El siguiente material se reproduce con fines estrictamente acadmicos y es

para uso exclusivo de los estudiantes de CONTABILIDAD PBLICA del programa

de CONTADURA PBLICA de la Facultad de Ciencias de la Administracin, de la
Universidad del Valle, bajo la responsabilidad del docente FLOR DE MARIA
AYALA de acuerdo con el Artculo 32 de la Ley 23 de 1982.

ARTCULO 32:
Es permitido utilizar obras literarias o artsticas o parte de ellas, a ttulo de
ilustracin en obras destinadas a la enseanza, por medio de publicaciones,
emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los
lmites justificados por el fin propuesto o comunicar con propsito de
enseanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos,
universitarios y de formacin personal sin fines de lucro, con la obligacin de
mencionar el nombre del autor y el ttulo de las as utilizadas.

DIGITALIZADO EL 11 DE ABRIL DE 2016 CON FINES ACADMICOS

EDGAR GONZALEZ SALAS

EL LABERINTO INSTITUCIONAL
COLOMBIANO 1974 - 1994 ,
FUNDAMENTOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLlTICAS y SOCIALES
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA
FESCOL

~SAP

EL LABERINTO INSTITUCIONAL
COLOMBIANO 1974 - 1994
FUNDAMENTOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

EDGAR GONZALEZ SALAS

Primera Edicin 1997
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales
Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAPFescol
ISBN: 958-628-130-2
Obra en portada
"AD PARNASUM"
Paul Klee
Oleo sobre tela, 1932
Diseo de Cartula
Alberto Rincn Crdenas
Profesor
Facultad de Artes
Universidad Nacional de Colombia
Diagramacin
Marln Porras Alonso
Impreso por
Imprenta Universidad Nacional
Santaf de Bogot , D.C. , Colombia

BlIses conceptuales
En esta parte del texto se presentan los dos primeros captulos. El
inicial no pretende discutir el estado del arte de la teora de Administracin Pblica. Expone, por el contrario, el punto de vista terico y
metodolgico del autor que orienta su mirada sobre los distintos pasajes
de cerca de 20 aos de historia de la Administracin Pblica colombiana.
El segundo captulo es una ilustracin global de la forma como estos
conceptos pueden aplicarse a la realidad colombiana.
Las bases metodolgicas y tericas de la exposicin pretenden
llamar la atencin sobre la necesidad de fundamentar la disciplina
acadmica del Administrador Pblico e imprimirle a sta su especificidad
de reflexin.

Una nota sobre la disciplina acadmica del administrador.

La gerencia pblica, privada y social
Las nuevas lgicas institucionales parecen cuestionar la distincin
tradicional entre la gerencia pblica y la gerencia privada. El esfuerzo
por asimilar el funcionamiento de la Administracin Pblica a la privada
es la premisa de este replanteamiento. Igualmente, los sectores sociales
enfatizan en una nueva experticia, cual es la formacin de una disciplina
de gerencia social. Estas notas introductorias se refieren consecuentemente a estos aspectos.
La gerencia pblica, privada y social, comparten un tronco disciplinar comn, cual es el de la administracin. Las tres tienen preocupaciones similares relativas a las organizaciones ya su gestin. Es solamente
en la medida en que estas indagan sobre un rea de la administracin,
que cobran especificidad y constituyen hasta cierto punto, esferas
especiales de reflexin e indagacin disciplinarias.
41

La gerencia pblica, es el mbito en el que se ejerce el oficio de

Administrador Pblico. No obstante, puede asumirse en el estado
germinal actual, como sinnima de Administracin Pblica, una disciplina (que no solamente un oficio) que ha revestido creciente importancia
en la literatura y en la investigacin acadmica en otras latitudes. En
torno suyo se han establecido facultades universitarias que se dedican
a su examen, y se han fundado escuelas del pensamiento y de
investigacin. Durante los ltimos aos la dinmica del pensamiento en
este campo ha sido ardua, y ha corrido paralela a los drsticos cambios
acaecidos en el concierto de la reforma al Estado, y por ende a los
sistemas de organizacin y de gestin pblicos.
Precisamente las reformas al Estado han planteado un verdadero
reto a esta disciplina, que debe ser capaz de explicar las causas y las
leyes que rigen el desarrollo institucional, a partir de los nfasis de la
intervencin del Estado, de la dinmica de las polticas pblicas, y en
especial a partir de las principales transformaciones econmicas y
polticas de la sociedad, que conllevan un replanteamiento de las
relaciones entre la esfera de lo tradicionalmente pblico, el mercado y
la sociedad como un todo.
Pero el tema de la gerencia pblica no es solamente de inters
acadmico o del campo de la investigacin. Vista desde la racionalidad
de la praxis del Estado, la gerencia pblica es un problema de la
cotidianeidad, que exige soluciones concretas, en tanto oficio.
En un sentido ms riguroso, la Administracin Pblica constituye
una disciplina que se ocupa del estudio de los fenmenos de organizacin y gestin. Ellos deben examinarse desde la perspectiva del carcter
de la intervencin pblica y del diseo de las polticas estatales, toda
vez, que tanto las organizaciones como sus sistemas de gestin expresan o materializan un determinado modelo de Estado.
El Estado por su parte constituye un fenmeno poltico. Sus
instituciones estn permeadas por los procesos polticos. Es ilusorio
separar la poltica de la administracin. Esta ltima no puede entenderse
sin comprender el carcter de aquella.
Pero el Estado tambin es por excelencia una relacin social que
expresa los conflictos y tensiones de la sociedad, toda vez que materializa un determinado tipo de ejercicio de la dominacin y de legitimacin
de los interesees sociales gobernantes. Por tal motivo, sus polticas son
42

una forma de articular el relacionamiento entre los distintos actores

sociales, y por esta va de delimitar sus relaciones entre s y la sociedad,
Que se coloca del otro lado, en buena medida porque aunque el Estado
es parte de esta sociedad, su carcter de institucin suprema, le define
un rol diferenciado de las restantes instituciones sociales, y genera la
apariencia de que es algo distinto a la sociedad. Esta forma ilusoria surge
de la realidad misma, que hace del Estado algo diferenciado de todos,
aunque se predique de l su pertenencia a todos.
Las polticas pblicas que emergen formalmente del seno del
Estado, definen determinadas prioridades de intervencin y unos modos
de ejercerlas. Procesan polticamente determinadas demandas sociales
y las satisfacen total o parcialmente, bajo una concepcin particular,
Que es resultante de una compleja interaccin de factores.
El tipo de instituciones y la manera como ellas se articulan, es parte
de las formas de intervencin del Estado y de su acomodamiento a la
satisfaccin de las demandas sociales, bajo la ptica particular del
ejercicio del poder poltico, segn el modelo de sociedad, de economa
y de poltica que se expresa con ocasin de la capacidad mayor o menor
de gobierno que poseen los grupos dominantes o gobernantes representados en el Estado.
Se contruye as un modelo macro-organizacional. Una red de
instituciones. Principalmente aquellas llamadas a implementar las polticas pblicas, que son las que estudia tradicionalmente la Administracin
Pblica. La organizacin pblica es un sistema de organizaciones. No es
una organizacin aislada. Precisamente en esto consiste su riqueza
analtica. Deben desentraarse los criterios que conducen a un determinado modelo macro-organizacional y las leyes que regulan su transformacin. Algunos autores denominan este fenmeno como el de la
"extensin". Este fenmeno macro-organizacional, implica unos sistemas de gestin macro.
No es posible enmarcar el oficio de la gerencia pblica al margen
de los determinantes macro-organizacionales. El movimiento del conjunto explica mejor los condicionantes de las organizaciones individualmente consideradas y de su gestin. No hay una tal separacin entre la
administracin micro de las organizaciones y la macro, pero es posible
diseccionar analticamente el estudio en estos dos campos, solamente
para efectos metodolgicos, pero no para efectos comprensivos e
integrales.

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A un nivel mucho ms especfico, la Administracin Pblica se

ocupa de comprender los fenmenos de la gestin micro y macro-organizacional. La comprensin de estos fenmenos tiene mucho que ver
con la racionalidad poltica, y la interaccin que ella tiene con las
exigencias de la gonbernalidad, la administracin como tecnologa y las
exigencias tecno-burocrticas. Es necesario entonces definir claramente
el tipo de racionalidades que confluyen en forma compleja en el gobierno
de las administraciones pblicas.
Finalmente, la tecnologa administrativa juega un papel en el curso
de la Administracin Pblica. En un sentido muy limitado gerencia
pblica es igual a tecnologa administrativa. No obtante dicha tecnologa,
tiene un carcter ms universal, y puede hacerse extensiva al uso o
apropiacin de muchos tipos de organizaciones. Aqu juega un papel,
en la medida en que sea compatible con las racionalidades gobernantes
de la gestin y organizacin pblica.
Por otra parte, la gerencia privada. ha tenido un importante desarrollo, ms prolfico que lo alcanzado hasta ahora por la gerencia pblica.
En efecto, la tradicin en la literatura ha sido ms dinmica y ms
difundida que los estudios de Administracin Pblica. Se han constituido
verdaderas escuelas del pensamiento, aunque las ms de ellas se han
orientado a formular propositivamente, el deber ser de la gerencia. En
este campo el oficio de gerencia ha estado ms confundido con la
disciplina. Cmo administrar, ha sido la principal pregunta que ha
dominado el campo del pensamiento en este caso particular. Los
estudios en la perspectiva de formular anlisis empricos, o de preguntarse acerca de los procesos reales de la gerencia privada, parecen
mucho ms limitados que los de cualquier otra disciplina reciente. Los
gerentes privados se sienten ms realizados por el arsenal propositivo
que domina este campo del conocimiento. Las modas en esta rea del
pensamiento, llegan por oleadas peridicas e invaden hasta los puntos
de venta ms populares y menos pensados para la difusin de las obras.
La gerencia privada puede examinarse en distintas perspectivas. El
fenmeno de la extensin no est con frecuencia presente en estas
organizaciones, aunque algunas muy poderosas puedan tenerlo. No
obstante, su grado de organicidad es muy distinto al de las instituciones
pblicas, toda vez que en estas ltimas, la dependencia de la extensin
emerge de sus condiciones bsicas de funcionamiento. El funcionamiento de estas organizaciones, en otros trminos, no se entiende por fuera
del marco de sus relaciones recprocas.

44

En la gerencia privada la poltica es parte de su entorno general,

pero no es un elemento central para la comprensin de sus fenmenos
de organizacin y gestin. A la gerencia privada no le incide con la misma
fuerza la malla jurdica que envuelve a la Administracin Pblica.
La gerencia privada est delimitada por sus fenmenos de organizacin y gestin. Pero estos estn ms en funcin de las condiciones
del mercado y sus determinantes, que en funcin del Estado y sus
condicionantes. La gerencia privada se gobierna por una racionalidad
econmica predominante, mientras que la gerencia pblica lo hace por
una racionalidad poltica.
En la gerencia privada ha predominado el nfasis en la bsqueda
de la eficiencia, en funcin del incremento de la rentabilidad. En esa
direccin las distintas teoras enfatizan en la productividad, aunque lo
hacen desde perspectivas distintas. Son conocidos los nfasis productivistas que se le atribuyen a las teoras de Taylor o Fayol. Pero aunque
se reconocen los mritos de la denominada escuela de relaciones
humanas, por su nfasis en el individuo, tambin es cierto que ellas son
formas alternativas de bsqueda de la productividad y el buen desempeo de la empresa. Los estilos de direccin, la importancia del liderazgo
carismtico, la conducta gerencial segn la caracterizacin de la naturaleza humana, o el modelo de motivacin higiene, ahondan en fines
comnes a la racionalidad econmica privada. En el arsenal de recetas
administrativas de corte privado, es imposible encontrar un discurso que
haga caso omiso de la racionalidad empresarial.
No obstante la gerencia privada puede ser emnriquecida en una
perspectiva analtica, bajo la forma de disciplina. El estudio de los
fenmenos administrativos, de organizacin y gestin, a partir de las
condiciones en que se desenvuelve la acumulacin del capital, abre un
camino de interpretacin, de anlisis y de esfuerzos por la formulacin
de verdaderas teoras explicativas. La perspectiva histrica en el estudio
de estos fenmenos puede aportar un material emprico muy importante,
para la construccin de una verdadera disciplina.
En cuanto a la gerencia social, su grado de difusin y popularidad
es ms modesta que la de las dos disciplinas anteriores. Solamente en
poca reciente, ha tomado difusin la necesidad de formar una disciplina
en esta direccin.

45

Los ltimos planes de desarrollo en Colomnia en materia social han

enfatizado en las dificultades que emanan de las instituciones, de su
organizacin y sus sistemas de gestin. Han puesto a depender el xito
de tales polticas preciamente de la transformacin del sistema gerencial.
La gerencia social debe considerar la administracin integral de las
polticas, y por supuesto tiene que ver con su diseo, con su consistencia
a un nivel general. En los ltimos planes de gobierno han emergido
dificultades para alcanzar un buen desempeo de la poltica social, los
limitan tes ms destacados han tenido que ver con las instituciones, sus
modos de operacin y con el diseo de polticas pblicas sociales:

Los soportes institucionales para el xito de las polticas y los

planes, no guardan coherencia con los mismos.

Los sistemas de evaluacin de los planes y programas, que

contribuiran a su cabal ejecucin, son normalmente lentos, o se
hacen en una perspectiva apologtica. No hay evaluacin funcional.

No se ha avanzado lo suficiente en la bsqueda de nuevos actores

y compromisos por efecto del desplazamiento de los centros de
decisin para la formulacin y ejecucin de los principales proyectos
de poltica social, a propsito de la descentralizacin y la priorizacin del gasto de esta naturaleza en cabeza de las entidades
territoriales.

Es necesario pensar en estudios que conceptualicen el alcance y la

naturaleza de la poltica social misma, de su significado y de sus
contradicciones o compatibilidades con el modelo de Estado y
sociedad que se persigue.

Es de considerar tambin que la construccin de escenarios hipotticos dentro de los cuales el funcionamiento de la poltica parece
ideal, demuestra cierto estilo tecnocrtico que contrasta ampliamente con la complejidad de factores que en la realidad operan en
contra de la eficacia de los objetivos propuestos.

Los principales supuestos de la poltica social traducen la desconfianza en un sistema regulado, centralizado, y ofertista de provisin
de bienes y servicios y de vehculo para la resolucin de la crisis
social, todo lo cual induce a un modelo gerencial de poltica social
nuevo que apenas est en proceso de construccin, pero que es el

46

supuesto bsico del cual se parte para proponer las polticas y

prioridades de intervencin Estatal.

