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A urgncia do planejamento

a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana


Vinicius M. Netto e Renato T. de Saboya
Os instrumentos de controle urbano (1) definidos por nossos Planos Diretores tm sido
duramente postos prova alguns diriam, com imensas dificuldades face a desafios
urbanos como a exploso de crescimento urbano desde a segunda metade do sculo XX,
ainda em progresso em algumas regies do pas (2); padres espaciais complexos que
mesclam contnua densificao e expanso nas bordas (disperso espacial), com grande
quantidade de vazios intraurbanos, em tecidos apenas parcialmente planejados e
moldados substancialmente pelas dinmicas do mercado formal e mercados informais e
seus tecidos autoproduzidos (3); a saturao das problemticas redes de ruas,
responsveis por integrar o espao edificado e seus diferentes tecidos, marcadas por
baixa acessibilidade, segregao, e ruptura entre retalhos; as crescentes distncias
internas geradas por padres edilcios (tanto estimulados em planos diretores como
resultado da aplicao de ndices urbansticos abstratos marcadamente fixados pelo
mercado imobilirio) que resultam em relativa, mas crescente eroso e rareficao de
quarteires e reas (4); e os atritos sobre a mobilidade e interatividade dos agentes
urbanos em suas atividades cotidianas e suas possibilidades de produtividade e
apropriao do espao entre tantas outras questes (5).
Como os instrumentos de interveno tradicionais, como zoneamentos e demais regras
de ocupao e uso do solo colocam-se face aos desafios desse complexo padro de
urbanizao?
> Instrumentos tradicionais tm visado restringir possibilidades de ocupao do espao
e definir a direo adequada para processos urbanos futuros incluindo, em princpio, uma
idia de forma desejvel para a cidade. Consistem de guias normativos de prescrio de
usos e condicionantes para as formas arquitetnicas.
A questo que se apresenta : como modelos normativos podem guiar as dinmicas cada
vez mais complexas (e potencialmente contraditrias) da cidade brasileira? O presente
artigo busca expor as dificuldades dos instrumentos normativos de controle urbano, os
quais, ao mesmo tempo em que enfrentam o desafio de capturar complexidades da
cidade brasileira do sculo XXI, devem guiar e prescrever sua forma e suas dinmicas.
Este artigo aponta algumas limitaes dos instrumentos usuais de controle da ocupao
urbana. Em seguida, com base no reconhecimento dos desafios da cidade brasileira
contempornea, argumenta pela possibilidade de inovao em direo a instrumentos
capazes de definir diretrizes baseadas em anlises mais rigorosas das condies
materiais das aes dos atores no espao urbano e de questes de desempenho urbano,
tendo a dimenso temporal como fator constante, sob forma de monitoramento recursivo
baseado em indicadores urbanos e simulaes de cenrios alternativos e futuros no
estudo da evoluo de padres urbanos e impactos de mudanas na estrutura espacial
sobre a dinmica da cidade. Os objetivos sugeridos por tais proposies incluem (i) a
reduo da impreciso dos zoneamentos e outras prescries excessivamente
homogenias, e (ii) o alinhamento entre instrumentos normativos e o entendimento das
condies da equidade e sustentabilidade das transformaes das cidades. Nossa
inteno certamente no reduzir o planejamento aplicao de zoneamentos, mas
enfatizar a necessidade de sofisticar a viso e aplicao de instrumentos de controle de
ocupao urbana como um dos principais recursos do planejamento: a ateno s
normas de uso e seus impactos sobre a forma (a possvel induo de implantaes e
volumetrias de baixo desempenho quanto ao suporte de dinmicas sociais e
microeconmicas) e atividade urbana (os riscos de conflito entre restries normativas de
usos do solo e as vocaes locacionais dessas posies no espao urbano). Assim,
importante estabelecer o recorte do presente artigo. No focaremos aqui no papel do
planejamento sobre a localizao de equipamentos ou toda e qualquer forma de
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qualificao do territrio. Discutiremos a necessidade de aprofundar a leitura e


monitoramento das cidades no sentido de detectar demandas tanto sobre as
infraestruturas de suporte a atividades e processos socioeconmicos (tais como a
localizao de atividades e sua acessibilidade, alimentando a mobilidade e interatividade
dos agentes econmicos e da populao em geral), ou a severa demanda habitacional
e atend-las rpida e preventivamente. Nossa crtica , portanto, dirigida a um
instrumento especfico o zoneamento de usos, ocupao do solo e forma urbana e de
um modo particular de abordagem desse instrumento, baseado em indicadores estticos.
Tal observao visa evocar a urgncia do planejamento frente aos desafios que
enfrentamos a urgncia de novas formas de entender e abordar a estrutura e o
comportamento de nossas cidades.
Uma anlise crtica do zoneamento como instrumento normativo de ocupao do
solo
O zoneamento um dos principais instrumentos de planejamento em uso em
nossas cidades. Utilizado pela primeira vez na Alemanha, foi nos Estados Unidos que
ganhou fora, a partir do incio do sc. XX (6). Naturalmente, o processo de afirmao do
zoneamento encontrou desdobramentos na prtica do planejamento. Em 1969,
McLoughlin (7) afirmava duas maneiras de planejamento ou conduo do
desenvolvimento urbano: a primeira seria a interveno direta do poder pblico sobre a
localizao das atividades e os canais de comunicao e circulao entre essas
atividades; a segunda, indireta, seria atravs da regulao sobre os atores individuais,
limitando a intensidade e o tipo das atividades, bem como controlando as caractersticas
dos canais de circulao implementados por eles. O zoneamento atua
predominantemente sobre esta segunda. Atualmente, apesar de freqentemente
usado com o objetivo de segregar classes sociais e impedir a desvalorizao de
bairros nobres, o zoneamento tem como justificativa o argumento de que um
instrumento para o controle da densidade de ocupao do solo e para evitar
conflitos entre usos incompatveis. Para alcanar esses objetivos, o zoneamento
utiliza-se de dois mecanismos principais: (i) a permisso de usos e atividades; (ii) e limites
ao tamanho e rea construda dos lotes e das edificaes. Diferenas internas nesses
modelos espaciais visam contemplar demandas espacialmente diferenciadas nas
intensidades de atividades de comrcio e servios, e nas intensidades da ocupao,
capturados atravs de diferenas de taxas de ocupao, ndices de aproveitamento e
alturas para diferentes reas.
O zoneamento tradicional, entretanto, sofre crticas sistemticas desde a dcada de 1960
(sobretudo a partir do trabalho de Mancuso e outros) (8). Essas crticas tm ganhado
recente suporte em novas abordagens ao urbano como fenmeno complexo (a partir do
trabalho de Batty e outros) (9). No contexto brasileiro, podemos apontar as dificuldades na
capacidade dos zoneamentos em absorver espacialmente a complexidade da relao
entre prticas espaciais e sua demanda por localizao e suporte arquitetnico. O
problema da localizao se refere intimamente ao da acessibilidade. Acessibilidade no
uma propriedade homognea: certas ruas tendem a oferecer mais acessibilidade dentro
da estrutura urbana que outras. A economia urbana e estudos de interao espacial
reconheceram (ainda nos anos 1960) esse fator como um problema de reduo de
distncia (atividades competem por localizaes que minimizem distncias de seus
agentes de interesse), ao passo que estudos configuracionais urbanos reconhecem (nos
anos 1980 e 1990) o papel da estrutura topolgica interna da cidade, da posio relativa,
conectividade e comprimento de vias e seu papel na relacionalidade geral da rede
intraurbana como fatores de definio das distncias internas e competio por
localizao (10). A correlao consistente entre padres de acessibilidade e de
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distribuio de usos do solo hoje largamente reconhecida: ruas acessveis oferecem


