Informe Final
Enero 2011
Mercedes Iacoviello
Equipo de Trabajo
Luciano Strazza
Yanina Azzolina
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NDICE
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 3
INTRODUCCIN .......................................................................................................................... 5
I) MARCO METODOLGICO ....................................................................................................... 6
II) INFORMACIN DE CONTEXTO ............................................................................................... 9
1) El contexto institucional y la modernizacin del Estado en el Per ...................................... 9
2) Antecedentes del servicio civil ............................................................................................. 13
3) La evolucin del tamao y costo del servicio civil peruano ................................................. 20
4) Los actores centrales del sistema de servicio civil del Per ................................................ 22
III) ANLISIS DE LOS SUBSISTEMAS .......................................................................................... 23
1) Planificacin de Recursos Humanos .................................................................................... 24
2) Organizacin del Trabajo ..................................................................................................... 28
3) Gestin del Empleo .............................................................................................................. 30
4) Gestin del Rendimiento ..................................................................................................... 34
5) Gestin de la Compensacin ................................................................................................ 36
6) Gestin del Desarrollo.......................................................................................................... 40
7) Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales .................................................................... 43
8) Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos ............................................................. 45
IV) INDICADORES DEL SERVICIO CIVIL ...................................................................................... 47
1) Indicadores cuantitativos ..................................................................................................... 47
2) ndices para la evaluacin de los Sistemas de Servicio Civil ................................................ 50
3) Anlisis comparativo en relacin a otros pases de la regin .............................................. 56
CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 60
RECOMENDACIONES ................................................................................................................ 63
TABLA DE SNTESIS ................................................................................................................... 65
FICHA TCNICA DEL INFORME.................................................................................................. 68
ANEXO N 1 - Puntos Crticos ..78
ANEXO N 2...80
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RESUMEN EJECUTIVO
En este documento se presenta el Informe Final del Diagnstico Institucional del Sistema de Servicio Civil de
Per, en el marco de la colaboracin del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) en la reforma del Servicio
Civil que el gobierno peruano ha iniciado en el ao 2008. El Diagnstico consiste en un anlisis exhaustivo de la
situacin del servicio civil peruano a diciembre de 2010, y su grado de acercamiento a las buenas prcticas
consagradas en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
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INTRODUCCIN
En este documento se presenta el Informe Final del Diagnstico Institucional del Sistema de
Servicio Civil de Per, en el marco de la colaboracin del BID en la reforma del Servicio Civil
que el gobierno peruano ha iniciado en el ao 2008, consistente con los objetivos del sub
componente de gestin de los recursos humanos del Programa de Modernizacin y
Descentralizacin del Estado (PE-0217)1. El BID considera que la reforma ha tenido impactos
importantes en la calidad institucional del servicio civil peruano pero que se carece de
informacin que permita apreciar la magnitud de los mismos, contrastndolos con la
situacin anterior a la reforma, y por ese motivo ha encomendado una nueva evaluacin
bajo similares estndares.
La propuesta metodolgica para la presente evaluacin parte de la profundizacin de una
lnea de trabajo del diagnstico de sistemas de servicio civil desarrollada por el mismo
equipo bajo la direccin del profesor Francisco Longo a partir del ao 2002 y que implica una
versin calibrada de la metodologa utilizada en los diagnsticos realizados anteriormente en
la regin.
El antecedente directo del trabajo en curso es el proyecto de Diagnstico Institucional de los
Sistemas de Servicio Civil de Amrica Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el
Dilogo Regional de Poltica del BID a partir del trabajo de la Red de Gestin y Transparencia
de la Poltica Pblica, permiti desarrollar y acumular conocimiento estratgico sobre la
gestin de recursos humanos y sobre el grado de implantacin de la Carta Iberoamericana
de la Funcin Pblica (CIFP)- en Latinoamrica y el Caribe, que result de alto inters tanto
para los organismos internacionales como para los gobiernos de la regin.
La informacin producida por los proyectos anteriores en base al Marco Analtico para el
diagnstico institucional de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002)2, es una interesante lnea
de base contra la cual comparar los avances y desafos pendientes de los servicios pblicos
de la regin. En este sentido, se propone trabajar desde el mismo marco conceptual que
como ya se ha mencionado coincide con el que sustenta la CIFP- y la misma lnea
metodolgica ya establecida.
As, en este trabajo abordaremos un anlisis exhaustivo de la situacin del servicio civil
peruano y su acercamiento a las buenas prcticas consagradas en la CIFP. La utilizacin de
una metodologa compatible con los estudios previamente realizados nos permitir
comparar la evolucin del servicio civil peruano entre 2004 y 2010, y tambin contar con una
perspectiva comparada con la situacin de otros pases de la regin para las cuales tambin
se cuenta con mediciones posteriores.
El presente documento se organiza de la siguiente manera: un primer apartado con la
explicacin del marco metodolgico utilizado, siguiendo por la informacin del contexto del
servicio civil peruano, para terminar con la presentacin de los resultados del diagnstico en
los puntos referidos al anlisis de los subsistemas y los indicadores del servicio civil.
BID-TDR. Programa de modernizacin y descentralizacin del estado (PE-0217). Trminos de referencia consultora internacional. Per.
2010.
2
V. BID-DRP (2006) pp. 3-77.
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I) MARCO METODOLGICO
El marco conceptual: perspectiva estratgica y sistmica para la GRH
Tal como se sealara en la Introduccin, la propuesta metodolgica para la presente
evaluacin es una versin calibrada del Marco Analtico para el Diagnstico de Sistemas de
Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha realizado un seguimiento de los servicios
civiles latinoamericanos en los ltimos aos a travs de diferentes proyectos.
El modelo conceptual de base sigue siendo el mismo que en el Marco Analtico. As, partimos
de la premisa de que la gestin de los recursos humanos (GRH) es un modelo integrado cuya
finalidad bsica es la adecuacin de las personas a la estrategia de una organizacin o
sistema multiorganizativo para la produccin acorde con las finalidades perseguidas. Esa
bsqueda no se produce en el vaco sino que est constantemente condicionada por el
contexto interno de la organizacin (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco
legal, mercado laboral, entre otros) (BID-DRP, 2006: 6-7).
ESTRATEGIA
CONTEXTO
INTERNO
estructura
Cultura
otros
ENTORNO
Gestin de
Recursos Humanos
marco legal
mercado
laboral
otros
PERSONAS
RESULTADOS
Longo, 2002
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Tal como muestra en grfico a continuacin, la GRH est integrada por un conjunto de
subsistemas.
Longo, 2002
En el nivel superior se encuentra la Planificacin de RH, que constituye la puerta de entrada
en todo sistema integrado de GRH y permite anticipar la definicin de polticas coherentes
en todos los restantes subsistemas con los que aparece conectada. En el nivel intermedio se
ubican cinco subsistemas, ordenados en una secuencia lgica. En primer lugar est la
Organizacin del Trabajo, que prefigura y concreta los contenidos de las tareas y las
caractersticas de las personas llamadas a desempearlas. Luego viene la Gestin del Empleo,
que comprende los flujos de entrada, movimiento y salida de las personas. En tercer lugar,
est la Gestin del Rendimiento, que planifica, estimula y evala la contribucin de las
personas. En el cuarto, por una parte, la Gestin de la Compensacin, que retribuye la
contribucin, y por otra la Gestin del Desarrollo, que se centra en el crecimiento individual
y colectivo. Por ltimo, en el nivel inferior, la Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales,
que se relaciona a su vez con todos los subsistemas mencionados anteriormente. A estos
subsistemas se suma la Funcin de Organizacin de los Recursos Humanos, que hace foco en
las caractersticas de la institucionalidad y autoridad del sistema.
Para que un conjunto de polticas y prcticas de recursos humanos funcione se deben
cumplir tres requisitos:
1. Los subsistemas deben estar operativos: que exista un conjunto mnimo de prcticas de
personal coherentes que permitan inferir racionalmente su existencia y operatividad.
2. Deben producirse las interconexiones necesarias: que exista coordinacin entre los
subsistemas en el sentido que se indica en el grfico de arriba, y no funcionar de forma
aislada.
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Adems, se propone en esta nueva versin metodolgica el clculo de estos cinco ndices de
calidad del servicio civil como promedios lineales de las valoraciones de los respectivos
puntos crticos, en lugar de trabajar con promedios ponderados, de modo de permitir una
interpretacin ms intuitiva de los resultados. A pesar de esta modificacin en el proceso de
clculo, se preserva la comparabilidad de los resultados ya que es posible recalcular los
ndices para los datos de evaluaciones anteriores con el nuevo mtodo propuesto.
A continuacin se presentan los resultados del diagnstico realizado en el Sistema del
Servicio Civil del Per en diciembre de 2010, comenzando por contextualizar su historia
poltica e institucionalmente y la descripcin de sus caractersticas ms salientes.
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Contexto
- Crisis
econmica y
necesidad de
reforma del
Estado.
- Suspensin
del congreso y
poder judicial
- Concentracin
del poder en el
PE.
Objetivos
- Redefinir el
papel del Estado,
el aparato
administrativo,
flexibilizar el
empleo pblico y
modernizar reas
clave para las
polticas
econmicas del
pas.
Acciones
- Reduccin de personal
mediante evaluaciones
semestrales y retiros
voluntarios (105 mil
servidores).
- Cierre de ingreso a la
carrera administrativa.
- Coexistencia del rgimen
laboral privado con el
objetivo de flexibilizar y
atraer personal calificado.
- Servicios no personales
(SNP), para los que no
adoptaron el rgimen
laboral privado.
- Contrato PNUD y FAG,
para financiar servicios
tcnicos y profesionales.
- Conceptos no
remunerativos para suplir
la prohibicin de
aumentos salariales
Resultados
- Dispersin de
normas sobre
acceso y
permanencia en el
sector pblico.
- Ausencia
(desarticulacin) de
polticas de
incentivos al
desempeo.
- Fuga de talentos.
Fujimori consigui la reeleccin al imponerse a Javier Prez de Cuellar, ex Secretario General de la ONU.
El 17 de diciembre de 1996 el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA) asalt la residencia del embajador japons en Lima y
retuvo a 72 personas durante 126 das. La toma finaliz en abril de 1997 con la muerte de un rehn y catorce terroristas.
5
En 2000 se descubri a Vladimiro Montesinos entregando dinero a un legislador de la oposicin. Este hecho anticip en algunos meses la
renuncia de Fujimori.
4
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2do ciclo
(1995-1997)
- Pacificacin
nacional
(subsisten
algunos hechos
de terrorismo
poltico).
- Conflicto con
Ecuador.
- Estabilidad
econmica.
- Reorganizar el
Estado y mejorar
la operacin de
las entidades y la
cobertura de los
servicios pblicos
(CAFAE).
- Desactivacin del INAP y
descentralizacin de los
RH en cada entidad y
supervisin de la
Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
- Creacin del Programa
para la Modernizacin de
la Administracin Pblica
(PMAP).
- Mejora de los sistemas
administrativos y creacin
de entidades rectoras.
- Reorganizacin de la
carrera (sinceramiento de
los SNP y nueva Ley de
Carrera).
- Mejora de la cobertura
de los servicios pblicos
mediante Ley de
Descentralizacin.
- Ausencia de ente
rector a cargo de la
poltica de
recursos humanos
del Estado.
- Implementacin
nula de proyectos
de modernizacin
del servicio civil
debido al poco
apoyo poltico.
Tras las renuncia de Fujimori y de los dos vicepresidentes, la primera magistratura fue
asumida, a finales del 2000, por el presidente del Congreso Valentn Paniagua Corazao,
quien termin su mandato en Julio de 2001. Las elecciones que se produjeron ese ao
fueron ganadas por Alejandro Toledo del partido Per Posible, quien se impuso sobre el ex
presidente Alan Garca. La situacin poltico-institucional del presidente Toledo fue precaria
durante la mayor parte de su mandato, siendo testigo de paros, movilizaciones y protestas
de diferentes sectores (enfermeras, docentes, cocaleros, etc.) desembocando en mayo de
2004 en la declaracin del estado de emergencia. A esto se le sumaron sospechas de
corrupcin que involucraban al entorno familiar del presidente. Esta efervescencia poltica,
sin embargo, tena un cierto desacople con la economa, la cual mostraba, en especial al
principio, signos de recuperacin en sus principales indicadores macro impulsado por el
reimpulso del sector externo (en 2005 Per firm con Tailandia su primer TLC).
Con la asuncin presidencial de Alan Garca6, Per continu su senda de reordenamiento y
crecimiento econmico llevada a cabo por su antecesor, profundizando la poltica de
tratados de libre comercio (en 2006 se firm un TLC con Chile y a fines de 2007 con USA) y la
dinmica exportadora. Sus polticas econmicas y el contexto internacional favorable
permitieron a Per ser una de las economas de mejor desempeo en la regin, obteniendo
un crecimiento promedio del PBI superiores al 5% en el ltimo lustro y con perspectivas de
superar el 7% en los prximos aos (BID, s/f). Esto fue posible gracias a un significativo
incremento en sus ingresos (boom de exportaciones mineras) y un gasto pblico en niveles
prudentes. Como complemento, la deuda pblica se mantuvo dentro de parmetros
razonables tras la fuerte reduccin de principios de dcada, posibilitndole al pas alcanzar
El 4 de Junio de 2006, Alan Garca accedi por segunda vez en su vida al cargo de presidente de la repblica, esta vez imponindose en
segunda vuelta al candidato de la Unin por Per, Ollanta Humala.
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niveles histricos de ahorro fiscal7. Todo esto hizo que ya en 2008 Per recibiera la categora
de Investment Grade por parte de las calificadoras internacionales8. A nivel social, la
repercusin positiva sobre el empleo se tradujo en una baja significativa de la tasa de
pobreza (Banco Mundial, s/f).
Sin embargo, a pesar del crecimiento macroeconmico sostenido, Per continu
experimentando episodios de conflictividad poltica encarnados en rebrotes terroristas y
protestas sociales9, lo cual es expresin de las deudas sociales vigentes reflejadas en el
empleo y pobreza (BID, s/f)10.
En este contexto general fue que, durante la dcada del 2000, se llevaron a cabo el tercer y
cuarto ciclo de reformas. Especialmente en el caso del presidente Garca, la modernizacin
del estado y la descentralizacin son, junto a la consolidacin macroeconmica, la
modernizacin de la estructura productiva y el apoyo a los sectores de menores ingresos,
ejes cruciales de su agenda de gobierno (BID, s/f). A raz de la firma del TLC con USA, el
poder ejecutivo peruano recibi la facultad de legislar, entre otras cosas, sobre temas
vinculados al marco regulatorio, el fortalecimiento institucional, la simplificacin
administrativa y la modernizacin del Estado11. Esto abri una ventana de oportunidad a
travs de la cual se expidieron 99 decretos legislativos, 67 de ellos relativos a estos temas
(SERVIR, 2010: 16). El cuadro a continuacin resume las iniciativas tomadas durante el tercer
y cuarto ciclo de las reformas.
Cuadro N 3: Los ciclos de la reforma administrativa y su contexto (cont.)
Aos
3er ciclo
2000-2006
4to ciclo
2008 en
7
Contexto
- Crisis poltica
tras la renuncia
de Fujomori y
asuncin de
Toledo
- Freno al
crecimiento
econmico y
firma de TLC con
Tailandia.
- Movilizaciones
de sectores
sociales y
declaracin del
estado de
emergencia.
- Sospechas de
corrupcin.
