CONCEPTO Juntas de Calificación de Invalidez V2

1
Bogot D.C, Septiembre 03 de 2013.

Doctor
LUIS EDUARDO CLAVIJO
Vicepresidente Jurdico
FEDERACIN DE ASEGURADORES COLOMBIANOS
Ciudad
Ref. Estudio jurdico sobre aspectos legales del decreto 1352 de 2013. Procedimiento
para calificacin de origen y grado de prdida de capacidad laboral en el Sistema de
Seguridad Social Integral.
Respetado doctor:
De conformidad con su gentil solicitud, le envo por medio del presente escrito el estudio
jurdico que realic sobre el tema de la referencia.
A lo largo del presente escrito, se analizarn aspectos legales contenidos en el decreto
1352 de 2013 y sus implicaciones prcticas para las compaas aseguradoras y Juntas
de Calificacin de Invalidez. Una vez realizado el anlisis antes mencionado, podr
concluirse si el Decreto 1352 de 2013, presenta vicios de legalidad, que pudieran ser
expuestos ante las autoridades judiciales competentes, para su correccin.
1. METODOLOGA
Con el fin de desarrollar ordenadamente el tema planteado, iniciar el presente escrito
haciendo una breve descripcin de ASPECTOS CONSTITUCIONALES, JURISPRUDENCIALES Y
DOCTRINALES, APLICABLES A LA ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ. Los conceptos analizados en este captulo, permitirn
entender el papel que juegan los diferentes actores del Sistema de Seguridad Social
para conseguir los fines previstos en las normas y tambin permitirn entender el
alcance de algunas normas contenidas en el Decreto 1352 de 2013, los cuales a simple
2
vista, podran estar asignar cargas desproporcionadas a algunos actores del Sistema de
Posteriormente, teniendo en cuenta que los procedimientos que se adelantan ante las
Juntas de Calificacin de Invalidez, sirven para determinar principalmente, las
prestaciones que los afiliados a la Seguridad Social pueden reclamarle a las diversas
entidades que administran los seguros que conforman el Sistema de Seguridad Social,
precisar la NATURALEZA JURDICA DE LOS SEGUROS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Los
conceptos analizados en este captulo, permitirn comprender el papel que
desempean las compaas de seguros que administran dineros del Sistema de
Seguridad Social, sus facultades y limitaciones. Este tema lo desarrollar tomando
como base Sentencias de la H. Corte Constitucional, de la H. Corte Suprema de Justicia
y conceptos proferidos por la antigua Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia
Financiera de Colombia.
Posteriormente, y con base en todo lo anterior, analizar puntualmente algunas
DISPOSICIONES LEGALES CONTENIDAS EN EL DECRETO 1352 DE 2013, QUE PUEDEN ESTAR
CONTRARIANDO LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, LEGALES Y JURISPRUDENCIALES, QUE
DEBEN REGIR LA ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ, as como los principios rectores que deben aplicarse para definir las
prestaciones que deben pagarse con cargo a los seguros que conforman el Sistema de
2. ASPECTOS CONSTITUCIONALES,
JURISPRUDENCIALES Y DOCTRINALES
APLICABLES A LA ORGANIZACIN Y
FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ
2.1
LA SEGURIDAD SOCIAL ES UN SERVICIO PBLICO
De tiempo atrs, la Jurisprudencia Constitucional al interpretar el alcance del artculo 48

de la Constitucin Poltica de Colombia, ha considerado que la seguridad social es un
derecho de la persona que se materializa mediante la prestacin de un servicio pblico
de carcter obligatorio. 1
En pocas ms recientes, tambin la jurisprudencia constitucional ha considerado que
la efectiva prestacin de este servicio pblico, descansa sobre el principio de
solidaridad.
Al referirse al tema, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-529 de 2010,
consider:
EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DESCANSA EN LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES DE SOLIDARIDAD Y EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES, POR LO TANTO, EL PRIMER PRINCIPIO IRRADIA TODO EL
ORDENAMIENTO JURDICO Y SE MANIFIESTA EN NUMEROSAS
INSTITUCIONES Y VALORES CONSTITUCIONALES. EL PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD, HA DICHO ESTA CORPORACIN MLTIPLES VECES,
PERMITE QUE EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL SE REALICE, SI ES
1
Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994.
4
NECESARIO, A TRAVS DE LA EXIGENCIA DE PRESTACIONES ADICIONALES
POR PARTE DE LAS ENTIDADES QUE HAN CUMPLIDO CON TODAS SUS
OBLIGACIONES PRESTACIONALES, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LAS
LEYES (RESALTADO AJENO AL TEXTO ORIGINAL)
Considera la Corte Constitucional, que es a travs de la aplicacin del principio de

solidaridad, que se vincula a los particulares como soporte fundamental, que le permite
a la sociedad y a sus miembros, alcanzar objetivos y proteger contingencias, que en
forma individual, seran imposibles de cumplir.
Sobre el particular, la misma Corte Constitucional mediante la Sentencia C-529 de
2010, antes citada, consider:
LA
VIGENCIA DE ESTE PRINCIPIO ELIMINA LA CONCEPCIN

PATERNALISTA, QUE CREA UNA DEPENDENCIA ABSOLUTA DE LA PERSONA
Y DE LA COMUNIDAD RESPECTO DEL ESTADO Y QUE VE EN STE AL NICO
RESPONSABLE DE ALCANZAR LOS FINES SOCIALES. MEDIANTE EL
CONCEPTO DE LA SOLIDARIDAD, EN CAMBIO, SE INCORPORA A LOS
PARTICULARES AL CUMPLIMIENTO DE UNA TAREA COLECTIVA CON CUYAS
METAS ESTN COMPROMETIDOS, SIN PERJUICIO DEL PAPEL ATRIBUIDO A
LAS AUTORIDADES Y ENTIDADES PBLICAS
LA
SEGURIDAD SOCIAL COMO ESFUERZO MANCOMUNADO Y

COLECTIVO, COMO PROPSITO COMN EN EL QUE LA PROTECCIN DE
LAS CONTINGENCIAS INDIVIDUALES SE LOGRA DE MEJOR MANERA CON EL
APORTE Y LA PARTICIPACIN DE TODOS LOS MIEMBROS DE LA
COMUNIDAD. EN UN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, AQUELLOS
SINIESTROS QUE GENERAN UN RIESGO QUE AMENAZA EL MNIMO VITAL
(LA FALTA DE INGRESOS EN LA VEJEZ O EN LA INVALIDEZ, EL SBITO
DESEMPLEO, LA AUSENCIA IMPREVISTA DE UN GENERADOR DE INGRESOS
EN EL HOGAR, UNA ENFERMEDAD CATASTRFICA NO ANTICIPADA), Y QUE
NO PUEDEN SER CUBIERTOS O ATENUADOS A TRAVS DE UN SIMPLE
ESFUERZO INDIVIDUAL O FAMILIAR, SE ATIENDEN O CUBREN POR LA VA
DE LA SUMA DE MUCHOS ESFUERZOS INDIVIDUALES, ESTO ES, DE UN
ESFUERZO COLECTIVO
Finalmente, en relacin con este principio de la solidaridad, la propia Corte

Constitucional, a travs de reiterada Jurisprudencia, ha considerado que el legislador
tiene amplias facultades para definir la manera especfica como se concretar el
principio de la solidaridad, as como los derechos y obligaciones que deben asumir, el
Estado y los particulares, para lograr su efectiva aplicacin y la consecucin de los fines
que persigue.
5
En efecto, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-529 de 2010, antes citada,
consider:
LA CORTE HA RECONOCIDO REITERADAMENTE QUE AL LEGISLADOR LE
ASISTE UNA GRAN LIBERTAD DE CONFIGURACIN EN LA FORMA DE
CONCRECIN ESPECFICA DEL PRINCIPIO SOLIDARIO Y EN LA
DETERMINACIN DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL ESTADO, LOS
ADMINISTRADORES, LOS AFILIADOS Y LOS BENEFICIARIOS DEL SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL PARA SU REALIZACIN. LA CORTE HA DICHO AL
RESPECTO QUE SI LA SOLIDARIDAD CONSTITUYE UNO DE LOS
PRINCIPIOS BSICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL, PERO EL LEGISLADOR
GOZA DE UNA CONSIDERABLE LIBERTAD PARA OPTAR POR DISTINTOS
DESARROLLOS DE ESTE SISTEMA, UNA CONSECUENCIA SE SIGUE: LA LEY
PUEDE, DENTRO DE DETERMINADOS LMITES, ESTRUCTURAR LA FORMA
CMO LOS DISTINTOS AGENTES DEBEN CUMPLIR CON SU DEBER DE
SOLIDARIDAD EN ESTE CAMPO (RESALTADO AJENO AL TEXTO
ORIGINAL)
2.2
LA SEGURIDAD SOCIAL PODR SER PRESTADA POR

2
ENTIDADES PBLICAS Y PRIVADAS - LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ, SON ORGANISMOS
PRIVADOS,
PERO
FORMAN
PARTE
DE
LA
ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Por definicin 3 , las Juntas de Calificacin de Invalidez, son organismos del Sistema de
la Seguridad Social del orden nacional, de creacin legal, adscritas al Ministerio de
Trabajo con personera jurdica, de derecho privado, sin nimo de lucro.
2
3
Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 48.

Ley 1562 de 2012, Artculo 16.
6
Igualmente, el ordenamiento jurdico vigente, dispone que corresponder al Ministerio
de Trabajo, reglamentar todo lo relacionado con la integracin, administracin operativa
y financiera de dichos organismos. Igualmente, dispone el ordenamiento vigente, que el
Ministerio de Trabajo reglamentar los trminos en tiempo y procedimiento para la
expedicin de dictmenes, funcionamiento y la inspeccin, vigilancia y control de estos
aspectos, as como la regionalizacin del pas para los efectos de funcionamiento de las
Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de
reposicin y apelacin.
A pesar que una interpretacin literal de la norma legal mencionada, permitira afirmar
que las Juntas de Calificacin son organismos privados en todo el sentido de la
expresin, la interpretacin que la Corte Constitucional ha hecho del tema, es diferente.
En efecto, el Alto Tribunal, teniendo en cuenta que las funciones que desempean las
Juntas de Calificacin de Invalidez, son funciones pblicas, dichos organismos forman
parte del Sistema de Seguridad Social Integral. 4
Igualmente, en criterio de la Corte Constitucional, tanto la Junta Nacional, como todas
las Juntas Regionales de Calificacin de Invalidez, hacen parte de la estructura de la
administracin pblica del orden nacional. Lo anterior, toda vez que son entes de
creacin legal, su estructura est determinada por la Ley y porque desempean una
funcin pblica, como lo es la calificacin de prdida de capacidad laboral de los
afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.
Sobre este particular, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1002 de 2004,
consider:
A SIMPLE VISTA PODRA PENSARSE QUE COMO LOS MIEMBROS DE LAS
JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ SON PARTICULARES, DICHAS
JUNTAS SON ENTIDADES PRIVADAS. SIN EMBARGO, DIFERENTES RASGOS
PERMITEN A LA CORTE LLEGAR A UNA CONCLUSIN DISTINTA, QUE
OBLIGA A CONSIDERAR A LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ
COMO ORGANISMOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ORDEN
NACIONAL. EL PRIMER CRITERIO QUE LLEVA A DICHA CONCLUSIN ES QUE
LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ SON ENTES DE CREACIN
LEGAL; PARA SU CONSTITUCIN NO INTERVIENE LA VOLUNTAD PRIVADA.
EN SEGUNDO LUGAR, SU ESTRUCTURA GENERAL EST DETERMINADA
POR LA LEY, LO QUE INDICA QUE NO ES LA INICIATIVA PRIVADA LA QUE
SEALA SU COMPOSICIN INTERNA. ADICIONALMENTE, LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ DESEMPEAN FUNCIONES PBLICAS, COMO
4
Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004.
7
SON LAS RELACIONADAS CON LA CALIFICACIN DE LA PRDIDA DE LA
CAPACIDAD LABORAL DE LOS USUARIOS DEL SISTEMA GENERAL DE LA
SEGURIDAD SOCIAL. LA COMPOSICIN DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN
DE INVALIDEZ EST ASIGNADA A UNA AUTORIDAD DEL NIVEL CENTRAL DE
LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL MINISTERIO DE LA PROTECCIN
SOCIAL, AUTORIDAD ENCARGADA DE LA VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS
JUNTAS
As las cosas, es preciso concluir que, en virtud de las funciones que desempean las
Juntas de Calificacin, de las normas que les dieron origen y de aquellas que
reglamentan su organizacin y funcionamiento, los miembros e integrantes de las
Juntas de Calificacin de Invalidez, estn sometidos a los controles propios de los
funcionarios pblicos, en la medida que solo podrn hacer, lo que las normas
sustanciales y procedimentales, expresamente les permitan. 5
Sobre este particular, la Corte Constitucional ha considerado que en razn a que los
miembros de las Juntas de Calificacin, son particulares que ejercen funciones pblicas
permanentes, por delegacin de la Ley. As se desprende de lo dispuesto por el alto
Tribunal mediante Sentencia C-1002 de 2004, al considerar:
FINALMENTE, FRENTE AL REPROCHE DE QUE LAS NORMAS ATACADAS
SUSTRAJERON DEL CONTROL DEL MINISTERIO PBLICO A LOS MIEMBROS
DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ E INSTAURARON LA
IRRESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS MISMOS, CABE ADVERTIR,
COMO YA SE DIJO, QUE LOS INTEGRANTES DE LAS JUNTAS EN MENCIN
SIGUEN SIENDO PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES PBLICAS,
POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS AL SISTEMA CONTROLES Y
RESPONSABILIDADES DISEADO POR LA NORMATIVA LEGAL. EN ESTOS
TRMINOS, LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ ENCARGADOS DE RENDIR LOS DICTMENES ESPECIALIZADOS
SON PERSONAS NATURALES VINCULADAS A ESOS RGANOS QUE NO POR
ELLO PIERDEN SU CONDICIN DE PARTICULARES, PERO EN CUANTO
EJERCEN FUNCIONES PBLICAS, SE ENCUENTRAN SOMETIDOS A LAS
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES QUE LES SEALA LA LEY
5
Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 1.998.
DE HECHO, LA LEY 734 DE 2002 EN SU ARTCULO 53, AL REFERIRSE

