Arajo
Ttulo I Funes, rgos e Actos em Geral
Captulo I Funes do Estado
1.Os dois sentidos de funo
Dois os sentidos possveis de funo do Estado:
a) Fim, tarefa ou incumbncia certa necessidade colectiva ou a certa zona da vida social;
b) Actividade com caractersticas prprias, passagem a aco, modelo de comportamento.
A) Fim, tarefa ou incumbncia:
- Traduz determinado enlace entre a sociedade e o Estado e um princpio de legitimao do exerccio do
poder.
- Crescente complexidade das funes assumidas pelo Estado (garantia de segurana perante o exterior,
justia e da paz civil promoo do bem-estar, da cultura e defesa do ambiente) decorre do alargamento das
necessidades humanas das pretenses de interveno dos governantes e dos meios de que se podem dotar.
- Maneira de o Estado ou os governantes em concreto justificarem a sua existncia ou a sua permanncia no
poder.
- A funo no tem apenas a ver com o Estado enquanto poder, tem que ver com o Estado enquanto
comunidade.
- Pode ser prosseguida somente pelos rgos e servios atravs das polticas pblicas como por grupos e
entidades da sociedade civil, em formas variveis de complementaridade e subsidiariedade (dependendo das
concepes e da inteno global do ordenamento).
B) Actividade com caractersticas prprias:
- A funo no como algo pensado ou realizado entronca nos actos e actividades que o Estado
constantemente e repetidamente desenvolve de harmonia com as regras que o condicionam e conforma;
- Definida atravs das estruturas e das formas desses actos e actividades;
- Revela-se indissocivel da pluralidade de processos e procedimentos de sujeitos e de resultados de toda a
dinmica jurdico-pblica.
- Funo no outra coisa que no manifestao especfica do poder poltico, um modo tipicizado de
exerccio do poder, carece de ser apreendida numa trplice perspectiva-material, formal e orgnica.
Ambas as acepes exibem elemento finalstico:
Directamente funo como tarefa;
Indirectamente funo como actividade
Funo tarefa mais no que um fim do Estado concretizado em certa poca histrica, certa situao
poltico-constitucional, certo regime ou Constituio material.
b)
c)
Globalizada tem de ser encarada como um conjunto e no como uma srie de actos avulsos.
Fins do Estado, permanentes ou conjunturais, que determinam o tipo e a feio das actividades dos seus
rgos e agentes, so as normas jurdico-polticas que as qualificam como actividades do Estado.
Se as funes do Estado dependem das normas (normas constitucionais) que as regem, ento todas as
funes do Estado no podem deixar de ser funes jurdicas e todos os actos em que se desdobram actos
jurdico-polticos.
No h actividade do Estado margem do Direito.
Enumeram-se como funes do Estado a legislativa, a governativa, a jurisdicional, a administrativa e a tcnica.
Novidade est nesta actividade fiscalizadora elevada a funo autnoma do Estado, quer tenha dimenso
horizontal (fiscalizao ou controlos intra e interorgnicos) quer tenha dimenso vertical (federalismo,
liberdades individuais, pluralismo social).
Segundo Marcelo Caetano:
A teoria integral das funes do Estado, abrange todas as categorias de funes e de actos a partir da
distino entre funes jurdicas e no jurdicas.
Funes jurdicas as de criao e execuo do Direito;
- compreendem a funo legislativa (criao do Direito estadual) e a executiva, esta com
duas modalidades jurisdicional (caracterizada pela parcialidade e pela passividade) e a administrativa
(caracterizada pela parcialidade e pela iniciativa).
Funes no jurdicas as que no tm contedo jurdico e desdobram-se em funo poltica (conservao
da sociedade poltica e de definio e prossecuo do interesse geral) e em funo tcnica (produo de bens
e prestao de servios).
Retiramos do que se disse anteriormente as seguintes ilaes:
a)
b)
Correlao ou dependncia das classificaes das orientaes tericas globais perfilhadas pelos
autores;
d)
stricto sensu (gubernatio) consoante se traduza em actos normativos (directa ou indirectamente, explicita ou
implicitamente) e em actos de contedo no normativo.
Consideramos quer critrios materiais quer critrios formais e orgnicos.
Caracterizamos as funes em razo dos fins ou do objecto dos actos por que se desenvolvem, em razo dos
seus modos e formas de manifestao e em razo dos rgos e das instituies atravs dos quais so
praticados esses actos.
Tripartio no esgota as actividades do Estado as actividades do Estado ou no as reflecte com suficiente
clareza e homogeneidade.
mister ter em conta zonas de fronteira entre aquelas trs funes fundamentais e at funes
complementares, acessrias ou atpicas.
Quadro classificatrio fundamental:
FUNES
Funo
poltica
CRITRIOS
MATERIAIS
Definio
(legislativa e governativa
global
pblico;
primria
do
interesse
Liberdade
ou
discricionariedade
mxima,
significa
escolha
subordinao a regras
adequados
atingir;
meios
que
ORGNICOS
rgos
(polticos
ou
governativos) e colgios
interpretao
dos
CRITRIOS
CRITRIOS FORMAIS
no
no
a forma e o sistema de
governo.
para
os
jurdicas
direco
do
antes de mais);
Havendo pluralidade de
Liberdade de escolha,
rgos,
seno
hierarquia
Estado.
(Constituio,
quanto
ao
ausncia
e
relaes
quanto ao tempo e s
responsabilidade
circunstncias, ou no
poltica.
havendo
de
apenas
de
esta
(promulgao
obrigatria), ausncia de
sanes
jurdicas
especificas.
Funo administrativa.
Satisfao constante e
Iniciativa
quotidiana
encontro
das
necessidades colectivas;
(indo
ao
Dependncia funcional,
das
necessidades).
de
prestao de bens e
servios.
cada
sistema
ou
aparelho de rgos e
Parcialidade
(na
servios, a ordens e
prossecuo do interesse
instrues
pblico), o que
descendente) e o recurso
impede
no
no
imparcialidade
tratamento
dos
hierrquico
(hierarquia
(hierarquia
ascendente)
concentrao
ou
descentralizao
desconcentrao.
Funo Jurisdicional.
Declarao do direito;
Passividade (implicando
Independncia de cada
deciso
necessidade de pedido
de
recurso
de
jurdicas,
concreto
questes
seja
em
perante
outra
entidade,
para
rgos
definio do objecto do
superiores
processo
apenas ascendente).
em abstracto.
pedido e necessidade de
Em princpio atribuio
deciso).
a rgos especficos os
atravs
do
(hierarquia
juzes.
super partes)
Correspondem s funes acima mencionadas os seguintes tipos de actos do Estado actos jurdicopblicos:
Verifica-se no esquema de actos jurdico-pblicos que no exerccio de qualquer das trs grandes funes do
Estado se praticam actos normativos.
Eles no se reduzem s leis nem sequer aos regulamentos.
O que deve entender-se por acto normativo ou por norma jurdica (resultado do acto normativo)?
No estrito plano doutrinal, parece prevalecer a tendncia no sentido de norma significar regra, critrio,
prescrio com caractersticas de generalidade e de abstraco.
Mltiplas so as divergncias, reais ou aparentes, acerca do que sejam essas caractersticas.
Para o Professor Jorge Miranda, acto normativo , em princpio acto de contedo geral, se bem que a
generalidade no seja dele exclusiva e se depare outrossim no acto administrativo geral e at em certos actos
polticos ou de governo.
Acto normativo os destinatrios so indefinidos, indeterminados ou indeterminveis, recortam-se em
abstracto sem acepo de pessoas.
Acto administrativo geral (a abertura de um concurso, o anncio da uma hasta pblica, talvez um plano
de urbanizao), por mais alargados que sejam os destinatrios, eles circunscrevem-se e so sempre
determinveis a posteriori, pois no momento da execuo do acto procede-se sua individualizao, tendo em
conta os respectivos interesses mais ou menos diferenciados.
Generalidade inerente norma liga-se a no espontaneidade, a repetitividade, a uma dimenso temporal, a
uma pretenso imanente de durao, a uma vigncia sucessiva (Gomes Canotilho).
A norma aplica-se um nmero indefinido de vezes a uma pluralidade de pessoas, o acto administrativo geral
uma s vez.
Execuo da norma no a esgota, nem a consome; afirma-a.
10
11
FUNO JURISDICIONAL
administrativa.
administrao.
da jurisdio.
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No deve tomar-se letra ou exagerar-se o seu carcter executivo, pois em ambas tambm se
encontram momentos ou elementos irredutveis de criao, de interveno constitutiva ou de
densificao de normas: basta pensar na emanao de regulamentos independentes ou autnomos
(adstritos a uma pluralidade no especificada de leis, e no a esta ou quela lei) e na elaborao
jurisprudencial do Direito.
13
O poder poltico ostenta-se de modo mais forte, mais intenso e mais impressivo na feitura das leis e
decises de governo, no deixe de se manifestar igualmente na funo administrativa e funo
jurisdicional.
Sociolgica e juridicamente, a Administrao apresenta-se como poder.
O poder do juiz de jeito algum um poder nulo ou neutro como supunha Montesquieu, muito
menos o do juiz constitucional.
Justia administrada em nome do povo (artigo 202, n1 CRP), que significa que o juiz se deve
fazer intrprete da inteno jurdico-social da comunidade.
No se pode ignorar a significao poltica que assumem muitos dos actos quer da funo
administrativa (provierem do Governo ou rgos electivos de entidades descentralizadas), como da
funo jurisdicional (actos de fiscalizao abstracta, preventiva ou sucessiva, de constitucionalidade
ou jurisdio relativa a crimes de responsabilidade de titulares de cargos polticos).
Por outro:
o
o
o
o
o
o
o
Actos produzidos ao abrigo das competncias administrativas dos presidentes dos tribunais.
Actos de execuo pelos tribunais das suas prprias decises.
Acrescentando:
o
o
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Parecer do Tribunal de Contas sobre a conta geral do Estado [art. 214, n1, alnea a) da CRP],
destinado a habilitar a Assembleia da Repblica a melhor exercer a sua fiscalizao polticofinanceira [art. 162, alnea d)].
Com a actividade do Ministrio Pblico em processo penal (artigo 219, n 1), que no se integra
nem na administrao apesar da iniciativa nem na jurisdio apesar da actividade conexionada
com a dos tribunais.
Ministrio Pblico no aparece no sentido de defender um interesse contraposto ao do arguido, antes deve
colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realizao do direito, obedecendo em todas as
intervenes processais a critrios de estrita objectividade, tendo legitimidade para recorrer no exclusivo
interesse do arguido.
Dotado de estatuto prprio e autonomia (artigo 219, n2, da Constituio) serve de anteparo da
independncia dos tribunais, sem com estes se confundir.
Fenmeno novo surgiu com a Constituio de 1976: rgos independentes da Administrao ou rgos
que interferem no exerccio da funo administrativa sem dependerem de direco, superintendncia ou tutela
do Governo e cujos titulares so eleitos no todo ou em parte pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade.
So criados:
o
o
Enquanto recebem competncia de consulta ou controlo no parece que estes rgos se situem fora da
funo administrativa (no existe apenas a Administrao activa).
Ao contrrio, quando no ficam investidos em competncias de regulao: assim, a Alta Autoridade para a
Comunicao Social, que emite directivas genricas ou a entidade pblica independente que lhe vai suceder
(artigo 39 da CRP, aps 2004), entre outras.
No domnio econmico, tm sido criadas numerosas autoridades reguladoras, ainda que com estatutos de
diferente natureza.
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Causa da lei interpretativa, como a de qualquer outra lei, vem a ser a realizao do interesse pblico;
a causa da produo de assentos consistia no cumprimento da lei, de acordo com critrios
meramente jurdicos;
Assento nem traduzia liberdade de contedo, nem liberdade de formao; era a deciso final de um
processo em fase de recurso;
Supremo Tribunal da Justia no podia (desde 1961) modificar qualquer assento que tivesse
pronunciado; contrariamente, um rgo legislativo haveria de poder modificar, ou mesmo revogar,
qualquer lei, interpretativa ou no, que tivesse aprovado.
Professor Castanheira Neves contra-argumentava, sustentando que a falta de iniciativa era uma nota
secundria de carcter final e que se teria de minimizar, se se tivesse presente a liberdade de formao da
legislao no era absoluta, e nem sempre se verificava como no-lo mostrava, desde logo, o regime da
inconstitucionalidade por omisso.
Poder-se-ia replicar que essa liberdade de formao era inseparvel do contedo de deciso da lei, s se
compreendia ao seu servio, e que eram de todo em todo diversos o dever de legislar para conferir
exequibilidade a uma norma constitucional programtica ou preceptiva no exequvel e o dever de
resolver um conflito de solues jurisprudenciais.
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Organicismo germnico com a sua concepo do fenmeno estatal como principio vital e
integrao de vontades.
Havia que traduzir a complexidade institucional derivada da separao dos poderes sem perda da estrutura
unitria do Estado, e o recurso simblico ou analgico a noes j trabalhadas pelas cincias da natureza
oferecia-se como um instrumento til de anlise e construo.
A noo desprender-se-ia da sua marca doutrinal sendo acolhida e reinterpretada por outras correntes, luz
das suas perspectivas prprias, s o positivismo sociolgico a repeliu.
Conceito de rgo aparece hoje muito estreitamente associado teoria da personalidade colectiva.