- Fuerte
crecimiento
Objetivos
- Establecer una
visin de Estado de
largo plazo,
consensuada y en
base a un gobierno
moderno y
descentralizado.
Acciones
- Firma del Acuerdo
Nacional.
- Descentralizacin
(Ley de bases de la
descentralizacin,
Ley orgnica de
gobiernos regionales)
- Reforma del empleo
pblico (LMEP y Ley
del Cdigo de tica).
Resultados
- La implementacin
de las polticas
vinculadas a la
reforma del servicio
civil no fue aprobada
(normas
complementarias a la
LMEP) por falta de
acuerdo poltico.
- La reforma qued
circunscrita a
aspectos generales
del servicio civil.
- Mejorar la gestin
del aparato
- Creacin e
implementacin de
- Creacin de la
entidad rectora del
La deuda pblica ha declinado rpidamente de 46% del PBI en el 2001 a aproximadamente 24% en el 2008. En ese mismo ao, las
reservas internacionales equivalan a ms de 20 meses de importaciones (Banco Mundial, s/f)
8
En Amrica Latina comparte esta categora con Chile, Mxico y Brasil.
9
El rebrote del terrorismo es adjudicado a grupos del ex Sendero Luminoso. Como ejemplos de protestas sociales pueden mencionarse el
Baguazo (protesta de indgenas localizados en zonas amaznicas en respuesta a una serie de Decretos Legislativos, vinculados al TLC con
Estados Unidos, que afectaban sus intereses) y el Paro de Moquegua (reclamo vinculado a la distribucin del canon minero).
10
El BID (s/f) ha hecho notar que el crecimiento sostenido que Per experiment en los ltimos aos se debe a las condiciones externas
favorables antes que a una reforma estructural tendiente a diversificar la matriz productiva y social.
11
Estas facultades legislativas especiales del PE se otorgaron mediante la Ley 29.157 por un plazo de 180 das calendario.
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adelante
econmico por
impulso del
sector externo
(TLC con Chile y
USA).
- El PE recibe
facultades
especiales para
legislar.
- Reduccin de la
pobreza pero se
mantienen los
problemas de
estructura social.
- Se mantiene
cierta
conflictividad
social de sectores
postergados.
administrativo del
Estado para el
fortalecimiento de
la competitividad
del pas.
Organismo Rector
(SERVIR) y Tribunal
del Servicio Civil
(DLeg. 1023).
- Creacin del
Cuerpos de Gerentes
Pblicos (DLeg.
1024).
- Implantacin de la
evaluacin de
desempeo (DLeg.
1025)
- Normas sobre
capacitacin y Fondo
de Fortalecimiento
del Capital Humano
(DLeg. 1025).
- Creacin del
rgimen de
Contratacin
Administrativa de
Servicios (CAS) en
reemplazo de los SNP
(DLeg. 1057).
sistema de servicio
civil.
- Elaboracin de un
nuevo modelo de
servicio civil bajo los
principios de mrito
e igualdad de
oportunidades.
- Diseo de un
Registro Nacional de
Servidores del
Servicio Civil.
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El anlisis en el presente documento se concentra en los regmenes generales y el rgimen especial del CGP.
La ley fue reglamentada a travs del DS 018-85-CM y el DS 005-90-PCM.
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DLeg. 276 de manera tal de atraer personal altamente calificado), se aplic a un conjunto de
entidades vinculadas a las polticas econmicas y de regulacin de los mercados -inversin,
competencia y propiedad intelectual- (SERVIR, 2010: 46). Muchas de esas organizaciones
eran totalmente nuevas (INDECOPI, OSINERG, CONASEV) y otras recientemente
reconstituidas (Contralora General de la Repblica, SUNAT y Aduanas). Incluso este rgimen
fue implantado en algunas instituciones paradigmticamente pblicas y estatales como el
poder legislativo y el poder judicial (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Al tratarse de una norma
regulatoria de la actividad privada, su aplicacin en el sector pblico requiri la
incorporacin de normas supletorias en las leyes anuales de presupuesto (SERVIR, 2010).
En tercer trmino, junto a estos regmenes, que continan vigentes en la actualidad, exista
una modalidad contractual denominada originariamente Servicios No Personales (SNP), y
que el diagnstico anterior encontr muy difundida en el mbito de la administracin
pblica (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Esta era una modalidad contractual creada en los aos
90 en respuesta a las restricciones presupuestarias impuestas a la contratacin de nuevo
personal. A travs de esta nueva figura se busc ahorrar costos laborales y crear un mercado
laboral ms flexible (SERVIR, 2010). Las contrataciones se amparaban de manera genrica en
el Cdigo Civil y en la Ley de Contrataciones del Estado, generando fuertes inequidades con
el personal bajo el rgimen pblico, ya que no generaban beneficios laborales y podan
renovarse o no por voluntad de las partes. Como se detect en el diagnstico anterior, los
SNP eran fuente de malestar en el funcionariado pblico (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
Consecuencia de ello, y como parte del cuarto ciclo de reformas, en 2008 los SNP fueron
reemplazados por el rgimen denominado de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS,
DLeg. 1057), modalidad contractual exclusiva del Estado en la que una persona presta
servicios de manera no autnoma, estableciendo un vnculo administrativo pero no laboral
(Robles, 2010)14. Se cre con la finalidad de superar los problemas de arbitrariedad
generados por la falta de mecanismos de supervisin de las contrataciones que se hacan
bajo los SNP, por lo cual una de sus diferencias con su precedente es que consagra los
principios de mrito e igualdad de oportunidades para el acceso a la administracin pblica.
Una segunda diferencia, surgida del malestar creciente con los SNP, es que los CAS
garantizan determinados derechos laborales (vacaciones, cobertura sanitaria, seguridad
social, etc.) no previstos bajo la modalidad anterior.
Finalmente, en 2008 se cre mediante el DLeg. 1024 el Cuerpo de Gerentes Pblicos con el
objetivo de atraer RH altamente calificados que pudieran ocupar los puestos de alta
direccin de las organizaciones de nivel nacional, regional y local, y liderar una reforma
hacia adentro (SERVIR, 2010b: 1)15. Se decidi que este fuera un rgimen laboral diferente
a los otros existentes, y que contuviera los incentivos necesarios para alcanzar sus objetivos.
De acuerdo a este rgimen laboral, los gerentes pblicos cuentan con una remuneracin
cofinanciada por la entidad en la que se desempea y SERVIR, descanso vacacional, jornada
laboral flexible, cobertura sanitaria y previsional, gastos de representacin, compensacin
por tiempo de servicios y defensa legal (Corrales Angulo, 2010: 4-5).
14
No estn incluidos bajo el rgimen CAS los siguientes casos: i) prestacin de consultora o de asesora, siempre que se desarrollen de
manera autnoma, fuera de los locales o centros de trabajo de la entidad; ii) contratos financiados por alguna entidad de cooperacin
internacional con cargo a sus propios recursos; iii) contratos que se realizan a travs de organismos internacionales que, mediante
convenio, administran recursos del Estado peruano para fines de contratacin de personal altamente calificado; iv) contratos del Fondo de
Apoyo Gerencial; v) contratos de modalidades formativas (SERVIR, 2010: 53).
15
Los gerentes pblicos tienen por misin gerenciar de manera eficiente los recursos, proyectos y programas gubernamentales, de
acuerdo a los lineamientos institucionales y con la finalidad de servir a la ciudadana (SERVIR, 2010b: 1).
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Todas estas modalidades contractuales, en especial las primeras tres, vienen coexistiendo en
la administracin pblica peruana desde hace un largo tiempo y configuran un escenario de
gran dispersin normativa y salarial que complejiza la gestin sistmica del servicio civil.
Ante esto, se ha buscado racionalizar el esquema normativo bajo una nica figura legal
marco que, en combinacin con normativas complementarias, permita comenzar a organizar
en forma sistmica a los RH del Estado.
La Ley Marco de Empleo Pblico y los Decretos Legislativos
La gran dispersin normativa a nivel de regmenes laborales, y la debilidad general del
sistema de servicio civil, aspectos recogidos tanto en el diagnstico elaborado por Cortzar
(2002) como por otros (por ejemplo Oszlak, 2003) contribuyeron a que se volviera a plantear
la necesidad de reiniciar la reforma del Estado. Eso se plasm en un amplio debate que dio
origen, en Febrero de 2004, a la Ley Marco del Empleo Pblico (LMEP)16. El dictado de esta
ley, que an no se encuentra reglamentada, se produjo en el marco de la agenda del
Acuerdo Nacional suscrito el 22 de Julio de 2002 y ratificado en la Hoja de Ruta 2004-2006 y
en el Compromiso Poltico, Econmico y Social de Corto Plazo del 19 de abril de 2004.
En vista de la gran dispersin normativa comentada anteriormente, la ley tuvo como
objetivo establecer los aspectos generales relativos al empleo pblico para conformar un
nuevo y nico rgimen para todos los empleados (Robles, 2010: 2). Se trata de una norma de
carcter transversal que alcanza a toda entidad de la administracin pblica que ejerza
funcin administrativa, as como a todo funcionario y servidor pblico, aunque sin incluir a
quienes reportan en el rgimen CAS y/o mediante contratos civiles (SERVIR, 2010: 14).
En la LMEP se incorporaron una serie de aportes y modificaciones en diversos aspectos
estructurales del servicio civil. El cuadro a continuacin contiene los principales de esos
aportes y modificaciones:
Cuadro N 4: Principales aportes de la LMEP (28.175)
Materia
Clasificacin del personal
16
Regulacin
1. Funcionarios pblicos
- de eleccin popular directa y universal o confianza poltica originaria.
- de nombramiento y remocin regulados de libre nombramiento y remocin.
2. Empleados de confianza
3. Servidores pblicos
- Directivos superiores
- Ejecutivos
- Especialistas
- Apoyo
- Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a la administracin pblica
Sistema de
Administracin del
Empleo Pblico
Resolucin de
controversias
Ley 28.175.
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Como se observa, la LMEP legisla sobre, al menos, cinco aspectos estructurales del sistema
de servicio civil. En primer trmino, define una nueva clasificacin del personal respecto a la
establecida en el DLeg 276. A partir de la LMEP la organizacin de los agrupamientos es la
siguiente: (1) funcionarios pblicos; (2) empleados de confianza y; (3) servidores pblicos, los
cuales a su vez de dividen en cuatro sub agrupamientos: (i) directivos superiores, (ii)
ejecutivos, (iii) especialistas, (iv) personal de apoyo. Los directivos superiores son quienes
ejercen funciones directivas y encomiendan funciones al personal de carrera, observando los
criterios de mrito y capacidad. Segn lo consignado por la ley los directivos superiores no
pueden superar el 10% de los puestos totales de la entidad.
Adems, la ley establece que el concurso pblico es el nico mecanismo de acceso de los
servidores a la administracin pblica. Por ejemplo, se seala que las funciones directivas
deben recaer en el personal de carrera que gane un concurso interno de mrito.
En paralelo, la ley crea dos nuevas instituciones: por un lado, el Consejo Superior del Empleo
Pblico (COSEP) como un organismo pblico descentralizado adscripto a la PCM como ente
rector especializado del rgimen del empleo pblico, con la funcin de normar y supervisar
el cumplimiento de las normas y procesos del empleo pblico. Adems se da creacin al
Tribunal del Empleo Pblico, como rgano del COSEP con la funcin de actuar como ltima
instancia administrativa respecto de reclamos y controversias sobre el empleo estatal.
Finalmente, la LMEP requera de cinco normas complementarias para su desarrollo17:
17
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Esos proyectos de ley fueron presentados al Congreso (el relativo a remuneraciones fue el
ltimo en enviarse en abril de 2005) aunque ninguno de ellos fue aprobado dado el contexto
poltico y la falta de consenso entre los actores clave (Robles, 2010: 2). Uno de los principales
obstculos fue el temor a que la variacin en la poltica remunerativa pudiera afectar las
remuneraciones en forma negativa o incrementar el gasto de planilla pblica18. De esta
forma, la falta de sancin del paquete legislativo hizo que la LMEP no lograra el cometido de
unificar en un todo coherente al sistema de servicio civil peruano (Entrevistas, 2010).
Precisamente este era el cuadro de situacin de la reforma del servicio civil peruano
capturado por el diagnstico anterior, realizado en 2004 (Iacoviello y Zuvanic, 2005). A
grandes rasgos, se caracterizaba por un sistema de servicio civil que contaba con una
normativa marco ambiciosa y recientemente dictada pero, en la prctica, sin demasiadas
posibilidades de ser implementada.
Esta situacin de parlisis continu entre los aos 2005 y 2007. Sin embargo, como se
mencion, a fines de 2007 la firma del TLC con USA gener una ventana para retomar el
impulso reformador a partir de las atribuciones legislativas delegadas en el poder ejecutivo.
El cuarto ciclo de las reformas, iniciada a principios de 2008, hizo hincapi en legislar sobre
una serie de problemas que se consideraban prioritarios abordar.
Cuadro N 5: Problemas y propuestas que dan origen a los DLegs vinculados al servicio civil
Problema
Ausencia de organismo rector que gestione
los RH y de un tribunal de resolucin de
controversias
No existe el reclutamiento de profesionales
altamente capacitados
Ausencia de sistemas de evaluacin
Propuesta
Creacin de SERVIR y del Tribunal del Servicio
Civil
Norma
DLeg. 1023
DLeg. 1024
DLeg. 1025
DLeg. 1025
DLeg. 1026
La precaucin tom en consideracin que el gasto en planilla se haba duplicado entre 1999 y 2005 por aumentos a docentes, mdicos,
policas y trabajadores estatales, llegando a representar el 26% del gasto total de la planilla estatal. Adems, de acuerdo a estimaciones de
la PCM, el impacto fiscal sera de 266 millones de soles, pero de acuerdo a sus cifras, el MEF estimaba un costo de 2.000 millones de soles y
que adems debera considerarse el efecto que la homogenizacin de las remuneraciones tendra en las expectativas y demandas de otros
grupos de empleados pblicos. (SERVIR, 2010: 15).
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En primer trmino, desde la disolucin del INAP en 1995 no exista un organismo rector del
servicio civil. Si bien la PCM y el MEF actuaban como autoridad en la materia, y cada entidad
era responsable de su poltica de RH, se consider que era necesario contar con una
institucin que rigiera el servicio civil desde una perspectiva sistmica y coherente. Esto
motiv, mediante el DLeg. 1023, la creacin de SERVIR, cuya finalidad es actuar como
entidad rectora de la poltica de los recursos humanos del Estado19.
En paralelo, se consider que el Estado no contaba con RH altamente capacitados, ni con
una poltica activa para atraerlos, en condiciones de conducir a las entidades en la
implementacin de las polticas pblicas. A raz de ello se decidi crear, a la manera de Chile,
Nueva Zelanda y Australia, el Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP) mediante el DLeg. 1024.
Como se ver ms adelante, mediante el diseo de un esquema de reclutamiento abierto y
seleccin por competencias, as como tambin contemplando una escala remunerativa
competitiva respecto a los salarios del sector privado, se busc que el CGP estuviera
integrado por profesionales que fueran capaces de: (1) gestionar de una manera ptima los
recursos asignados orientados a resultados; (2) articular el nivel poltico con el nivel tcnico
en el quehacer de la institucin; (3) motivar y conducir a los equipos hacia desafos que
involucren logros concretos, en concordancia con la misin institucional (SERVIR, 2010b: 12). Este cuerpo, que aspira a estar compuesto por 350 gerentes, tiene carcter de
laboratorio. La idea es que sirva para poner en marcha el proceso de profesionalizacin de la
gerencia pblica y a la vez para validar el conjunto de herramientas diseadas, de modo tal
que luego puedan ser extendidas hacia el conjunto de los directivos pblicos (Corrales
Angulo, 2010: 2). Una caracterstica importante de la experiencia es su finalidad de
aprendizaje. En ese sentido, no est pensado como un cuerpo destinado a permanecer
indefinidamente sino como un rgimen transitorio que en el horizonte de diez aos
previstos para la reforma del servicio civil se integrar a lo que ser la regulacin general de
los directivos pblicos (Corrales Angulo, 2010: 3).
