Las Fuerzas Militares y de Policia en El PDF

Hugo Fernando Guerrero Sierra
Jaime Andrs Wilches Tinjac
PERSPECTIVAS
MULTIDIMENSIONALES
DE LA PAZ EN COLOMBIA
Tabla de contenido
Guerrero Sierra, Hugo Fernando

Perspectivas multidimensionales de la paz en Colombia / autores compiladores
Hugo Fernando Guerrero Sierra, Jaime Andrs Wilches Tinjac. -- Bogot : Grupo
Editorial Ibez, 2015.
436 pginas : grficos, diagramas ; 17 x 24 cm.
Incluye bibliografas.
ISBN 978-958-8561-83-7
1. Paz - Colombia 2. Proceso de paz - Colombia 3. Conflicto armado - Colombia
I. Wilches Tinjac, Jaime Andrs II. Tt.
303 .60986 cd 21 ed.
A1475 384
CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis ngel Arango
Hugo Fernando Guerrero Sierra
Jaime Andrs Wilches Tinjac

Compiladores y editores
Grupo Editorial Ibez

Carrera 69 Bis N 36-20 Sur
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Librera:
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Queda prohibida la reproduccin parcial o total de este libro por cualquier

proceso reprogrfico o fnico, especialmente por fotocopia, microfilme, offset o
mimegrafo.
Ley 23 de 1982
ISBN 978-958-8561-83-7
Diseo de Portada: Santiago Moreno Gmez
Diagramacin electrnica: Clara Gmez C.
2015
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Universidad Santo Toms

Directivos
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Ph D. Nidia Catherine Gonzlez
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Universidad Carlos III, Espaa
C. Ph. D. Gloria Yaneth Velz Prez
Universidad de Antioquia, Colombia
C. Ph. D. Juan ngel Serrano Escalera
Universidad Carlos III, Espaa
Este libro es producto de los procesos de investigacin que

surgen de la colaboracin acadmica entre el Centro de
Investigaciones Socio-Jurdicas (CIS) de la Universidad
Santo Toms-Seccional Tunja, el Grupo Interdisciplinar
en Polticas y Relaciones Internacionales (GIPRI) de la
Universidad de La Salle y la la Red Latinoamericana de
Estudios sobre Juventud (RedJuventud)
TABLA DE CONTENIDO
Prlogo. .....................................................................................................
13
Presentacin...............................................................................................
17
Introduccin...............................................................................................
21
Captulo I
PENSAR LA PAZ:
PRCTICAS POLTICAS Y MODELO ECONMICO
INSTITUCIONALIDAD PARA LA PAZ O PARA LA GUERRA?
UN ANLISIS DE LAS POLTICAS PARA COLOMBIA 1980-2010
Gina Paola Rico Mndez.............................................................................
29
TRANSFORMAR EL MODELO PARA LOGRAR LA PAZ;

UNA APROXIMACIN A LA ECONOMA POLTICA
DEL CONFLICTO COLOMBIANO
Diego Fernando Carrero Barn. ................................................................
55
EL CLIENTELISMO EN COLOMBIA: UNA ARISTA

INVISIBLE DEL CONFLICTO ARMADO
Javier Fernando Torres Preciado................................................................ 87
Captulo II
CONSTRUIR LA PAZ:
RETOS DEL POSCONFLICTO
EXPERIENCIAS Y DESAFIOS: ENTRE EL CONFLICTO
Y EL POST-CONFLICTO EN EL CONTEXTO COLOMBIANO
Janiel David Melamed Visbal. .....................................................................
117
10

Tabla de contenido
LAS FUERZAS MILITARES Y DE POLICA

EN EL POSCONFLICTO ARMADO:
FUTUROS ESCENARIOS Y REFORMAS
Christian lvarez Gmez
Viviana Garca Pinzn
Alexander Madrigal. ..................................................................................
135
EL PAPEL DE LO COMUNITARIO EN LOS PROCESOS

DE REINTEGRACIN SOCIAL DE EXCOMBATIENTES: UN
ASPECTO CENTRAL DEL TRNSITO HACIA EL POSCONFLICTO
Anascas Del Ro..........................................................................................
163
PUEDEN LOS JUECES ADMINISTRATIVOS OFRECER

REPARACIN TRANSFORMADORA A LAS VCTIMAS
DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA?
ALGUNAS PROPUESTAS EN PUNTOS SUSPENSIVOS
Miguel Andrs Lpez Martnez...................................................................
181
Captulo III
MOVILIZAR LA PAZ: ESCENARIOS PARA
LA TRANSFORMACIN DEL CONFLICTO
LAS VIRTUDES CVICAS, UNA CONTRIBUCIN A LA PAZ
Ivn Rodrguez Benavides. ...........................................................................
231
CAPACIDADES Y ACUMULADOS DE PAZ DE LA SOCIEDAD

CIVIL EN COLOMBIA
Mauricio Hernndez Prez. ........................................................................
245
INCIDENCIA DE LA INVESTIGACIN ACADMICA EN LA

CONCEPCIN DE LA PAZ: UN ANLISIS DESDE
EL FENMENO PARAMILITAR EN COLOMBIA
Jaime Andrs Wilches..................................................................................
267
LA COMUNIDAD INTERNACIONAL Y LA GESTIN DEL CONFLICTO

COLOMBIANO: ANLISIS DESDE LA EXPERIENCIA DE LOS GOBIERNOS
DE ANDRES PASTRANA, ALVARO URIBE Y JUAN M. SANTOS
Hugo Fernando Guerrero Sierra. .............................................................. 315
Tabla de contenido
11
Captulo IV
MOVILIZAR PAZ:
EL ROL DE LA CULTURA
REFLEJOS INSIDIOSOS CONTRA LA PAZ. EL ETHOS MAFIOSO
Y LA EXEGESIS DE LA ILEGALIDAD EN LAS NARRATIVAS
DE DRAMATIZADOS SERIADOS Y TELENOVELAS EN COLOMBIA
Juan Carlos Snchez Sierra........................................................................
349
INTERSTICIOS DE GUERRA Y PAZ: NARRATIVA LITERARIA Y

CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA
Leopoldo Prieto Pez. ................................................................................
383
APROXIMACIONES A LA FORMACIN CIUDADANA

Y LA CULTURA DE PAZ DESDE LA BIBLIOTECA PBLICA
Jos Ignacio Caro........................................................................................
411
TABLA DE CUADROS Y GRFICOS
Cuadro 1.
Instrumentos legales que concedieron Indulto en el Gobierno
de Belisario Betancur.................................................................................. 42
Cuadro 2.
de Virgilio Barco........................................................................................ 42
Cuadro 3.
de lvaro Uribe Vlez................................................................................. 47
Cuadro 4.
Cercana y complementariedad entre la nocin de RETRA y
el estndar internacional............................................................................. 200
12

Tabla de contenido
Cuadro 5.
Lneas de fuga para alcanzar reparaciones transformadoras en
el mbito judicial......................................................................................... 217
Cuadro 6.
Nmero de iniciativas de paz de la sociedad civil en Colombia................ 258
Cuadro 7.
Relacin entre Gobierno Sociedad Civil en procesos de paz.................. 262
Grfico 1.
Ayuda militar de Estados Unidos a Amrica Latina y el Caribe.
Por pas o regin (Ayuda total desde 1996 hasta abril de 2013) ................ 44
Grfico 2.
Ayuda econmica y social de Estados Unidos a Amrica Latina y el Caribe.
Por pas o regin (Ayuda total desde 1996 hasta abril de 2013) ................ 45
Grfico 3.
Percepcin de corrupcin en los pases de las Amricas........................... 91
Grfico 4.
Percepcin de corrupcin en Colombia, 2004-2012................................... 92
Grfico 5.
Enfoques de construccin de paz................................................................ 253
Grfico 6.
Movilidad de lderes intermedios en iniciativas de paz............................. 254
Grfico 7.
Zonas de constantes combates entre fuerzas oficiales y guerrilla.............. 259
Grfico 8.
Securitizacin de la estrategia frente al conflicto colombiano................... 328
LAS FUERZAS MILITARES Y DE POLICA EN