No a implica necessariamente: pode admitir-se que para o exerccio das suas actividades grupos e entes no
personalizados (ou o Estado quando se adoptasse uma tese negativista) disponham de rgos, e pode
configurar-se a organizao margem de quaisquer consideraes normativas ou tcnico-jurdicas nos
domnios da sociologia, da cincia da administrao e de outras disciplinas.
Interesse do conceito de rgo:
o
o
o
17
o
o
Pode dizer-se que o nexo entre rgo e agente entre principal e acessrio.
rgos:
o
So elementos integrantes do Estado enquanto ser juridicamente constitudo (a sua radical distino
dos rgos dos seres biolgicos) e os rgos constitucionais aqueles atravs dos quais o Estado
actua constitucionalmente;
Afigura-se possvel encar-los numa linha mais prxima da Cincia poltica do que da do Direito
constitucional: os rgo no j enquanto formadores de uma vontade imputvel ao Estado, mas enquanto
dinamizadores da vida jurdico-pblica ou intervenientes, a par de outros intervenientes, no contraditrio
poltico.
Neste plano no so os rgos os nicos sujeitos constitucionais (so sempre normas constitucionais que os
prevem e lhes conferem relevncia).
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Os partidos polticos;
Especificas associaes de Dt constitucional (arts. 10, n 2, 51 e 114 da CRP);
Comisses de trabalhadores e as associaes sindicais [arts. 54, 55, 80, alnea g), e 92];
Organizaes representativas de actividades econmicas [arts 80, alnea g) e 92];
Grupos de cidados proponentes de candidaturas Presidncia da Repblica (art. 124);
rgos das autarquias locais (art. 239, n 4).
Estado plenamente capaz e exerce a sua capacidade pelos meios mais adequados e que so precisamente os
rgos.
Vontade funcional nunca pode deixar de ser vontade normativa: a norma que converte a vontade
psicolgica em vontade do rgo, ou seja, vontade do Estado.
No necessrio distinguir entre os rgos como instituies no mbito da teoria da organizao
administrativa e como indivduos no mbito da teoria da actividade administrativa.
No so os indivduos, sem mais, que praticam os actos administrativos ou os actos jurdico-constitucionais,
nem so as instituies, sem os indivduos.
So os indivduos enquadrados nas instituies ou instituies corporizadas atravs dos indivduos.
19
20
necessidade de adio de actos de vrios rgos para que se produza um acto final do Estado, em
rigor a imputao s se dar tambm a final em face do resultado dessa adio; os actos de
diferentes rgos so imputados ao Estado na medida em que concorrem para tal acto global ou
para tal resultado;
Para o prprio Estado e para os destinatrios permanentes da ordem jurdica, aquilo que importa so os
actos finais, tudo quanto at l se passe no se apresenta relevante no plano da personalidade colectiva e
da que no se descubra interesse nesse desdobramento ou multiplicao da figura.
No preciso recorrer tcnica da personificao para qualificar qualquer situao ou relao como
jurdica, como significativa do prisma do Dt.
O Dt regula no s relaes entre sujeitos mas tambm entre sujeitos mas tambm entre sujeitos e
objectos e no interior de um mesmo sujeito.
Porque toda a evoluo do Dt pblico vai na linha de uma institucionalizao e complexificao
crescente, todas as aces e omisses dos rgos ho-de compreender-se sempre luz de referencias e
quadros jurdicos referencias e conceitos muito diversificados, adequados funo prpria de cada
deciso ou expresso de vontade, e no luz de uma s forma de os entender (subjectivao dos rgos).
14. rgos em Direito interno e em Direito internacional
A teoria do rgo susceptvel de ser estendida e tem-no sido, ao Dt internacional.
As organizaes internacionais possuem uma realidade essencialmente institucional.
Tanto elas como os demais sujeitos do Dt internacional tambm s podem agir atravs de rgos (e
agentes) nas suas relaes jurdicas.
Ao Estado o problema que pode suscitar-se vem a ser o de saber se h coincidncia entre rgos para
efeitos de Dt interno e rgos para efeitos de Dt internacional, ou saber qual a ordem jurdica que
determina os rgos com competncia na sua esfera externa, se o prprio Dt estatal, se o internacional.
Dt internacional no dispe sobre quem representa o Estado nas relaes internacionais, embora venha
de h muito o jus raepresentationis omnimodae dos Chefes do Estado.
Remete para o Dt interno.
rgos do Estado face do Dt interno so-no tambm, por conseguinte face do Dt das Gentes e so
as Constituies que estipulam quais os rgos com competncias especificas nas relaes internacionais.
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2. Elementos
15. Os elementos do conceito de rgo
Conceito de rgo implica quatro elementos:
o
Instituio, em certa acepo, o oficio sendo instituio na clebre definio de Hauriou, ideia de
obra ou de empreendimento que se realiza e perdura no meio social;
Titular ou pessoa fsica ou conjunto de pessoas fsicas que, em cada momento encarnam a
instituio e formam a vontade que h-de corresponder ao rgo;
Cargo ou sendo rgo electivo mandato funo do titular papel institucionalizado que lhe
distribudo relao especifica dele com o Estado, traduzida em situaes subjectivas, activas e
passivas.
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Matria;
Hierarquia;
Territrio;
Tempo;
Valor dos actos.
23
24
Poderes originrios ou directos (vindos imediatamente de norma jurdica ainda que implcita) e
poderes derivados ou indirectos (vindos de delegao ou de atribuio de outro rgo, quando a
norma jurdica a consinta, como estatui art. 111, n 2 da CRP);
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Poderes constitucionais (previstos por normas constitucionais) e poderes legais (previstos por
normas legais, de legislao ordinria);
Por fora da durao limitada da vida humana ou da capacidade fsica e mental para o exerccio do
cargo;
Por definio o Estado como forma de organizao politica impede a apropriao pessoal de qualquer cargo,
o princpio democrtico o da renovao peridica por via, directa ou indirectamente de eleio pelo povo e
o princpio republicano (princpio democrtico qualificado) exige mesmo a limitao dos mandatos.
Assim:
A Constituio estatui em geral no artigo 118.
Presidente da Repblica, com a proibio de terceiro mandato consecutivo ou de terceiro mandato iniciado
no quinqunio imediatamente subsequente ao termo de segundo mandato consecutivo (art. 123);
Juzes do Tribunal Constitucional com a proibio de reconduo (art. 222, n 3).
19. A designao dos titulares
Modos de designao dos titulares dos rgos de Estado so variadssimos, quer no passado quer no
presente.
Olhando experiencia histrica:
Formas de designao por mero efeito do Dt a sucesso hereditria (prpria de sistemas monrquicos e
aristocrticos), o sorteio, a rotao, a antiguidade e a inerncia;
Formas de designao por efeito do Dt e da vontade a cooptao (simultnea e sucessiva), a adopo,
a nomeao, a eleio, a aclamao, a aquisio revolucionaria.
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Maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes, dez juzes do Tribunal Constitucional, o Provedor de
Justia, o Presidente do Conselho Econmico e Social, sete vogais do Conselho Superior da
Magistratura e os membros de outros rgos constitucionais cuja designao seja cometida
Assembleia [art. 163, alnea i)].
Aos titulares de rgos executivos colegiais das autarquias locais, a Constituio remete para a lei (art.
239, n3).
27
28
rgos simples e rgos complexos simples os que sejam singulares ou colegiais, apenas
formem uma vontade unitria; complexos os rgos necessariamente colegiais, que se desdobram e
multiplicam para efeito de formao de vontade em dois ou mais rgos, uns simples (Ministros do
Governo), outra colegiais (Mesa e as comisses do Parlamento, Conselhos de Ministros gerais ou
especializados, as seces do Tribunal Constitucional e de outros tribunais superiores).
Classificaes funcionais:
o
29
Classificaes estruturais-funcionais:
o
rgos externos e rgos internos estes (internos) em rgos complexos, os que possuem
competncia interna;
rgos centrais e rgos locais consoante a sua competncia abrange todo o territrio do
Estado ou parte dele;
30
Art. 3, n3
Art. 111, n2
Art. 113, n1
Art. 116, n1
Art. 118
Art. 119, n 2
Art. 6, n 2
Art. 231
Art. 234
Art. 239
Art. 110
Art.111, n 1
Art.164, alnea a)
Art. 113
Art. 50, n 3
Art. 114, ns 1 e 3
Art. 121 e seguintes
Art. 149 e seguintes
Art. 164, alneas a), j) e l)
Art. 231, ns 2 e 3
Art. 239, n 2
Art. 116
Art.113, n6
Art. 114, n3
Art.116, n1
Art. 50
Art. 117
Art.118
31
Regras constitucionais expressas comuns aos rgos do Estado, das regies autnomas e do poder local:
o
rgos de poder esto sujeitos ao princpio da separao e interdependncia (art. 2 e art. 111, n
1).
Validade dos actos desses rgos depende da sua conformidade com a Constituio (art. 3, n 3).
Nenhum rgo do Estado, regio autnoma ou poder local pode delegar os seus poderes noutros
rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio e na lei (art. 111,
n2).
Falta de publicidade de qualquer acto de contedo genrico dos rgos do Estado, das regies
autnomas e do poder local implica a sua ineficcia jurdica (art. 119, n 2).
Estatuto (incluindo o remuneratrio) dos titulares desses rgos cabe na reserva absoluta de
competncia legislativa da Assembleia da Repblica [art. 161, alnea b), art. 164, alnea m), art.
226 e art. 231, n 6].
Reunies das assembleias que funcionam como rgos do Estado, das regies autnomas e do
poder local so pblicas, excepto, nos casos previstos na lei (art. 116, n 1).
Acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidades necessrias para garantir a
liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos respectivos cargos
(art. 50, n 3).
Partidos polticos representados em quaisquer assembleias designadas por eleio directa gozam do
direito de serem informados regular e directamente sobre o andamento dos principais assuntos de
interesse pblico pelos rgos executivos de que no faam parte (art. 114, n 3).
32
Eleies e os estatutos dos titulares dos rgos (electivos) de soberania, das regies autnomas e do
poder local bem como dos titulares dos restantes rgos constitucionais ou eleitos por sufrgio
directo e universal constituem matria de reserva absoluta de competncia legislativa da
Assembleia da Repblica [art. 164, alneas a), j), l) e m); art. 161, alnea b) e art. 231, n6].
Eleies dos titulares dos rgos (electivos) de soberania das regies autnomas e do poder local,
bem como as eleies previstas na Constituio para outros rgos electivos constituem objecto de
decreto da Assembleia da Repblica sujeito a veto qualificado do Presidente da Repblica (art. 136,
n 3; art. 166, n2).
Acto de dissoluo de rgos colegiais do Estado, das regies autnomas e do poder local baseados
no sufrgio directo tem de ser marcada a data das novas eleies que se realizaro nos sessenta dias
seguintes e pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo sob pena de inexistncia jurdica daquele
acto (art. 113, n 6).
Converso de votos em mandatos nas assembleias que sejam rgos do Estado, das regies
autnomas e do poder local faz-se de harmonia com o princpio da representao proporcional (art.
113, n 5; art. 149; art. 231, n 2; art. 239, n 2, e art.260).
Titulares de cargos polticos respondem poltica, civil e criminalmente pelos actos e omisses que
praticarem no exerccio das suas funes (art. 117, n 1).
Lei dispe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos polticos,
bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades (art. 117, n 2).
Lei determina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polticos, bem como as sanes
aplicveis e os respectivos efeitos, que podem incluir a destituio do cargo ou a perda do mandato
(art. 117, n 3).
Ningum pode exercer a ttulo vitalcio qualquer cargo poltico de mbito nacional, regional ou local
(art. 118).
Ningum pode ser prejudicado pela sua colocao no seu emprego na sua carreira profissional ou
nos benefcios sociais a que tenha direito, em virtude de desempenho de cargos pblicos (art. 50,
n 2).
A Constituio aps revises de 1989 e 1992 prev um rgo de Dt internacional (de Dt comunitrio
europeu) Parlamento Europeu estendendo-lhe algumas das regras pertinentes s assembleias polticas
portuguesas [art. 15, n 5; art. 133, alnea b); art. 136, n 3, alnea c) e art. 164, alnea l)].
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Presidente da Repblica
Assembleia da Repblica
Governo
Tribunais
Art. 6, n 2
Art. 231
Art. 232
Art 234
Do poder local:
o
Art. 239
o
o
O n 2 do artigo 110 estabelece que formao, competncia e funcionamento dos rgos de soberania so
os definidos na Constituio.
Este item no se afigura suficiente para recort-los diante dos demais rgos constitucionais.
34
Se se toma letra o que ele diz verifica-se que nem todos os rgos de soberania tm a sua estrutura
completamente definida pela Constituio (somente o Presidente da Repblica, sem prejuzo da sua
competncia);
Se se tomam as expresses em termos moderados, ento neste alcance cabem os rgos das regies
autnomas e do poder local e at alguns dos outros rgos do Estado no considerados rgos de
soberania.
O papel do art. 110, n 2 s pode consistir em reforar outros preceitos no sentido da sujeio do Estado, da
soberania do Estado, Constituio.
Como distinguir ento entre rgos constitucional em geral e rgos de soberania?
