Csar Giraldo
(Con la colaboracin de Jairo Bautista, Diana Mrtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray). Esap, Ediciones Desde,
Abajo. Segunda Edicin. 2009. Bogot. ISBN: 978-958-8093-03-01
nismos tales como el "riesgo pas"1 y las firmas calificadoras de riesgo. Esa sancin depende de los equilibrios macroeconmicos de los pases (en especial el equilibrio fiscal y el de
la balanza de pagos), de la regulacin financiera (rgimen libre de tasa de cambio, banco
central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad financiera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de los precios domsticos, del menor grado
de tributacin al capital, de la eliminacin a los controles sobre movimientos de capital, de
la flexibilizacin de la regulacin financiera, de la privatizacin de la seguridad social y de
los servicios pblicos en general.
En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, se debe sealar que las decisiones en este
campo significan aumentos en impuestos y en los precios de los bienes pblicos (tarifas), y
del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quin pone los nuevos recursos
y quin sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades,
los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carcter poltico, de manera que la
presin que ejerce el poder financiero es de naturaleza poltica.
En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a travs de los organismos
financieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial), y para el caso de Amrica
Latina hay que agregar el BID y las autoridades econmicas de los Estados Unidos. En el
caso de este pas, para la regin se aplica la consideracin general que hacen Aglietta
(1987): "El pas que tiene la divisa clave asume la obligacin de proveer la liquidez internacional para todo el sistema. Los otros pases (en este caso los latinoamericanos) asumen
la obligacin de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser ms o menos
estricto" (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol determinante que jugaron la determinacin de las reformas de la regin, dio origen a la expresin del "Consenso de Washington".
El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres ltimas dcadas (el BID para el caso de Amrica Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en
razn de sus Prstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los cuales
estn atados a reformas institucionales y a la adopcin de polticas pblicas. Ya en los 60s
el Banco mostraba preocupacin por el ambiente econmico e institucional en el cual se
desenvolvan los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos proyectos
fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introducir algunos condicionamientos de carcter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movi a los prstamos de ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al financiamiento de componentes
especficos de inversin, como era la tradicin de la institucin. En realidad estos prstamos constituyeron una refinanciacin de la deuda de los pases con el Banco, y con otro
tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pagaba a tales organismos se financiaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista
del pas en la operacin no sala ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables,
crditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servan para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional,
de manera tal que las condicionalidades de los crditos nuevos se negociaban con la Nacin
y abarcaban el diseo institucional y las polticas pblicas del pas en cuestin. En la doctrina del Banco los pases son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los
Puntos bsicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un pas por intereses
en dlares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.
pases requieren de los recursos difcilmente se podan negar a ellas (Mosley, Harrigan y
Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).
Lo que aqu se ha venido diciendo significa que los poseedores del capital financiero han venido acumulando poder econmico, lo que se conoce como la financiarizacin de
las economas (Giraldo 2007, Cap. 3), y que a travs de un proceso poltico los representantes del capital financiero han promovido reformas que buscan adecuar la regulacin econmica y social de tal forma que sus intereses sean beneficiados. De acuerdo con Lordon
(2000, 38-39) el proceso refleja la tensin, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital
industrial y capital financiero. Nos dice el autor "Segn el rgimen de crecimiento, segn la
coyuntura poltica, se form un bloque hegemnico que lo sostiene, es un polo o el otro el
que tiene la ventaja" (p. 38). Para el caso de los pases del centro despus del fordismo la
balanza se aleja del capital industrial. En el caso de Amrica Latina resulta exagerado sealar que hubo fordismo y capital industrial, ms bien sealar que hubo una regulacin que
favoreca al capital manufacturero, y por eso se promovi el intervencionismo estatal bajo
los principios del Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI.
Es evidente que la burguesa manufacturera perdi el control del aparato estatal
frente a la financiera con las reformas del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el
anlisis debe remitirse a la composicin de clases sociales que est en la base del proceso
econmico, y su relacin con la representacin de tales clases en el orden poltico. En la
medida en que esa representacin no corresponda a los poderes dominantes en el orden
econmico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden poltico, procesos que
pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta ltima posibilidad se puede expresar a
travs de una crisis financiera, una explosin social, o una accin militar. O una combinacin total o parcial de todos estos factores. El caso de Latinoamrica ese cambio se dio a
travs de la crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada del ochenta.
Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas son producto del proceso
del ascenso del capital financiero (financiarizacin) o de la ideologa neoliberal. Las reformas no pueden ser presentadas como forma de beneficiar al capital financiero porque las
deslegitimara. Toda reforma para ser legitimida debe ser presentada como producto de la
razn y en beneficio del inters general de la sociedad, y para ello es necesario construir
todo un andamiaje terico que permita crear una nueva dominacin simblica. Los smbolos sirven como instrumento de integracin social, en la medida que son instrumentos de
conocimiento y comunicacin, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo
social que contribuye fundamentalmente a la reproduccin del orden social (Bourdieu 2001,
205-206).
Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados
latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus polticas, acusndolas de ineficientes y
generadoras de rentas en beneficio de determinados sectores. Y en esta batalla alinearon
medios de comunicacin (con frecuencia controlados por grupos econmicos), centros acadmicos (universidades y centros de consultora), creando una corriente de opinin pblica
nacional e internacional que llev a que los sectores que tenan el dominio de los Estados
latinoamericanos perdieran el control del poder simblico, lo que a la postre cre el camino
para perdieran el poder poltico.
Desde el punto de vista de la academia, la ideologa del mercado tambin ha sido
transmitida a travs de la tecnocracia, la cual, de una parte, ha recibido formacin acadmica en esta direccin, y de la otra, se volvi funcional al discurso de mercado que proviene
Los elementos del anlisis fueron tomados de la investigacin dirigida por Edgard Reveiz (1977), ya que
dichos elementos no slo continan vigentes sino que se volvieron ms relevantes de lo que eran en su momento. El trmino "academia invisible" es tomado de all.
bamos acudir a l, y seguramente una gran proporcin de nuestros conceptos son prisioneros de las categoras neoclsicas. Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la
construccin de un pensamiento social, debemos abrir el debate para que en el futuro la
discusin se vaya precisando.
PRINCIPIOS GENERALES
Desde la perspectiva neoclsica, que es el enfoque de la llamada economa estndar,
las finanzas pblicas constituyen una redistribucin de la asignacin que el mercado hace
de los recursos de una sociedad. En ese sentido las finanzas pblicas constituyen una distorsin del mercado, en la medida en que a travs de ellas se extraen recursos a los agentes
econmicos mediante el cobro de impuestos y se reasignan a travs del gasto pblico. Las
finanzas pblicas estaran haciendo una asignacin de recursos por fuera de la asignacin
que hace el mercado.
Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la redistribucin. No puede evadirse en el debate que dicha redistribucin es poltica, as los
idelogos del paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos en el reparto
de los recursos pblicos. La objetividad sera la del mercado, porque se parte del supuesto
ideolgico de que la asignacin que hace el mercado es la ms eficiente y la que permite
alcanzar el mximo de bienestar de una sociedad.
Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para la escogencia de los bienes pblicos que deben ser provistos por el Estado se hace necesario entonces la creacin
de un mercado poltico que permita la revelar las preferencias de la comunidad (Musgrave
y Musgrave 1992, p.59). Este campo de anlisis lleva a la discusin de los procesos polticos involucrados en los sistemas presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe
reflejar una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribucin de los recursos pblicos. Una escogencia en torno a quin paga los impuestos y hacia dnde se dirigen los gastos financiados con tales impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta terica se estrella con realidad ya que existe un sesgo poltico hacia el dficit fiscal (la gente quiere que
el Estado gaste pero se resiste a pagar impuestos), como se ver en el captulo sobre Presupuesto.
Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de las finanzas pblicas se
deba enmarcar bajo los principios de la justicia social y la bsqueda de una mejor distribucin del ingreso, sobre la base de mantener la vigencia de una economa de mercado. Estos
principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del Bienestar en Europa a finales del
siglo XIX, y la posterior adopcin de los principios de una poltica fiscal activa, con el surgimiento del keynesianismo en la dcada del treinta.
Se afirm atrs que las reformas propenden por la introduccin de mecanismos de
mercado y el desmonte de la intervencin estatal, las cuales han sido denominadas como el
"Consenso de Washington". No se trata de afirmar que las reformas en la regin son una
copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso
tuvo resistencias y altibajos. Adems el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados iniciales se estn abandonando ante el fracaso de su aplicacin. Sin embargo, el Consenso de todas formas refleja muy bien el contenido general de las reformas ya aplicadas y
las que se estn promoviendo en el rea de las finanzas pblicas.
Las reformas del "Consenso" no pueden ser derivadas directamente de los principios
neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman
(1962). No se trata de afirmar que sean cosas diferentes y carentes de relacin, pero tampoco es evidente que la concrecin de la ideologa neoliberal expresada por dichos autores se
materializa de manera unvoca en el "Consenso". El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de ello es el de propender por la asignacin que hace el mercado, lo cual, expresado por la va negativa, significa no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visin cuando el Estado redistribuye
altera la asignacin que hace el mercado, de manera que ste debe concentrarse ms bien en
fijar reglas que le den certidumbre al comportamiento de los individuos, de tal forma que se
garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconmica (Gill 1999).
Hasta aqu tales principios estn recogidos en el "Consenso". Pero ste va ms all.
Propende por polticas y reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de
los principios generales del neoliberalismo, es ms, tales polticas, como se ver ms adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales hacia
las polticas implcitas en el "Consenso" hay un salto demasiado largo, porque tales polticas hacen recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatinamente en Amrica Latina en las ltimas dcadas. Esto lleva a la conclusin que en la formulacin del Consenso existieron, adems de la ideologa neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso poltico concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con actores sociales claramente identificables, o en otras palabras histricamente definido) que debe
ser dilucidado.
(presentacin orgnica)
Nivel I
Nivel II
Nivel III
Liberacin de Mercados
Polticas Pblicas
Lmites al mercado
los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economas
latinoamericanas protegan el sector externo a travs de la introduccin de controles
(de cambios, de inversin extranjera y de comercio internacional). Para garantizar la
disciplina fiscal y financiera, segn el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas prerrogativas a rganos pblicos con "ciertos poderes bsicos y coercitivos"
(pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contrados", de manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento
del gasto (hace referencia al punto III.II de la tabla), o la existencia de un Banco
Central independiente (punto III.I) evita recurrir a la expansin monetaria por motivos polticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera tcnica de la gestin
econmica exista cierto aislamiento de los rganos de decisin respecto a los grupos
de presin (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un rgano tecnocrtico la responsabilidad sobre la determinacin de poltica econmica permitiendo
alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inflacin, a pesar
que la consecuencia de todo esto es la prdida de efectividad del sistema poltico en
representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un
poder econmico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto 3.2) que ejerza la soberana sobre los temas fiscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberana sobre los temas monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitiran la estabilidad
macroeconmica necesaria para que el mercado pueda funcionar.
Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional hacia la disciplina fiscal, esta idea tambin se vena promoviendo desde la economa
standard. La defensa de la disciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal keynesiano se vena dando desde finales de la dcada del sesenta, con los trabajos de Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto pblico eran neutralizados por (1) el
efecto "desplazamiento" (crowding out) de la inversin privada, (2) el hecho que la
tasa de empleo no poda reducirse ms all de una tasa natural de desempleo, y (3)
porque cuando se desvaneciera la "ilusin monetaria", al percibir los asalariados que
su ingreso real se ha reducido como consecuencia de la inflacin resultado del aumento del gasto pblico, presionaran aumentos reales de salario, lo que tendra
efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente hacia mediados de la dcada del
70 Barro plante que financiar el gasto pblico con deuda (dficit fiscal) es neutralizado porque los agentes econmicos saben que ello implica el cobro de impuestos
futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se conoci como la "equivalencia ricardiana".
II.II. Focalizacin del gasto y subsidio a la demanda
Cuando el Estado deba intervenir en la provisin de bienes y servicios pblicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser
vendidos en un mercado (o cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el
sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo que lleva a
eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda.
Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir las transferencias estatales a las
entidades pblicas, para que estas pasen a obtener los recursos a travs del mercado
mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las har ms eficientes y permitir la libre eleccin de los usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se
trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres,
mediante programas de focalizacin, para que a travs del subsidio paguen la atencin del servicio (Molina, funcionario del BID).
Como dice Molina "En los esquemas de demanda, la financiacin se dirige
directamente a los usuarios o demandantes. Estos ltimos, al poseer recursos, buscarn la manera ms conveniente para proveerse los servicios. Con las formas de asignacin va demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del consumidor,
lo que les da un papel activo. Tambin se busca favorecer la creacin de mercados
(y ms precisamente pseudomercados) en los sectores sociales" (pg. 10). Los mercados llevaran a la eficiencia en la medida en que se establece la competencia permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta forma se mercantiliza
la provisin de los bienes pblicos.
Adems de la eficiencia del mercado, la poltica de focalizar los recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de subsidios a la demanda, tambin se
la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor nmero de familias pobres
sin incurrir en altos costos fiscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los subsidios
a la oferta, que pretenden crear programas universales resulta ser costosos y de bajo
impacto.
El fundamento conceptual que se invoca para la focalizacin es la teora de
la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del
peor (maximin), y Amartya Sen al sealar que se debe dar tratamiento preferente a
los ms dbiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes estn en una
situacin peor.
II.III. Impuestos neutrales
El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema impositivo
debe producir distorsiones mnimas respecto al papel que cumple el mercado en la
asignacin de los factores de produccin. Siguiendo este criterio se deben eliminar
los impuestos a las importaciones porque crean una distorsin al evitar que los productores nacionales compitan en condiciones de mercado con los productores extranjeros. Tambin se deben limitar los impuestos directos, porque si se adopta una
tributacin directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversin, lo cual
de por s se constituye en otra distorsin del mercado. Se argumenta que el impuesto
que resulta ser ms neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa es uniforme (BID). Para el BID La adopcin del IVA
se justifica con el "propsito de mejorar la neutralidad (de la tributacin) y evitar
distorsiones de otros gravmenes (como los impuestos al comercio exterior o a las
ventas)" (p. 206).
Para recoger lo que se plantea sobre la tributacin y el gasto basta citar al
BID: "ms importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del
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gasto social es la eficiencia con la que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los
grupos de ms bajos ingresos los servicios adecuados de educacin, salud e infraestructura domiciliaria, crear redes de proteccin eficaces y bien focalizadas y adoptar
polticas econmicas que afecten un patrn distributivo sin afectar la productividad"
(p.130).
II.IV. Privatizacin
La provisin de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector
privado y cuando ello es posible la participacin del Estado en dicha provisin significara una intervencin excesiva. De una parte, porque el Estado dejara de concentrar los recursos en donde son ms necesarios, y de la otra, entorpecera intilmente el papel asignador del mercado. La intervencin estatal es justificada cuando
se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran
injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionaran el incentivo
para lograr la eficiencia econmica, tanto en la asignacin de los recursos como en
la eficiencia en la produccin (FMI 1990). El principio de las fallas del mercado es
confrontado a la de las fallas de la intervencin estatal, sealando que las estatales
pueden ser ms graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posicin,
que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido matizada a finales
de la dcada del 90, sealando que tambin el Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas
de mercado a travs de la regulacin estatal, y no acudiendo a la provisin pblica.
La regulacin debe lograr dos propsitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisin privada se acerque a las condiciones de competencia
perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educacin, servicios pblicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a travs de subsidios a la demanda. Se trata de una regulacin diferente a la que exista antes de las reformas,
porque ella se diriga intervenir el mercado, por el contrario esta regulacin busca
darle ms peso a los mercados.
Se parte del principio que lo pblico deja de ser monopolio del Estado, y
puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo "grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector privado", adems se evitara "la expansin burocrtica que agregara un gran nmero de empleados a la nmina pblica y que creara un mayor nmero de instalaciones pblicas que deben mantenerse" (BID, 135). De acuerdo con el
Banco Mundial (1991, p.167) la privatizacin y la reforma de las empresas pblicas
son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se supone que la competencia lleva a la eficiencia) en la provisin de los bienes y servicios pblicos. En
el caso de las empresas pblicas se clama por la reduccin del acceso privilegiado
que tienen a los recursos del Presupuesto o de la proteccin arancelaria y reglamentaria.
II.V. Descentralizacin fiscal
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funcionaran (Banco Mundial 1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el
Banco Mundial (1997, p.53) llama "un entorno de polticas favorable", el cual incluye la
estabilidad macro, eliminacin de las distorsiones a los precios3, y liberacin del comercio
y las inversiones; a lo anterior habra que agregar la flexibilizacin laboral. Se trata de crear
un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados para una actividad econmica
eficiente.
El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones mediante el "mantenimiento
de regmenes liberales de comercio, mercados de capitales e inversiones" (p. 55). Se supone
que la dicha liberacin de los mercados de bienes y capitales, al eliminar los controles que
garantizan una proteccin de sector externo de los pases, induce disciplina financiera, que
es la nica manera de defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son
otra cosa que los ataques especulativos del capital financiero.
En el pasado, las economas latinoamericanas se defendan de los ataques especulativos a travs de la introduccin de controles (de cambios, de inversin extranjera y de comercio internacional). Hoy, al no existir tales controles, la nica manera de soportar los
ataques especulativos del capital es la disciplina macro, principalmente a travs de la disciplina fiscal, en opinin de los organismos financieros internacionales y de los defensores
del liberalismo econmico. Sin embargo, habra que constatar, que precisamente a la par
que se eliminaron los controles mencionados ha aumentado la vulnerabilidad de las economas de la regin a los ataques especulativos.
Resumiendo, las reformas (desregulacin, subsidios a la demanda, privatizacin,
impuestos neutrales, descentralizacin y disciplina fiscal) estn orientadas a dar una mayor
preponderancia a los mercados en la asignacin de los recursos sociales y, por lo tanto, se
orientan hacia el desmonte del intervencionismo estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado sealan que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineficientes, y
afirman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido reemplazada por mayor confianza en los mercados (Banco Mundial 1991, p.37).
Se seala que el intervencionismo estatal excesivo genera varios problemas: Los
gobiernos tienden a subordinar la poltica econmica a la tarea de conseguir apoyo de grupos influyentes, se crea un caldo de cultivo para la corrupcin cuando la intervencin se
traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizaciones, y finalmente, cuando la
intervencin consiste en la realizacin de actividades econmicas el Estado es un mal empresario (Banco Mundial, 152ss).
En cuanto a la subordinacin de la poltica econmica se citan algunos ejemplos.
Uno de ellos lo constituye los aranceles y las disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados "grupos de presin". Un arancel o una restriccin a la importacin
significan que una actividad econmica especfica tiene una proteccin que le permite obtener una ganancia extraordinaria. Se sola decir que "cada arancel tiene nombre propio", en
el sentido que alguien se beneficiaba con l. Se afirmaba que otro tanto poda decirse del
crdito de fomento, en la medida que se trata de recursos subsidiados que beneficiaban a
determinados grupos.
Otro ejemplo es la utilizacin del Estado como empleador de ltima instancia, con
el objeto de favorecer a determinados grupos polticos (clientelismo), u otro tipo de grupos
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Las distorsiones de Precios ms comunes son: discriminacin contra la agricultura, sobrevaluacin del tipo
de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mnimo alto), e impuestos o subvenciones ocultos al
uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55).
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poderosos como es el caso de los militares en dcadas anteriores, o favorecer ciertas regiones. En cuanto a la intervencin del gobierno como empresario, se afirma que tiene una
propensin hacia el fracaso por el hecho de que los resultados econmicos (financieros) de
las empresas pblicas no necesariamente son la mxima prioridad, a diferencia del comportamiento el sector privado donde s lo es.
En el caso de las empresas pblicas existen otros objetivos adicionales, que responden a las exigencias o mandatos polticos que reciben. Ello se puede dar a travs del proceso democrtico o tambin se da a travs de las presiones "ocultas" orientadas a favorecer a
determinados grupos, en aspectos como la contratacin, el reclutamiento de personal, o la
destinacin de los recursos. Una actividad empresarial significa operar en el mercado donde
los resultados obtenidos son difciles de predecir con anterioridad. Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el rendimiento es adecuado, adems que deben asumir
contra su propio patrimonio las prdidas que se generan si la operacin resulta negativa;
esta circunstancia los hace ms atentos a las seales del mercado, y estn forzados a responder con ms eficiencia a las mismas. En el caso de las empresas pblicas los resultados
negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera que el responsable de las
decisiones no est presionado por hacer una gestin eficiente de los recursos.
El aspecto final tiene que ver con la corrupcin. sta se fomenta cuando existen excesivos controles que implican la intervencin de funcionarios que deben expedir las autorizaciones correspondientes. Ello est creando las posibilidades de que la intervencin de
tales funcionarios favorezca a quienes pueden dar una contraprestacin econmica a cambio, configurndose el fenmeno de la corrupcin. Lo anterior se agrava cuando los funcionarios estn mal remunerados, o la intervencin del funcionario es discrecional. Se supone
que cuando los controles y regulaciones son mnimos, y se restablecen las condiciones de
competencia en los mercados de tal forma de que por esta va se sanciona al que no es eficiente, el fenmeno de la corrupcin tiende a desaparecer.
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mercado, a travs de un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o reformas de segunda generacin. Como elementos de dicho marco sealan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso
presupuestal y la autonoma del Banco Central, que garanticen la disciplina fiscal y financiera, en lugar de fijar metas sobre dficit fiscal o inflacin; mejorar los sistemas de supervisin bancaria con una mayor prudencia en la liberacin de los mercados de capitales (el
FMI dej de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera administrativa en el servicio
pblico; una mayor apertura hacia las polticas de redistribucin de los ingresos.
Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de polticas, al igual que se
lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones. En este punto
habra que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de posicin de las
entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios
de matices, si se trata de dar cuenta del fracaso de las polticas y la reconfiguracin de las
reformas adaptndolas a la nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se
puede hacer un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las
reformas estructurales de segunda generacin, sin embargo, los principios siguen siendo los
mismos : Liberacin de los mercados, ajuste fiscal, descentralizacin, focalizacin del gasto, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatizacin, independencia de la autoridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen un carcter opuesto a las introducidas
durante la vigencia del Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitucin de Importaciones: regulacin de los mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, universalizacin del gasto, impuestos directos, intervencin estatal, control del gobierno sobre
las polticas monetaria y fiscal.
No tendra sentido hacer un anlisis de la coherencia entre las diferentes polticas, si
partiramos de afirmar que ms que un discurso se trata ms bien de una serie de polticas
que se explican mejor sobre el concepto de la financiarizacin. Precisamente los promotores de las reformas pretenden justificarlas sobre la base de un discurso ideolgico, en este
caso el triunfo histrico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre el estatismo,
como lo proclamara Fukuyama, porque ello las hara aparecer como producto de la razn y
del inters comn y universal. Como deca Bourdieu (205-206) para legitimar las polticas
se hace necesario construir todo un andamiaje terico que permita presentarlas como producto de la razn y el bien comn. Sin embargo, sealar algunas contradicciones sirve para
ratificar la afirmacin que no se trata del discurso ideolgico, o de un pensamiento nico,
que muchos tratan de identificar y definir. Veamos algunas contradicciones con el nimo de
abrir algunos interrogantes, sin embargo, la exploracin la discusin de las contradicciones
amerita un trabajo ms elaborado que desborda las pretensiones del presente trabajo.
- Si se focaliza el gasto en los pobres por qu no se focaliza el impuesto en los
ricos?
Se trata de focalizar los recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de
subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalizacin son instrumentos de
asignacin del gasto pblico que responden a la necesidad de introducir criterios de mercado. Estos criterios se podran entonces utilizar para recomendar focalizar los impuestos en
los ricos. Esto hara el discurso simtrico en la parte del gasto y con la de los impuestos.
Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la poltica contraria, la
universalizacin la cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que
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significa abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el anlisis: Si
se trata de universalizar los impuestos por qu no universalizar los gastos?.
- Reduccin del tamao del Estado a travs del ajuste fiscal, de la disminucin
del gasto pblico y de la privatizacin. Por qu no se aplica dicha reduccin a
los impuestos?
El discurso de disminuir el tamao del Estado para darle un mayor papel al mercado
slo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto pblico. Cuando se trata de los impuestos
se pide su aumento alegando disciplina fiscal. Si se trata de reducir el tamao del Estado
debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos. Surge la pregunta: Cul es la
razn de aumentar los impuestos si se estn privatizando la salud, las pensiones, los servicios pblicos, la educacin y la construccin de infraestructura bsica?.
Flexibilizacin del mercado laboral versus los mercados de capitales y bienes.
La flexibilizacin laboral no se refiere a su movilidad entre pases sino al precio del
trabajo (al salario), mientras que la flexibilizacin del mercado de capitales se refiere a su
libre movilidad internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige que la tasa
de inters real se mantenga a travs de polticas antiinflacionarias y la intervencin estatal
para garantizar la estabilidad de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza
diferente, por qu no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si
se pide libre movilidad de bienes y servicios por qu no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores?
- Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situacin deficitaria en
la Balanza de Pagos, por qu no hacer expansin fiscal cuando se presenta supervit? o viceversa.
- Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratacin y despido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurdica en los derechos
de propiedad (incluyendo la inversin extranjera), contratos comerciales y financieros, regmenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le
pueden modificar las condiciones.
- Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de
cambio que es el precio de la divisa internacional.
- Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria (Banco
Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?.Cmo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonoma fiscal que se
promueve con la descentralizacin, y con la democracia participativa?.
La lista de contradicciones puede extenderse, pero aqu no se va a hacer un tratado
al respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrs, el debate va ms all de la simple discusin entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la actualidad. Tiene
ms sentido explicar las polticas del Consenso de Washington desde las necesidades del
16
capital financiero por obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso de
algunas reformas del Consenso y ver su relacin con la financiarizacin. Analicemos las
reformas en tres componentes. Primero, la apertura de la cuenta de capitales, junto con el
Banco Central Independiente y la disciplina fiscal, tendra por objeto permitir que el capital
financiero circule sin restricciones, y que a la vez la autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se
mantenga en trminos reales (protegida contra la devaluacin y la inflacin). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad de recurrir a la emisin monetaria para su financiamiento, debe hacerlo a travs de la emisin de ttulos de deuda que se convierten en una
fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe mantener la disciplina fiscal castigando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un balance positivo en la
cuenta comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas que se requiere para
la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la tributacin sobre el consumo interno.
Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias de las empresas para que
puedan hacer transferencias al capital financiero (corporate governance ) se requiere de la
flexibilidad laboral (aumentar la plusvala absoluta), reducir los impuestos directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente econmico que se dirige
hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital financiero) se requiere que las entidades
pblicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo sus servicios en el mercado.
En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatizacin permite que sea administrada por intermediarios financieros. El autofinanciamiento hace que los subsidios ya
no se deban dirigir hacia las entidades pblicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios
(subsidios a la demanda) a travs de tcnicas de focalizacin y subsidios a la demanda. El
autofinanciamiento, hace parte de la poltica de descentralizacin, segn la cual el servicio
lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio;
en este caso el nivel inferior corresponde a la institucin proveedora (colegio, hospital, empresa de servicios pblicos, etc.), y la forma de financiarse es a travs de la venta de servicios. La descentralizacin es una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital financiero a travs del pago
de la deuda pblica.
De lo que se acaba de sealar se puede afirmar que el Consenso tambin se puede
explicar desde la lgica del capital financiero, como una regulacin y unas polticas que les
son tiles para extraer rentas de las economas, pero presentar las reformas desde esa perspectiva las desligitimara, como se mencion atrs.
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ven en la esfera del mercado. Segn Mnera (2001, 228) la definicin tradicional de lo pblico (modernidad imperante en occidente) hace referencia a las relaciones entre el Estado
Nacional y los ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el mbito en el
que se relacionan los particulares entre s.
En el feudalismo no haba una clara separacin entre lo pblico y lo privado porque
el Estado estaba en cabeza del seor feudal que a su vez era el dueo de las tierras, del castillo y del tesoro de la corona. El patrimonio del Estado era su propio patrimonio, el cual se
adquira por herencia (o conquista), de manera que no tena sentido plantear que el Estado
encarnaba lo pblico. Pero en el capitalismo esa separacin entre lo pblico y lo privado se
hace clara. La existencia del mercado supone la presencia de un Estado que garantice la
vigencia de un derecho pblico que hace cumplir el derecho de propiedad privada y los
contratos, elementos fundamentales para la existencia del mercado. Y dentro de ese marco
jurdico se desarrolla la libertad del individuo. Esta sera la visin liberal. Sin embargo el
neoliberalismo introduce un cambio al respecto al crear la categora "pblico-privado", en
la medida en que pasa a la provisin privada los bienes pblicos sociales y la infraestructura pblica. Tradicionalmente lo pblico en este contexto era considerado como lo estatal, lo
colectivo y que despertaba inters por parte de la opinin pblica. Sin embargo el hecho
que pierda el carcter de estatal no pierde las otras caractersticas, y hoy da el concepto
pblico deja de ser sinnimo de lo estatal. Por ejemplo an si se privatizara toda la salud, la
opinin pblica nunca ser indiferente a la calidad de atencin del sistema, y cuando se
presentan fallas graves la opinin reacciona. Es el caso del "llamado paseo de la muerte" en
Colombia que consiste en que las personas enfermas terminan deambulando de hospital en
hospital sin que las atiendan, lo cual se convierte en un asunto de incesante requerimiento
por parte de la opinin.