benefcio locacional para atividades como comrcio e servios (fig. 1).

Fig. 1 O aumento de acessibilidade tende a ter efeitos sobre a presena de


atividades e densificao, bem como um aumento de acessibilidade tende a
impactar as densidades e atividades, tendo a produo das centralidades como
sntese
As freqentes indues de PDs em tentativas de ora reprimir, ora intensificar, localizaes
(digamos, atravs de ndices e outros estmulos ao solo criado) freqentemente falham
exatamente por chocarem-se com as tendncias de relao entre acessibilidade e usos
do solo na estruturao das cidades. Na pior situao (e mais comum), o zoneamento
tradicional pode sufocar os estmulos mtuos entre a distribuio heterognea de
acessibilidade na rede de ruas, e a distribuio de atividades e densidades junto a essa
rede. Assim, de um lado, um zoneamento conservador pode incluir ruas com potencial de
comrcio local em um polgono de usos residenciais, sufocando a possibilidade de
servios produzidos em funo de demanda pela populao da rea uma expresso
urbana da micro-economia ativa em todo o espao da cidade. De outro lado, intenes de
reforar localizaes em reas menos servidas de acessibilidade imporo mais
dificuldade de uso pelos agentes, bem como deslocamentos em maiores distncias
internas, aumentando os custos nas interaes socioeconmicas. Ainda, quando
instrumentos de legislao inventam centralidades descompassadas da hierarquia de
acessibilidade da cidade, tais centralidades planejadas tendem a falhar na sua passagem
para centralidades reais e permanecem no cenrio das fices do planejamento ou, no
pior dos casos, causam danos dinmica natural das cidades.
Zonear de modo competente requereria, portanto, conhecer as hierarquias de
acessibilidade produzidas ao longo da prpria produo e estruturao urbana
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fenmeno histrico e coletivo que freqentemente escapa a qualquer planejamento.


Planejar novas centralidades requereria, ainda, operaes de aumento de acessibilidade
que no podem ser feitas intuitivamente. Resposta mais apropriada depende da anlise
rigorosa das estruturas e hierarquias de acessibilidade e sua relao com a distribuio
dos atratores e atividades, e na simulao de efeitos possveis de intervenes ainda em
estudo antes de sua implantao, ambas baseadas em indicadores urbanos. A
regulamentao da ocupao do solo por indicadores de desempenho remonta dcada
de 1970, mas os indicadores usados ento, baseados em concepes de cidade como
sistemas que tendem ao equilibro e em relaes lineares entre causas e efeitos
(determinismos), no possuam natureza sistmica e capacidade de identificar a estrutura
do espao urbano como ativa em processos socioeconmicos hoje entendidos como
complexos mltiplos, atravessados por contingncias, no-linearidades e
imprevisibilidade, em dinmicas socioespaciais de carter profundamente relacional e
sistmico (11). Outros modos de planejar imporo riscos maiores de insucesso, j
inevitveis em cidades em funo da no-linearidade e contingncia nas relaes entre
interveno e seu impacto, causa e seu efeito. As ltimas dcadas nos ofereceram
instrumentos que tornam possveis tais anlises e certa reduo do grau de incerteza
mas, para tanto, devemos aproximar a esfera tcnica do planejamento da esfera terica e
analtica, outra imensa fissura, sobretudo no Brasil.
Esta observao aponta a complexidade dos padres de localizao emergentes da
interao entre agentes e atividades, impossveis de serem restritos dentro dos limites de
reas poligonais, como preconiza o zoneamento tradicional. As relaes de
interdependncia entre agentes e atividades acontecem em funo da distncia/
proximidade configurada pela prpria malha urbana (12), enquanto estrutura de
localizao de trabalhadores, consumidores e firmas. Na escala local, tal dificuldade fica
evidente: as redes na microeconomia local de atendimento a populaes residenciais
demandam usos que conflitam com a definio de zonas exclusivamente residenciais
sob pena de induzir a necessidade de deslocamentos dirios dos moradores locais para
outras reas, freqentemente induzindo ao uso do veculo individual. Certamente tal
dificuldade, apontada inicialmente no plano terico, foi sentida no Brasil, sobretudo nos
anos 1990 e 2000, e traduzida na progressiva mudana das zonas de usos do solo
exclusivos para zonas mistas como modo de flexibilizao e reduo de interferncias da
norma sobre tendncias de ocupao como emergncias coletivas, isto , nas quais
agentes passam a perceber vantagens locacionais para suas trocas.
Entretanto, quando a trama espacial de relaes entre agentes complementares ocorre
literalmente sobre toda a cidade, configurando-se em caminhos de localizao ou uma
estrutura dendrtica de concentraes axializadas ao longo do esqueleto de ruas
principais estrutura em seguida capilarizada intersticialmente nos tecidos locais dos
bairros, formando geometrias complexas na trama urbana deparamo-nos com a
dificuldade da imposio de estmulos densificao ou diversificao funcional (ou o
desestmulo) atravs das geometrias mopes dos polgonos homogneos do zoneamento
tradicional. As tendncias de diversificao de usos e densificao seguem lgicas muito
mais microestruturais que as manchas poligonais dos zoneamentos, porque constituemse de elementos urbanos mais fundamentais que estes: operam sobre o lote sob
influncia das tenses de acessibilidade e atividade de cada trecho de rua. A geometria
do zoneamento tem, de fato, evoludo nas duas ltimas dcadas, de reas poligonais dos
traados rgidos remanescentes do modernismo para a sobreposio de faixas de uso e
ocupao diversificados como forma de aproximao aos padres espaciais naturalmente
emergentes (fig. 2), na direo de tipos de controle sobre o sistema virio como base,
como veremos adiante. H aqui o incio de um reconhecimento do padro complexo da
distribuio natural das atividades, acessibilidades e densidades urbanas no s em
centros anelares ou trechos poligonais, mas capilarizadas a partir de vias estruturais e
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globais na cidade, aproximando-se assim das estruturas dendrticas urbanas. Entretanto,