EL POSTCONFLICTO ARMADO: FUTUROS
ESCENARIOS Y REFORMAS
Christian lvarez Gmez*
Viviana Garca Pinzn**
Alexander Madrigal Garzn***
RESUMEN
Este artculo analiza la agenda de seguridad colombiana en un eventual

escenario de posconflicto armado con el fin de describir las perspectivas
de reforma de la naturaleza y el rol de las Fuerzas Armadas y de Polica
en dicho contexto. Luego de una aproximacin terica a las reformas del
sector seguridad y defensa (RSSD), se pasa a la caracterizacin de un
posible escenario de seguridad tras el fin del conflicto armado violento
en donde se registraran las principales reformas y transformaciones de la
fuerza pblica. Se concluye la necesidad de un mantenimiento operativo
y preventivo de las Fuerzas Militares en la etapa de transicin y el forta*
Politlogo de la Universidad Nacional de Colombia y especialista en Finanzas y Administracin Pblica de la Universidad Militar Nueva Granada. Actualmente cursa
la Maestra en Anlisis de Problemas Polticos, Econmicos e Internacionales de la
Academia Diplomtica San Carlos IAED. Miembro del Grupo de Investigacin en
Seguridad y Defensa (GISDE) de la Universidad Nacional de Colombia.
**
Politloga de la Universidad Nacional de Colombia y Magister en Ciencia Poltica de

la Universidad de Chile,con estudios de posgrado en mtodos de anlisis socio-poltico
de la Universidad de Salamanca. Docente de la Facultad de Ciencias Econmicas y
Sociales de la Universidad de La Salle y miembro del Grupo de Investigacin en
Seguridad y Defensa (GISDE) de la Universidad Nacional de Colombia.
Politlogo de la Universidad Nacional de Colombia y candidato a Magster en Relaciones Internacionales con mencin en Negociaciones Internacionales y Manejo
de Conflictos de la Universidad Andina Simn Bolvar (UASB). Analista poltico e
investigador del Grupo en Seguridad y Defensa (GISDE) de la Universidad Nacional
de Colombia.
***

136
Captulo II - Construir la paz: posibles escenarios de posconflicto
lecimiento y profesionalizacin de la Polica Nacional para garantizar la

proteccin de los derechos y libertades ciudadanas y la no recurrencia de
factores que perpeten la violencia.
Palabras clave: Reformas al sector seguridad y defensa, Posconflicto
armado, Fuerzas Militares y de Polica.
INTRODUCCIN
El proceso de finalizacin de un conflicto armado y la garanta de

no retorno a la violencia no se restringen tan solo al cese definitivo de
hostilidades entre las partes enfrentadas1, sino que se trata de un proceso
que implica un conjunto de reformas poltico-institucionales necesarias para
dar lugar a una etapa de construccin de paz. En la mesa de conversaciones
instaurada en 2012 por el Gobierno Nacional y las FARC-EP2, uno de los
temas no contemplados fue la agenda de seguridad tras la firma de un
Acuerdo de Paz. Sin embargo, la superacin de la violencia y la construccin
de la paz territorial implican una revisin institucional de este asunto, dada
la importancia del mbito de la seguridad para el asentamiento y garanta de
la paz. En consecuencia, el desarrollo de un anlisis sobre la naturaleza y el
rol que debern asumir las Fuerzas Armadas y de Polica en un escenario

El conflicto interno armado y los procesos de paz son una constante histrica en la
dinmica socio-poltica del Estado-nacin en Colombia, la cual se mantiene en la
dialctica entre la permanencia de la violencia y los intentos por encontrar salidas
negociadas al conflicto.
Luego del fracaso de los dilogos del gobierno Pastrana y dos periodos presidenciales
de mano dura en donde se intent la derrota poltico-militar de las guerrillas y se
adelant un cuestionado proceso de desmovilizacin de los grupos paramilitares, el
gobierno de Juan Manuel Santos comenz una negociacin con las FARC-EP. As,
el proceso de paz fue estructurado en tres (3) fases: 1) Fase exploratoria: encuentro
confidencial desarrollado entre el 23 de febrero y el 26 de agosto de 2012 en el
que sostuvieron reuniones que dieron lugar al documento Acuerdo general para
la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera que
contempla cinco puntos de agenda para la negociacin: desarrollo rural, garantas
para el ejercicio de la oposicin poltica y la participacin ciudadana, el fin del
conflicto armado, el narcotrfico, y los derechos de las vctimas; 2) Fase de dilogos:
entre el 27 de agosto de 2012 y mediados de junio de 2013 (con inicio el 19 de
noviembre) se llevaran a cabo las negociaciones para llegar a acuerdos sobre los
temas de la agenda que terminaran con la firma de un documento final; y 3) Fase de
cumplimiento simultneo de las obligaciones: las partes implementarn lo acordado
con los correspondientes mecanismos de verificacin.
Las fuerzas militares y de polica en el posconflicto armado: futuros escenarios y reformas
137
de posconflicto constituye uno de los aspectos ms trascendentales para la

construccin de una paz territorial estable (segura) y duradera (sostenible).
La categora posconflicto remite a aquel periodo de tiempo que se
inicia con el cese de hostilidades entre las partes previamente enfrentadas
(Rettberg y Camacho, 2002, XIX), y supone un punto de quiebre para las
sociedades a travs de un proceso de construccin de paz. Segn Ugarriza,
una vez superado el conflicto, sea va negociacin, victoria militar u otra
forma, las sociedades entran en un perodo de posconflicto dando lugar a
los retos de la construccin de paz: el fortalecimiento y la solidificacin de
la paz para evitar una recada en el conflicto (Ugarriza, 2013, 144). En este
sentido, el ex Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali, haca
nfasis en que el posconflicto conlleva la creacin de un nuevo clima para la
consolidacin de la paz, vale decir las medidas destinadas a individualizar
y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de
evitar una reanudacin del conflicto (ONU, 1992, 6). En consecuencia, el
periodo de posconflicto armado supone llevar a cabo reformas institucionales
sobre las estructuras involucradas en el conflicto con el fin de garantizar las
condiciones para el mantenimiento de la paz.
Una de las estructuras sujetas a reforma en un escenario de posconflicto
es la fuerza pblica, dado que la construccin y consolidacin de la paz
requiere de Fuerzas Armadas y de Polica con la capacidad de hacer frente a
nuevos riesgos y amenazas. Como sostiene Schultze-Kraft, la construccin
de la paz duradera en Colombia
solamente puede darse si el pas logra dar el paso crucial hacia el
posconflicto pleno, es decir, cuando se logre poner fin al enfrentamiento
armado con las guerrillas por medio de una estrategia de resolucin
integral del conflicto y cuando se avance de manera certera hacia un
control del narcotrfico y del crimen organizado, con la expansin
funcional y territorial del Estado civil (Schultze-K raft, 2009, 2010).
Junto con las dems entidades del Estado y la sociedad, la fuerza pblica
tendr que desempear un papel importante en ese proceso (2012, 426).
El anterior argumento se traduce en que las Fuerzas Armadas y de

Polica indefectiblemente tendrn un papel en el posconflicto y que para ello
el gobierno deber adelantar un proceso de Reforma al Sector Seguridad y
Defensa que defina el futuro de la fuerza pblica y que, valga subrayar, se