(Resposta sob perspectiva do Professor Jorge Miranda)
corrente identificar rgos de soberania com rgos supremos do Estado.
Temos dvidas sobre o fundamento desta caracterizao por dois motivos:
- porque julgamos mis que discutvel a ideia de uma hierarquia de rgos constitucionais (nada tem a ver com
a hierarquia prpria dos tribunais);
- porque essa noo de supremacia poderia inculcar a sujeio dos rgos de soberania apenas Constituio,
quando certo que tambm esto sujeitos lei (art. 3, n 2, e art. 166, e quanto a alguns, art. 203 e art.
266, n2) e at normas regimentais (art. 116, n 3; art. 119 e art. 175).
Nada mais correcto que dizer que nos rgos de soberania as relaes funcionais so de coordenao ou de
paridade, e no de subordinao.
Simplesmente essa caracterstica vale para os rgos das regies autnomas nas relaes entre si e at para os
rgos das vrias categorias de autarquias locais.
Enquanto que os rgos de soberania exerceriam poderes do Estado e produziriam actos tpicos das suas
funes (actos legislativos, polticos, administrativos e jurisdicionais), incluindo a reviso constitucional e a
participao internacional. Os outros rgos constitucionais fossem rgos a se (caso do Provedor de
Justia) ou auxiliares de rgos de soberania (caso do Conselho de Estado) no participariam desse poder e
o seu contributo situar-se-ia num grau ou nvel interlocutrio.
To pouco de aceitar este critrio no s porque actos da funo administrativa provm de todos ou quase
todos os rgos do Estado mas tambm porque por virtude da existncia das regies autnomas, at actos
das funes legislativa e governativa so produzidos por rgos que no so rgos de soberania.
Nem se pode acolher o critrio da posio jurdico-constitucional traduzida numa relao necessria com a
funo poltica ou da contitularidade na determinao das linhas gerais da direco poltica.
Pensemos nas Assembleias Legislativas e nos Governos regionais, por um lado, e por outro, nos tribunais
(aqueles que exercendo e estes pelo contrrio no exercendo a referida funo poltica).
35
Realizao das reunies plenrias e das comisses e seces (por direito prprio ou a convocao de
outros rgos);
g) Ordem do dia ou objecto prefixado sobre que elas versam (noutra acepo, o perodo principal da
reunio que lhe consagrado);
h) Publicidade das reunies (das reunies plenrias);
36
Qurum ou nmero mnimo de titulares ou membros presentes para o rgo colegial reunir ou para
deliberar, determinando a sua falta invalidade, quando no inexistncia jurdica de deliberao.
Constituio impe que deliberaes dos rgos colegiais de soberania, das regies autnomas e do poder
local sejam tomadas com presena da maioria do nmero legal dos seus membros (art. 116, n 2).
j)
Maioria absoluta equivalente a mais de metade dos votos expressos ou dos votos validamente expressos.
Maioria relativa equivalente a mais votos a mais votos em certo sentido do que em qualquer outro (mais
votos a favor de certo projecto de deliberao do que contra, no se contando as abstenes).
Maioria simples a maioria prevista em regra geral.
Maioria qualificada a maioria agravada, imposta para certa deliberao.
Por regra adopta-se o princpio da maioria relativa salvo nos casos previstos: na Constituio, na lei e
nos respectivos regimentos, as deliberaes dos rgos colegiais de soberania, das regies autnomas e do
poder local so tomadas pluralidade de votos, no contando as abstenes para o apuramento da maioria
(art. 116, n 3, da CRP).
k) Votaes e suas diversas formas escrutnio secreto, votao nominal, por levantadas e
sentados, por diviso, por votao electrnica e exigncia do escrutnio secreto em caso de
eleies ou de deliberaes relativas apreciao do comportamento ou das qualidades de qualquer
pessoa (art. 24, n 2, do Cdigo do Procedimento Administrativo).
24. As assembleias em especial
37
Assembleias directas compostas por todos os titulares dos interesses a prosseguir, por todas as
pessoas integrantes do povo (activo) ou de um dado estrato ou classe:
- compostas ou por todos os cidados activos (assembleias populares);
- compostas por todos os membros da nobreza, ou certo nvel da nobreza, ou qualquer outro
grupo diferenciado (assembleias aristocrticas, como a Cmara dos Lordes britnica ou a Cmara dos
Pares portuguesa de 1826).
o
38
Uma assembleia poltica nica ou principal pode no equivaler a unicameralismo, visto que no obstante
sem ligao orgnica pode haver outra ou outras assembleias secundrias (Cmara Corporativa da
Constituio de 1933).
Assembleias pluricamerais so, de regra, bicamerais (recortando-se a segunda cmara ou pela sua
composio aristocrtica ou pelo diverso sufrgio ou pela estrutura federativa do Estado, designadamente):
rarssimas as assembleias multicamerais (as da Constituio francesa do ano VIII e as da
Constituio jugoslava de 1953).
o
Denominaes das assembleias estamentais eram bastante variadas, como o so a das assembleias
representativas actuais.
Quando existam duas cmaras, na maior parte dos casos uma designa-se por cmara dos deputados ou dos
representantes e a segunda por cmara dos senadores ou senado (exemplo: entre ns nas Constituies
de 1838 e 1911).
Em sentido estrito s Parlamento a assembleia representativa poltica ordinria que seja rgo de
soberania (na ordem interna) e colocada em interdependncia e no dependncia frente aos restantes
rgos:
o
39
40
Colgio eleitoral dos Deputados por Portugal ao Parlamento Europeu abrange os cidados
portugueses recenseados no territrio nacional e os recenseados nos demais pases da Unio
41
Colgio eleitoral de cada uma das Assembleias Legislativas regionais integra os cidados
portugueses recenseados na respectiva regio autnoma e os cidados dos pases de lngua
portuguesa com estatuto de igualdade tambm a recenseados.
Colgio eleitoral dos rgos de cada autarquia local inclui os cidados portugueses
recenseados na respectiva circunscrio e inclui estrangeiros a residentes, em condies de
reciprocidade (art. 15, n 4) os cidados dos pases de lngua portuguesa e dos pases da Unio
Europeia.
Colgio eleitoral presidencial no coincide com o eleitorado com participao no referendo poltico
vinculativo a nvel nacional, pois cidados residentes no estrangeiro s participam quando o referendo
recair sobre matria que lhes diga tambm especificamente respeito (art. 115, n 12).
Colgio eleitoral correspondente aos rgos de cada regio autnoma ou de cada grau de autarquias
locais coincide necessariamente com o eleitorado com participao em referendos regionais e locais (arts.
232, n2 e 240 CRP).
Qual a natureza jurdica dos colgios eleitorais? Sero eles rgos do Estado, das regies autnomas, das autarquias locais?
Que consequncias adviro do nexo entre eleies polticas e referendos?
Segundo o Prof. Jorge Miranda, a eleio um acto poltico, que como acto designativo quer pelo seu
significado de opo poltica fundamental.
Maioria que se forme ou que resulte de cada eleio tem um indiscutvel sentido poltico. No s a eleio
geral traz consigo a escolha da poltica que o povo pretende seguir como em certos momentos (exemplo:
caso da dissoluo do Parlamento ou renncia do Presidente da Repblica), equivale a uma verdadeira
arbitragem ou deciso popular.
No se deduz, porm que o colgio eleitoral seja um rgo do Estado como o so o Presidente da Repblica
ou a Assembleia da Repblica e que a eleio se revista das caractersticas de acto unitrio prprias de um
decreto daquele (Presidente) ou de uma lei desta (Assembleia).
Concluso afirmativa ou negativa depender dos conceitos com que se lidar e da subsuno que neles se
estiver habilitado a fazer, embora possa vir a ter corolrios decisivos, inclusive na interpretao das leis
eleitorais.
Falta ao colgio eleitoral autonomia diante do povo: colgio eleitoral no seno expresso jurdica
qualificada do povo, seja qual for o modo de entender a relao entre um e outro termo (colgio eleitoral,
idntico ao povo; colgio eleitoral, rgo do povo; colgio eleitoral, representante do povo; colgio eleitoral,
gestor de negcios do povo).
42
rgos
pertenam.
Considerando colgio eleitoral como rgo deve ser configurado como rgo mediato, de modo algum
como rgo imediato ou rgo governativo.
Governar implica permanncia de actividade e quotidiana adequao s circunstncias constantemente
mutveis da vida colectiva.
No h relao interorgnica, verifica-se uma fase do processo ou procedimento de formao da vontade
do Estado.
Colgio eleitoral no faz leis, mas faz um acto que pode ser considerado como um pressuposto da
feitura das leis: elege os titulares de titulares dos rgos que fazem as leis, de sorte que sem eleio esses
rgos no podem constituir-se.
4. Vicissitudes
26. Espcies de vicissitudes
Vicissitudes dos rgos ou eventos que os afectam so: de efeitos objectivos ou efeitos subjectivos.
Vicissitudes objectivas respeitam, quer competncia em geral, quer competncia em concreto para a
prtica de certo e determinado acto.
Estas podem ser: normativas, circunstanciais e decorrentes de vicissitudes subjectivas.
Vicissitudes subjectivas concernem aos titulares dos rgos.
Todas elas tm de estar contempladas em normas jurdicas no caso de rgos constitucionais, em
normas constitucionais ou em normas legais por estas expressamente previstas.
Sobre os estatutos dos rgos ou sobre os dos titulares, no poderiam ocorrer sua margem sob pena de se
vulnerarem os princpios representativos e da separao de poderes.
43
Na substituio rgo pratica um acto que em circunstncias ou modos diferentes dos previstos
na norma habilitante, seria da competncia de outro rgo.
Pratica-o, no no exerccio de uma faculdade, mas por imposio constitucional (ou legal).
- Na delegao ou autorizao legislativa, tem de haver um prvio acto do rgo delegante
ou autorizante, na substituio tudo se passa ope legis, e enquanto na autorizao legislativa o Parlamento no
fica privado do seu poder de legislar, abrindo-se um tempo de competncia concorrencial, na substituio
verifica-se uma verdadeira, transitria, transferncia de competncia.
- Hiptese de substituio, a da Comisso Permanente da Assembleia da Repblica quando
autoriza o Presidente da Repblica a declarar o estado de stio ou de emergncia e a declarar a guerra ou a
44
Na avocao rgo assume a prtica de um acto que lhe competia em princpio, mas que tinha
admitido que outro rgo praticasse, com prejuzo para a competncia dele.
Assim no interior da Assembleia, quando o Plenrio avoca a aprovao de uma lei na especialidade,
subtraindo-a comisso especializada (art. 168, n3 CRP).
Na precluso extino ou exausto do poder para a prtica de um acto em concreto, por fora do
seu exerccio, ou no exerccio, em certo prazo ou por fora do exerccio de poder com ele
incompatvel.
Competncia (em abstracto) queda intocada, apenas deixa de se manifestar relativamente a certa
situao.
Precluso pelo decurso do tempo vem a ser:
- competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucionalidade e para o veto
poltico (art. 136, ns 1, 4 e 5; art. 233, ns 2, 4 e 5; art. 278, ns 3 e 6 da CRP);
- competncia para a promulgao ou para a assinatura aps confirmao da lei objecto de
pronncia pela inconstitucionalidade (art. 279, n2);
- poder de apresentao de moes de rejeio do programa ou de confiana, aquando da apreciao
do programa (art. 192, n 3);
- poder de iniciativa de reviso constitucional (art. 285, n 2).
Precluso disjuntiva ou por ocorrncia de acto incompatvel :
- precluso da competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucionalidade em
caso de veto poltico (art. 136, 233, 278).
- competncia do Governo para a aprovao de acordo internacional em forma simplificada sobre
matria fora da reserva parlamentar quando o tenha submetido Assembleia da Repblica [art. 161,
alnea i), in fine, e 197, n 1, alnea c)].
45
Em Portugal, o Presidente da Assembleia da Repblica apenas assegura a interinidade (art. 132 da CRP),
seguindo-se eleies para novo mandato (art. 125, n 1, e 128, n 2 da CRP).
b.
Substituio temporria pode dar-se por impedimento fsico ou psquico temporrio, por
ocorrncia de incompatibilidade com outro cargo, sujeio a processo criminal, quando admitida por
pedido ou declarao do prprio titular ou por ausncia do pas, e concretiza-se sempre por via de
suplncia (regncia ou lugar-tenncia em monarquia).
Em Portugal, cessao do cargo de Presidente da Repblica no se verifica sem interveno de outros rgos. No se
verifica sem verificao ou declarao pelo Tribunal Constitucional, quando de morte ou impedimento permanente
[art. 223, n 2, alnea a), 1 parte], e quando de perda de mandato por ausncia ilcita do territrio nacional ou
por condenao por crime de responsabilidade [art. 223, n2, alnea b); art. 129, n 3; art. 130, n 3 ]; ou
sem conhecimento de mensagem de renuncia pela Assembleia da Repblica (art.131). Compete outrossim ao
Tribunal Constitucional verificar o impedimento temporrio [art. 223, n 2, alnea a), 2 parte] e s por este
facto pode haver substituio substituio interina, mas no suspenso do mandato presidencial.