o reconhecimento das diferenas intra-urbanas de distribuio, demanda e potencial de
atividades tem sido baseado mais em especulaes no sistemticas e intuio que em
anlise rigorosa. Temos assim dificuldade emprica na imposio de densidades e usos
atravs da adoo de geometrias dos polgonos e corredores dos zoneamentos. Tal
tentativa tende a impactar a possibilidade de interaes na cidade, separando atividades,
distanciando atores, ou tornando invisveis grupos sociais entre si. Finalmente, em muitos
casos, conforme comentado anteriormente, h risco de tais definies sequer
influenciarem o real desenvolvimento da cidade, por apresentar incoerncia com sua
dinmica.

Fig. 2 Zoneamento de Novo Hamburgo, no RS: Modelos espaciais produzidos nos


grandes centros urbanos so replicados em municpios de menor porte [Prefeitura de
Novo Hamburgo, RS]
Alm disso, o carter estritamente normativo do zoneamento, cuja premissa adotada
quanto a seu papel na passagem da cidade presente para a cidade futura, baseia-se
na suposta causalidade entre regramentos e seus impactos como se fosse possvel
uma conduo do desenvolvimento urbano para alm dos descaminhos possveis
gerados pela ao diversa dos atores. Uma vez que se reconheam tanto os padres nas
relaes de estmulo entre morfologia e processos socioeconmicos quanto as
contingncias e imprevisibilidades produzidas pela multiplicidade de aes e suas
relaes com a estrutura urbana, essa viso torna-se cada vez mais insuficiente. Nas
imensas frestas entre idealizao top-down (de cima para baixo) e a cidade
efervescente, produzida pelas aes bottom-up (de baixo para cima), a forma da cidade
vai cristalizando-se, guiada preponderantemente por interesses do setor imobilirio. A
densificao e distribuio de usos do solo so determinadas por lgicas de crescimento
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guiadas por foras entre as quais o zoneamento apenas mais uma, provavelmente no
sendo a mais determinante.
A forma urbana ser impactada por essa relao entre foras de transformao urbana,
as prescries de densidade homegeneizantes, e a ausncia de guias de desenho de
conjunto sensveis aos padres complexos da cidade. Tais guias seriam capazes de gerar
conjuntos mais qualificados que aqueles gerados pelas taxas abstratas dos planos que
tm moldado a forma dos edifcios, dos anos 1970 em diante. Todas as tipologias e
formas so possveis, mas quais seriam as desejveis? Os parmetros urbansticos
tradicionalmente definidos por regras atuais de ocupao urbana so limitadas no que diz
respeito composio dos espaos urbanos, s relaes de interao entre a forma
construda e espaos abertos, noo de conjunto formal, leitura do espao e a uma
srie de outros aspectos importantes sob o ponto de vista do desenho urbano (fig. 3).
Diante dessas limitaes, torna-se importante buscar instrumentos com maior elaborao
tanto de suas bases tericas quanto de sua aplicabilidade em relao difcil gerncia
formal da complexidade urbana.

Fig. 3 A substituio e induo de variedade tipolgica na cidade brasileira: um exemplo


de resultados morfolgicos possveis a partir da aplicao de um mesmo conjunto de
parmetros urbansticos. A ocupao mxima est indicada no volume translcido
As urgncias da cidade contempornea
Entre as fissuras dos instrumentos usuais, temos desafios urgentes que requerem
medidas sistmicas quanto espacialidade e o comportamento da cidade brasileira.
Dficit habitacional em escala gigantesca para populaes de baixa renda. PDs tm
falhado sistematicamente no atendimento dessas populaes, pela no previso de reas
urbanizveis destinadas a elas, com parmetros adequados sua realidade. Por essa
omisso, podem ser considerados co-responsveis pela ocupao desordenada e a
favelizao de enormes reas, com impactos sobre o ambiente e o desempenho da
cidade como um todo. Recentemente, a proposio de Planos Nacional, Regional e
Locais de Habitao de Interesse Social traz o reconhecimento de um problema
largamente ignorado anteriormente, e da mais alta urgncia. Entretanto, se a casa prpria
o sonho de uma famlia, um milho desses sonhos podem tornar-se facilmente um
pesadelo urbano (13). Novas tipologias de habitao social devem levar em conta a
carncia de reas pblicas frente ao dficit habitacional, o cuidado em evitar disperso
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urbana, e a economicidade e compacidade das construes, com a necessria pesquisa