138
encuentra intrnsecamente ligado al proceso de consolidacin y xito de la

paz territorial.
De tal manera es acertado proponer este anlisis como un aporte
acadmico para la ampliacin del campo temtico de la reflexin sobre la
construccin de paz desde la inclusin y el posicionamiento de la agenda
de seguridad en el posconflicto. Para cumplir con tal acometido, el presente
trabajo se encuentra estructurado a travs de tres apartados: en primer
lugar, se desarrolla una aproximacin terica a las reformas al sector
seguridad y defensa (RSSD) como marco general donde se ubican procesos
internacionales similares. En segundo lugar, se aborda la particular situacin
colombiana ubicando los principales aspectos de la agenda de seguridad,
teniendo en cuenta las caractersticas propias del pas. Finalmente, en tercer y
ltimo lugar, se exponen algunas consideraciones generales sobre las posibles
reformas y transformaciones en la Fuerza Pblica colombiana, necesarias
para asumir institucionalmente los retos que en materia de seguridad tiene
la etapa de construccin de la paz estable y duradera.
1.
POSCONFLICTO Y FUERZAS ARMADAS Y DE POLICA

EN EL MARCO DE LAS REFORMAS AL SECTOR SEGURIDAD
Y DEFENSA (RSSD)
Las guerras civiles y conflictos armados internos ocurridos tras la

terminacin de la Guerra Fra posicionaron el concepto de Reformas al
Sector Seguridad y Defensa (RSSD) como un campo relevante de anlisis en
los estudios sobre Paz y Conflicto. Sin embargo, el concepto y la discusin
sobre RSSD no nacieron en el mbito acadmico, sino que surgieron en
el mundo de la cooperacin y la asistencia internacional. El concepto fue
propuesto por primera vez en 1998 en un discurso del entonces Ministro
de Desarrollo Internacional del Reino Unido, Clare Short. Desde entonces,
ste se ha convertido en una pieza clave en los programas de asistencia al
desarrollo, la promocin democrtica y la construccin de paz en contextos
de conflicto y postconflicto, particularmente a partir de su incorporacin en
el discurso de las Naciones Unidas y otros organismos como la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo -OECD (Bryden & Hnggi, 2004, 24).
De forma general, la reforma al sector seguridad es la transformacin
del sistema de seguridad, lo cual incluye todos los actores, sus roles,
responsabilidades y acciones, de tal manera que sean administrados y operen
139
de una manera ms consistente con las normas democrticas y los principios

de buena gobernanza () Las fuerzas de seguridad responsables reducen
el riesgo del conflicto, proveen seguridad para los ciudadanos y crean el
contexto adecuado para el desarrollo sostenible (Wulf, 2004).
Principalmente, la RSSD est enfocada a la provisin de seguridad
estatal y humana en el marco de gobernanza democrtica. Segn la OECD
(2007) el denominado sector seguridad incluye los actores de seguridad
centrales (fuerzas armadas, polica, gendarmera e inteligencia); los
cuerpos de administracin y control (ministerios de defensa, organismos
de administracin financiera y las comisiones de veedura ciudadana); las
instituciones de justicia y aplicacin de la ley y las fuerzas de seguridad no
estatales (compaas de seguridad privada, milicias y guerrillas). A partir de
los actores, Bryden & Hnggi (2004) establecen dos categoras de reformas:
la primera, las medidas encaminadas a la reestructuracin de aparato de
seguridad, las cuales incluyen reformas parciales como las militares, y de
manera ms general, la aplicacin de reformas en la defensa, la polica, la
inteligencia, el sistema judicial, etc. La segunda, son las medidas dirigidas
al fortalecimiento de la administracin civil y la supervisin democrtica
del aparato de seguridad. Estas actividades incluyen las reformas a los
ministerios relevantes y su capacidad de gerencia, como tambin a los
mecanismos parlamentarios y judiciales de supervisin y control. La RSSD
apunta a la promocin de la democracia y diverge de las tradicionales
reformas al sector defensa.
El diseo e implementacin de medidas de RSSD depende del proceso
de democratizacin del pas y de su estabilidad. As, las RSSD no se
restringen a sociedades en situacin de conflicto y posconflicto, sino que
tambin son implementadas en pases con democracias consolidadas que
buscan implementar medidas institucionales que estn en lnea con los
principios democrticos en el sector seguridad y defensa. Para el caso de
los primeros, Boone (2013) seala que los esfuerzos de RSSD en zonas
conflictivas o bajo fuego priorizan la construccin de fuerzas militares
y de polica incluyentes y capaces de conducir operaciones y garantizar
seguridad. La RSSD en el posconflicto se enfoca en acciones que puedan
prevenir el retorno a la confrontacin armada, a conducir procesos de
desarme, desmovilizacin y reinsercin (DDR), programas para el control
de armas pequeas y construccin de iniciativas para la justicia transicional
y la democratizacin a largo plazo (p. 30).

140
La literatura sobre RSSD se estructura en dos frentes, que bien podran

denominarse el prctico y el investigativo. Respecto al primero, se encuentra
la produccin por parte de actores del sistema internacional involucrados en
procesos de asistencia al desarrollo y cooperacin internacional, donde la
discusin se centra principalmente en las variables de la Reforma al Sector
Seguridad (RSS), su implementacin, desarrollo y relacin con la poltica
pblica de acuerdo a los diversos contextos (Ball, 2000; ONU, 2008). Por
ejemplo, la OECD cuenta con un Manual de Reforma al Sector Seguridad
dirigido a donantes internacionales y actores encargados de disear e
implementar estos procesos.
La investigacin sobre las RSSD se ha desarrollado principalmente a
travs del estudio de casos concretos en Asia, frica y Centro Amrica. En
este sentido, hay dos textos que a partir de un ejercicio de compilacin de
diversos casos formulan algunos elementos comunes a los procesos de RSS.
Por un lado, el texto titulado Reform And Reconstruction of the Security
Sector (Bryden & Hnggi, 2004) es una compilacin donde se esbozan los
principales elementos del concepto de RSS y luego se presentan los anlisis
en casos como la regin Euro-Atlntica, los Balcanes, Liberia, Sierra Leona,
Afganistn, Medio Oriente y frica del Este. A partir de ello, el libro busca
profundizar en el estudio del papel de los donantes internacionales, el tipo
de reformas implementadas y la construccin de paz. Un segundo texto
que ofrece una mirada diversa sobre los procesos de RSS es el editado por
Albrecht Schnabel & Hans-Georg Ehrhart, bajo el ttulo Security sector
reform and post-conflict peacebuilding. Mientras el de Bryden & Hnggi
aborda el estudio de la RSS en contextos diversos (pases relativamente
estables, regmenes post-autoritarios y contextos de posconflicto), este libro
se centra en las experiencia de RSSD en el posconflicto con un universo de
casos mucho ms variado.
En general, en la produccin sobre RSSD se reconoce una brecha
entre la prctica y la investigacin (Cooper y Pugh, 2002). Una crtica
constante apunta a que, pese a la gran difusin del concepto de RSS y
su implementacin durante las dos ltimas dcadas, existe poco anlisis
emprico para determinar la efectividad de las reformas o la forma en que las
RSS se relacionan con indicadores ms amplios de estabilidad democrtica
(Bryden & Hnggi, 2004; Boone, 2013). Un aporte significativo para superar
esta falencia lo constituye el estudio de Boone (2013) quien a travs de
un anlisis de regresiones lineales con un conjunto de datos que aborda
141
iniciativas de RSS entre los aos 1991 y 2010 concluye que las reformas estn
estrechamente relacionadas con indicadores positivos de democratizacin
y avances en la seguridad humana.
Adentrndose en el estudio de RSSD en escenarios de postconflicto
para Amrica Latina, la mayora de la literatura se ha desarrollado en torno
a las experiencias de Amrica Central, particularmente en El Salvador y
Guatemala (Slaby, 2003; Call, 2003; Oneill, 2005; Gonzlez, 2005 y 2008;
Amaya, 2012). En Colombia, la reflexin sobre RSSD desde una perspectiva
de posconflicto armado se ha desarrollado a partir del proceso de desarme,
desmovilizacin y reincorporacin (DRR) que comenz a finales de 2003
con estructuras paramilitares, y que hoy incluye tambin a miembros de las
guerrillas. La discusin se ha centrado en diversas aristas del tema, tales
como la efectividad del proceso (Nussio, 2011), las continuidades y cambios
con la violencia y la relacin con estructuras y formas de criminalidad
(Granada, Restrepo y Tobn, 2009), la justicia transicional y los estndares
internacionales (Herrera y Gonzlez, 2013) y el anlisis de la poltica
pblica (Labrador y Gmez, 2010). Sin embargo, debido al contexto y a la
continuidad del conflicto armado, la discusin se ha centrado en el rea de
DDR, sin considerar las dems reas que comprenden la RSSD y una visin
integral de las transformaciones necesarias en el sector.
2.
LAS FUERZAS ARMADAS EN COLOMBIA: ENTRE LA LUCHA