Complementariamente, y tras muchos aos de prcticas aisladas, se recuper el inters por
la evaluacin del rendimiento de los servidores pblicos, dndole un carcter de obligatorio,
continuo y fidedigno del conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal en el
cumplimiento de sus metas. Esto se acompa de un reimpulso a la formacin, para lo cual
se deleg en SERVIR la administracin de la capacitacin y se cre, con carcter de
intangible, el Fondo de Fortalecimiento del Capital Humano. Ambas iniciativas estn
contenidas en el DLeg. 1025.
Por su parte, a travs del programa facultativo de optimizacin formalizado en el DLeg. 1026
se busc que, especialmente las regiones y municipalidades, contaran con herramientas
para superar las rigideces de personal y poder llevar a cabo procesos de racionalizacin.
Finalmente, mediante el DLeg. 1057, se aprob el rgimen de CAS (Contratacin
Administrativa de Servicios) en reemplazo del esquema de SNP, teniendo como principal
innovacin la consagracin del mrito y la igualdad de oportunidades y la extensin de
beneficios sociales no contemplados bajo la modalidad contractual precedente.
19
En forma paralela a la delegacin de facultades en el poder ejecutivo, el congreso aprob la Ley 29.158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
(LOPE) a travs de la cual se permite la aprobacin de las normas de organizacin y funciones de los ministerios y el reordenamiento de las
polticas y funciones sectoriales en los tres niveles de gobierno. Dicha ley reconoce como uno de los sistemas administrativos de aplicacin
nacional al Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos (SERVIR, 2010: 17).
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Nacional
Regional
Consolidado
2004
616.000
S/D
616.000
2010
478.817
403.522
882.339
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
616.000
478.817
200.000
403.522
100.000
-
2004
2010
Nacional Regional
Por su parte el gasto en trminos nominales ha ido en aumento en los ltimos cinco aos,
tanto en el gobierno nacional como en los gobiernos regionales21:
Grfico N 1: Evolucin del gasto total y el gasto en personal (2005-2010). Millones de Soles
20
En el caso de la variable cantidad total de empleados, el dato incluye, segn la nomenclatura del MEF, a los empleados administrativos
(DLeg. 276 y DLeg. 728), a las carreras especiales (magistrados, diplomticos, gerentes pblicos, docentes universitarios, profesorado,
carrera pblica magisterial, mdicos, profesional de la salud no mdico, FFAA y PNP), a los CAS y a la categora Otros (que engloba al
personal de Tropa, Serum, mdicos residentes, internos de salud, Secigras, profesores contratados por hora y practicantes, entre otros).
Comprende a los tres poderes del Estado. No incluye a los pensionistas, los cuales si bien son cubiertos a travs de una partida
presupuestaria especfica, suelen ser contabilizados como parte de la PEA en el Mdulo de Gestin de RH del MEF.
21
Para el anlisis de esta variable se tom el 2005 como ao de referencia debido a la mayor disponibilidad de informacin desagregada
respecto a 2004. Tambin por una cuestin de disponibilidad de informacin no se incluy a los gobiernos locales en el anlisis.
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9 0 .0 0 0
8 0 .0 0 0
7 0 .0 0 0
6 0 .0 0 0
63.604
5 0 .0 0 0
Nacional
Regional
4 0 .0 0 0
3 0 .0 0 0
40.141
2 0 .0 0 0
20.102
10 .0 0 0
9.701
-
2005
11.851
6.940
5.641
2010
7.137
2005
Gasto total
2010
Gasto personal
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Transparencia Econmica, Consulta de Ejecucin del Gasto,
MEF (consulta: 17/1/2011).
2005
2010
% evolucin
% particip.
Nacional
Regional
Consolidado
40.141
6.940
63.604
11.851
9.701
5.641
20.102
7.137
49.842
12.581
83.707
18.989
70,8
58,5
17,3
18,6
26,5
107,2
58,1
35,5
50,9
67,9
25,2
22,7
Como se observa en los cuadros de arriba, el gasto en personal del gobierno nacional ha
crecido aproximadamente un 71%, mientras que el de los gobiernos regionales lo hicieron
en el orden del 26,5%. A nivel consolidado, el incremento del gasto en personal fue de casi el
51%.
El sentido de los porcentajes se invierte si lo que se mira es el gasto total. En el caso del
gobierno nacional el incremento del ltimo lustro estuvo en el orden 58,5%, mientras que el
gasto total de los gobiernos regionales se duplic y ms (107,2%). A nivel consolidado, el
gasto total creci cerca del 70%.
Pero ms all del crecimiento porcentual del gasto, es interesante observar el porcentaje de
participacin del gasto en personal en el conjunto del gasto total. En este sentido, en el
gobierno nacional la participacin de ha mantenido estable en los ltimos aos, pues
solamente se ha incrementado en aproximadamente 1,5 puntos. (del 17,3% al 18,6%). Estos
porcentajes estn por debajo del promedio regional (24,3%) incluido en DataGov (Iacoviello
e Iturburu, 2010) y del 33,8% del trabajo de Carlson y Payne (2003). La participacin
aumenta considerablemente en los gobiernos regionales. En 2005, sta era del 58%,
decreciendo hasta el 35,5% en 2010.
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Nombre de la
entidad
Autoridad
Nacional del
Servicio Civil
Secretara de
Gestin Pblica
Coordinar y dirigir el proceso de modernizacin del Estado por medio de la mejora del
funcionamiento y organizacin del Estado, la promocin de la tica y transparencia en el
sector pblico
Direccin
Nacional de
Presupuesto
Pblico
Oficinas de
Recursos
Humanos
Congreso de la
Repblica
Gestionar los recursos humanos de las entidades del Estado y apoyar como "socios
estratgicos" la implementacin de las polticas y lineamientos emitidos por SERVIR
Poder Judicial
22
Contralora
General de la
Repblica
Centro Nacional
de Planeamiento
Estratgico
Representantes
de los
Trabajadores
Se profundiza sobre las caractersticas organizacionales y funciones de algunos de estos actores en el anlisis de la Organizacin de la
Funcin de Recursos Humanos, que se desarrolla en la siguiente seccin.
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Sociedad Civil y
organismos de la
Cooperacin
Principalmente los think-thanks fomentan que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo
coherente y eficaz para combatir la corrupcin y lograr una buena gestin pblica.
Fuente: SERVIR (2010)
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humanos que abarca, y se indican entre parntesis en cada apartado los puntos crticos
asociados.
1) Planificacin de Recursos Humanos
Consideramos la Planificacin como un subsistema que incluye: el anlisis de necesidades brutas de recursos
humanos (RH) consistente en la previsin de las necesidades cuantitativas y cualitativas, el anlisis de las
disponibilidades, actuales y futuras, el anlisis de las necesidades netas de RH, resultantes del contraste entre
los dos apartados anteriores, y la programacin de medidas de cobertura. Este subsistema constituye la puerta
de entrada en todo sistema integrado de Gestin de Recursos Humanos (GRH), y permite anticipar la definicin
de polticas coherentes en todos los restantes subsistemas (Longo, 2002: 18).
No.
1.1
1.2
1.3
1.4
PUNTO CRTICO
Las previsiones de la planificacin de personal se desprenden ordinariamente
de prioridades y orientaciones estratgicas de la organizacin. El grado de
adecuacin entre unas y otras es ordinariamente alto.
Los sistemas de informacin sobre el personal permiten un conocimiento
razonable de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de RRHH
existentes y previsibles en el futuro, en los diferentes mbitos organizativos y
unidades.
No existen, en general, excedentes o dficits de personal significativos.
PUNTUACIN
2004
2010
Este punto crtico desde el diagnstico de 2004 presenta una baja valoracin debido a una
serie de motivos. En primer trmino , las decisiones relativas a la evolucin de la planta de
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Especficamente, el MCPP-SNP del SIAF-SP no fue un aplicativo desarrollado para ser una planilla de haberes y tampoco se consider la
variable plaza, elemento fundamental para ligar el citado registro al presupuesto; el mismo, fue diseado para ser un registro de
personas con algunos caracteres (MEF, 2010: 8).
24
Cada uno de los mdulos se desagrega en una amplia cantidad de tems. Ver MEF (s/f).
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mltiples tipos de planillas: funcionarios, servidores, obreros, etc. -rgimen laboral DLeg.
276, DLeg. 728, CAS y otros- (Entrevistas, 2010).
De esta forma se observa que la situacin de los sistemas de informacin se encuentra en
una mejor posicin relativa respecto a 2004, fundamentalmente a partir del intento de
construir dispositivos que contengan informacin amplia de los empleados. Un punto a favor
es que estos esfuerzos se estn llevando a cabo sin perder de vista los obstculos y/o
debilidades de experiencias previas. Sin embargo, surgen al menos dos desafos centrales.
Uno de ellos tiene que ver con que la diversidad de regmenes laborales dificulta la
posibilidad de generar un sistema nico de planillas, ya que aun cuando se vare la
normatividad generando una nueva carrera del servicio civil, sta no tendra carcter
retroactivo, por lo cual debera convivir con la actual estructura laboral por al menos una
generacin (MEF, 2008: 9). El segundo desafo es de coordinacin, en vista de que tanto el
MEF como SERVIR se encuentran desarrollando sistemas de informacin que en varios
aspectos se superponen.
Eficacia (1.3/1.4/1.5)
Aun cuando se han realizado ciertos avances en los sistemas de informacin, las debilidades
en esta materia y en la planificacin en general hacen que sea difcil establecer con precisin
escenarios de falta o excedentes de personal. Esa situacin se agrava si se considera que, en
trminos de eficiencia, no solamente es necesario conocer la magnitud del personal faltante
o sobrante (anlisis cuantitativo) sino especialmente, qu tipo de personal es el que hace
falta incorporar o desvincular (anlisis cualitativo). Adems, las rigideces para la movilidad
tpicas del sistema an operan como un obstculo para el reequilibrio de las dotaciones de
personal de las entidades.
En cuanto al costo global de la planta de personal, se observa una mejora respecto a la
situacin 2004. Es cierto que el rubro de gasto en personal contina siendo el de mayor
magnitud del presupuesto. Sin embargo hay tres elementos que representan una mejora
respecto al diagnstico anterior. Por un lado, el rubro de gasto en personal consolidado
(gobierno nacional ms gobiernos regionales) ha registrado una baja, pasando del 25,2% al
22,7% en 2010, ubicndose por debajo del 25% que se considera recomendable no superar
sin riesgo de afectar a los gastos no salariales (Banco Mundial, 2001). En segundo lugar, se
han registrado mejoras en el nivel de ejecucin del gasto, antes con tendencia a la sub
ejecucin (Entrevistas, 2010). En tercer lugar, todo esto se da en un contexto
macroeconmico de solidez y estabilidad que se consolid, especialmente, en los ltimos
cinco aos creciendo a un promedio del 5% anual y con perspectivas de mantener o superar
ese nivel (BID, s/f).
Por ltimo la tecnificacin de la dotacin de personal se mantiene en niveles similares a los
de 2004 pero con perspectivas muy concretas de mejora en el corto/mediano plazo. Esto,
principalmente, se debe a dos motivos. En primer trmino, la modalidad de contratos CAS,
en la actualidad la va ms dinmica de incorporacin de RH, est predominantemente
centrada en la atraccin de profesionales y tcnicos (SERVIR, 2010: 53) favoreciendo la
calificacin de las dotaciones de personal. En segundo lugar, esto se ve potenciado por la
creacin del CGP, que si bien se trata de un selecto grupo de cargos, tiene un efecto
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No.
PUNTO CRTICO
PUNTUACIN
2004
2010
2.1.
2.2.
2.3.
De forma similar a lo capturado por el diagnstico de 2004, los puntos crticos correspondientes a la
organizacin del trabajo estn escasamente desarrollados. Fundamentalmente esto ocurre porque si bien
existen herramientas para la definicin de puesto y perfiles, como por ejemplo el Manual de Organizacin y
Funciones (MOF), el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) y el Manual de Descripcin de Cargos, en la
25
prctica tienen muy escasa utilizacin (Iacoviello y Zuvanic, 2005) . Adems, existen herramientas
contempladas por la normativa vinculada a la LMEP (especficamente la Ley de Gestin del Empleo Pblico) que
no han sido diseadas an por no haberse podido sancionar dicha normativa.
Sin embargo, esas debilidades conviven con ciertas mejoras que significan avances respecto a la lnea de base
2004. Especficamente, estas mejoras tienen que ver con el actual intento de actualizar y recuperar el uso de
herramientas como el MOF y con la prctica rutinizada de definir puestos y perfiles de los CGP, lo cual abre una
ventana de oportunidad para extenderla hacia los restantes regmenes laborales.
25
El ROF tiene por finalidad establecer la organizacin necesaria para lograr la misin, visin y objetivos estratgicos de la entidad.
Asimismo, define las funciones especficas de los rganos y unidades orgnicas, estableciendo sus relaciones y responsabilidades. El MOF,
por su parte, establece las responsabilidades, atribuciones, funciones y requisitos especficos de los cargos establecidos en el CAP. De esta
manera, se asegura que se cumplan las funciones establecidas en el ROF (GRADE, 2010: 17).
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Para ms informacin sobre la relacin entre la valoracin del puesto de los gerentes pblicos y su nivel remunerativo ver apartado 5)
Gestin de la Compensacin.
27
Cada uno de los cuatro factores cuenta con una ponderacin que determina su peso. As, el nivel jerrquico tiene una ponderacin
de 10 puntos, la responsabilidad de 68, la experiencia de 10 y el nivel acadmico de 12. Cada uno de los factores se divide en
subfactores que, a su vez, tienen en su interior escalas. Por ejemplo, el factor responsabilidad est compuesto por los subfactores alta
especializacin, recursos econmicos de la entidad, recursos humanos subordinados y nmero de sistemas administrativos. El
subfactor recursos humanos subordinados tiene tres niveles: 1 entidad subordinada (nivel 1), 2 unidades subordinadas (nivel 2), 3 o ms
unidades subordinadas (nivel 3). Cada uno de esos niveles dispone de un puntaje que, sumados, conforman el puntaje total del subfactor.
La suma de los subfactores da el puntaje total del factor, y la suma de los factores equivale al total general de puntos (100 puntos) (SERVIR,
2010b: 3-9).
28
Los puesto de nivel A son aquellos que suman entre 86 y 100 puntos; nivel B: 61 a 85; nivel C: 52 a 60; nivel D: 44 a 51; nivel E: 35 a 43. Si
el puesto suma menos de 35 puntos se considera que no corresponde al CGP (SERVIR, 2010b: 8).
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estructurados o informales. La satisfaccin general que hay con el proceso de seleccin del CGP representa un
avance en s mismo y, a la vez, una oportunidad para extender la prctica de establecer competencias al resto
de los regmenes laborales.