No tocante ao Parlamento e ao Governo deve distinguir-se cessao colectiva de funes por dissoluo (art. 172) e
por demisso (art. 192 e 186, n 4) e cessao individual por causas naturais, por incapacidade superveniente,
por renuncia (art. 160, n 2), por demisso ou exonerao (art. 186, ns 1, 2 e 3) ou por actos ou factos
determinantes da perda do cargo de Deputado (art. 160, n 1, alneas b), c) e d)].
Substituio resulta de seguimento de processo criminal (art. 157, n 4, e art. 196, n 2); quanto aos Deputados,
de incompatibilidades (art. 154, ns 1 e 2) e de pedido por motivo relevante (art. 153, n 2); e quanto aos
membros do Governo, de impedimento temporrio ou de ausncia do pas (art. 185).
S faz sentido falar em suspenso do mandato, a propsito dos Deputados, quer por virtude do vnculo da sua
investidura, quer porque a substituio de qualquer Ministro se realiza por acumulao de funes por outro Ministro
e com carcter de interinidade (art. 185).
A Constituio ocupa-se ainda da substituio dos Representantes da Republica para as regies autnomas pelos
Presidentes das respectivas Assembleias Legislativas regionais (art. 230, n 3).
c.
Vicissitudes subjectivas so ainda o prolongamento e a prorogatio dos rgos (dos titulares dos rgos).
46
Aos rgos electivos at se proclamarem os resultados das novas eleies ou tomarem posse os
novos titulares e deve considerar-se princpio geral o que prescrevia o art. 26, n 25 da
Constituio de 1911, mandando o Congresso da Repblica continuar no exerccio das suas funes
legislativas, depois de terminada a respectiva legislatura, se por algum motivo as eleies no tiverem sido feitas nos
prazos constitucionais;
Evitar a eleio do Presidente da Repblica nos 90 dias anteriores ou posteriores data das eleies
para a Assembleia da Repblica, o prolongamento de mandato daquele perodo necessrio (art.
125, n 2 da CRP);
Prolongamento em caso de reabertura do processo eleitoral por morte de qualquer dos candidatos
(art. 124, n 3).
Casos de prorogatio:
(Constituio de 1822)
- continuao dos Deputados antecedentes no caso de os Deputados de alguma provncia no poderem
apresentar-se nas Cortes, por invaso de inimigos ou bloqueio (art. 83):
(Constituio de 1838)
- reassuno das funes dos Deputados e Senadores aps dissoluo da Cmara dos Deputados, verificandose entretanto a morte do Rei (art. 111);
(Constituio de 1911, aps 1919)
- reunio ou convocao das Cmaras dissolvidas em todas as hipteses em que o funcionamento do Poder
Legislativo fosse considerado indispensvel;
(texto inicial da actual Constituio)
- reassuno de funes da Assembleia da Republica dissolvida para efeito de declarao de estado de stio ou
de emergncia (art. 137);
- apreciao do programa do novo Governo nomeado aps dissoluo (art. 195)
(contudo, no texto aps reviso constitucional de 1982)
47
48
Responsabilidade civil do Estado e das demais entidades pblicas, em forma solidria com os
titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes, por aces de que resulte violao dos direitos,
liberdades e garantias ou prejuzo para outrem (art. 22), bem como a da responsabilidade poltica,
civil e criminal dos titulares de cargos polticos pelas aces que pratiquem no exerccio das suas
funes (art. 117, n1).
Pluralidade de votos, quando se trate de rgos colegiais para a tomada das respectivas deliberaes
(art. 116, n3).
Tendo em conta a irredutibilidade dos actos da funo legislativa e da funo governativa e, mais da
heterogeneidade dos actos da funo governativa.
Actos jurdico-constitucionais tm a sede do seu tratamento no texto da Constituio, parte III
(Organizao do poder poltico) e na parte IV (de garantia e reviso).
Na parte III divisam-se:
o
o
o
normas quase todas de alcance geral sobre os actos legislativos (art. 112, ns 1 a 6);
sobre a eleio (art. 113);
sobre o referendo [art. 115, art. 119, n 1, alnea i), art. 223, n 2, alnea f), art. 232, n 2, e
art. 256];
o
o
49
Constituio no deixa de conter prescries sobre actos da funo administrativa e funo jurisdicional:
o
Regulamentos [ art. 112, ns 7 e 8; art. 119, 1, alnea h); art. 199, alnea c); art. 227, n 1,
alnea d); art. 232, n 1; art. 233; art. 278, n 2; art. 241];
Actos administrativos [art. 199, alneas d) a g); art. 267, n 5; art. 268];
Estas normas no se destinam tanto a disciplinar a produo desses actos quanto a valer como
princpios constitucionais (formal e materialmente constitucionais) do Dt administrativo, Dt judicirio e do Dt
processual, assim: princpio da legalidade dos regulamentos ou o da fundamentao dos actos administrativos que afectem direitos
dos cidados.
No possuem a mesma ndole das outras normas acabadas de referir.
A intensidade e a extenso do tratamento constitucional dos actos da funo legislativa e da funo
governativa, os preceitos da Constituio no esgotam, salvo algumas excepes (as atinentes distribuio
de categorias de leis, promulgao, ao veto ou referenda, ministerial), a sua regulamentao.
Necessrio o complemento (no interposio) de normas de Dt ordinrio.
50
o
o
o
Pressupostos condies prvias e exteriores ao acto de que depende a sua existncia ou sua
formao;
o
o
Elementos partes integrantes do acto, definidoras do seu modo de ser ou a sua estrutura;
Requisitos so os pressupostos e os elementos tomados no tanto pela perspectiva da estrutura
quanto dada sua conformidade com a norma jurdica e da apreciao que esta faz sobre eles.
Pressuposto de longe mais importante dos actos jurdico-constitucionais, comum a todos eles, a
competncia.
Implica as trs exigncias:
o
o
o
Acto jurdico uma manifestao de vontade juridicamente relevante e no h vontade sem objecto, sem
forma (sem objecto, sem fim, sem forma).
Igualmente no acto jurdico-constitucional possam ser apontados quatro elementos essenciais:
51
Objecto objecto imediato ou contedo o efeito ou conjunto de efeitos a que o acto se dirige, a
realidade jurdica sobre a qual o acto incide, transformao da ordem jurdica objectiva ou
constituio, modificao ou extino de relaes ou situaes jurdicas que determina.
- objecto mediato a realidade de facto que lhe subjaz, o conjunto de situaes que o acto
conforma ou sobre que faz recair os seus efeitos;
Fim que o rgo prossegue atravs do acto sendo de distinguir a causa ou funo tpica
objectiva e o fim assumido especificamente em relao a cada acto em concreto.
Autonomia do fim afigura-se muito relativa, devido ao carcter funcional da vontade e sobretudo discutvel nos actos
normativos.
Aos requisitos, eles aparecem no plano dos valores, interesses e finalidades que a ordem constitucional liga
aos pressupostos e aos elementos do acto.
Tanto garantia do interesse pblico como proteco dos direitos e interesses dos cidados que por ele
possam vir a ser atingidos.
Correspondem apreciao, varivel de acto para acto, que a ordem constitucional faz da presena ou
ausncia desses pressupostos e elementos, por vezes em graus variveis.
Assim cabe falar:
o
o
o
possvel agrupar requisitos orgnicos e formais contrapondo-os aos requisitos materiais, enquanto que
os materiais tm que ver com o sentido e o contedo do acto, os orgnicos e formais, tm que ver com
a sua formao e a sua manifestao.
Exemplos:
(Observando a estrutura de uma lei):
Pressuposto lgico de qualquer lei (sobre o ambiente) no pode deixar de ser a competncia [art. 161, alnea c); art. 165,
n1, alnea g), da CRP]. A vontade depara-se na deliberao da Assembleia da Repblica. O objecto imediato ou contedo
a nova regulamentao da matria. O objecto mediato a variedade de condicionalismos naturais e humanos ou de ocorrncias
que a lei visa enquadrar. A causa a prossecuo normativa do interesse pblico (do interesse pblico proteco do ambiente); o
52
53
Actos livres e actos devidos (a marcao de eleies [art. 133, alnea b)], a promulgao
obrigatria [art. 136, n 2 e art. 286, n3], o parecer do Conselho de Estado [art. 146] e, embora
com margem de apreciao, a declarao de estado de stio ou de emergncia, verificados os
pressupostos constitucionais [art. 19, n2]).
o
o
o
Ao objecto:
o
o
o
o
o
o
forma:
o
o
o
o
54
Dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados
(art. 268, n 3);
Nas formas previstas na lei, das demais decises dos tribunais que no sejam mero expediente (art.
205, n 1).
Quanto aos actos legislativos, s muito indirecta ou vagamente pode ter-se por tal prescrio do sentido
das autorizaes legislativas (art. 165, n 2), visto que corresponde apenas direco ou orientao
normativa a que fica adstrito depois o decreto-lei ou o decreto legislativo regional autorizado e no ao motivo
por que a Assembleia da Repblica delibera conced-las.
acto com fora afim de fora de lei a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia, a qual
deve ser adequadamente fundamentada (art. 19, n 5) e apenas ode ocorrer nos casos de agresso efectiva
ou iminente por foras estrangeiras, de grave ameaa ou perturbao da ordem constitucional democrtica ou
de calamidade pblica (art. 19, n 2), dependendo a opo por um ou outro estado da gravidade dos
pressupostos (art. 19, n 3).
Os actos polticos com exigncia constitucional de fundamentao so eles o veto poltico do Presidente da
Repblica perante uma lei ou um decreto-lei (art. 136, ns 1 e 4) e do Representante da Repblica perante
um decreto de Assembleia Legislativa regional ou de Governo regional (art. 233, ns 2 e 4).
Implcita ou indirectamente:
o
Proposta de convocao de referendo nacional [art. 115, n 1; art. 161, alnea j); art. 197, n 1,
alnea l), e art. 256, n 3] e a correspondente deciso, sobretudo em caso de recusa [art. 134,
alnea c)];
Pedido de voto de confiana do Governo Assembleia da Repblica [art. 193; art. 200, n 1,
alnea b)];
Demisso do Governo pelo Presidente da Repblica quando tal se torne necessrio para assegurar
o regular funcionamento das instituies democrticas (art. 195, n 2).
55
Actos independentes e coordenados entre s, mesmo se dotados (cada um visto per si) de sentidos
discrepantes;
Resultado traduzido num acto jurdico complexo que congloba ou substitui os sucessivos actos
parcelares precedentes.
56
Seja como for cada acto inserido no procedimento ou no processo legislativo ou poltico tem de ser
apreciado, quanto sua validade e sua regularidade, de per si, no h que apreciar s o resultado final ou o
acto em que este se traduz.
Importa distinguir entre os actos dos rgos do Estado e os actos do colgio eleitoral ou do povo activo
eleio e referendo.
Como resulta da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, no pode ser a mesma a relevncia da
impugnao da validade num e noutro caso.
57
58
no marcao do dia das eleies do Presidente da Repblica e dos Deputados [art. 133, alnea b),
da Constituio];
no designao de titulares de cargos constitucionais [art. 133, alneas f), h), l), m), n) e p); art.
163, alneas h) e i)];
no promulgao de leis da Assembleia da Repblica quando devida [art. 134, alnea b); art. 136,
ns 2 e 3];
Em suma:
Situaes de facto, comportamentos aparentemente iguais adquirem sentidos jurdicos diferentes consoante
os critrios das normas jurdicas, ora como actos tcitos ora como omisses inconstitucionais mostra como
o Estado e a sua actividade se movem no mbito do Dt e tm de se compreender sua luz.
59
c) Factor de inelegibilidade:
o
os direitos em razo da idade (art. 69; art. 70; art. 72; art. 74).
e) Contedo de normas:
o
60
113, n 1) e da proibio do exerccio de qualquer cargo poltico a ttulo vitalcio (art. 118), com os corolrios:
a) Durao do mandato de titulares de rgos:
o
o
o
o
c) Durao de imunidades:
o
o
o
Repercute-se depois:
a) Na previso de vicissitudes temporalmente descritas: impedimentos temporrios ou definitivos:
o
o
o
Eleio dos titulares de rgos colegiais aps a dissoluo (art. 113, n 6);
Eleio para o Presidente da Repblica (art. 125).
61
o
o
Limitao da iniciativa legislativa em relao ao ano econmico em curso (art. 167, ns 2 e 3).
g) Necessrio termo ad quem das autorizaes legislativas (art. 165, n 2; art. 227, n 4);
h) Caducidade pelo decurso, dos efeitos de certos actos ou de certos processos:
o
o
o
62
63
Lei como acto da funo legislativa stricto sensu acto normativo da funo poltica
subordinado Constituio e dotado de eficcia predominantemente externa acto dirigido
comunidade poltica e ainda s relaes entre rgos de poder, contrapondo-se aos regimentos das
assembleias e de outros rgos colegiais e porventura a certas leis meramente organizatrias;
g) Lei como acto legislativo da assembleia poltica representativa (ou Parlamento), como lei em
sentido nominal contraposta quer ao decreto com fora de lei e ao decreto-lei (dimanado de rgo
do Poder Executivo) quer resoluo, acto no normativo do Parlamento (desde a Constituio de
1911);
h) Lei como acto sob forma de lei recortado no tanto pelo contedo quanto pelo processo de
formao e pela forma final, implicando essa forma determinada fora jurdica fora de lei e
havendo diversas formas de lei consoante as tramitaes que as leis sigam ou os rgos que as
editem.