Se trata igualmente y en lo posible de hacer extensivas las reglas

del mercado y la racionalidad del mismo, a todo el funcionamiento
de la atencin y de los servicios que en el sector social puedan
brindar la sociedad y , el Estado. Este nuevo enfoque encuentra
natural resistencia en los modelos actuales de gerencia social
existentes en el aparato de las instituciones oficiales que se ocupan
de la materia.

Igual ocurre con la propuesta de selectividad en las reas de

intervencin pblica, de tal suerte que el sector privado irrumpa en
sectores y actividades otrora de monopolio oficial..

Los ejercicios planificadores han sido frgiles, dado que aunque

formalmente proponen horizontes de corto y mediano plazo, estos
son normalmente verficables en el largo plazo, lo cual resulta
altamente inestable y sujeto a las nuevas formas de interpretacin
social emergentes de las variables fuerzas que estructuran el poder
poltico en un momento determinado.

La gerencia del desarrollo social debe partir de la identificacin de

variables macro, como lo es la consistencia entre el balance
macroeconmico y el balance social.
Otro de los aspectos fundamentales que implicar un mayor desarrollo en la concepcin, diseo e instrumentacin de los planes y
programas de desarrollo social, lo constituye, sin duda, la capacidad
de definir los costos reales implicados en los programas, y la
evaluacin objetiva de los posibles recursos allegables a la poltica
pblica correspondiente. Se trata aqu de un problema de programacin, y de consistencia de la poltica estatal.

Es interesante sealar la ausencia de balances adecuados entre los

propsitos de la poltica, de los planes y programas, de un lado; y,
las instituciones e instrumentos institucionales, del otro, que estn
llamados a servir de soporte e instrumentalizacin de aquellos.

An es insuficiente el sistema de indicadores de desempeo del

gasto social, que d cuenta sobre la eficiencia en el manejo y
gestin de los recursos asignados. Estos esfuerzos se han tratado
de hacer recientemente.

47

Un esfuerzo por realizar formulaciones realistas en los planes y

programas de desarrollo social debe considerar metodologas de
identificacin muy precisas de las poblaciones objetivo, de su
localizacin y sobre todo, de las formas en que esas poblaciones
pueden incorporarse como sujetos activos del proceso de ejecucin
y progracin de actividades. En ello el diseo operativo de la poltica
tiene un papel muy importante que jugar, mxime si se exije un
papel activo de la poblacin beneficiaria y si se dan por supuestas
unas decisiones de los agentes econmicos privados para avalar y
garantizar la implementacin de la poltica, todo lo cual ha carecido
hasta la fecha de transparencia y de un discurso realista que
posibilite e induzca las conductas deseadas.

Los centros de decisin de los planes de desarrollo social tendern

a desplazarse en concordancia con los nuevos mandatos constitucionales y con la poltica de descentralizacin. La gerencia debe
tener un enfoque abierto, de la cual ha carecido drsticamente hasta
nuestros das.

Todo indica, que los modelos gerenciales han de transformarse

sustancialmente, y que es impensable tener modelos exitosos en esta
materia sin abocar las instituciones, sus sistemas de financiacin y los
modos de gestin e intervencin que tradicionalmente han operado. La
responsabilidad de los gerentes es tal, como la de lograr el adecuado
diseo de las polticas pblicas sociales y hacer que ellas integren las
prioridades organizacionales y de gestin en un escenario de creciente
descentralizacin, de participacin social, y de un nuevo modelo de
intervencin pblica.
La gerencia social, est asociada en el caso colombiano, a los
fenmenos de gestin y organizacin pblica, esto es, se desprende
como una rama particular de la administracil1 Estatal. No obstante,
colinda tambin con los campos de la gerencia privada, en una compleja
simbisis, cuyos lmites son a veces difciles de establecer.
De dnde surge la complejidad de estos fenmenos?
Ante todo del carcter de los servicios sociales puede afirmarse
poseen una configuracin mixta. Son servicios que tienen una prestacin
pblica y privada a la vez. Esta dicotoma tradicionalmente se asocia
con los rasgos de marginalidad que revisten los servicios estatales, por
oposicin r al carcter privilegiado que por trmino medio pueden ofrecer

48

los servicios privados. En el pasado ha sido del sentido comn afirmar

que cuando los bienes los proveen los particulares, quienes pueden
acceder a los mismos son los grupos sociales de mejor posicionamiento
econmico, mientras que lo contrario ocurre cuando son suministrados
por el Estado. Si bien esta clasificacin no es completa, y encuentra
ejemplos que pueden llegar a contrariar/a, si es cierto, que nuevos
hechos han trastocado estas categoras de clasificacin.
Cada vez se acepta con mayor nfasis, el que los servicios sociales
del Estado, como otras tantas actividades, pueden ser suministrados
por particulares, bajo la garanta financiera de aqul, o bajo crecientes
formas de socializacin del acceso y la financiacin de los servicios.
Este enfoque ha contribuido a replantear la naturaleza de la gerencia
pblica y de la gerencia social en particular.
La gerencia social est asociada por el lado del sector pblico a
ciertas tendencias de reestructuracin, que desde el punto de vista del
Estado, comprende hechos relativos a la organizacin ya la gestin.
Desde el punto de vista organizacional y en concordancia con el
principio de la extensin atrs comentado, hay crecientes procesos
descentralizadores. Al interior del Estado ha cambiado la concepcin del
soporte institucional con fundamento en el cual garantizar la prestacin
de estos servicios. La gerencia social se confunde ahora con la gerencia
descentralizada de los servicios. Las regiones, las administraciones
seccionales y locales, se vern cada vez ms comprometidas con estas
actividades, y lo que es ms, por efecto de estas determinaciones
macro-organizacionales, deben proceder a realizar ajustes institucionales a su interior.
Por otra parte, la gerencia social es hoy da ms compleja, con las
tendencias de privatizacin de la oferta pblica que ya se ha comentado,
aunque estas tendencias revistan ciertos matices diferenciados por cada
sector administrativo. Con esto se quiere significar que la dinmica del
sector de la vivienda, de los servicios pblicos domiciliarios, de la
educacin o de la salud, tienen particularidades que explican un distinto
concepto de privatizacin de oferta y de retos para los gerentes sociales
que laboran desde el Estado. La privatizacin de la oferta no suprime las
labores de los administradores sociales oficiales, pero si replantea sus
roles, o los hace ms complejos. Para ciertos sectores, la privatizacin
de la oferta se realiza en el mrgen, en la medida en que se expanden
las coberturas. Para otros sectores la privatizacin puede ser ms

49

drstica. Pero en todos los casos, la privatizacin de la oferta no significa

necesariamente privatizacin del servicio. Al contrario, puede significar
una creciente socializacin del mismo, o un reacomodamiento an difcil
de descifrar, puesto que depender de los desarrollos futuros.
Por lo que respecta a las organizaciones oficiales de carcter social,
es tambin evidente, que ante las nuevas tendencias del desarrollo
institucional, el modelo gerencial se modifica sustancialmente.
La gerencia social tiene que ver con por lo menos cinco instancias
bien definidas, que reclaman explicacin.

La financiacin de los servicios sociales, de cuya naturaleza se

derivan determinantes importantes en trminos de gestin y organizacin. Por ejemplo, en la medida en que los hospitales se
financien por un nuevo sistema de reconocimiento de costos por
eventos de atencin efectivamente realizados, conlleva a un replan teamiento de su naturaleza administrativa y a modificaciones
importantes en la gestin presupuestal.

Este aspecto de la financiacin no resulta entonces neutro a los

fenmenos gerenciales, adems de que constituye de por s un rea
de mucha importancia para su aprehensin por parte de estos
gerentes.

El tipo de servicios que decide garantizar o prestar el Estado. Este

aspecto tiene implicaciones sustanciales sobre la gerencia social.
Como se ha mencionado, es necesario encontrar los nexos entre
los nfasis de la intervencin Estatal y los modos de organizacin
y gestin que le son pertinentes. El gerente social deber encontrar
el nuevo sistema de actores condicionado por los nuevos enfoques
de las polticas pblicas.

El sistema de relaciones fiscales al interior del Estado. La gerencia

recoge aspectos interinstitucionales. Su ubicacin depende en
buena medida de la comprensin de estas relaciones y sus condicionantes. Para el sector pblico no hay fenmenos aislados entre
s. El rol de un municipio, un distrito, una provincia, un departamento, y el de la nacin, deben entenderse en forma integral. Los
recursos estn institudos en forma relacional entre todos los
niveles. La complementariedad de estos recursos condiciona en
buena medida los esfuerzos de gestin, los orienta e incide en la
ruta que debe seguir dicha gestin.

50

Las reformas institucionales que se derivan de los nuevos modos

de intervencin, de relaciona miento intergubernamental, y de los
sistemas de financiacin autnomos o relacionales. La gerencia
debe ser flexible, abierta, est influida por condicionantes y cambios emergidos de las variables mencionadas. Por tal motivo es
imprescindible comprender las exigencias propuestas a las organizaciones a un nivel micro, para lograr su acondicionamiento a los
determinan tes macro, y discutir los desfaces y rigideces que puedan
derivarse de esta situacin.

Las formas privadas de gerencia social existentes y las que estn

previstas a partir de la lgica del desarrollo institucional del pas.

Por ltimo es conveniente reflexionar sobre la relacin entre gerencia pblica y privada, de una parte, y gerencia social.
La gerencia social ha estado asociada en su sentido ms amplio a
la gestin oficial. Desde esta perspectiva podra afirmarse que es una
rama de la gerencia pblica, aunque referida especficamente al diseo
y administracin de polticas pblicas sectorizadas, como por ejemplo
de los servicios de salud, seguriad social, educacin, vivienda, nutricin
y servicios bsicos o esenciales, entre otros. .
No obstante, con los nuevos enfoques, la gerencia social se hace
extensiva al desarrollo de programas inherentes a las organizaciones
privadas. Esta tendencia se refuerza con los cambios en la poltica
pblica de los sectores sociales, atinentes a privatizar la oferta pblica
ya involucrar en sistemas unitarios al sector pblico y privado, indistintamente. Los enfoques gerenciales privados se han tomado como
paradigma inclusive de las propias instituciones pblicas. Todo ello debe
por consiguiente llevar a una reflexin ms profunda entre los vnculos
de la gerencia privada y la gerencia social.
En esta parte introductoria del libro, tanto los gerentes pblicos
como los sociales, pero sobre todo los dedicados a la disciplina de la
Administracin Pblica, podrn encontrar un marco de referencia para
explicar los nuevos mbitos en que sus oficios se han ido redefiniendo
y encontrar las causas de tales transformaciones.

51

CAPITULO I
DELIMIT ACION DEL CAMPO DE ESTUDIO

INTRODUCCION

El propsito de este texto no es exclusivamente ilustrar los pilares

fundamentales de la ciencia de la Administracin Pblica contempornea. Aunque estos pilares sern expuestos a lo largo del estudio, este
libro debe atender adems otras finalidades esenciales:

Explicar las fuerzas que llevan a hacer de la Administracin Pblica

una ciencia social particular.

Presentar los grandes perodos y las mayores corrientes doctrinarias

de la Administracin Pblica en Colombia y explicar los cambios en
las corrientes y en las orientaciones predominantes a lo largo de los
ltimos veinte aos.

Narrar, en particular, los cambios en la Administracin Pblica de

Colombia y formular y explorar hiptesis relativas al porqu de su
evolucin.

En sntesis, como nuestro objetivo es un libro introductorio, deberemos recurrir a la vez a la Administracin Pblica en s misma considerada,
a la historia de las ciencias, a la historia de Colombia y a otras disciplinas
que ayudan a dar sentido y alcances a la Administracin Pblica en general
y en Colombia en particular. Por esto es un texto obligatoriamente
interdisciplinario.
En la perspectiva de esta obra, la Administracin Pblica tiene el
carcter de ciencia, pero ella es necesariamente interdisciplinaria, est
en gestacin, no es todava universal y sus conceptos y relaciones estn
cambiando.

53

No se adentra en la discusin filosfica que gira alrededor de los

alcances del concepto de ciencia. Nos basta aceptar una acepcin
pragmtica de ciencia: la identificacin o bsqueda de ella, de relaciones
entre personas , instituciones y objetivos, que combinadas de una cierta
manera deben producir un determinado resultado. En este sentido, la
Administracin F,>blica es ciencia especfica.
El ngulo desde el cual se ocupa este texto de las relaciones dentro
del aparato administrativo pblico pertenece exclusivamente a una
administracin particular, en cuanto que condicionada a la lgica de
comportamiento de un actor singular: el Estado. Presta, naturalmente ,
de la Administracin en general (en un sentido muy abstracto) , pero su
cuerpo de actores, instituciones y comportamientos es nico e irrepetible : slo existe un Estado.
Debe esta disciplina prestar, s, de la Ciencia Poltica que tambin
se ocupa del Estado. De la Economa, en cuanto se ocupa de los modelos
de acumulacin que dan un papel especfico a la intervencin estatal y
dan sentido a las polticas econmicas de turno. Del derecho .... de la
Teora de las Organizaciones .. . , de la Psicologa, de .... Se trata, en fin ,
de la misma ciencia administrativa , pero con una lgica diferente .
Ahora bien, es una ciencia en gest acin, en bsqueda de sus
relaciones propias. La Administracin Pbl ica es una ciencia nueva;
hasta hace poco se la confunda con la Economa, que ahora ha cobrado
singular vigor entre las disciplinas sociales que se ensean e investigan
en las universidades . La Administracin Pblica no tiene igual vigor ; pero
s es objeto de creciente inters. El Banco Mundial y otros organismos
coordinadores de la economa mundial comienzan a darle crdito, los
gobiernos reclaman administradores capaces de entender y poner en
marcha el aparato estatal.
Por qu slo ahora se reconoce a la Administracin como ciencia
especial? Por la estandarizacin de los procesos de produccin , distribucin , reproduccin. Anteriormente slo existan reglas del funcionamiento
econmico. Fue la adecuacin de las relaciones humanas a las reglas de
la economa la Que dio lugar al surgimiento de la Administracin.
Por Qu an ms tarde en la Administracin Pblica? Porque cada
Estado es particular. Es lo que lleva a pensar que, con mayor diferencia
que en la Medicina o en la Economa, cada Estado tiene su propia
Administracin Pblica. Si, para citar otro ejemplo , la Ciencia Poltica gira