3.1
3.2
PUNTO CRTICO
El reclutamiento para la provisin de los puestos de trabajo es abierto, de
derecho y de hecho, a todos los candidatos que renan los requisitos
exigidos. stos se establecen por razones de idoneidad, tcnicamente
apreciadas, y no arbitrariamente.
Existen los procedimientos y mecanismos de garanta necesarios para evitar
la arbitrariedad, la politizacin y las prcticas de patronazgo o clientelismo, a
lo largo de todo el proceso de incorporacin.
PUNTUACIN
2004
2010
3.3
3.4
3.5
3.6
Comparativamente con otros, el subsistema de gestin del empleo es uno de los que en mejor situacin se
encontraba en 2004, bsicamente a partir de las buenas prcticas de aquellas entidades que aplicaban el
rgimen laboral privado. Esta mejor situacin relativa no impidi que se lograran avances en el conjunto de sus
puntos crticos. La evolucin responde, por un lado, a los efectos positivos derivados de la creacin del CGP, el
cual ha significado para el sistema un mayor apego al mrito y la transparencia. Respecto a la lnea de base
2004, la mejora no slo se advierte en el diseo de los sistemas de acceso sino tambin en su calidad de
aplicacin, ya sea en el CGP como incluso en el rgimen laboral privado y la modalidad CAS. Por otra parte, con
su creacin se ha mejorado relativamente la movilidad del sistema, dado el carcter flexible y transversal del
cuerpo. Finalmente, en los ltimos aos ha habido avances en materia de estabilidad en el empleo pblico,
superando coyunturas crticas como lo son los cambios de gobierno.
Reclutamiento abierto (3.1)
Si bien por regla general todos los regmenes laborales plantean la necesidad de incorporar
personal a travs de concursos abiertos29, la mejora de este aspecto respecto a la situacin
de 2004 tiene que ver con lo ocurrido en tres de esos regmenes. Por un lado, en este ltimo
tiempo se han consolidado los concursos abiertos del rgimen privado (DLeg. 728), en
aquellas entidades que gozaron de exoneraciones para incorporar personal -impedidas por
las ltimas leyes de presupuesto (GRADE, 2010: 35). Tambin en algunos casos las
29
Cada una de las normativas que regulan los diferentes regmenes laborales hace nfasis en que el reclutamiento de los postulantes debe
hacerse de forma abierta, difundida a travs de diferentes canales tales como medios de prensa, boletines, sitios web, etc. (SERVIR, 2010).
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convocatorias CAS han sido travs de concursos pblicos abiertos y meritocrticos (GRADE,
2010: 27). Sin embargo, respecto a la situacin 2004, el avance ms importante en este
aspecto se registra con la creacin del CGP. Dado su objetivo de captar RH de alta
calificacin para ejercer tareas de conduccin en las entidades pblicas, el reclutamiento de
los directivos ha priorizado el carcter amplio del proceso, organizando concursos de alcance
nacional y abiertos al sector privado (Corrales Angulo, 2010: 3)30. Con la finalidad de
garantizar la responsabilizacin de los gerentes pblicos, el proceso deliberadamente
contempla un margen razonable de discrecionalidad en su seleccin (ya que las entidades
pueden optar por aceptar o no al postulante seleccionado), pero cuidando que eso no derive
en arbitrariedad.
Igualdad y mrito en el acceso (3.2)
Hasta 2010, el 28% de los gerentes pblicos se desempeaban en el sector privado al momento de la seleccin (Entrevistas, 2010).
Recurdese que las sucesivas leyes de presupuesto, desde 1993, impiden la incorporacin de personal a travs de la carrera
administrativa.
31
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CGP, en tanto buena prctica, potencia la posibilidad de continuar fortaleciendo los otros
regmenes laborales que integran el sistema.
Calidad del reclutamiento y de la seleccin (3.3)
El fortalecimiento meritocrtico del sistema depende tanto de que se le d preeminencia conceptual al mrito
y a las capacidades como de la calidad de implementacin del reclutamiento y la seleccin. Como se mencion
en el punto anterior, en los ltimos tiempos muchos concursos del rgimen privado y CAS se han alcanzado
aceptables niveles de apego al mrito y la transparencia (GRADE, 2010; SERVIR, 2010), lo cual no significa que
no exista margen de mejora puesto que aun se dan casos de incorporaciones conversadas, perfiles adaptados
32
al postulante, etc. (Entrevistas, 2010) . Otro aspecto que condicion la dinmica de las incorporaciones fue la
prioridad que recibieron aquellas personas que haban sido despedidas en los procesos de downsizing de los
aos 90.
En el caso del CGP, para minimizar estos riesgos se desarroll un proceso de seleccin
dividido en dos etapas. En la primera, que puede ser llevada a cabo total o parcialmente por
una empresa tercerizada (headhunters) se realiza el reclutamiento abierto a nivel nacional y
una preseleccin de candidatos. Posteriormente, la segunda etapa, denominada Curso de
Introduccin, tiene como objetivo que los postulantes adquieran la visin comn del rol de
los gerentes pblicos y sirve para que, a travs de diversas actividades y modalidades,
puedan demostrar competencias y conocimientos33. Todos los postulantes que aprueban el
curso pasan a formar parte del CGP. El que obtiene el puntaje mayor es asignado al puesto a
cubrir y los restantes candidatos quedan en situacin de disponibilidad para futuros
requerimientos (Corrales Angulo, 2010: 8-9)34.
La percepcin general es que el proceso de seleccin del CGP es muy riguroso. Hay consenso
en que, sin descuidar la evaluacin de la educacin formal, la seleccin pone el nfasis en las
competencias requeridas para el puesto y est libre de interferencias polticas35. Sin
embargo, an cuando la calidad general de proceso sea aceptable, tambin se advierte que
puede generarse una cierta disparidad entre los diferentes procesos de reclutamiento en
funcin de, por ejemplo, la solvencia de la empresa tercerizada y del grado de apertura y
difusin del reclutamiento (Entrevistas, 2010).
En conjunto, se puede afirmar que en los ltimos aos se han producido avances en materia
de seleccin por competencias, pasando de una situacin altamente discrecional, salvo
excepciones muy puntuales, a la incipiente utilizacin de herramientas y procedimientos
funcionales al mrito y la transparencia en los diferentes regmenes laborales. No obstante,
esta direccionalidad an debe ser profundizada.
32
Si bien el ingreso a la carrera administrativa est impedido por las leyes de presupuesto desde 1993, a menos que sea para cubrir una
plaza presupuestada que estuviese vacante, cabe sealar que los requisitos definidos en el MOF son bastante genricos, y usualmente solo
refieren al ttulo o diploma requerido y a la experiencia laboral medida en cantidad de aos (GRADE, 2010: 17).
33
El perfil genrico de competencias del gerente pblico diseado por SERVIR combina habilidades y actitudes. Las primeras son: liderazgo
catalizador, capacidad de gestin, prospectiva, sentido de la urgencia, dilogo efectivo y articulador, sentido comn. Las segundas incluyen:
confianza en s mismo, relacin con su entorno, tolerancia y flexibilidad, orientacin a resultados, honestidad y vocacin de servicio,
compromiso institucional. Adems de este perfil genrico, SERVIR ha desarrollado 18 perfiles especficos (Corrales Angulo, 2010: 12).
34
El Curso de Introduccin tiene como objetivos: desarrollar entre los participantes una visin comn del rol de los gerentes pblicos en la
administracin pblica peruana; alinear conocimientos claves sobre los temas relevantes para el ejercicio de las funciones de un gerente
pblico; facilitar la identificacin y consolidacin de las competencias gerenciales de los candidatos; evaluar las competencias (habilidades,
actitudes) de los candidatos de acuerdo con los perfiles definidos. Para ello se realizan presentaciones tericas, talleres de casos prcticos,
talleres de competencias, etc. (Corrales Angulo, 2010: 8-9). El curso tiene una duracin de aproximadamente 10 das (Entrevistas, 2010).
Hasta el momento se realizaron dos cursos de introduccin y dos procesos de seleccin para cubrir 80 vacantes (Corrales Angulo, 2010: 13;
Entrevistas, 2010). El objetivo es alcanzar los 350 gerentes en 2013 (Entrevistas, 2010).
35
Incluso los procesos de seleccin contaron con la participacin de veedores por la transparencia (Entrevistas, 2010).
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Movilidad (3.4)
36
Al igual que en 2004, a nivel de la carrera administrativa , se observa una ausencia de polticas al respecto. Si
bien las normas legales establecen un conjunto de figuras y procedimientos para ello, tales como designacin,
destaque, reasignacin, permuta, rotacin, encargo, comisin y transferencia, los movimientos internos no
obedecen a un plan que organice la movilidad de acuerdo a las prioridades y necesidades institucionales sino
que responden a las necesidades coyunturales que se originan en las distintas reas y unidades de las
organizaciones, o bien a las necesidades y exigencias de los empleados. La movilidad interna se produce as
como resultado de una negociacin entre cada empleado y sus superiores ms que como una respuesta a una
mirada integral sobre las necesidades organizativas (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
En ese contexto, la naturaleza transversal del CGP significa un avance en materia de movilidad, puesto que se
trata de un cuerpo altamente flexible que busca responder con rapidez a las necesidades de las diferentes
entidades de la administracin pblica. Para ello, los gerentes pblicos son asignados a una entidad pero al
trmino de su perodo de asignacin pueden ser enviados a otro destino (Corrales Angulo, 2010: 3).
Desvinculacin (3.5/3.6)
Por un lado, en el caso de las entidades sujetas al rgimen pblico, la desvinculacin es sumamente difcil dado
el elevado grado de estabilidad laboral. Dicha estabilidad puede afectarse por las causales taxativamente
establecidas en la ley, tales como la falta disciplinaria, incapacidad fsica o mental, ineficiencia, pero los
procedimientos para ello son extremadamente burocrticos y prolongados, lo que hace que en la prctica casi
no se apliquen. Particularmente, rendimiento deficiente como causal de despido nunca pudo ser aplicada por
falta de voluntad poltica, oposicin sindical y falta de reglamentacin de la causal (Robles, 2010: 8). En la
prctica, la causas ms comunes de desvinculacin de la carrera administrativa son el fallecimiento, el lmite de
edad y la renuncia (GRADE, 2010: 53).
La dificultad para desvincular al personal bajo el rgimen pblico fue precisamente el incentivo para la
introduccin de la posibilidad de contrataciones bajo el rgimen privado en el Estado, as como tambin la
proliferacin de contrataciones SNP, recientemente transformadas en CAS. En el rgimen privado las causales
de desvinculacin son algunas de las que tambin estn contempladas en DLeg. 276, tales como el rendimiento
deficiente y las faltas graves (entre las cuales se considera la disminucin deliberada y reiterada del
rendimiento). Por su parte, en los casos de contrataciones CAS, la desvinculacin se produce simplemente a
37
travs de la no renovacin del contrato .
De todo modos, cabe destacar que tras los despidos masivos producidos en la etapa de Fujimori (durante la
primera oleada de reformas), la situacin se fue paulatinamente normalizando hasta reestablecerse una cierta
estabilidad, incluso a pesar del cambio de gobierno y signo poltico ocurrido en 2006.
36
Por su naturaleza de sistema de puestos y no de carrera, ni en el rgimen CAS ni el rgimen privado existe la promocin (SERVIR, 2010:
49-55). No obstante, algunas pocas entidades pblicas han implementado concursos internos en los que un trabajador puede acceder a
alguna plaza vacante de mayor jerarqua (SERVIR, 2010: 49).
37
Las entidades sujetas al rgimen laboral privado contaban con mayor flexibilidad para la desvinculacin del personal, pues aunque el
DLeg. 728 establece causales semejantes a las del rgimen pblico, no contempla la estabilidad laboral. As, hasta el ao 2001 era posible
(gracias a un dispositivo legal aprobado a inicios de los aos 90) que estas entidades separaran al personal que no aprobara dos
evaluaciones de rendimiento sucesivas. En dicho ao el Gobierno de Transicin derog dicha norma, de manera que actualmente
entidades como la SUNAT y el SAT no pueden separar personal nombrado con la relativa facilidad con que lo hacan anteriormente. Ello
conduce a que las desvinculaciones sean resultado de una larga negociacin entre la entidad y el empleado, a lo largo de la cual se busca
convencer a ste ltimo de presentar su renuncia voluntaria (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
Pgina 34 de 80
No.
4.1
4.2
4.3
PUNTO CRTICO
La direccin define ordinariamente pautas o estndares de rendimiento
esperado de las personas, acordes con las prioridades y estrategia de la
organizacin. En consecuencia, los empleados conocen los aspectos de su
contribucin por los que sern especficamente valorados.
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue, observa y apoya activamente
las mejoras del rendimiento de las personas, suministrando recursos o
removiendo obstculos cuando es necesario.
El rendimiento de las personas es evaluado por la organizacin,
contrastndolo con los estndares de rendimiento esperado.
PUNTUACIN
2004
2010
La gestin del rendimiento del sistema de servicio civil peruano refleja una leve mejora en
relacin a la lnea de base 2004. Frente a la precaria situacin generada por la no
reglamentacin de la LMEP, la baja calidad de las evaluaciones realizadas en el marco del
DLeg. 276 y la no aplicacin de las mismas en el rgimen laboral privado, la sancin del DLeg.
1025 brind la posibilidad a SERVIR de comenzar a disear una estrategia de evaluacin para
el conjunto de la administracin pblica. Eso se plasm en dos experiencia piloto (Sistema
Nacional de Inversin Pblica y rganos Encargados de las Contrataciones del Estado) que, a
partir de su xito, abren una ventana de oportunidad para continuar extendiendo y
consolidando la cultura de la evaluacin en el mbito pblico, aun cuando se hayan tratado
de pruebas exclusivamente enfocadas en la deteccin de brechas de conocimiento y que
fueron objeto de cierta resistencia por parte de los evaluados a consecuencia de
experiencias pasadas. Esta mejora es apoyada por los avances realizados a nivel del CGP,
donde objetivos de gestin, metas e indicadores contenidos en el Convenio de Asignacin
del Gerente Pblico, funcionan como herramientas clave de la evaluacin de desempeo.
Planificacin del rendimiento (4.1)
La prctica institucionalizada de la evaluacin de desempeo en la administracin pblica es
aun muy incipiente. En forma reciente, SERVIR ha definido algunos criterios metodolgicos y
puso en marcha una experiencia piloto de evaluacin pero aun se est lejos de contar con
una prctica institucionalizada y extendida al conjunto de la administracin pblica. Esto
hace que todava se carezca de una instancia de planificacin organizacional de los objetivos
que los empleados debieran alcanzar a travs de su desempeo, y en este sentido la
situacin no presenta avances sustantivos respecto a la valoracin de 2004.
A pesar de ello, la experiencia del CGP es un primer paso de mejora en este campo. Como
seala el DLeg. 1024, que da creacin al CGP, en el convenio establecido entre la entidad
solicitante del alto directivo pblico y SERVIR se definen, entre otras cosas, las funciones y
responsabilidades del cargo, las metas que se espera del desempeo del gerente pblico y
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El DLeg 728, siendo una norma tpica del sector privado, no contiene ninguna especificidad respecto al seguimiento del rendimiento. Sin
embargo, algunas entidades bajo este rgimen han llevado a cabo evaluaciones de desempeo usadas para identificar necesidades de
capacitacin (SERVIR, 2010: 49).
39
El porcentaje de personal de ineficiencia comprobada no puede exceder del 2% del total del personal al servicio de cada entidad.
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No.