CONTRAINSURGENTE Y LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS
Una de las constantes de la historia colombiana ha sido la persistencia

de mltiples violencias en cabeza de diversos actores, los que incluso,
desafiando el poder del Estado, han llegado a formar verdaderos estados
paralelos o proto-estados. Debido a la persistencia de estas violencias como
una fuente permanente de inseguridad y la ausencia de confrontaciones
blicas con los Estados vecinos3, para el Estado colombiano las principales
amenazas usualmente han tenido su origen en el interior y no en el exterior
de sus fronteras. Por ello, desde su formacin, las Fuerzas Militares han
estado abocadas principalmente a tareas y misiones de seguridad interna.

La ltima guerra interestatal que Colombia tuvo fue con Per entre 1932 y 1933. Si
bien posteriormente se han manejado hiptesis de confrontacin blica por disputas
territoriales con pases como Venezuela o Nicaragua, la principal fuente de amenaza
para el Estado colombiano ha provenido del interior de su territorio.

142
Esta caracterstica que Vargas (2008) denomina la singularidad colombiana,

ha llevado a una indiferenciacin de los roles entre fuerzas militares y de
polica, dando lugar a la policializacin del Ejrcito y la militarizacin
de la Polica.
A diferencia de los casos presentados en el Cono Sur o en Centroamrica,
las Fuerzas Militares en Colombia se han caracterizado por no tener una
intervencin directa en el mbito poltico. Desde mediados del siglo XX,
la piedra angular del modelo de relaciones cvico-militares radica en la
denominada Doctrina Lleras4, segn la cual los militares no debern
involucrarse en los asuntos del gobierno y los partidos polticos, en tanto
que los civiles no deberan involucrarse en los temas de seguridad y defensa.
Si bien los militares han respetado el devenir de la democracia colombiana,
ello supuso la autonoma militar en la conduccin de la seguridad y defensa
(Vargas, 2008a). A pesar del nombramiento de civiles como ministros
de defensa, esto no ha supuesto la efectiva conduccin poltica de la de
seguridad y defensa entre otras razones por la falta de preparacin civil y
la politizacin de los cargos del Ministerio.
Desde mediados del siglo XX, el mantenimiento del orden pblico y la
seguridad interior han constituido tareas prioritarias de los militares. Las
guerrillas han sido consideradas como la principal amenaza a la seguridad
nacional y, por lo tanto, la lucha contrainsurgente se convirti en su misin
principal. Sin embargo, con el crecimiento y consolidacin del narcotrfico
en Colombia, y en buena medida por presin de Estados Unidos, los militares
progresivamente fueron involucrados en la guerra contra las drogas.
En Colombia, la confluencia de factores estructurales y coyunturales,
permitieron el crecimiento y consolidacin del complejo coca-cocana a lo
largo de la dcada de 1980 y de 1990, algunas de estas son: las condiciones
geogrficas del pas, una arraigada cultura del contrabando, la precariedad
estatal, la creciente deslegitimacin del rgimen poltico, la crisis econmica
en ciertos sectores (tales como la industria textil), mltiples violencias que
tienen como correlato la existencia de actores que desafan el poder estatal
y/o actan como una suerte de para-estados (guerrillas como el Ejrcito
de Liberacin Nacional ELN y las Fuerzas Armadas Revolucionarias

Llamada as porque surge a partir de un discurso del entonces Presidente Alberto

Lleras Camargo en 1958.
143
de Colombia FARC, y posteriormente, el surgimiento y crecimiento de

agrupaciones paramilitares contrainsurgentes y carteles de narcotraficantes).
A su vez, esta industria ilegal tuvo un efecto catalizador que aceler
el proceso de deslegitimacin institucional, fortaleciendo la economa
subterrnea, la violencia creciente y la corrupcin. De tal manera, no es
posible comprender el conflicto armado colombiano y la dinmica del
desarrollo de las guerrillas y las agrupaciones paramilitares sin tener en
cuenta el narcotrfico; elemento que ha hecho ms compleja la confrontacin,
contribuyendo a dilucidar los actores, degradar la guerra y enturbiar las
lneas del conflicto.
La participacin de las Fuerzas Militares en la poltica antidrogas ha
seguido una trayectoria irregular, puesto que los esfuerzos en materia
antinarcticos son tarea de la polica mientras que en los militares ha primado
la idea que su misin prioritaria es la lucha contrainsurgente (Vargas, 2008a).
Sin embargo, en las dos ltimas dcadas hay un involucramiento mayor de
los militares, en parte, por el inters de Estados Unidos de militarizar la
guerra contra las drogas.
A finales de la dcada de los noventa, y las evidencias de participacin
de la guerrilla en el negocio del narcotrfico, se gener el concepto de
narcoguerrilla bajo un discurso que relacionaba la guerra contra las drogas
y la estrategia contrainsurgente y justificaba as la participacin militar en
los esfuerzos contra el narcotrfico, sobre todo en lo que hace referencia
a erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin area y martima de
cargamentos. De esta forma, para el gobierno la institucionalidad militar
y policial, sectores polticos colombianos y formuladores de poltica
estadounidenses, tras la desaparicin de los grandes carteles del narcotrfico,
las guerrillas especialmente las FARC se habran convertido en el
tercer cartel. Esta vinculacin entre narcotrfico y guerrillas implican el
desdibujamiento de stas ltimas como organizaciones insurgentes, las
cuales habran perdido sus bases polticas e ideolgicas para convertirse
en agrupaciones criminales.
Esta visin de lucha contrainsurgente y guerra contra las drogas como
fenmenos entrelazados se consolid con el Plan Colombia si bien solo hasta
2002, en el marco de la guerra mundial contra el terrorismo, el gobierno de
Estados Unidos aprob la utilizacin de los recursos de la ayuda contra las
drogas en actividades contrainsurgentes. En el marco de esta estrategia,
fue creada la Brigada Antinarcticos dentro del Ejrcito colombiano,