Constituio Portuguesa tem mltiplas e plurvocas referncias a lei:
Lei como acto da funo legislativa stricto sensu:
o
o
o
o
o
o
Art. 4;
Art. 5, n 2;
Art. 15, ns 2 e 4;
Art. 18;
Art. 199, alnea c);
Art. 266, n 1.
Art. 13;
Art. 203.
Art. 3, n 3.
Lei como acto da funo legislativa latssimo sensu e provavelmente na lei como acto sob forma de
lei:
o
o
o
o
o
Art. 3, n 2;
Art. 199, alnea f);
Art. 202, n 2;
Art. 219, n 1;
Art. 272, n 1.
Art. 112, n 1;
64
No aparece referida a acepo de lei como fonte intencional unilateral de Direito, nem consagrada a acepo
de lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria.
Constituio separa a lei como acto normativo de eficcia externa (predominantemente externa) dos
regimentos da Assembleia da Repblica, do Conselho de Estado e as Assembleias Legislativas regionais [art.
119, n 1, alnea f); art. 144, n 1; art. 156, alnea g); art. 175, alnea a); art. 176; art. 177; art. 178;
art. 232, n 3].
Aparentemente essa tal acepo se encontra nos artigos 198, n 1; art.161, alnea d), in fine; art. 162,
alnea c); art. 169, n 1, ao estabelecer-se uma competncia legislativa exclusiva do Governo respeitante
sua organizao e ao seu funcionamento, regimento apenas o do Conselho de Ministros.
A lei nas acepes:
Lei como acto da funo legislativa latssimo sensu
Lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria
Lei como acto da funo legislativa stricto sensu
Correspondem
chamada Lei em
sentido material
Lei como acto legislativo da assembleia poltica representativa > corresponde Lei em sentido
orgnico-material, enquanto traduz um duplo princpio de separao de poderes e de representao poltica.
Lei como acto sob forma de lei > corresponde Lei em sentido formal ou orgnico-formal.
Basear-nos-emos apenas nas seguintes acepes:
o
o
o
65
66
67
68
69
70
b)
O art. 112 ocupa-se das leis e dos regulamentos, sob epgrafe de actos normativos e com estes
actos se relacionam os actos de contedo genrico dos rgos de soberania, das regies
autnomas e do poder local, de que fala o art. 119, n 2.
c)
d)
As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestir carcter geral e abstracto (art. 18,
n 3);
71
As leis criminais e de ilcito de mera ordenao social revestem carcter geral (art. 29; art. 37, n
3);
c)
Nenhuma causa pode ser subtrada ao tribunal cuja competncia esteja fixada em lei anterior (art.
32, n 9), o que implica generalidade e abstraco dessa lei;
d)
e)
A lei assegura, com carcter genrico, a divulgao da titularidade dos meios de financiamento dos
rgos de comunicao social (art. 38, n 3);
f)
g)
A preveno dos crimes faz-se com observncia das regras gerais sobre polcia (art. 272, n 3).
b)
c)
Na previso de leis de bases gerais dos regimes jurdicos e dos correspondentes decretos-leis e
decretos legislativos regionais de desenvolvimento [art. 112, n 2; art. 198, n 1, alnea c) e art.
227, n 1, alnea c)];
d)
At 2004 na previso de leis gerais da Repblica [art. 112, n 4; art. 227, alneas a) e d); art. 280;
art. 281] que, para serem de aplicao de mbito territorial geral, dificilmente poderiam deixar de
receber contedo geral.
72
73
74
Assembleia da Repblica [art. 161, alneas b) a h) e l); art. 164; art. 165; art. 166, ns 2 e 3;
art. 167 ao art. 170 da CRP];
Assembleias Legislativas regionais dos Aores e da Madeira [art. 227, n 1, alneas a) a c), e
ns 2 e 3; art. 232; art. 233].
A esses rgos correspondem trs formas de lei ou actos legislativos como diz o art. 112:
o
Lei obra da Assembleia da Repblica [art. 112, ns 1 e 2; art. 119, n 1, alnea c); art. 161; art.
166, ns 2 e 3];
75
Decreto-lei proveniente do Governo [art. 112, ns 1 e 2; art. 119, n 1, alnea c); art. 198; art.
200, n 1, alnea h)];
Trs formas de lei so todas da mesma natureza enquanto formas constitucionais, sem prejuzo da
diversificao decorrente das diferenas de competncia e de funes.
Pode perguntar-se se o aparecimento das leis orgnicas no envolve a formao de um quarto tipo de actos
legislativos, a aditar aos vindos desde 1976.
Apontariam para isso o falar-se expressamente em forma de lei orgnica (art. 166, n 2), a qualificao
como leis de valor reforado (art. 112, n 3), a prescrio da competncia do Tribunal Constitucional para
apreciao da contradio de outros actos com essas leis [art. 280, n 2, alnea a); art. 281, n 1, alnea
b)], o regime do seu processo de formao (art. 168, n 5; art. 278, ns 4 a 7; art. 136, n 3).
Contudo tais notas no so suficientes, quando muito as leis orgnicas constituiro uma subcategoria
dentro da categoria geral das leis (ordinrias) da Assembleia da Repblica.
Em primeiro lugar a disposio fundamental do art. 112, n 1, que continua a estabelecer a tricotomia lei
decreto-lei decreto legislativo regional e o mesmo faz o art. 119, n 1, alnea c).
Em segundo lugar as regras procedimentais prprias das leis orgnicas no determinam s por si, a
formao de uma categoria autnoma.
Estas leis tm de ser aprovadas, na votao final global, por maioria dos Deputados em efectividade de
funes (art. 168, n 5), mas no so as nicas leis que requerem maioria qualificada.
Elas implicam veto qualificado do Presidente da Repblica, veto supervel s por maioria de dois teros dos
Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, mas
ao mesmo veto esto sujeitas leis sobre outras matrias [art. 136, n 3, e alneas a), b) e c)].
nica singularidade irredutvel das leis orgnicas a que se reporta fiscalizao preventiva da
constitucionalidade: atribuio de poder de iniciativa, para alm do Presidente da repblica, ao PrimeiroMinistro e a um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica e consequente proibio de promulgao
durante o prazo conferido para o exerccio desse poder (s aqui reveste de utilidade a forma do art. 166, n
2).
Da uma ateno particular aos diplomas que versem sobre as matrias das alneas correspondentes do art.
164, nada mais.
76
Assembleia da Repblica dispe de uma competncia legislativa genrica [art. 161, alnea c)],
que sem embargo de reserva de Constituio, de conveno internacional e de regimento apenas
no atinge a organizao e o funcionamento do Governo (art. 198, n 2) e o contedo essencial da
autonomia legislativa das regies autnomas [art. 112, n 4; art. 227, n 1, alnea a); art.228].
b)
c)
Quando a Assembleia, no mbito da sua reserva relativa, confira uma autorizao legislativa ao
Governo ou a uma Assembleia Legislativa regional, ela tem de definir o seu sentido [art. 165, n 2;
art. 227, n 1, alnea b) e n 2], o qual se impe ao decreto autorizado (art. 112, n 2).
d)
Mesmo fora da reserva de competncia, sempre que a Assembleia estabelea as bases gerais dos
regimes jurdicos, os decretos-leis e os decretos legislativos de desenvolvimento esto-lhe
subordinados (art. 112, n 2);
e)
Todos os decretos-leis do Governo, excepto os da sua reserva de competncia (art. 198, n 2),
esto sujeitos a apreciao com eventual recusa de cessao de vigncia suspenso ou alterao pela
Assembleia da Repblica [art. 162, alnea c); art. 169], e o mesmo se aplica aos decretos
legislativos regionais autorizados e de desenvolvimento de leis de bens;
77
g)
O veto presidencial das leis no absoluto, mas sim suspensivo (art. 136), ao contrrio do veto
presidencial dos decretos-leis;
h)
Mantm-se sem alterao as competncias em abstracto dos rgos de soberania, apenas afectadas em
concreto, no que toca ao contedo de certos actos.
Questes a decidir podem ser questo ainda no objecto de lei ou questes j objecto de lei (as quais se
pretenda interpretar, modificar, suspender ou revogar), esteja ou no em marcha o respectivo iter ou
procedimento.
No possvel ao eleitorado substituir-se aos rgos legislativos quando estes no aprovem os actos, que por
fora do resultado positivo do referendo devam aprovar.
De resto evita-se a coincidncia entre a convocao e a efectivao do referendo e qualquer processo eleitoral
poltico (art. 115, n 7), nem qualquer desses actos pode ser praticado em estado de stio ou estado de
emergncia.
A iniciativa do referendo vem do Parlamento sob proposta de qualquer Deputado, de grupo parlamentar,
do Governo ou de certo nmero de cidados (art. 115, n 2; art. 167, n 1).
Por conseguinte directa ou indirectamente, o Parlamento pode estar sempre, na sua origem.
Com o referendo, o Presidente da Repblica no se sobrepe ao Parlamento (nem ao Governo).
Se recusa a proposta de referendo, o Parlamento no fica inibido de aprovar o acto legislativo sobre a matria
de que se trata (art. 115, n 10, a contrario), se aceita a proposta, ipso facto, ceita integrar-se no processo.
51. A evaso do primado por causa da integrao comunitria
Verdadeira e grave diminuio do primado resulta da integrao europeia.
78
b)
c)
d)
79
Transpor no mbito regional e em matrias no reservadas aos rgos de soberania, actos jurdicos
da Unio Europeia para a ordem interna [art. 112, n 8; art. 227, n 1, alnea x), in fine];
Regime geral dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo processo;
Regime geral da requisio e da expropriao por utilidade pblica;
Bases do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural;
Regime do arrendamento urbano e rural;
Definio dos sectores de propriedade dos meios de produo, incluindo a dos sectores bsicos nos
quais seja vedada a actividade s empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza;
80
Bases da poltica agrcola, incluindo a fixao dos limites mximos e mnimos das unidades de
explorao agrcolas;
o
o
o
Desenvolver para o mbito regional os princpios ou as bases gerais dos regimes jurdicos contidos
em leis que a eles se circunscrevam [art. 227, n 1, alnea c)];
Definir actos ilcitos de mera ordenao social e respectivas sanes, observado o respectivo regime
geral [art. 227, n 1, alnea q)];
Exercer poder tributrio prprio, nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional s
especificidades regionais, nos termos da lei-quadro da Assembleia da Repblica [art. 227, n 1,
alnea i)];
Criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar as respectivas reas nos termos da lei [art.
227, n 1, alnea l)];
81
82
Contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias o resultante dos preceitos constitucionais
(art. 18, n 3) e somente so admissveis as restries nestes previstas ou decorrentes dos princpios
constitucionais (art. 18, n 2);
Minorias gozam do direito de oposio democrtica em termos da Constituio (art. 114, n 2).
83
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Entram ainda os rgos com competncia legislativa, as formas de leis e as foras especficas de lei.
Da reserva de Constituio distingue-se a reserva de lei.
H reserva de lei:
o
o
o
o
o
o
o
o
Na reserva de Constituio, esta chama a si certa matria conferindo-lhe tratamento a nvel de normas que
apenas podem ser alteradas atravs dos procedimentos de reviso e cuja garantia se insere de pleno na
garantia da constitucionalidade.
Na reserva de lei a Constituio impe que tal tarefa caiba lei, vedando administrao e jurisdio
qualquer interferncia ou, pelo menos qualquer interferncia a ttulo principal.
Na reserva de Constituio, o rgo legislativo est sujeito a um princpio de heteronomia.
84
85
As faculdades legislativas que cada rgo pode exercer so apenas as que constam de normas
constitucionais e que, assim faculdades no atribudas a certo rgo no podem por este ser
arrogadas em caso algum;
Quando um rgo recebe competncia para fazer leis sobre certa matria, tambm s ele as pode
interpretar (autenticamente), modificar, suspender ou revogar bem como alargar ou restringir o seu
mbito de aplicao ou decretar subsequentes normas especiais, pois poder legislativo abrange todas
estas faculdades, e no s a faculdade positiva originria;
86
Apenas pode haver autorizaes ou delegaes legislativas no mbito das relaes interorgnicas e
nos termos expressamente previstos na Constituio (art. 111, n 2) portanto, apenas pode haver
autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica ao Governo [art. 161, alnea d)] ou s
Assembleias Legislativas regionais [art. 161, alnea e)], no de e para quaisquer outros rgos;
Em caso algum se admitem sub-autorizaes (ou subdelegaes) quer dizer, um rgo que faa
um acto legislativo autorizado no pode cometer a terceiro rgo a faculdade de regular, directa ou
indirectamente, a matria reservada objecto de autorizao legislativa;
Nenhum rgo pode intervir no procedimento legislativo de outro rgo (designadamente por via
de iniciativa) a no ser nos casos previstos na Constituio;
Tambm salvo nos casos previstos na Constituio, nenhum rgo, nem sequer legislativo, pode
determinar o se e o quando da actividade legislativa do outro rgos;
87
Nenhum rgo mesmo legislativo, pode obrigar outro mesmo se tambm legislativo, a conferir
forma de lei a qualquer acto da competncia deste no pode seja qual for a natureza da
competncia, por directa imposio do principio da separao de rgos constitucionais, e no pode,
especificamente, quando a competncia seja administrativa, porque a forma de lei no para o
exerccio de competncia no legislativa.