PUNTO CRTICO
2004
2010
5.1
5.2
5.3
5.4
Al igual que en 2004, el subsistema de gestin de la compensacin se caracteriza por su elevada inequidad
interna, la cual es producto de la dispersin normativa, la ausencia de escalas retributivas nicas y la amplia
heterogeneidad de pagos complementarios a la remuneracin bsica. A su vez, se siguen advirtiendo
problemas de competitividad externa respecto al sector privado, fundamentalmente como resultado de las
polticas de congelamiento salarial dispuestas en las sucesivas leyes de presupuesto.
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En paralelo con esas debilidades, se han registrado mejoras puntuales que sirven de base para posteriores
avances. Bsicamente aqu deben anotarse el ordenamiento financiero y presupuestario logrado por Per en
los ltimos aos y la reduccin de la inequidad relativa a travs de la extensin de los beneficios sociales como
resultado de la creacin del rgimen CAS. Otro avance importante vino dado a partir del diseo de la poltica
remunerativa del CGP, el cual se hizo buscando garantizar la equidad interna y la competitividad externa. No
obstante, a pesar de estas mejoras puntuales, la coherencia estratgica del sistema de remuneraciones
contina siendo baja.
40
El DLeg. 276 establece tres componentes de la remuneracin en el rgimen pblico: (a) el haber bsico; (b) un conjunto de
bonificaciones (personal por antigedad, familiar y diferenciales por responsabilidad directiva o condiciones excepcionales de trabajo); (c)
un conjunto de beneficios (asignacin por 25 y 30 aos de servicios, aguinaldos por navidad y fiestas patrias y compensacin por tiempo
de servicios) (SERVIR, 2010: 41).
41
El CAFAE fue constituido sobre la base de multas impuestas a los empleados pblicos por incumplir las disposiciones legales sobre
asistencia y puntualidad. Tuvo por objetivo financiar compromisos asistenciales del personal, as como estimularlo a travs de premios,
becas, publicacin de trabajos de inters especial de la institucin y otros de naturaleza similar (SERVIR, 2010: 43; Robles, 2010: 6).
42
Este alto porcentaje se vincula al congelamiento dispuesto en las sucesivas leyes de presupuesto desde 1993, que prohben el aumento
de las remuneraciones bsicas pero no de los CAFAE y bonos especiales que rigen en algunas entidades (SERVIR, 2010: 44).
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Sistema nico de Remuneraciones dispuesto por el DLeg. 276 est lejos de ser una realidad
(SERVIR, 2010: 46).
Por su parte, el rgimen laboral privado, al no estar sujeto al Sistema nico de
Remuneraciones, tiene la posibilidad de establecer sus propias escalas remunerativas. Esto
genera la posibilidad de que existan tantas escalas salariales como entidades regidas por el
DLeg. 728. Dado que esta modalidad contractual es habitual en las entidades vinculadas a las
polticas econmicas y los ingresos pblicos, las disparidades salariales con otras entidades
del Estado (por ejemplo las sociales) se incrementa, a consecuencia de los mayores recursos
de los que disponen aquellas (Robles, 2010: 9; Iacoviello y Zuvanic, 2005). Adems, y a
diferencia de lo ocurrido en el rgimen de carrera administrativa, la totalidad de lo percibido
por el trabajador constituye su remuneracin, eliminando el problema futuro del clculo
pensionario. Finalmente, si bien los empleados del rgimen laboral privado cuentan con los
mismos beneficios que aquellos regidos por el DLeg. 276, tales como gratificaciones por
fiestas patrias, navidad y compensacin por tiempo de servicio, la base de clculo para el
otorgamiento de dichos beneficios es ms favorable bajo este rgimen que para la carrera
administrativa (Robles, 2010: 9).
Luego, si bien el DLeg. 1057 establece que los las personas contratadas bajo la modalidad
CAS deben percibir una retribucin no inferior a la remuneracin mnima vital, en la prctica
el monto exacto es fijado caso por caso debido a la inexistencia de una escala retributiva
nica para CAS y a la no obligacin de aprobar escalas retributivas por entidades43. Esta
situacin abre paso a un sistema remunerativo arbitrario, donde en ocasiones se otorgan
retribuciones coherentes con el nivel de complejidad de las funciones a cumplir pero en
otras las decisiones no responden a ningn tipo de criterio objetivo. Como complemento, la
retribucin de los CAS puede verse reducida en forma temporal por el incumplimiento de las
horas de servicio (un mximo de 48 horas semanales) pero no se incrementa por encima del
tiempo trabajado (SERVIR, 2010: 56).
En cuanto al CGP, la poltica remunerativa ha sido una de las principales herramientas
utilizadas para la atraccin de recursos humanos altamente calificados. A raz de ello, el DS
108-2009-EF define que el gerente pblico es receptor de una remuneracin bsica, una
bonificacin mensual por cambio de residencia habitual y un incentivo a la productividad y
buen desempeo (Corrales Angulo, 2010: 10). Para evitar situaciones de arbitrariedad que
produzcan inequidad salarial, se dise una escala remunerativa compuesta por un ancho de
banda para cada uno de los cinco niveles que conforman el cuerpo. La escala va de un
mnimo de 7.000 Nuevos Soles (salario mnimo del nivel E) hasta un mximo de 18.500
Nuevos Soles (salario mximo del nivel A) (Corrales Angulo, 2010: 21)44. Para determinar la
remuneracin bsica del gerente no solamente se tiene en cuenta la valoracin del puesto
43
Cabe destacar, sin embargo, que algunas entidades tales como CONCYTEC y Provas Nacional han aprobado escalas remunerativas para
su personal CAS.
44
La escala remunerativa del CGP es la siguiente: Nivel A: 18.500 (superior) y 14.800 (inferior); Nivel B: 15.600 y 12.400; Nivel C: 12.700 y
9.800; Nivel D: 10.800 y 8.100; Nivel E: 9.600 y 7000 (Corrales Angulo, 2010: 21). Como se observa, el ancho de banda es menor en los
niveles ms altos, los cuales requieren muy elevados niveles de especializacin. Por su parte, en los niveles ms bajos el ancho de banda es
mayor. En este sentido, el ancho de banda acta como una medida de especializacin producto del proceso de valoracin del puesto
(SERVIR, 2010b: 11).
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realizada por SERVIR (ver subsistema Organizacin del Trabajo) sino tambin la historia
salarial del gerente pblico y la valoracin preexistente del puesto por la entidad receptora45.
Una caracterstica de la escala es el traslape que existe entre cada uno de los niveles, de
manera tal que el mximo rango de cualquier nivel (excepto el primero) cae dentro del
rango del nivel inmediato superior. Esto da la posibilidad de una evolucin y ascenso al
interior de un nivel determinado sin que esto signifique necesariamente salto al siguiente, lo
cual implicara todo un proceso de valoracin y evaluacin ms costoso (SERVIR, 2010b: 11).
En lo que refiere a la competitividad externa de las remuneraciones del sector pblico, la
situacin contina siendo dbil, en gran parte, a consecuencia de la poltica de
congelamiento salarial dispuesto en las leyes de presupuesto y los topes remunerativos
(SERVIR, 2010: 4), aun cuando bajo ciertas modalidades contractuales haya mayor
flexibilidad y capacidad de acercarse a niveles del sector privado.
Sin embargo existen ciertas dificultades para realizar una comparacin precisa entre el
salario del sector pblico respecto al del sector privado. La dificultad radica en que no est
disponible el indicador que permita comparar los salarios promedio de ambos sectores (ver
seccin C del presente documento). El nico indicador a disposicin (elaborado por el Centro
de Estudios Laborales y Sociales, CEDLAS) abarca a la totalidad del sector pblico (personas
que trabajan en la administracin pblica, enseanza, salud, banca y empresas pblicas) y
arroja un promedio salarial a favor de este sector46.
A pasar de la falta de indicadores cuantitativos, existen estudios que sealan las dificultades
del Estado peruano para reclutar candidatos para cargos profesionales y gerenciales pero no
as para los segmentos operativos y administrativos. Esto se debe a que en las franjas de
mayor nivel de responsabilidad el salario suele ser mucho menos competitivo que lo que
ocurre en los niveles de base, donde las remuneraciones tienen niveles similares a las del
sector privado (Marconi, 2003).
Eficacia del sistema de remuneraciones (5.2/5.3)
Como ya se seal anteriormente, el gasto en personal actualmente representa aproximadamente el 22,7% del
gasto total. Eso significa que se encuentra dentro del lmite (25%) por sobre el cual puede afectarse al resto de
los rubros de gasto (Banco Mundial, 2001). Esto representa una mejora respecto a lo diagnosticado en 2004,
cuando el costo del personal representaba aproximadamente el 25,2% del gasto total. En esto ha sido clave el
ordenamiento financiero que Per vino consolidando en los ltimos aos, pues genera condiciones para una
mejor gestin del gasto.
Pero a pesar de este mejor ordenamiento financiero, la gran fragmentacin e inequidad salarial resultante de la
heterogeneidad en las modalidades de contratacin no generan fuertes incentivos al esfuerzo, alto
rendimiento y aprendizaje de las personas. La gran fragmentacin del sistema de remuneraciones y la
heterogeneidad de las modalidades de contratacin genera tanta inequidad salarial que no se logran distinguir
los niveles de desempeo, y menos an incentivar el rendimiento y el aprendizaje de las personas (Iacoviello y
Zuvanic, 2005).
45
La historia salarial del gerente toma en cuenta el valor de mercado del gerente pblico y una proporcin de su costo de oportunidad.
Para ello, se toma como indicador el promedio mensual del total de ingresos percibidos en los 12 meses previos al ltimo ingreso que haya
recibido. Por su parte, la valoracin preexistente registra el ingreso actualmente asignado al puesto en la entidad y es un reflejo del valor
que se le da a la posicin en el sector pblico en el contexto de la entidad (campo de trabajo, regin, etc.). (SERVIR, 2010b: 12).
46
Segn los clculo del CEDLAS, a valores de 2009, el ingreso mensual promedio del total de personas que se desempea en el sector
pblico es de 1070, 88 soles, mientras que la remuneracin promedio del sector privado es de 700, 27 soles.
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A su vez, la compresin salarial es alta si se considera el conjunto de agrupamientos de cargos del servicio civil.
La misma es de de aproximadamente 29,5 entre el sueldo de los gerentes pblicos de nivel A y el salario de los
auxiliares (que es el nivel ms bajo de la carrera). Pero al interior de la carrera administrativa (DLeg. 276) la
compresin es mucho menor (4,7), que refleja la distancia entre la remuneracin de los profesionales (el nivel
ms alto dentro de la carrera) y la de los auxiliares (Iacoviello e Iturburu, 2010).
Hay dos hechos que, en sus respectivos segmentos del servicio civil, ayudan a eliminar o atenuar la inequidad
salarial relativa. En primer lugar, el diseo de una escala remunerativa racional y competitiva para el caso de
los gerentes pblicos (CGP) impidi el surgimiento de inequidades salariales al interior del segmento que
posiblemente se hubieran producido de no contar con una poltica remunerativa clara y articulada, a la vez que
proporcion un ejemplo concreto de las ventajas de contar con esta herramienta de gestin salarial. En
segundo lugar, la creacin de los contratos CAS, si bien no cuentan con una escala retributiva nica ni obliga a
que las entidades dicten sus propias escalas particulares, implic el reconocimiento de beneficios sociales antes
no contemplados por los SNP y que eran fuente de gran malestar en los servidores pblicos.
Como complemento, con la creacin de los CAS se obtuvieron mejoras en el campo de los beneficios sociales.
Si bien los empleados de carrera reciben, en general, muy bajos sueldos, histricamente han gozado de amplios
beneficios sociales tales como vacaciones, bonificaciones, asignacin por 25 y 30 aos de servicios, aguinaldos
47
por navidad y fiestas patrias, cobertura de salud y acceso al sistema provisional . Hasta la creacin de los CAS,
algunos de estos beneficios slo eran percibidos por los empleados amparados en el DLeg. 276 y en el DLeg.
728, quedando excluidos los contratos SNP (Iacoviello y Zuvanic, 2005; SERVIR, 2010).
Coherencia estratgica del sistema de remuneraciones (5.4)
Fundamentalmente a partir de la gran dispersin e inequidad salarial se desprende que la coherencia
estratgica del sistema de remuneraciones, al igual que en 2004, contina siendo baja. Sin embargo se
percibe un pequeo avance que se deriva, principalmente, del ordenamiento financiero y presupuestario
llevado a cabo en los ltimos aos, de la equiparacin de beneficios sociales a travs del rgimen CAS y del
diseo de la escala remunerativa del CGP. Eso hace que se cuente con una base para la institucionalizacin
de un sistema de decisiones salariales que tome en cuenta el contexto presupuestario en general y el diseo
estructural de las entidades pblicas.
No.
6.1
6.2
6.3
47
PUNTO CRTICO
Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta al rendimiento, el
potencial y el desarrollo de competencias.
Existen frmulas alternativas a las carreras estrictamente jerrquicas, como
las carreras horizontales o en el puesto, basadas en el reconocimiento de la
excelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal de
los afectados.
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos, que consolidan
avances en la capacidad organizativa para enfrentar los problemas y
suministrar respuestas eficaces.
PUNTUACIN
2004
2010
El acceso al sistema previsional en Per es amplio pero, al igual que lo ocurrido en otros pases de la regin, el mismo ha tenido
problemas de sustentabilidad. Para ms informacin sobre este aspecto ver Iacoviello y Zuvanic (2005).
Pgina 41 de 80
6.4
6.5
Pgina 42 de 80
Pgina 43 de 80
A partir de la aprobacin del DLeg. 1025, se registra un avance en el hecho de que las
evaluaciones de desempeo que estn comenzando a realizarse no solamente hacen
hincapi en el aporte individual de las personas sino adems en la deteccin de necesidades
de capacitacin. Esto implica hacer un aprovechamiento sustantivo de los aprendizajes
extrados de las evaluaciones para convertir las eventuales debilidades de formacin en
oportunidades de mejora. Este enfoque es consistente con el marco conceptual de Longo
(2002), en el cual se establece una fuerte conexin entre el subsistema de gestin del
rendimiento y el subsistema de gestin del desarrollo. Por otro lado, si bien hasta el
momento la mayora de las instituciones no realizan evaluaciones de la efectividad ni del
impacto de las actividades de capacitacin, y si bien hay una percepcin general de que han
sido exitosas, la misma no se apoya en indicadores objetivos (SERVIR, 2010: 31, GRADE,
2010: 47), existe una creciente preocupacin por planificar las capacitaciones teniendo en
cuenta su impacto.
A pesar de los avances, sigue siendo comn encontrar disparidad en la cantidad y calidad de
actividades de capacitacin en funcin de la capacidad presupuestal de cada entidad,
llegando incluso al punto de que sean los propios empleados quienes costeen su
capacitacin. La escasez de recursos hace que, a su vez, se intente optimizar su uso
mediante capacitacin en temas generales antes que especficos, con el objetivo de alcanzar
a la mayor cantidad de empleados posibles (GRADE, 2010: 28-29).
7) Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales
Este subsistema abarca las relaciones que se establecen entre la organizacin y sus empleados en torno a las
polticas y prcticas de personal cuando, por razones diversas, stas adquieren una dimensin colectiva. Incluye
la gestin del clima organizativo y las prcticas de comunicacin, la gestin de las relaciones laborales y la
gestin de las polticas sociales (con especial nfasis en la salud laboral) (Longo, 2002:18).
No.