AL RGIMEN DISCIPLINARIO PARA LOS PARTICULARES, PRESCRIBE QUE EL
CDIGO NICO DISCIPLINARIO SE APLICAR A LOS PARTICULARES QUE
CUMPLAN LABORES DE INTERVENTORA EN LOS CONTRATOS ESTATALES;
QUE EJERZAN FUNCIONES PBLICAS, EN LO QUE TIENEN QUE VER CON
ESTAS; PRESTEN SERVICIOS PBLICOS A CARGO DEL ESTADO, DE LOS
CONTEMPLADOS EN EL ARTCULO 366 DE LA CONSTITUCIN POLTICA,
ADMINISTREN RECURSOS DE ESTE, SALVO LAS EMPRESAS DE ECONOMA
MIXTA QUE SE RIJAN POR EL RGIMEN PRIVADO
AS LAS COSAS, NO ES CORRECTO AFIRMAR, COMO LO HACE EL
ACTOR, QUE AQUELLOS SON INMUNES A LOS DIFERENTES REGMENES DE
RESPONSABILIDAD ESTABLECIDOS POR LA LEGISLACIN. COMO ES
OBVIO, EL ALCANCE DE DICHA RESPONSABILIDAD DEBER CALIFICARSE
EN CADA CASO PARTICULAR, PERO ELLO NO IMPLICA, EN MANERA
ALGUNA, QUE DICHOS INDIVIDUOS SE CONVIERTAN EN SUJETOS
PRIVILEGIADOS DEL ORDENAMIENTO JURDICO, AJENOS AL CONTROL DEL
ESTABLECIMIENTO
2.3
LAS FUNCIONES QUE EJERCEN LOS MIEMBROS DE LAS

JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ, DEBEN SER
REMUNERADAS
En este punto es preciso recordar que la Corte Constitucional consider ajustado a la

Constitucin, el hecho de que los miembros e integrantes de las Juntas de Calificacin
de Invalidez, reciban una remuneracin por la gestin que realizan.
El hecho que la remuneracin de los miembros e integrantes de las Juntas, provenga
de los dineros del Sistema de Seguridad Social, no implica necesariamente que se
estn desviando los dineros pblicos de la Seguridad Social, para fines diferentes a los
previstos en las normas legales.
Sobre este particular, se pronunci el Alto Tribunal mediante Sentencia C-1002 de
2004, al considerar:
LOS
HONORARIOS QUE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DE

CALIFICACIN RECIBEN POR SU TRABAJO PROVIENEN EVIDENTEMENTE DE
LOS RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL, CUANDO SON LAS ENTIDADES
DE SEGURIDAD SOCIAL LAS QUE LOS PAGAN. NO OBSTANTE, ES EVIDENTE
QUE EL SERVICIO QUE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ
9
PRESTAN A LA COMUNIDAD ES UN SERVICIO RELACIONADO CON LA
SEGURIDAD SOCIAL, PUES CONSTITUYE NADA MENOS QUE LA VA OFICIAL
POR LA CUAL EL SISTEMA CALIFICA LA PRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL
DE SUS BENEFICIARIOS. EN ESTA MEDIDA, NO ES CIERTO QUE LOS
RECURSOS CON QUE SE PAGAN DICHOS HONORARIOS SE DESTINEN A
OBJETIVOS DIFERENTES Y AJENOS A LA SEGURIDAD SOCIAL. TODO LO
CONTRARIO: LOS HONORARIOS DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ FINANCIAN UNA ACTIVIDAD NTIMAMENTE LIGADA CON ESTE
ASPECTO DE LA REALIDAD COLOMBIANA, POR LO QUE ES LEGTIMO QUE
PROVENGAN DEL MISMO SISTEMA
En relacin con el pago de honorarios a las Juntas de Calificacin de Invalidez, por la

labor que desarrollan, lo que tambin ha quedado claro a la luz de la Jurisprudencia de
la Corte Constitucional, es que nunca debe ser el afiliado el responsable de asumir el
costo de este trmite de calificacin. En criterio del Alto Tribunal, exigirle al afiliado que
asuma el costo del trmite ante la Junta de Calificacin, vulnera el ordenamiento
constitucional.
Sobre este particular, mediante Sentencia T-045 de 2013, la Corte Constitucional se
pronunci al considerar:
LA REGLA JURISPRUDENCIAL QUE SE CONFIGUR DESDE ENTONCES ES QUE NO
ES EL EMPLEADO QUIEN DEBE ASUMIR EL PAGO DE LOS HONORARIOS DE TALES
JUNTAS. EL ARTCULO 42 DE LA LEY 100 DE 1993 SEALA QUE ELLO
CORRESPONDE A LA ENTIDAD DE PREVISIN O SEGURIDAD SOCIAL O LA SOCIEDAD
ADMINISTRADORA DEL CASO. ESTE CRITERIO HA SIDO REITERADO POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN SEDE DE TUTELA 6.
CABE PRECISAR QUE LA REGLA SOBRE EL PAGO DE HONORARIOS A LAS JUNTAS

DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ, SE APLICA PARA LA CALIFICACIN DE CUALQUIER
TIPO DE INCAPACIDAD, NO SOLO PARA ASUNTOS LABORALES
Sentencia T-208 de 2010. Ver entre otras Sentencia T-236A-02.
10
BAJO ESE ENTENDIDO, QUEDA CLARO QUE SEGN LO SEALADO POR LA LEY Y
LA JURISPRUDENCIA DE ESTE TRIBUNAL, LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ, TIENEN DERECHO A RECIBIR EL PAGO DE SUS HONORARIOS; SIN
EMBARGO, VA EN CONTRA DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL
EXIGIR A LOS USUARIOS ASUMIR EL COSTO DE LOS MISMOS COMO CONDICIN PARA
ACCEDER AL SERVICIO, PUES SON LAS ENTIDADES DEL SISTEMA, YA SEA LA
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD A LA QUE SE ENCUENTRE AFILIADO EL
SOLICITANTE, EL FONDO DE PENSIONES, LA ADMINISTRADORA O ASEGURADORA, LA
QUE DEBE ASUMIR EL COSTO QUE GENERE ESTE TRMITE, PARA GARANTIZAR DE
MANERA EFICIENTE EL SERVICIO REQUERIDO
Finalmente, en relacin con este punto, es preciso anotar que la Ley 1562 de 2012, le
otorg facultades expresas al Ministerio de Trabajo, para reglamentar, en general, todo
lo relativo a los aspectos financieros de las Juntas de Calificacin y en particular lo
relativo a la remuneracin de sus miembros.
No obstante todo lo anterior, es preciso tener presente el criterio de la Corte
Constitucional sobre este tema, segn el cual condicionar el acceso al trmite de
calificacin ante las Juntas, al pago de los honorarios previstos en la Ley, sera
violatorio del derecho fundamental a la Seguridad Social.
Sobre el particular, la Corte Constitucional mediante sentencia T 045 de 2013, proferida
meses antes de la expedicin del Decreto 1353 de 2013, consider:
BAJO ESE ENTENDIDO, QUEDA CLARO QUE SEGN LO SEALADO POR
LA LEY Y LA JURISPRUDENCIA DE ESTE TRIBUNAL, LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ, TIENEN DERECHO A RECIBIR EL PAGO DE
SUS HONORARIOS; SIN EMBARGO, VA EN CONTRA DEL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EXIGIR A LOS USUARIOS ASUMIR
EL COSTO DE LOS MISMOS COMO CONDICIN PARA ACCEDER AL
SERVICIO, PUES SON LAS ENTIDADES DEL SISTEMA, YA SEA LA ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD A LA QUE SE ENCUENTRE AFILIADO EL
SOLICITANTE, EL FONDO DE PENSIONES, LA ADMINISTRADORA O
ASEGURADORA, LA QUE DEBE ASUMIR EL COSTO QUE GENERE ESTE
TRMITE, PARA GARANTIZAR DE MANERA EFICIENTE EL SERVICIO
REQUERIDO (RESALTADO FUERA DEL TEXTO ORIGINAL)
11
2.4
LOS DICTMENES QUE EMITEN LAS JUNTAS DE

CALIFICACIN DE INVALIDEZ NO SON ACTOS
ADMINISTRATIVOS, NI JURISDICCIONALES
En criterio de la jurisdiccin constitucional, el objetivo que persigue el legislador al

asignar a las Juntas de Calificacin de Invalidez, la funcin de calificacin de origen y
grado de prdida de capacidad laboral, es permitir que dichas entidades, de manera
imparcial, certifiquen la incapacidad laboral del interesado, para determinar las
prestaciones a que tiene derecho, con cargo a los dineros del Sistema de Seguridad
Social.
Teniendo en cuenta que la funcin principal de las Juntas es definir origen de eventos
de salud y certificar la prdida de capacidad laboral, sus actuaciones no tienen el
carcter de actos de la administracin, ni pueden asimilarse a decisiones judiciales.
Es precisamente por las razones expuestas, que las controversias que quieran
plantearse en contra de un dictamen de las Juntas de Calificacin de Invalidez, debe
ser resuelto por la jurisdiccin laboral ordinaria y no por la jurisdiccin contencioso
administrativa.
Sobre este particular, la Sentencia C-1002 de 2004, proferida por la Corte
Constitucional, consider:
PESE
A QUE LAS NORMAS DEMANDADAS UTILIZAN EXPRESIONES

PROPIAS DEL LXICO JURISDICCIONAL COMO INSTANCIA Y RESOLUCIN
DE CONTROVERSIAS, ES EVIDENTE QUE NO EXISTE UNA DISPOSICIN
CONCRETA QUE LES OTORGUE, EX PROFESO, LA FACULTAD DE
ADMINISTRAR JUSTICIA. DE HECHO, GUARDADAS LAS PROPORCIONES Y
RESPETANDO LAS DIFERENCIAS, LA VA GUBERNATIVA, QUE TAMBIN SE
TRAMITA EN DOS INSTANCIAS Y BUSCA LA SOLUCIN DE UNA
CONTROVERSIA SUSCITADA CON LA ADMINISTRACIN, TAMPOCO ES UNA
MANIFESTACIN DEL EJERCICIO DE LA FUNCIN JURISDICCIONAL DEL
ESTADO, POR LO QUE DE LA SOLA EXISTENCIA DE INSTANCIAS O DE LA
DEFINICIN DE UNA SITUACIN JURDICA NO PUEDE INFERIRSE QUE EL
12
PROCEDIMIENTO DE LA REFERENCIA ENCIERRE LA POTESTAD DE
ADMINISTRAR JUSTICIA. LOS PROCEDIMIENTOS ADELANTADOS POR LAS
JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ NO TIENEN NATURALEZA
ADMINISTRATIVA NI JURISDICCIONAL, PORQUE SU FINALIDAD ES
EXCLUSIVAMENTE LA CERTIFICACIN DE LA INCAPACIDAD LABORAL PARA
EFECTOS DEL RECONOCIMIENTO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES QUE
LA REQUIEREN
2.5
LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ TIENEN

COMPETENCIA EXCLUSIVA PARA CALIFICAR ORIGEN
DEL EVENTO DE SALUD Y GRADO DE INVALIDEZ
DEBIDO PROCESO DURANTE EL TRMITE ANTE LAS
JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ
La ltima etapa prejudicial del proceso de calificacin de origen o grado de prdida de

capacidad laboral, se desarrolla segn la Ley ante las Juntas de Calificacin de Invalidez.
Durante este trmite ante las Juntas, que consta de dos instancias, tambin debe
garantizarse a los interesados, entre otros, el derecho a la defensa y la objetividad de las
decisiones que se tomen.
El legislador ha procurado por todos los medios y en todas las instancias, garantizar el
derecho al debido proceso que tienen todos los intervinientes en el proceso calificatorio.
Se busca igualmente la objetividad e imparcialidad de las decisiones relacionadas con la
determinacin del origen del accidente o enfermedad de un trabajador y la definicin del
grado de invalidez de un afiliado al Sistema de Seguridad Social Integral.
Tanto es as, que expresamente la Corte Suprema de Justicia se pronunci sobre el tema,
mediante Sentencia del 16 de diciembre de 1.997 7 , al considerar que las normas vigentes
en materia de Seguridad Social, le otorgaron a las Juntas de Calificacin de Invalidez, la
competencia exclusiva para adelantar un proceso de doble instancia en el que se defina el
estado de invalidez del afiliado al Sistema.
Adicionalmente, estim la alta Corporacin, que esta competencia exclusiva no significa
ausencia de normas que regulen el proceder de estos organismos y de quienes acudan a
ellos.
As se pronunci la H. Corte Suprema de Justicia, al considerar:
7
Sentencia Corte Suprema de Justicia, Radicacin No. 9978. M.P. Dr. Fernando Vsquez Botero.
13
EFECTO, ES INCUESTIONABLE QUE DE ACUERDO CON LOS
ARTCULOS 39 Y 250 DE LA LEY 100 DE 1993 PARA OBTENER LA
PENSIN DE INVALIDEZ, BIEN SEA POR RIESGO COMN O POR ACCIDENTE
DE TRABAJO Y ENFERMEDAD PROFESIONAL, SE REQUIERE QUE EL
AFILIADO AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL HAYA SIDO DECLARADO
INVLIDO, COMO TAMBIN QUE ES EL MISMO ESTATUTO EL QUE EN SUS
ARTCULOS 41 A 43, DESARROLLADOS POR LOS DECRETOS
REGLAMENTARIOS 1346 DE 1994 Y 692 DE 1995, DETERMINA QUIN
DEBE HACER TAL DECLARATORIA Y CUL ES EL TRMITE A SEGUIR CON
ESE OBJETO"
"EN
"ANALIZADA
LA NUEVA NORMATIVIDAD ENCUENTRA LA SALA QUE EN EL