de tipos mais eficientes (como a relao permetro-rea) priorizando a fita com dois ou
mais pavimentos como alternativas reproduo de arquiteturas isoladas e quase
vernaculares.
Densidade em reas precrias regularizadas: os processos de regularizao fundiria tm
buscado soluo para o problema da ilegalidade da moradia, mas podem fixar tecidos por
vezes pouco densos, enquanto forma de disperso. Solues de regularizao devem
prever o reordenamento de reas precrias com preocupao com a possibilidade de
adensamento e substituio das construes no futuro. Costuma-se confundir alta
densidade com alta taxa de ocupao do solo, mais usual em reas precrias. Densidade
freqentemente no o problema, mas a ocupao ao ponto de reduzir habitabilidade e
microacessibilidade.
Ocupao de reas de risco: temos de superar a demonizao da ocupao irregular.
Primeiramente, o morador sem renda suficiente para tomar parte do mercado formal da
arquitetura faz uma deciso sua, no imposta entre localizaes intra-urbanas de risco
e as pssimas alternativas das localizaes perifricas: o trade off entre potencial de risco
(um dado abstrato que requer ateno para correta ponderao) e vantagem locacional.
Lembremos que localizao uma busca universal: a maioria de ns tem grande
interesse e mover recursos e esforos por ela. A localizao intraurbana, mesmo em
reas de risco, trar acessibilidade nas atividades cotidianas desses moradores: ser um
fator de produtividade e praticidade. Alm dos impactos positivos nas rotinas individuais,
essas decises locacionais terminam por aliviar a presso da disperso urbana, e a
aumentar a compacidade interna da cidade, com potencial efeito positivo sobre o
desempenho da cidade como um todo. Portanto, no podemos ignorar esses processos.
Entretanto, faixas de risco seguem insustentveis. Ainda, h grande dificuldade de acesso
s pores mais interiorizadas dessas construes (normalmente situadas em cotas mais
altas), que penalizam tais populaes. Finalmente, h o grave risco de favelas hoje se
verticalizarem sem projeto e clculo estrutural. Temos de levar em conta que tais
estruturas podem entrar em colapso sua vida til tende a ser menor que a das
edificaes com clculos e processos de construo adequados. Dada a impossibilidade
de substituir tal volume edificado e atender tal demanda (14), necessrio o tratamento
dessas construes e reas, e, se necessrio, o atendimento de moradores em novas
reas. Aqui, a melhor alternativa dado aos impactos negativos de mover residncias
para localizaes perifricas tanto para moradores quanto para a cidade em geral
insistir em boas localizaes intraurbanas: buscar reas adequadas para a habitao de
interesse social, como os vazios urbanos e reas subutilizadas.
Crescimento urbano, estrutura e infraestrutura: a adio de novas edificaes e glebas
imprevisvel em cidades que expressam a complexidade de seus sistemas sociais em
transformao. Contudo, o crescimento urbano vem freqentemente desacompanhado de
cuidados na urbanizao: (a) novas glebas so acrescentadas via mercado formal,
informal ou autoproduo indiscriminadamente, formando reas cuja relao com o todo
urbano ser frequentemente dificultada em funo das crescentes distncias e
descontinuidades morfolgicas impostas por fragmentao da malha viria; (b) muitas
dessas reas sero precrias estrutural e infraestruturalmente. Vemos em nossas cidades
loteamentos comercializados desacompanhados de infraestrutura, onerando Estado,
populao e ambiente. O Poder Pblico no consegue urbanizar tais reas com a mesma
velocidade com que mercados e ocupaes as produzem (15) e nem o poderiam: tais
extenses envolvero alto custo de cobertura da infraestrutura e ineficincia na relao
entre rea de cobertura e densidade populacional. Baixas densidades tambm dificultam
a eficincia do transporte coletivo, e a implantao de transportes de massa como metrs.
Disperso urbana: nossa legislao simplesmente no tem orientao para controle da
disperso urbana, problema que aflige a cidade brasileira e pode comprometer a
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equidade e eficincia de seu desempenho e sustentabilidade. H ausncia de fiscalizao


e controle in loco da urbanizao e converso de terras naturais e rurais em urbanas, ou
de controle do parcelamento do solo. A figura 4 mostra um exemplo dessa discrepncia,
ilustrando o limite urbano definido para So Jos (SC) em 1985 (poro colorida definida
pelas zonas), e a ocupao urbana realmente efetivada em 2001. Dezesseis anos depois
de sua implementao, o limite superestimado havia gerado uma ocupao altamente
dispersa, fragmentada e com altos custos de deslocamento e implementao de
infraestrutura.

Fig. 4 Discrepncia entre o limite urbano definido pelo zoneamento do Plano Diretor de
So Jos (SC) em 1985 e a ocupao urbana efetivamente ocorrida at 2001
[GTCADASTRO. Leitura da Cidade de So Jos, SC]
Dificuldades de mobilidade dentro da frgil estrutura de amarrao urbana das
disparatadas partes da cidade e suas distncias internas, que oneram as rotinas de
trabalhadores, empresas, etc. Planejar inclui preparar-se para atender os fluxos gerados
pela diversidade de agentes em traslados de trabalho, produo cooperada e consumo,
fluxos que so cada vez mais rpidos e envolvem mais atores, em trocas mais freqentes
e demandas mais constantes. As cidades brasileiras so especialmente marcadas por
uma frgil estrutura de acessibilidade global, composta de um pequeno nmero de ruas
com alcance mais longo, e um grande nmero de ruas curtas, interrompidas, constituindo
redes fragmentadas (16), induzindo concentrao do movimento veicular nos poucos
canais que proporcionam acessibilidade global. A dependncia de acessibilidade por parte
das atividades urbanas (incluindo a residencial) sobrecarrega ainda mais esse frgil
esqueleto, com densidades e atividades atuando como potenciais efeitos multiplicadores
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dos efeitos de atratividade gerada pela acessibilidade relativa aumentando as