S so actos legislativos os definidos pela Constituio nas formas por ela prescritas a lei, o
decreto-lei e o decreto legislativo regional (art. 112, n 1);
2.
3.
Nenhuma lei pode criar outras formas de lei, outras categorias de actos legislativos (art. 112, n 5, 1
parte);
4.
Nenhuma lei pode conferir a acto de outra natureza o poder de, com eficcia externa, interpretar,
modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (art. 112, n 5, 2 parte), entendendose que a modificao abrange a prpria extenso ou reduo do seu mbito;
5.
6.
Por essas regras serem substantivas (dirigem-se ao contedo dos actos, e no sua forma) se
encontram feridos de inconstitucionalidade superveniente, nos termos e para efeitos do art. 282, n
2 da Constituio, as leis e os regulamentos nessas condies anteriores a 1982.
Alm dos actos tipificados no art. 112, n 1 leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais h, na
Constituio actos que interferem no exerccio da funo legislativa por terem fora afim da fora de lei.
So eles:
o
Referendo poltico vinculativo a nvel nacional ou de regio autnoma (art. 115; art. 232, n 2; art.
256, n 3);
88
Declarao de estado de stio ou de estado de emergncia pelo Presidente da repblica (art. 138) e a
correspondente autorizao ou confirmao pela Assembleia da Repblica [art. 138; art. 161,
alnea l); art. 179, n 3, alnea f)];
Declarao de guerra pelo Presidente da Repblica [art. 135, alnea c)] e a correspondente
autorizao pela Assembleia da Repblica [art. 161, alnea m); e art. 179, n 3, alnea f)];
Existncia destes actos no pe em causa a tipicidade constitucional, porque esses actos so todos previstos
pela Constituio.
Quando muito tudo redundaria na necessidade de reformular a enumerao do art. 112, n 1.
Em plano diferente, situa-se a declarao de inconstitucionalidade ou da ilegalidade com fora obrigatria
geral, mesmo quando compreenda a conformao de efeitos ou possua contedo aditivo.
59. O art. 112, n 5 e as relaes entre lei e regulamento
Princpio repercute-se fortemente nas relaes entre lei e acto infralegal.
Ele probe os reenvios normativos, que consistam em a lei (prpria lei em causa ou outra, em abstracto,
anterior ou posterior) remeter para regulamento a interpretao, a integrao, a modificao, a suspenso ou a
revogao de preceitos legais.
Pode haver regulamentos de execuo ou regulamentos autnomos ou independentes ou regulamentos
destinados a conferir plena operatividade, execuo ou concretizao a uma pluralidade de leis no
determinadas, e estes devem indicar as leis que definem a competncia subjectiva e objectiva para a sua
emisso (art. 112, n 7, 2 parte).
No pode haver regulamentos delegados ou autorizados, ou regulamentos que assumiriam funo de lei em
vez de se dirigirem boa execuo das leis [art. 199, alnea c)], fariam o mesmo que uma lei.
Hierarquia do ordenamento jurdico, a racionalizao das tarefas normativas e a segurana dos cidados
reclamam claramente o que a Constituio prescreve no art. 112, n 5.
Artigo 112, n 5 no impede que a Administrao por meio de instrues genricas ou por actos anlogos
proceda a interpretao e integrao com eficcia interna.
To pouco ele impede que, atravs de regulamentos, a Administrao interprete e integre as normas legais que
tem de executar.
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93
Art. 112, n 3;
Art. 280, n 2, alnea a);
94
No h fora de lei que no pressuponha valor nem fora de lei que no acarrete uma correspondente fora.
Diferentes so os conceitos de eficcia, executoriedade, exequibilidade, efectividade, os quais no se
reportam categoria constitucional genrica de lei, mas sim situao concreta em que se encontra esta ou
aquela lei:
Eficcia (no confundir com validade) ou susceptibilidade prtica de tal lei produzir efeitos;
Executoriedade ou susceptibilidade de imposio dos seus comandos aos destinatrios;
Exequibilidade ou no dependncia de outro acto normativo para lograr efectividade;
Efectividade ou real aplicao ou cumprimento da lei nas situaes da vida.
Fora de lei um conceito relacional que se decompe num duplo alcance material e formal como capacidade
de dispor positiva ou negativamente, originria ou supervenientemente, sobre as relaes e situaes da vida,
e como capacidade de agir ou reagir frente a outros actos jurdico-pblicos.
Fora de lei material positiva (ou originria) capacidade de dispor originariamente (ou por vezes de
inovar) sobre todas as matrias, sobre quaisquer relaes e situaes da vida.
Fora de lei material negativa (ou superveniente) capacidade de modificar, suspender, revogar ou
impedir a subsistncia da regulamentao de qualquer matria por lei anterior.
Fora de lei formal positiva capacidade de modificar, suspender, revogar, destruir, eventualmente
invalidar actos de outra natureza (ou outra funo do Estado), em certos casos outras leis.
Fora de lei formal negativa capacidade de resistir ou reagir a actos doutra natureza (ou doutra funo do
Estado) ou em certos casos, a outras leis, no se deixando modificar, suspender, revogar ou destruir por eles.
Fora de lei material e fora de lei formal positiva reconduzem-se a fora de lei activa;
Forma de lei formal negativa a fora de lei passiva.
A fora de lei material e fora de lei formal positiva referem-se ao acto legislativo em si mesmo, a fora
de lei formal negativa refere-se mais s normas por ele criadas.
Fundamento e limite da fora de lei encontram-se na Constituio.
Limite vem a ser igualmente o Direito internacional.
Assim como o regulamento, o acto e o contrato administrativo e o acto jurisdicional se subordinam lei, esta
cede perante a norma constitucional, originria ou derivada de reviso e cede perante normas de Direito
internacional vinculativas do Estado.
95
96
Quanto s matrias pendentes de deciso nos rgos no mbito da Unio Europeia sobre as quais a
Assembleia se deve pronunciar [art. 161, alnea n)].
Competncia legislativa concorrencial pode ser exercida tanto pela Assembleia como pelo Governo ou
tanto pela Assembleia da Repblica como pelas Assembleias Legislativas regionais no mbito regional.
Quadro das relaes entre competncias legislativas do Parlamento e do Governo:
Reserva
Reserva relativa
rea de
Reserva absoluta
absoluta da
da Assembleia
competncia
do Governo
Assembleia da
da Repblica
concorrencial
Repblica
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Aprovao dos estatutos poltico-administrativos das regies autnomas [art. 161, alnea b)];
Aprovao das leis das grandes opes do plano [alnea g), 1 parte];
Autorizao ao Governo para contrair e para conceber emprstimos e realizar outras operaes de
crdito que no sejam de dvida flutuante, definindo as respectivas condies gerais, e o
estabelecimento do limite mximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo [alnea h)];
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Funes legislativas especficas constituem por natureza um espao de reserva absoluta do Parlamento.
A sua autonomizao no mbito da competncia do Parlamento mostra que a este e a mais nenhum rgo
cabe praticar os actos legislativos respectivos tenha-se sempre presente a competncia vem da norma
constitucional.
H toda uma carga histrica que no pode ser obliterada.
Insustentvel dizer quer o decreto-lei do Governo intercomunicvel com a lei da Assembleia da Repblica:
s o nas matrias no reservadas a esta [art. 198, n 1, alnea a)].
Ou que os art. 164 e art. 165 que falam de reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica,
e no as alneas do art. 161: assim apenas por se tratar aqui de competncia essencial ou estritamente
legislativa e, em ltima anlise, por uma opo sistemtica do legislador constituinte com paralelo antes de
1976.
Por natureza e com base noutras disposies constitucionais, quase todas as faculdades compreendidas no
art. 161 so expressamente cometidas Assembleia.
Sem falar nas alteraes Constituio [alnea a) e art. 284 e segs], o que sucede com:
o
Com as leis das grandes opes do plano [alnea g), 1 parte, e art. 91];
Com a autorizao de declarao de guerra e da feitura da paz [alnea m) e art. 135, alnea c)].
fine].
A origem do instituto da amnistia, a sua evoluo a par da evoluo do princpio democrtico e o carcter
excepcional da sua concesso e da concesso de perdes genricos explicam de pleno a sua insero no
sistema do preceito.
99
Criao (em concreto) das regies administrativas (art. 255 e art. 256);
100
o
o
Considerando regime constitucional das leis orgnicas, pode dizer-se que as matrias das alneas que lhes
correspondem constituem uma espcie de reserva absoluta qualificada de competncia legislativa.
101
Nvel mais exigente, em que toda a regulamentao legislativa da matria reservada Assembleia a
Repblica;
Nvel menos exigente, em que a reserva da Assembleia se limita a um regime geral em que compete
Assembleia definir o regime comum ou normal, sem prejuzo de regimes especiais que podem ser
definidos pelo Governo ou caso disso pelas Assembleias Legislativas Regionais;
Hoje existe reserva de regime geral reserva absoluta, quanto elaborao e organizao dos oramentos
do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais [art. 164, alnea r)]; e reserva relativa, quanto
punio das infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social, e quanto aos
respectivos processos; quanto requisio e expropriao por utilidade pblica; quanto ao arrendamento
rural e urbano [art. 165, n 1, alneas d), e) e h)].
Reserva absoluta s de bases gerais ou de bases d-se a respeito da organizao, do funcionamento, do
reequipamento e da disciplina das Foras Armadas [alnea d), 2 parte, do art. 164] e a respeito do sistema
de ensino [alnea i)].
Daqui se aproximam a adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais [art. 229, n 1,
alnea i)] e o enquadramento das reprivatizaes (art. 293).
102
103
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Iniciativa;
Apreciao ou consulta;
Deliberao ou da discusso e votao;
105
Promulgao e do controlo.
Quanto publicao ela situa-se j fora do processo, diz respeito norma em si, desprendida do acto
legislativo, e no propriamente a este.
Processo legislativo parlamentar (como o processo dos decretos-leis) est sujeito s vicissitudes provocadas
pelo desencadear de um processo de referendo.
Pode acontecer, em face dos amplos termos dos ns 2, 4, 5 e 10 do art. 115 da CRP, que num processo
legislativo parlamentar j em marcha em qualquer momento entre iniciativa e votao final global se
enxerte suspendendo-o um processo referendrio.
Resposta positiva ou negativa do eleitorado pergunta ou perguntas submetidas a referendo determina a
obrigao de aprovar ou no aprovar o correspondente acto legislativo.
Na primeira hiptese (aprovao), o processo ter de ser retomado;
Na segunda hiptese (no aprovao), o processo ter de ser encerrado.
72. Iniciativa legislativa e competncia legislativa
Iniciativa legislativa no se confunde com a competncia legislativa.
Iniciativa legislativa significa propor a lei;
Competncia legislativa significa decretar a lei.
Em rgo singulares, o momento de iniciativa de um acto e o de deciso podem coincidir no se distinguir
juridicamente.
J no em rgo colegiais, nos quais a competncia tem de ser sempre dinamizada por algum ou alguns dos
seus titulares ou a partir do seu exterior, j no no Parlamento e para efeito do processo ou procedimento
legislativo.
Sem iniciativa no pode haver deliberao mas a iniciativa s por si no muda a ordem jurdica, nem se
projecta nas relaes e situaes da vida.
Sem a iniciativa no pode exercer-se a competncia, mas precisamente competncia legislativa vem a ser o
poder de deliberar sobre o texto em que aquela se traduz, aprovando-o ou rejeitando-o.
Sem a iniciativa vinda de um ou vrios membros do Parlamento ou outros sujeitos constitucionais no se
desencadeia o procedimento, mas fazer a lei obra do Parlamento como um todo, como rgo do Estado.
Observe-se que na generalidade dos casos a iniciativa tem a mesma natureza da competncia a natureza de
poder funcional.
Deputados e outros sujeitos agem ao servio do interesse pblico, e no de qualquer interesse seu.
Apenas pode falar-se em direito na hiptese de iniciativa de cidados ou de grupos de cidados na hiptese
de iniciativa popular ou social.
106
107
Iniciativa popular distingue-se da petio por desencadear necessariamente um procedimento (legislativo ou outro)
obrigando o rgo competente a tomar uma deciso de fundo, e no simplesmente a tomar conhecimento de uma questo para
eventual deciso.
E distingue-se do veto popular por implicar uma faculdade de impulso: na iniciativa popular uma parte do povo
pretender levar os seus representantes (ou prprio povo como acontece em certos pases) a estatuir sobre determinada matria, no
veto popular, o povo chamado a pronunciar-se sobre uma lei (sobre uma medida de outra ordem) antes tomada, com vista sua
no entrada em vigor ou revogao resolutiva.
Projecto e proposta de lei significam iniciativa originria ou de abertura do processo legislativo: com
qualquer projecto ou proposta de lei desencadeia-se um processo legislativo, com vista a uma modificao de
ordem legislativa (a fazer de novo a regulamentao de certa matria ou a interpretar, alterar, suspender ou
revogar a regulamentao preexistente).
108
s respectivas regies autnomas [art. 167, n 1, art. 226, ns 1 e 4, art. 227, n 1, alneas e) e f)];
sobre finanas regionais [art. 164, alnea t), e art. 229, n 3];
sobre guas territoriais, zona econmica exclusiva e fundos marinhos contguos, tendo em conta o
direito de participao das regies na definio da correspondente poltica [art. 227, n 1, alnea
s)].