54

supuestamente en torno al concepto del poder y ste se halla definido de

manera ms o menos universal (con diferencias propias de modos de
produccin) , la forma de aplicar ese poder poltico vara sustancialmente de
administracin a administracin. China, India, Yemen , Nigeria, etc. , cada
pas parece tener su propia lgica de comportamiento. Aun dos pases
occidentales profundamente capitalistas como Suecia o los Estados Unidos,
para los cuales las reglas econmicas y el concepto de poder son esencialmente iguales, sus administraciones son radicamente diferentes. El significado de la pretensin de universalidad: un mismo tipo de relaciones humanas,
de organizaciones , de Estado-sociedad civil.
Finalmente, es la Administracin Pblica una ciencia en etapa de
cambio: con el cambio (esta vez ms universal que los cambios precedentes) en el intervencionismo estatal. Por esta razn , los dos enfoques
predominantes en el mundo contemporneo , el gerencial y el de la teora
de la organizacin o del desarrollo organizacional , tienen ms aspiraciones de universalidad que la Administracin Pblica anterior.
Como la Economa, la Ciencia Poltica y el Derecho, la Administracin Pbl ica es hija de un entendimiento del Estado, nace con l (aunque
con un cierto desfase). No podra entenderse si no existiera una separacin real entre sector pbli co y sector privado , si el Estado no debiera
cohesionar a la sociedad a partir de un bloque dominante y unas
fracciones hegemnicas, si no existieran ciudadanos libres e iguales con
derechos y obligaciones frente al Estado.
De la misma manera que existen las visiones crticas de la Economa
(la Crtica de la Economa Poltica), el Derecho (la Crtica del Derecho) y
la Poltica , existe tambin una dimensin crtica de la Administracin
Pbl ica, que se basa esencialmente en explicar el sentido histrico de
la separacin entre sociedad civil y Estado, que ve al Estado subordinado
a garantizar las condiciones esenciales de reproduccin del capital y que
halla por ende a la Administracin sujeta a esa lgica fundamental.
Pero , ms all de esa crtica fundamentalista, estn los perodos de
la Administracin. Estos giran , en su explicacin , alrededor de los perodos
del Estado. En esencia son: Estado Liberal , Benefactor, Neoliberal; administracin por extensin de la jornada, administracin por productividad
(fordista y taylorista), administracin sin jornada. Los conceptos contemporneos de organizacin y de gerencia {con sus particularidades contemporneas de flexibilidad, independencia de las partes y contractualismo,

55

descentralizacin, privatizacin) estn ntimamente ligados a esta ltima

versin de la Administracin Pblica.
La racionalidad econmica ha pesado sobre la dinmica y evolucin
de la Administracin Pblica. Ha estado presente en Colombia desde los
primeros aos de la planeacin (dcadas del cuarenta y el cincuenta) y
cobr fuerza predominante desde el apogeo del modelo cepalino hacia
fines de la dcada del sesenta. Tal fue el sentido economicista de las
misiones Currie (Banco Mundial) y Lebret. Tambin el de las misiones
de la AIO y de la CEPAL. Todas fueron economicistas, quizs con la sola
excepcin de la Lebret.
Hoy persiste la racionalidad econmica; pero su enfoque es sectorial (como lo hace el Banco Mundial hasta ahora) y apenas empieza a
generalizarse respecto de privatizacin, descentralizacin y contractualizacin. Es una nueva racionalidad, todava temerosa; pero prevalece
sobre las dems disciplinas, excepcin hecha de la Administracin de
Empresas con la cual coincide esencialmente por razn de la privatizacin , la descentralizacin y la contractualizacin.
Los cambios ocurridos en la Administracin Pblica desde fines de
la dcada del setenta y especialmente a todo lo largo de los aos ochenta
han sido de tal significado y envergadura que han inaugurado indudablemente un nuevo perodo de la Administracin Pblica Colombiana. Si
la Administracin Pblica sigue un derrotero fundamentalmente idntico
desde mediados de los aos treinta, dominado por el intervencionismo
propio del Estado Benefactor, a partir de los ochenta se inaugura una
nueva etapa, esta vez determinada por el desmonte del Estado Benefactor y la instauracin del intervencionismo propio del Estado Neoliberal.
Naturalmente, cambios de esta magnitud y alcances no se suceden
de la noche a la maana; tampoco obedecen a un plan predeterminado.
Ha tomado a los colombianos alrededor de 12 aos, cuatro perodos
presidenciales, otras tantas misiones presidenciales para la reforma y la
estructura del Estado y la acumulacin de inmumerables medidas de
reforma parcial para llegar a la percepcin actual de que el Estado y la
Administracin Pblica que hace parte de l han sufrido drsticas modificaciones. Todava hoy, hacia fines de 1994, nadie ha escrito el contenido final de las reformas y slo se conocen algunos de sus pilares
fundamentales, determinados por el sentido subyacente a ellas y a sus
determinantes socioeconmicos, los cuales s han sido ya establecidos.

56

En Colombia, como en el mundo entero, puesto que en esta materia no

estamos ms atrasados ni ms adelantados que el comn de los pases, los
reformadores de la Administracin Pblica se vieron sumergidos por una
especie de remolino de presiones de reforma que los indujo a adoptar a tientas
medidas fragmentarias, remolino del cual apenas estamos saliendo ahora.
La nica manera formal de comprender la orientacin de las dimensiones fundamentales de las reformas de los aos ochenta y noventa, y
de entender la caracterizacin que de este perodo debemos hacer en
cuanto transicin entre dos grandes modelos de Administracin, es
contrastar la Administracin Pblica Moderna, que habr de concluir su
gestacin en los prximos aos, con la que fuera la Administracin Pblica
predominante durante las cinco dcadas anteriores a los aos ochenta.
Sobre la base del paralelo entre estos dos grandes modelos histricos
podremos medir y calificar las' reformas de los ochenta en cuanto avances,
resistencias, dudas o simples desviaciones en el camino hacia la implantacin de la Administracin Pblica Neoliberal.
Naturalmente, estas desviaciones debern tambin ser explicadas, ya
no a la luz de la tensin entre el Estado Benefactor en agona y el Estado
Neoliberal en nacimiento sino en funcin de otras determinaciones, ms
particulares a los vaivenes de la poltica, la economa y la administracin
colombianas.
Veamos pues los pilares de la Administracin Pblica Moderna.
1.1. Generalidades

El Estado germinal de la ciencia de la Administracin Pblica. La

teora de la Administracin Pblica se encuentra tadava en estado
incipiente. Aunque su gestacin ha sido prolongada, tanto as que se
confunde con las primeras reflexiones sobre la Poltica, el Estado y el
Derecho en el mundo Occidental, lo cierto es que su objeto, sus procesos
y fenmenos propios, y sus mtodos especficos de indagacin no
alcanzan an personalidad propia. Igualmente, su marco de referencia,
su arsenal conceptual y su cuerpo terico no acaban de ser engendrados.
Desde el punto de vista de su status cientfico-tcnico, los estudiosos
debaten si la Administracin Pblica es una ciencia o consiste, ms
modestamente, en una mera tcnica, oficio o profesin. Con la Administracin Pblica ha ocurrido lo que sucede con la crisis de identidad
de ciertas personas que a pesar de su edad parecen permanecer en la
infancia o en la adolescencia y se apegan confusamente a sus mayores
57

sin alcanzar nunca personalidad propia. En el caso de la Administracin

Pblica los mayores son las ya decantadas ciencias, disciplinas, tcnicas
1
o profesiones del Derecho, la Poltica y la Economa
Siendo desde siempre dbil y balbuceante, la identidad de la Administracin Pblica se ha visto an ms amenazada durante los ltimos veinte
aos por dos corrientes doctrinarias y polticas que acechan con acabar con
lo poco que este campo haba logrado en materia de filiacin e independencia.
Esas dos corrientes, presentes en mayor o menor grado en todos los rincones
del orbe son la entronizacin de la economa en calidad de soberana absoluta
del comportamiento del Estado y la penetracin de las reglas del mercado y
2
de la empresa privada en todos los mbitos de la vida social
Estas dos corrientes, complementarias una de la otra , han llevado
a desdibujar an ms la Administracin Pblica, mezclndola y revol vindola con la Economa y con la Administracin Privada o Administracin
de Empresas. De tan profundos alcances es el vuelco dado a la Administra-

58

La literatura universal sobre la Administracin Pblica en la dcada de los ochenta

coincide en admitir la crisis de identidad de la Administracin Pblica.
Veremos en su oportunidad la manera como las reformas a la Administracin
Pblica colombiana de fines de los aos ochenta y comienzos de los noventa
obedecen a directrices fiscales y econmicas en general . son concebidas en los
cenculos econmicos del Estado y se le imponen de forma uniforme y abstracta
a todos y cada uno de los sectores especficos en que se divide la Administracin
Pblica (vivienda, salud. educacin, obras pblicas, telecomunicaciones. etc .). con
omisin o subordinacin de las particularidades administrativas de cada sector.
De la misma manera, las ltimas misiones o comisiones para la reforma de la
Administracin Pblica en el pas han estado dominadas por administradores
privados que transmiten al Estado, sin beneficio de inventario, preceptos propios
de la administracin de las empresas particulares. Vase, por ejemplo, la misin
de Colombia Eficiente.
Claro est que una cosa es la voluntad y el diseo de los reformadores y otra la
posibilidad de aplicarlos en la prctica. En tratndose de las precitadas reformas,
esos criterios fiscales y econmicos uniformes han logrado muy distintos resulta dos segn el sector de que se trate . All donde haba sindicatos fuertes (caso de
educacin), un sector presupuestariamente fuerte (salud y educacin) e institucionalmente diversificado (salud), la inercia y la autonoma relativa de la Adminis tracin prevalecieron sobre la intencin del Gobierno, dando lugar a tenaces
resistencias que el Ejecutivo no ha logrado vencer hasta ahora. Otra cosa ocurri
con el sector vivienda, donde las reformas se aplicaron con sorprendente facilidad.
Todo parece indicar que el sector de obras pblicas, al igual que sucedi con el
de vivienda, se reformar sin mayores tropiezos .
Con el transcurso del tiempo se sabr si las resistencias de los sectores ms
consolidados, en este caso salud y educacin, es permanente o constituye slo
obstculo transitorio, una mera brecha temporal entre la prescripcin y la
aplicacin efectiva de la reforma.

cin Pblica por estas dos corrientes que el perodo transcurrido desde
fines de los aos setenta requiere de un tratnliento conceptual especial y
habr de merecer atencin especialsima en el espacio total de esta obra.
Puesto que el estado de indefinicin de la Administracin Pblica
es fenmeno universal, no debe sorprendernos la carencia casi absoluta
de ensayos o textos especficamente dirigidos a la teora de la Administracin Pblica, a sus aplicaciones prcticas o a sus desarrollos histricos en el contexto colombiano.

1. 1. 1. Confusiones que nublan la especificidad de la Administraci6n Pblica. La dificultad para delimitar la Administracin Pblica y la
escasez de textos verdaderamente especficos sobre ella han permitido
tradicionalmente una proliferacin de confusiones que son particularmente agudas en el caso colombiano, a saber:
(i)

Se alinean, sin solucin de continuidad, la disciplina de la Administracin Pblica con la profesin de los administradores pblicos, con el
agravante que esta ltima es ejercida generalmente por personas con
distintas formaciones profesionales;

(ii)

Se renen en un mismo saco, de manera ms o menos conciente,

el Derecho Pblico y la Administracin Pblica;

(iii) No se distingue la disciplina de la Administracin Pblica del estudio

de la Administracin Pblica desde una perspectiva sociolgica,
poltica o sicolgica; ello se ejemplifica con la identificacin que se
hace de la disciplina administrativa con la psicologa industrial o el
anlisis de los fenmenos polticos, sin identificar un grupo de
fenmenos distintos y bien diferenciados que seran el objeto de la
disciplina administrativa en s misma.
(iv) Se revuelve asimismo la Administracin Pblica con la denominada
"teora administrativa", una especie de perspectiva general de las
organizaciones, la cual no reconoce en principio ninguna especificidad al objeto de estudio de la organizacin pblica. V, en todo
caso, la organizacin es tan slo uno de los objetos de que se ocupa
el estudio de la Administracin Pblica.
Todas las anteriores desviaciones hacia el desconocimiento de la
especificidad de la ciencia o, cuando menos, de la disciplina de la
Administracin Pblica, encuentran desafortunado respaldo entre los
ms conocidos autores en este campo y particularmente en el tratamien -

59

to de la Administracin Pblica en los pases europeos y norteamericanos,

el tratamiento ms elaborado y divulgado en esta rama del conocimiento.

,. 1.2. El reconocimiento de la indefinicin del objeto en la literatura

sobre la Administracin Pblica. Autores de todos los pases, afiliados
comnmente al positivismo cientfico, entre quienes se encuentran los
nombres ms connotados en este campo del conocimiento, reconocen
crecientemente el vaco de una definicin del objeto de la Administracin
Pblica. No vacilan ellos en afirmar que la Administracin Pblica en tanto
disciplina del conocimiento es una ciencia por construir.
As, Jacques Chevallier y Daniele Loschak, despus de reconocer
en su publicacin de inicios de la dcada de los ochenta el carcter
complejo, heterogneo y fragmentado de los discursos sobre lo que ellos
denominan la ciencia administrativa, se ven precisados a sostener que
la Administracin (a la que identifican en esencia con la Administracin
3
Pblica) es un objeto cientfico por construir .
De manera anloga, aunque en una lnea de razonamiento distinto,
Mariano Baena del Alczar, en su extenso Curso de Ciencia de la Admi nistracin, publicado en 1985, despus de presentar y analizar los distintos
caminos metodolgicos seguidos para el estudio de la Administracin,
considera que la tarea urgente de esta ciencia es el estudio y exploracin
4
de su objet0 . Para este autor, la urgencia radica no tanto en la construc3

60

"El desenvolvimiento de la ciencia administrativa, como se ha visto , est hipotecado

por el problema de la delimitacin de su objeto; dividida entre dos orientaciones
distintas, la ciencia administrativa es considerada unas veces como la ciencia de la
administracin pblica solamente y otras como la ciencia de las organizaciones de
toda naturaleza, que entrecruzan a la sociedad. Esta controversia tiene en el fondo
una dimensin terica: limitar el campo de la ciencia administrativa al estudio del
aparato de gestin pblica equivale a afirmar la especificidad irreductible de ste por
referencia a las otras actividades sociales ; extenderlo al conjunto de las organizaciones
es, al contrario, insistir en la identidad profunda de las diferentes formas sociales
instituidas y en la ausencia de demarcacin de las esferas pblica y privada"(Chevallier
y loschak, 1980, pgs. 31-32).
"Por ello mismo se entiende que la tarea ms urgente de la Ciencia de la
Administracin es el anlisis y exploracin de su objeto de conocimiento. Son
todavra muchos los aspectos que ignoramos de las administraciones pblicas
contemporneas, lo que resulta lgico por su inmenso crecimiento en las ltimas
dcadas, su extrema fragmentacin y, sobre todo, por la circunstancia de que
esos aspectos eran muchas veces de escaso inters para las ciencias que han
estudiado hasta ahora la materia desde sus perspectivas particulares. Ello es tanto
ms grave cuanto que resulta indispensable estudiar las Administraciones Pblicas
como elementos del sistema polrtico de cada pars, como el instrumento de los
poderes pblicos que ha adquirido en nuestros dfas una entidad desmesurada

cin de un mtodo, o mtodos de investigacin, como s del objeto

definido y delimitado en debida forma, diferencindolo de las variadas
distorsiones que han surgido a lo largo de la historia del conocimiento
administrativo :
" El fin perseguido por esta llamada ciencia de la administracin es el
conocimiento de las administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas. teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder
y la sociedad . Ello implica la renuncia a la obsesin metodolgica de construir
una ciencia convencional. En nuestro caso tiene lugar un predominio del
objeto sobre el mtodo. Es el objeto el Que dota de unidad cientfica a la
materia. y por ello acaba de afirmarse que no se trata de yuxtaponer captulos
de las ciencias sociales pura y simplemente. como sucedera en un estudio
pluridiscipl inario. Ello no conduce desde luego a descartar una preocupacin
estrictamente cientfica. sino ms bien todo lo contrario . Precisamente por
esta peculiaridad de la Ciencia de la Administracin es ms necesario que
nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero ello ha de hacerse a
partir del objeto y no del mtodo,,5.
Para acercarnos a los autores latinoamericanos, Ornar Guerrero,
reconocido comunmente en la literatura reciente como uno de los tratadistas ms descollantes sobre el tema, inicia y prosigue su obra a lo largo de
los primeros captulos demostrando las races y las manifestaciones
concretas de la crisis de identidad de la teora administrativa, expuesta
particularmente alrededor del dilema entre objeto y disciplina. Parodiando
la comparacin del profesor norteamericano Dwight Waldo, segn la cual
la Sociologa es una disciplina en busca de objeto , mientras la Administracin Pblica es un objeto en busca de disciplina, Guerrero plantea:
"La Administracin Pblica, un objeto de estudio sin definicin ni identificacin. ha derivado. como preocupa a Waldo, en una materia sin disciplina. En
los sesenta, la Administracin Pblica se encontr en una crisis de identidad
y en los setenta en una crisis de creatividad,,6.