demandas sobre estrutura e infraestrutura urbanas para alm das capacidades de tais
vias. A anlise, assim, deve incluir a identificao de pontos-chave de reconexo viria
para interveno e ampliao progressiva da capacidade de distribuio das ruas,
recosturando as micro-rupturas entre trechos de bairros ou reas em nossas cidades (17).
A (re)construo de conexes deve incluir a escala mezzo ou intermediria e local das
conexes, e proceder sob forma de cirurgias urbanas pontuais a partir da seleo de
ruas para extenso e ligao. Melhorias nesses nveis (um contnuo das vias globais s
locais) tm forte potencial, entretanto, de propiciar aumento na distributividade entre reas
contguas, reduzindo a dependncia do restrito esqueleto de acessibilidade global da
cidade. A seleo deve levar em conta a simulao das solues propostas e avaliao
dos ganhos de acessibilidade (usando modelos de anlise rigorosos), prevendo os custos
e benefcios entre ganhos de acessibilidade e necessidade de cortes de quarteires para
passagem e ligaes. Aumentos de acessibilidade do nvel global intermediria ao local
reforariam tambm uma distribuio menos concentrada de comrcios e servios de
menor porte e reduo das distncias para potenciais clientes ou trabalhadores, com
possveis efeitos positivos sobre menor dependncia veicular, maior movimento de
pedestres e acesso rede de servios pblicos e espaos abertos.
Externalidades negativas dos padres espaciais urbanos, decorrentes dos aumentos nas
distncias na cidade, da fragilidade das redes de acessibilidade urbana e dos sistemas
desintegrados de transporte, como o aumento da dependncia veicular, crescentes
congestionamentos, tempo de transporte e custos, com possvel queda de produtividade e
atividade microeconmica (18).
Em face de tais desafios, a pergunta inicial parece permanecer: como modelos
normativos fixados sob forma de textos e mapas podem atender tal nmero de processos
e problemas? A prpria definio de controle urbano parece esttica frente
complexidade da cidade e suas dinmicas simultneas. Temos, portanto, de enderear a
prpria concepo por trs dos instrumentos urbanos tradicionais, sintetizada da seguinte
maneira:

PDs so conjuntos de regras que se aplicam verticalmente e de modo


relativamente genrico a processos mltiplos de produo e apropriao espacial
processos que, na verdade, so constitudos de aes na sua maior parte
microestruturais e cotidianas, que terminam por produzir coletivamente padres
urbanos de localizao e densificao em ativa reao com a estrutura urbana
(19).

seus instrumentos de controle definem modelos espaciais da forma e usos urbanos


(20) baseados no expertise de tcnicos em gesto das complexas relaes entre
atores mediadas pela estrutura urbana, objetivando restringir as aes de
ocupao, densificao e atividade em certos espaos e no outros, bem como
controlar seus impactos sobre estrutura e infraestrutura, e sobre outros atores.
Objetivam uma ordenao explcita da espacialidade dos processos
socioeconmicos.

so instrumentos que representam o entendimento da cidade presente e a


expectativa da cidade futura, baseando-se nas causalidades entre regramento e
seus impactos na direo esperada ou desejada como uma conduo em relao
aos descaminhos possveis da ao diversa dos atores. necessrio entender tal
diversidade no como caos indesejado, mas como complexidade inevitvel em
sistemas socioespaciais.

finalmente, esses instrumentos, apesar de hoje fortemente guiados por diretrizes


sociais, raramente ligam-se a projetos concretos de desenvolvimento, como os
sistemas integrados articulados na gerao de um comportamento equnime das
estruturas urbanas vis a vis a atividade de seus cidados e grupos sociais. H dois
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imensos dficits urbanos que impactam a possibilidade de justia social


potencializada pela cidade e requerem ao imediata: a necessidade de
distribuio da mobilidade entre diferentes grupos sociais (atravs de programas
de interveno fsica nas redes urbanas objetivando o aumento da conectividade e
acessibilidade interna, de projetos de sistemas de transporte de massa integrados,
e programas de localizao residencial priorizando acessibilidade); e a definio de
estratgias de habitao social (prevendo controle efetivo da disperso urbana, a
ocupao de vazios urbanos e o estmulo densificao intraurbana atravs de
tipologias multifamiliares com desempenho apropriado quanto compacidade,
habitabilidade e economicidade, e como suporte para a vida social e
microeconmica de suas reas).
A atualizao do planejamento face complexidade urbana e os requerimentos da
sustentabilidade
Vimos que os instrumentos do planejamento enfrentam um dilema em seu esforo de
guiar dinmicas urbanas, ao mesmo tempo em que tm de enfrentar desafios e atualizarse frente a um fenmeno mutvel, definido pela influncia mtua entre seus constituintes
espaciais e sociais. O planejamento contemporneo deve assumir esse mesmo carter
multifacetado e aberto, se desejamos t-lo com qualquer capacidade responsiva. Nesse
sentido, apontamos algumas direes possveis:
Orientao sistmica, baseada em anlise e monitoramento: a anlise e deciso sobre a
espacialidade urbana devem basear-se nas relaes acessibilidade-densidade-atividade
como critrio para a definio das formas de ocupao e uso mais adaptveis evoluo
da estrutura e dinmica urbanas. Deve ainda incluir recursividade nas anlises dos
padres e problemas urbanos, com monitoramento atravs de indicadores de
desempenho aplicados na avaliao da infraestrutura aos impactos de modificaes e
propostas urbanas. Para tanto, o planejamento deve aproximar-se cada vez mais da
esfera da pesquisa: o conhecimento sobre os pontos onde cada cidade tem problemas,
ineficincias ou riscos sua equidade e continuidade. Deve, assim, basear-se no estudo
das condies de aspectos do comportamento arquitetnico e urbano para a gerao de
instrumentos mais precisos e interativos com a realidade mutvel dos padres e
dinmicas urbanas (fig. 5).