7.1
7.2
7.3
7.4
PUNTO CRTICO
La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral, evalundolo
peridicamente mediante el uso de instrumentos fiables.
La organizacin dispone de instrumentos especficos de comunicacin
destinados a reforzar la percepcin de pertenencia y la implicacin de los
empleados en el proyecto organizativo global.
Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferentemente, a la
transaccin y concertacin, y no a la confrontacin ni a la descalificacin del
adversario.
El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el nmero de
conflictos ni por los efectos de los mismos o por la contundencia de los
medios utilizados.
PUNTUACIN
2004
2010
Los progresos en este subsistema obedecen a mejores perspectivas de gestin del clima
laboral a partir de dos cosas. Por un lado, el inters de los gerentes pblicos por utilizar la
comunicacin interna y el clima laboral como instrumentos para mitigar resistencias al
proceso de cambio y generar mayor adaptacin al mismo. En segundo lugar, la creacin del
Tribunal de Servicio Civil como un rgano independiente para la canalizacin de demandas y
resolucin de conflictos sobre aspectos laborales es una innovacin que ofrece la posibilidad
de descomprimir tensiones. Sin embargo, en lo que respecta a los actores sindicales, la
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Pgina 45 de 80
impacto. A esto se sumaban conflictos derivados de los despidos masivos llevados a cabo durante el gobierno
de Fujimori (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
En la actualidad, la situacin sindical actual no presenta mayores modificaciones respecto a la situacin
encontrada previamente. Aun cuando en los ltimos aos se haya ido paulatinamente recuperando la tasa de
creacin de nuevos sindicatos, stos continan siendo actores dbiles, principalmente a consecuencia de la
muy baja tasa de afiliacin -en el orden del 7% de los trabajadores asalariados-, el modelo ultra descentralizado
de organizacin y el exiguo nmero de convenios colectivos suscriptos -419 en 2008 contra aproximadamente
2.500 en 1988- (Villavicencio Ros, 2010; OIT, 2008). En estas condiciones, la conflictividad sindical que pueda
existir, que en la actualidad no parece ser excesiva, carece de los medios para ejercer efectos contundentes o
para modificar significativamente el escenario presente.
8) Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos
Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debe completarse con el anlisis de los mecanismos de
administracin del sistema, y en concreto con el de la distribucin de las decisiones sobre el personal por parte
de los diferentes actores responsables (Longo, 2002: 18).
No.
8.1
8.2
PUNTO CRTICO
Los directivos se responsabilizan y ejercen adecuadamente sus
responsabilidades como gestores de las personas adscritas a su esfera de
autoridad formal.
Los servicios centrales responsables del sistema de SC son percibidos por el
resto de la organizacin como una instancia que aporta valor al logro de los
objetivos comunes.
PUNTUACIN
2004
2010
La organizacin de la funcin de recursos humanos tuvo un giro muy importante desde 2004
a la fecha. En aquel entonces la situacin se caracterizaba por la ausencia de una entidad
rectora del sistema de servicio civil tras la disolucin del INAP en 1995. En los hechos, la
funcin de autoridad era ejercida por la PCM y el MEF, quienes incidan sobre las grandes
lneas del sistema (administracin general del personal y remuneraciones), al tiempo que
cada entidad era responsable de su poltica de recursos humanos. La falta de una entidad
rectora fue funcional a muchas de las debilidades estructurales que hoy se observan en el
sistema, en especial la coexistencia de diferentes regmenes laborales de los servidores
pblicos y un sistema de compensaciones inequitativo a nivel interno y escasamente
competitivo a nivel externo (SERVIR, 2010: 4). En este contexto, la creacin de SERVIR
mediante el del DLeg. 1023, sent las bases de una nueva institucionalidad cuya misin es
dotar de coherencia a la poltica de recursos humanos del Estado, tradicionalmente
caracterizada por la dispersin, la falta de sistematicidad y dbil planificacin (SERVIR, 2010).
Responsabilizacin de los directivos (8.1)
Este es un punto que aun est pendiente de mejora, pero que reconoce en el CGP un claro
sntoma de avance. El hecho de que los gerentes pblicos sean seleccionados a travs de
mecanismos basados en las competencias personales, y que su desempeo sea evaluado
anualmente sobre la base objetivos, metas e indicadores contemplados en el Convenio de
Asignacin del Gerente Pblico, son elementos que favorecen la responsabilizacin directiva.
Sobre esta base, es necesario asegurar en el tiempo la efectiva responsabilizacin de los
gerentes y promover este valor hacia otros niveles directivos de menor nivel.
Institucionalidad del servicio civil (8.2)
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Este punto ha experimentado desde 2004 una notable mejora con la creacin de SERVIR.
Como se mencion antes, es el punto de partida necesario para comenzar a revertir las
debilidades estructurales del sistema, muchas de las cuales han cobrado envergadura por la
ausencia de una instancia rectora central que funcione como productora de coherencia
sistmica.
Como ya se ha sealado en las secciones precedentes, SERVIR est llevando a cabo
importantes avances en materia de fortalecimiento del sistema de servicio civil y
progresivamente est consiguiendo reconocimiento en el entramado institucional de la
administracin pblica, fundamentalmente a partir de la creacin del CGP y la seleccin
meritocrtica de los directivos de alto nivel (Entrevistas, 2010). Hay una percepcin de que
se est comenzando a preguntar a SERVIR lo que antes era preguntado a la PCM
(Entrevistas, 2010).
Sin embargo, dada su reciente creacin, aun requiere de maduracin para llevar a cabo una
tarea de gran magnitud en un contexto institucional complejo, caracterizado por la
existencia de una multiplicidad de actores con larga tradicin y capacidad de incidencia, y
por el razonable margen de incertidumbre que se abre de cara a las prximas elecciones
presidenciales.
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2.855
478.817
2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras especiales).
Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.
I / II
0.59%
I / II
11. 851
363.737
2009 Fuente: World Bank. PBI expresado originalmente en USD (130.325), convertido a Soles
al tipo de cambio del 17/01/2011 (2,791)
3,2%
Pgina 48 de 80
18.500
625
29.5
3.541
1.039
I/II
3.41
Pgina 49 de 80
3.541
S/D
478.817
29.907.003
2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras especiales).
Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.
2010 Estimacin a Julio 2010. Fuente: Central Inteligence Agency
1.6%
7. Gasto pblico total del gobierno central / Nmero total de empleados pblicos del gobierno central
I. Gasto pblico total del Gobierno
Central
(millones Soles)
II. Nmero total de empleados
pblicos gobierno central
I / II (Soles)
63.604
478.817
2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras
especiales). Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.
132.817
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NDICE
2004
10
20
15
16
10
14
EFICIENCIA
MRITO
CONSISTENCIA ESTRUCTURAL
CAPACIDAD FUNCIONAL
CAPACIDAD INTEGRADORA
INDICE DE DESARROLLO BUROCRATICO*
2010
25
40
33
29
20
29
PUNTUACIN
SUBNDICE
CONSISTENCIA DIRECTIVA **
2004
2010
20
50
** Si bien en la metodologa calibrada utilizada en este diagnstico se trabaja exclusivamente con las medidas
agregadas reflejadas en los ndices, hemos calculado tambin el subndice de consistencia directiva para chequear el
posible impacto de la creacin e implantacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos.
100
90
80
70
60
50
40
40
30
33
20
20
29
25
20
16
15
10
10
10
0
(M) MERITO
(CE) CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL
(CF) CAPACIDAD
FUNCIONAL
2010
2004
(E) EFICIENCIA
(CI) CAPACIDAD
INTEGRADORA
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Eficiencia (E)
Evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano que resulta detectable en el
sistema de SC, as como su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal y con la situacin de
los mercados de referencia. En la nueva versin calibrada de la metodologa, se relaciona con 3
puntos crticos.
NDICE
No.
PUNTO CRTICO
Eficiencia
PUNTUACIN
2004
2010
1
5.2
Este ndice registra una mejora respecto a 2004. Bsicamente esto se debe a la mayor
consistencia macroeconmica del Per registrada en los ltimos aos (crecimiento del 5%
promedio en el ltimo lustro y con perspectivas de mantener o incluso aumentar ese ritmo)
y al ordenamiento presupuestario que, por ejemplo, se refleja en la reduccin del gasto en
personal consolidado (del 25,2% del gasto total al 22,7%) y en la mejora del nivel de
ejecucin presupuestaria. Un progreso adicional en trminos de eficiencia es la intencin de
comenzar a planificar la evaluacin observando el impacto en los usuarios. Sin embargo
estas mejoras conviven con situaciones de debilidad que se mantienen en el tiempo, en
especial en lo referente a la capacidad de planificacin estratgica de las plantas de recursos
humanos en funcin de las necesidades de las organizaciones pblicas.
Mrito (M)
Evala el grado en que el sistema de SC incorpora, en sus diferentes polticas y prcticas, garantas
de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aqullas de la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. En la nueva versin calibrada de la metodologa, se relaciona con 2 puntos
crticos.
NDICE
No.
PUNTO CRTICO
PUNTUACIN
2004
2010
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Mrito
Tambin este ndice presenta una evolucin significativa en relacin a lo encontrado en 2004
y nominalmente es de los ms altos (slo est por debajo del aspecto consistencia directiva,
perteneciente al ndice Consistencia Estructural). La realizacin de concursos abiertos y
razonablemente meritocrticos en el rgimen privado y CAS signific una mayor
correspondencia con lo establecido en los marcos normativos y un progreso concreto en
comparacin con la situacin altamente informal de aos anteriores. En paralelo, la creacin
del CGP represent un fuerte impulso a esta tendencia, de la mano tanto de la elaboracin
de perfiles como de la realizacin de procesos de reclutamiento y seleccin nacionales
basados en competencias. Finalmente, otro aporte al cuadro de mejora fue que el cambio de
gobierno y signo poltico ocurrido en 2006 se dio en un marco de mayor estabilidad del
empleo pblico y no signific en s mismo una amenaza a la permanencia de los servidores
pblicos, generando as condiciones favorables para la acumulacin de capacidades.
Consistencia Estructural (CE)
Mide el grado de solidez e integracin sistmica del Servicio Civil y abarca tres dimensiones: (a)
coherencia estratgica: que es la vinculacin de los procesos y prcticas de gestin del empleo pblico
a las prioridades estratgicas gubernamentales; (b)consistencia directiva: que es el grado de
desarrollo de la funcin de direccin, la que permite imprimir consistencia transversal a las decisiones
en el Estado; y (c) consistencia de procesos: que es la consistencia entre las diferentes reas de
decisin que abarca la gestin de recursos humanos. En la nueva versin calibrada de la metodologa,
se relaciona con 8 puntos crticos.
CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL
Coherencia
Estratgica
Consistencia
Directiva
No.
PUNTO CRTICO
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8.2
1.2
Consistencia de
Procesos
2.2.
5.4
49
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Mide la capacidad del sistema de Servicio Civil para influir positivamente en el comportamiento de
los empleados pblicos. Este atributo del sistema se forma por la agregacin de tres dimensiones: (a)
competencia: la competencia de los recursos humanos, que alude a la eficacia con que se aseguran,
en el empleo pblico, niveles adecuados de cualificacin profesional; (b) eficacia incentivadora: que
refleja el grado en el que las polticas y prcticas de gestin de las personas contienen estmulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio, (c) flexibilidad: que es el grado en que dichas
polticas y prcticas facilitan la adaptacin de las organizaciones pblicas a los cambios y la puesta
en marcha de innovaciones. Se relaciona con 14 puntos crticos.
CAPACIDAD
FUNCIONAL
No.
1.5
2.3.
Competencia
3.3
5.1
6.3
4.1
Eficiencia
Incentivadora
4.2
4.3
5.3
6.1
Flexibilidad
2.1.
PUNTO CRTICO
La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un
entorno de sociedad del conocimiento. Hay un peso
significativo del trabajo cualificado en la composicin de
las plantillas.
Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias
que en cada caso se consideran clave para el xito en el
desempeo del titular del puesto.
La seleccin se basa en la existencia de perfiles de
competencias de los ocupantes de los puestos que
deben ser cubiertos.
La estructura de retribuciones es adecuada para atraer,
motivar y retener a las personas dotadas con las
competencias necesarias, en los diferentes tipos de
puestos que la organizacin precisa.
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes
colectivos, que consolidan avances en la capacidad
organizativa para enfrentar los problemas y suministrar
respuestas eficaces.
La direccin define ordinariamente pautas o estndares
de rendimiento esperado de las personas, acordes con
las prioridades y estrategia de la organizacin. En
consecuencia, los empleados conocen los aspectos de
su contribucin por los que sern especficamente
valorados.
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue,
observa y apoya activamente las mejoras del
rendimiento de las personas, suministrando recursos o
removiendo obstculos cuando es necesario.
El rendimiento de las personas es evaluado por la
organizacin, contrastndolo con los estndares de
rendimiento esperado.
Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en
las personas el esfuerzo, el rendimiento individual o de
grupo, y el aprendizaje y desarrollo de competencias.
Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta
al rendimiento, el potencial y el desarrollo de
competencias.
El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin,
ms que a consideraciones legales o acuerdos
colectivos. El marco legal y los convenios laborales se
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2010
2
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En primer lugar, la evolucin de la competencia est dada por la centralidad que las
competencias tienen en los procesos de reclutamiento y seleccin del CGP as como por la
mejora relativa que en ese mismo sentido se est produciendo a nivel del rgimen laboral
privado y los CAS. La mayor preocupacin por captar recursos humanos competentes
significa un impulso a las capacidades generales del servicio civil, ya sea para la gestin
cotidiana de las polticas pblicas como para dar efectividad y continuidad al proceso de
reforma. Como complemento, esta dimensin se ve reforzada por la incipiente utilizacin de
las evaluaciones de desempeo como insumo para la identificacin de brechas de
capacitacin (experiencia piloto en SNIP y OEC), en lnea con el DLeg. 1025.
Luego, la eficiencia incentivadora presenta un leve progreso como resultado de la incipiente
implantacin de la evaluacin, aun cuando el proceso recin est dando sus primeros pasos.
Pero en paralelo a este avances surgen importantes debilidades, bsicamente asociadas a la
carencia tanto de estndares de rendimiento esperado como de una estructura de
incentivos monetarios y no monetarios al buen desempeo. No obstante, el CGP implica un
progreso en este sentido ya que all se definen estndares de rendimiento (Convenio de
Asignacin del Gerente Pblico) y se los asocia a una serie de incentivos monetarios y no
monetarios.
Finalmente, se advierten progresos en la flexibilidad a raz de la experiencia del CGP y su
repercusin positiva en dos sentidos. Por un lado, hay un marcado nfasis en disear los
puestos segn criterios de gestin (por ello la elaboracin de distintos perfiles de puestos en
funcin de cuatro factores ponderados: nivel jerrquico, responsabilidad del puesto,
experiencia, y nivel acadmico requerido). Por otro lado, el CGP est diseado para actuar
de forma transversal a la administracin pblica de modo tal de poder cubrir prioridades de
gestin en las diversas entidades pblicas. Sin embargo, fuera de este cuerpo, la flexibilidad
en los restantes regmenes laborales contina siendo baja y escasamente relacionada con las
necesidades organizativas, sino ms bien producto de negociaciones particularistas.
Capacidad Integradora
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Evala la eficacia con que el sistema de SC parece capaz de asegurar la armonizacin de las
expectativas e intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad. Se relaciona con 4 puntos
crticos.
NDICE
Capacidad
Integradora
No.