1.1.3. Las fuentes de la crisis de identidad de la Administracin

Pblica. Las races de esa crisis de identidad se encuentran en las
condiciones histricas concretas en las cuales se gestaron las preocupaciones sobre el Estado . Estas preocupaciones no fueron generalmente
administrativas sino que estuv ieron dominadas, en su razn de ser y en
su explicacin . por motivaciones polticas , sociolgicas, jurdicas y, con
el advenimiento de las teoras keynesianas , tambin por consideraciones

5
6

gracias a la complejidad de la vida moderna y a la continua interaccin de las

realidades sociales " (Baena del Alczar, 1985, pg.42)
Ibid. pg.28 .
Guerrero. 1979. pgs. 51 -52 .

61

de raigambre econmica. Fueron preocupaciones que marcharon al paso

de los tiempos y que, dominadas por la evolucin general del Estado
(que no especficamente de la Administracin), hicieron el recorrido del
Estado feudal al Estado absolutista y de ste al Estado propiamente
capitalista. Dentro de este ltimo, la Administracin Pblica ha conocido
las fases del Estado Liberal, el Estado Intervencionista o Estado Benefactor y, en los das que transcurren, el Estado Neoliberal. De lo anterior
se colige que la Administracin Pblica no ha sido nunca una mera
tcnica; ha sido y sigue siendo componente esencial del Estado y , en
cuanto elemento vital e inseparable de ste, fenmeno poltico e
histrico, inconcebible por fuera del modo de produccin imperante y
de la sociedad concreta de la cual hace parte.
Como el Estado (en cualquiera de sus modalidades conocidas, ya
se trate del Estado Liberal, del Intervencionista o del Neoliberal) es
ingrediente imprescindible de la economa, la Administracin Pblica es
tambin pieza insustituible del andamiaje econmico. De manera que ,
lejos de ser una mera tcnica, la Administracin es a la vez Poltica,
Sociologa y Economa. La pretensin de reducirla a meras tcnicas,
uniformes y trasladables libremente de un contexto social a otro y de
un perodo a otro, oculta las races histricas y sociales de los procesos
humanos que conocemos como Administracin Pblica y priva a sta
de su mejor veta cientfica e histrica.
No existe, pues, una Administracin Pblica en abstracto, como
tampoco es de vigencia universal la Administracin de Empresas o
Aministracin Privada. Lo que conocemos como Administracin Pblica
es fundamentalmente una creacin occidental. ntimamente ligada a la
existencia y el desarrollo del Estado Capitalista, cambiante con las
modalidades histricas de ste (Estado Liberal. Estado Intervencionista.
Estado Neoliberal) y, en consencuencia, dominada permanentemente
por las determinaciones sociales, polticas y econmicas que hacen
evolucionar esta forma de organizacin social. Su estudio es fundamentalmente interdisciplinario y el descubrimiento de sus races y de su
evolucin supone un enfoque global de la historia. Las tcnicas administrativas son apenas los ropajes de su compleja anatoma y as como
una misma prenda puede ser vestida por varios cuerpos, ellos mismos
estrictamente individuales e inconfundibles, tambin las tcnicas admi nistrativas pueden ser aplicadas por distintas admistraciones, las cuales
son irrepetibles en su especificidad social e histrica.

62

Como el Estado Capitalista reviste particularidades Que dependen

de las luchas internas en cada pas y del lugar que una sociedad ocupe
en el orden econmir.o internacional, se dan tambin prcticas y
enfoques particulares de la Administracin Pblica a lo largo y ancho
del globo. Estas particularidades dan lugar, a su turno, a escuelas o
corrientes de la Administracin, segn sea la fuente de donde provengan
los autores y, sobre todo, sus ideas. Dado Que el tratamiento sistemtico
de estos asuntos ha tenido mayor desarrollo en los pases del Norte, las
dos vertientes nacionales ms conocidas y ms influyentes de la
Administracin Pblica Occidental han sido las de Europa y Norteamrica
y cada una de ellas refleja las peculiaridades del Estado y, en general,
de la sociedad o sociedades Que les dieron origen. Ms recientemente,
debido al avasallador auge econmico del Japn en las tres ltimas
dcadas, el Occidente sigue con admiracin la Administracin Pblica
de este pas y, deslumbrado por ella, recomienda a diestra y siniestra la
adopcin universal de algunos de sus rasgos. Pero la verdad es Que cada
pas, cada formacin social, desarrolla en la prctica su propio enfoque
administrativo, as ste se halle influido por aquellas tres vertientes ms
sistemticamente estudiadas y pertenecientes a los pases del Norte o
aparezca irracional o ineficiente cuando se lo juzga a la luz de esas
mismas tres vertientes.
Con las particularidades Que asumi el desarrollo del capitalismo en
cada uno de los pases europeos y en Norteamrica, se crearon tambin
enfoques particulares sobre el fenmeno administrativo propio del
Estado, enfoques frecuentemente diferentes y en ocasiones coincidentes. Todos ellos se fueron plasmando en lo Que hoy reconocemos como
la historia del pensamiento de la Administracin en general y de la
Administracin Pblica en especial.
Vistas las consideraciones anteriores se concluye Que la crisis de
identidad de la Administracin Pblica tiene una doble fuente:
(il

La tendencia a separarla de las dems ciencias sociales para hacer

de ella una ciencia independiente, sin advertir Que la Administracin
Pblica es componente esencial de todo estudio de la sociedad , sea
cual fuere el rea o la perspectiva temtica desde la cual se efecte.
Cmo puede entenderse un estudio del Estado, de la Poltica, de
la sociedad o del Derecho Que no incluya entre sus consideraciones
a la Administracin Pblica? Cmo podra analizarse o entenderse
la sociedad sin un enfoque global de su funcionamiento Que de
sentido de conjunto a todas estas dimensiones, incluyendo entre

63

ellas a la Administracin Pblica? Cuando se la trata aisladamente ,

como en un tubo de ensayo, ajena a la historia y a las luchas de
cada formacin social, la Administracin Pblica queda reducida a
una suma de tcnicas y procedimientos, no puede dar cuenta de
su propia evolucin ni de su lugar en la sociedad.
(ji)

La tendencia a confundirla con las otras ciencias sociales o con el

Derecho, negndole su objeto especial y su autonoma relativa frente
a las otras ciencias. La Administracin Pblica, en cuanto se ocupa
especficamente de la estructura, el personal, el funcionamiento
interno y las relaciones externas del aparato estatal, tiene que desentraar los criterios , los conceptos y las relaciones tericas que, aunque
inspiradas en el anlisis global de la sociedad desde los ngulos
econmico , poltico, sociolgico, jurdico y cultural, dan cuenta de lo
singular de aquella estructura, aquel personal, aquel funcionamiento
y aquellas relaciones. Y esa singularidad nace justamente del carcter
estatal o pblico de esta Administracin especial; es decir, la contagia
y la impregna del sentido particular del Estado Capitalista y de sus
peculiaridades en cada fase del capital .

1.2. Grandes enfoques o corrientes de la Administracin Pblica

Las dificultades para definir el objeto , el mtodo, el status cientfico
y el linaje epistemlogico de la Administracin Pblica , sumadas a la
frecuente separacin entre los entendimientos europeo y norteamericano de esta rama cientfica, se manifiestan, como es de esperar, en los
principales enfoques o las corrientes ms significativas de la Administracin Pblica. No hay, pues, un solo pensamiento y ni siquiera un
pensamiento claramente dominante dentro de la Administracin Pblica.
Lo que hay son di~tintos entendimientos de su objeto y su mtodo ,
algunos de los cuales cobran preeminencia en un cierto pas o regin
(caso de las corrientes norteamericana y europea) o en una cierta poca.
De estas dos relaciones de la Administracin , con un pas o con una
poca, la correspondencia entre escuelas de pensamiento de la Administracin y las pocas o fases del capitalismo parece tener mayor
importancia que la asociacin entre estas mismas escuelas y los pases
donde se desarrollan . La primera correspondencia tiene un alcance ms
universal y subordina a las particularidades nacionales o regionales por
largos perodos de tiempo. Lo nacional imprime generalmente t intes o
matices a lo Que es un pensamiento globalmente dominante en una
poca de tiempo. Veamos.

64

Chevallier-Loschack , en su relacin de los obstculos epistemolgicos confrontados por la ciencia administrativa, clasifican en cuatro
grandes grupos los distintos enfoques que se han derivado de la
configuracin del Estado capitalista y de sus particularidades nacionales .
Estos cuatro enfoques son : (i) el jurdico-poltico, (ji) el gestiolgico o
gerencial , (i ii) el sociolgico , que a su vez se subdivide en sociolgicopoltico y sociolgico-organizacional y (iv) el sicosociolgico .
(i) El enfoque jurdico-poltico. Los postulados del denominado enfoque jurdico-poltico estn marcados por la "construccin ideolgica imaginada por la doctrina liberal para legitimar la potencia del Estado y las
prerrogativas de la Administracin'~ Esta perspectiva nutre toda su savia
de la oposicin entre lo pblico y lo privado, entendiendo como pblico lo
que atae al inters general y elevando a la categora de axioma la distincin
y separacin total entre poltica y administracin. Por ello la Administracin
Pblica aparece como una funcin socialmente neutra, de manera semejante al papel neutral que el lesseferismo reclama del Estado.

La perspectiva jurdico-poltica que, como veremos ms adelante,

ha encontrado amplia acogida en el medio colombiano y latinoamericano , se asocia especialmente con los primeros aportes norteamericanos
a la Administracin Pblica, los cuales habran de tomar posteriormente
8
un curso distinto. As lo reconoce Dwight Wald0 cuando, al exaltar la
sorprendente vigencia contempornea de uno de los ensayos del Presidente Woodrow Wilson publicado en 1887, sostiene que las doctrinas
posteriores no han hecho sino ratificar la validez de los planteamientos
enunciados por aqul. Waldo se refiere concretamente a la importancia
sustancial Que reviste para el conocimiento de Administracin Pblica
la separacin entre poltica y administracin:
" Algunas de tales doctrinas han sido sugeridas ms arriba en el comentario
al trabajo de Weber, y contienen la idea de la conciliacin de la democracia,
con su fe en el predominio y la participacin del pueblo, con la idea de una
administracin eficiente y profesional, sujeta a sus propios criterios y
procedimientos. La conciliacin se logr al concebir el gobierno como dividido
en 'poltica' y ' administracin '. El reino de la poltica es el reino apropiado
para el ejercicio de la democracia . Y la poltica debe ejercer una superintendencia general sobre la administracin . Pero la administracin como tal debe
estar libre de la intromisin oficiosa de la poltica"S.
7

Ibidem, pgs 42 y siguientes.

Waldo, Dwight. S.F.

Ibid, pg .83 .