144
conformada por 2.300 hombres en 3 nuevos batallones, el primero de ellos

inaugurado en 1999, los dos restantes en 2000 y 2001 respectivamente. La
misin de la Brigada Antinarcticos era crear condiciones de seguridad
necesarias para llevar a cabo operaciones antidrogas en el Putumayo. La
creacin de este organismo afirm el compromiso de las Fuerzas Armadas
en la ejecucin de la Poltica Antinarcticos. Asimismo, de forma paralela
al Plan Colombia, se inici un proceso de modernizacin y fortalecimiento
de las capacidades militares de cara a una guerra irregular.
a) Del farcentrismo a las bandas criminales
Los hechos del 11 de septiembre de 2001 redireccionaron la poltica
internacional de Estados Unidos de manera definitiva. A partir de aquel
momento el binomio narcotrfico y terrorismo fue inseparable. La Poltica
de Seguridad Democrtica, bandera de la administracin de lvaro Uribe
(2002-2010), se encuadr en la cruzada mundial contra el terrorismo,
haciendo de las FARC su objetivo principal. En el documento que formula
la poltica, el trmino terrorismo es empleado en dos sentidos: para sealar
el mtodo de accin de los grupos al margen de la ley y para indicar que
estas agrupaciones, especialmente las guerrillas, obedecen a una lgica de
accin terrorista, lo que las desliga de los fundamentos polticos y sociales
que tiene la confrontacin armada en Colombia.
Entre las amenazas que enuncia la Poltica de Defensa y Seguridad
Democrtica se encuentran: a) El terrorismo, b) El negocio de las drogas
ilcitas, c) Las finanzas ilcitas, d) El trfico de armas, municiones y
explosivos, e) El secuestro y la extorsin, y g) El homicidio. En la prctica,
el grueso de los esfuerzos se enfoc en el combate a las FARC. Tanto en
el terreno como en el discurso sobre la seguridad se dio una suerte de
farcentrismo, lo que en trminos de resultados llevo a que, en efecto, esta
agrupacin insurgente se viera debilitada, pero a la vez invisibiliz otras
problemticas de seguridad, igualmente graves y que en este perodo se
fortalecieron, tal es el caso de las agrupaciones de crimen organizado
vinculado al narcotrfico.
Mientras que la respuesta frente a la guerrilla fue la confrontacin
militar, durante la presidencia de Uribe se llev a cabo el proceso de
negociacin y desmovilizacin de las agrupaciones paramilitares. Si bien
estos grupos reivindicaban la lucha contrainsurgente como objetivo poltico,
145
el narcotrfico es un elemento central tanto en su origen como en su posterior

consolidacin. El paramilitarismo no es un fenmeno que se restrinja a lo
militar sino que tambin existe una estructura poltica y econmica que lo
configura. De este proceso se concluye que dada la fragmentacin de los
grupos paramilitares, hubo algunos que no se acogieron a la desmovilizacin
o que se recompusieron posteriormente, para continuar con las actividades
de trfico de drogas ilcitas, manteniendo las estructuras de control territorial
y social.
Ya en el nuevo gobierno, en vista del crecimiento de las acciones de
agrupaciones de crimen organizado, la poltica de seguridad del presidente
Santos (2010-2014) incluy como parte de las amenazas a las denominadas
bandas criminales Bacrim. Dada la relacin entre estos grupos y los
miembros de grupos paramilitares desmovilizados, hay una amplia discusin
respecto a si estas bandas son una expresin de paramilitarismo de tercera
generacin o slo organizaciones de crimen organizado. Al respecto,
segn cifras del Ministerio de Defensa, en el 2010, entre un 7 y 10% de los
miembros de Bacrim capturados por la Fuerza Pblica fueron integrantes
rasos de grupos paramilitares, mientras que de los 63 jefes de Bacrim
capturados, 53% provenan del paramilitarismo. Ello evidencia la relacin
entre los dos fenmenos y la continuidad de estructuras criminales incluso
despus del proceso de desmovilizacin.
La Poltica Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad
establece una diferenciacin entre Grupos Armados al Margen de la Ley
GAML y BACRIM. Entre los objetivos de la poltica se encuentra la
reduccin a un mnimo histrico de los cultivos ilcitos, la desarticulacin
de los GAML y las BACRIM, y la consolidacin territorial del Estado
colombiano. Respecto al rol de las Fuerzas Militares y de Polica, se
establece un esquema de acuerdo a las condiciones territoriales, a saber: en
las denominadas zonas rojas donde hay presencia de BACRIM, guerrillas
y narcotrfico, se prioriza la accin militar. En las zonas amarillas, las
amenazas son las BACRIM, milicias y narcotrfico y se propone la
accin conjunta de militares, policas e instituciones como la Fiscala
General de la Nacin. Finalmente, en las zonas verdes las amenazas son
la delincuencia comn y el narcotrfico, y se establece que la intervencin
debe ser principalmente policial.
En principio, el combate a las BACRIM estuvo en cabeza de la Polica
Nacional. Sin embargo, desde febrero de 2011 se plante la estrategia

146
D6: desarticular, desmantelar, denegar, disuadir, direccionar y difundir,

en el marco de la cual se involucraron elementos de las Fuerzas Militares,
el desaparecido DAS y la Fiscala. De forma similar a como se formul
en la lucha contra las FARC, se plante la creacin de Fuerzas de Tarea
Conjunta contra las BACRIM, conformadas por miembros de todas las
fuerzas.
En el marco de la D6 fue puesto en marcha el Plan Troya contra
las BACRIM en el departamento de Crdoba, operacin conjunta de la
Polica Nacional, el Ejrcito Nacional, la Infantera de Marina, la Fuerza
Area, y el DAS. Posteriormente, en mayo de 2011, se replic el plan en
los departamentos de Cauca, Nario y Valle, con el Comando Conjunto
Pacfico. Para finales de 2011, se desarroll una operacin conjunta entre
Polica, Ejrcito, y Fuerza Area en el Vichada.
No obstante, las formas de combate contra las guerrillas y las BACRIM,
no son las mismas. En el caso de las primeras, como actores del conflicto
armado, se opera en el marco del Derecho Internacional Humanitario
(DIH); mientras que en el caso de las BACRIM, se acta en el marco del
sistema internacional de los derechos humanos y con el mismo tratamiento
jurdico que a la delincuencia comn. As, contra las BACRIM no se pueden
emprender operaciones de combate o acciones blicas como ataques areos
o bombardeos.
En suma, la poltica de seguridad del ex presidente Uribe, al estar enfocada
en las FARC, privilegi los espacios rurales como el principal escenario de
desarrollo de los esfuerzos en materia de seguridad. En el caso de la actual
poltica de seguridad del Presidente Santos, se reconoce la dimensin urbana
como espacio de accin de mltiples actores (narcotraficantes, paramilitares
y delincuentes comunes) en el que se deben poner en marcha medidas para
garantizar la seguridad de los ciudadanos. As, en 2010 fue formulada la
Poltica Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, cuyo objetivo es
la proteccin de los ciudadanos mediante la reduccin y sancin del delito.
Para ello, se contemplan medidas que incluyen la prevencin situacional
del delito, el fortalecimiento de la presencia policial, el mejoramiento del
aparato de justicia y la mayor participacin ciudadana.
Sin embargo, a pesar de las problemticas de seguridad urbana y
el fortalecimiento de agrupaciones de crimen organizado, el enfoque
prioritario de la poltica de seguridad y defensa sigue siendo el combate a
147
las FARC. En marzo de 2012, fue establecido el plan Espada de Honor

con los objetivos de: [P]rimero, reducir las tropas y frentes de las FARC
a la mitad de ahora hasta el 2014; segundo, reducir los indicadores de
violencia en 15%; y tercero aumentar la gobernabilidad y la presencia
estatal en el territorio (vila, 2012). Para ello fueron creadas o fortalecidas
Fuerzas de Tarea (militares y polica) en la Guajira, Catatumbo, Norte
del Cauca, Nario, sur del Tolima, Huila, nordeste de Antioquia, Arauca,
Caquet y Vichada, las cuales llevan a cabo operaciones con nfasis en
inteligencia y poder areo (WOLA, 2012).
Posteriormente, en octubre de 2013, el presidente Santos anunci el plan
Espada de Honor 2, que contempla la creacin del Comando Conjunto
Nmero 3 Suroriente, el cual contar con ms de 50.000 hombres, y cuya
zona de accin considera el territorio en los departamentos de Guaviare,
Vaups, Cundinamarca, Meta, Amazonas, Putumayo y Caquet; el principal
objetivo de este plan es debilitar las estructuras de las FARC, particularmente
los bloques sur y oriental (El Tiempo, 2013).
Como se puede colegir, la situacin de seguridad en Colombia presenta
una compleja dinmica donde se yuxtaponen y retroalimentan mltiples
violencias y actores. En este escenario, hay una profundizacin de la
tendencia a la participacin de los militares en la seguridad interior. En
el contexto actual, esta tendencia no slo obedece a un patrn histrico y
a las condiciones propias del pas, sino que es reforzado por la tendencia
regional a involucrar las Fuerzas Militares en la seguridad interior y al
desdibujamiento de las fronteras tradicionales entre misiones militares y
de la polica.
3.
REFORMAS Y TRANSFORMACIONES DE LA FUERZA

