Servicios de Alcance Nacional, centros de responsabilidad, agencias reguladoras,
corporaciones estatales. EPs, sometimiento a la tutela ministerial. Agencias
independientes en el sector regulador gracias a que no estn sometidas a la tutela como
los EPs. En Francia no se ha producido un proceso de creacin de agencias ejecutivas
asociadas a la NGP. La proliferacin de estas agencias ha debilitado el poder de los
prefectos. Corporaciones estatales, su diferenciacin con respecto a los establecimientos
pblicos apenas tiene relevancia, pues ambos tipos de entes pueden generar recursos
propios. Desde 1997 Servicios de Alcance Nacional (SCN), dependen del ministro o de
un departamento y tienen cierta autonoma de gestin financiera. El documento marco
que los crea suele contener la misin que se les asigna, los resultados que se esperan y
los instrumentos para evaluar la consecucin de estos resultados. No parece que el
margen y autonoma de los directores sean muy amplios. No son agencias ejecutivas del
estilo de la NGP.
3. La funcin pblica
El empleo pblico representa una cuarta parte del total, una de las mayores tasas:
40% ministerios, 35% Administracin territorial, 20% hospitales, 5% entes pblicos
autnomos. La funcin pblica se estructura en unos 900 cuerpos. Un cuerpo se
compone de funcionarios sujetos a unas mismas disposiciones sobre acceso, promocin

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y otros aspectos con respecto al estatuto general. En la mayora de los casos, se accede
directamente a un cuerpo y a un puesto. En otros casos, unos 30 cuerpos, mediante
escuelas especializadas: son los grandes cuerpos (grands corps). Su tamao reducido
permite estar muy cohesionados e influir. Los grandes cuerpos tcnicos, de la cole
Polytechnique, los administrativos de la ENA (cole Nationale dAdministration). La
ENA o fbrica de enarcas fue fundada en 1945 por De Gaulle para reclutar los
cuadros administrativos superiores frente a unos partidos desprestigiados. Cumple tres
objetivos: a) Recluta mediante concurso competitivo; b) Examina, evala y selecciona;
c) Proporciona una iniciacin en la vida administrativa contribuyendo a formar redes. El
concurso competitivo para acceder a la ENA, tres vas: a) Concurso externo:
universitarios; b) Concurso interno: funcionarios; c) Tercer concurso: personas con
experiencia profesional o cargos electos de asambleas territoriales. Dos aos
aproximados de estancia con prcticas y formacin, crendose un ranking de los
mejores. Los cuerpos ms prestigiosos seleccionan a los mejores para mantener as su
elitismo. Los dems tienden a quedarse en un nico ministerio. Los altos funcionarios
tienden a permanecer largo tiempo en un puesto, inamovilidad.
Pertenecer a un gran cuerpo o ser un enarca abre las puertas a las organizaciones claves
del poder ejecutivo. Se han adoptado iniciativas para reclutar funcionarios para puestos
altos y emplear contratos privados. Al crearse la figura del secretario general se ha
reducido el nmero de directores generales. En el pasado, los ministros eran cautivos
de sus asesores. Esta frase parece no encontrar eco en la Francia de esta dcada. Los
miembros de los grandes cuerpos son bastante mviles y ocupan no slo los puestos
claves de la Administracin, sino tambin de empresas pblicas y privadas. Este
fenmeno es conocido como pantouflage. Una persona formada en la ENA consigue
puestos muy interesantes en el sector privado, dejando al Estado con los gastos de su
formacin. Se ha intentado restringir la prctica del pantouflage estableciendo
incompatibilidades. Sin embargo, siempre que los funcionarios vuelvan, consiguen
adquirir conocimientos.
4. La administracin territorial
En el siglo XIX se pusieron los cimientos de la Administracin territorial, cuya
configuracin dur hasta 1982. La Revolucin Francesa dej una Administracin
municipal uniforme y dispersa y Napolen puso su impronta con la implantacin del
prefecto.
4.1. Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo
Decretos de 1789 establecieron que todo ncleo de vecinos deba constituirse en
municipio. Creacin de unos 43000 municipios (comunas), con el mismo estatuto. Esta
uniformidad tambin se aplic al departamento, diseccionando el mapa de forma
cartesiana. Napolen incorpor la figura del prefecto, suprimi las elecciones
municipales y departamentales, que no fueron restituidas hasta fines del siglo XIX. El
prefecto era la unin entre la Administracin central y la demarcacin territorial.
rgano ejecutivo del consejo general del departamento (entidad territorial), y
representaba a la Administracin central (circunscripcin administrativa), desempeaba
fundamentalmente tareas administrativas. Durante el siglo XX: a) Diriga el poder
ejecutivo departamental; b) Tutelaba las administraciones locales; c) Diriga la
prestacin de servicios en las comunas pequeas. Este jacobinismo se domestic, el
prefecto no slo era un emisario del centro, sino tambin de la periferia.