TEMA DE CALIFICACIN DEL ESTADO DE INVALIDEZ INTRODUJO UN
PROCEDIMIENTO DE DOBLE INSTANCIA, EN EL MARCO DEL CUAL ADJUDIC
LA COMPETENCIA EXCLUSIVA PARA DETERMINAR Y PRONUNCIARSE SOBRE
DICHA CONDICIN A LAS DENOMINADAS JUNTAS REGIONALES DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ EN PRIMERA INSTANCIA, Y A LA JUNTA
NACIONAL DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ EN SEGUNDA INSTANCIA, TAL
COMO SE DEDUCE DE LOS ARTCULOS 41, 42 Y 43 DE LA LEY 100 Y DE LOS
ARTCULO 22 A 43DEL DECRETO 1346 DE 1994; NORMAS STAS LTIMAS
QUE JUNTO CON LAS QUE CONTIENE EL DECRETO 692 DE 1995,
ESTABLECEN EL TRMITE A SEGUIRSE PARA LA FIJACIN DE TAL ESTADO
CLNICO" (Subrayado ajeno al texto original)
Esta competencia exclusiva de las Juntas de Calificacin de Invalidez para calificar el

estado de invalidez y determinar el origen de la misma, impide a otras entidades o
funcionarios, suplantarlas en ese papel.
En efecto, en criterio del H. Consejo de Estado y de la H. Corte Suprema de Justicia, lo
que quiso el legislador fue impedir que las mismas entidades que administran los riesgos
de invalidez, fueran las que definieran su grado y origen.
Considera el H. Consejo de Estado en Sentencia proferida el 27 de abril de 1.997:
14
"NO DEBE OLVIDARSE QUE LA LEY 100 DE 1993 REGUL LO
CONCERNIENTE CON LA PENSIN DE INVALIDEZ POR RIESGO COMN. Y
PARA ELLO PREVI QU DEBE ENTENDERSE POR ESTADO DE INVALIDEZ,
LOS REQUISITOS PARA HACERSE ACREEDOR A LA PRESTACIN, SU
MONTO Y LA CALIFICACIN MISMA, POR MANERA QUE LA CALIFICACIN ES
INDISPENSABLE HACERLA CON BASE EN EL MANUAL NICO EXPEDIDO POR
EL GOBIERNO NACIONAL. Y SEGN LOS ARTCULOS 42 A 45 DE LA LEY,
INEQUVOCAMENTE SON LAS JUNTAS REGIONALES Y LA NACIONAL LAS
QUE DEBEN DETERMINAR LA CALIFICACIN Y EL ORIGEN DE LA INVALIDEZ
EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA, RESPECTIVAMENTE. ESTO ES, QUE
NO PREVI LA LEY QUE PUDIERA SER LA MISMA ENTIDAD QUE ASUME EL
RIESGO, LA QUE LO CALIFICARA"
En el mismo sentido se pronunci la H. Corte Suprema en la Sentencia antes citada al
disponer:
"ES POR LO ANTERIOR QUE BIEN PUEDE AFIRMARSE QUE EL QUERER
DEL LEGISLADOR DEL AO DE 1993 FUE, EN PRIMER LUGAR, SACAR DE LA
RBITA DE LAS MISMAS ENTIDADES O PERSONAS LLAMADAS A CUBRIR EL
RIESGO DE INVALIDEZ, LA DETERMINACIN DE ESE ESTADO"
2.5.1. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE VIOLAR EL DEBIDO

PROCESO DURANTE EL TRMITE QUE ADELANTEN
LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ
2.5.1.1.
Corte Constitucional
De tiempo atrs, la Corte Constitucional a travs de reiterada jurisprudencia ha

manifestado la importancia de respetar los procedimientos establecidos en la Ley,
durante los trmites que se surtan ante las Juntas de Calificacin de Invalidez.
En particular, la Corte ha resaltado, la importancia de dar cumplimiento estricto a lo
previsto en los artculos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, desarrollados por el Decreto
917 de 1999 -que corresponde al Manual nico para la Calificacin de la Invalidez- y
hoy por el Decreto 1352 de 2013, que sustituy el antiguo decreto 2463 del ao 2001.
Sobre este particular, la Corte Constitucional mediante Sentencia T-773 de 2009,
consider:
EL
CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS MENCIONADAS POR PARTE DE LA

JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ, LAS CUALES, COMO SE DIJO,
15
CUMPLEN FUNCIONES PBLICAS RELACIONADAS CON EL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL, HA SIDO CONSIDERADO POR LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COMO PARTE INTEGRANTE DEL
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO DE LAS PERSONAS QUE
ESTN SURTIENDO ANTE LAS MISMAS LOS TRMITES PARA LA CALIFICACIN
8
DE SU INVALIDEZ ....
En criterio del Alto Tribunal, una de las formas de garantizar el derecho al debido
proceso de los intervinientes dentro del trmite de calificacin de invalidez, es exigir a
las Juntas de Calificacin de Invalidez la motivacin de sus fallos y las decisiones
expresas y claras sobre el origen la fecha de estructuracin y calificacin porcentual de
prdida de capacidad laboral.
Han sido reiteradas las Sentencias de la Corte Constitucional en las cuales la Corte se
ha pronunciado sobre violaciones al debido proceso, por parte de las Juntas de
Calificacin de Invalidez. Como ejemplo de lo anterior, puedo citar las Sentencias T-859
de 2004, T-436 de 2005, T-108 de 2007 y T-328 de 2008, entre otras.
Por otra parte y en general, en criterio de la Corte Constitucional, las personas jurdicas
en un Estado Social de Derecho son titulares de derechos fundamentales, que las
autoridades deben respetar y hacer que les sean respetados, inclusive a travs de la
interposicin de una accin de Tutela. 9
En diversas Sentencias proferidas por la H. Corte, se ha enfatizado el derecho de las
personas jurdicas al debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de
correspondencia, la libertad de asociacin, la inviolabilidad de los documentos y
papeles privados, el acceso a la administracin de justicia, el derecho a la informacin,
el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros.
Adicionalmente, estima el Alto Tribunal, que las personas jurdicas adems de ser
titulares de los derechos enunciados, estn cobijadas por todas las garantas
constitucionales para asegurar el respeto de sus derechos, inclusive por la accin de
Tutela.
8
9
Sentencias T-436 de 2005, T-108 de 2007 y T-328 de 2008, entre otras.

Corte Constitucional SU-182 de 1.998.
16
As se pronunci la H. Corte, en la Sentencia citada:
...EN CONEXIDAD CON ESE RECONOCIMIENTO, LAS PERSONAS JURDICAS
TIENEN TODAS, SIN EXCEPCIN, LOS ENUNCIADOS DERECHOS Y ESTN
COBIJADAS POR LAS GARANTAS CONSTITUCIONALES QUE ASEGURAN SU
EJERCICIO, AS COMO POR LOS MECANISMOS DE DEFENSA QUE EL ORDEN
JURDICO CONSAGRA. DE ALL QUE SON TITULARES NO SOLAMENTE DE
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN S MISMOS SINO DE LA ACCIN DE
TUTELA PARA OBTENER SU EFECTIVIDAD CUANDO LES SEAN
CONCULCADOS O ESTN AMENAZADOS POR LA ACCIN U OMISIN DE UNA
AUTORIDAD PBLICA O DE UN PARTICULAR...
Esta sentencia, que garantiza el respeto al debido proceso, ratifica la intencin
manifestada por la H. Corte en la Sentencia T-417 de 1997. En la mencionada
providencia, el Alto tribunal dispuso:
"LA
DECISIN SOBRE EL RECONOCIMIENTO O NO DE LA PENSIN DE

INVALIDEZ DEBE SOMETERSE A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DENTRO DEL CUAL DEBEN OBSERVARSE LAS REGLAS DEL DEBIDO
PROCESO. POR CONSIGUIENTE, EL INTERESADO TIENE LOS DERECHOS
PROPIOS DE TODO INTERVINIENTE EN UNA ACTUACIN ADMINISTRATIVA Y,
ESPECIALMENTE, EL DERECHO A QUE SE D LA OPORTUNIDAD DE
CONTROVERTIR LA CALIFICACIN O VALORACIN MDICA"
Por otra parte, cuando la Junta Nacional de Calificacin de Invalidez o alguna de las
entidades de seguridad social que forman parte del proceso de calificacin, toman una
decisin irrespetando unilateralmente el derecho fundamental al debido proceso, el
dictamen es arbitrario e ilegal. Se constituye en una va de hecho, toda vez que hay una
ruptura ostensible y grave de la normatividad constitucional y legal. 10
En la Sentencia T-729 de 1.999, la H. Corte ampli su concepto sobre las vas de hecho
al establecer que esta se presentaba cuando:
...SE PRESENTE UN EVIDENTE DEFECTO PROCEDIMENTAL, ES DECIR,
CUANDO EL JUEZ SE DESVA POR COMPLETO DEL PROCEDIMIENTO FIJADO
POR LA LEY PARA DAR TRMITE A DETERMINADAS CUESTIONES. POR
CONSIGUIENTE, UNA VA DE HECHO SE PRODUCE CUANDO LA AUTORIDAD,
EN FORMA ARBITRARIA Y CON FUNDAMENTO EN SU SOLA VOLUNTAD,
ACTA EN ABIERTA CONTRADICCIN CON EL ORDENAMIENTO JURDICO..."
10
17
2.5.1.2.
2.5.1.2.1.
Corte Suprema de Justicia

Sentencia del 18 de marzo de 2009
A travs de esta Providencia, la Corte Suprema de Justicia consider que los

dictmenes proferidos por las Juntas de Calificacin de Invalidez, son documentos
emitidos por expertos en la materia, pero nunca pueden ser vistos como una prueba
que vincule al Juez Laboral y le impida apartarse de su contenido, cuando visto el
material probatorio que obre en el expediente, considere que su decisin fue
equivocada.
Sobre el particular, el Alto Tribunal consider a travs de la Sentencia 31062 del 18 de
marzo de 2009:
EN RELACIN CON EL TEMA ESPECFICO DEL DICTAMEN EMANADO DE
LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ COMO UNA PRUEBA AD
SUBSTANTIAM ACTUS O TAMBIN DENOMINADA AD SOLEMNITATEM O
SOLEMNE, LA SALA HA TENIDO LA OPORTUNIDAD DE ESTUDIARLO Y
DEFINIRLO, Y POR MAYORA HA ADOCTRINADOQUE ESTA CLASE DE
PERICIA NO TIENEN ESA CONNOTACIN
REITERA LA CORTE, ENTONCES, SU CRITERIO YA DECANTADO DE QUE

LOS JUECES DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL S TIENEN PLENA
COMPETENCIA Y APTITUD PARA EXAMINAR LOS HECHOS REALMENTE
DEMOSTRADOS QUE CONTEXTUALIZAN LA INVALIDEZ ESTABLECIDA POR
LAS JUNTAS, A FIN DE RESOLVER LAS CONTROVERSIAS QUE LOS
INTERESADOS FORMULEN AL RESPECTO. ELLO, POR SUPUESTO, NO
LLEGA HASTA RECONOCERLE POTESTAD AL JUEZ DE DICTAMINAR EN
FORMA DEFINITIVA, SIN EL APOYO DE LOS CONOCEDORES DE LA MATERIA,
SI EL TRABAJADOR EST REALMENTE INCAPACITADO O NO Y CUL ES LA
ETIOLOGA DE SU MAL, COMO TAMPOCO CUL ES EL GRADO DE LA
INVALIDEZ, NI LA DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LAS DISCAPACIDADES Y
MINUSVALAS
18
2.5.1.2.1.
Sentencia del 29 de junio de 2005
A travs de esta Providencia, la Corte Suprema de Justicia se apart de un dictamen

proferido por la Junta de Calificacin de Invalidez, en la cual dicho organismo haba
considerado que si haba ocurrido un accidente de trabajo.
Entre los argumentos que expuso la Corte Suprema de Justicia para apartarse del
dictamen emitido por la Junta de Calificacin de Invalidez, estaba el hecho de que el
Juez Laboral conforme a la potestad de apreciar libremente la prueba, puede acoger
aquellos elementos de conviccin que le den mayor credibilidad o lo persuada mejor
sobre cul es la verdad real y no simplemente formal que resulte del dictamen proferido
por la Juta de Calificacin de Invalidez.
Sobre este particular, la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia 24392 de
2005, consider:
DE SUERTE QUE, NO ES DEL CASO CALIFICAR COMO PRUEBA SOLEMNE
EL DICTAMEN PERICIAL CON EL QUE SE BUSCA ESTABLECER LA PRDIDA
DE CAPACIDAD LABORAL, AS PROVENGA DE LA JUNTA DE CALIFICACIN
DE INVALIDEZ
2.5.1.2.1.
Sentencia del 13 de Septiembre de 2006 y del 19 de
octubre de 2006
A travs de esta Providencia, la Corte Suprema de Justicia se apart de la fecha de
estructuracin del estado de invalidez que haba sido fijado por la Junta de Calificacin
de Invalidez y determin en su Sentencia una fecha diferente para efectos de
determinar el pago de las prestaciones con cargo al Sistema de Seguridad Social.
Consider la Corte Suprema de Justicia, que si por definicin los dictmenes proferidos
por las Juntas de Calificacin de Invalidez son controvertibles, el Juez Laboral est
habilitado para establecer la fecha de estructuracin de un estado de invalidez, a travs
de otros medios probatorios idneos que obren dentro del expediente judicial.
Sobre este particular, la Corte Suprema de Justicia se pronunci mediante Sentencia
29622 de 2006, al considerar:
CIERTAMENTE,
LA CORTE HA ESTIMADO QUE EN LA ACTUALIDAD EL

ESTADO
DE
INVALIDEZ
DE
UN
TRABAJADOR
CORRESPONDE
ESTABLECERSE MEDIANTE LA VALORACIN CIENTFICA DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN, A TRAVS DEL PROCEDIMIENTO SEALADO EN LOS
REGLAMENTOS DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL. PERO LA SALA
19
DE CASACIN LABORAL NO HA SOSTENIDO QUE LOS PARMETROS
SEALADOS EN EL DICTAMEN DE LA JUNTA SEAN INTOCABLES. LA REGLA
SENTADA EN EL FALLO CITADO POR EL RECURRENTE COMO APOYO DE SU
CRITERIO ES QUE, EN PRINCIPIO, LA DECLARACIN DEL ESTADO DE
INVALIDEZ ES MATERIA DE EXPERTOS Y NO CORRESPONDE, EN LOS
ACTUALES MOMENTOS, A LA ENTIDAD DE SEGURIDAD SOCIAL, COMO
OCURRA ANTES, SINO A UNOS ENTES AUTNOMOS, COMO SON LAS
JUNTAS REGIONALES EN PRIMERA INSTANCIA, Y LA NACIONAL EN LTIMO
GRADO
DE NINGUNA MANERA HA CONSIDERADO LA CORTE QUE LOS HECHOS

RELATIVOS A LAS CIRCUNSTANCIAS DE TIEMPO, MODO Y LUGAR SOBRE EL
HECHO GENITOR DE LA MINUSVALA, TENIDOS EN CUENTA POR UNO DE
TALES ENTES, O POR AMBOS SI SE AGOTAN LAS DOS INSTANCIAS, SEAN
MATERIA INCONTROVERTIBLE ANTE LA JURISDICCIN DEL TRABAJO
En el mismo sentido, se pronunci mediante Sentencia 29328 del 13 de Septiembre de
POR
OTRA PARTE, LA CIRCUNSTANCIA DE QUE LA JUNTA NACIONAL