PBLICA COLOMBIANA EN UN ESCENARIO DE
POSCONFLICTO
Ante un hipottico escenario de posconflicto en Colombia, es claro

que las instituciones militares debern repensar su misin y objetivos
estratgicos, esto es, preparar sus estructuras para cumplir con un nuevo
rol en la construccin de la paz y el desarrollo nacional. En el contexto del
conflicto armado interno, las Fuerzas Militares colombianas asumieron
objetivos que difieren de la concepcin tradicional de defensa nacional la
contencin de amenazas externas y la proteccin orientando su misin,

148
particularmente hacia una defensa relacionada con amenazas al orden

constitucional interno5.
Partiendo de las reflexiones hechas por Binkerhoff (2005) a propsito
de la construccin de paz y gobernanza en escenarios de postconflicto, el
redireccionamiento estratgico de la Fuerza Pblica en un eventual escenario
de postconflicto en Colombia deber estar orientado a la consolidacin de
la seguridad y la reconstruccin de la legitimidad y efectividad del Estado6.
Para ello, ser esencial el fortalecimiento de las capacidades operacionales
y la efectividad de las fuerzas, lo cual no solo por prevenir el resurgimiento
de la violencia, sino adems garantizar las condiciones para que el Estado
pueda prestar, bajo principios de buena gobernanza, los servicios pblicos
que permitan satisfacer las demandas y necesidades sociales y avanzar en
la construccin de la paz.
En este orden de ideas, la eventual desaparicin del enemigo interno la
insurgencia armada implica para las instituciones militares un proceso de
transformacin que parte de reconocer nuevas misiones y roles que nunca
antes se desarrollaron o, al menos, nuevas formas de operar que anteriormente
no se conocan (Garca, 2007). Adems, el postconflicto implica cambios
para las Fuerzas Militares y de Polica de carcter institucional y doctrinario.
Una primera premisa es que el advenimiento del acuerdo de paz con las
guerrillas obliga al Estado a iniciar un proceso de reduccin tanto del pie
de fuerza como del presupuesto del aparato militar. Al respecto, Francisco
Leal Buitrago (cfr. 2014) seala que,

La Nacin tendr para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas

por el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area. Las Fuerzas Militares tendrn como
finalidad primordial la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del
territorio nacional y del orden constitucional. Constitucin Poltica de Colombia,
articulo 217.
6
Para Binkerhoff (2005), la reconstitucin de la legitimidad implica profundizar la
participacin y la inclusin, reducir las inequidades, crear mecanismos de rendicin de
cuentas (accountability) combatir la corrupcin y garantizar elecciones competitivas
y transparentes tanto a nivel nacional como regional. Asimismo, la legitimidad se
relaciona con la efectividad de la prestacin de servicios pblicos, esto es la capacidad
y voluntad del sector pblico para responder a las demandas de los ciudadanos. La
buena gobernanza, en esta dimensin, significa una infraestructura pblica adecuada
y funcional a las necesidades de las poblaciones de salud, educacin, provisin de
vas y redes de transporte y seguridad social.
5
149
Colombia tiene un Ejrcito sobredimensionado, incluso en la actual

situacin de conflicto armado interno. Se tienen ms de 120.000 soldados
ms oficiales y suboficiales para hacer frente a tan solo 10.000
guerrilleros. En el posconflicto, es importante deshacerse del lastre del
numeroso pie de fuerza militar.
Esta disminucin del aparato militar estara orientada a reducir su

papel en materia de seguridad interna y control del orden pblico. En tal
sentido, para Velsquez (cfr. 2014) la actuacin del Ejrcito al interior del
pas debera presentarse solo en casos excepcionales para apoyar la labor
de la Polica Nacional frente al narcotrfico y al crimen organizado, como
sucede actualmente en Mxico y Brasil. Asimismo, la conscripcin y el
servicio militar deberan pasar a ser de carcter voluntario.
Una segunda razn para esta reduccin militar, estara encaminada
a limitar la capacidad de incidencia poltica que puede llegar a ostentar
las instituciones militares en particular el Ejrcito sobre las decisiones
pblicas. Por tal razn, Schultze-Kraft (2012: 426-427), llama la atencin
sobre la necesidad de avanzar en una mayor institucionalizacin del control
y de la supervisin civil, lo cual no solo se refiere al fortalecimiento
del Ministerio de Defensa, sino tambin a una mayor participacin del
Congreso y de los diferentes sectores de la sociedad poltica y civil en la
definicin y creacin de las reglas de gobernanza del sistema de seguridad
y defensa.
Ahora bien, la principal leccin aprendida dejada por el proceso de paz
con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) es que la desmovilizacin
de las estructuras combatientes no implica la finalizacin de las actividades
criminales desarrolladas por esos grupos7. Existe entonces la posibilidad
de que combatientes desmovilizados de la guerrilla continen incursos en
actividades delictivas, que se rearmen y formen nuevos grupos criminales
o que se articulen con bandas criminales ya existentes. Se trata de personas
que conocen muy bien el oficio de la guerra y la violencia, acostumbrados
a detentar el poder que otorga el porte de armas, con conocimientos de
terrenos selvticos y rutas para el desarrollo de negocios ilegales que, ante
En aquel momento, la desmovilizacin de las AUC implic una transformacin en la

naturaleza de la criminalidad, que pas de grupos ilegales con una estructura militar
y una jerarqua de mandos definidas, a bandas criminales organizadas y dedicadas
especial, aunque no exclusivamente, al trfico de drogas y la extorsin (Bello, 2009).

150
la falta de alternativas econmicas8 desde la legalidad, sern proclives a

continuar o reincidir en las prcticas criminales.
Si bien este hipottico escenario de inseguridad es una responsabilidad
propia de la Polica Nacional, como institucin responsable de la convivencia
pacfica y la seguridad ciudadana, la reduccin abrupta del nmero de
militares sin el necesario fortalecimiento de sus capacidades operativas,
humanas, logsticas, presupuestales, sobre todo en el mbito rural, podra
implicar que la institucin policial fuese eventualmente superada por los
factores y actores ilegales del posconflicto.
Por esta razn, las Fuerzas Militares estaran llamadas a seguir prestando
un apoyo operativo, al menos durante un perodo de transicin (entre 10 y 15
aos), para garantizar las condiciones necesarias para la desactivacin de la
violencia poltica, as como para prevenir la aparicin de grupos criminales
a partir de estructuras desmovilizadas.
Al respecto, Armando Borrero Mansilla afirma que: En los primeros
aos de un perodo de posconflicto, los militares deben continuar apoyando a
las fuerzas policiales en el control, cercano y fuerte, de territorio y poblacin.
La paz tiene en Colombia muchos peligros y la violencia se puede reproducir
fcilmente si no se controlan los mecanismos de auto-perpetuacin de
la misma. Se necesitar una fuerza todava numerosa para cumplir con
ese cometido esencial y no se puede pasar bruscamente de un dispositivo
antiguerrillero a un dispositivo de disuasin estratgica, sin la transicin
adecuada (Borrero, 2008).
Por tal razn, no es viable una reduccin inmediata del pie de fuerza
militar, sino que esta debe obedecer a un proceso de estabilizacin del
crecimiento de la tropa limitando progresivamente el ingreso de nuevos
suboficiales y soldados conscriptos y profesionales para, posteriormente y
luego del periodo de transicin, licenciar a militares activos. En cualquier
caso, la reduccin del aparato militar deber ser producto de una planeacin
poltico-estratgica responsable que considere el fortalecimiento del servicio
de polica rural para asumir de forma gradual el control territorial en