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En plena expansin del Estado del bienestar, dos medidas: fusin de municipios
y regionalizacin del Estado. Resultados insignificantes, el inframunicipalismo persisti
En 1959 se defini la regin, al frente de la cual se coloc a un prefecto. En 1964
comits de desarrollo regional con la misin de asesorar al prefecto. En 1972,
personalidad jurdica de un tablissement public, pero no de una entidad territorial con
elecciones. En 1982 se separ a los prefectos, nombrados discrecionalmente por el
gobierno, de las autoridades regionales y departamentales, elegidas mediante sufragio
universal.
4.2. El fortalecimiento del poder local desde 1982
El poder perifrico est cobrando importancia por las competencias y tambin
por el papel tan fundamental de los polticos locales. Razones de la descentralizacin: a)
El sistema no era capaz de integrar el aumento considerable de servicios de Estado de
bienestar; b) Los socialistas queran diferenciarse de los conservadores, permitiendo una
mayor cercana al territorio, democracia participativa y representativa; c) En los 70, ola
descentralizadora en Europa; d) Se tomaban demasiadas decisiones en Pars que eran
impuestas.
Los elementos clave de la reforma fueron: a) se suprimi la tutela a priori que
ejerca el prefecto sobre las autoridades locales, sustituyndose por la tutela a posteriori
de la legalidad de dichos actos; b) se transfirieron poderes del prefecto a los presidentes
de los consejos departamentales y regionales; c) se separaron los servicios perifricos
del Estado de la Administracin del departamento; d) las regiones forman parte del as
autoridades locales y no constituyen un escaln intermedio diferenciado.
Se reformaron los recursos humanos en el mbito territorial. Se aprob el
estatuto de la funcin pblica territorial. Los cadres demploi (cuadros de empleo) se
realiza en el nivel territorial. Los candidatos admitidos son inscritos por orden
alfabtico. Las entidades territoriales son libres de elegir al candidato de su eleccin.
Raffarin, primer ministro de Chirac, promovi en 2003 una reforma constitucional que
removera los obstculos puestos por el TC: a) se reconoci el carcter descentralizador
del Estado; b) se estableci el principio de subsidiariedad; c) se garantiz la autonoma
poltica local as como la garanta de recursos; d) se introdujeron elementos de
democracia directa; e) se acept el derecho de la experimentacin de las autoridades
locales; f) se reconoci el derecho de las colectividades territoriales de ultramar.
Creacin del mbito regional estimulado por los tratados de la UE y la
canalizacin de fondos estructurales. Incapaces de suprimir instituciones existentes, ni
tocar el nmero de departamentos: milhojas institucional. La Administracin
territorial se caracteriza por:
1) Existen 3 niveles de entidades territoriales: comunas, departamentos y regiones.
2) Los consejos de las entidades territoriales son elegidos por sufragio universal: en
cada nivel un tipo de escrutinio.
3) El rgano ejecutivo es elegido por el consejo y dirige los servicios
administrativos.
4) Regulacin uniforme: en el mbito municipal se exceptan Pars, Lyon y
Marsella, donde existe un nivel administrativo inferior: el distrito.
5) En 1983 se transfirieron algunas competencias importantes.
La comuna (commune) constituye la clula democrtica bsica, y se distingue
por su carcter rural. El alcalde desempea un papel fundamental: representante del
Estado y rgano ejecutivo de la comuna. Servicios tpicos: transporte, guarderas,
educacin primaria, planificacin urbana, bibliotecas y museos.