Desde la ptica mercantil imperante habra tres clases de bienes pblicos: los puros,
los preferentes (o de mrito) y los monopolios naturales. Los primeros son bienes a los que
no se les aplica el concepto de exclusin, propiedad necesaria para que los bienes se puedan
transar en el mercado en condiciones normales. Un bien es excluyente cuando su posesin
y consumo depende de que se pague su precio, y de esta forma excluye a los dems del
derecho sobre dicho bien. En otras palabras el precio determina la posibilidad de poseer y
consumir un bien de acuerdo a la capacidad de pago de los individuos. Esto implica que el
bien es sujeto a ser cambiado de propiedad a travs del mercado. En particular, un bien que
no presente estas cualidades no puede ser objeto del intercambio, no se puede transar en el
mercado y no tiene la posibilidad de asignrsele un precio (Musgrave y Musgrave, p.52).
En el mismo sentido se habla de un bien que su consumo es no rival, que de acuerdo
con Musgrave y Musgrave, significa que "su consumo no reduce los beneficios obtenidos
por todos los dems en este caso el coste marginal (el coste de admitir un usuario adicional) es cero, y ste debera ser su precio () Pero aunque el coste marginal es cero, el
coste de proporcionar el servicio no lo es. () La provisin a travs del mercado no puede
funcionar y se hace necesario un proceso poltico de determinacin presupuestaria, proceso que permite a los consumidores expresar sus preferencias a travs del proceso poltico y
tambin les obliga a contribuir" (pp.53 y 54).
En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad claramente definido que se
pueda asignar a un individuo determinado, quien es el que pagara el precio. En consecuencia estos bienes tienden a financiarse a travs del Presupuesto. Tal es el caso, por ejemplo,
de la defensa nacional, la polica, el sistema judicial, y la gestin macroeconmica. La determinacin de cunto de cada uno de esos bienes debe suministrar el Estado, su calidad y
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caractersticas, debe hacerse mediante un proceso poltico a travs del cual se revelen las
preferencias de los ciudadanos. Y ese proceso poltico se refleja en el proceso de formulacin, elaboracin y aprobacin del Presupuesto Pblico. Ese tema ser tratado en la seccin
cuarta de este trabajo.
Esta no es la nica razn de la provisin pblica de bienes y servicios. El Estado
tambin interviene cuando se presenta fallas de mercado que pueden estar dadas por la existencia de monopolios naturales, mercados incompletos, fallas de informacin y externalidades. De acuerdo a la racionalidad neoclsica, cuando los bienes presentan externalidades en
el consumo o la produccin generan una brecha entre los precios de mercado y la valoracin social. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Positivas cuando el beneficio social es mayor que el beneficio privado, como por ejemplo en la provisin de salud o
educacin. En el caso de la educacin, el beneficio privado est determinado por una diferencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo que lo provee; el beneficio
social radicara en el aumento del capital humano del grupo poblacional receptor del servicio, aumento que se traducira en un mayor bienestar social. En consecuencia, aunque el
sector privado los pueda proveer, no lo har en la cantidad deseable desde el punto de vista
social. Los mercados privados tienden a ofrecer muy poco en comparacin con la cantidad
que se ofrecera si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por
el mercado privado (Hemming 1991, 22-30) (Musgrave y Musgrave, cp.4). En este caso se
podra contemplar la posibilidad de un subsidio.
El caso de las externalidades negativas, es cuando el costo social es mayor que el
privado. El ejemplo tpico es la contaminacin, que es un costo social que no est incorporado en la contabilidad privada de quien la genera. En este caso, cabra la posibilidad de la
existencia de un impuesto, que traslade el costo social a quien genera la externalidad negativa.
En el caso de los monopolios naturales se trata de bienes que no se pueden producir
en un mercado de competencia perfecta. Este es el caso de los servicios pblicos domiciliarios (acueducto y alcantarillado, electricidad, televisin, radio) ya que las fuentes son escasas, el espacio electromagntico limitado, o slo puede llegar una red de distribucin. Tales
servicios adems de monopolios son bienes preferentes. Otro caso es la explotacin de un
recurso natural no renovable como puede ser el cobre, el petrleo, o el nquel. En este caso
la existencia de un slo, o unos pocos operadores, les dara un poder de mercado que no
permite que las condiciones de competencia perfecta funcionen.
Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclsico tradicional justifica la intervencin estatal, bajo el argumento de que su intervencin lleva a corregir las fallas del
mercado. No obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posicin ingenua, porque
hay que considerar las fallas de la intervencin estatal, que pueden ser ms graves que las
fallas del mercado que se pretenden corregir. As lo ha sealado el Banco Mundial, y esto
es lo que marca la diferencia del enfoque neoclsico tradicional con el enfoque neoliberal
actual. Es por esto, que las polticas que se promueven en la actualidad propenden por el
desmonte del intervencionismo estatal, el cual, se justific con la necesidad de corregir las
fallas del mercado. En este caso el papel del Estado consiste en crear las condiciones para
que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el
instrumento para la asignacin de los recursos. Este es el enfoque de las "reformas estructurales", que es el adoptado por los organismos financieros internacionales para la regin,
tales como el Banco Mundial, el BID y el FMI, y ese es el trasfondo del llamado "Consenso
de Washington".
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Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear "cuasimercados" para la provisin de los servicios sociales. Como seala Molina: "De sistemas donde el proveedor era
prcticamente nico y pblico, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad de oferentes.
Para generar mltiples proveedores, y dado que el sector pblico es el principal financiador de los servicios sociales, sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que puedan ser incluso privadas" (p. 15).
Aqu la regulacin adquiere un papel nuevo: El Estado pasa de proveedor a regulador. Cuando la provisin de los bienes pblicos se traslada al mercado se produce un riesgo
adverso hacia la poblacin ms vulnerable cuando se utilizan los subsidios a la demanda,
adems que se puede estimular un detrimento de la calidad de los servicios. Si no existiese
ninguna regulacin no existiran incentivos para proveer los bienes y servicios a sectores
sin capacidad de pago. Por otra parte, si se llega a los sectores de menor capacidad de pago,
existe la tendencia de reducir la calidad del servicio, para compensar el menor ingreso a
travs de la reduccin de costos.
La regulacin debe incentivar la calidad, la cobertura, y atacar el problema de la seleccin adversa de manera que la cobertura de los servicios llegue a los ms pobres. Pero
aqu aparecen de nuevo los problemas que se dice se eliminan cuando los servicios se prestan en condiciones de mercado. Como dice Molina, "los agentes regulatorios no tienen
toda la informacin necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo prisioneros de la informacin de quienes proveen los servicios que son los entes a regular. En
parte tambin porque la regulacin es vctima del proceso poltico donde se desenvuelve y
donde las personas encargadas de ejecutar la regulacin terminan siendo dominadas por
los intereses de los grupos polticamente ms influyentes" (pg. 15).
Retomando todo lo anterior, para los bienes pblicos puros, a los que no se les aplica el principio de exclusin, cuyo consumo no tiene rival, deben proporcionarse gratuitamente y financiarse con el ingreso general. Para aquellos bienes en los cuales s funciona el
principio de exclusin pero tienen externalidades positivas, como es el caso de la salud y la
educacin, estos deben ser vendidos pero el Estado debe garantizar el acceso a aquellas
personas que por su situacin econmica no pueden acceder ellos, acceso bajo condiciones
de mercado, que como vimos atrs, se trata a travs de subsidios a la demanda. En el caso
de los monopolios naturales la provisin debe ser privada, pero debe haber una regulacin
para que el bien o servicio se suministre en las condiciones en las que hara un mercado en
competencia perfecta.
La vigencia del mercado no significa que no haya excluidos. Son los que por una
razn u otra, no pudieron "engancharse" al mercado. Son los denominados pobres. De
acuerdo con el BID (1998) "es necesario que se financien con recursos pblicos los gastos
destinados a necesidades bsicas que no puede proveer el mercado que no pueden pagar los
individuos pobres (educacin bsica, salud bsica y pensiones mnimas para los pobres,
entre otros)" (p.199).
Se trata que operen los mecanismos de mercado. Cuando el Estado reasigna con criterios de justicia redistributiva genera prdidas en eficiencia, como se dijo atrs. De acuerdo con Gmez (1989), se parte del principio que la justicia del mercado consiste en remunerar al capital y al trabajo de acuerdo a su productividad marginal, de manera que los subsidios gubernamentales nacidos de la regulacin estatal no pueden constituir un sistema
fundamental de reparto del producto. Los subsidios no deben estar garantizados a largo
plazo porque se estara violando el principio del mercado como mecanismo de distribucin
de las remuneraciones.
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Existe provisin estatal (o privada) de bienes sociales que simultneamente pueden corresponder a la dimensin
poltica y la infraestructura bsica. Ese es el caso de la educacin. En la medida en que sea un instrumento de reproduccin ideolgica hace parte de la poltica, en la medida que sea instrumento de adecuacin de la mano de
obra, hace parte de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en los servicios pblicos
tienen un doble carcter. En la medida en que son indispensables para la reproduccin de la fuerza de trabajo hacen
parte del capital variable, en la medida en que son infraestructura bsica para el proceso productivo corresponden al
capital constante.
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legia a determinados monopolios, ese es un fragmento de la verdad, lo mismo que su clientelizacin. Hay que tener tambin en cuenta que el Estado del Bienestar s cumpli un papel
importante en la expansin de la demanda agregada durante las dcada del 30 al 60 (inclusive) y ello fue crucial para permitir la expansin del modelo fordista de acumulacin, en el
cual, la ganancia se volva efectiva a travs de la realizacin de las mercancas. Si no hubiese existido el Estado del Bienestar el mercado no habra sido una fuente de acumulacin y
ganancias privadas.
El proceso de reformas en los pases menos desarrollados tuvo una evolucin diferente porque a mediados de los aos 70, cuando gran parte de las naciones de occidente
estaban en la tarea retirar los Estados de las reas en que eran ineficientes, los de las naciones en desarrollo comenzaron a crecer financiados con el boom del endeudamiento externo.
La intervencin estatal en los temas sociales y econmicos en Latinoamrica adquiri importancia a partir de la crisis de la dcada del treinta, cuando se origin en Latinoamrica el Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI. A lo largo de la vigencia de este
modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que se ha llamado el modelo cepalino6. Se puede decir que el modelo de intervencin estatal que se gest a partir de 1930 es
cepalino (a pesar que la Cepal se cre dos dcadas despus) en el sentido que el papel de la
Cepal fue legitimar y racionalizar el modelo de intervencin y la poltica econmica que se
venan aplicando desde 1930 (Ver Giraldo 1994, Cap 3).
Antes de 1930 en la regin predomin el Modelo Primario Exportador, en el cual,
de acuerdo con Franco (1996) el "Estado era de corte liberal clsico, por lo que sus funciones se reducen a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y la preocupacin por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. La poltica social
no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales" (p. 10). Las necesidades sociales
eran cubiertas a travs de la familia extensa, y las obras de caridad de la iglesia catlica. En
muchos pases la iglesia jug un papel esencial en la poltica social, sobre todo en reas de
educacin y salud. Los colegios y hospitales eran administrados por instituciones religiosas.
El control de la educacin le permiti consolidar su dominio ideolgico.
Los rubros tpicos de gasto del Estado eran el aparato militar y la administracin
central. El aparato, heredado de las guerras de independencia, era el instrumento a travs
del cual se aseguraba la unidad nacional. Esa unidad no tena su correspondiente econmico
por la ausencia de un mercado interno. Dicho mercado se conform despus de 1930, durante la vigencia del Modelo de Sustitucin de Importaciones.
Volviendo al intervencionismo cepalino, de acuerdo con Franco "la poltica social
persigui la proteccin del trabajador asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de
la creciente organizacin sindical, facilitada por la concentracin obrera y por la importancia de la creciente industria" (p. 11). Este es un factor que ha podido tener una significacin
decisiva, sin embargo, el intervencionismo estatal en Amrica Latina va ms all, y est
ligado al desarrollo de un mercado interno y un sector manufacturero, combinando el fomento econmico (con recursos estatales), y la proteccin a la competencia externa (con
impuestos a las importaciones y restricciones cuantitativas).
Si se compara el Estado de Bienestar en Amrica Latina respecto al de Europa se
podra decir que es ms pequeo, y de tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad social slo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodrguez
6
Cuando se menciona la visin cepalina se est haciendo referencia a la visin de dicho organismo entre 1949
y 1970.
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2001, 55). Sin embargo, ms que un problema de grado de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos
sociales garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluido de la seguridad social.
En este caso se tratara de un Estado de Bienestar Parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento minoritario de la poblacin, pero no un Estado de Bienestar Universal si se toma la poblacin en su conjunto. Parcelado en el sentido que los beneficios
sociales se extienden parcialmente a determinados grupos sociales, grupos que despus de
la crisis de comienzos de los ochentas fueron denunciados como privilegiados (Salama y
Lautier 1995, 253) (Lautier 1993, 106).
Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban excluidos de los beneficios
sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Estado. Las polticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopa segn la cual los pases no
desarrollados podran acceder a la modernidad social desarrollando un tipo de proteccin
social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo
nacional, a cambio de buscar la insercin internacional conquistando nichos de mercado
mundial, gracias a la competitividad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien como privilegios que encarecen la produccin y restan competitividad, haciendo
aparecer el Estado de Bienestar como un arcasmo, sin que exista otro discurso alternativo a
la propuesta neoliberal (Lautier, 107)
Pero el intervencionismo latinoamericano tuvo dos ingredientes adicionales: el fomento econmico y la proteccin a la industria nacional. Estas polticas se dan en el contexto de la necesidad de lograr la acumulacin de capital sobre la base de la expansin del
mercado interno, ante el colapso del sector externo de los aos treinta. La combinacin del
intervencionismo estatal, con el fomento y la proteccin, le dio al Estado el carcter de ser
el direccionador de la economa, lo que da pie para el surgimiento de la planeacin.
Las limitaciones de la intervencin del Estado en Amrica Latina estn relacionadas
con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una
economa desarrollada y con un alto grado de salarizacin, que sea capaz de producir los
ingresos fiscales suficientes que dicho tipo de Estado demanda. Sealar que es el exceso de
intervencionismo estatal el que ha entorpecido el desempeo econmico significa invertir el
orden de los factores. Y con los procesos de desalarisacin, precarizacin el empleo, informalizacin, los sistemas de previsin social basados en el aseguramiento, incluyendo los
sistemas privados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una relacin
salarial estable y creciente.
Uno de los problemas que tuvo el proceso en Amrica Latina fue la ausencia de una
reparticin de las ganancias de la productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y
capital), que fue lo que permiti en Europa el surgimiento de los "treinta gloriosos" (19451975), el crculo virtuoso del fordismo. All, esta reparticin de las ganancias de productividad se dio no slo a travs del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante las
prestaciones sociales. En la Amrica Latina no se dio dicho crculo virtuoso por la precaria extensin de la relacin salarial. El desarrollo de en mercado interno dbil hizo que se
desarrollara un capitalismo dbil y en consecuencia un Estado dbil. No slo porque los
regmenes de aseguramiento tenan una baja cobertura en razn que la poblacin asalariada
que contribua era una fraccin de la poblacin trabajadora, sino tambin la debilidad fiscal
del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pblica fuera limitada.(Lautier
2002b, 10-12).
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26
miento econmico. Ya desde 1963 Friedman, basado en estudios empricos7, lleg a la conclusin que un aumento en la masa monetaria (que en muchos casos se daba va el financiamiento del dficit fiscal) afectaba la tasa de inflacin de largo plazo, mientras que el efecto
sobre la produccin se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el
efecto real buscado no poda ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y poda ocurrir en un momento inapropiado afectando la estabilidad econmica.
La crtica supone que los keynesianos siempre han estado equivocados, y que las recomendaciones de poltica econmica que se derivan de dicha escuela simplemente fueron,
son, y sern errneas. Sin embargo tambin cabe la posibilidad de considerar si ms bien el
orden econmico mundial cambi, y en el nuevo orden los postulados keynesianos dejaron
de ser funcionales. Las polticas keynesianas se daban en un contexto de una economa relativamente cerrada, de manera que los estmulos a la demanda jalonaban la produccin
interna. Sin embargo, las economas se fueron abriendo en su sector externo, particularmente como resultado del auge de los mercados internacionales de capitales como consecuencia
del rompimiento del rgimen de paridades fijas de Bretton Woods en 1971, ya que un exceso de demanda atraa capital internacional para financiarlo, y ese financiamiento estimulaba
dficits comerciales, con lo cual el impulso que a la demanda produca el aumento del gasto
pblico tena un impacto ms dbil sobre los mercados internos.
Los mercados de capitales introducen una lgica nueva al proceso econmico, lgica en la cual ya no interesa que el Estado sea un mecanismo para activar la demanda agregada a travs del gasto pblico, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas financieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por tanto privilegiar el ajuste econmico y la reduccin del tamao del Estado. De hecho en Europa y en Estados Unidos las
ideas liberales de disminuir el tamao del Estado, y aumentar la vigencia del mercado surgieron en los aos 70. Como resultado de ello entre finales de esa dcada y comienzos de la siguiente se present el ascenso del "tacherismo" en Inglaterra y el "reaganismo" en Estados
Unidos. Ambos gobiernos representaban esa ideologa. A comienzos de los aos 70 tambin
en latinoamrica empez a hacer carrera las tendencias que abogaban por una menor intervencin estatal. Varios gobiernos comenzaron a adoptar polticas ms orientadas hacia el mercado
con una menor intervencin estatal, siendo el caso de Chile el ms extremo, con la dictadura
de Pinochet. Sin embargo ese proceso se trunc con el boom del endeudamiento externo que
afluy a la regin desde los primeros aos de la dcada hasta la crisis de la deuda externa de
1982.
Los recursos externos provenientes del auge de los mercados financieros despus del
rompimiento del rgimen de paridades fijas financiaron una expansin del gasto pblico en
proporciones importantes, lo cual a la postre llev a que crecieran de manera significativa los
Estados de la regin. Pero este crecimiento no se enmarc estrictamente dentro de la lgica del
crecimiento del Estado dentro del MSI. Para decirlo de alguna forma, dicho modelo se agot
en la dcada del 60, pero en la dcada del 70 y comienzos de la del 80, el modelo tuvo una
vida artificial gracias a los recursos del endeudamiento externo.
Despus de la crisis de la deuda, ocurrida en 1982, las reformas orientadas a la
vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal se asentaron en la regin
con todo su vigor. A ello contribuyeron dos factores que se potenciaron mutuamente. De
una parte, la crisis de la deuda externa evidenci una crisis de un modelo econmico basado
7
Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos,
en donde relacion los auges y las recesiones con el stock monetario.
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No se dispone una versin ms reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refieren al llamado Consenso original de 1989, que es lo que tambin se conoce como reformas de primera generacin. El
propio Willianson, despus de haber hecho la actualizacin del Consenso, lo que se llam Consenso II, que
incorpora las reformas de segunda generacin, afirm que el Consenso II no existe (ver Willianson 2003). No
da una explicacin de su cambio de opinin.
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5. "Reforma tributaria. Aumentar la base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir
reformas de segunda generacin, como un impuesto a la tierra econsensible.
"6. Liberacin financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de inters de mercado.
7. "Supervisin bancaria. Desregulacin financiera con fuerte control.
8. "Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rpido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual.
"9. Liberacin comercial. Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en
esfuerzos regionales.
10. "Inversin extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras.
11. "Economa competitiva. Privatizacin y desregulacin.
12. "Privatizacin. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes.
13. "Desregulacin. Evitar las restricciones a la competencia.
14. "Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para todos, que aseguren la propiedad, incluso en el sector informal".
ADICIONES AL CONSENSO DE WASHINGTON
(Polticas no mencionadas por el BID y Willianson pero que en opinin del autor de este libro hacen parte
del Consenso)
15. Regulacin de los servicios pblicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatizacin, ya
que no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.
16. Flexibilizacin laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamento del mercado de
trabajo.
17. Descentralizacin fiscal. Trasladar responsabilidad fiscal a los gobiernos locales.
29
Libre entrada y salida de capitales (inversin directa y de portafolio, recursos del crdito), de tal manera
que su movimiento est regulado por la libertad de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del
2000 se pide prudencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis
financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13)
1.2.3 DESREGULACIN FINANCIERA
Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de inters lo cual significa que desaparece
el crdito de fomento. En esta direccin de debe eliminar: la especializacin de las entidades financieras
(y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante la
desregulacin financiera se deben guardar ciertas relaciones financieras las establecidas por el Acuerdo
de Basilea que permitan garantizar la estabilidad del sistema financiero (punto 7).
1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIN LABORAL
Eliminar obstculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de horario y de movilidad del
sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario mnimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que
el precio del trabajo (salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir tambin la privatizacin de la seguridad social (lo cual tambin est previsto en punto 12 del "Consenso"), lo que significa
que la salud y pensiones (que viene a ser un salario indirecto) se provean a travs del mercado (puntos 11,
13 y 16).
Nivel 2: POLTICAS PBLICAS
2. 1 DISCIPLINA FISCAL
De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad macroeconmica en razn que
la apertura comercial y de la cuenta comercial elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a travs
de controles administrativos. De la otra, porque desde la lgica neoclsica para que el mercado lleve al
bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este sentido es indispensable el equilibrio en las finanzas pblicas (puntos 1 y 2).
2.2 FOCALIZACIN DEL GASTO SUBSIDIO A LA DEMANDA
Subsidiar el acceso a Necesidades Bsicas Insatisfechas a los excluidos del mercado (quienes vienen a ser
los pobres), y no subsidiar a las instituciones que proveen los bienes y servicios sociales, tales instituciones se deben autofinanciar vendiendo servicios y competir en el mercado (puntos 3 y 4). Cuando en el
punto 3 del "Consenso", ver recuadro 1, se hace referencia a los retornos potencialmente altos, ello quiere
decir que tales recursos deben dirigirse hacia donde se presente escasez de recursos, porque la productividad de los recursos all asignados resulta ser ms alta bajo el supuesto de rendimientos marginalmente
decrecientes. Esto ha llevado al nfasis de las reas sociales significa donde existen necesidades bsicas
insatisfechas, es decir donde haya pobres. En este sentido, en el punto 4, que se refiere a la educacin, la
prioridad en el gasto para los pobres est el gasto pblico en educacin bsica (primaria y secundaria)
porque se la considera una necesidad bsica, mientras que la educacin superior no es una necesidad bsica y por tanto no debe recibir asignaciones gubernamentales.
30
Trasladar al mercado va provisin privada lo que sea posible de trasladar. En particular, en aquellas reas
en que el Estado acta como empresario se lo supone ineficiente, y por esta razn es mejor ceder esta
actividad al sector privado. Los principales procesos de privatizacin se dan en servicios pblicos domiciliarios, la seguridad social (salud y pensiones), el sector minero, y la construccin de infraestructura bsica. La privatizacin incluye la entrega en concesin al sector privado sectores claves de la economa, que
normalmente son monopolios naturales, tales como el uso de la banda electromagntica (especialmente
telefona celular y televisin), los puertos, aeropuertos, trenes, y autopistas. Lo que se privatiza normalmente son bienes y servicios pblicos y/o monopolios naturales que requieren de una regulacin que permita crear las condiciones de competencia y el acceso de los pobres cuando se trata del acceso a Necesidades Bsicas Insatisfechas (puntos 11, 12, 13 y 15).
2.5 DESCENTRALIZACIN FISCAL
La descentralizacin es vista desde la ptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un
mecanismo para introducir competencia entre las localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos pblicos (punto 17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).
Nivel 3: LMITES AL MERCADO
3.1 BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE
3.2 SISTEMA PRRESUPUESTAL JERARQUIZADO
3.3 SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE Y FUERTE.
La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de precios funcione y para
que el intercambio se pueda realizar. Para que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya
funcin sea la disciplina fiscal y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones polticas. De all surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este ltimo
significa que el Presupuesto Pblico depende de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equivalente) sin que exista ingerencia de rganos de representacin popular (Punto 2). Finalmente, para que
pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es
preciso que exista un poder judicial, autnomo, poderoso e independiente (punto 14).
31
las instituciones prestadoras de servicios, los recursos vendran a travs de la venta de bienes y servicios.
El autofinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado aproxima la provisin de los bienes y servicios pblicos a las condiciones de mercado, que es el
objetivo buscado de acuerdo con el paradigma: las instituciones venden los servicios por un
precio, el cual est determinado dentro de un mercado donde debe existir competencia, lo
que lo que las hara ms eficientes y permitira la libre eleccin de los usuarios. La lgica
del mercado es lo que permite una asignacin eficiente de los recursos pblicos, de acuerdo
con los teoremas de la economa del bienestar.
En cambio, cuando el subsidio es a la oferta, al financiar los insumos en la prestacin de los servicios, hace que las instituciones al no estar expuestas a la competencia (por
tener el financiamiento asegurado) no hagan una utilizacin eficiente de los recursos disponibles. Mientras que al Someter a las instituciones a la competencia, se afirma que se creara un pacto Estado-sociedad para garantizar gestin eficiente y prestar servicios con eficiencia y eficacia. (Sarmiento 1994, p.3).
Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente a los pobres
y vulnerables, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a travs de las entidades pblicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben financiarse
vendiendo servicios, lo que implica autofinanciarse. Focalizar implica identificar el grupo
poblacin que deba ser objeto de un subsidio, y posteriormente dirigir el subsidio a satisfacer sus necesidades insatisfechas. De manera que focalizacin y subsidio a la demanda en
este contexto parten de conceptos relacionados con los principios del mercado. Pero ello no
quiere decir que no exista financiacin estatal de bienes pblicos, sino que esa financiacin
llega va demanda y no va oferta. Tales bienes deben ser suministrados a quienes son excluidos del mercado, quienes a la postre vienen a constituir a los pobres.
Lo que sucede es que la poltica social adquiere una dimensin distinta. No se trata
que se oriente a buscar una mayor igualdad a travs de reasignar la remuneracin que el
mercado hace a los factores de produccin, porque actuar de esa forma consistira en alterar
la asignacin de recursos que hace el mercado, introduciendo distorsiones y de esa forma
interfiriendo en la asignacin eficiente de los factores de produccin. Se trata que la poltica
social se dirija a atender a los excluidos del mercado, y esos excluidos son los pobres (de
Hann 1999).
La poltica de reasignar es la que corresponde al Estado del Bienestar, como se explic en la primera parte. All se indic que el Estado hace una asignacin secundaria, redistribuyendo los recursos que el mercado asigna (asignacin primaria) mediante la remuneracin al trabajo y al capital. Esa reasignacin se hace principalmente mediante impuestos directos progresivos y la provisin a travs del Estado de los bienes pblicos bsicos
(seguridad social, salud y educacin). La provisin pblica est acompaada de una regulacin orientada a garantizar los derechos al trabajo (prestaciones, estabilidad, organizacin),
y el acceso con recursos subsidiados a vivienda y servicios pblicos.
Este tipo de intervencin trabaja con el criterio de alterar las remuneraciones en aras
de una mayor igualdad, lo que de por s significa introducir una gran distorsin desde la
ptica de los apologistas del mercado. De acuerdo con el Banco Mundial, las prestaciones,
subsidios sociales y transferencias, que se derivan del Estado intervencionista o el de Bie-
32
nestar9, normalmente modifican el comportamiento de los pobres y de otras personas (Banco Mundial 1991, pp.103 y 104). Se crea la imagen que los bienes y servicios otorgados
tienen un "costo cero". As lo presenta Molina: "dado que los recursos vienen de arriba, no
se tiene conciencia de la cantidad de los recursos que se estn invirtiendo, ni de la dificultad
que hay inherente a la consecucin. El servicio, a la luz de los prestadores y particularmente de los usuarios, parece, entonces, no tener costo"(p.7).
Otra crtica que seala Molina a los subsidios a la oferta, es que al destinarse a financiar los insumos de la prestacin de los servicios "hace que cada insumo tenga vida propia y que se convierta en un fin por s mismo, dejando en segundo plano el hecho que ese
insumo es tan solo un medio para producir un servicio" (p.9). Esto se manifiesta de una
manera ms concreta, en la actitud de las organizaciones gremiales y sindicales, las cuales
reducen su accin social y poltica a la movilizacin en funcin de luchar por recursos que
garanticen el funcionamiento de las instituciones y los beneficios salariales, sin tener en
consideracin la calidad de la prestacin de los servicios y la atencin al ciudadano. Esta
parte se ampla ms adelante, cuando se aborda el tema de los subsidios a la oferta.