ACTE COMO RGANO DE SEGUNDA INSTANCIA PARA RESOLVER LAS
RECLAMACIONES FORMULADAS POR LOS INTERESADOS CONTRA LAS
EVALUACIONES DE LAS JUNTAS REGIONALES, NO NECESARIAMENTE SU
CONCEPTO OBLIGA AL JUEZ. DE NO SER AS, CIERTAMENTE CARECERA
DE SENTIDO LA INTERVENCIN DE LA JURISDICCIN LABORAL
SIMPLEMENTE PARA DAR UN AVAL AL PRONUNCIAMIENTO DE UN ENTE
QUE, TAL CUAL LO RECONOCE LA CENSURA, NO TIENE LA POTESTAD DEL
ESTADO PARA DECIDIR EL DERECHO. SLO EL JUEZ PUEDE, CON LA
FUERZA QUE IMPRIME A SUS DECISIONES EL INSTITUTO DE LA COSA
JUZGADA, DEFINIR SI HAY LUGAR A ESTABLECER EL ESTADO DE INVALIDEZ
O LOS PARMETROS EN QUE DEBE RECONOCERSE LA PENSIN OBJETO
DE CONTROVERSIA Y, PARA TAL PROPSITO, NADA LE IMPIDE ACUDIR AL
APOYO DE UN ENTE ESPECIALIZADO EN LA MATERIA Y QUE CUMPLE
FUNCIONES PBLICAS, AS SUS MIEMBROS NO SEAN SERVIDORES DEL
ESTADO, EN VIRTUD DEL MODERNO ESQUEMA DE ADMINISTRACIN
DESCENTRALIZADA POR COLABORACIN
20
2.5.1.2.2.
Sentencia del 16 de Diciembre de 1.997:
Los criterios que ha sostenido la Corte Suprema de Justicia, en las Sentencias

mencionadas anteriormente, represente un avance frente a la Jurisprudencia inicial que
haba proferido el Alto Tribunal.
En efecto, en providencias iniciales 11 , la H. Corte Suprema de Justicia, restringi la
posibilidad de demandar las decisiones proferidas por la Junta Nacional de Calificacin de
Invalidez, a dos hiptesis que eran:
1. La Corte admita que se demandara la decisin de la Junta Nacional ante los
Jueces de la Repblica por CUALQUIER
OTRA DISCUSIN DISTINTA A LO QUE ES OBJETO

DEL PRONUNCIAMIENTO DE LAS ALUDIDAS JUNTAS, QUE SEGN EL ARTCULO 35 DEL DECRETO
1346 DE 1994 ES: "SOBRE EL ESTADO DE INVALIDEZ Y/O DEL ORIGEN DE LA ENFERMEDAD O DE LA
MUERTE"".
2. Segn la misma sentencia, tambin era posible entablar acciones judiciales,

contra las decisiones de las Juntas cuando se discuta CUALQUIER IRREGULARIDAD
QUE DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL POSIBILITE QUE SE DISPONGA QUE LA JUNTA DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ RECONSIDERE SU PRONUNCIAMIENTO
Lo que significaba esta providencia, entre otras cosas, es que solo se podran
demandar los dictmenes de la Juntas de Calificacin, cuando durante el proceso que
se realiz ante las Juntas de Calificacin de Invalidez, se hubieran presentado
deficiencias en las funciones procedimentales a su cargo, el acto emitido por la Junta es
demandable.
As por ejemplo, si la Junta emiti el dictamen sin informar sus decisiones a los
interesados, si la Junta no efectu correctamente las citaciones respectivas, si la Junta
no dio la oportunidad de aportar o controvertir las pruebas, o no se respet el debido
proceso, la decisin de la Junta puede ser demandada ante la jurisdiccin laboral.
En la actualidad, reitero, los criterios para atacar jurdicamente los dictmenes
proferidos por las Juntas de Calificacin, son mucho ms amplios.
2.5.1.2.3.
Sentencia del 29 de Septiembre de 1.999:
En criterio de la H. Corte Suprema de Justicia 12 , las controversias que se originen en el

reconocimiento o negacin de una pensin de invalidez, ponen de manifiesto en esencia,
11
12
Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 16 de Diciembre de 1.997, Rad. 9978.

Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 29 de Septiembre de 1.999, Rad. 11910
21
un conflicto de naturaleza jurdica. Esto implica, que su conocimiento corresponde al Juez
del trabajo y no a las Juntas de Calificacin de Invalidez toda vez que sus miembros son
particulares que no tienen facultad legal para administrar justicia.
No obstante lo anterior, reconoce la misma Corte Suprema, que tales entes son los nicos
facultados por la Ley para emitir el dictamen sobre el grado de reduccin de la capacidad
laboral de una persona, como fundamento de su pretendida pensin de invalidez.
En efecto, la H. Corte se pronunci as:
NEGATIVA PARCIAL O TOTAL DE LA PENSIN DE INVALIDEZ ES, EN
ESENCIA, UN CONFLICTO JURDICO Y COMO TAL, SU CONOCIMIENTO EST
ATRIBUIDO POR LA CONSTITUCIN POLTICA Y POR LA PROPIA LEY
LABORAL AL JUEZ DEL TRABAJO (ART., 2 DEL CPL). LA JURISDICCIN,
COMO FACULTAD DEL ESTADO PARA DIRIMIR LOS CONFLICTOS,
CORRESPONDE A LOS RGANOS JUDICIALES Y NO PUEDE SER
TRANSFERIDO A LOS PARTICULARES, COMO SON LAS JUNTAS EN
CUESTIN, DADO QUE ELLOS NO ADMINISTRAN JUSTICIA" (Subrayado
"LA
ajeno al texto original)

"BAJO EL ANTERIOR PLANTEAMIENTO, ES EVIDENTE QUE LOS ARTS.,
41, 42 Y 43 DE LA LEY 100 DE 1993 NO PODAN COLOCAR EN CABEZA DE
ENTES PRIVADOS (JUNTAS REGIONALES Y NACIONAL DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ) LA COMPETENCIA Y LA JURISDICCIN PARA DEFINIR EL
CONFLICTO JURDICO QUE SUSCITE EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIN
DE INVALIDEZ, LO CUAL NO SE OPONE A RATIFICAR, COMO YA SE DIJO,
QUE SON TALES ENTES LOS NICOS FACULTADOS POR LA LEY PARA
EMITIR EL DICTAMEN SOBRE EL GRADO DE REDUCCIN DE LA CAPACIDAD
LABORAL DE UNA PERSONA, COMO FUNDAMENTO DE SU PRETENDIDA
PENSIN DE INVALIDEZ"
Con base en esta Sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia, se ratifica la viabilidad de

demandar las decisiones proferidas por las Juntas de Calificacin de Invalidez, sin
limitacin alguna.
22
En efecto, toda vez que estamos en presencia de un conflicto de naturaleza jurdica, es
perfectamente viable argumentar el desconocimiento, por parte de las Juntas de
Calificacin de Invalidez, de las normas sustanciales que regulan su actuacin y definen el
accidente de trabajo, la enfermedad profesional, las preexistencias en el Sistema de
Riesgos Laborales e,t,c.
Igualmente, ser posible argumentar en la demanda, el desconocimiento de las normas
procedimentales que regulan la actuacin de las citadas Juntas en el proceso que tienen a
su cargo.
2.5.1.1.
Consejo de Estado
Tambin el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la posibilidad de atacar acudir

a instancias judiciales, para lograr que se cumplan ante las Juntas de Calificacin de
Invalidez, los procedimientos de calificacin de origen del evento de salud y
determinacin del grado de prdida de capacidad laboral, previstos en las normas
legales vigentes.
Sobre este particular, el Consejo de Estado consider mediante Sentencia
25000234100020130011401 del 17 de abril de 2013:
A LO ANTERIOR, SE HA AVALADO LA POSIBILIDAD DE QUE EN
OCASIONES MERAMENTE EXCEPCIONALES PROCEDA LA ACCIN DE
TUTELA PARA LA PRCTICA DE UNA NUEVA VALORACIN DE LA PRDIDA
DE LA CAPACIDAD LABORAL, TALES COMO I) CUANDO PESE A LA
EXISTENCIA DE UN MECANISMO JUDICIAL, STE NO RESULTA IDNEO O
EFICAZ II) O CUANDO AUN SI EL MECANISMO REVISTE DE IDONEIDAD ES
NECESARIA LA INTERVENCIN DEL JUEZ DE TUTELA EN ARAS DE EVITAR
LA CONFIGURACIN DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE
PESE
2.6
LOS DICTMENES QUE EMITEN LAS JUNTAS DE

CALIFICACIN DE INVALIDEZ, DEBEN ESTAR BASADOS
EN LA HISTORIA CLNICA DEL PACIENTE
13
A travs de reiterada Jurisprudencia, la Corte Constitucional ha enfatizado la

importancia de que los dictmenes que profieran las Juntas de Calificacin de Invalidez,
se ajusten a derecho y que tengan en cuenta la totalidad de los datos contenidos en la
historia clnica del paciente.
13
Corte Constitucional, Sentencia T-773 de 2009.
23
Resulta igualmente fundamental para el Alto Tribunal, que dentro de la historia clnica
aparezca claramente identificado el diagnstico de las patologas que sufre el afiliado
cuyo caso se analiza en la Juntas. Para la Corte la historia clnica completa y el
diagnstico claro de las Patologas, representan una forma de concretar el derecho al
debido proceso en los trmites que se adelantan ante las Juntas de Calificacin.
En particular, sobre el diagnstico de las patologas, la Corte ha concluido que el
derecho al Diagnstico mdico, forma parte integral del Derecho Fundamental a la
Salud. 14
El diagnstico adecuado de las patologas que pueda tener un afiliado al Sistema, es
una manifestacin concreta del derecho que tenemos todos los habitantes del territorio
colombiano, a la prestacin de los servicios de salud.
Frente al tema que nos ocupa, el diagnstico adecuado de las patologas que presente
el afiliado, cuyo caso se analiza en la Junta de Calificacin de Invalidez, resulta
fundamental para determinar con certeza el origen de sus patologas y la prdida de
capacidad laboral que de ellas se derivan.
Inicialmente, el diagnstico general de las patologas, era competencia reservada de la
EPS a la cual se encontraba afiliado el solicitante y a los mdicos adscritos a su red. De
hecho, frente a la EPS careca de validez, cualquier diagnstico remitido por un mdico
no adscrito a su red.
Esta situacin fue modificada paulatinamente, hasta que hoy, por disposicin de la
propia Corte Constitucional, los diagnsticos de patologas que sufra el afiliado al
Sistema de Seguridad Social, no est restringido a los mdicos adscritos a la red de
atencin de la EPS a la cual se encuentre cotizando el afiliado.
En criterio de la Corte Constitucional, los diagnsticos emitidos por mdicos no
adscritos a la red de atencin con que cuenta la entidad de seguridad social a la cual
cotiza el afiliado, deben ser tomados como vlidos, siempre y cuando este se produzca,
por la ausencia de diagnstico de los mdicos adscritos a la red de atencin de la
entidad de seguridad social a la cual se encuentre cotizando el afiliado.
14
24
Sobre este particular, la Corte Constitucional se ha venido pronunciando
reiteradamente, desde al ao 2008, al considerar mediante la Sentencia T-1080 de ese
ao:
SE PUEDE CONCLUIR QUE, ACEPTAR QUE LA VALORACIN DEL MDICO
TRATANTE PUEDE SER COMPLEMENTADA O CONTROVERTIDA, REALIZA DE
MEJOR MANERA AQUEL PRINCIPIO QUE PROCURA QUE LOS PACIENTES
OBTENGAN DEL SERVICIO DE SALUD AQUELLO QUE MS LOS
BENEFICIE
Sobre el mismo tema, al Alto Tribunal consider mediante sentencia T-760 de 2008:
LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA VALORADO ESPECIALMENTE
EL CONCEPTO DE UN MDICO NO ADSCRITO A LA ENTIDAD ENCARGADA DE
GARANTIZAR LA PRESTACIN DEL SERVICIO, CUANDO STE SE PRODUCE
EN RAZN A LA AUSENCIA DE VALORACIN MDICA POR LOS
PROFESIONALES CORRESPONDIENTES,15 SEA CUAL FUERE LA RAZN
QUE DIO LUGAR A LA MALA PRESTACIN DEL SERVICIO.16 TAMBIN HA
INDICADO LA JURISPRUDENCIA QUE LA ORDEN MDICA OBLIGA A LA
ENTIDAD, SI EN EL PASADO HA VALORADO Y ACEPTADO SUS CONCEPTOS
COMO MDICO TRATANTE,17 INCLUSO AS SEAN ENTIDADES DE SALUD
PREPAGADAS, REGIDAS POR CONTRATOS PRIVADOS.18
...EN LA MEDIDA QUE LA CONSTITUCIN GARANTIZA A TODA PERSONA EL

ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD QUE REQUIERA, TODA PERSONA
TAMBIN TIENE DERECHO A ACCEDER A LOS EXMENES Y PRUEBAS
15
Recientemente, en la sentencia T-083 de 2008 la Corte resolvi tutelar el derecho a la salud de una persona de la
tercera edad (87 aos), que ante la omisin de la EPS acudi a un mdico particular, quien, en sentido totalmente
contrario al de la EPS, emiti un diagnstico que refleja una condicin mdica grave con caractersticas de urgencia
vital y le recomend un tratamiento urgente..
16
Al respecto ver la sentencias T-304 y T-835 de 2005 y T-1041 de 2005
17
En la sentencia T-1138 de 2005 se decidi dar validez a un concepto de un mdico tratante no adscrito a la
entidad encargada (Mutual Ser) de garantizar la prestacin del servicio requerido (un implante coclear), por cuanto
exista una probada relacin contractual, y se trataba de un profesional competente que atenda al paciente.
18
En la sentencia T-662 de 2006 la Corte orden a una entidad de medicina prepagada autorizar el servicio de salud
(implante coclear) ordenado por un mdico no adscrito a su entidad (Colmdica Medicina Prepagada), entre otras
razones, porque una autorizacin previa por parte de la entidad para un servicio similar, haba implicado el
reconocimiento a la idoneidad del mdico tratante para atender la enfermedad del actor y, de otra, el reconocimiento
tcito de la existencia de un vnculo jurdico, para el caso concreto, entre ella y el mdico tratante, dada la
autorizacin de la ciruga practicada por este ltimo y la asuncin del mayor costo del servicio prestado. En este
caso la Corte tuvo especial atencin a los principios de continuidad en el servicio y confianza legtima.
25
DIAGNSTICAS NECESARIAS PARA ESTABLECER, PRECISAMENTE, SI LA
PERSONA SUFRE DE ALGUNA AFECCIN A SU SALUD QUE LE CONLLEVE
REQUERIR UN DETERMINADO SERVICIO DE SALUD. ESTA ES, POR TANTO,
UNA DE LAS BARRERAS MS GRAVES QUE PUEDEN INTERPONER LAS
ENTIDADES DEL SISTEMA AL ACCESO A LOS SERVICIOS QUE SE
REQUIEREN, PUESTO QUE ES EL PRIMER PASO PARA ENFRENTAR UNA
AFECCIN A LA SALUD. AS PUES, NO GARANTIZAR EL ACCESO AL EXAMEN
DIAGNSTICO, ES UN IRRESPETO EL DERECHO A LA SALUD.19.
2.7
LOS DICTMENES QUE EMITAN LAS JUNTAS DE