69

Los departamentos construyeron su administracin despus de 1982 gracias a la


transferencia de efectivos de la prefectura: servicios sanitarios y sociales,
infraestructuras viarias, transporte escolar, educacin secundaria, agricultura y bosques.
Departamento, dos papeles: mediacin y depositario de la solidaridad local.
Regiones en inferioridad jurdica, no formaba parte del texto constitucional. No
recibieron potestad legislativa y no ejercen ningn tipo de tutela. Competencias
programticas y de planificacin econmica, hasta que se transfiri la enseanza
profesional. De su organizacin destacar la importancia del Consejo Econmico y
Social, cuyos informes son obligatorios aunque meramente consultivos.
5. Las relaciones intergubernamentales
5.1. La redistribucin de competencias y de recursos
No existe una lista exhaustiva. Parece que las regiones tienen una vocacin
planificadora, con la gestin de la formacin profesional por ejemplo; los departamentos
vocacin redistributiva y solidaria adems e prestar servicios sociales; las comunas
prestacin directa de servicios. En la prctica, se solapan, los lmites legales no han sido
suficientes para evitar fricciones. La mayor parte del gasto pblico es seguridad social
(44.7%): 55.5% comunas, 32.1% departamentos, 12.5% regiones. Al aumentar los
gastos de personal, las entidades locales ven mermadas su capacidad de inversin en
infraestructuras. Francia ha apostado por la igualacin fiscal, y el principal instrumento
para igualar las disparidades territoriales es la dotation globale de fonctionnement, que
depende de las negociaciones mantenidas en la Comisin de Finanzas, y el sistema
cambia prcticamente cada ao. En el mbito de la financiacin habra que incluir los
contratos del estado con las entidades territoriales: contratos entre el Estado y las
regiones, contratos de ciudad, contratos de pays y los relacionados con los fondos de la
UE. En estos contratos, el Estado tiene capacidad casi discrecional.
5.2. El papel del prefecto
Prdida de influencia para el prefecto, no fue as por: a) Asumi la coordinacin
de algunas delegaciones perifricas de la Administracin central, adems de supervisar
la seguridad pblica; b) Las comunas rurales recurren a l a menudo; c) El papel
poltico del prefecto se fortalece gracias al contacto directo. l tiene el poder de
iniciacin del proceso para crear entidades intermunicipales. El prefecto puede ejercer el
control de la legalidad a posteriori, pero el nmero es bastante reducido. El prefecto
regional se considera la pieza clave para cohesionar y coordinar la accin estatal en las
regiones. Tienen poder formal sobre los prefectos departamentales. stos han
incrementado sus poderes al tener una mayor capacidad para coordinar los servicios
ministeriales perifricos en el departamento.
5.3. La acumulacin de mandatos
Acumulacin de mandatos favorecida por el Senado, cuyos miembros son
elegidos por un colegio electoral formado por todos los cargos electos territoriales,
tambin por la combinacin de cargos electos en varias asambleas polticas. En 2009
slo el 13% de la Asamblea Nacional no tena ningn cargo electo local. Limitacin en
1985 a dos el nmero mximo de puestos, pero hay modos de evadir la ley como dar el
control del municipio a un vicealcalde. La excepcionalidad francesa ha sido funcional
para acercar la poltica nacional hacia las autoridades locales, ventajas: a) integra la
negociacin poltica de una periferia fragmentada; b) acumula recursos aumentando el
nmero de interdependencias; c) reduce el nmero de representantes. Lo negativo es

70

que los recursos se distribuyen desigualmente, consiguiendo ms recursos los que ms


mandatos acumulan; y se fomenta el absentismo en las asambleas. Los polticos locales
tienen una capacidad considerable para influir. El Senado no puede vetar, sin embargo
verdadero poder de veto dado que el Gobierno no se arriesgara a imponer reformas.
5.4. La cooperacin intermunicipal
Establecimientos pblicos de cooperacin intermunicipal (ECIP), antecedentes
en 1980 con la creacin del SIVU (syndicat vocation unique), especie de
mancomunidad de varios municipios para prestar un servicio. Sindicatos mixtos,
colaboracin de municipios, departamentos y agencias locales. SIVOM (syndicat
vocation multiple), no se ceira a un nico servicio. La frmula del syndicat ha sido
exitosa. En 1992 ley marco sobre la Administracin territorial, paso intermedio entre el
modelo de fusin de municipios y el modelo flexible del syndicat:
a) Enfoque de planificacin territorial: comisin departamental presidida por el
prefecto que tiene como funcin disear la poltica departamental de la
cooperacin intermunicipal.
b) Transferencia obligatoria de competencias: la ley define qu funciones deben
transferirse. Desarrollo econmico y planeacin espacial, obligatorias.
c) Recursos propios.
d) Cooperacin obligatoria: obligacin del municipio a participar cada vez que
hubiera acuerdo favorable de dos tercios de los municipios que representaran la
mitad de la poblacin.
Sin embargo, los prefectos no obligaron a la cooperacin y se bas en
voluntariedad. Para integrarse en un EPCI, debe darse continuidad territorial. Propuesta
de creacin del prefecto y decisin definitiva de los alcaldes. La asamblea compuesta
por cargos electos de los consejos municipales. Deben transferirse las competencias
obligatorias, y las voluntarias que se estimen, y el personal necesario. Impuestos
directos recaudados por el EPCI. Ninguna de estas entidades posee una legitimidad
democrtica. Pueden recaudar impuestos pero no rinden cuentas directas mediante
elecciones. Tres tipos de EPCIs: comunidades de comunas (menos de 50000 habitantes
en conjunto), comunidades de aglomeracin (entre 50 y 500 mil), y comunidades
urbanas (ms de 500000). El nmero de EPCIs no ha parado de aumentar.
La comunidad de aglomeracin y el pays se diferencian en tres aspectos: a)
aglomeracin es un tablissement public, con competencias y funciones, el pays es una
agrupacin de municipios para impulsar un proyecto de desarrollo econmico y social;
b) Los lmites territoriales del pays son en torno a caractersticas econmicas, y adems
no hay limitacin de tamao, la aglomeracin sigue pautas de residencia; c) El pays se
centra en el diseo e implantacin de un proyecto, la aglomeracin a la prestacin de
servicios. En el pays est presente la sociedad civil en el consejo de desarrollo
sostenible, y ha tenido ms implantacin en la Francia rural.
Con las asociaciones intermunicipales se forma un sistema de malla con el que
ganan todos, pero tiene como aspecto negativo que el vnculo de responsabilidad se
aleja. Las relaciones Estado-periferia han pasado de la dominacin del centro a la
centralidad de la periferia.
6. La reforma de la administracin pblica
La Administracin central est transitando desde la prestacin directa hacia la
planificacin y la regulacin; las administraciones territoriales han ido adquiriendo