Nos referimos a las alternativas laborales que brinde el Estado para la reinsercin
de los excombatientes a la sociedad. S los ingresos percibidos desde la legalidad
resultan inferiores a aquellos devengados por ser miembros del grupo guerrillero
y de su participacin en negocios criminales, es de esperar que los desmovilizados
continen vinculados a economas ilegales.
151
aquellas zonas donde hoy prima la presencia militar. Pero tambin deber
prever programas de reinsercin laboral para aquellos soldados que queden
cesantes, de lo contrario se corre el riesgo que ellos mismos se vinculen con
organizaciones del crimen organizado.
El proceso de transformacin de las estructuras militares parte de
reconocer nuevas misiones y roles que nunca antes se desarrollaron o, al
menos, nuevas formas de operar que anteriormente no se conocan (Garca,
2007). As, es necesario que las Fuerzas Militares recuperen la defensa
nacional como su misin central. Durante las ltimas dcadas, los procesos
de modernizacin y reforma militar estuvieron orientados a mejorar las
capacidades de las instituciones castrenses para afrontar las exigencias del
conflicto armado interno preparndolas para una guerra irregular, pero
sin mayores miramientos a la construccin de una capacidad disuasiva
efectiva frente a posibles agresiones internacionales o al mantenimiento de
un equilibrio estratgico regional.
Esto pasa por la definicin consensuada que involucre a todos los
sectores polticos del pas incluyendo a las fuerzas polticas resultantes de
la eventual firma de paz con la guerrilla en torno a las amenazas y a los
intereses estratgicos de la nacin. Se trata, en ltimas, de implementar una
metodologa de diseo de fuerza con la participacin de civiles y militares,
que permita identificar y definir las variables necesarias para la concepcin
de capacidades militares anticipadas para proveer la defensa (Donadio, 2010).
En este sentido, el desafo es proteger y blindar los ms de 6.300 km. de
fronteras terrestres, en las cuales el Estado mantiene una presencia deficiente.
Fronteras porosas y sin control no slo posibilitan la irrupcin territorial por
parte de fuerzas externas, sino que se convierten en escenarios propicios
para el desarrollo de actividades criminales de carcter transnacional,
con todos los fenmenos de violencia, inseguridad y desestabilizacin
que ello conlleva para las poblaciones fronterizas. Se han de reorientar
entonces algunas unidades militares dedicadas actualmente a la lucha
contrainsurgente especialmente del Ejrcito y la Infantera de Marina, a
la proteccin de las fronteras terrestres ms vulnerables9. Al respecto, Leal
Buitrago (cfr. 2014) seala que ser necesario adelantar una revisin de la

Nos referimos especial aunque no exclusivamente a la regin del Darien fronteriza

con Panam, los departamentos de Nario y Putumayo fronterizos con Ecuador, y
las zonas del Catatumbo y Arauca fronterizos con Venezuela.

152
distribucin militar en el pas, para destinar su presencia a zonas estratgicas

de frontera como, por ejemplo, la proteccin de la soberana en el Amazonas.
Sin embargo, antes que militar, el primer recurso para hacer frente a las
amenazas transfronterizas es la inteligencia.
De igual manera, las condiciones de seguridad en el mundo de hoy
implican la promocin y la defensa de la paz en el plano internacional.
As, las Fuerzas Militares estn compelidas a prepararse para participar y
apoyar misiones de mantenimiento de paz y estabilizacin. Las experiencias
adquiridas [la participacin en el SINAI, por ejemplo], ms el estudio de
la amplia variedad de los casos internacionales y una organizacin para
su cumplimiento, se convierten en una necesidad futura (Borrero, 2008).
El soldado del postconflicto, debe ser capaz de trabajar en grupo y con un
medio ambiente multinacional, debe estar en capacidad de entender a sus
aliados, compartir partes comunes de preceptos polticos y culturales, operar
de acuerdo a una doctrina comn y comunicarse en un lenguaje estratgico,
operacional y tctico (Holger, citado por Vargas, 2010). Esta proyeccin
internacional de las Fuerzas Militares es lo que parece estar detrs de los
acuerdos de cooperacin con la OTAN [as como con pares de Estados
Unidos y Centroamrica] (cfr. Delgado, 2014).
Otro de los campos de accin para las Fuerzas Militares es el de las
amenazas no convencionales como los ataques cibernticos a la seguridad
del Estado, la atencin de desastres y catstrofes naturales y las guerras por
recursos naturales como el agua y la biodiversidad.
Para Medina (cfr. 2014), un escenario creciente de actuacin para las
Fuerzas Militares ser el apoyo a la realizacin de los acuerdos, por ejemplo,
en materia de restitucin de tierras, sustitucin de cultivos ilcitos, desminado
y retorno de desplazados por la violencia a sus lugares de origen.
Finalmente, las Fuerzas Militares deberan tener una mayor participacin
en actividades de desarrollo nacional. Ante las evidentes falencias del pas
en materia de infraestructura, los ingenieros militares estn llamados a
desempear un papel cada vez ms importante en la construccin de vas
especialmente terciarias, puentes, acueductos, alcantarillados, diques,
escuelas, etc. en aquellas zonas donde la dinmica del conflicto ha impedido el
desarrollo de instalaciones pblicas para mejorar el bienestar de las poblaciones.
Por su parte, el fortalecimiento de programas de Accin Integral desarrollados
por Ejrcito y Armada Nacional para llevar servicios bsicos como salud,
153
educacin y agua a zonas rurales que han sido fuertemente golpeadas por el
conflicto armado interno, evidencian la participacin que, prospectivamente,
asumiran los militares en la reconstruccin del tejido social.
No obstante, el reto ms importante de las Fuerzas Militares de cara
al posconflicto es el tema doctrinal. La eventual desaparicin de las FARC
como amenaza nacional debe implicar necesariamente un cambio en la
doctrina orientada hacia la eliminacin del enemigo interno heredado
de la Guerra Fra10. Segn Medina (cfr. 2014), la evolucin de los roles
implica cambiar la perspectiva del combate, por esencia destructiva, a una
visin constructiva de la accin militar. Se trata de pasar de una accin
de defensa de los intereses del Estado ante una amenaza del enemigo
interno la insurgencia armada, a ser un organismo que minimiza las
vulnerabilidades del Estado, evitando que se generen nuevos factores de
violencia.
A la larga, el posconflicto ms que cualquier reduccin eventual
de la Fuerza Militar pasar, inexorablemente, por el fortalecimiento y
profesionalizacin de la Polica Nacional, institucin que tendr la obligacin
del despliegue total de la seguridad ciudadana, antes restringida por causa
de la lucha contrainsurgente (cfr. Delgado, 2014). Un primer desafo para
la institucin policial es garantizar la seguridad en los campos y sectores
rurales, especialmente en aquellos ms afectados por el conflicto armado,
facilitando las condiciones para que los acuerdos de paz se cumplan, la
reintegracin efectiva de los desmovilizados y la construccin de una
convivencia democrtica real.
De tal forma, la Direccin de Carabineros y Seguridad Rural tendra
que reorientar el servicio de polica contrainsurgente prestado por los
Escuadrones Mviles de Carabineros hacia una unidad policial especializada
en la lucha contra el crimen organizado en el mbito rural, lo que implica
el desarrollo de capacidades de anticipacin, inteligencia e investigacin
criminal, manteniendo siempre una presencia disuasiva contra el delito.
Adems, se han de consolidar las competencias que le permitan relacionarse
con el campesino y el indgena, apoyando programas de desarrollo y
asistencia a las poblaciones.
10
Para Leal Buitrago (2014), este cambio en la doctrina est relacionado estrechamente
con un cambio poltico que permita la reduccin de la polarizacin y el trmite de
las diferencias ideolgicas nicamente por medios democrticos.