109
110
111
112
Se no tiver havido votao at ao termo da sesso legislativa os projectos e as propostas de lei subsistem
na sesso seguinte, como diz a Constituio, os projectos e as propostas de lei no votadas na sesso
legislativa em que tiverem sido apresentados no carecem de ser renovados na sesso legislativa seguinte,
salvo termo da legislatura (art. 167, n 5).
Renovao da iniciativa ter de haver na passagem de uma legislatura para outra, na ocorrncia de qualquer
das causas de caducidade, ou quando tenha havido rejeio do projecto ou da proposta de lei, neste caso
possvel apenas na sesso legislativa seguinte.
Projectos e propostas de lei definitivamente rejeitados no podem ser renovados na mesma sesso
legislativa, salvo nova eleio da Assembleia da Repblica (art. 167, n 4).
Razo de ser desta restrio de economia processual e de prestgio da Assembleia.
Supe-se que na mesma sesso legislativa, ela no voltar atrs sobre as suas deliberaes e seria uma forma
de obstruo da sua actividade normal a renovao de iniciativas por ela rejeitadas.
Todavia se vier a dar-se a renovao da prpria Cmara por virtude de eleies gerais, ento em homenagem
ao princpio democrtico, j no far sentido que tal restrio funcione.
ltima vicissitude a caducidade.
Em geral todos os projectos e propostas de lei caducam com o termo da legislatura (art. 167, n 5, in fine
da Constituio).
Em especial, as propostas de lei do Governo caducam com a demisso deste (art. 167, n 6), e as propostas
de lei das Assembleias Legislativas regionais caducam com o termo das respectivas legislaturas, mas se j
tiverem sido objecto de aprovao na generalidade, caducam apenas com o termo da legislatura da
Assembleia da Repblica (art. 167, n 7).
113
114
115
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Leis orgnicas carecem de aprovao, na votao final global por maioria absoluta dos Deputados
em efectividade de funes (art. 168, n 5, 1 parte).
Lei respeitante entidade de regulao da comunicao social e a lei que regula o exerccio do
direito de voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio do Presidente da Repblica
carecem de aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior
maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 168, n 6, 1 parte).
Lei-quadro das reprivatizaes aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de
funes (art. 293, n 1).
Disposies das leis que regulam a limitao de mandatos dos titulares de cargos polticos
executivos, a composio da Assembleia da Repblica e os respectivos crculos eleitorais, o mtodo
de eleio dos titulares dos rgos executivos do poder local, as restries ao exerccio por militares,
agentes militarizados e agentes dos servios e foras de segurana e as matrias que integram o
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119
Sano (com variante sano livre e condicionada/sano com poder de degenerao absoluta ou
no)
Veto (com variante veto suspensivo ou definitivo/ veto simples ou qualificado/veto poltico ou
jurdico/ veto tcito ou expresso)
Veto distingue-se da sano enquanto exprime uma facult dempcher e no j uma facult de statuer.
rgo que emite no participa da funo do Estado traduzida em certo acto tpico, por isso nem contribui
para o contedo deste acto, nem decide sobre a sua produo.
Veto a recusa o impedimento a fiscalizao de um rgo a outro rgo, a impossibilitao de um acto
produzir efeitos por aco de um rgo exterior competncia para a sua prtica.
Apontem-se, por ordem decrescente de intensidade as seguintes posies do Chefe de Estado em relao
ao processo legislativo:
1 Nenhuma interveno;
120
Quanto matria:
o
o
o
b)
c)
Livre o rgo com competncia para vetar decide livremente do seu exerccio.
Obrigatrio ou vinculado - (mais raro) est adstrito a faz-lo por imposio da norma
constitucional ou legal.
d)
Quanto forma:
o
Expresso tem de ser manifestado por declarao de vontade, podendo ainda ser formal ou
informal, consoante exija ou no um acto especfico mais ou menos solene.
o
e)
f)
g)
Quanto ao objecto:
o
o
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122
Se se no dispuser ainda do Dirio parece que competir ao Presidente do Parlamento enviar, conjuntamente
com o diploma a promulgar, os textos sucedneos (projectos de acta) que sob sua responsabilidade, possam
dar fiel conta dos resultados das votaes.
A alternativa consistiria em o Presidente da Assembleia apenas poder remeter para promulgao os
decretos aprovados depois de aprovadas tambm as actas das reunies correspondentes, o que aquando dos
perodos de interrupo dos trabalhos parlamentares acarretaria um excessivo atraso.
Sendo a promulgao acto de qualificao, significa que o Presidente da Repblica pode conferir ao decreto uma qualificao
diversa da proveniente do Parlamento?
Pode o Presidente da Repblica qualificar como lei constitucional um decreto enviado para promulgao como lei ordinria ou
vice-versa ou qualificar como lei, simplesmente, um decreto recebido sob o nome de lei orgnica?
Segundo o Professor Jorge Miranda, de entender que no.
Ao Presidente da Repblica compete verificar se este ou aquele acto em concreto corresponde ao tipo ou
subtipo pretendido.
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Nada fazer;
Confirmar o diploma;
Reformul-lo.
Artigo 136 ao contrrio do art. 279, n 3 no prever a reformulao a sua possibilidade decorre da
natureza das coisas e das razoes de economia jurdica.
Se a Assembleia pode confirmar o decreto vetado, por que no h-de poder alter-lo?
Ocorrendo reformulao, estar-se- tambm diante de um novo diploma e abrir-se- outro processo de
promulgao e de eventual veto jurdico e/ou poltico (art. 171, n 2, do Regimento da Assembleia da
Repblica).
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Decretos que respeitem a relaes externas a limites entre os sectores de propriedade de meios de
produo e a eleies para rgos constitucionais no sujeitas ao regime das leis orgnicas (art. 136,
n 3, 2 parte).
Por coerncia do sistema os demais decretos que caream de aprovao por maioria qualificada (art.
168, ns 5 e 6; art. 296, n 1).
128
Aprovao na generalidade for por maioria qualificada (art. 136, ou art. 279 da Constituio
conforme os casos) e se no forem aprovadas propostas de alterao o decreto entender-se-
confirmado com os inerentes efeitos;
b)
c)
Decreto for aprovado por qualquer maioria e se forem aprovadas propostas de alterao, o decreto
considerar-se- reformulado.
A no ser deste modo, mesmo que a maioria parlamentar estivesse disposta a reformular o diploma de acordo
com as objeces do Presidente da Repblica, estaria impedida de faz-lo se por qualquer motivo, no
obtivesse a maioria qualificada exigvel para a confirmao.
O que tem de se supor e exigir que as modificaes quer quanto s normas objecto especfico do veto
presidencial, quer as correspondentes a novas normas sejam substanciais, sob pena de fraude
Constituio.
90. Os efeitos da confirmao
Caso de veto por inconstitucionalidade, se a Assembleia confirmar o decreto pela maioria qualificada
prescrita, o Presidente da Repblica no ficar obrigado a promulgar, poder promulgar.
Promulgao livre e leva consigo um sentido de sano: como a vontade da Assembleia da Repblica,
mesmo reiterada e reforada em maioria qualificada, no consegue s por si ultrapassar a pronncia do
Tribunal Constitucional, o acto do Presidente da Repblica promulgando algo que acresce, que traz um
elemento novo, que vale em termos positivos.
Caso de veto poltico, h um dever de promulgar.
Compreende-se luz de princpios bsicos do sistema constitucional, as razes de diferena.
No veto jurdico, em caso de confirmao h apenas uma faculdade de promulgao, porque nem o rgo
legislativo deve prevalecer sobre o juzo de inconstitucionalidade, nem o Tribunal Constitucional sobre o
Parlamento democraticamente legitimado.
Esta faculdade antolha-se uma soluo de equilbrio, assente na prpria ideia de Estado de Direito
democrtico [prembulo e art. 2 e 9, alnea b), da Lei Fundamental], daquele regime que procura a
harmonia ou a sntese dialctica das regras da maioria e da sujeio ao Direito.
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Referenda compete ao Governo [art. 197, alnea a)], mas exercida apenas pelo PrimeiroMinistro, sem interferncia dos Ministros competentes em razo da matria;
Governo tanto pode ser um Governo na plenitude dos seus poderes como um Governo de gesto
(art. 186, n 1), at por causa da relativa menor relevncia que assume a referenda da promulgao;
Constituio no consta um prazo para a referenda, ao invs do que sucede com a promulgao,
nem se v a possibilidade de analogia com qualquer prazo nela fixado, ter por consequncia de ser
um prazo adequadamente curto curtssimo decorrente do relacionamento normal entre o
Presidente da Repblica e o Governo e da urgncia do acto a referendar.
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Limites substanciais;
Limites formais;
Limites temporais.
S pode haver autorizaes legislativas sobre matrias do art. 165, no sobre quaisquer outras
matrias de competncia legislativa (art. 161 e art. 164) ou no legislativa da Assembleia da
Repblica [art. 161, alnea i), art. 165 e art. 166];
S pode haver autorizaes legislativas sobre estas ou aquelas matrias do art. 165, no sobre todas
as suas matrias ou alneas:
A lei de autorizao tem de definir tanto o objecto como a extenso da autorizao, autorizaes em
branco ou globais subverteriam a distribuio constitucional de competncias;
A cada matria objecto de autorizao no pode corresponder mais que um acto legislativo do
Governo ou da Assembleia Legislativa (art. 165, n 3) e por conseguinte, durante o perodo da
autorizao no pode haver dois decretos-leis ou decretos legislativos regionais sobre a mesma
matria (nem que seja para o segundo revogar o primeiro).
Havendo veto poltico ou por inconstitucionalidade, poder o Governo formular novo decreto-lei sobre a mesma matria?
Parece evidente que sim, pois a autorizao legislativa s deve considerar-se utilizada quando em virtude
dela se tenha verificado um acto legislativo que altere a ordem jurdica e tenha efeitos eternos.
Limite substantivo especialssimo ainda a prescrio de sentido.
Lei de autorizao tem de definir o sentido da autorizao, ou seja o objectivo e o critrio da disciplina
legislativa a estabelecer, a condensao dos princpios ou a orientao fundamental a seguir pelo decreto-lei
ou pelo decreto legislativo a emitir de seguida.
135
Autorizao legislativa tem de ser explcita e autnoma tem de constar de uma lei de autorizao,
com a sua peculiar tramitao;
Acto autorizado tem de revestir a forma de decreto-lei ou de decreto legislativo regional [art. 198,
n 1, alnea b)], nunca a de decreto regulamentar;
Acto autorizado tem de se reportar a determinada lei de autorizao, expressamente invocada (art.
198, n 3).
Limites subjectivos:
Autorizao legislativa pela gravidade da vicissitude de competncia que provoca s pode ser
concedida por uma Assembleia na plenitude de funes no por uma Assembleia dissolvida (art.
172);
No pode ser exercida e pedida por um Governo demitido (art. 195), nem por uma Assembleia
Legislativa dissolvida (art. 227, n 3);
Autorizao legislativa implica uma relao fiduciria entre a Assembleia e o Governo, porque este
politicamente responsvel perante aquela (art. 190 e art. 191), d-se intuitu personae, de certa
Assembleia a certo Governo. Por isso no apenas cessa com o termo da legislatura, a dissoluo e a
demisso como no se transmite ou renova automaticamente com a nomeao de novo Governo;
Limites temporais:
Autorizao legislativa no pode ser para todo o tempo ou por tempo indeterminado, sob pena de
se destruir a regra da reserva de competncia, tem de ser a termo certo final, e no para esta ou
aquela circunstancia ou sob condio;
136
Autorizao tem de ser pelo mesmo motivo, por um tempo relativamente curto, pelo tempo
adequado e necessrio (no, por exemplo, por toda a durao da legislatura), e se esse tempo no for
suficiente, poder ser prorrogada (art. 165, n 2, in fine) por meio de nova lei;
No h autorizaes legislativas retroactivas pela natureza das coisas autorizao para futuro e s
assim pode o Parlamento definir o seu sentido e a sua durao, tal como s assim se compreende a
caducidade com a demisso do Governo (art. 165, ns 2 e 4).
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O seu carcter instrumental ou subordinado, a sua incorporao nas leis oramentais, com todas as
consequncias sistemticas que tal implica, em vez de constiturem leis autnomas;
O problema que se colocava at 1989 consistia em saber se eram conformes ou no com a Constituio por
no se divisar, tambm, vista desarmada, uma credencial dela directamente derivada.
97. O regime das autorizaes legislativas oramentais
Regime das autorizaes legislativas oramentais h-de ser construdo na base dos interesses pblicos
determinantes da especificidade da prpria lei oramental.
Segundo artigo 165, n 5, as autorizaes concedidas ao Governo na lei do oramento observam o disposto
nesse preceito e, quando incidam sobre matria fiscal, s caducam no termo do ano econmico a que
respeitam.
Ao contrrio do que in primis poderia parecer, no h somente particularidades no domnio da vigncia.
Regime das autorizaes legislativas oramentais distingue-se por:
Quanto ao objecto:
Definio do objecto e da extenso de cada autorizao deve ser entendida no contexto sistemtico
do oramento, e nessa medida poder ser menos exigente do que a do objecto e da extenso de uma
autorizao legislativa autnoma.