71

protagonismo, y el Parlamento mayor control sobre el ejecutivo. Se han propuesto


diversas medidas:
a) Implantacin del enfoque de la gestin de la calidad.
b) Aumento de la responsabilidad de los directivos pblicos mediante gestin
estratgica participativa.
c) Desconcentracin de los servicios centrales y deslocalizacin de los servicios
parisinos.
d) Control del poder ejecutivo por parte del Parlamento a travs del presupuesto,
hacia los resultados que se pretenden conseguir.
LOLF (Loi Organique Relative aux lois de finances) en 2006. Alejndose del
presupuesto por tems y encaminndose a una presupuestacin marco basada en el
rendimiento. Se intentaba que los directivos se concentren mayormente en los
resultados. Los ministros y los gestores tienen que comprometerse a metas y objetivos,
que se plasman en los Planes Anuales de Rendimiento, anexo de los presupuestos
generales del Estado. Fortalecimiento de la Direccin del Presupuesto choca con la
jerarqua ministerial. Otro punto dbil es la existencia de demasiados subprogramas. El
presupuesto tiene misiones transversales. La unidad presupuestaria es el programa,
mucho ms amplio que el captulo presupuestario que reemplaza. Los superiores de las
direcciones tienen un papel jerrquico ms dbil que los directores de programa. Hay
ms libertad para transferir recursos entre categoras de gasto dentro de los programas.
El control del parlamento sobre el presupuesto ha aumentado. En vez de votar en bloque
el presupuesto, pueden votar cada clusula de los programas. La LOLF ha debilitado los
prefectos, ya que se favoreci a los ministerios.

72

Tema 11: Suecia


1. El contexto
De todos los sistemas analizados, Suecia tiene el mayor gasto pblico. Se redujo
del 66% en los 80 al 55.2% en 2009, debido a mejoras de eficiencia y tambin a una
cuestin contable. Cultura del consenso, o consulta estructurada. Principio de
transparencia: se considera pblico un documento a menos que se clasifique como
secreto. Las agencias disfrutan de bastante independencia con respecto a los ministerios.
Uno de los Estados del Bienestar ms desarrollados, pero tambin ha entrado en crisis.
Tercera va sueca combinaba la eficiencia con la igualdad social, los actores sociales
participaban en la adopcin de las decisiones. La unin entre el equilibrio econmico y
la justicia social se ha resquebrajado, el sector privado es demasiado pequeo y el
enorme sector pblico constituye un lastre. La apuesta por la privatizacin fue
prcticamente descartada, se prefiri reducir el nmero de empleos en las empresas
pblicas y mejorar la eficiencia del sistema incrementando su productividad.
1.1. Las instituciones y la cultura del consenso
Suecia no ha sido ocupada desde que se unific en el siglo XVI, neutral en las
guerras mundiales y tampoco ha sufrido guerra civil. A principios del siglo XIX, Suecia
se estaba acercando al sistema parlamentario monrquico, se afianz la independencia
de las agencias cuyos orgenes datan de los siglos XVI y XVII. A partir de 1809,
sistema dual con ministerios pequeos encargados de la planificacin y agencias
responsables de la prestacin de servicios. En la Constitucin, el monarca ocupa la
jefatura del Estado, funciones de representacin, no ha sido puesta en cuestin esta
institucin. El Riksdag ha evolucionado a un sistema unicameral (1970), con 349
miembros en sistema de representacin proporcional por 4 aos. Las elecciones
nacionales coinciden con las de los municipios (comn) y las regiones (landstig). Las
elecciones no pueden ser adelantadas. La obligacin de un 4% a nivel nacional o el 12%
en el distrito, y el condicionamiento de la financiacin pblica ha evitado la
proliferacin de los partidos pequeos. Muchos parlamentarios forman parte de los
consejos de las agencias. Las comisiones de trabajo del Riksdag son tambin foros de
discusin. El sistema de partidos presenta continuidad y estabilidad, primaca del
partido socialdemcrata (Socialdemokratiska arbetarepartiet = SAP), desde 1917 hasta
hoy, 80% del tiempo, prdida en 2006 y 2010 a favor de coalicin de centro derecha.
Casi siempre ha gobernado con otros partidos, especialmente el centrista (Centerpartiet
= CP). Divisin del bloque de la derecha.
Cooperacin entre los sindicatos y la patronal, sin la ayuda del Estado.
Paulatinamente se centralizaron las negociaciones. Los grupos de inters participan en
la planificacin y en la administracin de los programas pblicos. La crisis econmica
ha amenazado el modelo corporativo. Los programas pblicos exigan en muchas
ocasiones reduccin del empleo, y los sindicatos deberan presentarse como valedores.
A partir de los 90 las pautas corporativas se van diluyendo y aparece un modelo de
negociacin ms pluralista.
2. La Administracin Central
Las decisiones del ejecutivo son decisiones colectivas que emanan del gobierno
(Regering). Existe Administracin dual, las agencias que implantan estas decisiones
son independientes.
73