154
Frente al crimen y la delincuencia, sera necesario que las capacidades

en investigacin e inteligencia policial en las que se ha avanzado durante
los ltimos aos, sean aplicadas a la seguridad en las ciudades. Ya no se
trata de espectaculares operaciones contra los blancos de alto impacto (jefes
guerrilleros), sino de mayores operaciones de investigacin e inteligencia
para desarticular las bandas de extorsionistas, fleteros, ladrones que asolan
al ciudadano y que son causantes de la creciente percepcin de inseguridad
en las grandes ciudades del pas. Pero adems, pasar por el fortalecimiento
de equipos de comunicacin y seguimiento, helicpteros y dems medios
logsticos puestos al servicio de la seguridad de los ciudadanos y no en el
combate a una estructura guerrillera.
En las ciudades, la Polica ha de avanzar hacia una concepcin de polica
preventiva, polica mediadora de conflictos sociales, capaz de anticiparse al
delito y de velar por las condiciones necesarias para la convivencia ciudadana.
Para ello, la Polica tendr que desarrollar competencias para comunicarse
asertivamente con comunidades cada vez ms diversas y conflictivas. Esto
pasa por generar mayor confianza y legitimidad de la Institucin a travs
de prestar un servicio de polica efectivo para contrarrestar el crimen,
garantizar el cumplimiento de la ley, as como con su apego irrestricto de
los derechos humanos.
Y es claro que, aun mantenindose en las dinmicas propias de un
conflicto armado interno, la Polica Nacional deber fortalecer su capacidad
para hacer frente a amenazas tales como el narcotrfico, la minera ilegal,
el crimen organizado transnacional, los delitos informticos, el delito
medioambiental, entre otros.
Al igual que con los militares, el reto mayor se presenta en la educacin
policial. Preparar ms y mejor personal del nivel ejecutivo para cumplir con
los retos del posconflicto, implica la formacin con nuevas competencias
y perfiles acondicionados a un trato ms cercano a los ciudadanos, lejos
de prcticas militaristas, y enfocados en la anticipacin y la prevencin del
delito, la resolucin de conflictos y la convivencia ciudadana. Implica un
polica capaz de analizar y tomar decisiones frente a escenarios problemticos
de seguridad, conocedor y respetuoso de los derechos humanos incluso
de aquellos quienes transgreden la ley. Implica, en ltimas, un polica
ms profesional en la prestacin del servicio pblico que desarrolla y que,
por tanto, debe estar mejor remunerado con lo cual se evita que ste sea
seducido por prcticas corruptas o de amao con los criminales.
155
Tanto para policas como militares es necesario desarrollar las capacidades

de contrainteligencia y control interno, que permitan la identificacin
y desvinculacin de todos aquellos elementos que han participado en
violaciones a los derechos humanos, corrupcin o complacencia con bandas
del crimen organizado. Ello pasar adems por una mayor sinergia con el
Ministerio Pblico y la Rama Judicial, que demandar profesionales civiles
preparados y conocedores de la funcin militar y policial.
Como se evidencia, el posconflicto genera para las Fuerzas Militares
y la Polica Nacional desafos de adaptacin a los nuevos contextos de
seguridad. Ello implica llevar avante procesos de reforma, modernizacin
y transformacin de estructuras que demandarn recursos y personal, y que
llevan a pensar que una reduccin inmediata del personal y el presupuesto
para la Fuerza Pblica no es viable en el futuro inmediato.
Ms all de las evidentes necesidades en materia de modernizacin y
profesionalizacin de las Fuerzas Militares, el proceso debe estar articulado
dentro de los requerimientos relacionados con las reformas institucionales
de la defensa y la seguridad: el fortalecimiento de las relaciones cvicomilitares, el mejoramiento de la gobernanza de la seguridad y la defensa
por medio de la introduccin de estndares y buenas prcticas derivadas de
las experiencias internacionales (Schultze-K raft, 2012), la interiorizacin
de prcticas transparencia y rendicin de cuentas11, el apego irrestricto
a los derechos humanos, la ampliacin de la participacin experta del
Congreso de la Repblica y la academia en la definicin de reglas y
objetivos estratgicos y de control y supervisin necesarias para mejorar
la democracia, as como garantizar un sistema de justicia eficiente y
transparente.
CONSIDERACIONES GENERALES
La agenda de seguridad colombiana en cualquier escenario de

postconflicto siempre ser un componente necesario e imprescindible en el
anlisis, la discusin y la formulacin de poltica pblica, dado su significado
para la construccin de la paz y su aspiracin de que sta sea estable y
Binkerhoff (2005) seala que unas fuerzas de seguridad sin supervisin y/o corruptas
pueden constituir una de las mayores barreras para la construccin de paz y
contribuyen a la reanudacin del conflicto.
11

156
duradera, nica garanta del no retorno al conflicto histrico. Este captulo

analiz la agenda de seguridad en un hipottico escenario posconflicto,
describiendo las perspectivas de reforma de la naturaleza y el rol de las
Fuerzas Armadas y de Polica en ese nuevo contexto de riesgos y amenazas.
Tras la aproximacin terica a las reformas del sector seguridad y defensa
(RSSD), la caracterizacin del escenario de seguridad posconflicto present
el registro de las principales reformas y transformaciones para la fuerza
pblica, concluyendo sin pretender menoscabar la amplitud temtica y la
variedad de reformas identificadas a lo largo de este trabajo- la necesidad de
un mantenimiento operativo y preventivo de las Fuerzas Militares en la etapa
de transicin y el fortalecimiento y profesionalizacin de la Polica Nacional
para garantizar la proteccin de los derechos humanos y las libertades de
los ciudadanos, al igual que la no recurrencia de factores que perpeten la
violencia, requisito de sostenibilidad de la paz.
La exploracin realizada expuso razones de peso para sostener que
las Fuerzas Militares y de Polica en el posconflicto armado colombiano
debern ser readecuadas en su naturaleza, roles, estructura institucional
y doctrina. Lo anterior responde a un marco de referencia como lo es el
proceso de reforma al sector seguridad y defensa (RSSD). Se espera que este
importante proceso garantice la provisin de seguridad en el marco de la
gobernabilidad democrtica para la prevencin del retorno a la confrontacin
y la construccin de paz.
Cabe reiterar que el fin del conflicto interno armado cambiara la agenda
de seguridad del pas en la medida en que la principal amenaza a la seguridad
nacional desaparecera, abriendo la posibilidad de superar la misin de
combate al binomio guerrilla-narcotrfico (la lucha contrainsurgente y
la guerra contra las drogas), dando lugar a la re-comprensin tanto de las
misiones convencionales (la defensa nacional exterior y la seguridad pblica,
urbana y rural) como de las no convencionales (narcotrfico, operaciones
internacionales y desarrollo nacional).
Finalmente, se espera entonces que se abra ampliamente el debate en el
pas nacional y el pas poltico sobre el tema de la agenda de seguridad en el
posconflicto en razn a su importancia para la paz territorial. La necesidad de
la reforma al sector seguridad y defensa, y, en consecuencia, la reorientacin
estratgica de las Fuerzas Armadas y de Polica en el posconflicto, tienen un
papel fundamental que cumplir en la construccin de paz.
157
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