Para evitar el sesgo anterior los reformadores actuales sealan que se trata de seleccionar bien a los especficamente pobres y dirigir los subsidios hacia all: subsidios puntuales, que atacan de manera temporal una necesidad especfica, y no subsidios permanentes
que modifiquen el comportamiento de los agentes econmicos. Se trata de un ejercicio de
focalizacin que es una forma de asignacin de recursos pblicos que introduce menos distorsiones en el mercado, es decir, es ms neutral (usando las categoras neoclsicas).
Sin embargo, el hecho de que los subsidios sean a la demanda, y focalizados a los
pobres, no significa entonces que el comportamiento de los pobres no se modifique (Sen
1995, p.13). La experiencia en Colombia con el Sisbn (que es la encuesta que permite
identificar a los pobres), seala que dicho proceso est sujeto a corrupcin, clientelismo, y
que tambin las personas modifican su comportamiento para aparentar o continuar siendo
pobres, y de esta forma continuar recibiendo los beneficios de los subsidios. Pareciera ser
que los argumentos contra los subsidios a la oferta tambin se pudieran aplicar a los referidos a la demanda.
Estado de Bienestar e Intervencionismo no necesariamente son la misma cosa. El Estado de Bienestar hace
referencia principalmente a Europa, donde intenta establecer la cobertura universal en la provisin de los
bienes bsicos. En el Intervencionismo latinoamericano, la cobertura universal no se logra por la escasez de
recursos y por el tipo de Estado, pero a su vez el intervencionismo incorpora elementos proteccionistas en
favor del sector productivo, y fomento econmico. Un esbozo de desarrollo de ello se presenta en la primera
parte.
33
La focalizacin tambin debe ser entendida como una forma de economizar recursos pblicos, en la medida en que los subsidios llegan a los realmente necesitados, y no a
quienes no los requieren, lo cual es considerado importante por los impulsores de estas polticas porque permite combinar la poltica social con el recorte del gasto pblico a fin de
propender por una situacin fiscal sostenible. En este sentido la focalizacin es un mecanismo que ayuda a los gobiernos a resolver los dilemas de reasignacin partidas presupuestales, los cuales implican retirar fondos de un rea o sector para asignarlo a otro, antes que
recurrir a incrementos globales de gasto (Nam 1995, p.523). De manera que el enfoque con
relacin al gasto pblico es que no se trata de un problema de magnitud sino de reasignacin hacia los ms necesitados, mediante la focalizacin.
El fundamento conceptual de la focalizacin se puede tomar de la teora de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin).
Esta idea la retoma Amartya Sen al sealar que se debe dar tratamiento preferente a los ms
dbiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. Esto es lo
que se entiende por equidad, la cual se la privilegia sobre la igualdad. Lo anterior quiere
decir que no se trata de buscar una mayor igualdad por la va de la redistribucin de ingreso
sino que se trata de dirigir los recursos pblicos hacia los ms pobres pero respetando la
distribucin que haga el mercado. Los pobres a la postre son los excluidos del mercado. De
manera que no se trata de alterar el funcionamiento del mercado sino de generar una atencin social para los excluidos, y buscar su inclusin de nuevo en el mercado.
Dentro de este contexto es que se entiende la afirmacin de Sen que la pobreza va
ms all que bajos ingresos, y se trata ms bien en una falla en satisfacer las necesidades
bsicas y las capacidades para alcanzar las realizaciones bsicas de la vida (Cantidad y calidad de acumulacin fsica, humana y composicin familiar). La baja generacin de ingresos se origina en dicha falla, de manera que antes que igualar los ingresos, lo que se debe
igualar son las oportunidades (Sarmiento y Arteaga 1998, pp.203, 205). Si la pobreza se la
concibiera como una falla en la generacin de ingresos, la poltica social debera propender
por hacer una redistribucin del ingreso, a travs de sistemas tributarios progresivos y
transferencias y subsidios hacia la poblacin en general.
Con base en lo anterior es que se plantea que la justicia equitativa requiere que la
organizacin de la sociedad permita que se logre la mayor cantidad posible de bienes primarios disponibles para que los menos afortunados usen sus libertades fundamentales
(Sarmiento y Arteaga, 200 y 201). Sobre este razonamiento la poltica social termina por
reducirse a buscar coberturas universales de bienes y servicios bsicos. Estas coberturas
estn definidas sobre la base de darle subsidios focalizados a los pobres que no pueden acceder a la prestacin de servicios bsicos tales como educacin y salud, y no, como pudiera
pensarse, de un acceso gratuito de los servicios bsicos a toda la poblacin.
La poltica social se dirige a los excluidos (los pobres) y no a toda la poblacin. La
exclusin social se refiere a todas aquellas condiciones por las cuales ciertos miembros de
la sociedad son apartados, rechazados o simplemente se les niega la posibilidad de acceder
a los beneficios institucionales, sociales y culturales logrados por una sociedad. Ello lleva
al concepto de "vulnerabilidad social", el cual hace referencia a individuos, hogares, regiones o grupos afectados por situaciones o procesos que llevan a la imposibilidad de acceder
a bienes, recursos o capacidades socialmente disponibles; a la prdida o desvalorizacin de
los que se disponen; a la inhabilitacin para hacer uso de los mismos (Amadeo y Novacovsky 1996).
Como lo reafirma el FMI (1998, p.2) es necesario dar prioridad a las polticas en-
34
LA OPORTUNIDAD
10
Entendindose por Pblico no Estatal: () organizaciones o formas de control pblicas porque estn
volcadas al inters al inters general; no estatales porque no toman parte del aparato del Estado, sea porque
no utilizan servidores pblicos o porque no coinciden en los agentes polticos tradicionales. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y CUMILL GRAU, Nuria. Entre el Estado y el mercado: lo pblico no estatal. En: Lo
pblico no estatal en la reforma del Estado. Editorial Paids SAICF. 1998. Pgs. 25-55
35
No vamos a discutir aqu lo problemtico que resulta meter en la categora capital, el capital financiero, los activos
fsicos y el capital humano.
11
36
de vista los pobres son poco productivos porque tienen una baja dotacin en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotacin mnima. (Giraldo 2007)
Un elemento terico que se puede resaltar en este punto es la concepcin que lo que
genera valor es el capital. El trabajo slo es productivo en la medida en que tenga capital
humano incorporado, adems de otras formas de capital: fsico y financiero. Es una visin
completamente opuesta a la de los economistas clsicos, segn los cuales lo que genera
valor es el trabajo del hombre, por eso, desde esa visin, en particular la marxista, al trabajo
se le deban dar todas las garantas y no al capital, el cual estara usufructuando del valor
producido por el trabajo. Ahora es el capital el que produce valor y el que genera empleo.
De tal forma que se le deben dar todas las garantas al capital, mientras que el trabajo hay
que flexibilizarlo.
Esto nos lleva a otra reflexin terica. En ningn momento se menciona la evolucin del trabajo asalariado en la discusin sobre la pobreza, no es preocupacin moral la
relacin entre el trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso sobre la
pobreza es que no seala que el fenmeno no slo existe por el no acceso al trabajo, sino
que nace en la insercin misma del trabajo por la precarizacin laboral. Las polticas de
focalizacin al desconectarse de la configuracin del status de trabajo se dirigen a un campo de intervencin muy fraccionado. El uso del concepto de la pobreza borra las diferencias
entre las categoras sociales y desconecta las condiciones de vida de la posicin que ocupan
en el sistema productivo. Se "invisibiliza" el concepto de clase trabajadora, y este es un
factor que ha facilitado la generalizacin del discurso de la pobreza como eje de la poltica
social. Esta circunstancia ha sido aprovechada para sealar el "fin de la sociedad del trabajo", de los que hablan Gorz **(1982) y Offe **(1996). Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres.
37
As se configurara (en teora porque en prctica estara por verse) una tercera etapa,
a comienzos de la primera dcada del 2000, la cual se definira sobre la base de "Manejo
Social del Riesgo" (Holzmann12 y Jrgensen 2000) (Holzmann, SherburneBenz y Tesliuc
2003), que pretende resolver el problema de incorporar a los "no pobres". Los "no pobres"
pueden acudir a mecanismos de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acudir al mercado de seguros. Pero an ms, el concepto de riesgo tambin abarca las polticas
macroeconmicas prudentes (disciplina fiscal y financiera) porque ellas permiten una menor exposicin al riesgo de las economas en su conjunto, y por tanto de cada uno de los
individuos que componen la poblacin. Dentro de la concepcin del "manejo social del
riesgo" los pobres son quienes estn ms expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen
en la condicin de pobres por su menor disponibilidad de elementos para enfrentar los riesgos y su aversin a tomarlos. Se tratara de un crculo vicioso definido en torno a la categora riesgo, y por tanto la poltica social se debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos
que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan ms oportunidades de salir de la pobreza.
En la nueva lectura de la categora el riesgo se extiende a las polticas macroeconmicas. Lo macro est incluido en lo que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales
riesgos son de dos tipos. Los que estn originados en causas naturales y los causados por el
hombre, tales como una guerra civil, o una mala gestin macroeconmica. La mala gestin
no es otra cosa que economas que no han introducido las reformas de mercado (lase apertura econmica, flexibilizacin laboral, independencia de la banca central, etc.) y no mantienen la disciplina macroeconmica (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 508-509). De
manera que reformas y polticas que se alejan de lo que los organismos financieros internacionales consideran como una buena gestin son consideradas riesgosas. Por ejemplo, las
propuestas sobre poltica social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el "mal
funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de
los trabajadores y la demanda, malas regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones". Y agregan Holzmann y Jrgensen (p. 17) que cuando el sector pblico provee la seguridad social "puede reducir los esfuerzos individuales" (por ejemplo en la bsqueda de trabajo), lo cual puede ser empeorado por la poltica de redistribucin de ingresos de los Estados de Bienestar, lo cual paradjicamente termina por empeorar dicha distribucin, adems
de reducir la capacidad empresarial, como se evidencia, segn los autores, en los pases de
la OCDE.
De manera que el "manejo social del riesgo" supone la flexibilizacin del mercado
laboral que a su vez supone la eliminacin de protecciones sociales tales como salario mnimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos frente a una concepcin de lo social que supone la eliminacin de las protecciones que
entraban el funcionamiento del mercado.
38
mitir igualdad de oportunidades. Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privacin material incluyendo acceso a educacin y salud, cuantificada mediante un indicador
apropiado de ingreso o de consumo. Esta era la visin del Banco Mundial en el Informe
sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe del 2000/2001 dicho organismo ampla
el concepto de tal forma que debe incluir "la vulnerabilidad y la exposicin al riesgo, y la
falta de representacin y la impotencia" (pg. 15), es decir llevar el concepto a lo que
Amartya Sen llama las formas de privacin que limitan gravemente las capacidades con
que cuenta una persona, que no son otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten
disfrutar el tipo de vida que considera valioso.
La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una "realidad
multifuncional" compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar
la ponderacin que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2000, 19) pone el
ejemplo, que es corriente, de la reduccin de la pobreza en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el
caso colombiano en la dcada del noventa13. Y dicho organismo se hace la pregunta, tpica
del anlisis neoclsico,
"a cunto ingreso est dispuesto a renunciar una persona a cambio, por
ejemplo, una unidad de mejora en la salud o en la representacin? Cul sera su
curva de indiferencia?. En otras palabras, qu ponderacin se puede asignar a las
diferentes dimensiones para poder efectuar comparaciones entre pases, hogares o
individuos y a lo largo del tiempo?" (p. 19).
Se trata de una eleccin tpica entre diferentes bienes que debe ser resuelta con la
racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La dificultad estriba en asignar un
precio a cada variable, como por ejemplo a la representacin poltica o a la impotencia.
Aqu se presenta un problema de carcter terico que al ser afrontado con las herramientas
neoclsicas, conduce a diferentes propuestas de indicadores como es el caso del ndice de
Desarrollo Humano, diseado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvera si fuese posible definir una funcin de bienestar multidimensional segn la cual los
pobres seran aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mnimo de bienestar total
(Banco Mundial, 22 -Recuadro 1.6).
El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado las organizaciones internacionales desde la segunda mitad de los 90 y en el cual ha tenido una gran influencia Sen,
tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (pp. 37-38). Pretender recoger en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como por ejemplo, los ndices de Desarrollo
Humano diseados por Sen para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetizacin e
ingreso) o el de Necesidades Bsicas Insatisfechas, pone de presente el problema de definir
cul es la ponderacin a cada dimensin en la determinacin del grado de pobreza. En los
diferentes ndices que se desarrollan cada vez se pone menor nfasis a las variables monetarias y ms a las no monetarias. Bajo estos principios, es perfectamente posible reducir la
pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin re13
PNUD-DNP, 2003.
39
ducir la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum (p. 38) que definir la
pobreza en trminos de tasas de satisfaccin en salud, educacin, derechos, libertades, participacin, cae en el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en trminos de la cultura
dominante.
La identificacin de los pobres hace referencia a indicadores que midan el no acceso
a bienes y servicios bsicos, entendidos estos como mnimos en educacin, salud, servicios
pblicos domiciliarios, vivienda con materiales adecuados, y en acceso a bienes pblicos de
propiedad comn. A partir de lo anterior el concepto se puede complementar con otro tipo
de indicadores tales como esperanza de vida al nacer, grado de alfabetismo, hacinamiento,
consumo de caloras, nmero de personas dependientes por asalariado. El no acceso a los
bienes y servicios bsicos mnimos significa analfabetismo, mala salud, una vivienda
inadecuada, no acceso a servicios pblicos elementales, la no existencia de condiciones
para acceder al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y
la baja generacin de ingresos es una consecuencia de esa falta de oportunidades. De
acuerdo con Sen (1995, pp.15 a 17), la pobreza se deriva la insuficiencia de las capacidades
mnimamente aceptables, como por ejemplo acceso a la educacin, la salud, las condiciones
de vivienda. Y agrega que es ms fcilmente observable las malas condiciones de la vivienda, o la falta de educacin, ejemplo de indicios de falta de capacidades, que los niveles
de ingreso.
Dado que no se trata de un problema de distribucin ingreso, sino uno de falta de
oportunidades, la poltica social debe dirigirse a buscar que la mayor cantidad de bienes
bsicos est disponible para los menos aventajados, y es hacia all donde deben dirigirse las
fuentes pblicas. La otra cara de la moneda es que los servicios que se consideran no bsicos no deben ser cubiertos con fondos pblicos, y antes por el contrario deben ser financiados con fuentes privadas (Molina, p.6) (Franco, p.14). A su vez, quienes no sean catalogados como pobres deben pagar por el acceso a los servicios bsicos. La consecuencia prctica de este principio es que los fondos pblicos slo deben destinarse a cubrir el acceso de
los pobres a la educacin o salud bsicas, pero no destinar recursos al financiamiento de la
educacin superior o la salud curativa (Banco Mundial 1997, pp.60 a 63).
De acuerdo con el Banco Mundial se trata de crear programas sociales hacia grupos
bien escogidos, lo que quiere decir garantizar el acceso de los pobres a las necesidades bsicas. Definir la pobreza con el criterio de necesidades u oportunidades lleva a que el gasto
social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades
bsicas insatisfifechas (NBI). La focalizacin casi nunca presta atencin a los trabajadores
asalariados, y se define con un criterio diferente al del ingreso, bien sea por criterios demogrficos o criterios topogrficos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, 8384). Para poder identificar los pobres meritorios de ayuda (deserving and undeserving
poors) es preciso utilizar definiciones muy especficas (Standing 1999, 261), como por
ejemplo madres solteras cabeza de hogar, despedidos del sector pblico, afectados por una
sequa, etc. La identificacin de los pobres se vuelve un verdadero lo, porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas: quines son, dnde estn, cules son los ms
pobres, quines reciben ayudas pero no son pobres. Adems hay que diferenciar los malos
pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que merecen la asistencia). Los malos
pobres no entienden lo que se hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece,
los buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se les pone a su disposicin para insertarse en el mercado salvador: capacitacin, crdito, derechos de propiedad
40
(Lautier 2002a).
Pero agrega el Banco que la satisfaccin de las necesidades bsicas requiere crecimiento econmico, como se dijo atrs. Lo anterior quiere decir que no se trata de redistribuir el ingreso o la riqueza existente, dado que la redistribucin tiene un efecto negativo
sobre el crecimiento, porque altera la asignacin que hace el mercado lo cual tiene costos
en trminos de eficiencia. Esta es la idea que subyace cuando se ha afirmado atrs que las
polticas de ingreso y gasto pblico deben privilegiar la neutralidad, lo cual quiere decir que
no deben alterar la remuneracin que a los factores de produccin (trabajo y capital) hace el
mercado en aras de la mayor eficiencia.
Al respecto deca Chenery, cuando era vicepresidente del Banco Mundial, "en la
prctica la redistribucin de activos puede ir acompaada de reducciones significativas en
la productividad, debido a la incapacidad para proporcionar la infraestructura institucional
necesaria y los insumos complementarios para mantener el potencial de ingresos de los
activos redistribuidos" y agregaba que antes de polticas redistributivas se debe alentar una
poltica "dinmica, tendiente a alterar los patrones de acumulacin activos a travs del
tiempo"14.
Esta ltima expresin significa que la redistribucin se debe hacer en el margen, en
el producto nuevo que supuestamente se genera en la medida en que los pobres acceden a
capital humano bsico y se integran al mercado. Este es el sentido que tiene la afirmacin
que la inversin pblica en capital humano en los sectores pobres puede ser la forma ms
slida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4).
Pero esto lleva a sealar que la poltica social es una poltica residual, posterior a las
"Reformas Estructurales" (Salama y Lautier, 253). El orden de prioridades que nos presenta
el Banco Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversin privada para lo cual hay que reducir el
riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconmica (poltica fiscal y monetaria firme),
regmenes de inversin estables, imperio de la ley, acabar con la corrupcin (incluyendo las
subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y de capitales15, y le agregamos a
la lista del Banco la flexibilizacn laboral. Despus de todo eso vienen las polticas de lucha contra la pobreza
El smil que se usa para explicar este idea es el del "tamao de la torta" (tarta, en
Espaa). No se trata repartir la torta de la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la
eficiencia, lo que a la postre lleva a una reduccin del tamao la torta y en consecuencia
una reduccin del total a redistribuir, y del total del producto. De lo que se trata es respetar
la distribucin inicial pero que los pobres accedan a la dotacin mnima de capital humano,
que los hace ms productivos lo que les permite una remuneracin mayor a travs del mercado, y al ser ms productivos el producto aumenta y los pobres participan en la distribucin de ese producto adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse
dentro del mercado, y cambiar la situacin de excluidos. Siguiendo con el smil se obtiene
una torta ms grande, y se reparte la porcin en que aument.
Una redistribucin de la dotacin inicial altera la asignacin del mercado, lo cual
atenta contra la eficiencia y por tanto contra el crecimiento. En el fondo lo que existe es la
concepcin de que el crecimiento es lo ms importante pero bajo del supuesto que el crecimiento dependa de que funcione el mercado, y en caso que el crecimiento genere sectores
sociales que estn por debajo del NBI se les atiende con subsidios a la demanda focaliza14
15
41
dos. Y ese crecimiento est dependiendo de que los mercados funcionen de manera adecuada, lo cual quiere decir que no se introduzcan interferencias tales como una redistribucin a
la dotacin de factores, o una redistribucin del ingreso.
El pleno funcionamiento del mercado incluye la flexibilizacin de los mercados laborales. Ello significa eliminar los derechos sociales de los trabajadores, relativos a la estabilidad, la vigencia de un salario mnimo, las prestaciones sociales, y la duracin y delimitacin de la jornada laboral. Dicha flexibilizacin afecta negativamente el ingreso de los
asalariados, sin embargo la poltica social no se define sobre la base de los ingresos en
este caso los asalariados tal como se dijo atrs. De acuerdo con Boltvinik (1994) en el
fondo la pobreza, para los idelogos del modelo, es resultado del no funcionamiento adecuado de los mercados "el Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese
un problema de empleo, y ste un problema de distorsiones en el llamado mercado de trabajo () se puede proponer cualquier poltica que tienda a reducir la pobreza siempre y
cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo econmico y las reglas de asignacin eficiente de recursos que la economa estndar (neoclsica) seala" (p.202). Es decir,
que no se altere el papel asignador del mercado, de forma que las polticas no se deben
preocupar por la redistribucin del ingreso.
El Banco Mundial afirma que el crecimiento rpido y la inversin en las personas
reducirn pobreza en forma espectacular, sin que se deje de hacer la advertencia que sin
embargo algunos ciudadanos quedarn atrs o sufrirn penurias pasajeras. De aqu se deriva
la poltica orientada hacia el gasto pblico social, el cual de antemano hay que sealar que
siempre est dirigido hacia los pobres, porque los dems deben proverselo a travs del
mercado. Con base en el razonamiento anterior el Banco Mundial y el BID sealan que la
financiacin estatal debe reducirse a la provisin de bienes pblicos bsicos a los pobres.
En el asunto de la salud esto corresponde a la provisin agua potable y lucha contra las enfermedades infecciosas; respecto a la salud curativa seala que es un bien (casi) privado
que debe ser provisto a travs del mercado. Tales organismos consideran que es un error de
los gobiernos tratar de financiar toda la gama de servicios en salud.
En el tema de la educacin se dice que los recursos pblicos se deben concentrar en
permitir el acceso de las personas pobres a los niveles bsicos, y se afirma que la educacin
superior est fuertemente subvencionada. Los recursos destinados a la superior se deben
trasladar a la bsica con el propsito de permitir que toda la poblacin tenga acceso a esta
ltima (Banco Mundial1997, pp.60 a 63). Estos temas sern ampliados ms adelante.
Como se ha visto el concepto de las NBI est unido al de la pobreza. Y de acuerdo
con Lichtensztejn y Baer (1986, pp.162 a 174) existen dos aspectos que deben ser tenidos
en cuenta. El primero, que se trata de evadir el problema de la distribucin de la riqueza,
como se indic atrs. El segundo, se trata de eliminar conceptos como castas, o para poner
las cosas por su nombre, desaparecer del anlisis la categora de las clases sociales.
As lo manifestaba Chenery cuando era vicepresidente del Banco Mundial, quien
deca que "la adopcin de una estrategia centrada en la pobreza y respaldada por acciones
preliminares como seal de buenas intenciones puede, en s misma, servir de instrumento
de movilizacin () alentando a los pobres a que se vean a s mismos como pobres, ms
que como personas de la regin X, de la casta Y. Se puede lograr, por ejemplo, que el 'mensaje' de la estrategia y su aplicacin proporcionen una contraideologa a los intereses basa-
42
ibid. p.174.
43
personas dejando que estas compren las cantidades que deseen en el mercado, si ste existe
o puede crearse (Hemming 1991, p.27). En esta ltima opcin es que se colocan los Organismos Financieros Internacionales, y han presionado para que las reformas de Amrica
Latina trabajen en esa direccin.
Las reformas actuales privilegian los subsidios a la demanda focalizados hacia los
pobres. Y parten de criticar los enfoques de las polticas universalistas, que buscan una
atencin universal a toda la poblacin, por su alto costo y bajo impacto. Como lo seala
Franco "Es evidente que una oferta que atienda a todos resultar muy cara, y su abaratamiento slo es posible disminuyendo la calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del
programa sobre los supuestos beneficiarios, o bien recortando la 'universalizacin' por criterios no transparentes, que orientaran los servicios a un grupo restringido" (p.18). De
acuerdo a esta concepcin la poltica de universalizacin ve la poltica social como una
relacin inversa entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a ms recursos
menos pobres. Y por esta va se evade la consideracin sobre el impacto del gasto social: su
calidad, la eficiencia en la asignacin, a quienes va dirigido. Segn el Banco Mundial
(1990, p.42) este sistema hace que la distribucin del gasto social sea regresiva en la mayora de los pases.
La focalizacin es presentada por oposicin a las polticas universalistas. La focalizacin parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener
un tratamiento preferente por los pobres. Adems, los recursos se dirigen hacia donde realmente se necesitan, y no se desperdician donde no son necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y ms economa de recursos. En cambio se seala que las polticas universales,
provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una oferta homognea para
situaciones heterogneas, con lo cual a la postre se mantienen las diferencias originarias
(Franco, p.18).
Se afirma que la poltica de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de
arriba hacia abajo, comenzando por los menos necesitados y con ms capacidad para defender sus intereses. Mientras que la focalizacin toma el camino contrario, comenzando
por los ms necesitados (los llamados pobres), y en este sentido aparece como ms equitativa.
El problema de los subsidios y transferencias independientemente si se trate a la
oferta o a la demanda, desde la ptica neoclsica, estriba en que de todas formas constituyen una reasignacin de los recursos, alterando de esta forma la asignacin que hace el
mercado. No se puede evadir el hecho que el gobierno, desde la perspectiva de las finanzas
pblicas, extrae recursos de la sociedad mediante el cobro de impuestos, y los reasigna mediante el gasto, en este caso los subsidios y transferencias.
44
como gasto social porque aumentan el capital social (la confianza y el funcionamiento de
las instituciones).
La definicin que se adopte de gasto social debe ser una categora de gasto que pueda ser catalogada al lado de otras categoras mutuamente excluyentes. En este sentido se
pueden referenciar dos clasificaciones en las cuales existe la categora gasto social: clasificacin funcional del gasto y la inversin pblica. Adicionalmente tambin se incluyen definiciones acerca del gasto dirigido a los excluidos del mercado, entendidos como los pobres,
los grupos vulnerables, los marginados. Sin embargo este tipo de definiciones se dirige especialmente al gasto que atiende las necesidades bsicas de los pobres (educacin, salud,
agua potable, nutricin, etc), pero tiene el problema que deja por fuera el gasto "social"
hacia los "no pobres", adems que habran gastos que podran ser catalogados en categoras
diferentes al gasto social, como por ejemplo los servicios econmicos.
La clasificacin funcional17 es una clasificacin convencional dirigida a ilustrar el
gasto pblico por finalidades del gobierno. Se trata de once funciones tal como se muestra
en la tabla 1.1.
Tabla 1.1 Clasificacin Funcional del Gasto Pblico
18
Funciones Especficas
Funciones Generales
Servicios
Generales
Servicios
Econmicos
6. Medio Ambiente
7. Vivienda y Espacio Pblico
8. Salud
9. Recreacin, deporte, cultura y comunicaciones
10. Educacin
11. Proteccin Social
Servicios
Sociales
Como se puede apreciar en la tabla 1.1 dentro del gasto social se pueden incorporar
los de salud (rubro 8), recreacin, deporte, cultura y comunicaciones (9), educacin (10) y
17
45
proteccin social (11); tambin se puede incorporar el gasto en medio ambiente (6) y el de
vivienda y espacio pblico (11). Esta clasificacin tiene por objeto clasificar el gasto pblico de acuerdo a las finalidades del Estado. Por esto no interesa si el gasto en cada rubro
corresponde a funcionamiento o inversin, como si sucede con la clasificacin econmica.
Por ejemplo dentro del gasto en salud se contempla tanto la construccin de un hospital
como el pago del personal mdico. Sin embargo en la clasificacin econmica (tabla 1.2) el
pago al personal mdico es gasto de funcionamiento o gasto corriente, y la construccin del
hospital gasto de inversin o gasto de capital.
Tabla 1.2 Clasificacin Econmica del Gasto
- Gastos Corrientes (Funcionamiento)
. gastos de personal y contribuciones
. gastos generales
. intereses
. subsidios
. transferencias corrientes
. otros gastos corrientes
- Gastos de Capital: (Inversin)
. adquisicin y adicin a los activos fijos
19
El desarrollo de esta clasificacin es el objeto principal del Manual de Estadsticas Fiscales del Fondo
Monetario Internacional.
20
Clasificadores del Presupuesto, op.cit.
46
bla 1.1)
- Infraestructura bsica, produccin y prestacin
de servicios
- Salud
- Recreacin deporte cultura y comunicacin
- Educacin
- Proteccin Social
- capital social: funcionamiento de la sociedad mediante instituciones, reglas del juego y garantas
bsicas
Se parte de la concepcin que es el capital el que genera valor. Por ejemplo una persona que carece de capital humano no es productiva. Si la persona es analfabeta, enferma y
no tiene experiencia, es decir carece totalmente de capital humano, no puede ser productiva.
Para que una economa disfrute de un crecimiento dinmico debe disponer de capital. En
primer lugar debe haber acumulacin de capital fsico. En segundo lugar de capital social
que supone una buena administracin pblica, un aparato de justicia efectivo, junto con su
brazo armado: la polica. Y en tercer lugar que haya acumulacin de capital humano en las
personas.
El capital social es un trmino problemtico. All estara por ejemplo la funcin represiva del Estado en cuanto al hacer cumplir las normas y las leyes. En un rgimen con
alta legitimidad es posible considerar que ejercer la represin sobre unos pocos podra ser
considerado como el fortalecimeinto del capital social. Pero cuando la legitimidad es restringida puede decirse que las funciones represivas son capital social?.