2.1. El gobierno y el sistema dual


Un ministerio puede tener un ministro principal y varios viceministros, aunque
todos ostenten el ttulo de ministro. Los ministros departamentales o responsables se
integran junto al Primer Ministro (statsminister) en la Oficina Gubernamental, que tiene
como objetivo coordinacin y animar la movilidad del personal. Complejo ministerial
reducido. A cada ministro, un secretario de Estado, un jefe de prensa y asesores, todos
nombramientos polticos, el cese del ministro implica su cese. Cada ministerio un
subsecretario para la gestin de los recursos y un secretario general para asuntos legales,
forma meritocrtica. El Primer Ministro tiene un pequeo gabinete, adems un
departamento administrativo. El entorno administrativo del Primer Ministro no se
encarga de hacer seguimiento de las agencias, ni se inmiscuye en la implantacin de las
polticas. Su gabinete es nombrado por criterios polticos y hacen seguimiento de los
ministerios y coordinan las relaciones con los partidos de la coalicin.
Trabajo colectivo del gobierno. Reuniones formales semanales, reuniones
informales peridicas y comidas de trabajo. Tambin existen comisiones preparatorias
de los consejos de ministros. Muchas decisiones son adoptadas en las sesiones
informales del gobierno que organiza el Primer Ministro. La legislacin sueca requiere
la presencia de al menos cinco ministros para que se puedan adoptar decisiones
colectivas. Otros mecanismos informales, la mayora de los ministros suelen almorzar
juntos. No existe la responsabilidad individual. Las comisiones de expertos estudian los
temas interdepartamentales. Pueden estar formadas por parlamentario, funcionarios de
las agencias y consultores privados. El gobierno elabora un documento marco. Los
ciudadanos tambin pueden hacer observaciones a ttulo individual. El mecanismo ms
efectivo de coordinacin que posee el sistema sueco es la bsqueda de consenso entre
los principales actores. Una de las desventajas es que las decisiones tardan en adoptarse.
La responsabilidad ministerial colegiada sobre las agencias no e exigible. La
Constitucin tampoco permite al parlamento ejercer control directo. Ante esta aparente
falta de rendicin de cuentas, el Ombudsman (Defensor del Pueblo) sueco tiene la llave
de la responsabilidad poltica. A diferencia de sus homnimos europeos, se encarga de
comprobar que las agencias respetan la transparencia. Los funcionarios son
criminalmente responsables de sus acciones, el Ombudsman puede actuar como un
fiscal. En realidad, las agencias suecas son menos independientes de lo que parece.
2.2. Las agencias independientes
La Administracin dual est formada por 414 agencias y juntas. La reduccin
del nmero se debe a diversas fusiones realizadas, principalmente incorporando las
delegaciones regionales a la agencia matriz. El gobierno se encarga de la planificacin y
de la elaboracin de los programas, la implantacin de estos programas es tarea de las
agencias. A partir de los 80, el Estado del Bienestar y el poder central de las agencias
fue cuestionado, y se introdujeron mecanismos: descentralizacin, desregulacin y
fusin. Algunas, con motivo de la poltica liberalizadora de la UE, fueron hechas
empresas pblicas y otras privadas. Las agencias tienen cierta autonoma de gestin,
especialmente recursos financieros y personal. Tienen un presupuesto marco. La
introduccin de la contabilidad analtica, permite traspasar asignaciones presupuestarias
al ao siguiente y endeudarse. En cambio, los fondos obtenidos a travs de la actividad
comercial estn estrictamente regulados. El modelo est experimentando cierto declive.
El mximo responsable de la agencia puede ser un director general o un rgano
colegiado. Al director le puede asistir una comisin consultiva de expertos. La agencia
vena a representar un gobierno de los hombres comunes. Los cargos de las agencias
son de designacin poltica, aunque los conocimientos profesionales suelen exigirse.

74

Esta forma de operar ha ido cambiando. Inclusin de intereses sectoriales, es lo que se