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Fig. 5 Configurao espacial e seus efeitos sobre o desempenho urbano: influncia


mtua da forma arquitetnica sobre o comportamento dos conjuntos urbanos e seus
impactos sobre dinmicas sociais, micro-econmicas e ambientais retroativos na cidade
Zoneamentos mais sensveis: novos instrumentos de planejamento devem basear-se em
anlises de acessibilidade de reas potenciais para localizao de atividades e setores
imediatamente complementares, incluindo as redes da economia urbana (trabalhadores e
firmas, setores complementares, e consumidores) (21). Esses estudos devem orientar
zoneamentos funcionais mais sensveis, em reviso peridica (confronto com anlises de
padres e desempenho urbanos), capazes de estimular a localizao de agentes
(trabalhadores, firmas) e distribuir as vantagens dessas localizaes para suas interaes
e movimentaes. Esta atuao de vigia na verdade se encarregaria de acelerar os
processos de emergncia de padres mais eficientes e equnimes de localizao, e
identificar eventuais entraves nessa direo (digamos, a presena de vazios urbanos,
indutoras de disperso urbana na produo de novas localizaes). Essa investigao
requer unidades espaciais mais adequadas para os parmetros urbansticos, baseadas
em redes espaciais e sua hierarquizao, e a superao da geometria mope das zonas
poligonais. Nesse sentido, uma opo promissora atrelar o controle de uso do solo ao
sistema de espaos pblicos representado pelo sistema virio (como discutiremos
abaixo).
Forma urbana, limiares de densificao e definio de tipologias com previso de
impactos: o estmulo e controle da densificao devem relacionar-se s tendncias de
estruturao complexa, freqentemente dendrtica da cidade, definidas menos por
zoneamentos e mais por proposies de tipologias de diferentes densidades para ruas de
diferentes papis de acessibilidade e centralidade. Ainda, cidades brasileiras tendem a ter
a maior parte de suas reas com alta taxa de ocupao (preenchimento do solo) e
densidades relativamente baixas, uma pssima combinao. Formas de edificar (ndices,
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formas da implantao, volumetrias) devem basear-se tambm em estudos dos limites de


densificao de reas, incluindo a eficincia de tipologias arquitetnicas (densidade,
altura, relao com a rua e demais espaos pblicos) (22) e seu comportamento de
conjunto, identificando reas a adensar (ou a ter densificao limitada) de acordo com os
impactos estimados de novas edificaes no desempenho social, microeconmico e
ambiental da rea. Aqui, os efeitos de densidades arquitetnicas tm sido investigados
em diversos estudos recentes (23). Estratgias de compactao ou conteno da
expanso urbana devem operar atravs do estudo dos ganhos e perdas de densificao e
da limitao do crescimento perifrico, da converso de territrio no-urbano em urbano,
dos aumentos de distncias internas e o consumo mdio de combustvel em transporte.
Assim, a necessidade de aumentar a complexidade e reduzir o poder impositivo dos
instrumentos de controle da ocupao no implica na ausncia de regramentos. H a
necessidade de um retorno a prescries formais menos abstratas e no focadas
exclusivamente em ventilao (dado que recuos laterais tendem a gerar edificaes com
baixo desempenho em insolao e sombreamento mtuo, acstica e privacidade), e mais
focadas em regras de conjunto, baseados no exame do seu desempenho de
compacidade e densidades adequadas, e o papel do edifcio na vitalidade pedestre da rua
e no seu papel microeconmico como suporte a atividades cotidianas ofertadas s
demandas locais. Nesse sentido, os form-based codes podem ser uma contribuio
interessante (veremos na prxima seo).
Mobilidade e redes de ruas sustentveis: nossas cidades tm tido suas malhas urbanas
estruturadas por aes individualizadas e desarticuladas de agentes do mercado ou
envolvidos em autoproduo, ampliando a malha urbana em glebas, loteamentos e
trechos de bairro sem preocupao com os efeitos negativos das descontinuidades ou
micro-rupturas entre ruas sobre a movimentao veicular e de pedestres (24), e suas
conseqncias sobre as redes de interao social e econmica escala local. Tais
rupturas afetam tambm a acessibilidade aos equipamentos urbanos e comunitrios.
Citamos, nesse sentido, algumas medidas urgentes de interveno em nossas redes
urbanas: (i) aumentar distributividade da malha: ampliao da conectividade em escalas
locais e globais, atravs de planos de conexes virias e requisitos de acessibilidade;
localizar descontinuidades entre trechos e bairros, e intervir no sentido de costur-las; (iii)
extenso e ampliao da capacidade das vias de potencial global de distribuio nas
cidades, sem incorrer no erro de priorizar exclusivamente o transporte individual; (iv)
controle rgido de expanso perifrica; (v) intervir nos sistemas de transporte levando-se
em conta as mltiplas relaes destes com os padres de uso do solo e de interaes
sociais; o que nos leva ao prximo item:
Integrao de subsistemas urbanos em estratgias de desenvolvimento e monitoramento:
planos devem fixar a necessidade de estratgias de desenvolvimento e monitoramento
constante de: (i) infraestrutura (estratgias de urbanizao e infraestrutura conectando
reas de densificao habitacional e de diversidade funcional, e transportes integrados);
(ii) estrutura urbana (anlise de padres espaciais e interveno em pontos com potencial
de aumento sensvel ao panorama de acessibilidade da cidade); e (iii) estmulos para
implementao de subsistemas integrados de funcionalidade urbana (transporte,
reciclagem e tratamento de gua na escala do edifcio, quarteiro e bairro, novos modelos
de coleta e tratamento do lixo) visando melhorar o desempenho da cidade em itens de
equidade, eficincia e sustentabilidade urbanas. H urgncia na orientao de recursos
pblicos para o planejamento e implantao de redes de metr subterrneo nas
metrpoles brasileiras, com a definio de redes de linhas, ampliando a cobertura das
escassas linhas em nossas metrpoles. Ainda, nossos municpios precisam constituir sua
estrutura institucional interna de modo adequado para a implementao de aes
urbanas, com corpo tcnico em constante capacitao e em nmero suficiente, alm de
cadastros urbanos e bases de dados capazes de oferecer informaes necessrias
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anlise, monitoramento e deciso (25). Finalmente, o planejamento deve ter carter