65

En este camino siguieron a Wilson algunos autores contemporneos

como William Willoughby, Goodnow y varios ms que se enmarcaron
en la teora "pura", "general" o "cientfica" de la Administracin.
Tambin en Europa tuvo acogida la perspectiva jurdico-poltica, en
este caso bajo la gida del Derecho Administrativo. De acuerdo con este
entendimiento particularmente francs de la perspectiva jurdico-poltica, el Derecho Pblico absorbe, reduce y domina la AdministraCin y
termina por desconocer sus retos y necesidades en cuanto administracin. La lgica jurdica del ms profundo linaje positivista somete al
razonamiento propiamente administrativo. Las preguntas directrices
dejan de ser cmo hacer para lograr ciertas metas y dan paso a un
ejercicio deductivo que va desde los principios generales del Derecho,
pasando por las normas constitucionales hasta llegar a la ley, el decreto
y el reglamento administrativos.
En cuanto enfoque de arraigada tradicin en la administracin
europea, el Derecho Administrativo tiene una historia que se remonta
cuando menos hasta la Revolucin Francesa y coincide tambin con el
apego que el liberalismo individualista tuvo hacia la normatividad jurdica
positiva de cara a contener y predefinir rigurosamente los campos de
intervencin del Estado.
En el Viejo Continente, el enfoque jurdico poltico expres el temor
y el rechazo de la burguesa frente a la arbitrariedad del Estado
Absolutista. Este rechazo a la injerencia omnmoda del soberano habra
de mantenerse en Europa y sera ms adelante el motivo principal para
la adopcin de la carrera administrativa: mantener la separacin entre
poltica y administracin de manera que la primera orientase la segunda
desde los altos cargos del Estado y la administracin se conservase
aislada y ajena a la influencia poltica.
Otras fueron las motivaciones que dieron tempranas bases a este
mismo enfoque jurdico-poltico en los medios norteamericanos. En los
Estados Unidos la empresa privada fue desde sus comienzos ms fuerte
que el Estado; ste slo se desarroll posteriormente y lo hizo a imagen
y semejanza de las compaas y corporaciones. Por razn de este origen,
la Administracin Pblica de los Estados Unidos estuvo desde un
prinicipio dominada por la bsqueda de eficiencia en la prestacin de los
servicios y la provisin de los cargos y la neutralidad que se reclamaba
de ella era justamente premisa para el logro de la eficiencia, por encima
de influencias y de consideraciones polticas particulares. En Europa, a

66

diferencia de los Estados Unidos, el desarrollo de la Administracin

Pblica estuvo dominado por el concepto de servicio pblico, esto es,
por un contraste y no por una asimilacin con el sector privado.
Fuere cual fuere el criterio dominante en los Estados Unidos
(eficiencia) o en Europa (servicio pblico), ambas administraciones se
cimentaron sobre la base de la regulacin de las relaciones entre la
Poltica y la Administracin segn la ofreca el enfoque jurdico-poltico.
El enfoque jurdico-poltico est caracterizado por la jerarqua normativa del Derecho Pblico, de manera Que ste, el Derecho Pblico,
asegura la subordinacin de la Administracin a la Poltica. De acuerdo
con este enfoque, la Administracin es esfera diferenciada de la Poltica,
pero sometida a ella; a su turno, las decisiones polticas son circunscritas
a las normas legales. Para este acercamiento terico, los factores
jurdicos son el centro de atencin fundamental para la comprensin de
la Administracin Pblica. Los conceptos administrativos son meros
equivalentes de los conceptos jurdicos consagrados en los tratados de
Derecho Pblico. Los aspectos prcticos relativos a la forma de actuar
o las operaciones de la Administracin no alcanzan a influir significativamente la conceptualizacin o el anlisis.
Como lo afirma Baena, "El enfoque jurdico busca fundamentalmente la garanta del ciudadano frente al poder de la organizacin pblica y
estudia desde luego las relaciones jurdicas Que se plantean"lO. Corresponde, en cuanto concepcin del Estado, a la poca del laissez-faire,
del Estado individualista, de la primera fase o modalidad de acumulacin
de capital. El Estado se halla atado a las amarras Que impone el respeto a
la soberana individual y el Derecho Pblico (principalmente el Derecho
Administrativo) interviene como instrumento de esta concepcin poltica
para asegurar Que la Administracin no atropella el mbito de la libertad
del individuo. Ms Que una concepcin de la Administracin, este enfoque
jurdico-poltico habla de una restriccin al Estado y a la Administracin.
(ji) El enfoque gerencial. Chevalier-Loschack distinguen, en segundo

lugar, el enfoque gestiolgico o gerencial, cuyos alcances estn limitados

a la descripcin intuitiva y emprica de las prcticas concretas del "cmo
hacer" y cmo organizarse para hacerlo. A diferencia del enfoque normativo anterior, el referente de estudio del enfoque gestiolgico no parte del
ordenamiento de la pirmide jurdica, la Que fundamentalmente ignora. El
10

Ibidem, Baena del Alczar, pgs 39 y 40.

67

enfoque gestiolgico ~t dominado por la bsqueda de la- eficiencia y

subordina el desarrollp _administrativo al logro de _est- meta superior.
En coincidencia con el enfoque jurdico-poltico, este enfoque
gerencial desconoce tambin las particularidades histricas de cada
sociedad; extrapola las lecciones extradas del mbito de la gran
corporacin a toda organizacin pblica, independientemente del contexto social, poltico y econmico en el cual se halla inmersa. Como el
enfoque jurdico-poltico, este enfoque presume tambin la neutralidad;
pero no se trata ya de la neutralidad derivada de la impersonalidad de
la norma o la indiferencia del Estado frente a las necesidades particulares
del individuo. Su neutralidad est inspirada en una receta de tipo
universal cual es la organizacin capitalista privada, la que se impone
como la estructura absoluta de produccin y distribucin de bienes y
servicios con independencia del grado de desarrollo y de las luchas y
los problemas particulares de los pueblos.
Su nfasis esta dado por el management o gerencia, a partir de la cual
se esfuerza en afinar una teora de la racionalidad de la gestin, disponiendo
los medios adecuados para alcanzar, dentro de un marco de alternativas
posibles, los resultados ptimos de una organizacin. Como su formulacin
apela a fundamentos cientficos, no le ha sido difcil alcanzar una aceptacin relativamente universal, la que le ha permitido penetrar con facilidad
las esferas de la organizacin pblica de muy distintos pases. Esta acogida
no deja de ser sorprendente puesto que postula de s misma una uniformidad y un rigor cientfico que, en realidad, slo corresponden al comportamiento de la gran corporacin domstica o multinacional de origen
norteamericano o, en el ms amplio de los casos, de races occidentales.
Esas tcnicas y ese cQmportamiento corporativo no corresponden siquiera
a la gran cerporacin del otro gran polo desarrollado de los pases del Norte:
el Japn. Y muy difcilmente son trasladables a la empresa privada de
pases distintos a los del Atlntico Norte.
Todava ms all de sus orgenes y lmites nacionales precisos, esta
corriente desvirta la particularidad de la Administracin que denominamos Pblica cual es justamente su vnculo indisoluble con el Estado, su
lgica estructural de comportamiento y sus particularidades en distintas
fases del capital y en distintos regmenes polticos 11.
11

68

"El enfoque dirigido a obtener la eficiencia de las administraciones pblicas tiene

su origen por el contrario en los estudios norteamericanos, que parten de una
consideracin comn de las organizaciones pblicas y privadas ". Op. cit. , Baena,
pg 40.

En cuanto a las fases del capitalismo que determinan la aparicin

de las escuelas de Administracin Pblica, la corriente gestilogica
corresponde a la consolidacin de la llamada fase fordista o taylorista
de la produccin, fase sta que incorpora armnicamente el Estado
intervencionista y el pensamiento econmico keynesiano. Esa manera
de producir, distribuir y, en general. de ordenar la sociedad, conocida
como "fordista" , llev al desarrollo y la consolidacin de un tipo de
organizacin masiva y estable, basada en la rigurosa divisin del trabajo
y en el estudio cientfico de tiempos y movimientos. Estas bases
cientficas y este tipo de organizacin, hoy obsoletos por razn de la
aparicin de la fase post-fordista de produccin y distribucin, son los
que el enfoque gerencial busca transmitir del sector privado a la
Administracin Pblica.
(iii) El enfoque sociolgico. Los autores de marras detectan, en
tercer lugar, el enfoque sociolgico, que ha dado origen a investigaciones diversas, compendiadas principalmente en los campos de la sociologa poltica y la sociologa de las organizaciones.
En cuanto perspectiva de delimitacin de la Administracin Pblica,
la socioJoga -po"tica rescata la dimensin del poder poltico y sus factores
en la medida que, segn sostiene esta corriente, ellos constituyen la
problemtica especfica en la que se inscriben la existencia y el funcionamiento de la Administracin Pblica. El estudio combinado, a la vez
sociolgico y poltico, de la Administracin Pblica, ha sido alternativo al
~nfoque formalista-jurdico, e incluso le precedi en el tiempo, cuando
menos en la perspectiva del anlisis poltico de la Administracin.
A diferencia de los dos enfoques anteriores, el formalista-jurdico y el'
gestiolgico o gerencial, el enfoque sociolgico no postula la neutralidad
de la Administracin ni propone frmulas universales, ajenas a las particularidades de los pueblos. Bien por el contrario, s~ bordina la explicacin y
la recomendacin a la historia especfica de cada sociedad.
Segn el enfoque de la Sociologa Poltica, la Administracin Pblica
deja de ser una ciencia o una tcnica autnoma para convertirse en el
producto individual e histrico de un pueblo. La Administracin Pblica
no puede explicarse por s misma sino que se debe recurrir a la Sociologa
ya la Poltica para dar cuenta de ella. Ahora bien, el enfoque sociolgico
lleva al casuismo y a las particularidades de la historia de los pueblos,
sin que sea posible extraer de la suma de casos particulares una
generalizacin para una poca o para una forma de organizacin social.

69

Por razn de su entendimiento funcionalista de la poltica, se queda en

el recuento de la interaccin entre actores e intereses, lo que hace difcil
explicar por qu sociedades tan dismiles polticamente, como las
latinoamericanas y las norteamericanas , adoptan hoy en da, en los
albores de la fase neoliberal del Estado, el mismo recetario fundamental
de reforma a la Administracin.
La otra perspectiva sociolgica de conceptualizacin de la Admi nistracin Pblica, la proveniente de la Sociologa de las Organizaciones,
subraya la importancia de las relaciones interpersona es y grupales
dentro de la organizacin pblica. De la misma manera que la Sociologa
Poltica pretende descifrar el juego de actores e intereses polticos, la
Sociologa de las Organizaciones propone una serie de herramientas para
dilucidar la dinmica interna y externa de las organizaciones , no importa
cul sea su naturaleza especial. Premisa fundamental de esta perspectiva es un entendimiento de toda organizacin que lleva a concebirla
como cuerpo ms o menos uniforme, con anatoma y, sobre todo, con
rganos y relaciones funcionales de carcter universal. El auge de esta
perspectiva en la literatura coincide tambin con el apogeo de la gran
industria, del fordismo y de la consolidacin de la gran corporacin,
estable y predecible , lo que indujo a pensar los cuerpos administrativos
como unidades referidas a s mismas, dotadas de personalidad y de
reglas propias que se imponen a todos y cada uno de los individuos que
operan dentro de ellos. En la sociologa de las organizaciones, se subraya
el carcter abierto de estas ltimas, por lo cual el medio externo influye
en su dinmica, engendrando un permanente conflicto de intereses entre
las exigencias externas y los propios intereses endgenos o producidos
dentro de la organizacin.
Naturalmente, los sustanciales cambios que est experimentando la
organizacin capitalista occidental hacia fines del siglo XX, especialmente
la atomizacin y descentralizacin de la gran empresa y la proliferacin de
efmeras y errticas formas micro o formas independientes de produccin
de bienes y servicios, habran podido dar al traste con las races sociales
y econmicas de esta escuela y habran llevado a la obsolescencia sus
planteamientos. Sin embargo, la Sociologa de las Organizaciones se
readecu oportunamente con planteamientos que devolvieron a la persona
su lugar central en la organizacin y que abrieron vas aparentes a la
creatividad individual y a las decisiones comunitarias o participativas, tanto
en el sector privado como en el pblico. Nutrindose de experiencias
japonesas de relaciones industriales que abren la participacin a los
trabajadores, inspirndose en las doctrinas y los experimentos de la China

70

maosta en materia de participacin popular, animada por las prcticas

democrticas de las comunidades religiosas de base de Latinoamrica,
siguiendo los ejercicios pioneros de los pases nrdicos en lo relativo al
rompimiento de la tediosa lnea de ensamble y, en fin , abrevando en un
sinnmero de prcticas comunitarias y democrticas de pases asiticos y
africanos, la teora de las organizaciones ha lanzado propuestas como le}Teora Z, los Crculos de Calidad y el Desarrollo Organizacional Participativo
que constituyen en su conjunto un certero acomodamiento a las exigencias
del modelo post-fordista de procesos de trabajo y a las reformas contemporneas del aparato estatal en pro de la descentralizacin y la recuperacin
de la soberana del consumidor.
La Sociologa de las Organizaciones est fundada en el ilegtimo
entrecruzamiento de dos cimientos contradictorios: los estudios de Max
Weber sobre la conformacin y las reglas de comportamiento de la
burocracia y los enfoques psicosociolgicos de corte clnico Que giran
alrededor de las relaciones humanas, y cuyo laboratorio tradicional fue
la gran corporacin privada. De la tradicin weberiana se recoge
selectivamente la tesis de Que las organizaciones presentan en su
desarrollo la tendencia a la burocratizacin, dejando de lado toda la
enorme riqueza de las investigaciones de Weber en cuanto a las
particularidades de las burocracias segn la historia y la formacin social
en la cual se encuentran.
Aunque la Sociologa de las Organizaciones investiga especialmente
la organizacin informal, su estudio de sta se basa en una serie de
generalizaciones y relaciones tericas supuestamente aplicables a toda
organizacin y connaturales a ella, independientemente de su tamao y
de su grado de formalidad o informalidad, entre las cuales se destaca la
tendencia a la impersonalidad dentro de la organizacin. Desde este
enfoque, la Administracin pierde su pureza y su autonoma creativa por
cuanto es aprisionada por un conjunto de relaciones de determinacin
que emanan de la existencia misma de una organizacin. Aun las
particularidades histricas de los pueblos Quedan sujetas a un orden
superior dictaminado por la anatoma y el funcionamiento del cuerpo de
la organizacin .
(iv) El enfoque sicosociolgico. Como dijimos ms arriba, el enfoque
sicosociolgico se combina de manera sspri'a con una lectura reducida y
distorsionada de la tradicin weberiana para dar lugar a la lectura de la
Administracin Pblica desde el punto de vista de la Sociologa de las
Organizaciones. En el enfoque psicosociolgico, el individuo, su compor-

71

tamiento y sus motivaciones son el centro de atencin esencial y a ellos

se atribuye papel preponderante en la conformacin y orientacin de los
entes administrativos. La accin interpersonal y los conflictos que de
ella emergen, el factor humano y afectivo y los intereses individuales
son considerados datos de obselVacin, en s mismos verdaderas entidades de carcter analtico. La naturaleza, el reglamento, la juridicidad y la
formalidad de la organizacin son considerados ingredientes de segundo
orden en la orientacin y el funcionamiento de una Administracin.
Los enfoques sicosociolgico y weberiano contribuyen a subrayar el
carcter genrico de la organizacin o del individuo dentro de la organizacin, abstraccin hecha de su carcter pblico o privado. Postulan que su
instrumental analtico, conceptos y teoras, son replicables en cualquier
organizacin, indistintamente de que se halle o no inmersa en un marco
estatal o en una lgica de comportamiento particular. Por razn de estos
postulados, y de su desvinculacin de las pocas y los tipos del capitalismo
y del Estado, la Sociologa de las Organizaciones es corriente que slo
alcanza escaso poder explicativo cuando nos preguntamos por la periodizacin o la explicacin histrica del devenir de la Administracin Pblica
en un pas o en el capitalismo en general.
1.3. la construccin del objeto
En esta obra se sostiene que la Administracin Pblica no puede
separarse del Estado ni del capitalismo o, cuando menos, de las
sociedades basadas en la circulacin mercantil. Ms all del Estado (y
del capitalismo) la Administracin Pblica no existe; ni es vlida la "teora
administrativa" abstracta y general que pretende interpretarla cuando
se la ha construido con base en la experiencia de la empresa privada y
en particular en el laboratorio de la gran corporacin empresarial. De all
se sigue que nuestra percepcin sobre el Estado resulte capital para la
construccin del objeto de la Administracin Pblica y que del marco
terico con el cual interpretemos al Estado depender el sentido que
demos a la Administracin y a su evolucin.