En cuanto a la definicin del gasto social sobre la base del gasto dirigido al capital
humano, aqu subyace la idea del individuo y del mercado. Porque el capital humano es un
bien privado que posee cada individuo, y de la dotacin de dicho capital depende su productividad y su remuneracin en el mercado. De manera que la inversin en capital humano
consiste en crear un activo que da derecho a una renta futura (Bowles y Gintis, 1983), al
igual que un empresario hace una inversin la cual espera recuperar a travs de su renta
futura.
Este es el enfoque para la educacin que tiene el BID (1997): "La educacin determina la productividad de la fuerza de trabajo que interviene en cualquier funcin de produccin" (p.69). La educacin es presentada en trminos de productividad econmica, la
cual a la postre se traduce en remuneracin individual en el mercado. En este sentido la
educacin se convierte en un bien privado, que debe ser adquirido a travs del mercado,
perdiendo su connotacin de ser un bien social.
Y es la mala distribucin de ese capital humano en Amrica Latina lo que hace que
la regin sea la que tenga la peor distribucin del ingreso en el mundo, de acuerdo con el
BID. Afirma que algunas investigaciones han encontrado asociacin entre los niveles de
educacin y la distribucin del ingreso: "La distribucin del ingreso tiende a ser ms de-
47
sigual en aquellas sociedades donde los retornos de la educacin son ms altos". (p.252).
El organismo seala que los recursos pblicos se concentran excesivamente en el financiamiento de la educacin superior, lo cual hace que no se dediquen recursos suficientes
para el financiamiento de la educacin bsica. El "rendimiento relativamente elevado de la
educacin superior21 y el nmero relativamente reducido de personas que llegan a ella"
explica que la desigualdad se concentre desusadamente en el decil superior22 (BID 1998,
p.6). Ms adelante el BID agrega: "la familia acta como canal de transmisin de la desigualdad entre generaciones y la educacin como su mecanismo bsico" (p.36).
Segn el BID con la apertura econmica los sectores que tenan un nivel de educacin ms alto lograron insertarse en los sectores ms intensivos en capital y tecnologa,
mientras que la poblacin en general tena un nivel de educacin bajo, y por lo tanto la reconversin la expuls del mercado laboral, porque no posea las calificaciones que demandaba la nueva economa.
Para el BID no ha disminuido la desigualdad en el ingreso en la regin por el lento
ritmo de expansin de la educacin bsica lo que dio como resultado desigualdad en la distribucin del capital humano, lo cual ha generado grandes diferenciales salariales, de manera que la educacin se constituye en el principal determinante de la distribucin del ingreso
en Amrica Latina (p.47). Y advierte la institucin que en Amrica Latina probablemente el
incremento en el nivel educacional en los niveles bsicos conduzca a una reduccin de la
desigualdad del ingreso, de lo contrario, si se mantienen las tendencias observadas, la situacin tender a empeorarse (BID 1997, p.253).
De acuerdo con el FMI la inversin pblica en capital humano bsico en los sectores menos favorecidos puede ser la forma ms slida de reducir la desigualdad y aumentar
el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4). El argumento se basa en el hecho de que el no
acceso a una educacin y salud bsicas de los sectores menos favorecidos les niega la posibilidad de acceder a capital humano, lo que se traduce en un deterioro en los ingresos, o en
la exclusin del mercado.
Como se puede apreciar, la posesin del capital humano se est equiparando al
mismo nivel que la posesin de otro activo tierra, capital, recursos naturales. Al centrar el
problema de la distribucin del ingreso en la distribucin del capital humano se est evadiendo el problema de la concentracin de la propiedad. A este respecto el BID (1998) seala que "Los datos que hemos reunido no respaldan la nocin de que la elevada desigualdad que se observa en Amrica Latina no proviene simplemente del hecho de que unas pocas familias sean las propietarias de una parte desproporcionada de cada pas". (pp.1 y 2).
De manera que no se trata de redistribuir la riqueza sino de dar educacin bsica. Argumentan que empricamente lo que ms tiene incidencia sobre el coeficiente Gini es la educacin, de forma tal que las polticas redistributivas se reducen a aumentar la educacin bsica.
La categora capital humano es problemtica. En primer lugar porque pone al hombre como un instrumento para la economa (bien de capital), cuando es la economa la que
debe estar al servicio del hombre. En segundo lugar, se trata de un capital que no es transferible en el mercado. Las condiciones de una persona en cuanto a su salud, experiencia y
conocimientos (capital humano), no son algo que se pueda transferir de forma instantnea
21
Rendimiento medido como los ingresos laborales obtenidos por las personas que poseen educacin superior.
22
El 10% de la poblacin de mayores ingresos
48
en el mercado a otra persona, as como un empresario le vende una mquina (por ejemplo
un torno) a otro empresario.
49
COMENTARIOS GENERALES
El Estado deja de ser el proveedor de los bienes sociales y traslada esta funcin al
mercado, lo que lleva a replantear el contrato social existente entre los ciudadanos y el Estado. De acuerdo con dicho contrato la obligacin del Estado es la de proveer bienes pblicos y la del ciudadano la de pagar impuestos. La ciudadana social elev tal contrato a los
bienes pblicos sociales. Con el paradigma actual la gratuidad de los bienes sociales deja de
ser un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez era la contraprestacin
que el ciudadano reciba por el hecho de pagar impuestos. De manera que desapareci la
relacin entre derechos y obligaciones que constituyeron la ciudadana social. Ahora la
gratuidad depende de ser definido pobre o excluido, caso en el cual la persona recibe un
subsidio para que pague por el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y
Molina (2000) llaman la ciudadana invertida o "ciudadana asistida", porque es el fracaso social lo que le da el derecho a la persona de recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita
un subsidio del Estado.
Se trata de una ciudadana extraa que coloca a los pobres como grupo objetivo de
la poltica social. El nuevo tipo de ciudadano que se definira como pobre no reivindicara
el hecho de serlo. Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en el cual
aquellos que lo desean no quieren expresar su condicin de portadores de ese nuevo mundo
(ser pobres), y cuando logren el nuevo mundo no estaran en l (seran no pobres). La Utopa donde no hay lugar. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no de la visin
que los pobres puedan tener de s mismos, porque si fuera la visin de los pobres no se contentaran con ayudas focalizadas sino que iran hasta la reparticin total de las riquezas. En
vez de eso, segn Gonzlez, "La gestin de la pobreza se est realizando de tal manera que
permita alcanzar las metas blandas del desarrollo social de las que habla Katzman23. El
logro de las metas duras, que finalmente son las que permitiran abolir la pobreza, implica
modificar las dotaciones iniciales y ello tiene costos polticos enormes que el Estado es
incapaz de asumir. Las metas duras de desarrollo social necesariamente tocan la distribucin del ingreso y la riqueza. Y no parece existir la voluntad poltica de darle prioridad a la
lucha contra la desigualdad" (pp.5 y 6)
Se trata de un discurso que tiene una funcin poltica disociada de la realidad de las
personas pobres, que adems no incluye el tema de la desigualdad, porque en este caso habra que incluir a los ricos en el anlisis (Mestrum, 18), y ello llevara a hablar de clases
sociales. Por el contrario, en vez de clases se habla de individuos pobres, se trata de un enfoque individualista que niega el principio de la solidaridad, y construye la poltica social
sobre la base del principio del egosmo individual. Como dice Gonzlez (1998) "La enorme
influencia que ha tenido el utilitarismo en el anlisis econmico ha llevado a considerar la
pobreza y la desigualdad como fenmenos que tienen su origen en el individuo. Y, desde
esta lgica, las soluciones propuestas tambin se caracterizan por su nfasis en la persona.
Los programas de focalizacin y los subsidios a la demanda centran la atencin en el individuo o su familia" (pg.1).
23
Lograr la cobertura total en primaria sera una meta blanda. La reforma agraria, el aumento del impuesto a
la gran propiedad urbana, o la restriccin a las herencias, son ejemplos de metas duras.
50
51
les, que no estn articulados de forma integral (Lo Vuolo p. 40). La multiplicacin de pblicos focalizados y polticas especficas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir
polticas de integracin con un espritu universalista, porque su accionar se convierte en una
multiplicacin de tratamientos especiales a "poblaciones problema". (Castel pp. 420-421).
Son polticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carcter discrecional y excluyente que se vuelven muy difciles de administrar. (Giraldo 2007)
Restrepo indica que "En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos
por asignaciones focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre s por los subsidios a la demanda24. El resultado ms perverso de las tcnicas de focalizacin de beneficiarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los
recursos escasos ofrecidos. En vez de promocionar la solidaridad, la colaboracin y la unidad de los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carrera de unos contra otros. Los programas de focalizacin obligan a excluir
entre iguales, es decir, entre la poblacin igualmente marginal. Los reformadores aducen en
favor de los subsidios a la demanda una relacin ms prxima entre la decisin y la ejecucin del gasto y, entre la poltica social y el beneficiario. Pretenden por esta va alcanzar
mayores niveles de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institucional. Afirman que, en stos ltimos, buena parte de los presupuestos financian la administracin, los operarios y la direccin de las entidades que median entre los recursos y los beneficiarios finales de las polticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una transferencia de
intermediarios, de los polticos, administradores pblicos y organizaciones sociales, hacia
los tecncratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de administrar y ejecutar las polticas de subsidios" (pp.23 y 24).
En otro aparte Restrepo seala: "Ahora bien, las tcnicas de intervencin sobre poblaciones selectivas suelen mantener la dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpeta la dependencia -la mayora de las veces individual- de los pobres respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se posterga el fortalecimiento de organizaciones autnomas y la capacidad
de representacin de intereses en la distribucin de los recursos estatales".
El anlisis de Restrepo nos permite sealar que la asignacin de los subsidios es
discrecional (en el sentido que unos son calificados como pobres con derecho a algn subsidio particular y a otros se les considera que no tienen ese derecho) lo que abre la puerta
para aplicar prcticas clientelistas, como lo sealan los estudios empricos. Incluso la posibilidad que estas prcticas se reproduzcan es mayor que en el caso de las polticas universales del anterior modelo de intervencin, porque al ser universales estn sujetas a menor
discrecionalidad. Las reglas sobre las cuales se ejercen las relaciones clientelistas cambian
en el sentido que instancias del poder ejecutivo adquieren un mayor juego respecto al pasado que el manejo de la clase poltica, en razn que tales instancias tienen un mayor juego en
la asignacin de los subsidios. Sin embargo este tema no se va a desarrollar aqu.
El hecho que la focalizacin genere un nuevo tipo de clientelismo, niega una de las
El neoliberalismo no es ajeno al inters por la participacin ciudadana en las polticas sociales,
sino que posee una estrategia completa para, mediante la participacin, debilitar las organizaciones
sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, as como compiten los
agentes privados en el mercado. Un desarrollo ms extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo,
Daro I. "Eslabones y precipicios entre participacin y democracia". Cuadernos de Economa, nm 28,
Universidad Nacional de Colombia. Bogot, 1998
24
52
virtudes supuestas de esta poltica, que era supuestamente combatir este tipo de prcticas.
Se aduca que en la anterior forma de intervencin estatal que el clientelismo era la forma
que mediaba la relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina. Los Estados corporativos, excluyentes, y centralistas, que proporcionaban subsidios a la oferta, estaban
sujetos a un nulo control social, porque estaban alejados de la sociedad. Y la interrelacin
con la sociedad estaba mediada por la clase poltica que apelaba a las prcticas clientelistas
con el objeto de satisfacer sus intereses electorales.
Se supone que con la descentralizacin y los subsidios a la demanda, se logra un
mayor control social sobre el gobierno en la medida en que acerca el usuario del servicio a
quien lo presta. Pero la focalizacin tambin genera un fenmeno de diferenciar entre los
que tienen el subsidio de los que no lo tienen, lo que atenta contra la cohesin social. La
focalizacin y el subsidio a la demanda se basan en el principio de que el que quiera ser
clasificado como pobre debe demostrar lo que no tiene (as efectivamente lo tenga), y eso
presenta una dificultad tcnica y poltica, adems que estimula distorsiones en el comportamiento de los agentes econmicos. Segn Lo Vuolo y Barbeito (1995) este tipo de polticas: 1) Se ocupa del efecto final de la pobreza y no del origen 2) Ignora las externalidades
positivas producidas por una poltica de alcance universal 3) No discute las ineficiencias y
el alto costo de la provisin privada. 4) Sus evaluaciones se basan en criterios estticos que
no toman en cuenta los problemas de la distribucin de la riqueza, de los ingresos y de la
propia situacin de la pobreza (p.163)
Aparte de todas las crticas anteriores sobre la focalizacin, es necesario tambin tener en cuenta que este tipo de polticas implica costos administrativos muy grandes. De
acuerdo con Van de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden subir sustancialmente cuando se requiere discriminacin entre los beneficiarios y como consecuencia de que la informacin con la que se cuente sea imperfecta. Debido a estas dificultades la
focalizacin ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender a quienes no
estn dentro de ese grupo de "pobres".
Como se puede apreciar de todo lo anterior, la focalizacin y el subsidio a la demanda no resuelven el problema de encontrar una asignacin ms eficiente de los recursos
productivos. El diseo de estas polticas parta de la crtica a los subsidios a la oferta y los
subsidios universales en el sentido que introducan fuertes distorsiones en el proceso de
asignacin de los recursos econmicos, tal como se indic atrs: bajo impacto, alto costo,
baja calidad, no atender a los ms necesitados, los insumos toman vida propia descuidando
la atencin al usuario final. Pero hemos visto que nos hemos encontrado con problemas tan
o ms graves de los que se pretenda solucionar cuando se pasa al esquema basado en la
demanda. Tampoco se resuelve el problema de la neutralidad porque los subsidios focalizados a la demanda tambin alteran el comportamiento de los agentes econmicos, de manera
que no se logra la tan ansiada eficiencia del mercado que se reclama desde la visin neoclsica.
Lo que est demostrando lo anterior es que presentar la dicotoma entre subsidios
universales a la oferta, versus subsidios focalizados a la demanda, es un enfoque incorrecto
que no resuelve nada. Con el agravante que pasar a soluciones focalizadas con una orientacin individualista atenta contra los principios de cohesin social y solidaridad, a la postre
terminan convertidos en programas pobres dirigidos hacia los pobres, como lo seal Van
de Walle.
53
54
pecto que se ha agravado, segn el BID, con el fenmeno del riesgo de las cuentas fiscales, lo cual se traduce en escaso acceso al financiamiento en momentos de crisis, ante la
volatilidad que perciben los inversionistas del ingreso fiscal producto de la debilidad en la
estructura y sistema tributarios, frente a un gasto pblico creciente (pp.121 a 123).
Curiosamente si se revisa el argumento de manera exhaustiva, habra que concluir
que tanto el dficit como el supervit son situaciones indeseables desde el argumento del
equilibrio, sin embargo, la ortodoxia no condena el supervit fiscal como si lo hace con el
dficit, lo que indica que la preocupacin realmente no es por el equilibrio sino por el dficit.
El enfoque ortodoxo (que en esta seccin llamaremos institucionalista) mira la negociacin poltica del presupuesto desde una perspectiva de interacciones entre instituciones, al interior de las cuales actan individuos maximizadores, de acuerdo con el
comportamiento racional previsto por el enfoque neoclsico. Este es el enfoque predominante hoy da, razn por la cual haremos nfasis en l, no sin antes advertir que se trata de
un anlisis basado en el individualismo metodolgico, y en consecuencia elimina el concepto de las clases sociales en el anlisis27.
El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso de negociacin del
Presupuesto puede verse a partir de un conjunto de interacciones regidas por comportamientos de individuos maximimizadores, y que dentro de este marco se puede introducir
el concepto de mercado poltico, con el objeto de revelar de manera ms neutral y tcnica
las preferencias sociales para la asignacin de los recursos pblicos, de la misma forma
que el sistema de precios revela las preferencias de los consumidores (Musgrave y Musgrave, pp.10 y 59).
En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una parte, del tipo de interacciones y compromisos existentes entre quienes participan del proceso de toma de decisiones en materia de poltica fiscal: los poderes ejecutivo y legislativo, y los grupos y sectores sociales, polticos y econmicos, quienes deben tramitar sus negociaciones sobre la distribucin de los recursos pblicos a travs de las instituciones presupuestarias con las que
cuenta un pas. De la otra, de los factores que intervienen en dicha interrelacin tales como
problemas de (i) incentivos dentro de las instituciones, (ii) de informacin asimtrica,
(iii) de captura de rentas pblicas y privadas, (iv) de disipacin del commons o del patrimonio colectivo y (v) de riesgo moral (Wiesner, p. 7). Estos factores son producto de la racionalidad maximizadora de los agentes que intervienen en el proceso presupuestal.
Los agentes principales son los polticos, los electores y la burocracia, quienes interactan bajo unas reglas entre las que se incluyen los procesos electorales y las instituciones presupuestarias, lo cual significa procesos colectivos de decisin. Desde esta ptica se identifican diferentes dinmicas, que Echeverry (2007), haciendo un recuento de la
literatura al respecto, clasifica como:
27
James O'Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el anlisis, y llega a la misma conclusin de la tendencia hacia el dficit fiscal. Seala que las demandas de la sociedad sobre los presupuestos
locales o federales (nacionales) parecen infinitas, mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para
pagar los impuestos resulta muy limitada. Seala que la composicin del gasto del gobierno y la distribucin
de las cargas fiscales no estn determinados por el mercado, sino que reflejan conflictos sociales y econmicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales slo son explicables slo en
trminos de relaciones de poder dentro de la economa privada (pp.20 a 25).
55
- "Teoras de ilusin fiscal": los polticos al querer ser reelegidos aumentan el gasto
pblico financindolo con deuda, y los votantes juzgan favorablemente al poltico por ese
aumento del gasto.
- "Deuda como variable estratgica": Utilizar el endeudamiento para asegurar gastos
ms all de la vigencia de un gobierno.
- "Conflictos intergeneracionales": Gastar en el presente recurriendo al endeudamiento, para que sean las generaciones futuras quienes paguen porque sobre ellas recaer el
pago de la deuda.
- "Conflictos distributivos": Para evitar el conflicto de repartir las cargas fiscales de
las decisiones de gasto entre los diferentes actores sociales y polticos se recurre al endeudamiento.
- "Tragedia de los comunes": Cada partida de gasto beneficia a un grupo especfico
razn por lo cual est fuertemente motivado para promoverla, sin embargo esa partida se
financia de un fondo comn de recursos que es provisto por todos los ciudadanos para
quienes el costo de financiar esa partida resulta imperceptible y por tanto no reaccionan en
contra.
Se harn algunos comentarios a las dinmicas sealadas. Empezando por la deuda,
se afirma que cuando es utilizada para financiar el gasto se est transfiriendo el pago de
dicho gasto al futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarn el servicio de la deuda
en las vigencias futuras a quienes no se les ha consultado su acuerdo con dicho tipo de gasto. Este argumento lo dio Adan Smith (1983, libro 5, cp.3) en el siglo XVIII. Sin embargo
este enfoque tiene dos problemas. El primero fue sealado por Keynes, precisamente criticando este punto de vista de los economistas clsicos. Sealaba que el argumento no tiene
en cuenta que cuando la deuda financia inversin los ingresos futuros adicionales producto de la acumulacin de capital resultante sern los que pagarn la deuda (Giraldo
1995a). Por otra parte, si se aceptara el argumento contra el endeudamiento, tampoco podra haber participacin del sector privado en el mercado de capitales para financiar la
acumulacin de capital, porque igual a los consumidores futuros se les estara cobrando los
beneficios que disfrutan los consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los
costos de decisiones de los accionistas del presente. El argumento resulta absurdo.
El segundo problema, el argumento resulta inconsistente con la participacin de la
poltica fiscal en el control monetario y el desarrollo del mercado de capitales, de
acuerdo con la recomendacin de los organismos financieros internacionales. Consideran
que los bonos de deuda pblica son instrumentos que coadyuvan a la poltica monetaria
y al desarrollo (profundizacin) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo,
para emitir bonos de deuda pblica es preciso generar dficit fiscal (una fuente de financiamiento del dficit son los bonos) lo cual manifiesta una contradiccin entre la disciplina
fiscal por un lado, y el control monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro.
Pasando al tema de la tragedia de los comunes, segn Eichengreen et.al. (1996) "La
fuente del dficit reside en el hecho de que la poltica fiscal es decidida colectivamente,
de manera que los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los programas
de gasto que avalan". A lo que agrega el BID (1997) que "En un contexto de gabinete hay
muchos ministros encargados del gasto y un slo ministro de hacienda. Los primeros
son juzgados por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga tributaria que imponen. Los sistemas colegiados que confieren igualdad de votos a todos los
56
ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y dficit mayores que
los sistemas que atribuyen primaca al Ministro de Hacienda" (p.146).
De acuerdo con la Cepal (p.121), cuando se discute el presupuesto los programas de
gasto tienden a generar beneficios que se concentran geogrfica o sectorialmente, mientras que por otro lado la financiacin proviene de fondos comunes, que son los tributos
que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera una asimetra ya que no se internalizan
los costos de la decisin: mientras los beneficios se dirigen a un grupo especfico los costos son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneficios y se subestimen los costos, lo que lleva a una sobreutilizacin de los recursos comunes (Estein et.al., 1998: 17 y 18) (Eichengreen et.al. p.7). Este fenmeno ha sido bautizado como la "Tragedia de los Comunes".
De acuerdo con Hallerberg y Von Hagen "Los polticos representan diferentes intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos"
(pg.38), de manera que se presenta una "incongruencia entre la percepcin de los beneficios y de los costos de los gastos, lo cual implica que cada participante aprecia en su totalidad el beneficio marginal de un dlar adicional gastado en las actividades de su rea, pero
nicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus electores El hecho de que
el fondo general de impuestos sea un 'fondo de propiedad comn' crea un gasto positivo y
un sesgo deficitario " (p.41).
De acuerdo con Eichengreen et.al. "La elaboracin y aprobacin del Presupuesto se
ha convertido en un proceso de ' tome y dame' de favores a cargo del Tesoro Pblico". En
ausencia de un mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo debido a
la resistencia a pagar impuestos (p.7). Este fenmeno se agrava, dicen ellos, con el hecho
de que "Una caracterstica general de las finanzas pblicas modernas consiste en que el
gasto pblico est dirigido ms directamente a grupos especficos de la sociedad que la
tributacin28 " (Hallerberg y von Hagen: 40).
En el proceso de negociacin del presupuesto los polticos tienden a representar
intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta
excepcin del ministro de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los
ministros de hacienda de la regin es consultada con los organismos financieros multilaterales, los grupos econmicos y vigilada por las firmas calificadoras de riesgo, quienes
hacen saber su opinin cuando las economas manifiestan desequilibrios externos, y presionan dicha opinin en la negociacin del financiamiento internacional, de manera que ese
inters sectorial tambin queda tambin expresado en el consejo de ministros a travs del
ministro de hacienda.
Respecto a la dinmica del ciclo electoral, un gobierno ansioso de reeleccin puede
estar inclinado a gastar ms, con el propsito de buscar mayor favorabilidad de la opinin
pblica hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11) (BID, pp.143ss). Este
28
Finanzas Pblicas "Modernas" en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisin de los
bienes y servicios pblicos debe hacerse a travs del mercado, lo que significa que el Estado renuncia a la
provisin de los bienes y servicios sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo comn, sino
que se dirige a un grupo especfico, la poblacin, a travs de la generalizacin del IVA, mientras que al capital se lo beneficia con la reduccin de la tributacin: eliminacin del impuesto sobre dividendos, eliminacin
del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributacin al capital financiero especulativo, y eliminacin de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver la primera seccin.
57
es un tema que en los ltimos aos ha cobrado una gran relevancia, en la medida en que en
varios pases de la regin han puesto su mirada en el mecanismo de la reeleccin presidencial, lo cual ha puesto al presupuesto pblico a orbitar bajo los intereses del gobierno de
turno, y para ello se vale de los mecanismos asistenciales de distribucin del gasto y la posibilidad de financiar el creciente dficit con deuda, lo cual hace an ms crtico el panorama fiscal en muchos pases de la regin.
Para la aumentar los gastos se recurre a diferentes prcticas. Las ms comunes son:
(1) La sobreestimacin de los ingresos pblicos (Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo
proyectando crecimientos econmicos demasiado optimistas, lo que permite hacer mayores
apropiaciones presupuestarias. (2) La subestimacin de determinados gastos como por
ejemplo una proyeccin baja de la tasa de inters lo que subestima el valor real del servicio
de la deuda. (3) Dejar por fuera del Presupuesto instituciones pblicas con lo cual se subestiman los gastos reales del gobierno. (4) Adquirir obligaciones contractuales futuras
para comprometer partidas presupuestarias ms adelante; un ejemplo de esto ltimo consiste en suscribir grandes contratos plurianuales que dejan amarrados compromisos presupuestales para vigencias futuras.
El conjunto de las dinmicas hacia el aumento del gasto pblico, acabadas de mencionar, estn suponiendo que los actores que participan en el proceso presupuestal son unos
tramposos que quieren aprovechar su situacin para sacarle la mayor ventaja al fisco. Al fin
y al cabo son agentes maximizadores y egostas, y ese es el comportamiento esperado segn la visin neoclsica. Es muy reduccionista pensar que el proceso poltico se comporta
de esa manera. Ante esta dinmica se propone una jerarquizacin del sistema presupuestas,
como se ver ms adelante. Dicha jerarquizacin significa darle una prerrogativa especial
al Ministro de Hacienda (o su equivalente). Tendra una jerarqua de decisin final superior
a cualquier funcionario pblico y frente al poder legislativo. Se trata de una dictadura fiscal.
Sin embargo la jerarquizacin no resuelve el problema del ciclo electoral (BID,
pp.143ss) mencionado atrs, porque de todas maneras el presidente, que es el jefe del ministro, puede estar tentado a expandir el gasto en poca electoral.
Adems, existe una serie de grupos de inters mucho ms restringidos, sospechosamente no mencionados por los institucionalistas, que pueden capturar diversas rentas del
presupuesto para sus particulares intereses. Es que acaso el ministro de hacienda est por
fuera de los intereses que se juegan en una sociedad?. Normalmente los ministros de hacienda, y en general los altos funcionarios vinculados a los asuntos fiscales, monetarios y
financieros, terminan como funcionarios de los organismos financieros multilaterales, o
como ejecutivos de los principales grupos econmicos de los pases. De manera que resulta
muy difcil de creer que tales funcionarios representan el inters general de la sociedad. De
hecho a ellos tambin se les aplica la "tragedia de los comunes".
58
Por ejemplo el Acuerdo firmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza que "Para ayudar a
alcanzar sus objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercer estricto control sobre sus gastos diferentes al
pago de intereses" (Ministerio de Hacienda 1999a, p.14).Esta condicin se mantuvo en las sucesivas revisiones del acuerdo en 2001, 2002, 2004 y 2005.
30
Las condiciones adicionales son: "Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de
las transacciones internacionales corrientes". "Introduzca o modifique sistemas de cambio mltiples". "Imponga o intensificique restricciones a las importaciones por razones de Balanza de Pagos". (Ministerio de
Hacienda 1999b).
59
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
Todas estas obligaciones financieras son impuestas por los organismos financieros
internacionales, con la vigilancia de las firmas calificadoras de riesgos, dentro del marco de
las "reformas estructurales" que se le imponen a la regin. Probablemente ms de la mitad
de los gastos de los Presupuestos Pblicos de los pases latinoamericanos estn determinados por las obligaciones hacia el capital financiero, tal como sucede en Colombia. Hay
que sealar entonces que estas obligaciones financieras son muchas ms de las que usualmente se caracterizan como servicio de la deuda.
Por otra parte, los factores polticos no pueden ser presentados simplemente como la
accin egosta y
zadora de los grupos que logran rentas presupuestales, estilo Echeverry. Las cosas son ms compejas. Si no se hubiera presentado abundancia de los recursos
el crdito externo en la dcada del setenta y los del crdito interno en las dcadas posteriores el dficit no podra ser financiado, por ende la correccin del desbalance se hubiera presentado de otra manera. Esto nos lleva al argumento de que el endeudamiento del
gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas va el endeuda-
60
miento pblico. Hay que reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de
financiamiento el proceso poltico lleva a acceder a dichas fuentes porque permite expandir el gasto (lo cual beneficia a los diferentes grupos y clases sociales que tienen acceso al Estado) sin incurrir en el costo poltico de cobrar los impuestos.
Este ltimo criterio entra a jugar para el acceso a los recursos provenientes del
crdito del Banco Central. El poder poltico puede tener acceso a dichos recursos para
financiar gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que suceda en
Amrica Latina antes de las "reformas estructurales" que se han aplicado en el curso de
las ltimas dcadas. Lo que resulta extrao, es que esta posibilidad exista desde comienzos de la dcada del treinta, y sin embargo no se abus de este recurso. La razn de ello
es que su efecto inflacionario golpeaba a la poblacin y los perodos de alta inflacin
eran seguidos por grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas, por la
no existencia del salario mnimo de ajuste peridico en las primeras dcadas del proceso, de
manera que la inflacin se traduca en una prdida permanente e irreparable del ingreso real
de los trabajadores. Slo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas
peridicas, tenan una proteccin relativa de este fenmeno, pero estos sectores no englobaban a la mayora de la poblacin.