proativo e comunicativo: ao contrrio de limitar-se a definir o que no permitido fazer,
preciso um planejamento ativo na produo da cidade, capaz de oferecer o conhecimento
de sua dinmica para gerar situaes de sinergia entre os atores, sinalizando e
catalisando processos de mudana (26). Tais situaes so criadas, especialmente, por
investimentos pblicos e privados bem informados, e pela capacidade do planejamento de
disseminar informaes entre os atores, contribuindo para convergir decises nos rumos
desejados (27).
Explorando novos instrumentos urbansticos
Como resposta crescente observao da insuficincia dos instrumentos fixados em
zoneamentos e ndices construtivos, algumas inovaes tm sido geradas, tais como os
projetos especiais, operaes urbanas, planos estratgicos, planos locais, mecanismos
de ajuste de terras e o prprio Estatuto da Cidade (28). Boa parte dessas inovaes tem
focado em definies ora pontuais, ora estratgicas, ora polticas. Mesmo os instrumentos
mais recentes, introduzidos pelo Estatuto da Cidade, no parecem pensados de modo a
influenciar significativamente os aspectos morfolgicos. Cymbalista, em um estudo
realizado em cidades do interior paulista (29), demonstrou que os instrumentos
regulamentados pelo Estatuto da Cidade no foram capazes de influenciar a morfologia
urbana. De fato, instrumentos como a outorga onerosa, transferncia do direito de
construir, IPTU progressivo e direito de preempo no foram concebidos com esse
propsito, e suas influncias sobre a forma das edificaes e dos espaos pblicos por
elas conformados pode ser, no mximo, indiretas. Entretanto, eles tm potencial para
contribuir em outros problemas enfrentados pelas cidades contemporneas, trazidos
acima.
O IPTU progressivo, por exemplo, pode ser um instrumento estratgico na luta por tornar
as cidades brasileiras mais compactas, estimulando o aproveitamento de terras urbanas
subaproveitadas localizadas dentro do tecido consolidado, que encarecem a infraestrutura
e aumentam as distncias internas. Tornando o imposto mais caro para esses terrenos,
h a tendncia de que eles sejam disponibilizados no mercado, promovendo o
adensamento e talvez diminuindo o preo da terra.
A Outorga Onerosa do Direito de Alterao do Uso do Solo, prevista no Estatuto da
Cidade, apesar de ter recebido pouca ateno nos debates sobre os instrumentos
urbansticos (pelo menos em comparao com a Outorga Onerosa do Direito de
Construir), tambm pode contribuir para tornar as cidades mais compactas. Aplicando a
outorga nas franjas urbanas, nos processos de converso do uso rural para uso urbano,
possvel inibir a converso desenfreada de terras em reas urbanizadas, minimizando a
disperso. Obviamente, isso deve estar em consonncia com um limite urbano
cuidadosamente definido, com dimenses que evitem as ocupaes distantes das reas
mais consolidadas. Alm disso, devem ser pensadas reas de transio (ou de expanso
urbana) nas franjas, com regras mais rgidas com relao aos novos parcelamentos,
especialmente no que diz respeito proximidade e integrao viria com a ocupao prexistente.
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so instrumentos valiosos na minimizao
progressiva do dficit habitacional. Nesse sentido, a adoo de ZEIS que reservem reas
para habitao social dentro do tecido urbano, em reas com infraestrutura, pode
contribuir para a proviso desse tipo de habitao e para a proteo das reas de
preservao permanente (30), bem como para a diminuio das necessidades de
deslocamento dos grupos de menor renda, freqentemente empurradas para as periferias
pelos mecanismos do mercado da terra, tendo os impactos das distncias, tempo e
custos sobre sua produtividade e capacidade de gerar renda (31).
As operaes urbanas, por seu carter mais particularizado, podem contribuir para um
tratamento mais cuidadoso das tipologias a serem implantadas em determinadas reas da
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cidade. Entretanto, tal instrumento deve ser utilizado com cuidado, uma vez que sua
definio pelo Estatuto da Cidade condiciona a aplicao dos recursos auferidos dentro
do prprio limite da operao urbana. Uma vez que esta normalmente viabilizada
apenas em reas de interesse para o mercado imobilirio, corre-se o risco de aumentar
as desigualdades j existentes em termos de infraestrutura e qualidade urbanstica.
Alm desses instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade, esto surgindo
novos instrumentos mais flexveis, que esto abrindo novas possibilidades para o
enfrentamento dos problemas urbanos. O ajuste de terras (land readjustment), por
exemplo, til para reas onde o parcelamento do solo problemtico, nas quais os lotes
possuem formas de difcil aproveitamento e o sistema virio est comprometido, com
largura insuficiente e poucas conexes. Atravs dele, possvel viabilizar aes em que
um conjunto de lotes remembrado e ento novamente parcelado, desta vez seguindo
uma nova configurao que seja mais interessante do ponto de vista urbanstico. Assim,
na prtica, cada proprietrio acaba abrindo mo de uma frao da rea do seu lote, que
ser utilizada para a constituio de novas reas pblicas e reconexo e ampliao do
sistema virio. Em contrapartida, ao final do processo recebe de volta um lote com
formato mais vinculado estrutura urbana e melhor infraestruturado, mais prximos a
espaos pblicos e com melhor acesso virio. O ajuste de terras baseado no conceito
de replotting, que pode ser traduzido livremente como reparcelamento (fig. 6) (32).

Fig. 6 Esquema de funcionamento do ajuste de terras [SOUZA, Felipe. Mtodos de


Planejamento Urbano]
O controle de usos pelo sistema virio tambm um instrumento que pode auxiliar na
eficcia das aes sobre o desenvolvimento urbano. Ao contrrio do zoneamento
tradicional, que usa zonas homogneas, esse instrumento utiliza o sistema virio como
unidade espacial para controlar as possibilidades de alocao dos usos urbanos, o que
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corresponde de maneira muito mais direta estrutura de tendncia complexa e dendrtica


da localizao das atividades, como exposto acima. O Plano Diretor de Santo Andr e sua
Lei de Uso e Ocupao do Solo (33) utilizam esse sistema, atribuindo graus de
incomodidade s atividades urbanas e definindo tolerncias diferentes s incomodidades
de acordo com a hierarquia da via. Dessa forma, vias mais importantes so mais
tolerantes incomodidade, permitindo usos com maior impacto sobre sua rea de
influncia, enquanto vias mais locais, por outro lado, so mais intolerantes s
incomodidades, permitindo usos residenciais e outros usos de baixo impacto. Com esse
funcionamento, o controle de usos pelo sistema virio foge da rigidez e arbitrariedade das
zonas tradicionais e incorpora em sua estrutura traos da dinmica do prprio sistema
urbano. A utilizao do conceito de reas especiais de interesse comerciais (AEIC)
complementa esse sistema linear com reas de intensificao das atividades de
comrcios e servios, bem como de densidades construtivas e populacionais, fazendo
surgir uma estrutura muito parecida com a dendrtica (fig. 7), permitindo, portanto, um tipo
de controle mais refinado e mais ajustado aos processos urbanos.