PUNTO CRTICO
PUNTUACIN
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0
Si bien se carece de polticas generales de gestin del clima laboral, la capacidad integradora
se ha visto beneficiada por dos aspectos. Por un lado, hay un claro inters por parte de los
gerentes pblicos de fortalecer la comunicacin interna con sus subordinados con la
finalidad de generar condiciones favorables al proceso de cambio que se est llevando
adelante. En segundo lugar, la creacin del Tribunal del Servicio Civil ofrece la posibilidad de
constituirse en un canal de dilogo con diferentes actores para la resolucin de conflictos y
demandas de los servidores pblicos
3) Anlisis comparativo en relacin a otros pases de la regin
En esta seccin presentamos una panormica comparativa entre la evolucin del servicio
civil peruano con la regin centroamericana (Longo, Iacoviello y Zuvanic, 2009) y el caso
chileno (Iacoviello y Amaya, 2009), los cuales tambin cuentan con mediciones posteriores al
diagnstico general realizado para todos los pases latinoamericanos a fin de 2004 (BID-DRP,
2006). En el Anexo N 2 se incluyen los valores recalculados con la nueva metodologa de
evaluacin para los nueve pases incluidos en este anlisis.
Si comparamos los datos del conjunto de pases entre las dos mediciones disponibles para
cada uno, podemos ver en el grfico N 3 que el grupo aument sus ndices en dicho perodo
en casi diez puntos en promedio, en una escala de 0 a 100.
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70
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47
50
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2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010
CHILE
PERU
Fuentes: AECID - FLACSO - SICA (2009) Informe Barmetro. Servicio Civil y Funcin Pblica en Centroamrica y
Repblica Dominicana. Iacoviello, Mercedes (2009) Diagnstico Institucional del sistema de Servicio Civil de
Chile. Evaluacin Final Programa de Fortalecimiento de la Direccin Nacional de Servicio Civil (CH-L 1008).
Gobierno de Chile. BID. Iacoviello, Mercedes (2011) Diagnstico Institucional del sistema de Servicio Civil de
Per. Informe Final. BID.
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avance fuerte sobre una posicin que ya era de liderazgo en la regin. As y todo, es
ampliamente superado por los aumentos antes descriptos para Per, El Salvador y Panam,
los cuales venan de una situacin muy dbil en la anterior medicin.
Otra observacin relevante a partir de estos resultados agregados es que se verifica tanto
para las mediciones de 2004 como para las de 2009-2010 un marcadsimo liderazgo de los
mismos dos pases: Chile y Costa Rica. En 2004 el IDB de Costa Rica duplicaba (y Chile ms
que duplicaba) el promedio regional del grupo de pases considerado. En 2009-2010 esta
distancia sigue siendo considerable, aunque algo menos amplia ya que el promedio para el
resto de los pases mejor en este perodo, as, las nuevas mediciones marcan que Chile
duplica el valor promedio del grupo, y Costa Rica lo supera en 25 puntos.
Adems de la perspectiva agregada que registra el IDB, podemos comparar tambin la
diferenciacin entre la evolucin de los cinco ndices en el perodo considerado. En el Anexo
N 2 se muestran los perfiles de cada pas en trminos del desarrollo relativo de los cinco
ndices. All se puede ver que, en promedio, los ndices de Eficiencia, Mrito y Consistencia
Estructural han tenido mayor avance que los de Capacidad Funcional y Capacidad
integradora. Esto refleja los esfuerzos de los pases por ordenar el gasto y orientarlo en
funcin de objetivos estratgicos, y tambin por establecer las bases de la profesionalizacin
del empleo pblico. Es la gestin del empleo precisamente el subsistema por el que suelen
comenzar estos procesos, impactando directamente en el ndice de mrito, sobre todo en
aquellos casos en que la situacin previa era de predominio de criterios clientelares. Por otro
lado, los desafos para el conjunto de pases siguen siendo la incorporacin de elementos de
flexibilidad en sus sistemas de servicio civil, y una ms plena participacin de los funcionarios
-especialmente los niveles directivos- en las decisiones sobre los recursos humanos a su
cargo.
Volviendo al caso de Per, que es el foco del presente estudio, podemos ver que el perfil de
desarrollo relativo de sus ndices de calidad de servicio civil se centra en los de Mrito, que
llega al 40%, Consistencia Estructural y Capacidad Funcional en alrededor del 30%. Como ya
se ha sealado, es la creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de SERVIR como rea
rectora la que impacta ms fuertemente en estos tres ndices, ya que implica un movimiento
desde el predominio clientelar en las decisiones de empleo pblico hacia la orientacin de
las decisiones en funcin de criterios de mrito, flexibiildad y orientacin hacia los objetivos
estratgicos. En una posicin algo menos desarrollada se ven los ndices de Eficiencia (25%) y
Capacidad Integradora (20%), por los desafos an pendientes en la planificacin de las
plantas de personal en funcin de los objetivos organizacionales, y la persistente debilidad
del dilogo con la representacin colectiva de los funcionarios.
Salvando la distancia en trminos de valores absolutos, que es enorme, hay algunos
paralelos interesantes entre el caso chileno y el peruano. Tambin en Chile el mayor avance
se ha dado en el ndice de Mrito, que resulta el mejor valorado, reflejando la sistemtica
implementacin de los concursos tanto en el sistema de Alta Direccin Pblica como en los
niveles jerrquicos inferiores en las instituciones. Siguen los ndices de Eficiencia y
Consistencia Estructural, por la continuada disciplina fiscal y alineacin de objetivos de las
instituciones a partir de la gestin por resultados y de la profesionalizacin de la funcin
directiva. Algo por debajo, aunque por encima de la mitad de la escala, se ubican los ndices
de Capacidad Funcional y Capacidad Integradora. Con relacin al primero, el sistema de
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CONCLUSIONES
Estado de situacin
En el diagnstico anterior se encontraba al sistema de servicio civil peruano en una situacin
de gran debilidad. Tal como se vea, eso responda a la fragilidad en cada uno de los
subsistemas de la GRH. Se destacaban al menos tres problemas centrales que impactaban en
el resto del sistema. Por un lado estaba la gran dispersin normativa, que se traduca en la
coexistencia de numerosos regmenes laborales, ya sea generales como especiales. Esta
diversidad repercuta en varias de las dimensiones ms importantes del sistema. As, por
ejemplo, generaba una gran heterogeneidad de escalas salariales (produciendo inequidad) y
formas de acceso al empleo pblico (afectando el mrito). Para abordar estos problemas se
haba aprobado la LMEP pero no as la normativa complementaria necesaria para
reglamentarla. As, en los hechos, se contaba con una ley recientemente aprobada pero sin
grandes posibilidades de ser implementada.
Por otro lado, el servicio civil peruano presentaba un fuerte dficit de planificacin
estratgica, directamente asociado a la inexistencia de un organismo rector que fuera capaz
de pensar sistmicamente el sistema, ms all de los lineamientos de administracin general
emanados de la PCM y las directrices financieras establecidas por el MEF. La debilidad en la
planificacin estratgica se vea potenciada, a su vez, por las bajas capacidades de las reas
de RH de las entidades, en las cuales se encontraba descentralizada la funcin.
Por su carcter estructural, ambos problemas impactaban en el conjunto de los subsistemas
de la GRH. Al cuadro de situacin caracterizado por la dbil planificacin, la gran inequidad
salarial, la amplia discrecionalidad en los sistemas de acceso y movilidad, la ausencia de
evaluaciones y actividades de capacitacin, y la falta de dispositivos de gestin del clima
laboral, iba acompaado del tercer problema central: un gran dficit de capacidades tcnicas
e institucionales. La combinacin de todos estos factores era la base de la baja valoracin
recibida por Per en el diagnstico de 2004, ocupando el lugar 17 sobre 21 posibles.
En la actualidad el cuadro de situacin presenta evidentes progresos considerando el
carcter muy reciente que tiene el reinicio de la reforma. En efecto, desde 2008 a esta parte
se han realizado avances en varios de los aspectos que presentaban debilidades.
Por un lado, se cre SERVIR como autoridad rectora del sistema de servicio civil, desde la
cual se est liderando el proceso de cambio. Se trata de un gran avance respecto a la
situacin de 2004 aunque lgicamente aun requiere maduracin. Por otro lado, se han dado
progresos concretos en varios de los subsistemas de gestin de RH.
La gestin del empleo se ha visto fortalecida por la mejor calidad de los reclutamientos y
concursos, as como tambin por una mayor flexibilidad. En este sentido el CGP ha sido
clave, pero los avances no se agotan en l sino que se extienden al rgimen privado y a los
CAS, en especial en lo concerniente a la seleccin por mrito. En paralelo, se percibe que los
cambios de gobierno no significan en s mismos una amenaza para la estabilidad del empleo
pblico, como s ha sucedido en perodos anteriores.
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En lo referente a la gestin del rendimiento, se han dando los primeros pasos para la
reimplantacin progresiva de la cultura de la evaluacin, intentando diluir la resistencia y
temor de los servidores pblicos tras el antecedente de los despidos masivos en los aos 90.
Esta mejora se potencia por el hecho de que se busca que haya una articulacin con el
subsistema de gestin del desarrollo, al detectar brechas de conocimiento para disear las
actividades de capacitacin.
Por su parte, la gestin de las compensaciones contina teniendo debilidades estructurales
pero el pasaje de los SNP a los CAS signific una reduccin de la inequidad relativa y la
eliminacin de una fuente de malestar en los servidores pblicos amparados en aquella
figura.
Finalmente, la accin de los gerentes pblicos en las entidades y la creacin del Tribunal de
Servicio Civil marcan una evolucin en lo que refiere al clima laboral. En el primer caso
porque existe un marcado inters de los gerentes en utilizar la comunicacin interna como
instrumento de adaptacin al proceso de cambio. En el segundo caso porque aspira a
constituirse en una instancia de canalizacin de demandas y resolucin de conflictos en
materia de relaciones laborales.
Estos progresos conviven con tareas aun pendientes. A pesar del avance en los sistemas de
informacin, la planificacin de la GRH contina siendo dbil por la escasa utilizacin de las
herramientas y por la alta rigidez del sistema. Las necesidades organizativas slo
excepcionalmente son el objetivo central que orienta la planificacin. Un segundo tema
pendiente es la persistente inequidad salarial (producto en gran parte de la dispersin
normativa), la cual impacta en el corazn del sistema, sobre todo cuando se est intentando
construir un sistema centrado en el mrito, aprendizaje y vocacin de servicio. En tercer
lugar, se requiere continuar fortaleciendo las capacidades del servicio civil a travs de las
evaluaciones de conocimientos y las actividades de formacin, de forma tal que el proceso
de reforma pueda ser realimentado por recursos humanos ms calificados.
En suma, se han realizado importantes avances en un corto tiempo. Ya no se est en la
situacin de desarticulacin registrada en 2004 sino que se han logrado progresos que
constituyen los cimientos necesarios para una posterior expansin y profundizacin de las
innovaciones.
Anlisis de reas causales
Nos proponemos en esta seccin analizar aquellos factores que explican el nivel de
desarrollo actual del servicio civil peruano y su evolucin reciente, observando aquellos
aspectos que han favorecido y que han dificultado los avances de la profesionalizacin.
Sin dudas el punto de partida del proceso de reforma que actualmente tiene curso en el
Per fue la voluntad poltica de comenzar a revertir la desarticulacin del sistema, reflejada
muy claramente en los diagnsticos regionales al menos desde 2002. La idea de que el
servicio civil peruano era el quinto de la regin pero empezando desde abajo (Nuria
Esparch, comunicacin personal) se convirti en una poderosa sntesis de que era necesario
retomar la reforma tras cinco aos de parlisis. En ese punto, la firma del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos abri una ventana de oportunidad para comenzar a
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trabajar al respecto. El resultado fue el paquete del Decretos Legislativos a travs de los
cuales se regulan los diversos aspectos del sistema que se consider prioritarios abordar.
Si bien la legislacin result de gran importancia como marco orientador de la accin, el
proceso tuvo la virtud de ir ms all de lo puramente normativo, logrando plasmar, en la
prctica, lneas de reformas concretas e incrementales. Este carcter concreto y gradualista
permiti conjurar dos peligros latentes. Uno de ellos refiere a la prctica no poco habitual de
encarar reformas estructurales diseando grandes marcos normativos que luego no son
reglamentados y/o puestos en prctica (Iacoviello y Strazza, 2009). En cierto sentido esto es
lo que ocurri con la LMEP y el paquete de leyes complementarias. El segundo peligro
latente es que la reforma fracasara por imponerse una estrategia de implementacin
comprehensiva que el propio servicio civil no pareca estar en condiciones de aplicar. En este
sentido, la reforma del servicio civil siempre es ms difcil cuando se quiere desarrollar una
estrategia global pero se cuenta con bajas capacidades tcnicas. Por ello, fue realmente un
acierto acompaar los Decretos Legislativos con lneas de reforma concretas envueltas en
una estrategia de implementacin gradual.
A raz de lo anterior, el proceso se ancl en tres lneas prioritarias de reforma que, al estar
muy interrelacionadas entre s, conforman una suerte de tringulo en cuyo interior se
ubica el sistema de GRH, y hacia el cual permearon los progresos impulsados desde los
vrtices. Uno de estos vrtices es el paquete de instrumentos normativos que se aprob
para retomar la reforma y suplir la falta de reglamentacin de la LMEP. Fue a travs de estas
normas que el Poder Ejecutivo estableci las prioridades de la reforma, evitando caer en
proyectos demasiado ambiciosos imposibles de ser implementados con grados razonables
de efectividad. El segundo vrtice del proceso es la creacin de SERVIR como instancia de
autoridad encargada de regir el sistema de servicio civil y liderar la reforma desde una
perspectiva de largo plazo y estratgicamente coherente. Finalmente, el tercer vrtice est
representado por el Cuerpo de Gerentes Pblicos, cuya misin es liderar en las entidades
pblicas el proceso de cambio y hacer que las cosas establecidas por la normativa y por
SERVIR efectivamente se lleven a cabo.
La base normativa constituida por el paquete de Decretos Legislativos constituy en s
mismo un avance al confirmar la aplicabilidad de los principios rectores de la LMEP y
comenzar a ordenar la dispersin normativa antes vigente. Pero adems posibilit que el
segundo y tercer vrtice de la reforma permearan hacia el conjunto del sistema de GRH,
generando los progresos identificados en cada uno de los subsistemas. Bsicamente, como
se mostr en las secciones anteriores, la creacin de SERVIR se tradujo en el fortalecimiento
de la funcin de organizacin de recursos humanos y en aquellos subsistemas donde
impuls iniciativas concretas de mejora (planificacin, gestin del empleo, gestin del
rendimiento). Por su parte, la creacin del CGP trajo aparejados progresos en todos los
subsistemas de la GRH, elevando el nivel respecto a 2004 y erigindose como un ncleo de
buenas prcticas posibles de replicar o extender hacia otros regmenes laborales y
entidades del sector pblico. A la vez, el CGP permiti comenzar a dotar de mayores
capacidades de gestin al sistema, favoreciendo la retroalimentacin del proceso de cambio
y la generacin de mejores condiciones para ir en busca de nuevos objetivos.