Paradjicamente el recurso de la emisin fue utilizado de manera extensiva en el
perodo posterior de la crisis del 82 (cuando el FMI prohibi su utilizacin en el contexto de las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello se
presentaron los fenmenos de hiperinflacin en la regin. Y la razn de ello no fue precisamente el apetito de los polticos por la expansin del gasto pblico (diferente al servicio de la deuda), el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste fiscal31. El
exagerado uso de los recursos provenientes de la emisin fue consecuencia de los costos
financieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales se expidieron para pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la dcada del setenta y comienzos del ochenta. Este tema est parcialmente desarrollado en Giraldo (1998).
Existen dos reformas que han tenido un alto impacto fiscal negativo: 1) La prohibicin de la emisin monetaria para el financiamiento del gasto pblico lo cual obliga al
gobierno a pagar los costos del mercado para la captacin de recursos crediticios; y 2) La
privatizacin de la seguridad social que obliga al gobierno a asumir los pasivos pensionales para trasladarle la parte rentable del negocio a los Fondos Privados de Pensiones.
En cuanto a lo primero, la limitacin de la emisin monetaria para financiar el presupuesto, esto conduce a la necesidad de emitir bonos que se colocan en los mercados financieros privados, pagando tasas de inters de mercado, con lo cual una porcin creciente de los impuestos es absorbida por el costo financiero de dicho mecanismos de
financiacin. Esta circunstancia hace que el servicio de la deuda sea una carga cada vez
mayor en el Presupuesto, constituyndose en el principal gasto, y el principal causante de
los desbalances fiscales. Por otra parte, el servicio de la deuda es el punto focal de la programacin presupuestal, es decir, que es el primer gasto que se programa, y dicha prioridad
est instituida en muchos casos o bien en las Constituciones de los pases, o en las leyes
presupuestales o en las leyes de control del gasto pblico o en todas ellas de manera simultnea.
31
En la dcada del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la regin se present una
reduccin del gasto pblico (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia observada en el siglo XX en
todos los pases del aumento del gasto pblico.
61
Hay que sealar que la captacin de bonos pblicos puede incluso rebasar las necesidades de financiamiento del Presupuesto. Un ejemplo de ello es cuando se emiten
bonos para trasladar los costos de la poltica monetaria al Presupuesto, como en el caso
de los Tesobonos mexicanos, un modelo que colaps a finales de 1994, o los TES en Colombia. La situacin paradjica de Mxico es que existiendo supervit en las cuentas fiscales (lo que en teora significa que no era necesario utilizar los recursos del crdito para
financiar el gasto pblico) se emiti deuda pblica para efectos del control monetario.
De esta manera los bonos pblicos se usaron con el fin de recoger masa monetaria (esterilizacin) que quedaba depositada en las arcas del Banco Central para de esta manera influir
directamente en la oferta menetaria. Esta maniobra implic el pago de un costo financiero
altsimo puesto que los bonos estaban indexados a la tasa de cambio (que se devalu) y
adems pagaban una tasa de inters adicional. De manera que los impuestos de los mexicanos se gastaban en pagar rentas al capital financiero extranjero, puesto que los principales propietarios de los bonos eran inversionistas internacionales.
En Colombia se encuentran casos similares, Gonzlez y Cabrera (2000) han sealado por ejemplo que el mayor costo del servicio de la deuda originado en decisiones de
poltica monetaria tambin ha contribuido de manera significativa (al descontrol de la deuda interna), es decir, que la poltica monetaria tiene costos fiscales negrillas fuera del
original-.
El punto de fondo es que la sustitucin de los recursos de la emisin monetaria por
recursos captados en el mercado de capitales privado se justific con el argumento que
los recursos provenientes de la Banca Central eran inflacionarios. Este argumento resulta inconsistente porque a la par que se le cierra al gobierno el acceso a los recursos de la
emisin monetaria, se abre la misma posibilidad al sistema financiero privado. De hecho en la regin, los medios de pago han crecido por la va del multiplicador bancario, y
no por la base monetaria que es lo que correspondera si el dficit se financiara con
emisin monetaria. As, mientras se cierra la puerta de la emisin pblica se abre la de
la emisin privada; mientras se le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una
parte del excedente social va emisin, se le abre esta posibilidad al sector financiero
privado. Se privatiz la emisin monetaria.
No se trata de un debate entre quienes consideran que la emisin, va el financiamiento del dficit fiscal, es un instrumento para reactivar la demanda (el punto de vista
keynesiano), y entre quienes sostienen que se debe mantener la disciplina fiscal y no buscar
efectos sobre la economa real (por ejemplo aumentar el empleo) a travs de polticas fiscales y monetarias expansionistas (el punto de vista monetarista). Ese no es el dilema. Es claro que un aumento de la oferta monetaria ms all de lo que es compatible con la metas de
inflacin y crecimiento econmico es inflacionario. Por ejemplo si el crecimiento esperado
del PIB nominal es del 10% (5% por crecimiento y 5% por inflacin) un crecimiento del
80% de la oferta monetaria resulta altamente inflacionario. Pero si se considera que la oferta monetaria en ese escenario debe crecer 10% (suponiendo que las dems variables monetarias permanecen constantes) el punto es quin se apropia de ese 10%: el gobierno representando un inters general, o el sistema financiero representando un inters privado. Esa es
la discusin, y es de naturaleza poltica.
La emisin monetaria se ha privatizado en los pases de la regin. La liquidez monetaria, diferente a la que se origina por la monetizacin de las reservas internacionales, es
creada a travs del sistema financiero privado por la va del crdito, lo cual ha sido posi-
62
ble gracias a las "reformas estructurales". Dichas reformas han potenciado la capacidad
del sistema financiero privado para la generacin de crdito en dos sentidos.
El primero, la desregulacin financiera, principalmente va eliminacin de las limitaciones administrativas y reduccin de los encajes, se tradujo en la eliminacin de las
trabas existentes para la generacin de crditos32. El segundo, en el contexto de un sistema
financiero desregulado, la eliminacin de los controles a la inversin extranjera y la privatizacin del mercado de divisas (eliminacin del control de cambios) hace que el sistema financiero se convierta en un vehculo expedito para convertir en crdito (expansin
de la masa monetaria) las inversiones financieras de origen externo que se tramitan en el
pas.
A raz de estas reformas en la regin se han presentado explosivas expansiones de
crdito, que se han traducido en presiones monetarias, dficits en cuenta corriente, y
sobreendeudamiento y a la postre recesin econmica, fenmeno que se ha hecho evidente en la regin en las ltimas dcadas del siglo XX y comienzos del XXI. Es el mecanismo
de la "burbuja especulativa" que menciona Krugman (1993 y 1997).
Adems de la privatizacin de la emisin monetaria, otro de los cambios institucionales que se traducen en mayores cargas financieras del Presupuesto Pblico es la privatizacin del rgimen de seguridad social. El efecto se da por doble va. De una parte el
Estado deja de recibir los ingresos por cotizaciones a la seguridad social porque estos van a
parar a los agentes privados: Fondos de Pensiones y aseguradoras de salud; y de otra parte,
aumentan las cargas fiscales, a pesar que los defensores de la privatizacin argumentaban
que era una forma de reducir dichas cargas.
En cuanto al primer punto, las cotizaciones de la seguridad social han sido una fuente de ingresos importante para el sector pblico, y de hecho desde el punto de vista macroeconmico una fuente de supervit fiscal. Stiglitz se refiri a esto con relacin a Argentina.
Indicaba que "hasta esa cifra del 3 por ciento (de dficit del Gobierno Central en el 2001) es
engaosa, a causa de la decisin argentina de privatizar el sistema de seguridad social en
los 90, paso aconsejado por el Fondo. Con tal cambio, dinero que haba sido incorporado
en el presupuesto, fue a dar afuera. En casos tales, aunque a la economa no le ocurra
nada ms que la privatizacin, la posicin monetaria aparente empeora muchsimo, porque
el planeado supervit pensional desaparece de los libros. Considrese esto: si hubiramos
tenido un sistema privatizado de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro dficit ese
ao hubiera superado el 8 por ciento del PIB. Si Argentina no hubiera privatizado, su presupuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado supervit"33.
En cuanto al punto del aumento de las cargas fiscales son varios los factores que inciden. Se mirar slo el caso de las pensiones. Con la creacin de los Fondos Privados de
Pensiones son varias las cargas que debe asumir el Presupuesto Pblico:
32
Los encajes hacen referencia a los depsitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al volumen de
captaciones; a medida que se disminuyen una porcin mayor de los recursos captados puede ser prestada. La
reduccin de las limitaciones administrativas remueve la especializacin de las entidades en diferentes reas,
tales como crditos hipotecarios, banca tradicional, banca de inversin, ahorro, etc.; con la desregulacin
cualquier entidad puede hacer cualquier operacin financiera.
33
Peridico colombiano El Tiempo, Lecturas Dominicales, 2 junio 2002.
63
64
Pblico. Lo paradjico de todo esto es que la posibilidad de los Fondos Privados de pagar
las pensiones termina dependiendo de la salud fiscal del Estado, porque si una crisis fiscal
lleva al gobierno a incumplir con los compromisos de deuda pblica los Fondos no podrn
recuperar los recursos necesarios para pagar las pensiones.
Como se puede apreciar la seguridad social privada tiene un impacto fiscal mayor
que la estatal. Result falsa la afirmacin de los promotores de la reforma en el sentido que
la privatizacin implicaba eliminar el riesgo fiscal, por el contrario aument (Stiglitz **),
(Mesa-Lago **).
34
Ao
Nro Ley
Nombre
Objetivo
65
2002
25917
Numerico
1999
25132
Numrico
Brasil
2000
Nd
Procedimental
Colombia
2003
817
Numrico
Nicaragua
2008
En discusin
Numrico
Chile
2000
sin ley
Numrico
2006
20128
Numrico
Numerico - procedimental
Argentina
Per
1999
1434
Fuente: Elaboracin propia
Las reglas macro fiscales son un instrumento para forzar el ajuste de las finanzas estatales, y a travs de ellas un ajuste econmico y por tanto impiden el uso de los instrumentos fiscales anticclicos. No cabe la posibilidad que se pueda acudir a un manejo expansionita del gasto pblico en una coyuntura de desaceleracin econmica, que sera el caso de
una poltica anticclica. Ante la cada del ciclo econmico se debe tambin contraer las finanzas pblicas, en este sentido la poltica es procclica.
Bajo este esquema las decisiones presupuestales deben sujetarse a las necesidades
de la programacin financiera, segn lo define la autoridad fiscal (ministro de hacienda) y
la autoridad monetaria (Banco Central). Es decir el proceso poltico acerca de la negociacin de los recursos pblicos debe sujetarse a las decisiones de las autoridades macrofinancieras. Esto pone patas arriba la naturaleza poltica del Presupuesto, que en teora consiste
en un proceso democrtico validado a travs de los poderes ejecutivo y legislativo. Sobre
esto se volver ms adelante. Lo que interesa sealar aqu es que los acuerdos polticos
adoptados por los pases, que se expresan en normas de carcter constitucional o legal, son
considerados como inflexibilidades. As lo expresa Echeverry: "Se considera como 'inflexible' todo componente cuya inclusin en el presupuesto no est sujeta a la discrecin de las
autoridades de poltica en el corto plazo".
Inflexibilidades son, por ejemplo, las transferencias a los gobiernos locales, los porcentajes mnimos que se destinan al gasto social, la destinacin de determinados impuestos
a fines especficos (combustibles para vas, licores y tabaco para educacin y salud), la destinacin de las regalas por la extraccin de recursos naturales no renovables (como es el
caso de petrleo), el pago de la nmina del Estado. Todo eso hace que las autoridades macrofiscales no puedan recortar el gasto para cumplir con las metas macroeconmicas, y se
clama por un poder dictatorial de dichas autoridades para proceder a los recortes. Pero resulta sospechoso que ese poder no se solicita para aliviar las cargas sobre los trabajadores
en el pago de las cotizaciones a las entidades de seguridad social que estn privatizadas, y
para recortar de las obligaciones con los acreedores externos que estn amarrados con los
contratos de deuda y pagars que firma el gobierno. Se trata de un anlisis sesgado y que
defiende ciertos intereses.
Esto mismo se puede decir sobre las reglas de transparencia que supuestamente tienen por objeto no ocultar los gastos. Segn tales reglas deben contabilizarse como gasto
pblico por ejemplo las exenciones tributarias y los subsidios implcitos. Sin embargo nunca se les ocurre proponer que debe ser contabilizado como contribucin tributaria adicional
por parte de los ciudadanos cuando el salario de los funcionarios pblicos es ajustado por
debajo de la inflacin, o son despedidos, como resultado de las necesidades de un ajuste
fiscal. En este caso estn sacrificando su ingreso disponible en aras del ajuste. Tambin es
66
una contribucin cuando los ciudadanos dejan de recibir del Estado bienes pblicos porque
estos son privatizados, ya que les toca hacer un esfuerzo econmico adicional para comprarlos en el mercado.
DICTADURA ECONMICA
Se trata de crear un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza) que ejerzca la soberana sobre los temas fiscales, para poder garantizar la
disciplina fiscal. Esto se debe acompaar de un Banco Central independiente del gobierno, para que este ltimo no pueda acceder a l para obtener recursos monetarios (emisin) para financiar el gasto pblico. Estos poderes son los que permitiran la estabilidad
macroeconmica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Sin embargo, en la prctica resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberana alguna. El poder fiscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se causan por la va de las obligaciones
financieras que se ciernen sobre el Presupuesto, indicadas atrs. La Banca Central, que ha
renunciado a los instrumentos de intervencin35, se enfrenta impotente a los movimientos de capitales y de divisas, que causan burbujas especulativas que terminan por desestabilizar las economas.
A estos poderes se suma un poder judicial autnomo y fuerte que garantice la estabilidad jurdica necesaria para la vigencia del mercado; si no hay respeto de los derechos de propiedad y de los contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47
a 52). De tal manera se configura un trpode de poderes, as:
- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspondiente, que constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podra existir el mercado,
porque la base del mercado es la vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil
se debe someter a la legalidad que el Estado impone desde arriba.
- Segundo poder: Una Banca Central independiente con dominio sobre la
poltica y la regulacin en materias financieras, monetarias y crediticias que evite la
expansin monetaria por motivos polticos, y al mismo tiempo permita mayor flexibilidad para adaptarse a las inevitables conmociones externas (Banco Mundial,
p.58).
- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le confiere al
ministerio de hacienda el dominio sobre poltica tributaria, asignacin de los gastos pblicos, la deuda pblica y el sistema presupuestal.
Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni pueden ser, objeto de
iniciativas sociales, o de instituciones pblicas diferentes a las que salvaguardan tales
competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institucin, que valga36. En esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una socie35
67
dad, y esos intereses no pueden ser tocados ni discutidos por esa sociedad. Entonces la pregunta fundamental: Dnde queda la democracia?37 . El modelo significa el cierre de las
decisiones pblicas a aquellos que fundamentalmente las financian (los ciudadanos) y que
en el sistema democrtico eligen a unos representantes para velar por sus intereses en la
puja presupuestal. La deslegitimacin del Parlamento y de otros rganos de control y participacin ciudadana, es un fenmeno que en la regin ha venido de la mano con la concentracin del poder presupuestal.
Hay que sealar que la justificacin de la dictadura econmica y jurdica est basada en un anlisis de las instituciones a travs de las cuales actan los individuos con la
racionalidad maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el principio de
que cada individuo busca maximizar su ganancia y su beneficio. En la economa privada
este comportamiento egosta lleva a maximizar el bienestar de la sociedad segn el principio de la "mano invisible" de Adan Smith, y los teoremas de la teora del bienestar de los
neoclsicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones pblicas
el comportamiento egosta de los polticos, de los burcratas y de los electores llevan al
dficit fiscal y a la expansin monetaria, de donde se concluye la necesidad establecer
una dictadura econmica.
La construccin de lo pblico a partir del comportamiento individual genera un
problema de legitimidad. As lo seala Fleisman, citado por Frederickson:
"Nada (ni los errores de criterio, ni los desperdicios, ni las ineficiencias, ni
los impuestos elevados, ni el exceso de regulaciones, ni siquiera la prdida de una
guerra) conmueve en sus races de tal manera al gobierno representativo como la
creencia del pblico de que los funcionarios que gobiernan actan principalmente
movidos por la preocupacin de sus propios intereses privados y no por inters pblico de quienes los eligieron (designaron). Cuando tal creencia se extiende entre el
electorado y persiste durante un lapso suficientemente grande, el pblico acostumbra perder la fe no slo en los funcionarios que gobiernan, sino tambin en la propia
institucin del gobierno" (p.15).
De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) la concepcin de los poderes independientes tiene como propsito poner barreras para que las reformas que se han venido introduciendo en la regin no puedan ser revertidas. Seala que para su consolidacin y sustentabilidad se requiere la institucionalizacin de las normas, que limiten la discrecionalidad de
los gobernantes y de los diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.
Dichas normas buscan establecer reglas que superen los periodos de gobierno, y que
limitan las acciones de poltica pblica de gobiernos con enfoques polticos diferentes, al
hacerse inerciales, las estructuras presupuestales limitan los planes y programas de gobierno. En algunos casos, estas limitaciones tienen una jerarquizacin superior (Argentina
o Salvador), y en otros casos es una ley ordinaria, pero con gran influencia y preponderancia en el proceso presupuestal (Colombia, Per).
37
Este proceso afecta incluso la descentralizacin poltica que se viene promoviendo en la regin, en el sentido que los asuntos presupuestales y financieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son
variables que afectan los equilibrios globales de manera que debe ser competencia de la autoridad central a
travs de los rganos independientes sealados (Banco Mundial, p.141).
68
PRESUPUESTO JERARQUIZADO
De acuerdo a lo sealado atrs se debe propender por un marco institucional que
permita mantener la disciplina fiscal. Y este marco consiste en otorgarle a la autoridad
fiscal la potestad de legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para
determinar cules son los impuestos que se le cobran a la sociedad y cul la orientacin de
los gastos. Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales
ms centralizados (jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen,
pp.48 y 49).
69
Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder legislativo no est facultado para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa
macroeconmico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la
"Tragedia de los Comunes", en la medida en que se introduce en las discusiones presupuestales las estructuras macroeconmicas, y se incrementa el poder de los ministros centrales sobre la administracin del gasto agregado.
La estructura Macroeconmica suministra bases para la evaluacin de las implicaciones de los programas de gasto pblico sobre las variables macroeconmicas, adems
que le permite al gobierno contar para sus clculos de decisin con los costos reales por
inflacin de cada una de las demandas a incorporar en el Presupuesto. Aqu se est adoptando el enfoque de la programacin financiera del FMI, segn el cual la inflacin es un
fenmeno de demanda, causada en este caso por el gasto pblico (Campos y Pradhan,
1996). Esta programacin est en funcin del pago de las acreencias externas, como se seal atrs.
El commons o interes pblico est representado en los equilibrios macroeconmicos, mientras que las polticas de gasto sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer un uso particular de los recursos pblicos. De manera que se
trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la posibilidad de que las diferentes
fuerzas sociales puedan canalizar sus aspiraciones de gasto pblico. Con este propsito
el ejecutivo unilateralmente debe establecer la magnitud global mxima del gasto y del
dficit, y limitar las prerrogativas del Congreso para modificar el Presupuesto (Alesina
1997, p.8).
El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que el colegiado porque limita el poder de decisin, sobre el tema del presupuesto, y en general puede contar con las
siguientes caractersticas:
Estas caractersticas rien con la teora del proceso presupuestal. En teora el proceso de asignacin de las partidas presupuestales es poltico, porque supone una negociacin entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos, as como
por la participacin en la financiacin del Estado mediante impuestos. Sin embargo el ncleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobacin presupuestal, sino que
se da desde el momento en que se negocian las normas que amarran los gastos pblicos.
Y estos arreglos pueden tener decenas de aos. Esto no quiere decir que partidas de gasto
especficas no sean negociadas bajo el esquema formal, de hecho para mantener cierto grado de legitimidad de los procesos polticos o cierta ficcin de democracia presupuestal, un
monto restringido de los gastos se aprueba en el debate parlamentario o por medio de me-
70
Usualmente el monto que se tramita mediante el debate parlamentario o en procesos participativos es todo o
un porcentaje del gasto de inversin. sin embargo alli se presenta una prctica de control de parte del ejecutivo porque o bien este determina el proceso tcnico para determinar en que se invierte o no, o simplemente es
usado como un arma para negociar polticamente con el Congreso. Las dimensiones de este fenmeno no han
sido estudiadas en la regin y est pendiente un anlisis profundo sobre las mismas. En el tema de presupuestos participativos los anlisis han sido mltiples pero se han enfocado en los mecanismos de participacin,
pero no sobre el que se decide, es decir, la importancia relativa de la participacin en el monto global del
presupuesto, como referencias para el caso colombiano ver Molina (2007)
71
cual las personas revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposicin a proporcionar los recursos fiscales para su provisin (Musgrave y Musgrave pp.10 y 59). Se trata
de buscar "criterios objetivos" de intervencin estatal (teora positiva) partiendo del
comportamiento maximizador de los individuos, para que las decisiones de gasto se den
en forma de opciones que consideren la revelacin de las preferencias. Este enfoque parte
de mirar los actores del proceso presupuestal como agentes individuales que defienden
sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas 1998, cp. XXII).
El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado poltico (Hernndez
1994), pero dicho mercado no funciona adecuadamente debido a los problemas del proceso de votacin presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una pieza
clave en el modelo competitivo de democracia (Instituto de Estudios Econmicos 1987,
Introduccin)39, pero no se preocupa por adquirir la informacin relevante en cuanto a
sus preferencias por bienes sociales porque el peso de su voto es infinitesimal. A la postre
lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como por ejemplo la promesa de un
puesto en la administracin pblica, o una obra pblica que beneficia a un sector da la ciudad. Esta circunstancia hace que los grupos de presin manipulen la informacin en su
beneficio, con lo cual el votante queda mal informado. Los grupos de inters organizados
en la sociedad se aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que les conviene.
En segundo lugar, en el caso de los polticos, tratarn de maximizar el nmero de
votos conseguidos y de esta forma buscar su beneficio particular de reeleccin (aunque en
algunos casos deben poner presente el beneficio social). Los polticos no tienen tan mala
informacin como los votantes, y utilizan masivamente medios publicitarios. Sus programas tienden a centrarse, buscando el inters del elector medio quien es el que decide.
Hasta aqu llega el Public Choice en torno a los polticos. Habra que agregar que la financiacin de las campaas depende de los grupos de presin sealados atrs, de manera
que sus actuaciones polticas en los temas principales responden a los intereses de los
financiadores, y en los temas secundarios, por ejemplo la distribucin de partidas presupuestarias menores, prima la lgica de su reproduccin poltica a travs de maximizar el
nmero de votos.
En tercer y ltimo lugar, se llega a la conclusin que no existe un sistema de votacin que permita revelar las preferencias ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de
Arrow termina por indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de eleccin segn el cual se pueda llegar a una decisin determinada que refleje las decisiones de
la mayora, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotacin sistemtica de las minoras cuando se trata de un sistema de votacin simple, y el fenmeno
de la ilusin fiscal y la tragedia de los comunes, sealados atrs, que llevan al dficit
fiscal.
El punto es cmo hacer una adecuada priorizacin del gasto, y para ello se requiere
tener informacin sobre los costos y beneficios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos, partidas presupuestales), de manera que por este mecanismo
compitan y se logre una adecuada asignacin. Informacin clara sobre la relacin costo-
39
72
beneficio para cada uno de los demandantes, as como una visin a futuro de los beneficios
que se pueden lograr a partir de sacrificios corrientes en el presente.
Se trata de crear un mecanismo de toma de decisiones en el gabinete para decidir
prioridades estratgicas apoyadas sobre informacin suministrada por agencias de gobierno,
permitiendo al gabinete la comparacin de costos a mediano plazo, y posibilidades de ahorro (entre otros) permitindoles determinar qu programas de gasto introducir y cules deben ser recortados. Este tipo de priorizacin permite que los programas de gasto se incorporen en el mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando asignaciones a los logros de su
ejecucin.
No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay que recordar lo que a lo largo de estas pginas se nos ha venido diciendo. Que el proceso de decisin no es tcnico
sino poltico, que al interior del Estado se manifiestan poderosos intereses econmicos, de
manera que resulta ser una utopa que la priorizacin se pueda dar con criterios objetivos e
impersonales.
No en vano sealan North, Lee y Thrinn (1999) que "En una sociedad, el diseo de
reglas formales que garanticen derechos de propiedad es finalmente del dominio de los
actores que controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos y la voluntad
de determinar la estructura bsica de los derechos de propiedad en su territorio"41. En este
caso habra que agregar que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad
sobre los recursos pblicos.
Adems de lo anterior las posiciones que defienden la jerarquizacin presupuestal
ignoran tres problemas fundamentales: el primero que los mecanismos de cobro de impuestos y distribucin del gasto no responden necesariamente a la estricta visin individualista
que se supone en el marco de la eleccin pblica, de hecho la falta de modelizacin de
comportamientos de inters comn es una de las fallas ms importantes al abordar los anlisis sobre el presupuesto. Para dar un ejemplo hay que sealar que la idea segn el cual
existen aversin al pago de impuestos puede ser descartado, si se analizan los impuestos
desde el enfoque de legitimidad (Mockus 2001) podemos encontrar que las personas valoran el bienestar colectivo, una vez se han concientizado de ello, es decir, que el individuo
40
Para lo cul es necesario mejorar la asimetra en la informacin entre el gobierno y los demandantes, permitiendo generar procesos de retroalimentacin entre los demandantes que informan sus prioridades y el Gobierno.
41
Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thrinn; North, Douglas, inlcuda en Sandoval (1999).
73
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
Frente a la tendencia de la centralizacin de los sistemas presupuestales, el la regin
se estn promoviendo los presupuestos participativos. La historia de tales presupuestos en
Amrica Latina tiene caminos muy complejos que no abordaremos aqu, de hecho buena
parte de los movimientos que dieron impulso a la participacin presupuestal no se originan
en los modos hegemnicos de la poltica presupuestal que se han descrito a lo largo del
captulo, sino como contrapeso de los mismos.
Lo que si es claro, es que en todos los pases de la regin se han construido sendas
experiencias de presupuestos participativos, solamente en los niveles subnacionales y particularmente en los municipios, sin embargo, en todos los casos las decisiones participativas
de la comunidad se restringen a pequeos rubros del presupuesto de inversin, el porcentaje
promedio del presupuesto sometido a aprobacin por medio de procesos participativos no
supera el 5%, y todo este gasto se ejecuta como gastos de inversin en pequeos proyectos
de carcter local.
A pesar de la creciente importancia poltica y organizativa que muestran estos procesos (Vsconez y Bossano 2006) los mismos siguen siendo restringidos como experiencias
marginales, y aun no logran impulsarse a conquistar nuevos espacios de decisin presupuestal, muchos de los enfoques del presupuesto participativo se sealan como alternativas
a la jerarquizacin y centralizacin del presupuesto, otros se reivindican desde la participacin comunitaria y otros tantos desde los enfoques del control ciudadano. Lo que es claro es
74
que hay una tendencia al fortalecimiento de estos procesos, que incluso han pasado de ser
ejercicios de movilizacin social, a verdaderos procesos que se estn institucionalizando en
prcticas y legislaciones especficas que se han producido en varios pases de la regin.
CONCLUSIONES
El diseo de los sistemas presupuestales que se quiere imponer en la regin parte
del diagnstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega
a la desalentadora conclusin de que inevitablemente se llega al dficit. Se parte del supuesto que el gasto pblico est ocasionado por una dinmica perversa hacia el favorecimiento de intereses particulares, lo cual puede configurar un fenmeno de corrupcin:
El uso de recursos pblicos en funcin de intereses privados.
En estas condiciones para qu existe el Presupuesto Pblico?. Nadie tiene el derecho legtimo de acudir a los recursos pblicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos porque eso sera la apropiacin de una renta. Entonces qu objeto tiene el pagar impuestos?. El nico gasto legtimo consiste en el pago de las rentas financieras que se le
cargan al Presupuesto, porque estas s tienen un origen "legtimo" que son los compromisos contractuales que se derivan de las obligaciones financieras (pagars, contratos de crdito, etc.), los cuales son irrepudiables.
Se puede entra a cuestionar la legalidad y legitimidad de muchas deudas pblicas
que recaen sobre el fisco. Por ejemplo deudas contratadas por gobiernos de facto no tienen
porque ser pagadas por los ciudadanos de un pas porque tal endeudamiento no responde a
un proceso democrtico. O tambin, cuando los crditos comprometen polticas pblicas,
con un alto impacto econmico y social, pero que ese compromiso surge de la firma de un
funcionario pblico que no tiene ningn mandato popular (por ejemplo un ministro de hacienda no es elegido por el pueblo), funcionario que no somete la decisin a una consulta
democrtica. El pueblo no tiene porqu pagar compromisos que no conoci ni se le consultaron.