1.3.1. Lo permllnente, /0 semipermllnente y /o esencia/mente variable del Estado capitaHsta. Para comprender la evolucin de la Administracin Pblica es menester distinguir la funcin esencial o permanente del
Estado capitalista de aquellas funciones o tareas relativamente permanentes y de aqullas bsicamente variables. Esta distincin es vital para
comprender las mutaciones del Estado capitalista y, sobre todo, para
entender el lugar, la jerarqua y el balance estructurales o coyunturales
72

de cada una de las organizaciones de la Administracin Pblica, de sus

actividades y de sus actores.
1.3.1 . 1. El papel permanente del Estado capitalista y el rasgo
esencial de toda Administracin Pblica. Tal como la conocemos hoy
en da, como administracin especializada al servicio del papel permanente y de las funciones semi permanentes del Estado, as como de las
polticas ocasionales o coyunturales de los gobiernos, la Administracin
Pblica slo es concebible como componente esencial de una sociedad
estructurada sobre la separacin entre los mbitos pblico y privado.
Segn esta separacin, corresponde al Estado asumir y representar el
mbito de lo pblico de cara a garantizar el funcionamiento de la
circulacin mercantil y a intervenir cuando fuere necesario para garantizar el proceso de acumulacin de capital. Tal es la funcin permanente
del Estado o , como lo decimos para subrayar su carcter histrico, del
Estado Capitalista. De esta funcin indeclinable del Estado se desprende
una extensin potencialmente ilimitada: el Estado podr ocupar cualesquier rea o dimensin de la sociedad , mediante los polticas y los
mecanismos que l mismo Estado juzgue convenientes. La Administracin Pblica, aunque cambia en su cobertura social en funcin de cada
poca y de cada pas, puede invadir todas y cada una de las reas de la
sociedad capitalista.
El Estado se define asimismo como esfera poltica distinta de las
dems esferas sociales. Provee las condiciones de funcionamiento de la
economa (produccin y circulacin de bienes, servicios, personas) para
dar a sta autonoma aparente y slo interviene nuevamente sobre ella
(la economa) cuando esa intervencin es ineludible para mantener o
reconstituir sus condiciones de funcionamiento. Este campo de la
intervencin se plasma en ramas especializadas del Estado (yen la
separacin entre ellas) tales como la Ejecutiva, la Legislativa, la Judicial
y las distintas oficinas encargadas del control. Dentro de la Rama
Ejecutiva, la intervencin fundamental del Estado se plasma en despachos tales como los que se ocupan de la polica y las fuerzas armadas,
la administracin de justicia, la moneda y todo el aparataje requerido
para el buen funcionamiento de stas 12.
12

Esta funcin esencial del Estado es, paradjicamente, tachada de improductiva o,

en todo caso, de menos productiva, por las Finanzas Pblicas o la Economfa del
Estado. Ello por cuanto, aunque vital para la marcha del capital en su conjunto,
los recursos a ella destinados no pueden asocirselos directamente con la
valorizacin o no de un determinado capital. No es en principio manifiesta su
utilidad para el crecimiento del capital; slo cuando se siente amenazado reclama

73

Como puede esperarse, ese papel permanente del Estado se

manifiesta en funciones o intervenciones que cambian con el tiempo y
con el lugar o pas de que se trate. Una es la intervencin del Estado
cuando se requiere superar una parlisis o recesin de la circulacin
mercantil y del proceso de acumulacin de capital; otra ser su intervencin cuando la propia economa reclama y exige esa parlisis
transitoria o sectorial, en calidad de medicina, con miras a reconstituirse
remozadamente ms adelante. Una ser la intervencin del Estado en
pocas y estados centralistas; otra, muy diferente, ser su modalidad
de actuacin dentro del marco de una poca y un Estado descentralistas
o federales. Una ser la intervencin del Estado cuando los conflictos
entre los grupos dominantes reclamen su intervencin para recuperar
los prerrequisitos de la acumulacin y la circulacin mercantil o la
orientacin del proceso de acumulacin de capital y otra, bien diferente ,
ser su actuacin cuando la inestabilidad se deba de manera primordial
o exclusiva a la rebelin de los sectores populares . Veamos.
1. 3. 1.2. Funciones y estructuras semipermanentes. En su afn de
intervencin para la preservacin o el restablecimiento de las condiciones de funcionamiento del capital, el Estado adopta funciones, estructuras y actividades que varan segn la fase del capita- lismo de que se
trate; pero permanecen vigentes durante toda una poca prolongada de
este modo de produccin. En este sentido, puede afirmarse que esas
funciones, estructuras o actividades tienen un carcter semipermanente.
As, el Estado puede llegar hasta reemplazar al capital privado, por ser ste
pasivo, insuficiente, temeroso o inexistente, dando entonces lugar a una
verdadera "economa pblica" o produccin y circulacin directamente
estatales de mercancas. Esta "economa pblica", o sector de las "empresas pblicas", en cuanto esfera subordinada al mantenimiento y a la
recuperacin de las condiciones de acumulacin del conjunto del capital,
opera frecuentemente bajo reglas y criterios distintos a los del capital
privado' 3. La "economa pblica" constituye un sector destinado a sentar

13

74

el fortalecimiento de esta funcin , as no sea posible medir su servicio en favor

de un cierto capital o grupos de capitales (Cf. Q'Connor, 1973) .
Lo cual no es bice para que, ocasionalmente, y siempre dentro de la perspectiva
de sentar las bases para el funcionamiento del conjunto del capital, una empresa
pblica acte bajo condiciones de competencia, los precios le sean dados y su
tasa de beneficio corresponda a la tasa promedio del sector o de la economa en
su conjunto . Lo importante de notar en esta seccin, dirigida a establecer el vnculo
entre las funciones estatales y la Administracin Pblica, es que aun en esos casos
esa empresa pblica est al servicio del mantenimiento o el restablecimiento de
las condiciones necesarias para el funcionamiento del conjunto del capital. Dentro
de esta ptica se entiende, por ejemplo, por qu empresas rentables y en buena

Iac; bases para la valorizacin del conjunto del capital, ya sea subsidiando
directamente al capital privado, reduciendo los costos sociales de
reproduccin de la fuerza de trabajo, corriendo riesgos que el capital
privado no asumira, etc. Asimismo, el Estado puede dotarse de una
estructura y desarrollar unas actividades enderezadas a proteger el
capital interno de la competencia internacional, bien sea anticipando su
valoracin , sobrevalorndolo o de otra forma resguardndolo de una
abierta competencia internacional.
La participacin del Estado en la economa, en calidad de un
productor o distribuidor ms, es decir , como si fuera otro actor privado
dentro del circu ito econmico , vara de una poca a otra del capitalismo:
fue mayor y ms visible en la poca keynesiana del Estado que bajo el
Estado Liberal o, ahora, bajo la poltica generalizada de privatizaciones
del Estado Neoliberal. Vara tambin , de una poca a otra, el grado de
proteccin que darn los Estados a sus capitales internos . Hay pocas
de reorganizacin del capitalismo mundial en las cuales el Estado debe
permanecer neutral e indiferente ante la violenta destruccin y la abrupta
reorganizac in del capital en su territorio ; habr otras fases que llaman
al montaje de complejas estructuras administrativas y al cumplimiento
de exhaustivas tareas destinadas todas a la preservacin del capital en
su forma actual o a estimular su evolucin gradual y programada.
Las fases o pocas del capitalismo marcan tambin las modalidades
(semi permanentes) de intervencin estatal en la esfera de la reproduccin social de la fuerza de trabajo y de las personas en general. Hay
pocas , como la del Estado Benefactor , en las cuales el sector pblico
se ocupa de manera muy directa de la salud , la nutricin , la educacin ,
la vivienda, la atencin infantil y la seguridad social de las clases
trabajadoras . Para esto gestiona los recursos, levanta las estructuras y
desarrolla las funciones necesarias al efecto. En otras pocas, como la
del Estado Neoliberal , deber someter su intervencin en estas reas al
criterio del mercado; no podr entonces otorgar a ellas ms recursos
que los indicados, de manera ms o menos directa, por las reglas de
medida competitivas , como lo son en Colombia Ecopetrol o Telecom , deban
destinar sus utilidades a financiar distintas tareas del Estado que van desde la
seguridad pblica hasta la restauracin del equilibrio en los sectores deficitarios
de la " economa pblica " .
Naturalmente, para los fines del anlisis f inanciero del Estado y de las transferencias netas de la economa, s resulta crtico distinguir entre sectores y empresas
pblicas que operan en condiciones de competencia y rentabilidad de aqullas que
se benefician de monopolios oficiales o deben ser subsidiadas externamente.

75

valorizacin reconocidas por el sector privado. En su sometimiento a

ste, el Estado desmontar las estructuras pblicas preexistentes bajo
el Estado Benefactor y crear caminos de conexin entre el mercado y
la intervencin estatal en la reproduccin de la fuerza de trabajo
La combinacin coherente de las esferas de la produccin, la
circulacin y la reproduccin en cada fase de capital reviste un carcter
normativo, casi ineludible, que se impone al mismo Estado, a los agentes
privados del capital y a la sociedad en su conjunto. Marca, por ende,
los rasgos ms sobresalientes de la Administracin Pblica en una poca
dada: el tamao de la Administracin y del presupuesto pblico, los
servicios o sectores de los cuales se ocupa, su interaccin con el sector
privado, su ms o menos tangible vinculacin con la economa, etc.
Dicha combinacin constituye entonces una verdadera regulacin
invisible de todo el orden social, que orienta la estructura y el funcionamiento de la Administracin Pblica durante prolongadas dcadas de su
existencia. Esa regulacin sentar las aristas dentro de las cuales
encuentren lugar y significado especficos la familia, el sector informal,
el sector de autosubsistencia, la intervencin del Estado en la reproduccin, el sector formal de la economa, los productores independientes,
los grandes conglomerados industriales y financieros, etc. Y, naturalmente,
los campos ocupados por la Administracin Pblica dependern del lugar
que ocupen dentro de la economa cada uno de estos sectores o instituciones. Una es la intervencin del Estado y una la Administracin Pblica
cuando los procesos y las relaciones de trabajo son relativamente formales
y uniformes y las familias y comunidades campesinas poseen una estructura capaz de asegurar la vinculacin de la poblacin al mercado formal de
trabajo. Muy distintos sern el Estado y la Administracin en un marco
caracterizado por la heterogeneidad de las relaciones de trabajo y la
disolucin de la comunidad y la familia. De manera que el mbito de
intervencin del Estado y la extensin y uniformidad de la Administracin
Pblica dependern en buena medida de la relacin de regulacin que se
teja en cada fase entre los sectores pblico y privado en lo que se refiere
a la produccin, la distribucin y la reproduccin. Distinta ser la intervencin de los organismos de asistencia infantil o familiar en condiciones de
existencia eficaz de la familia extensa o de vigencia de los vnculos locales
de reciprocidad o asociacin, de aquella intervencin que se demanda del
14

76

El debate sobre la privatizacin o no de la seguridad social en Colombia, a lo largo

de los aos 1 990-92, es, segn veremos ms adelante, particularmente ilustrativo
de esta tendencia y de las resistencias a ella.

Estado en condiciones de atomizacin de la familia e imperio de

condiciones individuales de sobrevivencia 15.
Distintos sern tambin los conceptos jurdicos bsicos de la
Administracin Pblica bajo cada poca de regulacin o del capitalismo:
una es la relacin laboral del trabajador pblico bajo el Estado Benefactor
y otra bajo el Estado Neoliberal. Otro tanto ocurre con la funcin del
control, con la figura de la empresa o con los mecanismos del contrato
o del presupuesto pblicos.
1.3. 1.3. Funciones y estructuras esencialmente mutables. El Estado, pues, manteniendo su papel permanente, adopta distintas facetas
y modalidades segn la poca o fase del capital de que se trate. Ahora
bien, dentro de cada poca o fase, y sin salirse del marco rector del
Estado y de la Administracin para esa fase, los gobiernos ponen en
marcha un sinnmero de distintas estructuras, estrategias y polticas,
en funcin del rgimen poltico . de las luchas sociales y del grado de
desarrollo del capital en cuestin. La Administracin Pblica, porcin
consubstancial al Estado, de la misma manera que cada persona de la
Santsima Trinidad lo es sta, adopta asimismo variables facetas ,
modalidades, estructuras, estrategias y polticas en cada pas y en cada
momento dado .
Las estructuras, funciones y contenidos que varan segn el balance
poltico interno de cada pas, de cada regin o de cada localidad, y la
coyuntura econmica del momento, corresponden al campo de la
gestin pblica y de las llamadas polticas pblicas. Unos sern los retos
y los problemas de gestin bajo un rgimen dictatorial y otros los de una
democracia liberal. Una la estructura jerrquica y los procesos de toma
de decisiones bajo una dictadura y otros bajo una democracia. Diferentes
son las estructuras y los procesos de toma de decisiones del Estado y
de la Administracin bajo los regmenes monrquicos y republicanos.
Aun dentro de las formas del Estado republicano, distintas sern la
15

El llamado postmodernismo, que coincide con el postfordismo y el Estado Neoliberal,

y al igual que ellos es expresin de la fase que inicia el capitalismo contemporneo;
trae aparejada una relacin ms visible entre todos los sectores de la econom(a y las
instituciones sociales . Se hace entonces ms difana la globalizacin del cllPital, o
sea la conexin entre las esferas de la produccin, la circulacin y la reproduccin
dentro del marco del capitalismo. Y se hace tambin ms evidente la imposibilidad de
llegar a comparaciones vlidas de los procesos de formacin de precios CUIJ/Jdo no
se tienen en cuenta el Estado, la economfa infonnal o los vfnculos de reciprocidad y
asociacin (Giddens, 1990 y Mignone, 1991).