Autorizao legislativa oramental em matria tributria pode ser utilizada mais de uma vez at
porque ela s caduca com o termo do ano econmico.
Quanto forma:
139
Iniciativa originria no reservada ao Governo (como cada autorizao no d origem a uma lei
avulsa, antes corresponde a um ou mais preceitos da lei oramental, esta especialidade tem menos
relevo no plano jurdico-procedimental do que no poltico).
Quanto ao tempo:
2. Ratificaes legislativas
98. Relance histrico-comparativo
Conceito de ratificao surge em Dt constitucional em termos algo diversos daqueles em que surge noutros
sectores jurdicos e deve ser encarado luz dos problemas prprios do sistema de governo, das relaes entre
os rgos e do valor dos actos constitucionais.
Reporta-se sobretudo aos actos legislativos embora tambm possa interessar no domnio dos actos polticos e
dos regulamentos.
H ratificao como sanao, ratificao como confirmao e ratificao como fiscalizao.
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141
Fixao do objecto do processo no pela Assembleia da Repblica, mas pelo rgo que pratica o
acto sujeito apreciao parlamentar, e a relativa disponibilidade desse acto e do processo por tal
rgo;
142
Apreciao num caso e noutro oferece-se de segundo grau pois somente tem sentido enquanto permanece o
acto a ela sujeito.
Logo se o Presidente da Repblica revogar o decreto de declarao do estado de sitio ou do estado de
emergncia depois diferente ou se o Governo revogar ou suspender o decreto-lei, qualquer dos
procedimentos ficar encerrado, assim como se o Governo modificar o decreto-lei, ser sobre o decreto-lei
modificado que continuar o processo de ratificao.
A Assembleia no dispe sobre o estado de emergncia declarado pois a recusa de ratificao no acarreta a
invalidade dos actos praticados ao abrigo da declarao e na sua vigncia.
No dispe sobre o decreto-lei na fase anterior sua deciso, dispe sobre se o decreto-lei deve deixar de
vigorar ou se deve continuar em vigor, como est ou com modificaes.
Diversas vm a ser as funes de um e outro instituto e outro instituto e o sentido dos tipos possveis de
actos em que desembocam os respectivos processos.
Ratificao da declarao de estado de stio ou de emergncia significa uma renovao e uma verdadeira
assuno da prpria declarao.
Ratificao de decretos-leis nem sequer valia autonomamente antes de 1982.
Era isso inequvoco quanto chamada ratificao tcita, em que a Assembleia nenhuma vontade chegava a
manifestar e nem sequer exercia a competncia de ratificao: tambm o era quanto ratificao sem
emendas, em que a Assembleia, chamada a pronunciar-se sobre certo diploma, manifestava uma vontade sem
contedo inovador na ordem jurdica e sem efeitos afora os que se reportavam ao exerccio das competncias
da mesma Assembleia; nada impedia o Governo de, a despeito da ratificao concedida, vir posteriormente
revogar ou modificar o decreto-lei. Por isso, se inverteram naquele ano as frmulas dos preceitos
constitucionais pertinentes.
H um limite a ter em conta quanto a apreciao parlamentar dos decretos-leis no lhe esto sujeitos os de
concretizao de resultados do referendo.
No faria sentido que a Assembleia da Repblica que no pode revogar um decreto-lei nessas condies
pudesse, por via dos mecanismos do art. 169, obter um resultado similar.
100. O sentido da ratificao de decretos-leis
Decretos-leis publicados pelo Governo no tm uma eficcia provisria a qual s se transformaria em
definitiva quando operasse a ratificao; nem so actos legislativos imperfeitos.
Esto pendentes de condio, porm no de condio suspensiva, e sim de condio resolutiva (e de termo
final).
No h uma situao de incerteza ou de incompleio que apenas acabe com a ratificao, mas uma situao
de plena certeza e perfeio jurdica na qual pode sobrevir a no ratificao que nunca retroactiva.
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Na hiptese de contradio entre uma lei ou um decreto-lei sobre matrias militares e a lei de bases
gerais de organizao, funcionamento e disciplina das Foras Armadas [artigo 164, alnea d)];
2.
3.
A partir de 1997 em caso de desrespeito da lei relativa criao das regies administrativas (art.
255).
150
Oramento do Estado [art. 105; art. 106; art. 181, alnea g); art. 165, n 5] porque durante o ano
econmico nenhuma lei que no seja de alterao do prprio oramento o pode afectar.
151
152
b)
Leis oramentais;
c)
Leis de enquadramento;
d)
e)
Leis de bases;
f)
Leis das grandes opes dos planos, nacionais e regionais [art. 91; art. 92, n 1; art. 161, alnea g); art.
199, alnea a); art. 227, n 1, alnea p)], a lei das finanas regionais [art. 164, alnea t); art. 227, n 1,
alnea j); art. 229, n 3] e a lei das finanas locais [art. 165, n 1, alnea q), 2 parte; art. 238, ns 2 e 3]
sero de incluir entre as leis reforadas?
duvidoso, segundo Jorge Miranda.
A favor de resposta afirmativa quanto s eis leis de planos poderia dizer-se que, apesar da plasticidade dos
planos de desenvolvimento econmico e social no mbito de uma economia mista [art. 288, alnea g)],
nenhuma lei que verse sobre as matrias, a contempladas lhes pode ser desconforme.
A evoluo do sistema constitucional parece ir em sentido oposto.
At 1989 declarava-se imperativo o plano para o sector pblico estadual, obrigatrio por meio de contratosprograma, para outras actividades de interesse pblico, e com funes de enquadramento para as empresas de
outros sectores (art. 92, ns 1 e 2).
Tendo sido suprimidas estas normas, pode agora afirmar-se que o plano se tornou genericamente indicativo.
Embora o oramento seja elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento (art.
105, n 2), mais do que subordinao, haver aqui coordenao ou harmonizao.
Sendo uma lei das grandes opes qualitativa e genrica e a do oramento quantitativa e especfica, seria difcil
conceber, quanto essncia de ambas, contradio jurdica, mas apenas quando muito diferentes lgicas
poltico-econmicas.
No se oferece clara posio das leis das finanas regionais e das finanas locais, por se poder questionar se a
primeira acrescenta algo s regras constitucionais de especificao oramental das despesas (art. 105, n 3),
153
Quanto ao objecto
- Leis reforadas com objecto idntico ao das leis que vinculam as leis de autorizao legislativa e as leis de
bases;
- Leis reforadas com objecto distinto as restantes leis, pois a Constituies estabelece para cada uma o
seu prprio domnio de regulamentao.
2.
Quanto ao contedo
- Leis directivas ou leis que determinam o contedo de outras, que contm princpios ou linhas normativas a
adoptar por elas as leis de bases, as leis de autorizao legislativa (no concernente ao sentido) e at a lei de
adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais e a lei-quadro das reprivatizaes;
- Leis limitativas ou leis que estabelecem balizas materiais e, por vezes, procedimentais a observar por
outras leis as restantes.
3.
Quanto funo
- Leis reforadas com funo de impulso as leis de bases, as leis de autorizao legislativa (no concerne
ao sentido) e para quem as considere leis reforadas, as leis de planos;
- Leis com funo de habilitao as leis de enquadramento e as leis de autorizao legislativa;
154
Quanto vinculao
- Leis de vinculao especfica (de apenas certas leis) a lei do regime de estado de stio e de estado de
emergncia, as leis de enquadramento, as leis de autorizao legislativa e as leis de bases;
- Leis de vinculao genrica (de vinculao de quaisquer leis) as leis oramentais e os estatutos polticoadministrativos regionais.
5.
Quanto competncia
- Leis reservadas Assembleia da Repblica, em reserva absoluta a lei do regime de estado de stio e
de estado de emergncia, o oramento de Estado, as leis de autorizao legislativa, certas leis de bases (nos
moldes a explanar), os estatutos poltico-administrativos regionais, as leis do regime do referendo, a lei
relativa criao, extino e modificao territorial das autarquias locais, as leis de enquadramento
oramental, a lei de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais, a lei sobre a criao das
regies administrativas e a lei-quadro das reprivatizaes;
- Leis reservadas Assembleia da Repblica, em reserva relativa a lei do regime dos planos de
desenvolvimento econmico e social e a lei definidora das condies de recurso ao crdito pblico;
- Leis reservadas s assembleias legislativas regionais, em reserva absoluta os oramentos regionais.
7.
Quanto ao procedimento
Iniciativa externa as leis oramentais, as leis de autorizao legislativa e os estatutos das regies
autnomas;
155
Maioria agravada a lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia, as leis (ou lei) do
regime do referendo, a lei de bases da defesa nacional e das Foras Armadas e a lei-quadro das
reprivatizaes, bem como os estatutos das regies na parte concernente s matrias que integram o
respectivo poder legislativo;
Lei sobre o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais;
Estas leis encontram-se numa relao reversa com os actos legislativos que se lhes reportam.
Se estes actos no podem ser emitidos antes e contra essas leis, tambm elas no logram plena efectividade
seno atravs deles.
Donde a sua primariedade e a sua exequibilidade limitada (quanto s leis de autorizao legislativa,
inexistente).
Ficam de fora as leis vinculativas do oramento (as leis de enquadramento do oramento e se puderem ser
consideradas leis reforadas, as leis das finanas regionais e das finanas locais).
Isso porque o oramento, pela sua relevncia poltica, jurdica e econmico-financeira, vale por si (arts. 105 a
107 da Constituio) e a falta de sujeio a vinculaes provenientes de outras leis no impede a sua
aprovao.
Ficam tambm de fora a lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia e a lei (ou leis) do
referendo, devido disciplina constitucional bastante rigorosa destas matrias (quanto primeira, ainda
devido ao princpio salus populi suprema lex).
Denominador comum a todas as leis reforadas a sua maior consistncia, a especifica fora formal
indesligvel da funo material que a Constituio lhes assina.
Tal consistncia parece exibir-se de modo diverso nas leis de vinculao, especfica e nas de vinculao
genrica.
Leis de vinculao especfica so leis dirigidas ao futuro: so-no tanto as leis-pressuposto como as outras.
Eventual desconformidade com elas s pode ser originria.
156
No existe uma garantia aberta de prevalncia das normas estatutrias, nem poderia existir tendo em
conta a funo dos estatutos: somente as normas definidoras das atribuies e do regime dos rgos
e dos titulares dos rgos regionais (e normas conexas) beneficiam de tal garantia.
Vinculatividade geral derivada dos estatutos no tem natureza distinta da das leis oramentais e
assemelha-se do referendo poltico nacional com resposta negativa, apesar de este no ser em rigor
uma lei reforada.
157
158
Na Constituio de 1933 todas as leis deveriam ser, por fora do art. 92, leis de bases, inclusive em
matria do art. 93; no assim na Constituio de 1976.
Ao contrrio do que se poderia supor face da Constituio anterior nenhuma dvida h agora que
o desenvolvimento das leis de bases se h-de fazer por decreto-lei, e no por decreto regulamentar.
159
160
161
Lei de bases
(lei-quadro, etc.)
no
havendo
reserva
de
competncia,
omisso.
162
ou
enquadramento
matria.
consumi-lo
(a
lei
de
lei
de
bases
revoga
acto
legislativo
de
Lei de bases
A lei de bases de iniciativa convencional.
matrias de autorizao.
sentido).
quanto ao objecto).
163
decreto-lei
(ou
decreto
legislativo
de
autorizado.
desenvolvimento
quando
verse
sobre
matria
164
165
b)
Lei do Estado federado pode versar sobre quaisquer matrias menos as reservadas ao Estado
federal; a lei regional versa sobre as matrias atribudas (por clausula geral ou especfica) regio
(inversamente lei federal podem ser vedadas certa matrias, ao contrrio do que se passa com a lei
do Estado unitrio regional);
c)
Lei do Estado pode eventualmente vir a ser supletiva da lei regional; no a lei federal em face da lei
do Estado federado;
d)
e)
Lei do Estado federado (ou pode ser) uma lei pessoal, aplicvel fora do seu territrio; a lei regional
sempre uma lei territorial, circunscrita ao espao fsico da regio autnoma;
f)
Execuo (coerciva) da lei do Estado federado depende (ou depende em primeira linha) das
autoridades locais; a da lei regional dos rgos do Estado (pelo menos quando se trate de rgos
jurisdicionais).
Portugal no um Estado unitrio centralizado como foi at 1976, nem um Estado federal.
um Estado unitrio regional ou politicamente descentralizado, embora um Estado regional parcial por s
compreender duas regies autnomas (art. 6; art. 224 e segs.).
Portugal no um Estado unitrio centralizado, o poder legislativo acha-se dividido entre os rgos
legislativos centrais Assembleia da Repblica e Governo e os rgos legislativos regionais Assembleias
Legislativas.
Matrias de mbito nacional recaem na competncia dos primeiros daqueles rgos (sendo certo que
compem a Assembleia da Repblica Deputados eleitos pelos crculos dos Aores e da Madeira em p de
igualdade com os eleitos pelos crculos continentais, com resulta dos art. 147; art. 149; art. 152 da
Constituio).
Como as matrias de mbito regional devem ser objecto de leis dimanadas dos rgos regionais o que fica
reforado agora pela aluso ao princpio da subsidiariedade como princpio organizatrio do Estado (art. 6,
n 1).
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