En cuanto a la acusacin que es el manejo presupuestal el que induce la indisciplina
fiscal y con ello el desorden macroeconmco, habra que decir que las cosas son completamente diferentes. Es la lgica del capital financiero especulativo la que produce la crisis por las burbujas especulativas que genera. Este fenmeno ha sido sealado por Krugman
(1997 y 1993), entre otros. Esto fue lo que pas durante la dcada del setenta hasta comienzos de los aos ochenta, lo cual nos llev a la crisis de la deuda externa de entonces; y
es lo que viene pasando durante la dcada del noventa y la crisis de finales de dicha dcada
y comienzos del siglo XXI.
Cuando la economa est a las puertas de la crisis se nos dice que "La incapacidad
del gobierno para ajustarse rpida y apropiadamente a los choques producir escepticismo
acerca de la solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del pas)
de obtener prstamos" (Eichengreen et.al., p.13). Es decir que si el gobierno no produce un
ajuste fiscal draconiano, como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige el
FMI, el pas sera castigado y aislado por el capital financiero internacional, y por los gobiernos de los pases en los cuales se origina dicho capital.
Posicin que no es consecuente con el mismo papel que han jugado los organismos financieros internacionales, los cuales en la post crisis de la deuda ex-
75
terna de comienzos de los ochenta estimularon a los gobiernos para que expidieran
bonos deuda pblica va el dficit fiscal los cuales se convirtieron en el principal
papel de los mercados financieros de la regin. Fueron las obligaciones financieras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios fiscales, aparte de las nuevas obligaciones de carcter financiero que debieron asumir los Presupuestos Pblicos como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la regin (Giraldo
1998, 2007 cap. 2).
Sin embargo los diagnsticos se dirigen a sealar manejo fiscal de los gobiernos
como responsable de los desequilibrios. Esta actitud entraa un "riesgo moral" como lo
sealaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante
de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista financiero internacional),
quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de apuros financieros mediante una intervencin oficial42. Tambin
afirman que "los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabilidad en las crisis financieras". Lo cual quiere decir que no toda la responsabilidad debe ser
trasladada a los pueblos de los pases endeudados a travs de los ajustes fiscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comit Ejecutivo 1999),
quien indica que "No cabra extender la condicionalidad a reas relacionadas con las estrategias e instituciones de desarrollo econmico y social que, por su misma naturaleza,
deben ser determinadas por las autoridades nacionales legtimas, sobre la base de un
amplio consenso social. De hecho, en caso de crisis, la imposicin de cambios estructurales
e institucionales ajenos a la situacin nacional o al consenso nacional puede crear inestabilidad, ya sea econmica y poltica, nacional e internacional" (p.120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrs, seala que las
condicionalidades del FMI deben abarcar lo financiero, ms all que lo fiscal. Indica la
necesidad de establecer regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma
de la arquitectura financiera que permita mantener la autonoma de las economas en desarrollo y en transicin en el manejo de la cuenta de capitales (p.125). "Entre ellas podran
estar la imposicin de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mnimos o liquidez a los bancos
de inversin y los fondos mutuos interesados en invertir en un pas. Podran incluirse tambin, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones financieras
nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez ms elevados a los depsitos a corto
plazo en el sistema financiero" (p.126).
Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las crticas que se le han hecho a los programas del FMI: la imposicin de programas de ajuste contraccionistas que
se concentran en la parte fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital.
Lo primero tiene un costo social sobre la poblacin que se expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contraccin de la actividad econmica (con las secuelas de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la prdida de control de los equilibrios macroeconmicos que terminan sujetos a los vaivenes de
42
Resea del Financial Times (Reproducido por el peridico Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca
del informe "Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Architecture", elaborado por los autores mencionados.
76
los flujos de capital, o ms descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales (Ramonet 1997).
&CAPTULO 3. DESCENTRALIZACIN
Uno de los componentes centrales de la reforma del Estado en Latinoamrica es la
descentralizacin. Se la considera una pieza fundamental en las reformas econmicas e
institucionales, las cuales, como se dijo, estn basadas en la preeminencia del mercado.
Cuando se habla de descentralizacin en las tres ltimas dcadas se hace referencia a la
descentralizacin poltica y fiscal, la cual se expresa en el traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales, que en la prctica ha consistido en un fortalecimiento de los
municipios, para el caso de Amrica Latina. Se trata de un tipo especfico de descentralizacin.
Otro tipo de descentralizacin es la administrativa y fiscal. Fue tpica durante la vigencia del Modelo de Sustitucin de Importaciones, mientras que la descentralizacin poltica es la que corresponde al modelo de apertura econmica. La descentralizacin administrativa es de carcter horizontal en el sentido que se trata del traslado de funciones y recursos a instituciones del mismo nivel, por ejemplo el nacional, la cuales gozan de autonoma
presupuestal y jurdica, y reglamentos propios. Tal es el caso cuando el gobierno central
nacional delega el mantenimiento y construccin de carreteras a un ente autnomo y para
ello le cede el recaudo del impuesto a los combustibles, o tambin, cuando los procesos de
capacitacin laboral se los asigna a un ente autnomo para el cual destina un impuesto sobre la nmina. No necesariamente el traslado de funciones est ligado a la destinacin de
una renta especfica, el mecanismo tambin puede ser que las funciones se acompaen de
transferencias que provienen del gobierno central, las cuales pueden tener un carcter automtico o discrecional. Bajo este mecanismo las agencias descentralizadas se financian a
travs de transferencias del gobierno central y son las responsables de la provisin de los
bienes y servicios pblicos que provee el Estado. En este caso el Gobierno Central asume
un papel central, que es el recolectar impuestos y trasladar los recursos (mediante transferencias) a las agencias descentralizadas, y a travs de ellas ejecutar el gasto pblico. El
monto y el destino de las transferencias marcaban las prioridades del gobierno en el poder,
el cual, a travs de ese proceso, financiaba sus programas.
La descentralizacin poltica tiene un carcter vertical porque se trata de trasladar
responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales (de arriba hacia abajo, de lo nacional a lo subnacional), la cual llevada a su expresin plena tambin implica la eleccin popular y directa de los gobernantes locales. La descentralizacin poltica (al igual que la administrativa) tambin es fiscal, ya que significa un cambio en el esquema de recursos y competencias de un Estado. Cuando en este texto se hace referencia al concepto general de descentralizacin sin especificaciones concretas estamos haciendo referencia a este tipo de
descentralizacin: descentralizacin poltica y fiscal. El traslado de competencias y recursos puede tomar diferentes formas dependiendo del arreglo poltico que cada pas realice.
Existen dos modelos extremos, entre los cuales se colocan los casos reales. El primero es
que se ceden responsabilidades y bases tributarias, como es el caso de Estados Unidos en
donde los Estados federales son quienes recaudan el impuesto a las ventas, y definen su
77
tarifa. En el segundo las bases gravables residen en el Gobierno Nacional pero este realiza
transferencias de recursos, que es el modelo que en general se ha adoptado en Amrica Latina (Cabrero 2006, 188).
Para efectos de claridad conceptual existen otras dos categoras relacionadas a los procesos de descentralizacin, las cuales no van a ser desarrolladas aqu. Ellas son la desconcentracin y la delegacin. La primera, utilizando la definicin de la Corte Constitucional
colombiana43, "hace relacin a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a
instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de personera jurdica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El
propsito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas", mientras que la delegacin es la modalidad de transferencia de funciones administrativas de un rgano titular a otro subordinado, y el rgano
titular en cualquier momento puede recuperar la competencia que delega.
Volviendo a la descentralizacin, en la visin de los reformadores es una forma de introducir criterios de mercado en la provisin de los bienes pblicos44. De esta forma lo expresaba Tiebout (1956): "As como el consumidor puede visualizarse como orientndose
hacia un mercado privado para adquirir sus bienes, cuyos precios son fijos, lo colocamos en
la posicin de orientarse hacia una comunidad en la que los precios (impuestos) de los servicios comunitarios son fijos. Ambos viajes conducen al consumidor al mercado La movilidad espacial proporciona los bienes locales que constituyen las contrapartidas del viaje
hacia las compras del mercado privado"45. Se trata que los ciudadanos "reflejen sus preferencias caminando hacia ellas", en la medida en que eligen el sitio donde quieren vivir
(Wiesner, 1992, p.52).
De acuerdo con el BID (1994) "En la medida en que exista la movilidad de los factores y los impuestos pagados por la poblacin migratoria reflejen el costo marginal de extender los servicios locales a los nuevos residentes, el resultado tender a ser eficiente en el
sentido Pareto" (p.182).
Para presentar la visin referida en un lenguaje ms sencillo, se trata que las regiones que son menos competitivas expulsarn recursos productivos, y las competitivas los
atraern. Tiebout describi el fenmeno como "Votar con los pies", lo que quiere decir que
las personas revelan sus preferencias al poder emigrar. Saldrn de las regiones que no ofrecen oportunidades y se desplazarn a las que s las ofrecen.
Se presenta un factor adicional. Cuando los bienes y servicios se suministran a nivel
local "se logra una mejor congruencia entre la demanda y la oferta de bienes y servicios
pblicos. La mayor proximidad entre el consumidor y productor permite un mejor ajuste
que a nivel nacional" (Wiesner 1995, p.40). Esa proximidad es lo que permite afirmar que
la descentralizacin es una poltica que trata de acercar el Estado al ciudadano (Banco
Mundial 1997, pp.125 y 136ss).
43
Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Sentencia 561 del 4 de agosto de 1999. Expediente D2376
44
El mercado es por definicin el espacio descentralizado por excelencia, en el cual, los agentes econmicos
78
Por esto, uno de los principios que sustentan la descentralizacin es el de la subsidariedad, el cual indica que la provisin de los bienes debe corresponder al nivel inferior
que pueda proveerlo y financiarlo. De manera que la mayor cercana entre la oferta y demanda de bienes pblicos, ms la movilidad de los factores de produccin, lleva a una
asignacin ptima.
Cuando los bienes pblicos se suministran en el mbito local "los ciudadanos saben
ms sobre sus necesidades y si son ellos mismos los que financian sus servicios pblicos y
sus necesidades inmediatas, con mayor razn estarn atentos a vigilar que sus impuestos
sean bien utilizados; es decir, se dan las condiciones propias para que la bsqueda de la
eficiencia haga parte inherente del proceso presupuestal y fiscal local" (Wiesner 1992, 52).
Esto ltimo tiene que ver con el escogimiento pblico, lo cual, sumado a la movilidad espacial sealada atrs, es lo que hace que la descentralizacin se acerque a las condiciones de funcionamiento del mercado. De un lado, se asemeja a la opcin de eleccin del
consumidor, del otro, a la libre movilidad de los factores de produccin.
De acuerdo con el BID la descentralizacin dentro del modelo de Tiebout (que supone la vigencia del mercado) ofrece una importante "panacea terica" (p.183) porque
permite combinar las fuerzas del mercado con la eleccin pblica. De manera que la descentralizacin viene a resolver el problema de la eleccin social por los bienes pblicos. La
"panacea" consiste que la competencia entre localidades, y la libertad de escogencia del
ciudadano, permite determinar la combinacin ptima de impuestos, bienes y servicios pblicos. La localidad que realice una mejor combinacin atraer factores productivos y este
proceso, dentro del intercambio del mercado, permite llegar a un ptimo que satisfaga a la
sociedad en la oferta de bienes privados a travs del mercado privado y de bienes pblicos a
travs de la descentralizacin, sobre la base que esta ltima se de en un contexto de polticas de mercado: subsidios a la demanda, tributacin neutra, disciplina fiscal y flexibilizacin de los mercados de bienes, capital, y laboral.
Para que la "panacea" se cumpla, el BID aclara que la "poltica de descentralizacin
no debera disearse independientemente de aquellas fuerzas que reflejan el proceso de
cambio estructural que acompaa al desarrollo econmico" (p.183). Y ese "cambio estructural" corresponde a remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen
adecuadamente, tal como se ha sealado atrs.
Pero la descentralizacin va ms all de la movilidad geogrfica entre localidades;
al interior de ellas tambin hay movilidad. De manera que al interior de las localidades
tambin es posible la descentralizacin, tomando como base el principio dela subsidiaridad
mencionado atrs: que la provisin la haga el nivel inferior que puede prestarlo y financiarlo. Y el nivel inferior que puede prestar y financiar un servicio es el establecimiento, llmese escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa de servicios pblicos. Y la forma
como puede financiarlo es a travs del cobro por el bien o el servicio suministrado, es decir,
mediante la venta de servicios. De manera que los establecimientos deben autofinanciarse.
Los bienes y servicios que se descentralizan son aquellos que pueden ser financiados a escala local, porque son bienes y servicios a los que se les puede identificar beneficiarios directos, de manera que se puede establecer el costo de prestar el servicio y cobrar por
ello. En otras palabras, son bienes y servicios privatizables. Para el caso de educacin y
salud46, el Banco Mundial (1999) seala que En estos sectores, la descentralizacin puede
46
79
mejorar el desempeo, pero slo si se extiende a nivel de cada escuela y centro de salud.
Cuando el director de escuela es responsable frente a los padres (a travs de una junta de
educacin) y tiene las facultades para tomar las decisiones administrativas clave (incluido a
quin se contrata y cmo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesidades especficas del cuerpo de alumnos), es dable esperar mejoras. En el mismo sentido, los beneficios de la descentralizacin no aparecen en el sector salud mientras la responsabilidad y la
autoridad no trasciendan el nivel municipal. De hecho, una de las formas ms efectivas de
descentralizar la atencin de salud es traspasar el poder facultad al paciente, cambiando el
objetivo central del financiamiento estatal desde los insumos (salarios de los trabajadores
de la salud en hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos a proveedores,
ya sea pblicos o privados), permitiendo as que los pacientes escojan dnde acudir para su
tratamiento.
Como se desprende de la cita la salud y la educacin son bienes a los cuales se les
puede aplicar el principio de exclusin. Su consumo se les puede asignar a beneficiarios
directo, y excluyem a otros de su consumo47. Por esto pueden ser vendidos. Si la descentralizacin se lleva hasta sus ltimas consecuencias se llega al autofinanciamiento de la poltica social, o en otras palabras, el financiamiento con fuentes privadas. Y cuando ello es as,
cuando el mercado puede proveer los bienes y servicios, la intervencin estatal resulta excesiva (de acuerdo con el paradigma dominante), de manera que la provisin debe ser privada. En razn de lo anterior, se puede decir, que si se aplican de manera plena los principios de la descentralizacin, tal como lo entienden los defensores del paradigma liberal
dominante, se llega a la privatizacin (Montecinos 2005, 82).
Las entidades cuando se autofinancian se convierten por definicin en empresas pblicas (las empresas son las instituciones cuyos ingresos provienen de la venta de servicios). En este caso su administracin debe adquirir un carcter gerencial porque estn compitiendo por clientes en el mercado. Las entidades dejan de de depender del "financiamiento estatal" para generar recursos va vneta de productos, y para ello el administrador de la
institucin debe tener autonoma, abandonando el criterio de programas, macroinsituciones
o ministerios. Cada entidad estatal debe convertirse en una empresa que presta servicios,
con unidad de costos que se puedan equiparar con la competencia, lo que significa que el
administrador debe adoptar decisiones de carcter gerencial, como las que toma cualquier
gerente de una empresa en la competencia del mercado. Incluso los programas se deben
convertir en proyectos con recursos temporales (finitos en el tiempo) y para acceder a ellos
hay que entrar a competir. Se deben incorporar las tcnicas de la gerencia privada como
mecanismo para hacer frente supuesta ineficiencia de las instituciones pblicas que restan
dinamismo al desarrollo econmico. En esta direccin la descentralizacin debe alinearse
con la perspectiva del Nuevo Management Pblico48, buscando desarrollar las habilidades
gerenciales de los administradores pblicos49 (Aghn 2001).
47
Los bienes que no aplican el principio de exclusin, tales como la defensa, la justicia, no pueden ser descentralizados porque son bienes que se dirigen a toda la sociedad en su conjunto, de manera que no se les
puede asignar un costo marginal por beneficiario, y deben ser provistos por el nivel nacional.
48
Conceptos claves que fundamentan esa perspectiva son los costos de transaccin, la relacin principalagente as como la nocin del capital social. Para superar esos problemas se buscan diseos institucionales
que promuevan un mayor control por parte del principal y/o una mejor rendicin de cuentas (accountability)
de los agentes.
49
Egon Montecinos Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre el estado actual
de la Temtica. Revista eure (Vol. XXXI, N 93), pp. 77-88, Santiago de Chile, agosto 2005.
80
LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIN
Los componentes neoliberales de la descentralizacin sealados atrs son los que
han tutelado el proceso de reformas en Amrica Latina. Sin embargo el desarrollo de esta
poltica en la regin no ha seguido una agenda lineal que se sujete estrictamente a los principios sealados atrs. Por el contrario, este es un tema de alta sensibilidad poltica, de manera que el proceso est marcado por negociaciones intensas, que hacen que las estructuras
adoptadas resulten ms complejas de lo que se prevea originalmente.
En este proceso se pueden identificar dos etapas. La primera es la adopcin del modelo en la dcada del ochenta, en la cual se dio una negociacin con la clase poltica, que
termin en un reparto de recursos y competencias en la cual la nacin cedi responsabilidades sobre todo en el gasto social, pero no traslad bases tributarias, de manera que el nivel
nacional se comprometi a girar recursos mediante transferencias. La segunda etapa, que es
la actual, puede ser llamada de recentralizacin: De una parte, se recentralizan los instrumentos financieros mediante controles al endeudamiento territorial y la destinacin de las
transferencias a los gobiernos subnacionales, y de otra parte, se recentraliza el gasto social a
travs de la creacin de programas sociales administrados por el ejecutivo nacional.
En cuanto a la primera etapa, la adopcin del modelo, la descentralizacin fue el resultado de la negociacin poltica a travs de la cual se adoptaron las reformas que se aplicaron en la regin en la postcrisis de la deuda externa comienzos de los 80s. Esas reformas,
81
que significaron un cambio en las reglas de juego, implicaron una negociacin con la clase
poltica. A la clase poltica se la responsabiliz de la crisis econmica, con el argumento
que el origen de la crisis estaba en el dficit fiscal, y ste a su vez se originaba en el manejo
clientelista y corrupto del Estado. En la medida que esta clase debi aprobar reformas que
afectaban sus intereses clientelistas (menos Presupuesto pblico y ms impuestos) el peaje
que se debi pagar para que las reformas fueran aprobadas fue el traslado de recursos a gobiernos subnacionales mediante transferencias, con el objeto de reproducir el clientelismo
en lo local, el cual podran practicar a travs de ejecutar el gasto social que se trasladaba
desde el gobierno central.
Pero los poderes ejecutivos generaban otra dinmica. La descentralizacin dentro
del proceso de ajuste fue vista como una manera de trasladar la responsabilidad del gasto a
los gobiernos locales para poder concentrar las finanzas nacionales en el pago de la deuda
externa50. De manera que el inters estaba en descentralizar los gastos mas no los impuestos
porque estos deban quedar en el gobierno nacional quien era el principal responsable del
pago de la deuda externa.
El hecho que no se le cediera a los gobiernos tributos significativos, pero s las responsabilidades de gasto, signific que la Nacin debera realizar transferencias para el financiamiento de los gobiernos locales51. Finot (2001, 13) llam esto "una descentralizacin
poltica del gasto". Se separaron las decisiones de gasto de las que ataen a los impuestos
(Libreros 1999, 7). Esto ha generado una crisis de legitimidad de los gobiernos nacionales,
ya que mientras tienen que incurrir en el costo poltico de cobrar impuestos no los pueden
validar a travs del gasto pblico social, sino que esta validacin se hace a escala local.
Adems, las necesidades de las comunidades locales aparecen como insuficiencia de
los recursos que gira la nacin, lo cual es un llamado para convocar movilizaciones contra
la autoridad nacional. Se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los recursos
locales (Banco Mundial 1997, pp.143ss), de manera que no se hace transparente el proceso
de eleccin pblica en cuanto que las decisiones locales no reflejan el costo de adoptarlas.
El costo poltico que aparece es el de presionar a la autoridad nacional, la cual empieza a
acumular un dficit de legitimidad poltica, en la medida en que deleg la mayor parte del
gasto social a los gobiernos locales mientras que mantuvo la responsabilidad de cobrar los
impuestos, de manera que el gobierno nacional se concentra en ejercer la funcin recaudatoria de impuestos y la funcin represiva de velar por la vigencia de las normas y la autoridad, incluyendo los instrumentos armados.
A lo anterior se suma la baja capacidad tributaria de las administraciones locales para responder a las demandas de gasto. Esta baja capacidad es resultado del hecho que las
bases tributarias importantes (Impuestos directos -renta y patrimonio-, sobre la produccin
y el consumo principalmente IVA, y sobre el comercio exterior) se quedaron en el nivel
nacional, de forma que la capacidad de generar impuestos locales ha sido muy limitada.
Como resultado de ello los gobiernos locales recurrieron al endeudamiento para satisfacer
las demandas, aprovechando la autonoma regional (Cabrero), y dado que la descentralizacin coincidi con las reformas del Consenso de Washington, entre las cuales estaba la liberacin financiera, se gener un boon de crdito disponible para gobiernos locales que
50
En los procesos de renegociacin de la deuda externa que se dieron con posterioridad a la crisis de 1982
una de las condiciones impuestas fue el traslado de las obligaciones externas al gobierno nacional.
51 Cada pas tuvo un proceso poltico diferente, y
es preciso estudiar caso por caso.
82
estaban sedientos de crdito. Se gener una explosin de deuda pblica territorial, que tuvo
diferentes expresiones en los diferentes pases.
La presin que sobre el equilibrio fiscal produjo el endeudamiento territorial, y el
dficit de legitimidad del gobierno nacional indicado atrs, gener un proceso de recentralizacin de la descentralizacin, que es lo que llamamos segunda fase del proceso, aunque en
el discurso se contina en la descentralizacin. En el caso del gasto social la recentralizacin se da a travs de los programas asistenciales manejados desde el ejecutivo central nacional, bajo la modalidad de transferencias monetarias condicionadas, tales como el programa de Oportunidades en Mxico, Bolsa Familia en Brasil, y Familias en Accin en Colombia. Este es un tema que merece un anlisis ms profundo que aqu no se abordar.
En el caso de la recentralizacin financiera se introducen controles al endeudamiento y al gasto. En la actualidad los organismos financieros internacionales, que promovieron
el modelo de descentralizacin orientado al mercado, se encuentran con problemas que no
previeron lo cual los ha vuelto ms cuidadosos en la recomendacin de este tipo de polticas. Segn el Banco Mundial (1997) se pueden producir desequilibrios fiscales si las principales fuentes de ingresos estn mal distribuidas y si adems no se tienen controles a la
capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. En la regin se ha observado
como los gobiernos locales han expandido el gasto, financiando una parte importante de l
con los recursos provenientes del endeudamiento, lo cual ha producido desequilibrios de
orden macro. Por esto se reclama que el control macro debe estar en cabeza del gobierno
central nacional (p.141).
Desde finales de la dcada del 80 y durante la del 90, del siglo pasado, la deuda territorial afect el equilibrio financiero de las principales economas latinoamericanas. En el
caso de Argentina, la inestabilidad macroeconmica de ese perodo se debi en gran parte
al rescate por parte del Banco Central a los gobiernos provinciales. A comienzos de los 90
se cerr esa posibilidad de manera que las provincias deban asumir su propio ajuste. Este
tipo de arreglo no se cristaliz de una forma tan radical en Brasil, y de hecho a finales de
los 90 la negativa del Estado de Minas Gerais produjo un desequilibrio fiscal. En el caso de
Colombia el endeudamiento territorial creci en la primera mitad de los 90s y hacia finales
hizo crisis lo que llev a la adopcin de una legislacin estricta en esa direccin (Burki
et.al. 1999, Cap. 3).
Sobre esta base se han promovido controles a los niveles de endeudamiento y de gasto de los gobiernos subnacionales, los cuales deben someterse a los designios de la autoridad fiscal (ministerio de Hacienda o su equivalente), y su capacidad de endeudamiento debe estar sujeta a la aprobacin de dicho organismo. Esto no deja ser un contrasentido de la
descentralizacin porque en el discurso formal de su promocin se supona que la decisin
del gasto se traslada a las comunidades locales, y el acceso de los gobiernos locales al mercado de capitales racionalizara las inversiones. El mismo Banco Mundial (2000) seala
que "Las instituciones pueden fomentar la disciplina fiscal basada en el mercado alentando
a los votantes, acreedores y propietarios de activos a supervisar las decisiones fiscales locales y a penalizar a los dirigentes que tomen decisiones fiscales imprudentes" pero a regln
seguido el organismo termina por reconocer que esta funcin debe ser ejercida "directamente por el gobierno central, que podra imponer la disciplina fiscal local mediante normas y reglamentos y la supervisin administrativa" (p. 2).
El discurso original de la descentralizacin en el sentido que permite una mayor eficiencia en la asignacin del gasto y permite racionalizar las finanzas del gobierno nacional
no se valida en la realidad, porque "La descentralizacin puede alentar un peligroso oportu-
83
nismo en los funcionarios estatales y locales" (p. 1). El Banco reconoce que el reparto de
recursos y competencias, segn el cual los recursos se giran por transferencias result perverso. En un documento de funcionarios de la institucin (Burki et.al.) sealan que "la descentralizacin a menudo ensancha la brecha entre las decisiones sobre gasto y gravamen.
Esto sucede siempre que los gastos subnacionales se financian principalmente mediante
transferencias desde el gobierno central, como sucede en gran parte de Amrica Latina.
Esto da lugar a que los gobiernos subnacionales, gasten en exceso si esperan obtener ms
recursos del fondo comn de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates" (p. 40).
Las reformas buscan mecanismos de control del gasto y del endeudamiento. En
cuanto a lo primero se recomienda que se definan montos fijos de las transferencias a los
gobiernos locales y asignaciones claras de gasto, basadas en el hecho que deben tener el
control sobre los factores que originan el gasto. Por ejemplo, en el caso de la educacin, se
quejan los funcionarios del Banco (Burki et.al. ) que "Con demasiada frecuencia, los gobiernos centrales siguen ejerciendo la toma de decisiones en rubros (tales como los sueldos
de los profesores y los mdicos) que son esenciales para controlar los costos de los gobiernos subnacionales" (p. 45).
Por esto los recursos se deben girar de tal forma que se promueva el autofinanciamiento de las instituciones que proveen los bienes sociales. Para ello los recursos no se
asignan para financiar la oferta del servicio sino la demanda de las personas que ameritan
una ayuda por su condicin de pobreza o vulnerabilidad, lo que supone focalizar los programas en las poblaciones beneficiarias. La decisin de contratar los insumos corresponde a
entidades pblicas que venden servicios, o preferentemente a operadores privados. El mercado establecera un control de costos, y la cobertura de los programas dependera la disponibilidad de recursos. Sin embargo la destinacin de recursos bajo de esquema de demanda
y focalizados estimula las prcticas polticas clientelistas a nivel local y genera dependencia
de las poblaciones, como ya se mencion en el captulo referente al gasto pblico.
El otro componente de la recentralizacin son los controles al endeudamiento. Con
la adopcin de esquemas de "responsabilidad fiscal" o "reglas macrofiscales", de las cuales
se habl en el captulo sobre Presupuesto Pblico, se proponen umbrales de endeudamiento,
se impide que la deuda de los gobiernos locales sea asumida por el gobierno nacional (Banco Mundial 2000), y se crean reglas expeditas de procedimientos de quiebra que obligan a
ceder el manejo financiero del gobierno local, a una junta de acreedores que generalmente
son instituciones financieras privadas (la descentralizacin va pareja con la privatizacin
del sistema financiero) (Banco Mundial 1999). Se crea una especie de contratos o "convenios de desempeo" entre la autoridad fiscal (ministro de hacienda o su equivalente), los
acreedores financieros, y el gobierno local. Y a travs de tales contratos se toman decisiones que son presionadas por las autoridades macrofinancieras y los banqueros, que tienen
un profundo carcter poltico porque afecta las decisiones de gasto e ingreso de una comunidad local, sin que medie un proceso democrtico.
Tales controles financieros terminan por negar la autonoma local que supone la
descentralizacin. De un lado por las restricciones financieras, y del otro, porque las transferencias van atadas a gastos especficos y criterios de asignacin de los recursos. Esa es la
paradoja del proceso. Ante esto los procesos de participacin terminan siendo muy limitados porque ante estas trabas no pueden incidir en la orientacin de los gastos y los recursos
pblicos. De hecho la descentralizacin se da en el contexto de una fuerte centralizacin de
la poltica econmica.