CALIFICACIN DE INVALIDEZ, SON DE OBLIGATORIO
CUMPLIMIENTO PARA SUS DESTINATARIOS (ENTIDADES
QUE ADMINISTREN SEGUROS
SOCIAL, INCLUIDO SOAT)
DE
LA
SEGURIDAD
Al margen de las acciones legales que la Ley y la Jurisprudencia han contemplado para
impugnar los dictmenes proferidos por las Juntas de Calificacin de invalidez, los
mismos deben ser cumplidos por todos los involucrados, hasta tanto el Juez
competente aclare o modifique su contenido.
As lo dispuso la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-726 de 2007, al
considerar:
LUEGO
DE REVISAR LA NORMATIVIDAD Y LA JURISPRUDENCIA

RELEVANTE AL RESPECTO, PARA ESTA SALA RESULTA CLARO QUE LAS
DETERMINACIONES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ EN
RELACIN CON LA DEFINICIN DE LA NATURALEZA DE UN ACCIDENTE
SUFRIDO POR UN TRABAJADOR, SON DE CARCTER OBLIGATORIO. EN
CONSECUENCIA, DEBEN SER ACATADAS POR LAS ENTIDADES
ADMINISTRADORAS DE RIESGOS PROFESIONALES. NO OBSTANTE, COMO
19
En muchos casos la jurisprudencia ha garantizado el acceso a un examen diagnstico. Entre otras, ver las
sentencias T-862 de 1999, T-960 de 2001, T-273 de 2002, T-232 de 2004, T-871 de 2004, T-762 de 2005, T-887 de
2006, T-940 de 2006.
26
ES LA REGLA GENERAL CON LOS ACTOS DE FUERZA VINCULANTE, DICHAS
ENTIDADES PUEDEN A SU VEZ INTERPONER LAS ACCIONES Y RECURSOS
PREVISTOS EN EL ORDENAMIENTO LEGAL CON EL OBJETO DE IMPUGNAR
TALES DECISIONES
EN TODO CASO, MIENTRAS NO SE PRONUNCIE LA JURISDICCIN

LABORAL, LAS DECISIONES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ DEBEN SER OBEDECIDAS. LAS MISMAS, AUN CUANDO POR S
MISMAS NO TIENEN LA VIRTUD DE ZANJAR CONTROVERSIAS DE MODO
DEFINITIVO, ACABARN SINDOLO SI SON CONFIRMADAS POR EL JUEZ
ORDINARIO O SI TERMINAN NO SIENDO IMPUGNADAS ANTE LA
JURISDICCIN LABORAL
20
20
Sentencia T-168 de 2007, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Vase, en el mismo sentido, la sentencia T-1007 de
2004, M.P. Jaime Araujo Rentera.
27
3. NATURALEZA JURDICA DE LOS SEGUROS

DE LA SEGURIDAD SOCIAL
3.1
LOS DINEROS DE LAS COTIZACIONES SON DE

NATURALEZA PBLICA
La H. Corte Constitucional en diversas providencias ha precisado la naturaleza pblica

de los recursos del Sistema de Seguridad Social Integral. Es preciso recalcar, que los
Fondos de Pensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales, las compaas de
seguros previsionales y el propio seguro obligatorio de accidentes de trnsito, forman
parte del Sistema de Seguridad Social antes anotado, toda vez que dichas entidades,
de una u otra forma, disponen sobre la forma como habrn de destinarse los dineros
provenientes de la cotizacin a la seguridad social del trabajador y del empleador.
Sobre la naturaleza de los dineros de la seguridad social y los controles que sobre ellos
se realizan, la Corte Constitucional mediante sentencia T 609 de 2008, dispuso:
ESTA CORPORACIN
HA SOSTENIDO EN SU JURISPRUDENCIA DE
MANERA UNIFORME Y REITERA, QUE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL SON DE NATURALEZA PARAFISCAL.
DE
ACUERDO CON LO DISPUESTO POR ESTA CORPORACIN, LAS

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES SON UN INSTRUMENTO DE GENERACIN
DE INGRESOS PBLICOS, LOS CUALES IMPLICAN UN GRAVAMEN
ESTABLECIDO POR LA LEY CON CARCTER IMPOSITIVO, PARA AFECTAR A
UN GRUPO SOCIAL O ECONMICO Y QUE DEBE SER UTILIZADO EN
BENEFICIO DEL MISMO. LA CORTE HA IDENTIFICADO COMO
CARACTERSTICAS DE LOS TRIBUTOS DE NATURALEZA PARAFISCAL SU
(V) SU NATURALEZA PBLICA, EN TANTO SON RECURSOS QUE
PERTENECEN AL ESTADO, NO OBSTANTE NO INGRESAN AL PRESUPUESTO
28
DE LA NACIN Y (VII) SU SOMETIMIENTO AL CONTROL FISCAL, DEBIDO
A QUE POR TRATARSE DE RECURSOS PBLICOS, SE VERIFICA SU DEBIDA
UTILIZACIN, DE ACUERDO CON LO PREVISTO EN LA LEY, POR PARTE DE
LA CONTRALORA GENERAL DE LA NACIN Y DE LAS CONTRALORA
TERRITORIALES.
EN LA MISMA
CORPORACIN HA
LNEA DE INTERPRETACIN PLANTEADA, ESTA

SEALADO QUE LAS ENTIDADES PBLICAS Y
PRIVADAS QUE TIENE A SU CARGO EL MANEJO DE RECURSOS DEL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL, COMO EN EL CASO DE
FONDOS DE PENSIONES Y DE ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD,
ADMINISTRAN RECURSOS DE NATURALEZA PARAFISCAL Y POR TANTO EN
NINGN EVENTO, PUEDEN DESTINARLOS A FINALIDADES DIFERENTES A
AQUELLAS PREVISTAS EN LA LEY QUE LOS REGULA. POR TANTO, AL SER
LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, SLO PUEDEN SER DESTINADOS A LAS
FINALIDADES RELACIONADAS CON EL MISMO.
FINALMENTE,
ES NECESARIO QUE ESTA CORPORACIN SEALE QUE

ADEMS DEL CONTROL FISCAL, QUE SOBRE LOS RECURSOS DEL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL, EJERCE LA CONTRALORA
GENERAL DE LA NACIN, Y LAS CONTRALORAS TERRITORIALES.
(SUBRAYA FUERA DEL TEXTO ORIGINAL)
Al analizar el tema, la Corporacin ha considerado que por las caractersticas propias

de las Cotizaciones de la Seguridad Social, estas se enmarcan en el concepto de
contribucin parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas.
Segn la Corte, las cotizaciones a la seguridad social son un gravamen que surge de la
soberana fiscal del Estado y que se cobra a un grupo de personas cuyas necesidades
son satisfechas con los recursos recaudados. No obstante lo anterior, no existe una
contraprestacin equivalente al monto de la tarifa pagada. 21
En efecto, en lo que se refiere al Sistema General de Riesgos Laborales, el empleador
por la cotizacin fijada segn la clase de riesgo de su empresa, puede ser beneficiario
de unos beneficios para sus trabajadores muy superiores al monto de dinero cotizado a
la Administradora de Riesgos Laborales. 22 Algo similar ocurre frente al Sistema General
de Pensiones, cuando el afiliado reclama pensiones por invalidez o sobrevivientes.
21
Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 1995., reiterada por diversas sentencias posteriores.
Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1994, reiterada por Sentencia C-183 de 1997. "...LA
CONTRIBUCIN PARAFISCAL, FRUTO DE LA SOBERANA FISCAL DEL ESTADO, ES UNA CONTRIBUCIN OBLIGATORIA
22
29
Profundiza la Corte al respecto, considerando que la naturaleza parafiscal de las
cotizaciones a la Seguridad Social se origina en sus caractersticas de obligatoriedad, la
singularidad y la destinacin sectorial la cotizacin.
De otra parte, estima la H. Corte que los dineros de la Seguridad Social por tener la
calidad de contribuciones parafiscales, goza de las caractersticas propias de esos
dineros enunciadas en la Ley Orgnica de Presupuesto. Quiere esto decir, que las
cotizaciones de la Seguridad Social, son recursos pblicos, que pertenecen al
Estado, aunque estn destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que
los tributa 23
Se concluye de lo anterior, que si las cotizaciones de la Seguridad Social Integral,
incluidas las que se originan en el Sistema General de Riesgos Laborales y el Sistema
General de Pensiones, son contribuciones parafiscales. Como consecuencia de lo
anterior, son dineros pblicos y a los particulares encargados de recaudar y administrar
dichos dineros, les seran aplicables las normas penales sobre los delitos contra la
administracin pblica.
En este sentido se han proferido diversas sentencias por parte de la H. Corte
Constitucional, sancionando a los empleadores particulares que indebidamente
retengan y no transfieran a las entidades de seguridad social las cotizaciones por
concepto de afiliacin al Sistema. 24
El Decreto Ley 1295 de 1.994, por su parte, consagr tambin la naturaleza pblica de
los dineros del Sistema General de Riesgos Laborales. 25
PARA CIERTO SECTOR DE LA SOCIEDAD, CUYA FINALIDAD ES LA REVERSIN DE TALES RECURSOS EN ESE MISMO
SECTOR. EN EFECTO, LAS CARACTERSTICAS DE LA CUOTA PARAFISCAL SON LA OBLIGATORIEDAD, LA
SINGULARIDAD Y LA DESTINACIN SECTORIAL. OBLIGATORIEDAD PORQUE EL SUJETO GRAVADO NO PUEDE
EXIMIRSE DEL DEBER DE PAGAR LA CONTRIBUCIN. SINGULARIDAD PORQUE RECAE SOBRE UN ESPECFICO GRUPO
DE LA SOCIEDAD. Y DESTINACIN SECTORIAL PORQUE LA CONTRIBUCIN MENCIONADA SE REVIERTE EN EL SECTOR
DEL CUAL SE HA EXTRADO".
23
Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997, reiterada por la Sentencia SU-480 de 1997.
25
Decreto Ley 1295 de 1994, Artculo 83 Para todos los efectos, los aportes al Sistema General de
Riesgos Profesionales tiene el carcter de dineros pblicos
24
30
Como consecuencia de lo anterior, las Entidades Administradoras del Sistema de
Riesgos Laborales, de Salud, de Pensiones y las propias Juntas de Calificacin de
Invalidez, por formar parte del Sistema de Seguridad Social, deben recaudar y destinar
los dineros de la Seguridad Social, en la forma establecida en la Ley.
3.2
FACULTADES RESTRINGIDAS DE LOS FUNCIONARIOS

QUE ADMINISTRAN DINEROS PROVENIENTES DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
Segn lo establece el artculo 48 de la Constitucin Poltica de Colombia, la Seguridad

Social es un servicio pblico que podr ser prestado por particulares, pero siempre bajo
la direccin, coordinacin y control del Estado. 26
En desarrollo de su actividad de regulacin y control, el Gobierno Nacional expidi el
Decreto 1352 de 2013 en el cual se mencionan expresamente, las funciones que deben
cumplir las Juntas de Calificacin de Invalidez dentro del proceso de calificacin de
origen del evento de salud y de prdida de capacidad laboral, as como los derechos y
obligaciones que tienen los diferentes actores del Sistema, dentro del citado trmite.
Los funcionarios de cada una de las entidades de seguridad social involucradas con el
trmite que se surte ante las Juntas de Calificacin, las propias Juntas, las entidades de
control, as como el trabajador y su empleador, deben acatar rigurosamente todas y
cada una de las disposiciones contenidas en el Decreto 1352 de 2013 y dems normas
que regulen el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social Integral.
La razn de todo lo anterior, radica en que para la H. Corte Constitucional, las
decisiones y actuaciones de los particulares que administran o prestan los servicios de
la Seguridad Social, estn sometidos a los controles propios del derecho pblico, en
tanto creen, modifiquen o extingan situaciones jurdicas concretas de los usuarios. 27
26
CONSTITUCIN POLTICA. ARTCULO 48. La seguridad social es un servicio pblico de carcter

obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la ley. Se garantiza a
todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. El Estado, con la participacin de los
particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprender la
prestacin de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podr ser prestada por
entidades pblicas o privadas, de conformidad con la Ley. No se podrn destinar ni utilizar los recursos
de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. La ley definir los medios para que
los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
27
31
Quiere decir lo anterior, que quienes administran recursos de la seguridad social, o
prestan servicios relacionados con ella, solamente podrn realizar aquello que las
normas les ha permitido.
Principio opuesto, es el que rige la actuacin de los particulares en desempeo de sus
propios negocios, toda vez que estos, pueden hacer todo aquello que no sea prohibido
por las leyes vigentes.
3.3
LOS
SEGUROS
DE
LA
SEGURIDAD SOCIAL
EVENTUALMENTE PUEDEN ESTAR PROTEGIENDO
DERECHOS FUNDAMENTALES DEL AFILIADO
Tal como qued dicho en el captulo anterior de este documento, entre las funciones
principales de las Juntas de Calificacin de Invalidez, est emitir certificaciones en las
cuales se determine el origen del evento de salud que sufri el trabajador y el grado de
prdida de capacidad laboral, que del evento se deriva. A partir del concepto emitido
por las Juntas de Calificacin, el afiliado podr reclamar al Sistema de Seguridad
Social, las prestaciones econmicas y asistenciales, que procedan segn su caso
concreto.
Es as como, la indebida calificacin del origen o del grado de prdida de capacidad
laboral, puede afectar el derecho del afiliado a reclamar de las entidades de seguridad
social, el pago de las prestaciones a que tiene derecho, afectndose as su derecho
fundamental a la seguridad social.
En caso de presentarse esta situacin, no cabe duda que se genera un alto riesgo de
tutela en contra de las Juntas de Calificacin y para los involucrados en el proceso de
calificacin, que con su conducta hayan perturbado el reconocimiento de los derechos
que la Ley le otorga al reclamante y/o a su familia.
Sobre este particular, la Corte Constitucional se pronunci mediante Sentencia T-453
de 2011, al considerar:
32
BAJO ESA LNEA ARGUMENTATIVA, LA CORTE CONSTITUCIONAL HA
VENIDO ACEPTANDO QUE EL CARCTER FUNDAMENTAL DE UN DERECHO
LO OTORGA SU CONSAGRACIN EN LA CONSTITUCIN POLTICA, DEBIDO
A QUE TODOS LOS ALL CONSIGNADOS SON FRUTO DEL DESARROLLO DE
LOS PRINCIPIOS Y VALORES EN QUE SE FUNDA ESTE ESTADO SOCIAL DE
DERECHO 28, RAZN POR LA CUAL LA DISTINCIN QUE OTRORA SE
REALIZ HOY RESULTA INOCUA
AL
SER LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES, FUNDAMENTALES, SE