17

estructura y la distribucin de funciones segn se trate de un rgimen

presidencial o parlamentario. Variarn las polticas pblicas y las funciones y las estructuras del Estado en atencin a la solidez y cohesin del
partido de gobierno y de las coaliciones, los equilibrios o los desequilibrios entre los partidos polticos. Un rgimen poltico como el del Frente
Nacional que rigi en Colombia entre 1958 y 1978 o las reglas de
comportamiento poltico propias de un rgimen clientelista o nepotista,
ms o menos corrupto, determinarn una particular gestin del recurso
humano, como sucedi con la divisin bipartidista de los trabajadores
del Estado bajo el Frente Nacional.
Cambiarn asimismo esas estructuras. funciones y polticas cuando
cambien el balance de poder entre las clases dominantes, la conformacin de bloque hegemnico y la orientacin del proceso de acumulacin
de capital. Puesto que es funcin propia y permanente del Estado
conciliar cuando dos o ms proyectos polticos se disputen la hegemona
del poder, mediante el otorgamiento de jerarqua y prioridad. esto es,
recogiendo la hegemona de uno de tales proyectos dentro del Estado y
la sociedad. estas disputas por la hegemona y estas entronizaciones de
un proyecto sobre los dems habrn de reflejarse en la estructura,
funciones y orientacin de la Administracin Pblica. Y , siguiendo al
conjunto del Estado, tambin la Administracin debe recoger la aureola
de legitimidad que rodea la imposicin de todo proyecto hegemnico al
resto de la sociedad, calificando ese proyecto de "inters comn" de la
sociedad y no slo del sector social que lo abandera. De manera que la
Administracin Pblica tiene que cumplir tambin con una funcin de
legitimacin de los cambiantes proyectos de acumulacin que el Estado
adopta como suyos.
La gestin pblica es el Estado mismo actuando. Los contenidos
de la intervencin son funcin de intereses que los sectores sociales
representados en l legitiman como "necesidades sociales" a ser
satisfechas por la va del propio Estado. La concrecin de dicha gestin
o poltica pblica es pues expresin de la marcha del proceso poltico
general y est de todas maneras enmarcada dentro del papel inmutable
del Estado y de la relacin de ste con el resto de la sociedad y la
legitimacin de aqul ante sta, es decir, dentro del papel semipermanente del Estado y de la Administracin.
La poltica pblica es la instancia que explica el nivel ms prximo
de la dinmica particular de las organizaciones pblicas en un momento
dado y el diseo transitorio del sistema de organizaciones Que ejecuta u
78

operacionaliza la actividad del Estado (lo que algunos llaman "el gobierno" y que llegan a identificar con mejor criterio otros como la "rama
ejecutiva del poder pblico").
El campo de las funciones mutables es por definicin el terreno de
las polticas pblicas y de los anlisis polticos ordinarios. Naturalmente,
si slo miramos estas facetas y modalidades del Estado y de la
Administracin, sin ubicarlas dentro del marco del papel fundamental
del Estado y de las fases o pocas del capitalismo, todo habr de
parecernos individual, particular e inclusive coyuntural; no lograremos
dar cuenta del sentido de la Administracin Pblica mundial en una
determinada poca ni encontrar sus directrices comunes.
Distintos regmenes, diferentes formas de gestin y particulares
polticas pblicas pueden todos llevar indistintamente a la superacin de
las resistencias de la Administracin y a la implantacin de una nueva
fase o etapa semi permanente de la misma. As ha sucedido, por ejemplo,
con la instauracin gradual de la Administracin Pblica propia del
Estado Neoliberal en Amrica Latina, para la cual han sido vas propicias
el rgimen dictatorial del general Pinochet en Chile, el rgimen de cuasi
monopartido del PRI en Mxico, el rgimen pluripartidista venezolano o
el colombiano, etc.

1.3. 1.4. La A utonoma Relativa de la A dministracin Pblica tren te

al Estado. Vistas las anteriores consideraciones, parecera que se diera
una correlacin uno a uno entre las exigencias. y los reajustes del
capitalismo, ya sean semi permanentes o puramente coyunturales , el
Estado y la Administracin Pblica. La desconcentracin de las funciones del Gobierno Central, la eleccin popular de los funcionarios locales,
la participacin ciudadana o comunitaria en la Administracin, para citar
algunos ejemplos, obedecen a la vez a la reorganizacin propia del
Estado y de la Administracin, de conformidad con las exigencias de la
fase neoliberal del capitalismo (con su identificacion de la autonoma del
ciudadano y del nivel local con la soberana del consumidor) con el
robustecimiento y legitimacin de los regmenes democrticos en toda
Amrica Latina. La privatizacin de la mayor parte de las empresas
industriales y comerciales del Estado y el desmonte de todo el aparato
administrativo creado para controlar los cambios, el crdito, la inversin
extranjera y el comercio exterior, para citar otros ejemplos, corresponden a la vez a los designios de la fase neoliberal y a la implantacin de
una forma de gestin pblica que se remite al mercado en cuanto criterio
supremo de eficacia y eficiencia.

79

Si las fases o las grandes pocas del capitalismo determinan la

aparicin de una "lgica administrativa" (como puede serlo la lgica del
mercado, por ejemplo), los regmenes polticos y las coyunturas econmicas determinan "sublgicas administrativas". Unos y otros determinantes se plasman en las forma de gestin y en las polticas pblicas.
La "lgica administrativa" del Estado Neoliberal. por ejemplo, determina
la extensin de la Administracin, el tamao del presupuesto pblico y
su diseo macroorganizacional. Y a travs de su influencia sobre este
plano macro del diseo administrativo, la fase neoliberal del capitalismo
traza el marco de los problemas de gestin y de la orientacin de las
polticas pblicas, es decir, el marco de las "sublgicas administrativas".
Pero hay tambin numerosas situaciones en las cuales se rompe,
parcial o completamente, la correlacin entre las exigencias semipermanentes o coyunturales del capitalismo, de una parte, y el Estado y la
Administracin Pblica, de la otra; o entre la lgica y las sublgicas
administrativas. Esta ruptura se debe a dos razones fundamentales:
(i)

La Administracin, entendida como cuerpo que trasciende a los

gobiernos, cuenta con sus propias inercias y sus propias reglas de
juego, las cuales determinan una dinmica que le es propia y que
difiere de las exigencias del capital o del Estado e inclusive se les
contrapone a veces. Esas inercias explican, por ejemplo, la gigantesca resistencia que enfrenta un programa tan radical de reforma
a la Administracin Pblica como el que se vive en estos das en
buena parte de los pases del orbe por razn del trnsito del Estado
Benefactor al Estado Neoliberal. Aquellas reglas de juego propias y
en todo momento latentes de la Administracin Pblica dan cuenta,
por ejemplo, de las trabas o las ineficiencias que surgen cuando un
rgimen autoritario suprime la divisin y la especializacin del
trabajo. Por lo dems, cada sector o rama de la Administracin
configura un distinto grado de resistencia al cambio segn se trate
de un sector ms o menos unido y cohesionado por instituciones
y lgicas propias de estructuracin y gestin o de un sector disperso
y atomizado en mltiples y encontrados criterios de accin. Naturalmente, la organizacin de los trabajadores de la rama o sector,
o de toda la Administracin Pblica, segn el caso, es uno de los
factores que ms incide en imprimir unidad, fortaleza y capacidad
propia de resistencia al cambio por parte de la Administracin.

(ji)

El Estado y, con mayor razn, los gobiernos, disfrutan tambin de

un cierto margen de autonoma o autonoma relativa frente al

80

capital. Pueden, entonces, anticipar, desviar o resistir los cambios

exigidos por el capital en un momento dado. Pinsese, por ejemplo,
en los casos ciPo gobiernos nacionalistas y proteccionistas en
circunstancias en las cuales el crecimiento del capital exige un
reajuste abrupto mediante la apertura de la economa. O de los
Estados en los cuales el balance poltico contradice las necesidades
temporales o permanentes del capital. la Administracin Pblica se
debatir entonces entre una fidelidad inmediata al gobierno y una
lealtad ms remota (pero que domina el espritu de su estructura y
su funcionamiento) al proceso de acumulacin de capital.
Por razn de su autonoma relativa, la Administracin Pblica no
debe ni puede identificarse completamente con las otras dimensiones
del Estado y particularmente con el legislativo o esfera de produccin
de las leyes. Tampoco coincide plenamente con las exigencias que pesan
sobre l en un momento dado de la evolucin del capital; pero estas
exigencias son de todas maneras el marco de referencia bajo el cual se
medir la adecuacin o no de una Administracin, su eficacia o ineficacia, su necesidad de mantenerla o reformarla .
Una vez explorada la relacin entre las funciones y fases del Estado
y la evolucin y caractersticas de la Administracin Pblica, podemos
ahora resumi r los atributos que nos interesa resaltar del Estado para los
fines de esta obra:
(i)

En cuanto elemento constitutivo de las relaciones mercantiles y

capitalistas , el Estado es en esencia una relacin social: la relacin
lgicamente previa y genticamente constitutiva de la circulacin
mercantil con sus premisas del sujeto de derecho, del ciudadano, del
contrato y del mercado. la Administracin Pblica (o, lo que es un
pleonasmo, la Administracin Pblica propia del Estado Capitalista)
se halla f atalmente destinada al permanente logro de este objetivo.
Desplegar toda la longitud de sus alas y las agitar con fuerza cada
vez Que las relaciones mercantiles y capitalistas se vean amenazadas
y reposar inerte cuando esas relaciones marchen fluidamente. los
aparatos especializados Que despliegan estas funciones suelen gozar
de estabilidad y sus agentes ocupan un plano secundario en el
escenario de la Administracin Pblica cotidiana mientras no se
pongan en jaque las condiciones ms esenciales para la reproduccin
del capital. As sucede con los aparatos y agentes de la Administracin
de Justicia, de guerra y defensa, de preservacin de la moneda y de
las relaciones internacionales.

81

(ji)

Las relaciones capitalistas, manteniendo su esencia, han cambiado

de una poca a otra. Esas pocas las denominamos comnmente
"fases" del capital y ellas imprimen al Estado y a la Administracin
una cierta orientacin que permanece vigente durante toda la fase ,
lo que equivale a decir que se tratan de estructuras, funciones y
relaciones administrativas ms estables que las que tendr el campo
administrativo propio de la gestin y las polticas pblicas. Por regla
general la fase define la extensin del sector pblico en una poca
dada, el diseo macroorganizacional de la Administracin y su grado
de centralizacin, desconcentracin o descentralizacin. La fase,
en cuanto imprime estructura y dinmica particulares, en cuanto
crea un cierto tipo de Administracin, determina sus principales
rigideces y resistencias al cambio.
Grosso modo, aunque esto es todava objeto de discusin, el
capitalismo ha conocido tres grandes fases: la liberal individualista,
llamada tambin lesseferista o de acumulacin primitiva; la intervencionista, keynesiana o del Estado Benefactor, conocida desde
el punto de vista de los procesos de trabajo como "fordista" o
"taylorista", y la fase que ahora se inicia, asociada con las polticas
econmicas de corte neoliberal en lo interno y lo externo y el
replanteamiento de la intervencin del Estado para ligarla ms
directamente a las leyes del mercado. El criterio de delimitacin de
las fases no toca slo con la produccin o los procesos de trabajo:
dice relacin con la regulacin toda de la sociedad, es decir, con la
manera como se combinan las esferas de la produccin y circulacin
de mercancas con la esfera de reproduccin de las personas, tanto
la reproduccin atendida por el Estado como la provista por los
particulares de manera individual o comunitaria .
Naturalmente, la Administracin Pblica ha sido distinta en cada una
de estas fases y entre ms universal ha sido la cobertura de cada fase,
ms universal ha sido tambin ese carcter general de la Administracin a lo largo y ancho del globo. Buena parte de esta obra, y
especialmente los Captulos 111 y IV, est dirigida a dilucidar la forma
como la Administracin Pblica colombiana ha reflejado los cambios
de la fase keynesiana (que en trminos generales ubicamos en el
perodo que va de mediados de lo~ aos treinta a mediados de los
aos setenta de este siglo, con mucha influencia de la corriente
cepalina de pensamiento) a la fase neoliberal (que se proyecta desde
mediados de la dcada del setenta hasta la fecha).

82

!iii) En cuanto orientador del proceso de acumulacin de capital, el

Estado debe ordenar, conciliar y cohesionar los intereses de los
sectores (capitalistas) capaces de impulsar con xito ese proceso
y asegurar tambin la convivencia entre todas las clases sociales
de la Nacin entera. Si bien la orientacin de ese proceso de
acumulacin est fundamentalmente determinada por fuerzas mundiales que impulsan una determinada fase del capital, no es menos
cierto que cada pas pondr su propio sello a la manera como
desarrollar esa fase del capital. Esa impronta particular de cada
Estado, de cada gobierno, de cada administracin, se traduce en
unas estrategias (o una planeacin estratgica), una gestin especfica, unas polticas pblicas, unos cambios de timn que son
cotidianos o coyunturales y cuyos agentes ocupan los planos ms
visibles de la Administracin.
La distincin entre el diseo estructural, las funciones y las relaciones de la Administracin que son propias de una fase, y las que
corresponden ms bien al mbito de la gestin o la gerencia y son,
por lo tanto, cambiantes frecuentemente, no es siempre fcil de
observar en la prctica administrativa. Decisiones tales como la de
sustraer la gestin del recurso humano de los vaivenes de la poltica
y de las finanzas pblicas, mediante la asignacin constitucional de
rentas a la educacin (como lo hiciera el plebiscito de 1957 que dio
origen al Frente Nacional y lo repiti la reforma constitucional de
1968), ponen de presente la relacin entre la fase intervencionista del
capital (o la redefinicin de la intervencin estatal en la educacin , con
la Constitucin del 91) y la particular conformacin de la Administracin
Pblica colombiana. Otro tanto sucede con las decisiones de transformar la administracin municipal en una verdadera gerencia de servicios
y de sustraer parcialmente la administracin local a los vaivenes de la
poltica partidista en el nivel central. O con la decisin de elevar el
nmero de servicios pblicos que se financian mediante un sistema
prximo al mercado conocido como las tasas, en vez de hacerlo, como
ocurra bajo el Estado Benefactor, mediante la tributacin annima y
general. O, todava otro ejemplo, con la sujecin de ciertos organismos
y ciertas polticas a las directrices de las entidades multilaterales de
crdito, mediante los acuerdos de crdito externo, sustrayendo entonces esos organismos de la Administracin a las oscilaciones de la poltica
domstica. Pero en otras ocasiones es ms difcil percibir si una
determinada decisin pblica obedece a las exigencias de una fase del
capital o al recorrido corriente de la poltica dentro de esa misma fase.