84
85
52
86
econmicos, polticos y sociales en unas condiciones histricas especficas: la restructuracin del Estado y la sociedad capitalista. (Restrepo 2006 ,31)
Si bien la descentralizacin se entiende como la transferencia de competencias y recursos que busca reacomodar el aparato estatal a las nuevas dinmicas y roles globales, se
propende por la gestin del desarrollo econmico y social por medio de mecanismos de
eficiencia y la real participacin ciudadana (Finot 1998), a travs de la provisin de bienes
pblicos y servicios desde lo local, la promocin de la inversin privada y el impulso de las
ventajas competitivas de los territorios, facilitando la rendicin de cuentas y fortaleciendo
los sistemas democrticos con la eleccin directa y popular de autoridades locales (Penfold
2000, 109). Los pactos nacionales que en el pasado se hacan entre burguesas nacionales,
sindicatos y sectores medios son sustituidos por pactos regionales. Se pretende relegitimar
al Estado, a su vez se vindica el fortalecimiento de la capacidad de decisin de los gobiernos subnacionales, espacios donde se articulan el sector pblico y privado para consolidar
unos territorios competitivos.
Tambin en el marco de la descentralizacin nos dice Restrepo que "a las instituciones de regulacin de la planeacin econmica de mediano plazo las sucede la programacin macroeconmica de corto plazo" (p. 31), la cual tiene como eje central el ajuste
fiscal. El proceso se lleva a cabo bajo la intencin de buscar un "ahorro pblico" que consiste en trasladar obligaciones de gasto a los gobiernos locales y a la vez incentivar la generacin de recursos propios para que asuman las obligaciones trasladadas, lo que genera una
tensin poltica y social por la debilidad de las bases gravables que disponen los gobiernos
locales, y la resistencia social a pagar ms tributos. Las transferencias de recursos que se
hace desde el nivel nacional son condicionadas para que los gobiernos locales no puedan
apropiarse del excedente econmico. Esto se inscribe dentro del sometimiento de la poltica
fiscal a los intereses del capital financiero, cuyo objetivo central es promover el ajuste fiscal para obtener renta financiera, como se ha tratado a lo largo de este libro, y tema sobre el
cual se volver en las conclusiones.
87
88
En la introduccin se dijo que esta falla de mercado justificaba la oferta pblica del
servicio, pero que la visin neoliberal dominante seal que la oferta estatal genera fallas
superiores a la falla de mercado que se quiere corregir, de manera que se vuelve a la oferta
privada con una regulacin estatal que garantice que las personas que por su condicin econmica no pueden comprar estos bienes meritorios, accedan a una oferta bsica mediante
subsidios estatales. Este es el fundamento de los subsidios a la demanda que se menciona el
captulo de gasto.
Con la privatizacin dejan de ser bienes pblicos y se convierten en privados?. Se
considera que continan siendo bienes pblicos, bienes meritorios, ms sin embargo manteniendo su naturaleza pblica pueden ser provistos por el sector privado. Aparece el concepto de lo "Pblico-Privado" al lado de lo "Pblico-Estatal", y esta es una de las diferencias entre la visin neoliberal y de la liberal clsica. Pero entonces surge la pregunta si el
pago que la sociedad hace por la provisin de tales bienes es un ingreso pblico o privado?. En la contabilidad de las Finanzas Pblicas han pasado a ser considerados como un
ingreso privado, y se han extrado de las cuentas fiscales, con lo cual la posicin fiscal de
los gobiernos ha empeorado sensiblemente, lo que ha llevado a ajustes fiscales ms drsticos.
En las cuentas sobre el dficit fiscal no se incluyen como ingresos los que reciben
las empresas privadas que proveen servicios pblicos domiciliarios (como energa elctrica,
acueducto, telefona y aseo), las cotizaciones a la seguridad social privatizada, los pagos
que las familias hacen por concepto de educacin a colegios y universidades privadas, el
pago de peajes y tarifas por el uso de la infraestructura bsica otorgada en concesin (tales
como carreteras y puertos).
Resulta inconsistente el discurso que el sector privado puede proveer bienes y servicios pblicos, que es la reiteracin de los reformadores actuales, pero que al mismo tiempo
los ingresos que se cobran para financiarlos no sean incorporados en las cuentas fiscales.
Los recursos que recauda el sector privado son pblicos por las siguientes razones, entre
otras:
- Las cotizaciones de la Seguridad Social es un impuesto, porque se trata de
una contribucin obligatoria, sobre los salarios, creada y regulada por una ley. Se
trata de un impuesto directo recaudado por agentes privados.
- El pago de tarifas de servicios pblicos domiciliarios corresponde al pago
por el acceso de un servicio provisto por un monopolio natural el cual debe ser regulado por el Estado.
- El pago de la educacin tambin corresponde por el pago de un servicio
que aunque no es monopolio natural, si requiere una regulacin estatal en cuanto a
su contenido y los diferentes programas ofrecidos. No es una mercanca que se pueda vender libremente.
- Para todos los servicios anteriores el Estado debe buscar mecanismos para
que las personas que no tengan capacidad de pago puedan acceder a ellos utilizando
recursos de origen gubernamental.
- El pago de peajes y tarifas por concepto del uso de infraestructura bsica
(vas, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones etc.) debe ser reglamentado por el
89
PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACIN
Cuando es necesario proveer bienes pblicos que no se pueden individualizar
(porque no son excluyentes) es preciso financiarlos a travs de impuestos y estos inevitablemente introducen distorsiones econmicas que tienen costos en trminos de eficiencia,
de acuerdo con el enfoque dominante. Se busca que esas distorsiones sean mnimas, dn-
90
91
travs del Congreso o Parlamento, lo cual significa la existencia de una negociacin poltica que hace que los regmenes no sean tan simplificados como se aconseja. En el contexto
actual, como se ver ms adelante, esa negociacin ha hecho que la tributacin se recargue
en el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) porque es un impuesto que recae sobre
toda la poblacin la cual finalmente no est representada en cuerpos legislativos, y se
reducen los impuestos al capital y al poder terrateniente cuyos intereses s estn sobre representados en dichos cuerpos.
Esto implica un punto crucial: analizar el problema tributario implica tambin analizar las formas y mecanismos de representacin en el Parlamento. Este tema no ha sido
revisado de manera profunda dentro de los estudios sobre la estructura tributaria en Amrica Latina, a pesar de que constituyen un foco de atencin fundamental cuando se analizan
los efectos y las caractersticas de las reformas tributarias. De alguna manera tal como lo
reconoce Gonzlez (2007)**PREGUNTAR JAIRO BUATISTA "este tema es ms
importante quizs que el mismo anlisis de la eficiencia tributaria y el impuesto ptimo,
porque estos elementos no tienen cabida sino en las posibilidades de las negociaciones
polticas que se dan en el seno del Parlamento".
Primer Principio: Equidad
La equidad se la puede tratar desde dos perspectivas: Tratamiento igual para los
iguales (equidad horizontal) y diferente para los diferentes (equidad vertical). Este ltimo aspecto en concreto hace referencia a gravmenes superiores a quienes tienen mayor
ingreso, riqueza, capacidad de pago, o de consumo, pero ello genera conflictos con el principio de la neutralidad indicado atrs. De acuerdo con el Banco Mundial los Pases en
Desarrollo tienen problemas de equidad horizontal por disponer de una cobertura de
instrumentos tributarios irregular. Por ejemplo, en la regin tributan muy poco los terratenientes, agricultores, comerciantes y las profesiones liberales. Esto produce una
discriminacin contra quienes s pagan impuestos, lo que constituye una inequidad desde el
punto de vista horizontal.
Por su parte, segn el BID (1998, p.130), no se presentan avances en la equidad
vertical a pesar de altos impuestos progresivos. En este punto se critica la existencia de
regmenes especiales, exenciones, gravmenes diferenciales, lo cual crea regmenes
complejos, difciles de administrar, con lo que se produce la posibilidad de la evasin y se
generan distorsiones que atentan contra la asignacin eficiente que hace el mercado.
En los ltimos aos esta ha sido una preocupacin concreta en las sugerencias de reforma: **Shone (2002, 15) JAIRO BAUTISTApone como punto central de las reformas tributarias en Amrica Latina "la necesidad de reducir los frentes de evasin atribuibles a tratamientos especiales, las estructuras tributarias deben ser lo ms homogneas
posibles y en este esfuerzo los gobiernos deben introducir desmontes graduales de dichos
tratamientos especiales y reemplazarlos por subsidios directos a los sectores que lo ameriten".
El tratamiento justo tiene a su vez otra acepcin, la tributacin se debe determinar
de acuerdo con reglas fijas, uniformes, justas y razonables y no a travs de un mecanismo
de negociacin. En otras palabras, el sistema tributario debe estar definido por reglas precisas y claras, de tal forma que estn explcitamente determinados los deberes, derechos y
92
93
94
POLTICAS TRIBUTARIAS
Los sistemas tributarios son afectados por la globalizacin. Segn Tanzi (1995) "se
concibieron e implementron cuando el comercio entre los pases se hallaba muy controlado y limitado y no existan movimientos de capital notorios". De manera que para acompasarse con la globalizacin se plantea la necesidad de bajar los impuestos sobre el comercio exterior (Banco Mundial 1997, p.55), los impuestos directos, y los impuestos sobre
transacciones.
Los referidos al comercio exterior porque se convierten en obstculo al intercambio
internacional. Los referidos a los directos porque los pases que los tienen muy altos y
progresivos no son atractivos para la inversin extranjera; es preciso competir para
atraer dicha inversin y ello se hace ofreciendo regmenes tributarios ms favorables que
otros pases; no se puede aspirar a colocar un impuesto sobre la renta personal, las utilidades o el patrimonio, ms altos que la norma mundial, ajustados por el factor de riesgo
pas.
95
Grfica 2.1
96
Los impuestos Indirectos se han estabilizado alrededor 84% del total de la tributacin en la primera mitad de la presente dcada en Amrica Latina. Colombia, Mxico y
Panam tienen una distribucin ms equilibrada, aunque en estos casos ya el porcentaje de
impuestos indirectos supera al de los directos por ms de 10 puntos porcentuales. Este resultado se obtiene a pesar de la disminucin nivel medio de aranceles y de su varianza
(Cepal pp.71-72). Si se toman las dos ltimas dcadas, los aranceles han sido reducidos
dentro del contexto de la apertura econmica, lo cual quiere decir que el avance de la tributacin interna indirecta ha sido mayor que la disminucin del producido de los aranceles, y
adems, ha compensado la reduccin que se ha introducido en la tributacin directa.
El principal tributo ha sido el IVA, que en la mayora de los pases de la regin fue
adoptado en la dcada del 80, sustituyendo el impuesto a las ventas (Carciofi et.al. 1994).
Se argumentaba que este ltimo tributo introduca muchas distorsiones, en particular por su
efecto cascada, que consiste que el tributo puede ser cobrado sobre s mismo a medida que
se realizan varias transacciones econmicas. Este efecto se corrige con el IVA, ya que
permite descontar el impuesto pagado en fases anteriores del proceso de produccin y
distribucin. Adems se seala que el IVA no distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal pp.67-68).
La tasa del IVA se ha venido aumentando hacia un estndar del 18% que se considera como la tasa ptima, y se ha ampliado la base gravable la cual pasa en promedio en los
97
pases de la regin del 20% en 1990, a un 60% en 2006. Es claro que los gobiernos han
seguido las recomendaciones en la materia de los organismos multilaterales **JAIRO(BID
2004). (Grficos 2.2, 2.3 y 2.4).
Grfico 2.2
Promedio de las tasas del IVA en AL (1992-2007)
15,0
14,5
14,0
13,5
13,0
12,5
12,0
11,5
11,0
10,5
10,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras de ILPES CEPAL.
Grfico 2.3
98
70
60
50
40
30
20
10
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras de ILPES CEPAL.
Sin embargo, en la primera dcada del siglo XXI se observa una reduccin de esta
tendencia: el grfico 2.4 revela que el crecimiento de los impuestos directos en los ltimos
aos ha superado el crecimiento de los indirectos, de acuerdo a la **JAIRO CEPAL (2004)
esto ocurre porque las crisis fiscales desatadas llevaron a la toma de medidas de urgencia en
materia tributaria que tuvieron como foco de origen el aumento temporal de las tasas del
impuesto a la renta, la reaparicin de los impuestos sobre el patrimonio, el cobro de mayores impuestos a las ganancias de capital, una serie de medidas administrativas para tratar de
controlar la evasin de estos impuestos, y el surgimiento de gobiernos de izquierda en la
regin.
Grfico 2.4.
99
Recurrir a impuestos directos para enfrentar la crisis fiscal ha sido una poltica
adoptada an en contra de las recomendaciones de los organismos internacionales de crdito, que insisten la profundizacin de los sistemas de impuestos indirectos (particularmente
del IVA) manteniendo su posicin doctrinal frente al tema. Sin embargo, estas medidas
gozan actualmente de una alta dosis de impopularidad, especialmente en pases que han
sido azotados por crisis econmicas y financieras profundas. En ellas los parlamentos han
buscado aminorar la carga de impuestos indirectos o buscado frenar el crecimiento de las
bases gravables o las tarifas de dichos impuestos y particularmente del IVA.
Pero ms all de ello lo importante de este proceso es que la carga tributaria total ha
aumentado de manera sostenida en los pases de la regin: la carga total de impuestos del
gobierno central como proporcin del PIB central (sin contar las contribuciones a la seguridad social) pas de 9,3% en 1992 al 14,1% (grfico 2.4) en 2006, en el caso del gobierno
general este porcentaje pas del 12,3 en 1992 al 19,2% en 2006.
Grfico 2.5
100
101
ciamiento53. Los efectos de estas polticas han sido dispares, pero en todo caso han logrado
en conjunto aumentar el esfuerzo tributario de los gobiernos subnacionales.
Regresando a los impuestos directos, los topes del impuesto al ingreso personal
han continuado cayendo: de un promedio del 49% en el perodo 1985-1986 a 34% en
1997 y finalmente a un 28% en promedio para 2007. Se trata de una tasa de cada considerablemente ms rpida que en la OECD, donde las mismas tendencias generales han ocurrido (cuadro 2.2) (Shone p.4). La reduccin de los topes coincide con un estrechamiento
de las tasas tributarias. Como se puede observar en el grfico 2.6 y el cuadro 2.2, la diferencia entre la tasa mnima y la mxima en el perodo 1985 - era de 42 puntos porcentuales (promedio simple), mientras que en 1997 era de 25.5 y finalmente en 2007 es de tan
solo 18,1% para las personas naturales y de 2,7% para las jurdicas. Tambin cae el impuesto promedio. En el caso de las personas naturales el promedio pasa de 28.4% en 1985-1986
a 19.1% en 2006, y en el de las jurdicas de 43.9% a 29.6%.
Cuadro 2.2
53
Estos mecanismos buscan incentivar el esfuerzo fiscal propio sin influir en las decisiones en materia tributaria de los entes subnacionales.
102
Grfico. 2.6
20,0
maxima
15,0
10,0
5,0
0,0
1992 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras ILPES CEPAL
103
Lo anterior indica que las reformas apuntan hacia la existencia de una tarifa baja, nica y uniforme (lo cual significa ir eliminando el concepto de la progresividad en la
tributacin). Esta tendencia se acompaa de un proceso de reduccin de las exenciones, y
la generalizacin de criterios presuntivos y retenciones (Cepal pp.12-13). La reduccin
de la progresividad de los tributos directos debe ser analizada como una reduccin de los
impuestos al capital. Las rentas altas son rentas del capital y no rentas del trabajo. Esta
reduccin tambin se observa en la disminucin de la tasa promedio que se le cobra a las
sociedades, la cual ha pasado de 43.5% en 1980 a un rango entre 23.3 - 25% en 2007 (grfico 2.7). Esto se ratifica tambin con la reduccin del impuesto a las personas jurdicas
donde la tasa, para el perodo1985-1986 al 2006, ha pasado en el mismo perodo de 43.6%
a 29.6.
Grfico 2.7 Tasa De Impuesto A La Renta Personas Jurdicas
Tasas Promedio del Impuesto a la Renta en Amrica Latina
Personas Juridicas
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
minima
maxima
15,0
10,0
5,0
0,0
1992 1997 1998
2000 2001
104
De otra parte, se presenta una reduccin en las tasas de retencin sobre las remesas al exterior de dividendos, intereses y regalas (ver cuadro 2.3). El impuesto sobre
dividendos se ha reducido sustancialmente y en algunos casos se ha eliminado, como por
ejemplo en el caso de Brasil, Argentina, y ms recientemente en Colombia.
Cuadro 2.3 IMPUESTOS RETENIDOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR
(no se dispuso de datos ms recientes para Amrica Latina)
1986
PAS
1980
Promedio
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dom
Uruguay
Venezuela
28.5
30
25
7.4
20
15
25
10
15
21
10
30
21
20
20
Dividen.
18
25
25
40
40
15
22
13
15
55
20
10
10
30
20
20
Intereses
16
25
25
40
40
10
22
10
59
25
30
40
20
20
Derechos
36
25
25
40
20
40
22
25
10
32
50
30
55
20
-
Promedio
23
25
25
40
40
15
40
22
16
10
37
20
30
23
42
20
30
20
|
Dividen.
20
10
25
35
15
36
13
15
-10
10
37
35
30
-
Interes
14
10
25
40
15
25
5
20
35
6
30
10
35
-
1992
Derechos
25
25
40
25
36
34
35
24
35
50
30
28
35
15
Promedio
20
10
25
38
19
18
36
20
24
18
22
35
22
23
25
35
15
|
Dividendos
13
35
7
15
20
13
15
-10
5
-30
-
Interes
13
15
40
15
20
5
12
30
6
35
30
30
5
1997
Derechos
23
15
40
7
25
33
30
35
26
20
100
35
30
30
30
5
Prome
18
13
15
38
7
18
27
21
18
19
25
39
25
30
30
30
5
Finalmente se presenta, en la dcada de los noventa, una reduccin sustancial o eliminacin de los impuestos de capital sobre patrimonio (cuadros 2.4 y 2.5) (Shone p.9), sin
embargo, como ya se ha explicado, esta tendencia se revierte en los primeros aos del siglo
XXI dada la coyuntura de las crisis fiscales en la regin, las cuales demandaron de recursos
tributarios frescos que impulsaron nuevamente el cobro de impuestos al patrimonio y a los
activos, la mayor parte de estos tributos son de carcter temporal y han sido fuertemente
cuestionados tanto por los organismos financieros, como por las lites industriales y financieras de cada pas, que han sealado la inconveniencia de estos impuestos en el marco de
una mayor integracin comercial y el aumento de la competencia internacional.
Hay que sealar que los impuestos al patrimonio actualmente representan un aporte
ms importante como proporcin del PIB que en la dcada de los 90, sin embargo, la lectura de este fenmeno debe hacerse con suma cautela, porque tal como seala la ** JAIRO
CEPAL (2007) la aplicacin de estos gravmenes es el resultado innegable de las limitaciones que enfrentan los pases, tanto desde el punto de vista legal como administrativo,
para aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas
estn en consonancia con las tasas efectivas resultantes, pero estos sistemas de hecho conducen a la eliminacin del impuesto societario y convierten el gravamen en un seudo impuesto en cascada, agravando as los problemas de asignacin y de eficiencia.
105
Cuadro 2.4
Cuadro 2.5
106
107
108
aunque en este ltimo caso el proceso comienza a revertirse desde fines de siglo pasado y
comienzos del presente, sin que se pueda decir que la tendencia a largo plazo haya cambiado. Puede cambiar si contina el proceso que se observa en los ltimos y ello es posible si
la regin contina virando hacia gobiernos de izquierda. Dos factores ayudan principalmente a explicar la tendencia histrica (tendencia que puede cambiar, como se dijo). El
primero, la presin de los organismos financieros internacionales, la cual se dirige hacia la
rebaja de los tributos directos al capital y sobre el comercio exterior, y la generalizacin
del IVA, las cuales se mantienen en la actualidad. Estas presiones hacen que las reformas
tributarias que se disean desde los rganos ejecutivos lleven esa intencionalidad y as son
presentadas a los cuerpos colegiados (Congresos o Parlamentos) donde deben ser aprobadas. Por otra parte, la mayora de parlamentarios o congresistas al recibir financiacin
electoral de los grupos econmicos (los principales representantes del capital) tambin
coinciden con el inters de desgravar al capital y por esto terminan por aceptar que se
grave el consumo. Este es el segundo factor.
De manera que los tributos deben provenir de impuestos como el IVA, que gravan
a la poblacin en general, la cual no tiene una capacidad organizada de ejercer presin en
los rganos de representacin popular, o no financia campaas electorales para esperar favores en las reformas tributarias. Segn la Cepal (p.76) el problema es que la resistencia a
pagar impuestos se presenta en los tributos directos, pero habra que agregar que esa
resistencia tambin existe para el pago de los indirectos por parte de la poblacin en general, el problema es que sta no tiene canales institucionales para expresarse polticamente en ese tipo de negociaciones.
La reforma de los sistemas tributarios de la regin se present en el contexto del
ajuste y reforma que se aplic despus de la crisis de la deuda externa de 1982. Esta crisis
estuvo aparejada con la presencia de un alto dficit fiscal el cual en una proporcin importante haba sido financiado con crdito externo. La crisis signific la interrupcin abrupta
de los recursos externos, de manera que fue preciso sustituirlos con recursos tributarios.
El esfuerzo tributario deba ser superior a la sustitucin de los recursos externos porque
tambin era necesario pagar la deuda externa acumulada, habida cuenta que los gobiernos nacionales debieron recoger la mayor parte la deuda externa del pas, incluida la del
sector privado (Giraldo 1998).
El esfuerzo de recaudar mayores impuestos se deba combinar con nuevos principios tributarios, que tambin afectaban la naturaleza de los impuestos. Estos principios
privilegiaron el concepto de neutralidad sobre el de la equidad (como se vio atrs), y en
este sentido las primeras reformas se dirigieron hacia la reduccin del Impuesto al comercio exterior, con el argumento de que este tipo de impuesto creaba una distorsin. Se presentaba entonces el dilema entre la necesidad de aumentar sustancialmente los impuestos
pero a la vez tener un sistema tributario ms neutral, debido a que inevitablemente mayores impuestos implicaban introducir mayores distorsiones econmicas. La urgencia de reducir dficit fiscal en el corto plazo hizo que se apelara a impuestos fciles de activar,
pero con el agravante que generaban grandes distorsiones que tendan a convertirse en
permanentes (Banco Mundial 1988, p.95). Este era el caso del impuesto sobre transacciones financieras. El Banco Mundial seala, que frente a la necesidad de aumentar la relacin Impuesto/PIB (que es lo que se conoce como carga tributaria) cuando el dficit fiscal
es insostenible y las reducciones factibles de gasto no son suficientes, debe hacerse de ma-
109
nera gradual. Y afirma que existe la posibilidad que el ahorro total disminuya, dado que
el aumento del ahorro pblico puede ser inferior a la reduccin del ahorro privado.
La direccin de las reformas que se aplican en la actualidad en la regin seala que
un sistema tributario ideal, para sus gestores, es aquel constituido por (1) cero aranceles,
(2) impuesto a la renta con tarifa nica y baja, que no grave al capital, sin exenciones
y con base universal, y (3) un IVA constituido en la fuente principal de financiacin,
tambin con tarifa nica y base universal. En este ltimo caso los bienes de primera necesidad deberan estar gravados con la tarifa universal (no deben estar exentos), y los bienes suntuarios tampoco deberan tener tasas ms altas. Un esquema de esta naturaleza causara las menores distorsiones en la asignacin de los recursos econmicos, aumentara la
base gravable, y simplificara su administracin.
Como se ha visto, las reformas enfatizaron la neutralidad respecto a la equidad en
aras de la eficiencia. Y es que segn el Banco Mundial los Impuestos parecen servir poco
para mejorar la distribucin de los ingresos. Hay que verlos como la obtencin de ingresos necesarios para pagar los gastos distributivos, entendidos estos ltimos como
aquellos que luchan contra la pobreza. Para el organismo la equidad hay que considerarla
en un sentido amplio, es decir, tomando en cuenta la totalidad de las finanzas pblicas
(Banco Mundial, p.96). De acuerdo con el BID "la bsqueda de progresividad en el impuesto a la renta ha implicado un sacrificio muy importante en trminos de recaudacin
los gastos pblicos son ms redistributivos de lo que podra ser cualquier impuesto" (1998,
p.206)
Para dicho organismo los sistemas tributarios en Amrica Latina han sido muy
progresivos, pero con el costo de afectar negativamente el potencial de la recaudacin,
dejndose de percibir recursos que podran destinarse a financiar gasto social dirigido
a los pobres. Adems, la progresividad terica se ha traducido en engorrosos sistemas
tributarios, los cuales han sido influenciados por los grupos de poder. Es preferible sistemas tributarios simples de base amplia (p.130).
Sin embargo esta afirmacin es discutible, incluso tomando en cuenta las afirmaciones de la misma institucin. De una parte, como ella misma reconoce, "Las tasas de los
impuestos a la renta en Amrica Latina son actualmente las menores del mundo"
(p.203). De otra parte, el sistema tributario de la regin, actualmente y en el pasado, se ha
basado en la tributacin indirecta y no en la directa, y esto marcaba una diferencia fundamental con los pases desarrollados, aunque en tales pases recientemente tambin ha
aumentado la tributacin indirecta sobre el consumo interno, como es el caso del IVA dentro de la zona Euro.
Para el BID las consideraciones "supuestamente distributivas" en el diseo del impuesto a la renta a la postre se traducen en dificultades administrativas y de control que
limitan el recaudo, de manera que "slo es posible elevar sustancialmente la carga tributaria total a travs de un IVA de base amplia y pocas excepciones, y ello conduce a la
regresividad Por consiguiente los pases enfrentan la disyuntiva de un sistema tributario esculido aunque progresivo, como el de Guatemala, o de un sistema ms efectivo de
recaudacin pero regresivo" (p.207).
Sin embargo para el BID no es importante la regresividad en los tributos, porque es
ms importante el efecto redistributivo de los gastos sociales. "El potencial redistributivo
de un sistema de impuestos y gasto tiende a ser mayor cuando se minimizan las distorsiones
110
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112
de la dcada del ochenta al 8.4% en 2002 **JAIRO (BID 2002, 103). Los impuestos al
comercio exterior han sido sustituidos por tributos sobre el mercado interno.
Este resultado es producto de las reformas que ha realizado la regin despus de la
crisis de la deuda externa del 82, y en gran parte se ha originado en las condicionalidades
que han establecido los organismos financieros internacionales. Dichos organismos, desde
su creacin, en particular el FMI y el Banco Mundial, fueron definidos como instituciones
que deben promover el libre cambio y remover las polticas proteccionistas de los pases,
entre los que se incluyen los impuestos a las importaciones. En este sentido, despus de la
prdida de capacidad de negociacin de Amrica Latina a raz de la crisis de la deuda de
comienzos de los ochentas, se removieron los impuestos al comercio exterior.
A continuacin se presenta una tabla que incluye la clasificacin de los impuestos
IMPUESTOS DIRECTOS
IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Impuesto sobre personas naturales
Impuesto sobre personas jurdicas
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO
IMPUESTOS SOBRE PRODUCTOS Y SERVICIOS
IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIN Y CONSUMO INTERNOS
Impuestos generales sobre productos
Ventas al por menor
IVA
Impuestos selectivos sobre productos
IMPUESTOS SOBRE COMERCIO EXTERIOR
Sobre importaciones (aranceles)
Sobre exportaciones
IMPUESTOS SOBRE TRANSACCIONES
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54
Por ejemplo, si un comerciante vende una camisa por 30 unidades monetarias (la cual ha sido comprada al
disbribuidor por 25) y la tarifa del impuesto es del 10%, paga el IVA slamente sobre 5 unidades adicionales
que le agreg en la venta y en este caso pagara 0.5. En el caso del impuesto a las ventas, si la tarifa es la
misma el comerciante le recarga al comprador 3 unidades sobre el precio de la camisa y le cobrara 33 unidades. Esto no quiere decir que IVA sobre la camisa sea slo de 0.5 unidades, porque el distribuidor pag otro
tanto, el fabricante, los proveedores de insumos al fabricante, hicieron lo mismo, y as sucesivamente.
55
En el caso del impuesto a las ventas, un producto al ser vendido paga impuesto, pero si posteriormente este
producto hace parte de otro producto que a su vez es vendido, en la liquidacin del impuesto de este ltimo
entra el valor del impuesto del primer producto. De manera que se liquidan impuestos sobre impuestos.
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al consumo disminuye y la propensin marginal al ahorro aumenta, por ello los consumidores que tienen mayores ingresos exponen una parte menor de los mismos al IVA (y en general a los impuestos que gravan al consumo). Si un sistema tributario prefiere mantener
impuestos al consumo, est aplicando un gravamen ms alto a quienes tienen menores ingresos, dado que la mayor parte o todo su ingreso est destinado al consumo. Desde el
punto de vista redistributivo tambin es inexistente un principio de neutralidad tributaria.
De manera que el impuesto adolece de la neutralidad que se clama. Se puede argumentar que el objetivo de fortalecer el sector externo es sano. Sin embargo, es necesario
ser consistente en los argumentos. No se puede pedir neutralidad y posteriormente negarla con el argumento de la necesidad de fortalecer el sector externo. Si ello fuera as,
tambin se podran defender aranceles altos con el argumento de proteger la industria
nacional, y tasas tributarias altamente progresivas con el propsito de mejorar la distribucin del ingreso. Una segunda consecuencia es que tampoco puede plantearse neutralidad cuando de hecho el sistema tributario redistribuye el ingreso de manera negativa, no
se puede ignorar que el Estado tiene como objetivo fundamental la garanta de una sociedad
equitativa.