HACEN EXIGIBLES EN DIFERENTE GRADO Y MANERA, A TRAVS DE
DIFERENTES MECANISMOS 29, DEBIDO A QUE SU ESTATUS SUPERIOR LOS
HACE INELUDIBLEMENTE OBJETO DE LA FORMULACIN DE LAS POLTICAS
PBLICAS DE CADA ESTADO
EMPERO, UNA COSA ES EL CARCTER FUNDAMENTAL DE LOS

DERECHOS, Y OTRA, QUE TODOS ELLOS HAGAN PROCEDER LA ACCIN DE
TUTELA DIRECTAMENTE, PUES COMO REFIERE LA CITA PRECEDENTE,
CADA DERECHO TOMAR SU LUGAR, EN ESTE CASO SU EXIGIBILIDAD,
SEGN EL PESO EN MAYOR O MENOR GRADO DE OBLIGACIONES
POSITIVAS Y NEGATIVAS QUE IMPONGA AL ESTADO
FINALMENTE,
REAFRMESE QUE LA SEGURIDAD SOCIAL NO ES UN

SIMPLE DERECHO PRESTACIONAL O PROGRAMTICO, SINO QUE ES
ADEMS EL RESULTADO DE LA IDEA DE PROGRESO UNIVERSAL DE LAS
SOCIEDADES Y DEL DESARROLLO INTERNACIONAL DE VALORES JURDICOS
DE GRAN TRASCENDENCIA, COMO LA IGUALDAD, LA DIGNIDAD HUMANA Y
LA SOLIDARIDAD, TODOS ELLOS PRESENTES EN NUESTRA CARTA
POLTICA
Por los motivos expuestos, cualquier actuacin que realicen los funcionarios que
disponen de recursos de la Seguridad Social, debe estar acorde con los principios
constitucionales y legales que orientan el funcionamiento del Sistema General de
28
Ib. La historia del nacimiento de los Estados Sociales es la historia de la transformacin de la ayuda a
los pobres motivada en la caridad y en la discrecionalidad de la autoridad pblica, en beneficios concretos
que corresponden a derechos individuales de los ciudadanos.
29
Este es un tema de gran amplitud que no se tratar en la presente sentencia; sin embargo, cuando se
hace referencia a acciones, ha de aclararse que no slo se trata de acciones ante la Rama Judicial, sino
tambin a aquellas adelantadas ante y por las restantes ramas del poder pblico.
33
En caso de no hacerlo, las Entidades, podran estar avalando en contra de la Ley,
decisiones equivocadas, violatorias de derechos fundamentales de los diversos actores
del Sistema de Seguridad Social, entre ellos, el empleador y del trabajador.
3.4
EL SEGURO DE RIESGOS LABORALES Y EN GENERAL

LOS SEGUROS DE LA SEGURIDAD SOCIAL, SON
CONTRATOS DE SEGUROS CON CARACTERSTICAS
30
ESPECIALES
(ART. 1045 DEL CDIGO DE
COMERCIO)
El Seguro de Riesgos Laborales, as como los seguros de Salud y de Pensiones, por

los elementos que lo integran, es un contrato de Seguro celebrado entre el empleador y
la Administradora de Riesgos Laborales, en cuanto se renen los elementos esenciales
establecidos en el artculo 1045 del Cdigo de Comercio. 31
En efecto, existe un inters asegurable en cabeza del empleador, toda vez que ante la
ausencia del seguro de Riesgos Laborales, tendra que responder con su patrimonio si
ocurriera un siniestro de origen profesional.
Existen tambin dos riesgos que soportan la existencia del Seguro de Riesgos
Laborales. Un riesgo cubierto, lo constituye el accidente 32 , que pueda sufrir el
trabajador, como consecuencia de un suceso repentino que sobrevenga por causa o
con ocasin del trabajo y que produzca en el trabajador una lesin orgnica o una
perturbacin funcional, la invalidez o la muerte.
Igualmente constituir un riesgo a cubrir, toda patologa 33 que se produzca por causa
del trabajo o por el medio en que se ha visto obligado a laborar el trabajador.
30
Superintendencia Bancaria, Delegado para Seguros y Capitalizacin. Concepto No. 1998067193-2 del
17 de Marzo de 1.999.
31
Superintendencia Bancaria. Divisin Jurdica de Administradoras de Pensiones y Cesantas. Concepto
Rad. 95043834-1, del 4 de Marzo de 1.996.
32
Artculo 3, Ley 1562 de 2012.
33
34
Adicionalmente, existe una obligacin condicional, a cargo de la Administradora de
Riesgos Laborales, consistente en reconocer y pagar las prestaciones econmicas y
asistenciales determinadas en la Ley, de acuerdo con los parmetros establecidos en la
misma.
Por ltimo, existe una prima, representada en el pago que debe efectuar mensualmente
el empleador. El valor de la misma, estar determinado por el nmero de trabajadores
que tenga a su servicio el empleador, la actividad econmica a la cual se dedique, la
clase de riesgo, el ingreso que devenguen mensualmente los trabajadores, entre otros
factores. 34
3.5
SON UN SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO35
No obstante lo planteado en el numeral anterior, en criterio de la Superintendencia

Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), el contrato de Seguro suscrito entre el
empleador y la Administradora de Riesgos Laborales, no es un contrato de naturaleza
privada sino, un Seguro Social obligatorio, que tiene origen en el artculo 48 de la
Constitucin Poltica de 1.991.
ART. 48. LA SEGURIDAD SOCIAL
ES UN SERVICIO PBLICO DE
CARCTER OBLIGATORIO QUE SE PRESTAR BAJO LA DIRECCIN,
COORDINACIN Y CONTROL DEL ESTADO, EN SUJECIN A LOS PRINCIPIOS
DE EFICIENCIA, UNIVERSALIDAD Y SOLIDARIDAD, EN LOS TRMINOS QUE
ESTABLEZCA LA LEY.
SE GARANTIZA A TODOS LOS HABITANTES EL DERECHO IRRENUNCIABLE A
LA SEGURIDAD SOCIAL.
EL ESTADO, CON LA PARTICIPACIN DE LOS PARTICULARES, AMPLIAR
PROGRESIVAMENTE LA COBERTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL QUE
COMPRENDER LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS EN LA FORMA QUE
DETERMINE LA LEY.
LA SEGURIDAD SOCIAL PODR SER PRESTADA POR ENTIDADES PBLICAS
O PRIVADAS DE CONFORMIDAD CON LA LEY.
NO SE PODRN DESTINAR NI UTILIZAR LOS RECURSOS DE LAS
INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL PARA FINES DIFERENTES A
ELLA.
LA LEY DEFINIR LOS MEDIOS PARA QUE LOS RECURSOS DESTINADOS A
PENSIONES MANTENGAN SU PODER ADQUISITIVO CONSTANTE.
(SUBRAYADO AJENO AL TEXTO ORIGINAL)
34

Superintendencia Bancaria. Divisin Jurdica de Administradoras de Pensiones y Cesantas. Concepto
Rad. 95043834-1, del 4 de Marzo de 1.996.
35
35
Estima la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), que por la
misma finalidad que persiguen los seguros de la seguridad social, esto es, atender las
necesidades de los trabajadores, protegerlos contra la prdida, insuficiencia o
disminucin de su capacidad laboral, sin importar su condicin, su prctica debe ser
impuesta y regulada de manera especial por el Estado.
Lo anterior explica porqu el Seguro de Riesgos Laborales en Colombia, se encuentra
especficamente regulado por la Ley 100 de 1.993 y la Ley 1562 de 2012, el Seguro de
Pensiones, por la Ley 100 de 1993 Ley 797 de 2003 y Ley 860 de 2003, el Seguro de
Salud, a travs de la Ley 100 de 1993 y la Ley 1122 de 2007 y el SOAT, entre otros, a
travs del Decreto 3990 de 2007. Igualmente se entiende porqu la interpretacin de
sus disposiciones deben regirse por principios diferentes a los aplicables a seguros de
otra naturaleza.
3.6
CONCLUSIN PRELIMINAR
Con base en lo expuesto hasta este punto del documento, se concluye que los actores
del Sistema de Seguridad Social Integral, (E.P.S, A.R.L., A.F.P. o Compaa de
Seguros Previsionales y Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito), deben someter
sus actuaciones a lo previsto en las normas legales que regulan el trmite de
calificacin de origen del accidente, de la enfermedad y de la calificacin de grado de
prdida de capacidad laboral y el pago de prestaciones econmicas con cargo a la
seguridad social.
Lo anterior es as, toda vez que los funcionarios que laboran para entidades de
seguridad social, gozan de facultades restringidas, esto es, solamente pueden ordenar
el pago de prestaciones cuando se renen las condiciones establecidas en la Ley.
Adicionalmente, porque los dineros de la seguridad social son dineros pblicos y su
indebida destinacin puede generar infracciones a la Ley penal.
36
4. PROCESO DE CALIFICACIN DEL ORIGEN O

PRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL: Decreto
1352 de 2013
A lo largo de este captulo del documento, se analizarn aspectos puntuales contenidos en
el Decreto 1352 de 2012, que pueden resultar contrarios a los principios constitucionales o
legales, mencionados en los captulos 2 y 3 del presente escrito.
4.1
COMENTARIOS AL ARTCULO 5, DEL DECRETO 1352

DE 2013, SOBRE EXCLUSIN DE ABOGADOS COMO
MIEMBROS DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ
La simple lectura de la norma mencionada, evidencia la ausencia de abogados, dentro del

equipo de profesionales que intervienen directamente en la calificacin del origen del
evento de salud que afect al afiliado, as como en la calificacin del grado de prdida de
capacidad laboral.
La ausencia de profesionales del derecho dentro del trmite de calificacin del origen del
evento de salud que sufri el afiliado, priva a estos organismos de calificacin de un
conocimiento especializado que puede resultar determinante al momento de definir la
relacin causa-efecto, entre el trabajo y el evento sufrido por el afiliado.
En efecto, determinar la existencia de concausalidades, anteriores, simultneas o
posteriores, durante un accidente, resulta fundamental para establecer si las
perturbaciones que sufre el afiliado son atribuibles al trabajo y las respectivas prestaciones
deben ser reclamadas a la ARL o a las entidades de seguridad social que cubren los
riesgos comunes.
Igualmente, la ausencia de abogados dentro del equipo que definir directamente el origen
de los accidentes, puede crear vacos conceptuales sobre aspectos jurdicos
fundamentales de la definicin de accidente de trabajo, como lo son la perturbacin
psiquitrica, el permiso sindical, la funcin sindical, el alcance del espectro subordinante
del empleador durante actividades recreativas, deportivas o culturales, as como el real
37
impacto que debe tener sobre las entidades de seguridad social, el hecho que el
empleador suministre el transporte a sus trabajadores o contratistas.
Por otra parte, la ausencia de abogados durante el trmite de calificacin de origen, puede
generar deficiencias al momento de evaluar el alcance jurdico documentos emitidos por el
Comit de Convivencia Laboral, en casos de acoso laboral o perturbacin psiquitrica, el
alcance del contrato de trabajo, en relacin con las obligaciones que expresamente el
trabajador debe realizar por estar contenidas en su contrato y las que debe realizar en
desarrollo de la buena fe contractual, aplicable especficamente al contrato de trabajo.
La ausencia de abogado dentro del equipo calificador, puede traducirse imprecisiones
jurdicas del lenguaje utilizado por las Juntas al momento de emitir sus dictmenes de
calificacin, generando confusin entre los destinatarios de su decisin.
En efecto, imprecisiones en el lenguaje jurdico que debe utilizarse en los dictmenes,
puede generar acciones legales en contra de los empleadores alegando su supuesta
negligencia en la prevencin del accidente o de la enfermedad, acciones disciplinarias en
contra del trabajador, por haber sido negligencia suya la ocurrencia del accidente o de la
enfermedad, entre otros eventos.
Todo lo anterior, permite concluir que la ausencia de un abogado en el equipo calificador
de las Juntas de Calificacin de Invalidez, si desconoce las caractersticas que el Juez
Constitucional exige de estos organismos, siendo posible demandar por este motivo, esta
norma especfica del Decreto 1352 de 2013.
En efecto, la ausencia de un abogado, priva a la Junta de un experto en temas jurdicos
que pueda apoyar su decisin, desdibujando as la especialidad e idoneidad que debe
caracterizar a esos organismos. Igualmente, la ausencia de un abogado dentro de este
equipo, incrementa el riesgo de error en las decisiones que se tomen al interior de las
Juntas de Calificacin, generando as inseguridad jurdica y eventuales perjuicios a los
diferentes involucrados dentro del trmite, con las consecuentes acciones legales por
perjuicios, contra la Junta y sus miembros.
Recordemos sobre este tema, lo expuesto en captulos previos de este documento, en el
cual se mencionaron las siguientes providencias emitidas por nuestras Altas Cortes, en
38
especial lo manifestado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1002 de 2004,
en la cual se consider:
.
FINALMENTE, FRENTE AL REPROCHE DE QUE LAS NORMAS ATACADAS
SUSTRAJERON DEL CONTROL DEL MINISTERIO PBLICO A LOS MIEMBROS
DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ E INSTAURARON LA
IRRESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS MISMOS, CABE ADVERTIR,
COMO YA SE DIJO, QUE LOS INTEGRANTES DE LAS JUNTAS EN MENCIN
SIGUEN SIENDO PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES PBLICAS,
POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS AL SISTEMA CONTROLES Y
RESPONSABILIDADES DISEADO POR LA NORMATIVA LEGAL. EN ESTOS
TRMINOS, LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ ENCARGADOS DE RENDIR LOS DICTMENES ESPECIALIZADOS
SON PERSONAS NATURALES VINCULADAS A ESOS RGANOS QUE NO POR
ELLO PIERDEN SU CONDICIN DE PARTICULARES, PERO EN CUANTO
EJERCEN FUNCIONES PBLICAS, SE ENCUENTRAN SOMETIDOS A LAS
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES QUE LES SEALA LA LEY
(RESALTADO AJENO AL TEXTO ORIGINAL)
4.2