Fig.7 Esquema ilustrativo de uma estrutura hierrquica de vias e AEICs


Os form-based codes (FBC) so cdigos semelhantes ao zoneamento tradicional que,
entretanto, tm como foco a tipologia das edificaes e suas relaes com o espao
pblico. Portanto, alm de estabelecer ndices mximos tais como gabaritos e
afastamentos, os FBCs definem tipos aceitveis para as diversas reas da cidade,
estabelecendo relaes que privilegiam a proximidade entre as edificaes e a rua, a
permeabilidade interior/exterior, a continuidade das fachadas e a criao de reas
amigveis aos pedestres, entre outros aspectos. O FBC de Benicia, na Califrnia, por
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exemplo, divide a parte central da cidade em cinco distritos (fig. 8), e define parmetros
especficos de desenho para as edificaes (fig. 9).

Fig. 8 Diviso da parte central de Benicia, CA, em distritos para o form-based code
[OPTICOS DESIGN. Downtown Mixed Use Master Plan. Benicia, 2007]

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Fig. 9 Parmetros do plano para o Town Core de Benicia, Califrnia [OPTICOS


DESIGN. Downtown Mixed Use Master Plan. Benicia, 2007 traduo nossa]
Vemos na figura 9 que os parmetros definem a linha em que o edifcio deve ser
construdo (no caso, coincidente com o limite do lote) e os recuos laterais e de fundos.
Interessante notar que, com relao continuidade da fachada, o FBC define uma
porcentagem mnima da testada do lote que deve ser conformada pela fachada da
edificao. H ainda vrios outros parmetros (no contidos na figura) que estabelecem
os usos permitidos no trreo, a altura mxima e mnima, o tipo de acesso frontal, e assim
por diante.
Entre os caminhos possveis ao planejamento: observaes finais
Nas observaes conclusivas, gostaramos de lembrar que instrumentos recentes de
planejamento tm buscado trazer a esfera da prtica cotidiana e da participao para
junto da esfera da deciso. O planejamento oferece um modo de aproximao da
populao s instncias locais do governo, uma forma de democratizao e intensificao
do controle sobre a administrao. Entretanto, h uma forte tendncia de substituio da
nfase tcnica pela nfase participativa, em detrimento da tcnica. Novos instrumentos
pouco tm trazido quanto a procedimentos e critrios de anlise urbana atualizados, ou
sobre modos de tratar o urgente tema do comportamento e desempenho de nossas
cidades. Um desafio particular que emerge aqui o de solucionar a aparente contradio
entre (i) a necessidade de qualificar o conhecimento, prticas e mtodos de planejamento,
e (ii) a necessidade de incluir os conhecimentos gerados a partir de formas de vida
urbana locais. Em outras palavras, enfrentamos um problema largamente ignorado: os
modos de relacionar as culturas do expertise com as formas de conhecimento vindas das
grassroots ou da experincia de agentes e grupos sociais. Claramente, a primeira forma
de saber/prtica no pode ser ignorada: ela acumula formas sistemticas produzidas por
geraes e envolvendo (em princpio) amplas perspectivas para avaliao de problemas
urbanos. A segunda forma pode trazer as perspectivas de um nmero expressivo de
agentes atuando em suas realidades por dentro das complexidades e instncias da
experincia, com formas de conhecimento produzidas de modo endgeno, e modos de
lidar com problemas urbanos construdos atravs de habilidades sociais locais (34).
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Podemos romper com tal aparente contradio ao ver esses dois processos coletivos e
histricos (o conhecimento tcnico tambm uma construo coletiva e histrica), mesmo
que gerados em instncias e meios diferentes, como conjuntos de ganhos cognitivos e
prticos estruturados e compartilhados atravs da linguagem e da comunicao (35).
Enquanto tais saberes e prticas tiverem tal natureza, h potencial para conexo e busca
de complementaridades no sentido de ligar vises prticas ricas geradas pela
experincia cotidiana e individual da cidade s vises terica e empiricamente ricas
alimentadas pela tcnica e pela pesquisa urbana. Nesse sentido, defendemos a
aproximao entre as culturas do expertise e dos praticantes no cotidiano no processo de
planejamento. Ganhos prticos e cognitivos tendem a emergir quando campos dessas
naturezas especficas so postos de fato em interao.
Certamente h um longo caminho a trilhar para que os instrumentos de planejamento
disponveis estejam em sintonia com a natureza do fenmeno urbano em toda a sua
complexidade, e para que as sugestes aqui apresentadas estejam prximas de sua
aplicao. No se trata, entretanto, de abrir mo dos instrumentos existentes ou das
inovaes em implementao, mas de reconhecer suas limitaes e trabalhar para
super-las atravs de novos enfoques. Preocupa-nos, entretanto, a nfase excessiva no
zoneamento como nico instrumento de controle sobre a forma urbana, uma vez que suas
limitaes tm ficado cada vez mais claras. Por outro lado, os instrumentos mais recentes
regulamentados pelo Estatuto da Cidade, apesar dos benefcios potencialmente advindos
de sua correta implementao, ainda no parecem dar conta da complexidade da cidade
contempornea. Nesse sentido, os caminhos levantados neste texto so possibilidades
dentro de um universo mais amplo de alternativas as quais, obviamente, no
pretendemos esgotar aqui. Entretanto, acreditamos que a hiptese mais promissora
consiste no reconhecimento do potencial de auto-organizao, em oposio viso de
que mecanismos pensados (e, em grande parte dos casos, impostos) verticalmente so
eficientes na orientao do desenvolvimento urbano. Instrumentos e aes pensados na
escala local podem desencadear novos arranjos espaciais com impactos positivos sobre o
sistema urbano como um todo, desde que realizados em considerao s dinmicas da
cidade e suas complexidades.

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