Los argumentos de neutralidad del IVA carecen de sentido. Tiene ms sentido considerarlo como un instrumento para sustituir los recursos que se pierden con la reduccin
de los gravmenes al capital, a la inversin extranjera y al comercio exterior. Y como
un mecanismo para generar una balanza de pagos positiva que permita cumplir con las
obligaciones que impone el capital extranjero: pago de la deuda externa y remesa de utilidades al exterior. Pero presentarlo as deslegitimara el impuesto (Giraldo pp.138ss).
Impuestos Directos
Los impuestos directos son la principal fuente de ingresos en los pases desarrollados, aunque las reformas recientes estn privilegiando los indirectos, en especial en la
zona Euro. Son considerados una fuente de ingresos tributarios elstica, que a su vez contribuye a mejorar la distribucin del ingreso. En los pases en desarrollo generan pocos
ingresos, y segn el Banco Mundial no ayudan a la distribucin del Ingreso y con frecuencia resultan ser injustos (Banco Mundial, pp.104ss). Atrs se mencion que el BID
indicaba que la pretendida progresividad de los impuestos directos los volva engorrosos.
El organismo seala que a estos tributos se les pretende dar un carcter redistributivo a
travs de: "Ingresos mnimos por debajo de lo cuales no se cobra el impuesto; tasas de
tributacin crecientes por niveles de ingreso; tasas marginales de tributacin mxima que
se aplican solamente para niveles de ingreso alto; diversas deducciones para nmero de
hijos dependientes y por gastos bsicos de educacin, salud y vivienda; y en algunos pases,
gravmenes reducidos para ingreso laborales y otros tipos de ingreso" (1998, p.205).
El Banco Mundial cuestiona el objetivo de buscar progresividad a travs de los
impuestos, cuando en los pases en desarrollo, incluidos los latinoamericanos, el 80 o 90%
de los contribuyentes potenciales estn por fuera de la base gravable. El hecho de aparecer en dicha base significara un grado de progresividad respecto a quienes no lo estn,
de manera que no es preciso recargar el rgimen tributario con las complicaciones que demanda un sistema progresivo (pp.109ss) (Instituto FMI 1988a). En concreto, no se tratara
de mejorar la distribucin del Ingreso, sino de excluir a los pobres de la base imponible.
116
Sin embargo esta afirmacin no tiene en cuenta tres factores. El primero es que
determinados sectores, que se caracterizan por ingresos y patrimonios elevados, no pagan impuestos (o pagan niveles muy reducidos) tales como agricultores, terratenientes,
comerciantes, o profesiones liberales. Hay que tener en cuenta que en las economas con
un sector rural importante, que es una de las caractersticas de los pases en desarrollo, se
dificulta el recaudo del impuesto de renta sobre personas fsicas (Banco Mundial, p.93). En
este caso se intenta crear la renta Presuntiva como otro mecanismo para calcular el impuesto sobre indicadores tales como un ingreso mnimo que debe producirse a partir de un
valor patrimonial especfico, pero aqu otra vez vuelve y aparece el problema de determinar
el verdadero valor patrimonial.
El segundo, que la generalizacin del rgimen de retenciones sobre salarios (descuentos automticos de una proporcin del salario para efectos del pago del impuesto a la
renta) grava a vastos sectores de la poblacin sin el derecho a hacer una declaracin de
renta, y por tanto, solicitar devoluciones por pagos en exceso, o aplicar los beneficios
tributarios que otorga un rgimen progresivo. Finalmente, el tercer punto sealado por el
FMI, indica que si bien los sistemas de tributacin progresiva afectan a las personas con
ingresos altos y capacidad de ahorro, lo que genera distorsiones econmicas, sin embargo
es preciso tener en cuenta que "es probable que el ahorro nacional total se vea ms afectado por las variaciones del ahorro o desahorro pblico vinculado al ingreso tributario
como proporcin del gasto pblico que por la variacin del grado de progresividad tributaria" (INSTITUTO FMI 1988a).
Se queja el BID que como resultado de las consideraciones redistributivas los impuestos a la renta recaen de forma ms que proporcional sobre los grupos de altos ingresos,
aunque ms adelante seala que de todas formas "incluso en el decil ms alto, la carga
tributaria en ningn caso supera el 8% del ingreso, a pesar de que las tasas de tributacin tericas son muy superiores" (BID 1998, p.205). Esta ltima afirmacin demuestra
que finalmente la tributacin sobre los deciles ms altos es baja, de manera que no tiene
asidero emprico la afirmacin que la tributacin en Amrica Latina ha sido muy progresiva, y que en consecuencia est afectando las tasas de ahorro e inversin. Este hecho es
ms evidente si se tiene en cuenta que una parte de los tributos que se consideran directos y
progresivos, realmente no gravan al capital, sino que se descargan sobre otros sectores,
usando mecanismos como las retenciones en la fuente.
Las recomendaciones de los organismos financieros internacionales son reducir
las exenciones y los tratamientos diferenciales por tipo de ingreso para evitar facilitar la
evasin, y bajar los niveles de ingreso personal a partir del cual se cobran los impuestos.
La reduccin de las tarifas se puede observar en el cuadro 2.2 presentado atrs. Si se comparan los aos 1985-1986 y 2006, la tarifa promedio ha disminuido para las personas
naturales. El promedio simple del rango tarifario (tarifa ms baja comparada tarifa ms alta
en porcentajes) pas de 7.3 - 49.5 a 10.1 - 28.1. La tarifa a la renta en la regin es la ms
baja del mundo comparndola con otras regiones.
Lo anterior confirma que las reformas introducidas buscan la disminucin de las
tarifas promedio y de la progresividad del impuesto; a su vez, se pretende aumentar la
importancia de esta fuente a travs de una ampliacin de la base gravable, es decir generalizando el impuesto a ms personas. El argumento para bajar las tarifas y ampliar la base
gravable es que esta poltica hace ms fcil la administracin tributaria, y no genera in-
117
centivos negativos para trabajar y ahorrar. Desde esta ptica el impuesto ideal sera un
impuesto de tarifa nica, moderada y sin exenciones que recaiga sobre todo el universo
gravable, que sera toda la poblacin econmicamente activa en el caso del impuesto sobre
personas naturales, y todas las personas jurdicas en el caso del impuesto sobre compaas.
Un impuesto de esta naturaleza causara las menores distorsiones en la asignacin de los
recursos econmicos, aumentara la base gravable, y simplificara su administracin.
Esta es la direccin de las reformas tributarias de la regin.
Como se dijo atrs, la reduccin de la progresividad de los tributos directos debe
ser analizada como una reduccin de los impuestos al capital, habida cuenta que las rentas altas son rentas del capital y no del trabajo. Este tipo de reduccin se puede observar en
el comportamiento del impuesto sobre las personas jurdicas (grupo que abarca principalmente el concepto de empresas), cuya tarifa tambin continu en cada por debajo del
promedio, pasando del 43.9% en 1985-1986 a 29.6 en 2009 (Ver cuadro 2.2). Existe una
propuesta ms radical en los recintos del FMI que consiste en eliminar el impuesto a las
empresas, con el argumento que sus propietarios son personas naturales que pagan impuestos directos, incluidos los ingresos que reciben de sus empresas (Instituto FMI 1988a,
p.11).
La disminucin de los impuestos al capital tambin se observa en la eliminacin o
reduccin significativa de los impuestos sobre remesas de utilidades al exterior. Se argumenta que eliminar dicho impuesto permite un tratamiento menos diferenciado entre las
utilidades obtenidas por la inversin externa respecto a las inversiones de nacionales, bien
sea dividendos o rendimientos de inversiones extranjeras (Cepal p.79). Los reformadores de
la regin alegan que en el modelo de sustitucin de importaciones haba un trato discriminatorio al capital extranjero, frente al capital nacional, y que en consideracin de la
globalizacin y la apertura se hace preciso en la actualidad pasar al trato igualitario. En
un mundo globalizado si un pas aumenta los impuestos al capital hara que ste optara por
otros destinos donde se le diera un tratamiento ms favorable. Resulta que los sistemas tributarios se deben someter a la competencia internacional que en este caso significa la reduccin de los impuestos. Pero la globalizacin financiera tiene otro efecto: no tributan
los capitales golondrina, que circulan por los circuitos financieros extrayendo rentas. Son
capitales altamente voltiles, que se mueven a travs de las redes informticas, y que no
pueden ser detectados por las administraciones tributarias.
Pasando al tema del comportamiento del impuesto a la renta, se considera que es
una de las fuentes ms elsticas: aumenta ms que el PIB en la medida en que las tasas
sean progresivas y no se afecta negativamente con la inflacin, la cual incluso puede
aumentar el recaudo porque reduce el valor real de las exenciones, hace pasar las rentas
de los contribuyentes a categoras ms altas, hace aumentar el valor nominal de los activos, incrementa los tributos sobre utilidades y ganancias de capital. Esto que puede ser
considerado como una ventaja, es considerado dentro del FMI como un defecto, y para corregir las supuestas "distorsiones" propone mecanismos de indizacin automtica de las
tasas y exenciones (Instituto FMI 1988a, 6).
En general en la regin los impuestos de renta sobre compaas generan ms recursos que los que recaen sobre las personas. Esto marca una diferencia con los pases
desarrollados, en los cuales la tributacin sobre las personas constituye la espina dorsal de los ingresos tributarios. Sin embargo no se puede olvidar que en la regin en conjunto los impuestos son pagados por las personas a travs de los impuestos sobre el con-
118
sumo, tal como se indic atrs. En este caso la estructura tributaria de la regin adquiere un
carcter eminentemente regresivo en comparacin con los pases desarrollados, donde los
impuestos son directos.
En cuanto al impuesto que pagan las compaas (sociedades o personas jurdicas) la
base para tributar son las utilidades contables: Ingreso bruto menos costos de explotacin (como los salarios y las materias primas) y los ajustes de capital. El impuesto sobre
las personas naturales grava el ingreso disponible neto, que se deriva deduciendo de las
rentas las exenciones y desgravaciones, y se aplica una escala de tasas para determinar la
obligacin tributaria, restando los crditos impositivos. Las rentas provienen de sueldos,
salarios, ganancias de las actividades empresariales, dividendos, alquileres, intereses,
regalas, etc. (Banco Mundial, p.109ss), (Instituto FMI 1988a).
Las tasas generalmente son crecientes a medida que aumenta el ingreso de las
personas. En algunos pases la escala marginal aumenta muy rpidamente y en otros no. La
tendencia de las reformas en Amrica Latina es la de eliminar dicha progresividad, como
ya se anot. Las escalas altas superiores a 50% se aplicaban (en pasado porque se han desmontado) a pocas personas (las que tienen un ingreso 50 veces superior al PIB percpita).
Hay que tener en cuenta que una tasa alta sobre una base reducida (que se aplica a pocas
personas) no genera ingresos importantes.
En los pases desarrollados el nmero de contribuyentes es elevado y comprende
a la mayora de la poblacin econmicamente activa, mientras que en los pases en desarrollo slo una pequea fraccin de trabajadores paga el impuesto. En Amrica Latina
los asalariados pagan el impuesto a travs de las retenciones que se le hacen directamente
en el momento de recibir su salario. Al ser retenido y no realizar el acto de una decalaracin de renta se pierden los posibles beneficios tributarios. Por otro lado las personas que
tienen altos ingresos y rentas provenientes del capital o de la tenencia de activos pueden
hacer uso de manera extensa de las exenciones, deducciones, desgravaciones, y del maquillaje de los balances financieros para liquidar un menor impuesto a pagar, ya que tienen
acceso a asesores tributarios. En cuanto a las deducciones algunos pases permiten descuentos por pago de vivienda, educacin, salud, y por promover la filantropa. Se queja
el Banco Mundial que la existencia de estos tratamientos preferenciales que existen en
todos los pases de la regin hace que los impuestos que se podran recaudar no se hagan
efectivos, y por razones de simplicidad administrativa y de eficiencia en el recauda recomienda eliminar exenciones y desgravaciones
Estos tratamientos preferenciales abren la posibilidad que se presente el fenmeno
de la elusin, que consiste en la utilizacin excesiva y ms all de los lmites razonables de
mecanismos legales para pagar dejar de pagar impuestos, sin que necesariamente se configure una evasin la cual implica la violacin abierta de las normas legales. La elusin beneficia a quienes pagan altos impuestos, quienes tienen los recursos para pagar asesores tributarios.
Una caracterstica de los pases en desarrollo y en consecuencia en Amrica Latina
es la existencia de un margen de evasin y elusin muy alto. Esto hace que el nivel de progresividad de la tributacin sea menor al previsto en la ley. Sin embargo la evasin adems
se ser un problema del rgimen tributario es tambin consecuencia de la extensin del fenmeno de informalidad que hace que el impuesto sea menos legtimo, como se ampliar
119
ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
La administracin tributaria se afecta por las reformas de los sistemas tributarios sealadas atrs, y por las tendencias econmicas globales. Empezando por esto ltimo, se
pueden indicar cuatro factores, sealados por Vsquez (1998), que afectan de manera negativa los recaudos. El primero hace referencia a la globalizacin, que implica transacciones financieras a gran velocidad y en cantidades enormes, que se mueven por circuitos virtuales (gracias a la revolucin en informtica y comunicaciones), no tributan y son
difcilmente detectables. Desbordan las capacidades de control y regulacin de los Estados. Habra que agregar que dichas regulaciones han sido flexibilizadas, precisamente
para permitir la libre circulacin de dichos capitales, entre otras cosas para que puedan
extraer rentas financieras sin tributar. "La volatilidad financiera y la imposibilidad administrativa para controlarla ha hecho que muchos pases desarrollados hayan reducido la
carga tributaria (sobre los capitales financieros) dejando el grueso de los impuestos
(IVA y renta personal) sobre el trabajo" (p.8).
El segundo factor son las reformas orientadas hacia la descentralizacin fiscal, las
cuales trasladan responsabilidades fiscales y tributarias a los gobiernos locales, produciendo un doble efecto; de un lado, mayor presin tributaria por los esfuerzos de los gobiernos locales para recaudar ms recursos, del otro, recortando la recaudacin del gobierno nacional, en algunos casos de manera sensible.
El tercer factor, es la presin de recursos para la seguridad social lo que redunda
en mayor carga tributaria sobre la poblacin, generada por dos factores: De un lado,
por la necesidad de ampliar la cobertura, y del otro, la privatizacin del sistema implica
aumento de las contribuciones.
Finalmente, el cuarto factor, la conformacin de bloques comerciales regionales y
tratados de libre comercio, los cuales suponen una unificacin de los tributos sobre el
comercio exterior, y en etapas ms avanzadas la armonizacin de la poltica fiscal, lo
cual supone la armonizaciones de los regmenes tributarios.
Las reformas sobre el rgimen tributario tambin tienen efectos sobre la administracin tributaria. El principio es que entre ms sencillos sean los regmenes tributarios ms
se facilita la administracin. En la medida en que aparecen sistemas engorrosos, cargados
de tratamientos especiales, exenciones, deducciones, tarifas diferenciales, bienes excluidos,
se hace ms difcil el proceso de liquidacin y control de impuestos, y se facilita el proceso
de evasin y elusin. Como lo sealan Silvani y Baer (1997) "Un buen sistema impositivo
debe tener pocos impuestos, un nmero limitado de tasas de impuestos, limitadas excepciones y una amplia base"56.
Con el objeto de facilitar el proceso de administracin, cuando se presentan sistemas tributarios complejos, se han adoptado diferentes tcnicas, las cuales tambin tienen
sus sesgos que atentan contra la eficiencia del sistema. Ellas son, concentrar la gestin
56
120
121
ra de los circuitos formales (informalizacin), sino que con los procesos de privatizacin la
poblacin no se siente obligada a pagar impuestos a un Estado que renuncia a sus obligaciones al trasladarlas al sector pivado.
El segundo elemento para ampliar la base gravable consiste en ampliar la tributacin sobre rentas del trabajo. De acuerdo con Shone (p.23) el trabajo resiste mayor
carga tributaria dado que la movilidad del factor trabajo es menor que el capital; en el
caso de este ltimo un aumento en la tributacin auyenta la inversin, como ya se seal.
La forma como se ha gravado el trabajo es a travs del mecanismo de retenciones sobre
salarios. La propuesta es que la retencin no sea el mecanismo carcter definitivo del
impuesto, sino como un mecanismo previo de recaudacin, de manera que las personas
no estuvieran exentas de hacer la declaracin tributaria correspondiente.
El tercer elemento consiste en gravar las tierras e inmuebles. Este es el rea en
donde los pases en desarrollo menos tributa, y en el caso de Latinoamrica se ha mantenido en niveles insignificantes.
Sin embargo subsiste el tema del sector informal, para lo cual se propone la implantacin de mtodos de presuncin tributaria. Esto significa que ante la imposibilidad
de poder determinar el monto de las transacciones econmicas del sector informal, dada que su naturaleza es precisamente estar por fuera de los controles legales, se deben presumir sus ingresos. Es una solucin difcil y problemtica, porque puede generar conflictos
mayores de los que se quiere resolver.
Como se desprende de lo anterior, el tema de la administracin tributaria ha despertado una atencin extrema de los organismos financieros internacionales, porque atacar este
problema es uno de los caminos ms importantes para resolver los desequilibrios fiscales,
habida cuenta que el fenmeno de la evasin es un fenmeno marcado en Amrica Latina.
Dichos organismos visualizan la evasin como un problema tcnico, resultado de "las limitadas capacidades institucionales de las administraciones para hacer cumplir la ley"
(BID, p.206). De acuerdo con este enfoque el problema debe ser abordado a travs de la
comparacin entre instrumentos frente a la eficiencia del recaudo.
En este sentido se adoptan dos lneas. De una parte, se propone simplificar el sistema tributario para facilitar el proceso de control y recaudo (Banco Mundial, pp.96-97).
De otra parte, fortalecer las capacidades sancionatorias para que la evasin tenga un costo
significativo, que desestimule esta prctica (Ver Silvani y Baer). Este enfoque parte de la
consideracin que los contribuyentes son agentes racionales que no estaran interesados
en pagar impuestos, a no ser que el costo medido como la magnitud de la sancin y la
probabilidad de ser detectados sea mayor.
Este es un anlisis muy estrecho porque no tiene en cuenta el tema de la legitimidad del Estado. Cuando un Estado es legtimo los contribuyentes pagan impuestos ms all
de la consideracin de los costos. Los pagan porque el Estado al cual contribuyen representa los intereses sociales, lo cual genera un principio de solidaridad. Este principio se mina
con la existencia de un creciente sector informal. La informalidad como tal refleja que la
sociedad realiza actividades econmicas por fuera del marco institucional establecido
ello implica el no pago de impuestos, de manera que dicho marco no refleja el mundo
social y econmico existente. Hasta dnde un informal que es perseguido por el Estado
por estar fuera de la ley considera que es legtimo tributar para financiar al perseguidor?.
& CONCLUSIONES
122
El principio fundamentalista es el mercado. Al mercado se lo presenta como el mecanismo asignador por excelencia, y el Estado debe someterse a sus mandatos. Quienes
critican el exceso de intervencionismo estatal sealan que (1) crea privilegios que son aprovechados en su propio beneficio por los grupos que logran acceso a los aparatos de poder,
(2) conduce a una administracin ineficiente de las entidades pblicas donde se consumen
recursos en decisiones incorrectas y en favores clientelistas, y (3) se establecen controles
excesivos que estimulan la corrupcin. Con estas crticas se justific el desmonte del intervencionismo estatal en las ltimas dcadas del siglo XX, precisamente reivindicando que
eran las crticas que la izquierda le haca al Estado en los aos sesenta y setenta. De manera
que cuando la izquierda por reaccin pas a defender el intervencionismo estatal apareci
defendiendo lo que haca pocas dcadas condenaba.
Es un error plantear la discusin como un dilema entre Estado y mercado, porque
hace aparecer como defensores del viejo orden a quienes se oponen a las reformas dirigidas
a desmontar los beneficios sociales garantizados a travs del Estado. Esto ha deslegitimado
las movilizaciones sociales contra las privatizaciones, contra el recorte de los subsidios
pblicos, contra las reformas laborales que arrebatan derechos conquistados por los trabajadores, contra el desmonte del crdito de fomento, contra el aumento de los impuestos, contra la usura de un sistema financiero que ha sido desregulado con el argumento de permitir
la competencia del mercado. Vistas as las cosas, la restitucin de todos los derechos que
reclaman los movimientos sociales aparentemente significara volver al viejo Estado cepalino, el que entr en crisis con la moratoria de la deuda externa de comienzos de los ochentas, el que se desmont con la apertura econmica. Significara retroceder el reloj de la historia.
De manera que antes que defender el intervencionismo de Estado porque s, ms
bien hay que preguntarse qu intereses estn representados dentro del Estado en la actualidad. Lo que se ha evidenciado durante las reformas y conflictos sociales que se han presentado en las ltimas dcadas, es que en el Estado est muy bien representado el capital financiero especulativo. El ascenso de dicho capital como poder econmico y poltico va a la
par con la disminucin de la soberana econmica y poltica por parte de los Estados nacionales. Este ascenso se materializa a travs de una serie de reformas institucionales que se
promueven con un discurso aparentemente tecnocrtico que tiene por objeto esconder la
naturaleza poltica del proceso, al pretender presentar las reformas como un asunto tcnico.
Tales reformas conducen a un cambio en la regulacin pblicoestatal, cambio que afecta
el rgimen fiscal, el arreglo institucional y las polticas pblicas. Tales reformas promueven
un debilitamiento de los Estados Nacionales a travs de: (1) Erosionar su control sobre la
emisin monetaria, (2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus funciones.
En cuanto a la soberana monetaria, esta se pierde con la institucin de la Banca
Central Independiente, a lo cual se hizo referencia en el captulo de Presupuesto. Los gobiernos, al no tener acceso a los recursos de la emisin monetaria, deben endeudarse en los
mercados financieros privados, y ello le da a los acreedores un poder poltico a travs de las
condiciones que le imponen al gobierno para acceder a los recursos. Los acreedores de la
deuda pblica exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos para garantizar el cobro de las acreencias. Tambin se exige pasar a la intermediacin financiera la provisin de
los bienes sociales, los cuales tradicionalmente han sido provistos por el Estado. La princi-
123
Supuesto porque en el caso de las economas emergentes cuando estas caen en crisis financieras sus bonos
gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en los comienzos del siglo XXI.
124
los ttulos de deuda pblica, de tal forma que puedan negociarse en las mejores condiciones
de reversibilidad para los inversionistas
Pero la llamada profundizacin financiera se ha traducido en que las economas latinoamericanas estn sujetas a la volatilidad financiera causada por los movimientos de los
capitales financieros privados. Tales movimientos no slo se facilitan con el desmonte de
los controles a los movimientos de capitales sino tambin con el desmonte de los controles
de cambio, de tal manera que el mercado de divisas se hace a travs de los circuitos financieros privados. Se producen burbujas especulativas, que ya han sido tratadas por la literatura econmica, como ha sido el caso de la crisis de finales del siglo XX. Sin embargo en el
momento de la crisis se acusa al dficit fiscal como causante de la misma, cuando el dficit
fiscal debe ser considerado como una consecuencia. Normalmente las crisis econmicas se
presentan de forma simultnea con dficits fiscales porque los ingresos del Estado caen,
como resultado de la desaceleracin econmica que deteriora las bases tributarias, y por
otro lado aumenta la presin por gasto pblico debido, entre otras cosas, a las mayores demandas sociales y a la necesidad de rescatar entidades pblicas y privadas afectadas por las
crisis. Dado que el fenmeno de la crisis econmica y fiscal es simultneo, es fcil acusar al
dficit como el causante de la crisis, pero hay que preguntarse si la causalidad es al revs:
de lo financiero hacia lo fiscal. Al acusar al Dficit fiscal se enfatiza en los ajustes fiscales
como un medio para lograr los equilibrios financieros perdidos (e inalcanzables), descargando los costos del ajuste sobre la poblacin a travs de mayores impuestos y menores
gastos pblicos.
Todo el aparato ideolgico dominante impone la idea que la responsabilidad estriba
en el desajuste fiscal. Y sobre este diagnstico se disean programas de ajuste fiscal que se
orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar las divisas para
hacer las trasferencias financieras principalmente va pago de intereses, rendimientos financieros y remeza de utilidades, adems del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama
(1996, 232-234) dicho supervit comercial est en manos del sector privado quien es el que
recibe los ingresos de las exportaciones (con excepcin de los pases exportadores de materias primas producidas por empresas estatales, como es el caso del petrleo) mientras que la
mayor parte de la transferencia financiera est en cabeza del Gobierno Nacional quien es el
que carga con la mayor parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconmico de
la regin en la dcada de los 80s, el gobierno se vio forzado a colocar bonos para captar el
supervit privado, absorbiendo de esta manera gran parte del ahorro nacional generando el
efecto del crowding out (absorcin del ahorro que debera estar disponible para financiar la
inversin del sector privado). En razn que la rentabilidad de los bonos de deuda pblica
estaba ligada directa o indirectamente a la devaluacin, y como se estimul la devaluacin
como mecanismo para lograr el supervit comercial, el costo fiscal de los bonos se acrecent, los cuales al final no pudieron ser pagados por el gobierno y debi acudirse a los recursos del Banco Central, que a la postre termin haciendo emisin monetaria para comprar
los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desat la hiperinflacin en los pases latinoamericanos en los 80s (Giraldo 1999).
Para aquellos que defienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden
sealar que los mercados financieros no son responsables de las crisis en el contexto de un
marco de libre circulacin de capital y de eliminacin de las restricciones financieras, sera
bueno recomendarles que analizaran la crisis argentina de comienzos de siglo para validar
esta afirmacin. Por ejemplo, el famoso comportamiento "manada" de los inversionistas
financieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen de) un destino de manera atropellada
125
al menor indicio, incluso al simple rumor, es un reflejo de las imperfecciones del mercado
financiero (Marques-Pereira, 34-38); comportamiento "manada" que ha arrastrado a la crisis a muchos pases y empresas, y que ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para sealar que cada vez el capital financiero acta de manera ms autnoma a las necesidades de financiamiento de la economa real.
Atrs se indic la opinin de Volcker, Hills y Soros que trasladar la solucin de la
crisis al ajuste fiscal entraa un "riesgo moral". Esta opinin expresada por quienes han
sido voceros del sistema financiero internacional, ratifica el punto de vista que concentrar
los ajustes econmicos en lo fiscal es una cuestin poltica, y no solamente un punto de
vista acadmico. Por esta razn los organismos financieros multilaterales, las firmas calificadoras de riesgo, los analistas de la banca, y los voceros de la economa convencional enfatizan en el diagnstico que el origen de los desequilibrios macroeconmicos proviene de
los desequilibros fiscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de Washington.
Regresando a lo dicho al comienzo, acerca de la dicotoma entre Estado y mercado,
se debe sealar que si la lgica especulativa del capital financiero es el factor determinante
de las crisis, entonces el dilema vlido est entre lo especulativo y lo productivo. Quienes
se oponen al modelo especulativo, deben reclamar un tipo de Estado y uno de mercado que
se oriente al apoyo de lo productivo, al desarrollo de las fuerzas materiales de la sociedad.
PBLICO PRIVADO
Un elemento importante que surge del trabajo es la reconceptualizacin de lo pblico y lo privado. La provisin estatal de bienes sociales y de construccin de infraestructura
bsica ha sido tradicionalmente considerada como es un asunto pblico, sobre el principio
que pblico y estatal eran conceptos equivalentes. Pero existe otra caracterstica implcita
en el concepto pblico que no se pierde con la privatizacin: es un asunto que interesa a la
opinin pblica58 la cual se hace preguntas polticas al respecto.
Cuando se privatiza la provisin de bienes pblicos se supone que pierden su carcter pblico al perder su carcter estatal. Si bien supuestamente59 pierden el carcter estatal,
tales bienes no pierden su naturaleza pblica al ser objeto del escrutinio pblico. Por ejemplo, a pesar que se privatice la salud la opinin pblica no pasa desapercibida cuando la
gente se muere por falta de atencin, lo mismo pasa con la imposibilidad de acceso de los
pobres a educacin o servicios pblicos domiciliarios en escenarios de privatizacin.
Se pretende negar la naturaleza pblica de lo que se privatiza para evadir el debate
poltico porque supuestamente la administracin de lo privatizado sera un asunto tcnico
que se mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja, cuando se defiende
la privatizacin se reivindica que lo pblico puede ser provisto por agentes privados. Aparece entonces la categora pblico-privado al lado de lo pblico-estatal. Esto crea una nueva
dimensin acerca de los temas relacionados con las finanzas y la administracin pblicas.
58
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Deben trascender hacia lo pblico-privado?. Este tema no se desarrolla aqu, pero se les
deja esta inquietud a nuestros amables lectores.
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