DE 2013, SOBRE EQUIPO INTERCONSULTOR EXTERNO
De conformidad con la norma que nos ocupa en este captulo, todas las juntas deben
llevar un directorio de profesionales o entidades interconsultores independientes de las
instituciones de seguridad social relacionadas con el caso sobre el cual se va a emitir el
dictamen, a quienes se les solicitar la prctica de exmenes complementarios o
valoraciones especializadas, la confirmacin de los resultados de aquellas pruebas
practicadas en la primera oportunidad cuando no existe claridad sobre los mismos y
otras pruebas que en concepto de la junta se requieran para emitir el dictamen.
As las cosas, el artculo 18 del Decreto 1352 de 2013 y sus normas relacionadas
dentro del mismo Decreto, nicamente establecen los trminos con los que cuenta el
ponente para solicitar la prueba, y el trmino que tiene para radicar el proyecto de
dictamen una vez recibida la misma.
Lo anterior, sin que exista una oportunidad para que el interesado ejerza su derecho a
la contradiccin de la valoracin o el examen antes de que el ponente presente el
proyecto de Dictamen o antes de que la Junta profiera el dictamen definitivo. Si el
Dictamen se basa en el examen complementario ordenado por la Junta, cmo puede
el interesado defenderse del mismo si desconoce su contenido y no se le dio la
oportunidad de controvertirlo durante el trmite?
39
Esta circunstancia, hace que el Decreto 1352 de 2013, le niegue el derecho al
interesado, de formular objeciones respecto del examen complementario o valoracin
especializada que se hubiere producido en su caso, con el fin de que al momento de la
decisin, la Junta pueda contar con elementos de juicio suficientes para la valoracin de
la prueba decretada. De lo contrario, la Junta puede estar expuesta a tomar una
decisin inconstitucional, por violacin del debido proceso, al estar fundamentada en
una prueba que no cumpli con la garanta al derecho de contradiccin consagrado en
el artculo 29 de la Constitucin.
En este punto, resulta fundamental recordar algunas de las providencias mencionadas
al inicio de este escrito, en las cuales la Corte Constitucional resalt la importancia del
debido proceso y el derecho a la defensa en los trmites que se surtan ante las Juntas
de Calificacin de Invalidez.
consider:
EL

36

36
40
Por otra parte, mediante Sentencia T-417 de 1997, el Alto tribunal dispuso:
"LA DECISIN SOBRE EL RECONOCIMIENTO O NO DE LA PENSIN DE
4.3

DE 2013, SOBRE PAGO DE HONORARIOS COMO
CONDICIN PREVIA PARA PRESTAR EL SERVICIO DE
CALIFICACIN
La normatividad anterior al Decreto 1352 de 2013, no estableca que el valor de los

honorarios que se causen a favor de las Juntas de Calificacin de Invalidez debiera ser
recibido por stas de manera anticipada.
En efecto, el artculo 50 del Decreto 2463 de 2001 estableca que el valor de los
honorarios deba ser consignado en la cuenta bancaria de la respectiva Junta de
Calificacin de Invalidez, dentro de los cinco (05) siguientes a la presentacin de la
solicitud o del recurso de apelacin.
Sobre el particular, dispone el artculo 50 del Decreto 2463 de 2001 que:
EL
MONTO DE LOS HONORARIOS DEBER SER CONSIGNADO EN LA

CUENTA BANCARIA DE LA RESPECTIVA JUNTA, DENTRO DE LOS CINCO (5)
DAS SIGUIENTES A LA PRESENTACIN DE LA SOLICITUD O DEL RECURSO
DE APELACIN, DEBIENDO ALLEGAR COPIA DEL RECIBO DE
CONSIGNACIN
As las cosas, el pago de los honorarios de las Juntas de Calificacin de Invalidez no

impeda al interesado radicar ante dicha entidad, la solicitud de calificacin.
41
No obstante lo anterior, el artculo 20 del Decreto 1352 de 2013 establece que las
Juntas de Calificacin de Invalidez recibirn de manera anticipada el valor de sus
honorarios (un salario mnimo legal mensual vigente) por la solicitud del dictamen.
Expresamente, seala el artculo en mencin que:
LAS JUNTAS REGIONALES Y NACIONAL DE CALIFICACIN DE
INVALIDEZ RECIBIRN DE MANERA ANTICIPADA POR LA SOLICITUD DE
DICTAMEN, SIN IMPORTAR EL NMERO DE PATOLOGAS QUE SE
PRESENTEN Y DEBAN SER EVALUADAS, EL EQUIVALENTE A UN (1)
SALARIO MNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE DE CONFORMIDAD CON EL
SALARIO MNIMO ESTABLECIDO PARA EL AO EN QUE SE RADIQUE LA
SOLICITUD, EL CUAL DEBER SER CANCELADO POR EL SOLICITANTE.
As las cosas, surge el siguiente interrogante: Es jurdicamente viable, negar a una

parte interesada el trmite ante las Juntas de Calificacin, alegando que no se ha
realizado el pago anticipado de sus honorarios?
En mi opinin, la respuesta al anterior interrogante es negativa. No es posible desde el
punto de vista Constitucional, condicionar el acceso a las Juntas de Calificacin de
Invalidez, al pago anticipado de los honorarios de dicho organismo.
El citado artculo 20 del Decreto 1352 de 2013, viola la Constitucin Poltica, al
condicionar al pago de una suma de dinero, el acceso de los interesados a un derecho
fundamental, como lo es el de la seguridad social y el de reclamar las prestaciones a
que tenga derecho, segn el dictamen de la Junta.
Sobre el particular, la Corte Constitucional mediante sentencia T 045 de 2013, proferida
meses antes de la expedicin del Decreto 1353 de 2013, consider:
BAJO ESE ENTENDIDO, QUEDA CLARO QUE SEGN LO SEALADO POR
LA LEY Y LA JURISPRUDENCIA DE ESTE TRIBUNAL, LAS JUNTAS DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ, TIENEN DERECHO A RECIBIR EL PAGO DE
SUS HONORARIOS; SIN EMBARGO, VA EN CONTRA DEL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EXIGIR A LOS USUARIOS ASUMIR
EL COSTO DE LOS MISMOS COMO CONDICIN PARA ACCEDER AL
42
SERVICIO, PUES SON LAS ENTIDADES DEL SISTEMA, YA SEA LA ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD A LA QUE SE ENCUENTRE AFILIADO EL
SOLICITANTE, EL FONDO DE PENSIONES, LA ADMINISTRADORA O
ASEGURADORA, LA QUE DEBE ASUMIR EL COSTO QUE GENERE ESTE
TRMITE, PARA GARANTIZAR DE MANERA EFICIENTE EL SERVICIO
REQUERIDO (RESALTADO FUERA DEL TEXTO ORIGINAL)
4.4
COMENTARIOS AL ARTCULO 28 DEL DECRETO 1352

DE 2013, SOBRE JUNTA COMPETENTE PARA CONOCER
DE TRMITE DE CALIFICACIN.
De conformidad con lo previsto por la norma mencionada, la solicitud se deber

presentar a la Junta Regional de Calificacin de Invalidez que le corresponda segn su
jurisdiccin, teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto del
dictamen.
La disposicin antes citada desconoce el principio de progresividad propio de las
normas relacionadas con el sistema general de seguridad social integral.
Lo anterior, toda vez que limita a la persona objeto del dictamen, as como a los dems
interesados a presentar la solicitud exclusivamente ante la junta que corresponda a su
lugar de residencia, a pesar de que la norma anterior permita que el trmite se realizara
en la Junta competente en el lugar de residencia del trabajador o en el lugar en que se
ha prestado el servicio.
Asignar competencia exclusiva a la Junta con jurisdiccin en el lugar de residencia del
trabajador, puede afectar entre otros, al trabajador que reside en un Municipio, pero
labora la mayor parte del tiempo en otro Municipio, donde no tiene facilidades para
desplazarse a la sede de la Junta competente. En casos como este, la posibilidad de
realizar las gestiones tendientes a su calificacin se limitar a los das sus das de
descanso, en los cuales posiblemente no le sea dable acceder y/o realizar diligencia
alguna sobre el particular.
La situacin planteada, vulnera claramente el principio constitucional de la progresividad
en materia de seguridad social integral y la prohibicin expresa de generar
disposiciones que impliquen regresin en los derechos de los usuarios.
Sobre este particular, la Honorable Corte Constitucional en sentencia C- 228 de 2011
consider:
43
EL MANDATO DE PROGRESIVIDAD IMPLICA QUE UNA VEZ ALCANZADO UN
DETERMINADO NIVEL DE PROTECCIN, LA AMPLIA LIBERTAD DE
CONFIGURACIN DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES
SE VE RESTRINGIDA, AL MENOS EN UN ASPECTO: TODO RETROCESO
FRENTE
AL
NIVEL
DE
PROTECCIN
ALCANZADO
ES
CONSTITUCIONALMENTE PROBLEMTICO PUESTO QUE PRECISAMENTE
CONTRADICE EL MANDATO DE PROGRESIVIDAD. COMO LOS ESTADOS
PUEDEN ENFRENTAR DIFICULTADES, QUE PUEDEN HACER IMPOSIBLE EL
MANTENIMIENTO DE UN GRADO DE PROTECCIN QUE HABA SIDO
ALCANZADO, ES OBVIO QUE LA PROHIBICIN DE LOS RETROCESOS NO
PUEDE SER ABSOLUTA SINO QUE DEBE SER ENTENDIDA COMO UNA
PROHIBICIN PRIMA FACIE.
4.5

DE 2013, SOBRE RESPONSABILIDAD DE LAS
ENTIDADES
ADMINISTRADORAS
CUANDO
EL
INTERESADO ACUDA DIRECTAMENTE A LA JUNTA DE
CALIFICACIN DE INVALIDEZ.
El Decreto 1352 de 2013 establece algunos eventos especficos en los cuales el

trabajador o su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario podrn
presentar la solicitud de calificacin o recurrir directamente ante la Junta de Calificacin
de Invalidez.
Al respecto, el artculo 29 de la norma objeto de anlisis establece que las personas
mencionadas pueden acudir directamente a la Junta si se da una de las siguientes
condiciones:
a) Si transcurridos treinta (30) das calendario despus de terminado el proceso de
rehabilitacin integral an no ha sido calificado en primera oportunidad. As mismo
establece que podr acudir directamente si la calificacin supera los quinientos
cuarenta (540) das con posterioridad a la ocurrencia el accidente o diagnosticada la
enfermedad.
44
b) Cuando las entidades de seguridad social no remitan el caso ante la Junta Regional
En este punto es preciso resaltar que el artculo mencionado faculta al Director
Administrativo de la Junta de Calificacin de Invalidez para que sin trmite alguno
determine lo siguiente:
i) La entidad de seguridad social a la cual le corresponde el pago de los honorarios.
ii) Realice el cobro a la Administradora de Riesgos Laborales o Entidad Administradora
del Sistema General de Pensiones a travs de acciones de cobro judicial.
iii) Presente queja contra la entidad de seguridad social respectiva ante las autoridades
administrativas.
No obstante lo anterior, todas estas actuaciones (determinacin de la entidad
responsable del pago de honorarios, cobro judicial de honorarios y presentacin de
queja ante las autoridades) se produce sin intervencin alguna de la entidad del sistema
de seguridad social afectada por dichas medidas.
En efecto, vale la pena resaltar que lo nico que la norma establece para que la entidad
del sistema de seguridad social sea obligada al pago de honorarios y de investigaciones
administrativas, es la afirmacin del interesado de que se configur una de las dos
causales establecidas en el artculo 29 del Decreto 1352 de 2013.
En esa medida, en caso que el interesado en acudir directamente a la junta realice
afirmaciones apresuradas o contrarias a la realidad, la entidad del sistema no tendra la
oportunidad de demostrar su cumplimiento antes de ser obligada a asumir las
consecuencias mencionadas anteriormente.
Esto puede resultar contrario al debido proceso y derecho de defensa de la entidad del
sistema, si se tiene en cuenta que la sola manifestacin del interesado sera suficiente
para que este fuera exonerado de pagar los honorarios de la Junta.
En este sentido, la ausencia de oportunidad para que la entidad justifique su conducta
puede llevar al extremo indeseado en el cual le baste al interesado afirmar que se
vencieron los trminos para exonerarse del pago de los honorarios. Lo anterior, ms un
teniendo en cuenta que la norma no contempla ninguna alternativa para el reembolso
en caso de acreditarse que la entidad no incumpli con sus obligaciones relacionadas
con el trmite de calificacin.
45
En este punto, resulta fundamental recordar algunas de las providencias mencionadas
al inicio de este escrito, en las cuales la Corte Constitucional resalt la importancia del
debido proceso y el derecho a la defensa en los trmites que se surtan ante las Juntas
consider:
EL

37

Por otra parte, mediante Sentencia T-417 de 1997, el Alto tribunal dispuso:
"LA DECISIN SOBRE EL RECONOCIMIENTO O NO DE LA PENSIN DE
37
46
4.6