conoce como la organizacin por clientelas. Al mismo tiempo, los grupos de inters han
perdido la confianza en estas negociaciones corporativas. Como consecuencia, cada vez
predomina ms la agencia dirigida por un director general.
Las agencias no son las nicas organizaciones que componen el poder ejecutivo:
- Delegaciones: unidades pequeas de menos de 100 empleados. Los miembros
son colectivamente responsables y suelen estar ligadas a una agencia. Se ha
propiciado en tiempos recientes la fusin de las delegaciones con su agencia.
Estas reformas no parecen haberse centrado en los ciudadanos.
- Corporaciones estatales: entidades legales separadas. Su nmero se ha reducido
y suelen tener competencias comerciales. Su posicin es ms autnomas que las
agencias.
- Empresas pblicas: forman parte del Estado.
- Fundaciones: entes de propiedad privada creados y financiados parcial o
totalmente por el gobierno, aunque los medios de control son menores que sobre
las agencias y las delegaciones. Se emplean en el mbito cultural.
- Agencias especiales: como el banco central y el defensor del pueblo, responden
directamente ante el parlamento y no ante el gobierno.
Notables esfuerzos por evitar la centralizacin geogrfica de la Administracin
central, se ha intentado equilibrar la excesiva concentracin de oportunidades de empleo
en las grandes ciudades.
2.3. La interdependencia entre el gobierno y las agencias
Dos desafos: ausencia de responsabilidad ministerial y propsito de dividir la
adopcin de decisiones y su implantacin. La adaptabilidad de las agencias obliga
muchas a veces al gobierno a innovar y flexibilizar sus procedimientos. Ciertos
problemas de coordinacin superados mediante mecanismos informales. La
independencia de las agencias ejecutivas posee cobertura constitucional. Capacidad
autnoma de las agencias para interpretar las leyes, no obstante, los instrumentos
indirectos de control gubernamental constituyen una prctica cotidiana. El gobierno
dispone de varios instrumentos:
- El gobierno puede redactar directrices sobre cmo deben interpretarse las
disposiciones parlamentarias mediante decretos.
- Puede elaborar instrucciones detalladas sobre el uso de los fondos pblicos:
metas a alcanzar, recursos y cmo deben distribuirse
- El gobierno nombra a los mximos responsables por seis aos, es muy posible
que un director trabaje con gobiernos diferentes.
- El gobierno puede requerir una memoria anual de actividades y de objetivos
alcanzados.
- El gobierno puede crear nuevas agencias transfiriendo competencias.
- Contactos informales entre la agencia y el ministerio. Dilogos sobre objetivos y
resultados. Reuniones estructuradas en torno a una lista de tems que ha
elaborado el ministerio de finanzas.
Parece que una gran interdependencia opera en la prctica. La irresponsabilidad
ministerial no es tan estricta, algunos ministros han tenido que dimitir por escndalos en
sus agencias. Tres ventajas de este sistema de Administracin dual: a) Los ministros
tienen mayor influencia que responsabilidad; b) Independencia de las agencias de los
partidos polticos en la designacin de mximos responsables; c) Aislados de la presin
poltica, los funcionarios han desarrollado una gran profesionalidad.

75

3. La funcin pblica
3.1. El sistema de puestos de trabajo
El sector pblico sueco se redujo al 28.8% de fuerza laboral, pero sigue siendo la
ms alta. La reduccin en el nivel central se debe al a transformacin de algunas
agencias en entidades comerciales y, recientemente, al recorte del empleo. Los puestos
de la Administracin central son de funcionarios, los puestos directivos de las agencias
son nombrados por el gobierno, aunque abierto a funcionarios y no funcionarios,
muchas son personas que han ocupado puestos polticos. Los candidatos son
seleccionados para un puesto concreto y se someten normalmente a una entrevista,
previa seleccin del currculum. La abolicin del puesto de trabajo supone el cese del
funcionario, no se le garantiza una constelacin de puestos como ocurre en los sistemas
de carrera. La promocin se basa en aptitudes y rendimiento. Dilogo entre supervisores
y subordinados en todos los niveles. Se puede cambiar de puesto, pero en este caso los
empleados pblicos compiten en igualdad de condiciones que los candidatos externos.
Los contratos suelen ser por tiempo indefinido. Esto no significa que tengan garantizado
un trabajo de por vida en la Administracin, compromisos por parte del Estado para
garantizar una pensin por unos meses as como ayuda en la bsqueda de otro empleo.
Las agencias son libres de reclutar y de despedir, as como establecer un nivel salarial.
Las disposiciones normativas que se aplican al empleo son las mismas para
pblico y privado. Los acuerdos colectivos con los sindicatos se realizan a travs de la
Agencia Sueca para el Empleo Gubernamental, su filosofa es que el gobierno no tiene
nada que ver con las negociaciones salariales. El gobierno flexibiliz la gestin de los
recursos humanos con el objetivo de reducir el gasto pblico: a) poltica salarial flexible
con la que empez a remunerarse el rendimiento; b) se descentraliz la poltica de
personal, haciendo responsables tanto a los directivos como a los dirigentes de las
entidades locales; c) se ha fomentado la coparticipacin de los empleados en las
decisiones laborales. Los sindicatos y el Estado acuerdan las condiciones de despido.
Ambas partes han creado una fundacin para obtener nuevos empleos para las personas
despedidas, se ofrecen cursos de formacin, se presta dinero para montar negocios y se
facilita la jubilacin anticipada.
3.2. La alta funcin pblica
Entre el empleo pblico y el empleo privado, la movilidad es prcticamente
inexistente. La movilidad intrasectorial entre ministerios y agencias es prcticamente
nula. No existe una nica universidad o institucin que canalice el reclutamiento de las
lites funcionariales. Tampoco existe una carrera predominante. Por tanto, el sistema
sueco no se ha orientado hacia la construccin de una lite funcionarial homognea.
Secretario de Estado, oficina de prensa y asesores polticos son nombramientos
pblicos. Subsecretarios de Estado son funcionarios. Todos los secretarios de Estado
estn afiliados a uno de los partidos de la coalicin. Este porcentaje se reduce
considerablemente para el resto de los cargos. El reclutamiento de candidatos externos
es bastante reducido. La politizacin de la alta funcin pblica en Suecia es baja,
nombramiento discrecional del 4%. En las agencias tampoco parece que exista una
politizacin alta. El control poltico de la Administracin por parte del gobierno no es
demasiado alto. Con la expansin del Estado del bienestar y la primaca del partido
socialdemcrata se espera de la funcin pblica quiz cierta simpata por los valores
socialdemcratas. Los altos funcionarios mantienen una cierta sensibilidad poltica a la
vez que preservan su profesionalidad. La cultura del consenso y de la participacin
contribuye a la relativa cohesin del sistema a pesar de su fragmentacin. La