83

La fase marca la naturaleza y los contenidos de la intervencin

pblica; rige el movimiento macro-organizacional del Estado y ms
especficamente de todo el sector institucional que "ejecuta" o
"instrumental iza" la accin de ste sobre la sociedad.
Una vez involucrado el Estado, con todo su enorme poder explicativo de la evolucin de la Administracin Pblica, el Derecho Pblico
pierde capacidad de dar cuenta de los procesos y fenmenos macroorganizacionales. Resulta ahora que el desarrollo de ese Derecho
Pblico y su papel son los que deben ser explicados a la luz de la
dinmica del Estado y de la Administracin. Esta, movida por las
exigencias de los perodos o modelos de acumulacin de capital y
condimentada por el proceso poltico particular de la sociedad en
la que se haya inmersa, jalona al Derecho para ponerlo al servicio
de su propia transformacin. El Derecho Pblico, adems de
consagrar constitutivamente al Estado y su papel, sanciona y
legitima entonces los principios de actuacin de la Administracin
Pblica. Indica entonces lo que le es permitido y prohibido, la forma
como debe actuar el funcionario, el alcance de su poder y los lmites
de sus actuaciones, dicta su estatuto de organizacin y reglas de
manejo o gestin -constitucional y administrativa- y prescribe las
particularidades que adquieren ciertos grupos de entidades, que va
clasificando segn las propiedades organizacionales comunes ms
formales y generales .
1 .4. El objeto de la Administracin Pblica
Ahora s. una vez establecida la conexin entre la Administracin
Pblica y el Estado, es posible precisar el objeto de la Administracin
Pblica.
Estudiar la Administracin Pblica es dilucidar las races de todas
sus variantes, semipermanentes y transitorias, explicarlas a la luz del
contexto econmico y poltico, descubrir tras de ellas la permanencia
estructural del Estado y mantener en todo momento la capacidad de
reconocer las posibilidades y los lmites de la inercia, la resistencia y, de
manera ms general, de la autonoma relativa de la Administracin.
Por todo lo anterior, el estudio de la Administracin Pblica debe
ser a la vez global (la Administracin Pblica en cuanto rodamiento de
toda la compleja maquinaria social), histrico (los criterios para distinguir
las fases de la relacin capital-Estado-Administracin y las caractersti -

84

cas de cada una de estas fases) y comparado (los rasgos comunes y los
particulares de las distintas administraciones pblicas, de sus formas de
gestin y de sus polticas pblicas).
La Administracin Pblica estudia, en primera instancia, la evolucin de la organizacin del Estado y particularmente la dinmica del
sector de organizaciones Que hace viable la intervencin pblica, explicando o interpretando, a partir del tipo de intervencin que desempea
el Estado en cada fase y en cada coyuntura, las caractersticas que
asumen el diseo macro-organizacional, su gestin y su funcionamiento.
Las prcticas de gestin, como el diseo macro-organizacional de la
Administracin Pblica. pueden y deben ser periodizadas por fases o
pocas y por variaciones ms o menos coyunturales en el rgimen y en
las polticas pblicas. Por todo ello, el estudio de la Administracin
Pblica debe ser tambin integral, no puede darse sentido separado a
un organismo o a una gestin. El sentido de cada parte depende de su
insercin en el conjunto. Veamos.
En cuanto al diseo macro-organizacional, la evolucin de las organizaciones pblicas puede periodizarse en fases de desarrollo precisas,
estableciendo las leyes que definen el nacimiento, la evolucin y el trmino
de dichas fases. Ello se puede lograr distinguiendo los atributos que asumen
la intervencin estatal y la poltica pblica que le corresponde en el tiempo.
y resaltando las contradicciones que se plantean en su formulacin, as
como la forma particular como dichas contradicciones se van resolviendo
en la dinmica misma del movimiento macro-organizacional.
Las organizaciones pblicas son entidades en s mismas complejas
y la Administracin Pblica debe dar cuenta de los nexos que existen
entre ellas. as como de los nexos que existen entre esas organizaciones
que ejecutan la poltica intervencionista del Estado y el rgimen poltico.
Slo as ser posible establecer, ms all del diseo mismo del aparato
estatal. el peso relativo que, en la prctica, cada organizacin posee
dentro de toda la estructura macro-organizacional del Estado y de la
esfera de poltica pblica de la cual esa organizacin es expresin. Dado
que el diseo de la poltica pblica puede ser de naturaleza contradictoria, puesto Que en su configuracin concurren intereses Que en un
momento determinado pueden ser rivales, es de suponer que cada
entidad pblica en particular tenga un significado especfico dentro de
cada fase y cada coyuntura. Un mismo organismo, como las Fuerzas
Armadas. tendr un peso especfico distinto bajo regmenes democrticos y bajo regmenes dictatoriales; uno ser el significado del municipio

85

en la fase intervencionista y otro en la fase neoliberal; los organismos

de participacin comunitaria tambin cambiarn su sentido de una a otra
fase.
En cuanto a los sistemas de gestin de recursos, ellos deben
estudiarse en ,conjuncin con la estructura macro-organizacional , por
cuanto la Administracin Pblica es una organizacin conformada por
mltiples organismos, lo cual le acredita un rasgo de extensin muy
particular respecto a la esfera privada. Necesariamente entre ellas hay
flujos de recursos, como es el caso de los financieros, de forma que
varias organizaciones se benefician de impuestos, deuda pblica o
emisin monetaria comunes que requieren administracin tambin
comn. Del mismo modo, en los casos en que se da independencia
en cuanto al origen y a la clase de recursos que recibir cada
organismo o nivel del Estado , dejndole recaudar a cada uno sus
ingresos propios , hay de alguna manera una interdependencia entre
los organismos y entre los niveles. Asimismo, existe ntima conexidad
entre los sistemas de gestin de los recursos humanos de distintos
niveles y organismos, de suerte que los regmenes jurdicos y operativos tienden a ser similares por grupos de organismos y de sectores,
cuando no se uniforman completamente con una carrera administrativa
comn. De manera que lo indicado es entender el objeto de estudio de
la Administracin Pblica como un conjunto indisoluble que puede, para
fines explicativos particulares, concentrarse en un organ ismo, un sector
o un nivel administrativo, a condicin de no perder de vista los
determinantes de conjunto.
1 .5. Reflexiones sobre el mtodo
El gran reto terico y emprico en el estudio de una Administracin
Pblica consiste en establecer el campo donde esa Administracin opera
y se desarrolla con autonoma -y a veces con jerarqua- sobre las otras
esferas del Estado y de la sociedad. Contrario sensu, todo estudio de
una Administracin o de una poca de ella debe precisar los desarrollos
administrativos que son fruto de fuerzas polticas, sociales o econmicas
externas a esa Administracin en s misma considerada. Este es el
hallazgo ms difcil, la precisin ms aventurada. Y la dilucidacin del
campo autnomo de la Administracin Pblica coincide con la reconstruccin de una lgica que le es propia a ella en un momento dado. Conviene
identificar al respecto tres de las lgicas ms corrientes (que no las nicas)
que caracterizan la Administracin Pblica: la racionalidad poltica, la
racionalidad administrativa y la racionalidad burocrtica.

86

1.5.1. RBcionBlidBd polticB. La racionalidad poltica como lgica de

acceso, mantenimiento y reproduccin del poder, sirve de marco y premisa
fundamental para indagar y acercarse al objeto de estudio (la Administracin Pblica), en los casos en Que se parte de la hiptesis de Que esta
lgica particular gobierna los contenidos precisos de la intervencin estatal,
de la poltica pblica y con ellos de la estructura macro-organizacional del
Estado.
Cuando tal es la hiptesis, el mtodo de indagacin busca identificar
la lgica Que orienta los determinantes polticos Que inciden en la forma
concreta asumida por la estructura macro-organizacional del Estado y
por su gestin. Las variables remotas Que estn incidiendo en esa forma
son , segn hemos anotado , la funcin permanente del Estado y su
modalidad especfica de intervencin en una fase dada. Las variables
prximas, esto es, el rgimen poltico y las polticas pblicas, explican
el porqu de la primaca de la lgica o racionalidad poltica dentro de la
Administracin Pblica en cuestin.
La poltica pblica est constituida por un sistema de decisiones de
exclusin o inclusin de bienes y servicios a ser prestados por el Estado y
por la manera como se decide financiar esa prestacin. La exclusin-inclusin define los sectores donde se interviene (salud, educacin, vivienda,
fomento industrial, etc.) y la financiacin y el grado de acceso Que tendr
la poblacin para disfrutar de dichos bienes (puede no cobrarse nada por
el bien o servicio o puede cobrarse un valor cercano al precio de mercado,
por ejemplo). Por ello , la racionalidad poltica explicar si la hiptesis de su
vigencia es acertada, el tamao y la cobertura sectorial de la estructura
macro-organizacional del Estado. Explicar tambin la especializacin sectorial y , en mayor o menor grado, las caractersticas de su rgimen presupuestal , jurdico y contable, el estatuto de organizacin, el rgimen de personal
y el tamao de las organizaciones. En otros trminos, los lmites del tamao
del sector pblico, el mayor o menor grado de especializacin o diversificacin de las organizaciones pblicas y las caractersticas ms notables de su
rgimen administrativo , girarn todos en torno a la disputa por el poder Que
domina el accionar de la Administracin.
El mtodo de indagacin debe descifrar la naturaleza de la poltica, su
dinmica y su expresin en polticas pblicas . Debe, asimismo, poner de
manifiesto las mediaciones Que se producen desde el momooto en Que las
fuerzas sociales y polticas animan y sirven de base a una decisin, pasando
por la fase en Que dicha decisin se legitima como norma, en tanto vehculo

87

de expresin del mandato poltico, hasta llegar al impacto veraz que

produce sobre la estructura macro-organizacional del Estado.

1.5.2. Racionalidad administrativa. La llamada "racionalidad administrativa" existe como resultado del desarrollo, la consolidacin y la
primaca de la tecnologa administrativa (organizacin y mtodos, principios de departamentalizacin, principios de direccin y control, planeacin, informatizacin, etc.) sobre las otras fuerzas que inciden en la
evolucin de una Administracin. Cuando prevalece la lgica administrativa, las organizaciones pblicas aparecen preferentemente diseadas
y manejadas de tal suerte que se produzca un ahorro de esfuerzo en la
gestin pblica y una alta funcionalidad en el diseo macro-organizacional para cumplir los objetivos de la intervencin y poltica pblica.
Ciertamente, la regla general sigue siendo la que ya hemos expresado a lo largo de este captulo: la administracin no gobierna en sentido
estricto la poltica o la intervencin del Estado, sino a la inversa. Lo que
sucede cuando prima la racionalidad administrativa es que la organizacin y el funcionamiento de la Administracin se ajustan de tal manera
al tipo de intervencin reclamado del Estado, o han alcanzado tal grado
de inercia y resistencia, que aqullos parecen prevalecer sobre las
exigencias coyunturales o sobre los cambios estructurales reclamados
respectivamente por los mbitos de la poltica o de la intervencin
estatal. Son casos en los cuales la racionalidad administrativa se
incorpora en tal grado a la Administracin Pblica que ella misma parece
definir los lmites dentro de los cuales sera mantenida, reformada o
radicalmente modificada la Administracin.
La lgica administrativa se rige normalmente por el criterio de la
"eficiencia" en la gestin y en la macro-organizacin pblica.
Cuando prevalece la racionalidad administrativa se llega frecuentemente a un error comn en los anlisis de la Administracin: sta parece
explicarse y transformarse por s misma. Las crticas a la Administracin
no trascienden los actores y, en el mejor de los casos, las estructuras
de sta. Dicho de otra manera, la racionalidad administrativa lleva a
coincidir con el estado utpico de Moro, con el cual el tecncrata suea
y que al contrastarlo con una realidad administrativa compleja e "ineficiente" ante sus ojos, por carecer de una visin interdisciplinaria,
considera que se trata de una incapacidad gerencial o personal, la cual
sin duda existe, sin lograr explicar esta incapacidad individual o aquella
realidad administrativa "ineficiente", en el contexto de la racionalidad

88

poltica y de la lgica del poder que rige la dinmica macro-organizacional

y de gestin de recursos en el Estado.

1.5.3. RBcionB/idBd bUfOCfsticB. En la Administracin Pblica la

racionalidad poltica no se expresa pura, sino que aparece mediada por la
racionalidad burocrtica. Esta ltima es la lgica manifiesta en el fenmeno
yen el proceso observables.
La racionalidad burocrtica est constituida por un conjunto de
normas-leyes, decretos-ley, decretos, resoluciones, etc., prcticas de
gestin de recursos, conductas y actitudes del cuerpo de funcionarios
oficiales en el interior de las organizaciones pblicas y diseos orgnicos
y funcionales de las dependencias en cada entidad particular, entre otros.
La presencia de la lgica burocrtica, al lado de la lgica administrativa y de la lgica dominante de la poltica, lleva a entender por qu
es necesariamente contradictoria la Administracin Pblica. La Administracin expresa, por un lado, las reglas de la intervencin estatal que la
regenta y, por otros lados, se somete a criterios de eficiencia, y a normas
e intereses propios que se generan en grupos de poder internos, diseos
organizacionales y funcionales de trabajo, etc.
El grado en que la racionalidad administrativa penetra la racionalidad
burocrtica depende en ltima instancia de los intereses y necesidades
polticas en juego, que comportan los sectores sociales que asumen el poder
poltico en un momento determinado. Es el campo de interaccin propio de
las clases, capas o grupos que ejercen la poltica y la administracin.
A primera vista la administracin pblica puede confundirse con la
racionalidad burocrtica y las normas del derecho pblico, e identificarse
equvocamente en algunos casos con ellas. La verdad es que el mtodo
de Investigacin debe reconocer la realidad de estas normas, relativizando
y moderando su alcance como el de un cuerpo de preceptos legitimadores
de la racionalidad poltica y como reglas de operacin de la racionalidad
burocrtica, sin los cuales no funcionara mecnica y cotidianamente la
vida del Estado.

1.5.4. ConsidelBciones BdicionB/es. Los modelos preliminares sobre

nociones de mtodo que hemos esbozado atrs, son un cuerpo todava
opaco, que merece un mayor desarrollo nicamente conseguible cuando
la investigacin emprica se incremente y cuando de su evaluacin
puedan irse abstrayendo nuevos elementos de mtodo especfico de
indagacin y reformularse las ca~egoras que lo constituyen.

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Este camino puede recorrerse nicamente a condicin de un

sinnmero de esfuerzos individuales y colectivos que se orientan en
distintos frentes, al estudio de los fenmenos y procesos que se propone
como objeto de estudio de la administracin pblica.
El estudio de la Administracin Pblica debe hacerse recalcando los
nexos y mediaciones que se establecen entre economa, poder, intervencin pblica, poltica pblica y dinmica macro-organizacional del
Estado y gestin de recursos en las organizaciones pblicas. Se enfatiza
as, la necesidad de una visin interdisciplinaria donde diversos campos
de la ciencia social funcionan como auxiliares y complementarios de la
Administracin Pblica.
El estudio de la Administracin Pblica debe emprenderse en una
perspectiva histrica a partir de la cual se pueda periodizar las fases de
su desarrollo y encontrar las leyes que regulan cada una de esas fases .

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BIBLlOGRAFIA

BAENA DEL ALCAZAR. Mariano; "Curso de Ciencia de la Administracin;

volumen primero; ED Tecnos; Madrid. Espaa. 1985 .
CHEVALLlER. Jacques; DANIELE, Loschak; "La ciencia administrativa" Instituto Nacional de administracin pblica; Fondo de cultura econmica; 1a ed
en francs 1980; traduccin Jos Barrales V. Mxico. 1983.
DWIGHT. Waldo; "Administracin pblica-la funcin administrativa. los sistemas de organizacin y otros aspectos" ED Trillas.
GUERRERO. Omar; "La administracin pblica del Estado Capitalista"; Mxico.
1979 .

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