DE 2013, SOBRE REVISIN DE REVISIN DE
CALIFICACIN DE INCAPACIDAD PERMANENTE
PARCIAL O DE LA CALIFICACIN DE INVALIDEZ.
Dispone el artculo 55 del Decreto 1352 de 2013, que si a una persona a la que se le haya
reconocido la indemnizacin por incapacidad permanente parcial, y se le revisa su grado
de prdida de capacidad laboral, cuyo resultado sea una calificacin superior al 50%, se le
deber reconocer el derecho a pensin por invalidez, sin realizar descuento alguno.
La norma mencionada, atenta contra los principios de economa y sostenibilidad que
deben regir todas las actuaciones que se surtan dentro del Sistema de Seguridad Social
integral. Lo anterior, toda vez que al afiliado se le estara realizando un doble pago, por la
misma prdida de capacidad laboral, generando un eventual enriquecimiento sin causa y
detrimento de los recursos del Sistema de Seguridad Social Integral.
En efecto, para que a un afiliado al Sistema de Seguridad Social, se le reconozca el
derecho a recibir la pensin por invalidez por riesgo laboral, debe haber perdido el 50% o
ms de su capacidad laboral. Es por haber perdido el porcentaje anotado, que se genera
el derecho a recibir la pensin.
En el momento que la norma permite que el porcentaje de prdida de capacidad laboral
baje del 50% y que por ese porcentaje residual de prdida de capacidad laboral el
trabajador reciba un dinero, se le est haciendo un doble pago por la misma prdida de
capacidad laboral, pues ese porcentaje por el cual se le est pagando la indemnizacin
por incapacidad permanente parcial, ya se haba tenido en cuenta para pagar la pensin
por invalidez.
Esta situacin atenta contra la aplicacin de los principios Constitucionales de eficiencia
economa y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, sobre las cuales la Corte
Constitucional se ha pronunciado a travs de varias Sentencias. En efecto, la
implementacin de normas como las anotadas, claramente debe arrojar un resultado
negativo del ejercicio de administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social Integral.
En particular, mediante Sentencia T-116 de 1993 la Corte Constitucional consider:
47
LA
EFICIENCIA ES UN PRINCIPIO QUE TIENE COMO DESTINATARIO A

LOS PROPIOS ORGANISMOS RESPONSABLES DE LA PRESTACIN DEL
SERVICIO PBLICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL -EL ESTADO Y LOS
PARTICULARES-. ELLA ES REITERADA POR EL ARTCULO 209 DE LA
CARTA COMO PRINCIPIO RECTOR DE LA GESTIN ADMINISTRATIVA.
IMPLICA AS MISMO LA REALIZACIN DEL CONTROL DE RESULTADOS DEL
SERVICIO
Sobre el mismo particular, la Corte Constitucional consider mediante Sentencia T-042 de

1996.
PARA LA PRESTACIN DEL SERVICIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL SE
CUENTA CON UNA COLABORACIN TRIPARTITA DE RECURSOS
PROVENIENTES DEL ESTADO, DEL PATRONO Y DEL BENEFICIARIO. DE
MODO QUE ENTRE LAS NECESIDADES DEL PACIENTE Y LOS RECURSOS
CON QUE CUENTA LA INSTITUCIN, DEBE EXISTIR UNA MEDIDA RACIONAL,
QUE POSIBILITE LA PRESTACIN DEL SERVICIO FORMA OPORTUNA,
ADECUADA Y SUFICIENTE, A PARTIR DE UN EFICIENTE MANEJO DE LOS
RECURSOS CON QUE SE CUENTA
4.7
COMENTARIOS A LAS FACULTADES ADUCIDAS PARA

EXPEDIR EL DECRETO 1352 DE 2013
He escuchado en diversos escenarios, un comentario segn el cual, el Decreto 1352 de

2013, debe quedar sin vigencia, pues fue expedido aduciendo facultades que ya haban
expirado.
Sobre este particular y a pesar de que el Derecho Constitucional no es la rama del
conocimiento de mi especialidad, me atrevo a formular un primer comentario que
desvirtuara la interpretacin antes mencionada.
Mi comentario es el siguiente: A travs del Decreto 1352 de 2013, se reglamenta la
organizacin y funcionamiento de las Juntas de Calificacin de Invalidez y se dictan otras
disposiciones. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en la Ley 1562 del ao 2012.
48
En sus lneas iniciales, el Decreto 1352 de 2013, dispone:
ELPRESIDENTEDELAREPUBLICADECOLOMBIA,
ENUSODESUSFACULTADESCONSTITUCIONALESYLEGALES,ENESPECIALLASQUESECONFIEREELARTCULO
189,NUMERAL11DELACONSTITUCINPOLTICAYLOSARTCULOS16,17,18,19Y20DELALEY1562DE
2012
Luego de revisar el texto de las normas mencionadas, se observa que esas disposiciones
legales contenidas en la Ley 1562 de 2012, que sirven de sustento para expedir el Decreto
1352 de 2013, le otorgaban al Ministerio de Trabajo, facultades extraordinarias para la
reglamentacin de las disposiciones relacionadas con la estructura, funcionamiento, y
honorarios de los miembros de las juntas de calificacin de invalidez en el Ministerio de
trabajo, limitando dichas facultades en el trmino de seis (6) meses, contados desde la
publicacin de la Ley 1562 de 2012.
Es claro tambin, que el Decreto 1352 de 2013, fue expedido cuando ya haba expirado el
trmino otorgado en la Ley, para que el Ministerio reglamentara los asuntos relacionados
con las Juntas de Calificacin de Invalidez, razn por la cual, debera quedar sin vigencia,
segn algunos intrpretes.
No obstante lo anterior, en este punto es preciso mencionar, que el Decreto 1352 de 2013,
fue expedido tambin al amparo de lo dispuesto por el artculo 189 de la Constitucin
Poltica, que le otorga al Presidente de la Repblica, facultades sin lmite en el tiempo,
para reglamentar las Leyes expedidas por el Congreso de la Repblica.
Sobre este particular, la Corte Constitucional se pronunci mediante Sentencia C-1005 de
LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA INSISTIDO EN QUE SOMETER
LA POTESTAD REGLAMENTARIA A UNA LIMITACIN DE ORDEN TEMPORAL
SIGNIFICA DESCONOCER LO ESTABLECIDO EN EL ARTCULO 189 NUMERAL
11, SUPERIOR, SEGN EL CUAL, LA POTESTAD REGLAMENTARIA NO SOLO
RADICA EN CABEZA DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO SUPREMA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA SINO QUE EL PRESIDENTE CONSERVA DICHA
POTESTAD DURANTE TODO EL TIEMPO DE VIGENCIA DE LA LEY CON EL FIN
DE ASEGURAR SU CUMPLIDA EJECUCIN. EN OTRAS PALABRAS: EL
LEGISLADOR NO PUEDE SOMETER A NINGN PLAZO EL EJERCICIO DE LA
POTESTAD REGLAMENTARIA
Frente a este mismo tema, surge un interrogante de tipo prctico: Es aconsejable atacar
la constitucionalidad del Decreto 1352 de 2013, si el efecto prctico, es que debe
tramitarse ante el Congreso de la Repblica una nueva Ley, cuyo contenido final resulta
incierto?
49
5. CONCLUSIN
El Decreto 1352 de 2013 contiene disposiciones que vulneran, entre otros, el derecho
constitucional al debido proceso de los involucrados en el trmite de calificacin, los
principios constitucionales de economa, eficiencia y eficacia que deben orientar todas
las actuaciones que se surtan dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y la
especialidad que debe caracterizar el anlisis y decisiones que profieran las Juntas de
Calificacin sobre los casos puestos en su conocimiento.
En efecto, el artculo 5 del Decreto 1352 de 2013, sobre la exclusin de los abogados
como miembros de las Juntas de Calificacin de Invalidez, desdibuja la especialidad e
idoneidad que debe caracterizar a esos organismos segn lo exigido por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-1002 de 2004
Por otra parte, el artculo 18, del decreto 1352 de 2013, sobre equipo interconsultor
externo al que pueden acudir las Juntas de Calificacin de Invalidez, vulnera el artculo
29 de la Constitucin Poltica y la Sentencia T-773 de 2009 proferida por la Corte
Constitucional, sobre el debido proceso a que tienen derecho los involucrados en el
trmite de calificacin de invalidez.
Igualmente, al artculo 20, del decreto 1352 de 2013, sobre pago de honorarios como
condicin previa para prestar el servicio de calificacin, viola el ordenamiento jurdico
por ir en contra de lo previsto en la Sentencia T-045 de 2013.
El artculo 28 del Decreto 1352 de 2013, sobre Junta competente para conocer de
trmite de calificacin, desconoce el principio de progresividad propio de las normas
relacionadas con el sistema general de seguridad social integral, contenido en mltiples
Sentencias proferidas por la Corte Constitucional, tales como la Sentencia C- 228 de
2011.
Otra norma que es contraria al ordenamiento jurdico, por violar el debido proceso de
las entidades de seguridad social que forman parte del trmite de calificacin ante las
juntas, es el artculo 29 del Decreto 1352 de 2013, tal como lo dispuso la Corte
Constitucional en Sentencia T-773 de 2009 y T-417 de 1997.
Finalmente, el Artculo 55 del Decreto 1352 de 2013, sobre revisin de Revisin de
Calificacin de Incapacidad Permanente Parcial o de la Calificacin de Invalidez, segn
el cual si a una persona a la que se le haya reconocido la indemnizacin por incapacidad
permanente parcial, y se le revisa su grado de prdida de capacidad laboral, cuyo
resultado sea una calificacin superior al 50%, se le deber reconocer el derecho a
pensin por invalidez, sin realizar descuento alguno, vulnera los principios de economa y
sostenibilidad que deben regir todas las actuaciones que se surtan dentro del Sistema de
Seguridad Social integral.
Todo lo anterior, de conformidad con lo previsto mediante Sentencia T-116 de 1993 y T042 de 1996.
Las razones jurdicas detalladas en las cuales podra basarse la accin legal en contra
de las normas contenidas en el Decreto, son las expuestas a lo largo del presente
documento.
De esta manera queda planteado mi concepto jurdico sobre el tema consultado.
Sin otro particular, me suscribo de Ud.
Cordialmente,

CONCEPTO Juntas de Calificación de Invalidez V2

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1

Bogot D.C, Septiembre 03 de 2013.

LA SEGURIDAD SOCIAL ES UN SERVICIO PBLICO

De tiempo atrs, la Jurisprudencia Constitucional al interpretar el alcance del artculo 48

Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994.

Considera la Corte Constitucional, que es a travs de la aplicacin del principio de

VIGENCIA DE ESTE PRINCIPIO ELIMINA LA CONCEPCIN

SEGURIDAD SOCIAL COMO ESFUERZO MANCOMUNADO Y

Finalmente, en relacin con este principio de la solidaridad, la propia Corte

LA SEGURIDAD SOCIAL PODR SER PRESTADA POR

Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 48.

Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004.

Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 1.998.

DE HECHO, LA LEY 734 DE 2002 EN SU ARTCULO 53, AL REFERIRSE

LAS FUNCIONES QUE EJERCEN LOS MIEMBROS DE LAS

En este punto es preciso recordar que la Corte Constitucional consider ajustado a la

HONORARIOS QUE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DE

En relacin con el pago de honorarios a las Juntas de Calificacin de Invalidez, por la

CABE PRECISAR QUE LA REGLA SOBRE EL PAGO DE HONORARIOS A LAS JUNTAS

Sentencia T-208 de 2010. Ver entre otras Sentencia T-236A-02.

LOS DICTMENES QUE EMITEN LAS JUNTAS DE

En criterio de la jurisdiccin constitucional, el objetivo que persigue el legislador al

A QUE LAS NORMAS DEMANDADAS UTILIZAN EXPRESIONES

LAS JUNTAS DE CALIFICACIN DE INVALIDEZ TIENEN

La ltima etapa prejudicial del proceso de calificacin de origen o grado de prdida de

LA NUEVA NORMATIVIDAD ENCUENTRA LA SALA QUE EN EL

Esta competencia exclusiva de las Juntas de Calificacin de Invalidez para calificar el

2.5.1. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE VIOLAR EL DEBIDO

De tiempo atrs, la Corte Constitucional a travs de reiterada jurisprudencia ha

CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS MENCIONADAS POR PARTE DE LA

Sentencias T-436 de 2005, T-108 de 2007 y T-328 de 2008, entre otras.

DECISIN SOBRE EL RECONOCIMIENTO O NO DE LA PENSIN DE

Corte Constitucional, Sentencia T-827 de 1.999.

Corte Suprema de Justicia

A travs de esta Providencia, la Corte Suprema de Justicia consider que los

REITERA LA CORTE, ENTONCES, SU CRITERIO YA DECANTADO DE QUE

Sentencia del 29 de junio de 2005

A travs de esta Providencia, la Corte Suprema de Justicia se apart de un dictamen

LA CORTE HA ESTIMADO QUE EN LA ACTUALIDAD EL

DE NINGUNA MANERA HA CONSIDERADO LA CORTE QUE LOS HECHOS

OTRA PARTE, LA CIRCUNSTANCIA DE QUE LA JUNTA NACIONAL

Sentencia del 16 de Diciembre de 1.997:

Los criterios que ha sostenido la Corte Suprema de Justicia, en las Sentencias

Jueces de la Repblica por CUALQUIER

OTRA DISCUSIN DISTINTA A LO QUE ES OBJETO

2. Segn la misma sentencia, tambin era posible entablar acciones judiciales,

Sentencia del 29 de Septiembre de 1.999:

En criterio de la H. Corte Suprema de Justicia 12 , las controversias que se originen en el

Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 16 de Diciembre de 1.997, Rad. 9978.

ajeno al texto original)

Con base en esta Sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia, se ratifica la viabilidad de

Tambin el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la posibilidad de atacar acudir

LOS DICTMENES QUE EMITEN LAS JUNTAS DE

A travs de reiterada Jurisprudencia, la Corte Constitucional ha enfatizado la

Corte Constitucional, Sentencia T-773 de 2009.

Corte Constitucional, Sentencia T-854 de 2010.

...EN LA MEDIDA QUE LA CONSTITUCIN GARANTIZA A TODA PERSONA EL

LOS DICTMENES QUE EMITAN LAS JUNTAS DE

DE REVISAR LA NORMATIVIDAD Y LA JURISPRUDENCIA

EN TODO CASO, MIENTRAS NO SE PRONUNCIE LA JURISDICCIN

3. NATURALEZA JURDICA DE LOS SEGUROS

LOS DINEROS DE LAS COTIZACIONES SON DE

La H. Corte Constitucional en diversas providencias ha precisado la naturaleza pblica

ACUERDO CON LO DISPUESTO POR ESTA CORPORACIN, LAS