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Sin embargo, a pesar de sus logros, el proceso es aun muy reciente. Y dado que las reformas
estructurales del servicio civil son tpicamente procesos de largo plazo, su sostenibilidad es
siempre un punto crtico. En tal sentido, en lo inmediato surgen dos desafos. El primero
tiene que ver con qu respaldo poltico tendr la reforma tras el recambio presidencial de
fines de 2011. Eso resultar clave para determinar su continuidad o no, y en tal caso su
direccionalidad. Si bien la reforma del servicio civil ha formado parte de la agenda de todos
los gobiernos peruanos desde la dcada del 90, se ha podido comprobar que eso no siempre
se ha plasmado en acciones concretas y sostenidas.
Ahora bien, de existir voluntad poltica para continuar con la reforma, el segundo desafo
alude a la consistencia de la estrategia de implementacin en funcin de los objetivos
propuestos. Ms all de cules estos sean, sin lugar a dudas el proceso requerir de un rol
muy activo por parte de SERVIR para generar contenido estratgico y articular la accin del
conjunto de actores relevantes del sistema. El otro papel clave en el proceso ser para los
gerentes pblicos, en tanto punta de lanza de la reforma en las entidades pblicas y fuente
de altas capacidades de gestin.
RECOMENDACIONES
En el diagnstico que presentamos se ponen evidencia los avances realizados en el servicio
civil peruano en cortsimo tiempo, ya que recin en 2008 se reactivaron los esfuerzos de
profesionalizacin del empleo pblico. Estos avances se lograron a partir de una opcin de
poltica centrada en el fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil con la creacin
de SERVIR, y la profesionalizacin del segmento directivo del empleo pblico con el Cuerpo
de Gerentes Pblicos. La va para su concrecin, como ya hemos sealado, fue el dictado de
un paquete de decretos legislativos alineados con los mandatos de la LMEP.
La mejora en la performance del servicio civil no surge en el caso peruano de una reforma
normativa: de hecho la ley vigente fue emitida poco antes del diagnstico anterior, y al tener
tan pocas perspectivas de implementacin inmediata fue valorada como poco significativa
en aquella evaluacin. Bajo los principios de la misma ley marco, y sin el dictado de las leyes
especficas que en el texto se prevean, a travs de decretos legislativos se lograron instalar
prcticas concretas de gestin de recursos humanos que estn plenamente alineadas con los
mandatos de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
Si bien la situacin ideal es la implementacin de buenas prcticas blindadas legalmente a
partir de normas del ms alto nivel debidamente reglamentadas, la economa poltica de la
reforma dej como ventana de oportunidad esta alternativa. Dada la situacin, nos parece
ms relevante anclar los prximos pasos en los avances ya logrados fortaleciendo las
prcticas concretas de gestin (incorporacin por mrito, seguimiento del desempeo de los
gerentes, evaluacin de brechas de competencias, planificacin de la formacin), ms que
en la produccin de normativa que las ampare.
Queda pendiente el dictado de las cinco leyes especficas que dispone la LMEP, cuyos
proyectos fueron encomendados recientemente a SERVIR. Sin quitarle importancia a la
regulacin formal de los distintos aspectos previstos en la Ley, nos parece fundamental que
la agencia siga sosteniendo los procesos de innovacin de la gestin de recursos humanos.
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La primera recomendacin es, sin desmerecer los avances normativos que pudieran lograrse
para dar mayor legitimidad al proceso, que se siga priorizando la implementacin de
prcticas de gestin tcnicamente slidas, y alineadas con los principios de mrito y
flexibilidad establecidos en la CIFP.
Otro aspecto saliente del proceso de profesionalizacin en Per es el hecho de haber
apostado muy fuertemente al trabajo sobre el segmento directivo. No se trata de una
reforma de amplio alcance en trminos del total del empleo pblico, sino focalizada en el
nivel ms alto de decisin en el Estado.
El Cuerpo de Gerentes Pblicos ha sido el laboratorio donde se han probado y ajustado las
estrategias de reclutamiento, seleccin y seguimiento del desempeo diseadas por el
equipo tcnico de SERVIR. En este sentido ha sido un paso fundamental en la instalacin de
prcticas virtuosas en la gestin de recursos humanos: se trata de una isla, pero es una isla
transversal a todo el estado peruano (Cortzar Velarde, comunicacin personal).
Sin embargo, se trata de una iniciativa todava incipiente y numricamente poco significativa
en el contexto del empleo pblico total. Por eso resulta crucial que el Cuerpo de Gerentes
Pblicos pase la prueba cida del cambio de gestin, ya que solo con la continuidad del
reclutamiento, que permita reunir una masa crtica considerable como podra ser el target
establecido de 350 gerentes- podr revelar todo su potencial como agente de cambio en el
estado peruano.
La segunda recomendacin es, entonces, trabajar fuertemente en los acuerdos
interpartidarios que permitan legitimar el Cuerpo de Gerentes Pblicos ante un posible
cambio de signo poltico del gobierno.
Hasta ahora, la estrategia focalizada en el segmento directivo y en el diseo de herramientas
y metodologas slidas ha absorbido la energa del equipo tcnico de SERVIR en sus primeros
tres aos de trabajo. Con todos los avances ya sealados, los desafos son enormes para
lograr generalizar las buenas prcticas sobre una poblacin ms amplia del empleo pblico
peruano. Estos desafos no pueden encararse desde un rea central exclusivamente, por ms
slida y preparada que sea su dotacin.
Se ha trabajado de manera incipiente en la formacin de una red de reas de recursos
humanos, y la sola existencia de SERVIR ya implica un respaldo notable con respecto a la
situacin previa. Pero queda mucho por trabajar para lograr la efectiva bajada de los
lineamientos estratgicos de manera efectiva a toda la administracin a travs de unidades
descentralizadas slidamente estructuradas y dotadas de las competencias necesarias para
la implementacin de las polticas de recursos humanos.
La tercera recomendacin es, por lo tanto, establecer una estrategia de fortalecimiento de
las reas de recursos humanos de las instituciones, que permita implementar el esquema de
centralizacin del diseo de la poltica de recursos humanos en SERVIR y su
descentralizacin operativa en las instituciones.
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TABLA DE SNTESIS
Contexto
Marco legal
Planificacin
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Organizacin del
trabajo
Gestin del
Rendimiento
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Gestin de la
Compensacin
Gestin del
Desarrollo
Gestin de las
Relaciones Humanas
y Sociales
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Consultores
Documentos
AECID - FLACSO - SICA (2009) Informe Barmetro. Servicio Civil y Funcin Pblica en
Centroamrica y Repblica Dominicana.
Arruntegui, Jorge E. (2010) Per: generando una cultura proclive a la evaluacin.
Ponencia presentada en el XV Congreso del CLAD, Santo Domingo, Repblica Dominicana, 9
al 12 de Noviembre.
Banco Mundial (2001) Aggregate Employment and Wage Bill Concerns. Disponible en
www.worldbank.org (Consulta 9/1/2011).
Banco Mundial (s/f) Resea sobre Per: avances en el desarrollo, disponible en
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/PERUINSPANISHEXT/0,,contentMDK:208
23890~menuPK:501771~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:501764,00.html
BID (s/f) Estrategia del Banco con el Per 2007-2011. Banco Interamericano de Desarrollo.
Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1378627
BID - DRP (2006) Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina. Koldo
Echebarra Ed. BID. Dilogo Regional de Poltica. Red de Gestin y Transparencia de la
Poltica Pblica. Departamento de Integracin y Programas Regionales. Departamento de
Desarrollo Sostenible. Washington, DC.
BID - DRP (2008) Report on the civil service in the Caribbean, InterAmerican Development
Bank, Regional Policy Dialogue. Eds.: Mercedes Mateo Daz & Koldo Echebarra. Washington,
DC.
Carlson y Payne (2003) Estudio comparativo de estadsticas de empleo pblico en 26 pases
de Amrica Latina y el Caribe, en BID-DRP Servicio Civil: Temas para un Dilogo. Koldo
Echebarra (Ed). BID, Dilogo Regional de Poltica. Red de Gestin y Transparencia de la
Poltica Pblica, Washington, DC.
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Normativa
- Constitucin de la Repblica 1979 derogada.
- Constitucin de la Repblica 1993.
- Ley N 4916: Ley del Empleo Particular derogado por el DLeg 728.
- Ley N 23536: Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera
de los profesionales de la salud; y su reglamento.
- Ley N 23733: Ley Universitaria.
- Ley N 24029: Ley del Profesorado.
- Ley N 26507: Declaran en disolucin al Instituto Nacional de Administracin Pblica
- Ley N 26404: Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 1995.
- Ley N 26771: Establecen prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y
contratacin de personal en el sector pblico, en casos de parentesco.
- Ley N 27170: Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del
Estado.
- Ley N 27487: Ley que deroga el Decreto Ley N 26093 y autoriza la conformacin de
comisiones encargadas de revisar los ceses colectivos en el Sector Pblico.
- Ley N 27452: Ley que dispone la creacin de la Comisin Especial encargada de la
revisin de los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sometidas a
procesos de promocin de la inversin privada.
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Cargo
Gerente de Administracin
Institucin
Ministerio de Justica
Ministerio de Justicia
Secretaria General
Ministerio de Justicia
Andrs Corrales
SERVIR
SERVIR
Sistemas de Informacin
Direccin General
Presupuesto - MEF
Direccin General de
Presupuesto MEF
Direccin de Monitoreo y
Ricardo Matallana
Jorge Arrunategui
Nilda Rojas
Juan Carlos Corts
Juan Carlos Morn
Urbina
Moiss Salvatierra
Juan Pea Vera
Director de Normatividad
Vlado Castaeda
Director
SERVIR
Secretara de la Gestin
Pblica - PCM
CiudadAnos al Da
Estudio Echecopar
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Gonzales
Evaluacin de Impacto
Social - MIMDES
Talleres
Los talleres se realizaron el da 7 de diciembre y fueron coordinados por Mercedes Iacoviello
Taller Actores Externos e Internos
Nombre y Apellido
Cargo
Institucin
Jorge Arruntegui
Gerente
SERVIR
Andrs Corrales
Gerente
SERVIR
Orietta Rodriguez
Oficial de Programa
Embajada de Canad
Cesar Janto
Secretario General
Secretario General
Sindicato CITE
Mayn Ugarte
Coordinadora
Cecilia Blondet
Directora
PROETICA
Juan Castillo
Asesor Principal
GTZ - Alemania
Director
CEPLAN
CEPLAN
Marcelo Cedamanos
SERVIR
Cargo
Institucin
Jefa de RH
Director General RH
Adm. Personal
Adm. Personal
Adm. Personal
Jefe RH
Organismo Superior de la
Inversin en Energa y Minera
(OSINERGMIN )
Ministerio de la Mujer y el
Desarrollo Social (MIMDES)
UGEL 03 Ministerio de
Educacin
UGEL 03 Ministerio de
Educacin
UGEL 03 Ministerio de
Educacin
Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (U.N.M.S.M)
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Subgerente RH
Municipalidad de La Victoria
Asesor Laboral
Municipalidad de Lince
Jefe de RH
Ministerio de Cultura
Jefe de Unidad de RH
Ministerio de Salud
Ministerio de Agricultura
www.peru.gob.pe
http://www.mef.gob.pe/
http://www.servir.gob.pe/
Sistema Peruano de
informacin jurdica
Portal Ciudadanos al da
http://www.minjus.gob.pe/spij/
http://www.prensaescrita.com/america/peru.php
Central Unitaria de
Trabajadores del Per
Confederacin Nacional
de Trabajadores Estatales
DataGov
http://cut-peru.blogspot.com/2010/05/congreso-de-la-republica-ycgtp-cte.html
http://www.cteperu.org/
http://www.elperuano.pe/Edicion/
http://www.congreso.gob.pe/ntley/default.asp
http://www.ciudadanosaldia.org/
http://www.iadb.org/datagob/home_esp.html
Abreviaturas
BDP
BDSP
BID
CAFAE
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CAP
CAS
CEDLAS
CEPLAN
CIFP
CITE
CGP
CGTP
CONASEV
COSEP
CTE
CTS
DL
DLeg
DS
ESAP
ESSALUD
FF.AA
GRH
INAP
LOPE
LMEP
MEF
MGRH
MOF
MPC
MTPE
OEC
OIT
ONAP
PAP
PBI
PCM
PDP
PNUD
RH
RM
RNPSC
ROF
SERVIR
SC
SNP
SUNAT
SUTEP
TLC
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INDICES
1.1
Consistencia
Estructural
1.2
Consistencia
Estructural
1.3
Eficiencia
1.4
Eficiencia
1.5
Capacidad
Funcional
11
1.6
Consistencia
Estructural
13
2.1.
Capacidad
Funcional
17
2.2.
Consistencia
Estructural
20
2.3.
Capacidad
Funcional
24
3.1
Mrito
25
3.2
Mrito
29
3.3
Capacidad
Funcional
35
3.4
Capacidad
Funcional
38
3.5
Mrito
40
3.6
Capacidad
Funcional
42
4.1
Capacidad
Funcional
45
4.2
Capacidad
Funcional
Longo 2002
Longo-Iacoviello
2010
4. Gestin del
Rendimiento
2. Organizacin
del Trabajo
1.Planificacin
Subsistemas
PUNTOS CRTICOS
2004
2010
Longo 2002
Longo-Iacoviello
2010
8.Organizacin
Funcin RH
7. Gestin de RL y Sociales
5. Gestin de la Compensacin
Subsistemas
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INDICES
46
4.3
Capacidad
Funcional
54
5.1
Capacidad
Funcional
57
5.2
Eficiencia
58
5.3
Capacidad
Funcional
59
5.4
Consistencia
Estructural
67
6.1
Capacidad
Funcional
70
6.2
Capacidad
Funcional
72
6.3
Capacidad
Funcional
75
6.4
Consistencia
Estructural
76
6.5
Eficiencia
77
7.1
Capacidad
Integradora
81
7.2
Capacidad
Integradora
84
7.3
Capacidad
Integradora
86
7.4
Capacidad
Integradora
92
8.1
Consistencia
Estructural
8.2
Consistencia
Estructural
93
PUNTOS CRTICOS
2004
2010
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ANEXO N 2
INDICES DE CALIDAD DEL SERVICIO CIVIL EN AMRICA CENTRAL, CHILE Y PER (2004, 2009-2010)
CHILE
PERU
COSTA RICA
REP
DOMINICANA
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
PANAMA
PROMEDIO
INDICE
2004
2009
2004
2010
2004
2009
2004
2009
2004
2009
2004
2009
2004
2009
2004
2009
2004
2009
2004
2010
(E) EFICIENCIA
65
80
10
25
40
50
40
40
25
35
35
15
30
35
10
35
27
37
(M) MERITO
60
73
20
40
67
73
20
13
33
20
20
20
40
33
24
37
(CE) CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL
63
68
15
33
45
50
23
28
13
30
23
25
20
20
23
43
15
30
26
36
(CF) CAPACIDAD
FUNCIONAL
61
66
16
29
41
37
24
29
17
24
16
17
10
14
26
16
26
24
29
(CI) CAPACIDAD
INTEGRADORA
45
55
10
20
40
40
40
45
10
30
25
25
25
25
25
35
25
31
INDICE AGREGADO
59
68
14
29
47
50
27
32
11
29
24
24
11
22
34
13
32
25
34
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30
20
10
0
2004
2009
CHILE
2004
2010
PERU
(E) EFICIENCIA
2004
2009
COSTA RICA
(M) MERITO
2004
2009
REPUBLICA
DOMINICANA
2004
2009
EL SALVADOR
2004
2009
GUATEMALA
2004
2009
HONDURAS
2004
2009
NICARAGUA
2004
2009
PANAMA
2004
2010
PROMEDIO