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Administracin dual ha servido para despolitizar a la funcin pblica dotndola de


autonoma y protegindola del control poltico.
4. La Administracin territorial
4.1. Un poco de historia
Leyes de 1862 y 1948 capacitaron a las comunas para hacer cumplir la ley en su
mbito territorial, administrar los asuntos de sus ciudadanos y recaudar impuestos. Las
reformas de la segunda mitad del siglo XX: reduccin de comunas mediante fusiones,
mayor democracia local, y mecanismos de mercado en la gestin. Antes de 1950 haba
2500 comunas rurales. Se redujo el nmero a 286. Este proceso no siempre aconteci de
forma pacfica. Aumentaron los recursos tanto de los municipios como de los
landstings. De las agencias estatales se transfirieron las funciones educativas y de
vivienda a las comunas, y las prestaciones sanitarias se traspasaron a los landstings. El
nivel impositivo local aument y crecieron las transferencias financieras estatales.
Aumento del control gubernamental sobre la periferia. Se produjo una
profesionalizacin de la Administracin local y expansin del nmero de funcionarios.
Ley de 1977 destinada a potenciar la democracia local: a) Incrementar la participacin a
partir de asociaciones vecinales; b) Transferir el poder de los funcionarios a los
concejales; c) Relajar el nivel de regulacin estatal al que estaban sometidas las
comunas. Leyes marco sobre la prestacin de los servicios y se dejaba la legislacin
ms detallada a las comunas. Tercera ola de reformas, descentralizacin con eficiencia.
Fragmentacin de la gestin. Se empezaron a dividir las funciones de la comuna en
trminos de la produccin de servicios y de la provisin del servicio. Se pasa de un
proceso de transferencias condicionadas a no condicionadas y se fomenta la delegacin
de poder de decisin a los gestores encargados de servicios.
4.2. La configuracin actual
21 condados (landsting) y 290 comunas (kommun). El condado ejecuta las
polticas decididas por el gobierno central a travs de las delegaciones perifricas de las
agencias estatales. Competencia sanitaria, gestin de hospitales de cobertura
supramunicipal. El condado tiene menor relevancia poltica, la mayora de las funciones
corresponden al nivel nacional y al local. La Administracin perifrica de los servicios
pblicos nacionales est representada en cada condado por 21 juntas administrativas.
Esta comisin presidida por el gobernador, nombrado por el gobierno nacional, y
compuesta por miembros de la delegacin regional de las agencias y otros cuerpos
administrativos subordinados a las agencias nacionales. El gobernador es nombrado por
6 aos, y los dems miembros por el consejo del condado, elegido ste por sufragio
universal. La misin del gobernador, como representante del gobierno en el condado, es
coordinar las polticas as como supervisar ciertas reas de actuacin. Las competencias
propias del condado se llevan a cabo por los rganos del landsting. Existe una asamblea
representativa elegida por sufragio universal. Sus funciones son: planificacin poltica
sobre su mbito, establecimiento de objetivos, decisin sobre las tasas, y asignacin de
los fondos. Lo ms comn en los landstings es una oficina encabezada por un gerente
nombrado por el consejo del condado. El gobierno de los municipios tiene una
concepcin monista, el poder es ejercido por el consejo local y sus comisiones, poder
normativo y ejecutivo. Este poder se ejerce de forma colegial. Con la nueva ley del
gobierno local de 1992, se est llevando a cabo una divisin entre la provisin y la
produccin del servicio.

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5. Las relaciones intergubernamentales


La tendencia descentralizadora localista ha triunfado sobre la regionalista. Los
municipios y condados pueden prestar todo servicio siempre que no vaya expresamente
contra la ley. Las entidades locales suecas estn expandiendo continuamente sus
servicios. Otro grupo de competencias son obligatorias. El Gobierno central es
responsable de los servicios colectivos, las comunas y los landstings servicios
individuales. A la Administracin central le corresponden las lneas bsicas econmicas,
poltica exterior, defensa, polica, justicia, educacin superior, seguridad social y
poltica laboral. Los landstings gestionan servicios mdicos, algunas competencias del
sector educativo y actividades culturales. Las comunas, servicios sociales.
En 1998 se crearon dos regiones mediante la fusin de varios condados. Una
asamblea con cargos electos sustituye a los consejos de los condados existentes. Fue
pensado como un experimento. Otro experimento fue la asociacin de condados y
municipios para ejecutar la planificacin regional en vez de dejrsela a la junta del
condado.
El poder central se asegura presencia en la Administracin territorial mediante el
gobernador, de alto estatus por su experiencia poltica. Los conejos locales electos
dirigen una amplia variedad de servicios pblicos sin la intervencin directa del centro.
Con la expansin del Estado del bienestar, la mayora de las reformas recientes se han
destinado a reforzar el papel de cohesin y coordinacin del gobernador. Al mismo
tiempo se ha intentado debilitar su papel en los experimentos realizados recientemente
con la fusin de condados en dos regiones. En estos casos se ha transferido el poder del
gobernador sobre el desarrollo hacia el nuevo ente. Los polticos locales ocupan en
muchas ocasiones un escao tanto en la comuna como en el Riksdag. Representacin
del gobierno local en las comisiones nacionales de consulta. Como contrapartida, el
gobierno y el Riksdag tiene medios para controlar las comunas, aparte de la
financiacin. Los funcionarios del as agencias deben supervisar algunas actividades
municipales. El gobierno negocia a veces con las federaciones de comunas y landstings.
En la regulacin legislativa, el Riksdag promulga leyes marco y el detalle lo deja para
las Administraciones territoriales.
Falta de proporcionalidad, los niveles superiores pueden intervenir en el
mbito local siempre que haya un mandato legal que habilite la intervencin y que haya
intereses por encima del nivel local que recomienden dicha intervencin (solidaridad,
equidad, igualdad). En 2011 se estableci una nueva regla por la que la
Administracin nacional deba realizar una valoracin de los intereses de los municipios
para aplicar correctamente el principio de proporcionalidad. El experimento de las
comunas libres, iniciado en 1984, destinado a averiguar qu pasara si se eliminaban
ciertas regulaciones estatales, con unas 50 corporaciones voluntarias. El sector donde
ms desregulacin se pidi fue el de la educacin primaria y secundaria, y se simplific
la regulacin en el sector sanitario y e el de los servicios sociales. El resultado fue que
una mayor descentralizacin de funciones y ms desregulacin eran necesarias.
Paulatinamente las transferencias han dado paso a las subvenciones no condicionadas.
Los ministerios participan en la adopcin de decisiones, y las agencias
intervienen en los comits de expertos de la UE.
6. La reforma del sistema sueco
Problema: la eficiencia econmica requiere reduccin de gastos, y la respuesta a
las demandas de los ciudadanos normalmente supone un aumento del gasto pblico. En

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el perodo (1982-1988) reformas destinadas a mejorar las relaciones entre


Administracin y sociedad. Mayor nfasis en la respuesta a las demandas de los
ciudadanos. En el segundo perodo (1988-1997), incrementar la productividad,
introducir economa de mercado. Primera fase: simplificacin, desregulacin y
descentralizacin. Tres reformas: a) El experimento de comunas libres supuso un
avance importante para la transferencia posterior de competencias hacia las
corporaciones locales; b) Modificar el control ejercido sobre las agencias con gestin
sobre objetivos a largo plazo; c) Desregulacin de las actividades del nivel central
mediante la sustitucin de la legislacin detallada por las leyes marco. Segunda ola de
reformas iniciada en 1988 a raz de la grave crisis econmica que estaba afectando al
Estado de bienestar: descentralizacin acompaada de la desconcentracin de las
actividades de las agencias hacia las delegaciones perifricas. Dado el aumento de las
competencias de las corporaciones locales en detrimento de las agencias, muchas de
stas desaparecieron o se fusionaron. El desarrollo del presupuesto en ciclos largos, tres
aos, dio mayor flexibilidad del gasto. A mediados de los 90 se par, pero su espritu
se mantuvo. Una vez que Suecia entr en la UE en 1995, se liberalizaron determinados
monopolios.
La autonoma y discrecionalidad en la distribucin del gasto de las entidades
locales ha crecido considerablemente. Las entidades locales introdujeron mecanismos
de mercado y mayor eleccin desde el punto de vista de la oferta, no de la demanda. Las
autoridades locales buscaron la provisin del servicio del mejor postor. Ello no ha
implicado que los ciudadanos tengan mayores posibilidades de eleccin. Para aumentar
el control de los ciudadanos sobre los asuntos locales se ha incrementado el nmero de
mecanismos de participacin. Tambin se han implantado consejos de distritos en las
reas metropolitanas.
Durante el primer perodo, las reformas que se llevaron a cabo constituyeron un
xito. La segunda ola no ha resuelto el problema del control poltico sobre los servicios
pblicos. No obstante, ha logrado la introduccin de tcnicas del sector privado.

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